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Autoridades de la Provincia de Buenos Aires
Daniel Osvaldo SCIOLI
Gobernador de la Provincia de Buenos Aires
Alberto PÉREZ
Ministro de Jefatura de Gabinete de Ministros
Pablo NAVARRO
Secretaría de Niñez y Adolescencia
Sebastián GASTELU
Subsecretario de Promoción y Protección de Derechos
Cecilia Fernanda TOME
Directora Provincial de Promoción y Protección de Derechos
Autoridades de UNICEF
Andrés FRANCO
Representante de UNICEF Argentina
Ennio CUFINO
Representante Adjunto
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CONTENIDOS
Prólogo UNICEF ........................................................................................................................................ 3
Prólogo Provincia de Buenos Aires............................................................................................................ 4
Siglas ........................................................................................................................................................ 5
Introducción ............................................................................................................................................. 6
1. El sistema de Promoción y Protección de Derechos de NNyA en la provincia de Buenos Aires .............. 7
1.1. Nuevo paradigma y nueva institucionalidad ....................................................................................... 7
1.2. El concepto de sistema ...................................................................................................................... 8
2. Sistemas de Información ....................................................................................................................... 8
3. El REUNA: principales características .................................................................................................... 9
3.1. Qué es el REUNA ............................................................................................................................... 9
3.2. Usuarios del sistema REUNA ............................................................................................................ 11
4. Objetivos y Metodología del Estudio................................................................................................... 12
5. Análisis del proceso de diseño e implementación del REUNA ........................................................... 122
5.1. Identificación de la necesidad del sistema ....................................................................................... 13
5.2. Diseño y programación informática ................................................................................................. 16
5.3. Puesta en marcha e implementación ............................................................................................... 17
5.4. Consolidación del REUNA ................................................................................................................. 25
6. Perspectiva de la Implementación y Evaluación de Resultados del REUNA en los SZ y SL .................. 277
7. Lecciones aprendidas: avances, dificultades y desafíos de la experiencia ............................................ 34
8. Reflexiones finales .............................................................................................................................. 38
9. Bibliografía ......................................................................................................................................... 39
10. Anexo ............................................................................................................................................... 40
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Prólogo UNICEF
La Provincia de Buenos Aires, a través de la ley Nº 13.298 que dio lugar al nuevo sistema legal de Promoción y Protección de Derechos del Niño (SPPDN), ha avanzado en la creación del Registro Estadístico Unificado de Niñez y Adolescencia (REUNA). La experiencia de la implementación del REUNA en la provincia de Buenos Aires sistematiza la construcción e implementación de este registro, las dificultades que se enfrentaron durante este proceso y también da cuenta de la opinión de los usuarios y productores de la información.
El principal objetivo de esta publicación es dar a conocer la experiencia de construcción de un sistema de estas características que puede servir de inspiración para replicarlo en otras instancias, adaptándola a cada contexto. Disponer de información confiable, de calidad y oportuna es un elemento fundamental para la definición de políticas públicas y la toma de decisiones. Para abordar la situación de las niñas, niños y adolescentes con derechos vulnerados es además prioritario que la información sea ágil y de fácil acceso para los responsables de proteger y restablecer esos derechos.
El REUNA cuenta, en este sentido, con dos ventajas centrales. La primera es que la carga de información se realiza a nivel descentralizado, y por lo tanto pone al productor de información en el nivel local ante la tarea y responsabilidad de iniciar el seguimiento del niño, niña o adolescente que ha sufrido la vulneración de alguno de sus derechos.
La segunda ventaja del Registro, es que integra a los diferentes niveles y por lo tanto traduce al sistema de protección con base local en una red de acciones articuladas para lograr una mejor gestión en la protección a niños, niñas y adolescentes frente a la violencia.
Es prioridad de UNICEF apoyar a los gobiernos provinciales y locales para la construcción y consolidación de sistemas de información que permitan guiar acciones para el efectivo cumplimiento de los derechos de todos y cada uno de los niños, niñas y adolescentes. En este sentido, consideramos que el REUNA es una experiencia que está orientado hacia ese objetivo y vale la pena compartir.
Andrés Franco Representante
UNICEF
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CONSTRUIR INFORMACIÓN PARA MEJORAR LAS POLITICAS DE INFANCIA
Sistematizar una experiencia inédita es de alguna manera como relatar un proceso fundacional. La decisión de registrar las intervenciones del Estado con niñas, niños y adolescentes que sufren la vulneración en sus derechos más básicos, era una deuda pendiente desde la sanción de la ley provincial 13.298 de Promoción y Protección de derechos.
Este registro no es cualquier registro. Más allá de cumplir con una exigencia legal, estamos dándole entidad a esa infancia a la que le debemos rendir cuentas por la situación que les tocó vivir. El REUNA es una herramienta muy poderosa que no sólo sirve para mejorar las políticas públicas en esta materia, sino que además permite construir ese relato vital sobre las acciones que generamos en casa situación, para ser más efectivos, para no empezar de nuevo cada vez, para respetar el trabajo del otro y, sobre todo, para mejorar la chances de restituir derechos.
Esta tarea que hemos encarado hace 3 años ha rendido frutos suficientes como para generar este trabajo de sistematización. Para esto ha sido fundamental el apoyo de Unicef Argentina que siempre se interesó en todo lo que tiene que ver con la posibilidad de medir resultados, registrar intervenciones y contar la experiencia para que pueda ser tomada por otras jurisdicciones.
Gracias a todos los operadores del Sistema de Promoción y Protección de Derechos y, fundamentalmente, a quienes trabajan día a día con el REUNA. Son ellos los arquitectos de esta plataforma que ha permitido generar un volumen de información específica sin antecedentes en la Provincia y en el resto del país.
Somos conscientes que aún falta para que este Registro se consolide definitivamente y por eso seguiremos bregando para que todos los municipios se apropien de sus utilidades. Sabemos que el objetivo lo justifica y debemos medir su impacto en el mediano y largo plazo. Este ha sido un tiempo de construcción colectiva y queremos compartir los avances pero también los desafíos. Felicitaciones por la tarea.
Pablo Navarro
Secretario de Niñez y Adolescencia de la provincia de Buenos Aires
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Siglas MDS | Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires ESLPBA | Encuesta a Servicios Locales de la Provincia de Buenos Aires ESZPBA | Encuesta a Servicios Zonales de la Provincia de Buenos Aires IPAP | Instituto Provincial de Administración Pública antes de NNyA NNyA | Niñas, niños y adolescentes
REUNA | Registro Unificado de Niñez y Adolescencia
SNyA | Secretaría de Niñez y Adolescencia de la Provincia de Buenos Aires
SPPD | Sistema de Promoción y Protección de Derechos
SZ | Servicio Zonal de Promoción y Protección de Derechos
SL | Servicio Local de Promoción y Protección de Derechos
SPPD | Sistema de Promoción y Protección de Derechos
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Introducción
La provincia de Buenos Aries desde el año 2007 viene desarrollando una serie de acciones, políticas y programas en el marco del nuevo paradigma de protección integral de niños, niñas y adolescentes establecido por la Convención Internacional de los Derechos del Niño y el marco legal vigente nacional y provincial.
La nueva normativa e institucionalidad prevén la creación de una base de datos actualizada de todos los niños, niñas y adolescentes atendidos por los distintos efectores del Sistema de Promoción y Protección de Derechos (en adelante SPPD) de la Provincia de Buenos Aires.
La Secretaría de Niñez y Adolescencia (en adelante SNyA) – a través de la Subsecretaría de Promoción y Protección de Derechos (la Subsecretaría) - plantea un modelo de intervención basado en la corresponsabilidad de los actores del sistema, lo que impone el diseño e implementación de herramientas de gestión adecuadas y específicas que fortalezcan los mecanismos y procedimientos que se llevan adelante con las niñas, niños y adolescentes (en adelante NNyA) con derechos vulnerados, a fin de evitar su re victimización, y dando prioridad a la prevención e intervención temprana.
El Registro Estadístico Unificado de Niñez y Adolescencia - REUNA - se crea en el año 2010. Es un sistema de información diseñado como herramienta de producción y consulta de información sobre NNyA y las intervenciones realizadas, en particular en casos de vulneración de derechos.
El uso de esta herramienta permite efectuar el seguimiento de los casos, facilitar el abordaje y evitar la superposición de tareas de los efectores de niñez y adolescencia en la provincia de Buenos Aires, y se constituye, también, en un insumo estratégico para la toma de decisiones y el monitoreo de la situación de NNyA en todo el territorio provincial.1
En este contexto, se ha querido dar cuenta del proceso de construcción de esta herramienta de gestión del propio SPPD, identificando las principales etapas estratégicas que ha implicado su instalación, las características de cada uno de esos momentos y los desafíos para su consolidación en el futuro.
La investigación pretende contribuir a la difusión de la experiencia y la sensibilización entre diversos actores provinciales y locales sobre la importancia de su utilización como instrumento de política pública; también como modelo para otras jurisdicciones que quieran implementar sistemas de información similares.
Por último, el equipo de investigación quiere agradecer a todas y todos los funcionarios/as, expertos/as y equipos técnicos zonales y locales que participaron del estudio, brindando información y sus percepciones respecto del uso de esta herramienta. Una mención especial a los funcionarios de la SNyA y al equipo de REUNA que colaboraron y alentaron la elaboración del trabajo desde una perspectiva crítica y comprometida; también, a todos aquellos usuarios y actores externos que contribuyeron con sus comentarios y análisis. 2
El sistema de Promoción y Protección de Derechos de NNyA en la provincia de Buenos Aires
1Estos son: los Servicios Locales de Promoción y Protección de Derechos que se encuentran desconcentrados en 116 municipios y, los Servicios Zonales de Promoción y Protección de Derechos que dependen del nivel central y actúan como instancia de intervención secundaria, u originaria de acuerdo al caso, en los 23 departamentos de la provincia.
2 Las opiniones vertidas son de exclusiva responsabilidad de las investigadoras y no involucran opiniones institucionales ni de UNICEF Argentina ni de la SNyA.
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1.1. Nuevo paradigma y nueva institucionalidad
La sanción de la Ley Nacional 26.061 y de la Ley Provincial 13.298 implican el reconocimiento del paradigma de protección integral que emana de la Convención Internacional de los Derechos del Niño. Un elemento central del enfoque se refiere a la consideración de los niños, niñas y adolescentes como sujeto de derecho, y no como objeto de protección.
La nueva legislación enfatiza el papel de las políticas sociales y políticas públicas para la infancia y adolescencia, poniendo el acento en el fortalecimiento de políticas de protección y promoción de sus derechos, desde una perspectiva que atienda la diversidad cultural, social y de género.3
La protección integral requiere tratar a NNyA con los mismos derechos que los y las adultos/as, reconociéndoles además otros derechos especiales por tratarse de personas en desarrollo y sujetos de derecho. Si con el régimen anterior (Patronato) las necesidades básicas insatisfechas eran consideradas como una situación irregular en lugar de derechos que las políticas públicas debían garantizar y restituir; en la actualidad la imposibilidad de NNyA de acceder y hacer ejercicio de los mismos, es entendida como una omisión por parte del Estado.
Este enfoque implica, la definición y puesta en marcha de una nueva institucionalidad de la política dirigida a NNyA. Esta involucra al conjunto de organismos, entidades y servicios que formulan, coordinan, orientan, supervisan, ejecutan y controlan las políticas, programas y acciones, en el ámbito provincial y municipal, destinados a promover, prevenir, asistir, proteger, resguardar y restablecer los derechos de los niños, así como establecer los medios a través de los cuales se asegure el efectivo goce de los derechos y garantías reconocidos en la Constitución Nacional, la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño, y demás tratados de Derechos Humanos ratificados por la Argentina.
A partir de la nueva legislación, cuando los derechos del niño se ven amenazados o vulnerados se ven involucrados todos los organismos de la administración pública bajo el principio de corresponsabilidad institucional.
El trabajo articulado y en red es la forma de garantizar todos los derechos de todos y todas los NNyA. La lógica de la corresponsabilidad indica que una de las principales tareas de los efectores de niñez de todos los niveles, Servicios Zonales (SZ4) y Locales (SL5) es sustituir la práctica de derivación de casos entre
3 Los principios que rigen la aplicación de las políticas y programas son: no discriminación, el interés superior del niño, el derecho a la vida, supervivencia y desarrollo, el derecho a ser escuchado y que sus opiniones sean tomadas en cuenta en toda instancia.
4 Los Servicios Locales de Promoción y Protección Integral de los Derechos de NNyA son unidades técnico operativas, con una o más sedes en cada Municipio, cuya función básica es implementar los programas, servicios y acciones orientadas a prevenir, asistir, proteger y restablecer los derechos de NNyA. Sus tareas apuntan a: facilitar a los niños que tengan amenazados o violados sus derechos el acceso a los programas y planes disponibles en su comunidad; atender demandas y consultas realizadas por niños/as, familias y otros actores comunitarios en relación a la obstaculización y/o violación de sus derechos; recibir denuncias de cualquier situación en las que los derechos de un niño estén siendo violados o amenazados e intervenir de oficio ante el conocimiento o sospecha de tal circunstancia; actuar en forma directa en aquellas situaciones problemáticas que permitan una solución rápida con recursos propios; acompañar a los niños/as y familias en la resolución de dichas problemáticas; e implementar medidas de promoción y protección de derechos de infancia. 5 Los Servicios Locales de Promoción y Protección Integral de los Derechos de NNyA son unidades técnico operativas, con una o más sedes en cada Municipio, cuya función básica es implementar los programas, servicios y acciones orientadas a prevenir, asistir, proteger y restablecer los derechos de NNyA. Sus tareas apuntan a: facilitar a los niños que tengan amenazados o violados sus derechos el acceso a los programas y planes disponibles en su comunidad; atender demandas y consultas realizadas por niños/as, familias y otros actores comunitarios en relación a la obstaculización y/o violación de sus derechos; recibir denuncias de cualquier situación en las que los derechos de un niño estén siendo violados o amenazados e intervenir de oficio ante el conocimiento o sospecha de tal circunstancia; actuar en forma directa en aquellas situaciones problemáticas que permitan una solución rápida con recursos propios; acompañar a los niños/as y familias en la resolución de dichas problemáticas; e implementar medidas de promoción y protección de derechos de infancia.
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instituciones por la construcción de relaciones de corresponsabilidad e interdependencia entre las mismas con el objeto de promover, proteger y restituir derechos en forma integral6.
1.2. El concepto de sistema
El SPPD en la provincia de Buenos Aires consta de un conjunto de organismos y servicios en el ámbito provincial y municipal, encargados de formular, coordinar, ejecutar y controlar las políticas públicas destinadas a promover, proteger, restablecer y asegurar el efectivo goce de los derechos de los niños.
La estructura del SPPD reconoce tres instancias integradas pero diferenciadas entre sí:
- En la base del mismo se encuentran un conjunto de Políticas Públicas Básicas y Universales definidas como necesarias para el pleno desarrollo del NNyA: educación, salud, desarrollo social, cultura, recreación y participación. Así mismo, se plantea la garantía estatal para el pleno acceso a las mismas, la gratuidad, la prioridad en la atención y la permanencia en ellas a lo largo de todo su crecimiento.
- Como segunda instancia se define un conjunto de políticas específicas, que conforman las Medidas de Protección de Derechos. Las mismas están dirigidas a restituir los derechos vulnerados y la reparación de sus consecuencias por acción u omisión del Estado, la sociedad o la familia o bien por la propia conducta del niño. La protección integral abarca medidas dirigidas al niño o al grupo familiar tales como el otorgamiento de una ayuda económica, la inclusión en una institución educativa, el cumplimiento de un tratamiento médico o la permanencia en un programa de fortalecimiento de la familia.
- La última instancia del Sistema son las Medidas Especiales y Excepcionales. Son aquellas que deben adoptarse cuando agotadas todas las posibilidades de implementar medidas de protección integral y por razones vinculadas al interés superior del niño, éste debe separarse temporal o permanentemente de su grupo familiar primario o de convivencia.
2. Sistemas de Información
Como ya se ha dicho, el REUNA se constituye como una herramienta de almacenamiento de datos flexible, adaptable a las nuevas necesidades que puedan ir surgiendo y que llega a todos los municipios de la provincia de Buenos Aires adquiriendo una importancia fundamental en la implementación de políticas públicas destinadas a la niñez y adolescencia.
La información constituye un recurso estratégico que contribuye a la definición de los problemas públicos y a la elección de las estrategias y acciones elegidas para abordarlos.
La gestión de las políticas sociales no redunda en altos niveles de efectividad, eficiencia y transparencia si no cuenta con sistemas de información que faciliten su seguimiento y evaluación (Cecchini y Martinez, 2011).
Estos sistemas, según Repetto y Fernández (2012) son un conjunto de herramientas, datos estadísticos, personal capacitado, equipos de informática y comunicaciones, y procedimientos organizados para capturar, almacenar, analizar y desplegar la información respectiva en un mismo sistema de referencia. Incluyen 4 etapas: a) entrada de información, b) almacenamiento, c) procesamiento, y d) salida de información.
6 En la provincia de Buenos Aires a partir de la Ley provincial 13.298 y la Ley provincial 13.634, se ha creado el SPPDD de NNyA y también, el Sistema de Responsabilidad Penal Juvenil para aquellos adolescentes de entre 16 y 18 años que infringen la ley
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Se pueden diferenciar distintos formatos y niveles de instrumentos, algunos de ellos son:
- Registro Único de Beneficiarios (RUB). Base de datos estructurada y sistematizada de información de titulares actuales y potenciales de las acciones, que reúne la información dispersa y permite contar con una visión integral.
- Sistemas Integrados de Información Social (SIIS). Es más que un registro de titulares de prestaciones y cuenta con, al menos, registro de titulares de las políticas y base de datos de programas. A veces se suma el mapeo de la oferta de servicios existente.
En este sentido, los sistemas de información son claves para garantizar la corresponsabilidad del SPPD y por tanto su programación y puesta en marcha conlleva un avance sustantivo en cuanto a su consolidación.
3. El REUNA: principales características
3.1. Qué es el REUNA 7
El REUNA es un sistema de registro, almacenamiento y procesamiento de información, siendo su naturaleza inédita dentro del ámbito de la Niñez y Adolescencia, ya que integra a través de las redes de Intranet provincial e internet a todos los SZ y SL.
Su diseño como herramienta de trabajo para los mencionados servicios, permite que el REUNA cuente con diversas funciones:
intercomunicación fluida entre SL y SZ,
supervisión on-line por parte del nivel central provincial de las medidas de abrigo y protección simple adoptadas en el territorio
realización de comunicaciones pertinentes a otros efectores que intervienen en materia de infancia tales como el Poder Judicial, Salud, educación, entre otros.
Desde el punto de vista operativo, el REUNA funciona vía intranet provincial aunque también se puede acceder vía Internet (accesible para aquellas organizaciones y usuarios que no disponen de intranet.)
Su naturaleza virtual permite que esté disponible en tiempo real para todos los usuarios que, debidamente autorizados, necesiten consultarla, actualizarla y modificarla, pudiendo los mismos hacer un uso diferenciado de la información que este sistema de información contiene, según sus funciones dentro del SPPD. 8 La herramienta cuenta con usos diferenciados para los actores según su rol en la estructura funcional del propio Sistema, (nivel central como servicios zonales y locales), otorgando información por localidad, por regiones y para el total de la provincia respecto de la cantidad de niños con algún tipo de medida de excepción, las problemáticas que los atraviesan, los motivos por los cuales se ha debido tomar esa medida, etc.
7 Este apartado fue elaborado en base a la información institucional del REUNA. Ver SNyA (2010) Documento institucional del REUNA, mimeo
8 En cuanto a sus especificaciones técnicas, es un sistema programado en un lenguaje denominado MySQL, el cual relaciona distintas bases de datos que se encuentran en tablas separadas, lo que permite velocidad y flexibilidad. MySQL es un software de fuente abierta, lo que significa que a medida que se necesite reprogramar el sistema, frente a actualizaciones o mejoras que se requiera realizarle, no es necesario abonar ninguna licencia ni permiso, si no que personal especializado puede realizarlo según lo demanden las circunstancias.
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Entre los objetivos específicos se destacan los siguientes:
• Construir y relevar indicadores que contribuyan al análisis, diagnóstico, planificación y supervisión hasta políticas públicas tendientes a resolver la problemática de la niñez y adolescencia en situación de vulnerabilidad, a partir de la información estadística que el sistema genera.
• Optimizar los recursos institucionales y programáticos, hasta gubernamentales y no gubernamentales, que intervienen en materia de infancia, a partir de la construcción de un registro completo y actualizado de éstos y de sus principales datos.
• Contribuir al fortalecimiento institucional dentro del ámbito de la SNyA, a partir de ser un sistema que colabora con el proceso de unificación de criterios y metodologías de trabajo entre los diversos servicios.
• Instituirse como una herramienta eficaz en el trabajo cotidiano de los Servicios Zonales y Locales que permita optimizar los tiempos en lo concerniente a la confección de documentación, la búsqueda y gestión de recursos como así también en cuanto al acceso a la información concerniente a determinado niño, niña o adolescente atendido por algún Servicio.
• Fomentar la comunicación y articulación entre las distintas instancias de la Secretaría de Niñez y Adolescencia y entre éstas y los diversos efectores del SPPD.
• Proveer la mayor cantidad de datos de cada niño, niña o adolescente atendido por los efectores del SPPD, lo que facilitará que los SZ y SL puedan tener acceso a las acciones realizadas con determinado niño y su familia, evitando de este modo, la reiteración de intervenciones que hayan fracasado, como así también la sobre intervención con determinada familia.
Este sistema se organiza en tres componentes interrelacionados entre sí, conforme surge del siguiente cuadro:
Tabla N° 1: Componentes del REUNA
Componente Contenidos Datos
Niños, niñas y adolescentes: sección Legajos e Intervenciones:
Contiene información de toda la población asistida en consulta por los Servicios Locales y/o Servicios Zonales y de la totalidad de los destinatarios de alguno de los programas de Promoción y Protección de Derechos de NNyA. Dicha información, al ser actualizada diariamente a partir de las intervenciones que se van realizando, permite contar con una gran base de datos sobre la realidad de la niñez vulnerada en la Provincia de Buenos Aires.
• Datos filiatorios • Problemáticas que dieron origen a la
actuación • Acciones realizadas a fin de la
protección y reestablecimiento de los derechos amenazados y/o vulnerados.
• Organismos e instituciones intervinientes.
• Causa judicial abierta previa a la intervención del SPPD
Recursos institucionales- Registro de Instituciones
Registro de organismos de todo el territorio provincial, que trabajan, directa o indirectamente, en materia de infancia. Se encuentran contenidos en el sistema todas las instituciones oficiales y las conveniadas con la Secretaría de Niñez y Adolescencia, para el alojamiento de niñas/os y adolescentes cuando es necesario establecer con ellos una medida que implique la separación temporaria de su núcleo familiar.
• Hogares Convivenciales, Pequeños Hogares, Clínicas Psiquiátricas, Comunidades Terapéuticas, Hogares para Discapacitados y Hogares Materno Infantiles
• Programas Oficiales, Centros de Día conveniados, Hospitales Provinciales y Municipales, los Centros de Prevención en Adicciones (CPA), Comisarías y Establecimientos educativos
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Caja de herramientas Información y funciones destinadas específicamente a agilizar y facilitar el trabajo cotidiano en los Servicios
• Formularios incluidos en la Guía de Procedimientos Nº 1
• Notas Tipo • Links que conducen a las páginas
web de los distintos Ministerios Provinciales.
• Visualización de las Medidas de Protección y de Protección Especial de Derechos que se encuentran vigentes, las próximas a vencer y las que han superado los 60 días
Fuente: Elaboración propia sobre la base de información del REUNA
Los aportes que realiza el REUNA a la consolidación del SPPD en la provincia de Buenos Aires a partir de su utilización cotidiana se sintetizan en los siguientes puntos:
• Unificación de criterios de intervención en el vasto territorio provincial, como así también el relevamiento actualizado de todos y cada uno de los recursos comunitarios, institucionales y programáticos del SPPD;
• Cuantificación y cómputo estadístico -actualizado diariamente- de las actuaciones de los Servicios y la articulación entre los principales actores (SPPD);
• Base de datos de legajos de NNyA, de intervenciones, y de Organizaciones que realizan cuidados de NNyA que posibilite construir y relevar indicadores que contribuyan en el diseño de la política pública provincial en materia de niñez y adolescencia en situación de vulnerabilidad;
• Circuito de rendición de Becas de Hogares convivenciales.
3.2. Usuarios del sistema REUNA
Los usuarios del REUNA pueden clasificarse en usuarios generadores de información y usuarios de consulta de información. Dentro de los primeros se encuentran los agentes de la Secretaría de Niñez y Adolescencia que se desempeñan en los SZ y SL respectivamente. En las mencionadas dependencias se generan los registros administrativos a partir de las diferentes intervenciones que surgen cuando ingresan casos por vulneración de derechos.
Por otra parte, distintos organismos gubernamentales utilizan los datos del REUNA como usuarios para consulta de información, es decir como fuente de información secundaria.
Algunos de los principales son: otras dependencias de la Secretaría de Niñez y Adolescencia de la Provincia; Secretaría Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, Observatorio Social Legislativo de la Provincia de Buenos Aires, Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires, Comisión Interministerial de los Derechos del Niño de la Provincia; Mesas de Violencia provincial y locales, IOMA, Otros actores y organismos provinciales.
Hasta diciembre de 2012, las bases de datos del sistema REUNA incluían más de 138.000 intervenciones, de los cuales 73.800 fueron cargadas en 2012, lo que implica una carga de casi 1.300 intervenciones por
semana. El sistema posee a la fecha una base de datos con 37.000 legajos. Estos llegaban a 20.000 a fines a 2011. (Fuente: REUNA, 2012)
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4. Objetivos y Metodología del Estudio
Los objetivos del presente estudio fueron:
• Identificar y describir las etapas por las que ha atravesado la implementación del Registro Único de Niñez y Adolescencia.
• Describir la perspectiva en relación a este proceso de los SZ y SL, identificando dificultades y fortalezas en torno al proceso de instauración del REUNA en la práctica de los mismos lo que incluye su percepción respecto del uso y aprovechamiento de la herramienta y los cambios ocurridos en ese proceso.
• Indagar las razones por las que no se ha implementado el sistema REUNA o se lo utiliza de manera esporádica en los SL donde todavía no está funcionando.
• Identificar usos actuales y potenciales de la herramienta por actores externos.
• Indagar sobre los aportes y desafíos del REUNA como herramienta de gestión para la consolidación del SPPD de la provincia de Buenos Aires.
• Identificar lecciones aprendidas durante el tiempo de implementación y formular recomendaciones para mejorar el Sistema.
La estrategia metodológica adoptada combina métodos cuantitativos y cualitativos. Específicamente, con el objeto de obtener información de fuentes primarias se realizaron una serie de entrevistas a actores intervinientes en el proceso de diseño e implementación, como así también a usuarios actuales o potenciales del mismo. Complementariamente, con el objeto de conocer la experiencia de los principales actores del sistema se realizaron encuestas a los SZ y SL usuarios actuales del sistema y a SL que todavía no han incorporado el mismo a su práctica cotidiana. Asimismo, se relevaron y analizaron fuentes secundarias que contextualizaron el marco en el cual se implementa el registro.
El abordaje cualitativo comprendió la revisión documental y la realización de 13 entrevistas a informantes claves. El abordaje cuantitativo implicó la administración de 2 cuestionarios semi estructurados: la Encuesta a Servicios Zonales de la Provincia de Buenos Aires (ESZPBA) y la Encuesta a Servicios Locales de la Provincia de Buenos Aires (ESLPBA). El relevamiento se llevó adelante bajo la modalidad censal con el objeto de obtener la mayor cantidad de respuestas posibles.9
9 Los cuestionarios se desarrollaron con preguntas abiertas y cerradas, y se implementaron de forma auto administrada por los encuestados, quienes lo recibieron por mail y enviaron la respuesta por el mismo medio. En el relevamiento de la ESZPBA fueron consultados los 23 Servicios Zonales de la provincia de Buenos Aires. Respondieron el cuestionario autoadministrado 14 de estos Servicios, los que representan el 61% del total.
En cuanto a los Servicios Locales se identificaron 66 con convenio, capacitados y que utilizan habitualmente el REUNA a los que se les envió el cuestionario de la ESLPBA con los módulos específicos para usuarios. Se obtuvo respuesta de 38 SL usuarios los que representan el 58% de los consultados. Por otro lado, se identificaron 54 Servicios Locales con convenio que no utilizan el REUNA o que lo usan de modo insipiente a los que se les envió el cuestionario de la ESLPBA con los módulos específicos para No Usuarios, de ellos respondieron 27 (el 50%).
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5. Análisis del proceso de diseño e implementación del REUNA
Con el objeto de analizar el proceso de diseño e implementación del REUNA se han identificado una serie de etapas, que se corresponden con distintos momentos del proceso.10
Estas etapas, que han sido identificadas y caracterizadas conceptualmente como instrumento para el análisis del proceso de gestión; presentan un carácter dinámico y el comienzo de cada una no implica necesariamente la finalización de la anterior, sino por el contrario dada la flexibilidad propia del proceso es posible que se superpongan varias de las distintas acciones y tareas que implica la implementación del registro.
En el presente capítulo se analizan dichas etapas, caracterizándolas en cuanto a los objetivos del equipo de gestión, los actores políticos involucrados, así como los obstáculos, aportes y esafíos en cada una:
1) Identificación de la necesidad del sistema: esta etapa inicial implicó la identificación de la necesidad de avanzar en el diseño e implementación de un sistema de información que permitiera el seguimiento de la situación de la infancia y la adolescencia así como contar con un diagnóstico de los recursos institucionales existentes.
2) Diseño y programación del Sistema REUNA: esta segunda etapa se concentra en el diseño y programación informática del sistema y las pruebas iniciales para su puesta en marcha posterior.
3) Implementación del Sistema REUNA: esta etapa se vincula con la puesta en marcha e implementación del registro, por lo que resulta una de las etapas más complejas en tanto requirió de la gestión de múltiples acciones y procedimientos administrativos e instancias de capacitación a los niveles desconcentrados provinciales y al nivel local.
4) Consolidación del Sistema REUNA: esta etapa que se ha identificado desde el punto de vista conceptual aún no ha sido desarrollada en su totalidad; e implica desafíos para lograr la consolidación de la herramienta territorialmente e institucionalmente.
Gráfico N° 1: Etapas del REUNA Fuente: elaboración propia
5.1. Identificación de la necesidad del sistema
Esta etapa constituye una instancia fundamental en la cual es identificada, por parte de los funcionarios y los equipos técnicos, la necesidad de desarrollar un sistema de información que recopile e integre los legajos de los NNyA y que brinde información estadística que permita mejorar la toma de decisiones.
10 La distinción de estas etapas se corresponde con los fines analíticos del presente estudio, es decir que no surge de un plan de trabajo previo elaborado por las autoridades provinciales.
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El diagnóstico respecto de la necesidad de contar con esta herramienta y del esfuerzo institucional para su desarrollo surge también de la tarea cotidiana de los actores así como de experiencias anteriores que por distintos motivos no se habían concretado o bien habían resultado inconclusos.
El área de niñez y adolescencia históricamente contaba con algún tipo de registro precario de internaciones y lugares de alojamiento. Posteriormente, ya en el marco de la sanción de la ley, se intentó avanzar en un registro informatizado.
El primer y más antiguo antecedente del REUNA se encuentra en el Registro Único de la Dirección de Registro y Movimiento, registro provincial que comenzó a funcionar en el año 1998. El mismo contenía información respecto a los NNyA que ingresaban a una institución, ya sea de modalidad asistencial o penal. 11
A partir de la legislación vigente, y del cambio que la misma propone en la concepción de la niñez y adolescencia, comenzó a implementarse un proyecto de base de datos dependiente de la Dirección Provincial de Promoción y Protección de Derechos del Niño.
Esta base de datos nunca logró completarse respecto de las Medidas de Abrigo y de Protección que fueron adoptadas en el territorio provincial, siendo este su primordial objetivo, por ello dejó de utilizarse a mediados del 2009. (Secretaría de Niñez y Adolescencia de la provincia de Buenos Aires, 2012)
Como obstáculos principales de ambos registros se han identificado:
(i) la dificultad de acceso a la información de aquellos actores que la requieren día a día a fin de poder intervenir de modo más integrado y coherente en la definición de una estrategia de restitución de derechos. Dado que, en ambos casos, la carga y consulta de información se realizaba de modo centralizado.
(ii) la imposibilidad de realizar análisis estadísticos que den cuenta de aspectos significativos del funcionamiento del SPPD en el territorio provincial, función ésta que debería satisfacer una base de datos de alcance provincial a fin de colaborar con el diseño y evaluación de la política pública.
(iii) ambas bases se encontraban desactualizadas e incompletas no sirviendo a los fines de un registro único de las intervenciones realizadas con niños, niñas y adolescentes en el territorio provincial.
También, según el equipo de REUNA en la etapa de diseño se tuvieron en cuenta otras dificultades por ejemplo: • La existencia de más de un legajo por niño/a en el territorio provincial, con la consecuente
fragmentación respecto de sus características e historia.
• El aislamiento en el que se encontraban muchos Servicios, tanto Zonales como Locales, ante lo vasto del territorio provincial, con las consecuencias que ello conlleva en la adopción de múltiples criterios frente a similares situaciones; o las dificultades en el acceso a programas y recursos institucionales existentes en el ámbito estatal y privado por estar disgregada la información referente a los mismos.
“Con anterioridad a la implementación del REUNA, un mismo niño podía tener varios legajos en distintos Servicios Locales y Zonales de la provincia según la cantidad de equipos técnicos que hayan intervenido. La posibilidad de contar en la actualidad con un único legajo digital permite intervenciones más integrales y coherentes para ese niño y su núcleo familiar, fomentando que toda la información relevante en cuanto a sus datos y acciones con él implementadas se encuentre en un solo lugar al que se puede acceder desde cualquier computadora con Internet y en cualquier momento.” (Coordinación del REUNA)
11 Los datos que dicho registro contenía se centraban en características vinculadas a los entonces existentes Juzgados de Menores, que eran quienes disponían la internación y a las instituciones que alojaban. Su competencia tenía como marco normativo el Decreto Ley 10.067/83. Esta base de datos, desde la sanción de la Ley Nº 13.298, y al no centralizar el denominado Movimiento de toda la Provincia, ha perdido actualización y vigencia. (SNyA de la provincia, Documento de Presentación del Programa REUNA 2010)
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5.1.1 Percepción de esta etapa según los SZ y SL
Según el resultado del relevamiento realizado con SZ y SL, con anterioridad al REUNA, el personal y el equipamiento informático de los SZ era menor que el que se registra en la actualidad. Es generalizada la apreciación de que se trata de un período de poco personal y escaso o nulo equipamiento informático. Durante este periodo no se visualizan roles establecidos, sino que la práctica institucional y profesional se constituye en la resolución permanente de los conflictos emergentes y de trabajo en territorio.12
No existía un proceso de gestión interna ordenado ni criterios unificados que abarcaran a la totalidad del SZ.
A continuación se detallan algunos ejemplos de operatorias
Se organizaba la gestión del SZ en mesa de entrada sin capacidad de análisis y clasificación de la documentación entrante.
• Las comunicaciones de las medidas se hacían con modelos predeterminados de word, las actas eran de puño y letra.
• Se utilizaban legajos con números internos, y dentro de los mismos se volcaban copias de todos los informes recibidos y remitidos, oficios judiciales etc.; organizados por fecha desde el de mayor antigüedad al más reciente.
• De las medidas realizadas y los vencimientos, en general, tenía registro cada profesional de los casos particulares en los que actuaba.
• Los Servicios se comunicaban por teléfono, se autorizaba la medida, la enviaban por mail o fax, si era necesario se hacían correcciones y se solicitaban nuevamente, ahora si en papel, al recibirlas se realizaba el comunicado y se enviaba al Poder Judicial.
En síntesis, previamente a la implementación del REUNA las formas de registro de casos e intervenciones muestran una gran heterogeneidad.
En general el registro escrito era mucho más escaso y cuando era necesario disponer de datos cuantitativos en cuanto a niños atendidos o problemáticas más relevantes, etc. se hacían cálculos en forma artesanal.
Respecto de la perspectiva de los SL según datos de la ESLPBA, y en la misma línea que lo señalado por los SZ, se cargaban los legajos, en algunos casos construidos por cada niño y en otros por familia, se documentaba la intervención y las actuaciones en dicho legajo y los procedimientos a seguir.
El 50% de los servicios usuarios actuales del REUNA tenían bases propias en Excel y las notas, actas y actuaciones eran confeccionadas en Word. En algunos casos habían desarrollado procedimientos propios para el cálculo de estadísticas. 13
12 Los legajos se elaboraban sólo en papel y las notas y planillas trabajadas en Word eran guardadas en soporte digital, con el nombre de cada SL. En algún caso se utilizaban planillas excel para el seguimiento del vencimiento de las medidas. Se organizaban carpetas de cada nota enviada por cada SL, lo cual implicaba mayor demanda de tiempo dedicado al momento de realizar cualquier búsqueda de información.
13 Actualmente se sigue conservando los Legajos en soporte papel si bien los formatos de las intervenciones han sido unificadas a través del uso del REUNA.
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En este sentido, el REUNA en su lógica de diseño y programación apuntó a ser un instrumento superador de éstas y otras dificultades. Dicha heterogeneidad es una de las razones por las que se trabajó para alcanzar una cobertura provincial, es decir, generar una herramienta capaz de llegar a todos los puntos de la Provincia a través de la conectividad de Internet e Intranet. Estos insumos constituyeron además la base para la etapa de diseño y programación del REUNA, que se llevó a cabo desde el 2010 en adelante.
5.2. Diseño y programación informática
La etapa inicial de diseño y programación informática del REUNA comenzó a principios de 2010. En el transcurso de ésta se analizó y definió la información que contendría el mismo, para luego diseñar un software que cumpliera con las necesidades previstas. La tarea estuvo centrada en la definición de las funcionalidades del sistema, en la identificación de los usuarios primarios, en el armado de las bases de datos que contienen la información sobre instituciones, programas y legislación vinculada con niñez y adolescencia. “Se buscó armar un producto que no sólo aporte datos que sirva a los decisores y que contenga la información ordenada de los niños con los que se interviene, sino que además contenga toda una serie de funciones que sirvan específicamente para facilitar algunas tareas de las que se desarrollan en zonales y locales.” (Coordinación REUNA) En su esencia la herramienta fue pensada para que los SZ y SL no perciban al Registro como una carga extra de trabajo, sino que su uso simplifique y disminuya los tiempos de ciertas tareas.14 “El REUNA tiene dos fortalezas, la primera es que lo armaron, lo pensaron y lo planificaron gente que trabajó en los servicios, y que tiene la mirada del operador de niñez y la segunda es que contrataron un programador muy sensible a esto, que era externo, que no era parte de la institución y que diseñó una herramienta pensada en el largo plazo”. (Subsecretario de Promoción y Protección de Derechos) Una vez diseñado y creado el sistema operativo, el mismo fue puesto a prueba con datos ficticios a fin de realizar los ajustes pertinentes para un adecuado funcionamiento.15 Se inició luego una segunda etapa de prueba, esta vez con información real de niños, niñas y adolescentes con medidas de protección de derechos que implicaran la separación de éstos de su familia. Durante esos 6 meses, los distintos SZ del territorio provincial enviaron copia de las medidas de protección adoptadas y dicha información se ingresó en el REUNA. Luego de esta experiencia, se analizaron y realizaron los cambios necesarios en el sistema a fin de lograr una versión óptima del mismo que permita satisfacer los requerimientos para los que fue creado. Para optimizar los recursos tecnológicos de los diversos SZ, se articuló con el personal de la Dirección de Informática del Ministerio de Desarrollo Social provincial (MDS) a fin de conectar los distintos servicios a la Intranet provincial, vincular en red las PC que poseen y garantizar el adecuado funcionamiento de las mismas, ello con el objetivo de evitar dificultades en la implementación del REUNA por deficiencia en los equipamientos necesarios para su correcto funcionamiento.
14 La propuesta inicial del REUNA surge de un equipo de profesionales que se desempeñaban en los mismos SZ y quienes en la actualidad están a cargo de la Coordinación Provincial del REUNA. 15 El REUNA fue alojado en un servidor oficial provisto por la Dirección de Informática del Ministerio de Desarrollo Social (MDS) provincial (en tanto en ese momento el área de Niñez y Adolescencia formaba parte de la estructura orgánica del mismo).
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5.3. Puesta en marcha e implementación
El momento de la implementación se trabajó en distintas líneas complementarias:
1. Sensibilización y capacitación en el uso de la herramienta a los SZ 2. Carga de la información de destinatarios (NNyA) e intervenciones 3. Implementación en los SL del REUNA 4. Registro de las ONGs asistenciales 5. Incorporación de procedimientos administrativos a través del REUNA 6. Producción de información estadística
Esta etapa constituye el núcleo estratégico de la implementación del sistema en tanto requiere justamente de una estrategia de intervención compleja: múltiples niveles de intervención, acuerdos políticos con el nivel local, decisiones operativas y técnicas en cuanto a la capacitación, en un territorio complejo con una gran diversidad de situaciones institucionales y desiguales capacidades técnicas. En este caso, la Subsecretaría a cargo de la implementación y el Equipo de Coordinación priorizó en un primer tramo la transferencia a los equipos y coordinadores de los SZ; para que hacia dentro de los equipos de los SZ comenzaran con la utilización de la herramienta y la carga de los legajos que ello implicaba. Gráfico N° 2: Estructura de Gestión del REUNA
Fuente: elaboración propia
La transferencia a los Municipios (SL) se realizó una vez que se había trabajado con los SZ en el uso de la herramienta utilizando lo que se pueden denominar dinámica de cascada; en la cual los SZ se constituyeron como promotores y apoyo técnico del proceso de implementación local.
En síntesis, se pueden identificar dos subetapas:
• Subetapa inicial (nivel SZ): se trabajó en la capacitación al nivel de los SZ que son dispositivos desconcentrados del nivel provincial en los territorios.
• Subetapa desconcentración a nivel local (SL): en un segundo momento se inicia el proceso de sensibilización a los gobiernos municipales que han adherido a la ley provincial y han implementado sus SL. Esta segunda Subetapa dentro del proceso de la implementación requiere por un lado el
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acuerdo político entre el nivel provincial y el nivel municipal, es decir la voluntad política del intendente y de las autoridades locales de niñez para la implementación del registro en ese territorio; la capacitación de los equipos locales y la puesta de recursos locales de contraparte necesarios para el funcionamiento del mismo (infraestructura informática, recursos humanos, etc.).
5.3.1 Sensibilización y capacitación a SZ para el uso de la herramienta
La capacitación y la sensibilización a los SZ y SL para la incorporación del REUNA constituye un punto estratégico para el funcionamiento efectivo y progresivo del mismo, y si bien se inició en 2010 aún constituye una de las líneas centrales de trabajo del equipo provincial del REUNA.
Las capacitaciones a los SZ implicaron la transferencia de metodología sobre el uso de la herramienta, el uso de sus módulos y funcionalidades pero también fueron y son aún, espacios de reflexión respecto de los criterios de abordaje de los casos.
“Las capacitaciones permiten la discusión de los procedimientos, permiten el ajuste a la realidad, en síntesis, que el Registro siga sirviendo al trabajo cotidiano de los Servicios. En el mismo sentido, las capacitaciones fomentan el diálogo entre Zonales y Locales y esto aporta mucho al Sistema de Protección en sí mismo”. (Coordinación REUNA)
Como se dijo, en marzo del 2010 se inicia el proceso de capacitación a los SZ que se continúa hasta la fecha y que se ha realizado en distintas etapas en el territorio provincial. A partir del 2012 se trabajó en una estrategia de capacitación en conjunto con el Instituto Provincial de Administración Pública (IPAP) dependiente de la Secretaría de Modernización de la provincia de Buenos Aires.
El proceso de formación de los SZ es continuo y ha implicado la identificación de acciones de formación específicas y la transferencia de distintos conceptos y herramientas.
De hecho, los SZ aún siguen participando de instancias de trabajo, asistencia técnica con el Equipo central de REUNA a fin de ajustar criterios de tratamiento de la carga de la información:
“Pensamos las capacitaciones en distintos momentos, en un comienzo se trata de que comprendan el funcionamiento básico del sistema, su lógica y sus distintas secciones, y una vez que ello se garantiza en un servicio, le damos a las próximas capacitaciones mayor profundidad, para que no quede sólo en el ser buen usuario, en el mero manejo del sistema, sino que, la idea es posibilitar y alentar la producción de datos de cada servicio.” (Coordinación REUNA)
Entre las sugerencias de temáticas relevantes a ser incluidas en futuras capacitaciones que surgen del relevamiento realizado en los SZ y SL se pueden señalar: análisis cuantitativo de los datos, confección de formatos unificados para la elaboración de informes y utilización del SPSS. (Fuente, ESZPBA)
5.3.2 El proceso de carga de legajos e información de intervenciones
Otra de las acciones fundamentales para la puesta en marcha del REUNA se refiere a la carga en el sistema de los legajos de los NNyA.
Este proceso requería por un lado la capacitación previa básica a los SZ y los SL; su incorporación a la dinámica diaria de los efectores, la reorganización de las tareas de los profesionales y administrativos y la definición de cuestiones tales como el criterio de carga de legajos (tanto actuales como históricos).
Desde la perspectiva de los SZ y de los SL, el equipamiento informático con que se contaba para el trabajo, constituye un aspecto aún hoy, facilitador u obstaculizador según el caso de la implementación del sistema.
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La cobertura de los legajos cargados, el control de la información cargada y el alcance de la información que se registra de las intervenciones; son todos aspectos que han sido tratados de modo heterogéneo y según los criterios específicos de cada SZ y SL si bien ha habido directivas generales de la autoridad provincial.
En el año 2010 se comenzó con la carga de los legajos e información de las intervenciones realizadas.
En la mayoría de los casos se cargaron en primer lugar todos los legajos existentes en los SZ que hayan tenido intervenciones de Medidas de Abrigo, de Protección de derechos o internaciones por orden judicial y aquellos que correspondían a NNyA alojados en hogares convivenciales en vigencia de la Ley Provincial 10.067.
Cuando los SL comenzaron a implementar el REUNA, la tarea de carga quedó a cargo de éstos, mientras que en aquellos municipios donde los SL no han recibido aún capacitación o bien fueron capacitados recientemente, la carga de legajos continúa a cargo del SZ. Cabe destacar que varios municipios han incorporado personal adicional para realizar esta tarea.
En cuanto al procedimiento para realizar la carga de los datos, el 50% de los SZ informa que lo realiza el profesional durante la intervención que corresponde a cada caso. Un 14,3% toma los datos en una planilla y luego los introduce en el registro. Mientras que el 35,7% restante utiliza ambos procedimientos.
Las dificultades en la conexión al servidor de REUNA y la falta de equipamiento informático implican que la mitad de los servicios no puedan cargar de forma habitual directamente en el sistema.
También debido a las interrupciones del sistema se opta por cargar primero en Word y luego pasar al REUNA, teniendo así una copia de resguardo de la información. Si fuera cargada directamente, cuando la conexión se corta se pierde toda la información. Cuando se trabaja el legajo se van actualizando datos para completar el registro.
En síntesis, la carga de legajos es una tarea fundamental para la consolidación del REUNA, y también para consolidar y unificar criterios en las prácticas de los profesionales que actúan en las intervenciones del propio SPPD.
Para ello es fundamental, el registro escrito de esas decisiones y criterios de abordaje de los casos:
“De poco sirve pensar una estrategia de restitución si eso no se escribe, si un plan no se escribe, no solo por quien lo piense sino por quienes lo van a ejecutar, porque luego de eso va a haber gente que lo va a ver y que lo va a seguir, o lo va a cuestionar, o lo va a cambiar, pero fundamentalmente para que eso suceda tiene que quedar escrito.” (Subsecretario de Promoción y Protección de Derechos)
El sistema posee para fines de 2012 una base de datos de 37.000 legajos, mientras que se contaban con 20.000 legajos cargados en el sistema a fines a 2011. (Fuente: REUNA, 2012)
a) Responsabilidad de la Carga de los Datos
Otra de las cuestiones relevantes es quienes son los responsables de la carga de los legajos al interior de los equipos.
La consigna de la autoridad provincial (SPPD) ha sido que quienes participan de los casos que ingresan al SL/SZ son quienes deben cargar la información del niño y de la intervención que tuvo lugar con el objeto de evitar que se pierda información o que se pierda la esencia de la resolución. La tarea de carga no está considerada una tarea meramente administrativa sino que necesita del criterio del profesional interviniente.
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“De hecho hubo una discusión de quienes tenían que cargar la información, los profesionales consideraban, de hecho muchos lo consideran todavía, que tiene que hacerlo el personal administrativo. Como si la carga de la información fuera una carga de data entry. Nosotros en realidad lo que planteamos es que hay que interactuar con la herramienta, que la información la tiene que cargar quienes trabajan, que en su mayoría son los equipos técnicos y en su mayoría profesionales, independientemente de la disciplina” (Subsecretario de Promoción y Protección de Derechos”
b) Cobertura y alcance de la información cargada en el REUNA
La cobertura de la información de los legajos en el REUNA es muy heterogénea: algunos servicios han logrado estar al día con todos los legajos cargados en el REUNA, mientras que para otros esta cobertura es baja en relación al total de sus intervenciones.
Estas diferencias se deben a múltiples factores: los recursos humanos y el equipamiento informático disponible, el momento en que recibieron capacitación y comenzaron a usar el registro así como también el volumen de legajos.
Otro aspecto relacionado, es el alcance de la información que se carga en el REUNA, es decir qué tipos de intervenciones se registran y el grado de detalle de las mismas. Esto ha sido una decisión de cada uno de los responsables de los SZ o SL y no hay un criterio uniforme. Si bien se sugiere que sean incorporadas la mayor cantidad de intervenciones dado que ello aporta a la caracterización de la situación del NNyA y ofrece más elementos para la toma de decisiones a los profesionales en el futuro.
“Hay algunos que toman sólo la situación puntual de la medida o la comunicación formal. Pero hay otros que cada llamada telefónica la cargan y es la historia realmente, es el legajo bien completo.” (Directora de la SNyA)
c) Carga de Legajos Históricos
Respecto de la carga de legajos históricos, esta tarea resulta más dificultosa cuando se trata de legajos iniciados hace mucho tiempo y generados por profesionales que ya no se desempeñan en el servicio.
Según el relevamiento realizado a nivel de los SZ, la totalidad de los SZ ha realizado o se encuentra realizando la carga de los legajos de NNyA asistidos por el Sistema de Protección de Derechos iniciados con anterior a la implementación del REUNA incluso con anterioridad a la implementación de la Ley provincial N° 13.298.
Del total de SZ bajo estudio (total 14 SZ entrevistados), 2 de ellos continúan realizando la carga de los legajos históricos, uno de ellos desde hace más de 2 años.16
Casi el 50% de los legajos de NNyA que han recibido atención, se iniciaron entre el año 2006 y 2009, es decir con anterioridad al inicio de la implementación del REUNA. El 35, 7% de los legajos cargados corresponden al 2012, año en que se inició la etapa de implementación del registro a nivel local.
Para los SL y según el relevamiento realizado, el 73,7% ha realizado esta tarea y uno de cada dos SL que han iniciado la carga de los legajos históricos continúa en proceso de realización de la misma. Al 25% de los servicios les llevo entre 3 y 6 meses la carga de los legajos históricos.
16 El resto de los SZ, 12 en total ya finalizó con esta tarea. 4 SZ tardaron menos de 6 meses, a otros 4 les llevo de 12 a 18 meses la carga. El resto no puede precisar el tiempo dedicado a esta tarea
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La forma en que llevaron adelante la carga de los legajos históricos fue diversa, aunque prevalentemente se realizó primero el ingreso de los casos de legajos que han requerido intervenciones actuales. Se dio prioridad a casos que en el momento de comenzar a utilizar el REUNA aún requerían de la implementación de estrategias a fin de restituir los derechos amenazados.
A continuación se detallan los distintos criterios utilizados para la carga:
• Se empezó con los casos activos y/o casos nuevos y luego con los trabajados antes de la implementación del REUNA
• Primero se actualizan los datos históricos en los legajos que actualmente se continúa trabajando.
• La prioridad fue cargar el inicio de la intervención, y luego cargar las actuaciones actuales, para luego finalizar toda la carga del legajo.
• Las intervenciones históricas se fueron cargando por orden alfabético.
• En los legajos que poseen un largo historial se realizó una síntesis de años anteriores, presentando el mismo, y se continuó con la carga actual de modo normal.
• Se dio prioridad para iniciar la carga de los legajos históricos de mayor complejidad y gravedad, luego se continuó con los legajos de intervención cotidiana y en algunos casos se priorizaron los acompañamientos familiares.
En este sentido, se observa que no existe un Protocolo o guía con criterios establecidos por la autoridad central, lo que podría constituirse como una herramienta para ayudar a la organización de la carga de legajos en el futuro.
d) Validación y análisis de consistencia de los datos ingresados
Por último, otra de las tareas que hace a la calidad de la información es la validación y análisis de consistencia de los datos ingresados. Esta tarea que es asumida como parte de las funciones del equipo provincial del REUNA se centra en realizar constantes revisiones de la fidelidad de los datos que se encuentran dentro del mismo.
También, para realizar este proceso de control de calidad de la información, se capacitaron a los SZ a fin de contar con referentes territoriales para el proceso de control.
Entre los monitoreos periódicos que desarrolla el Equipo provincial del REUNA en relación a la consistencia de los datos ingresados se pueden destacar:
• Individualización de legajos duplicados y corrección. • Individualización de legajos sin Servicio Local asignado y corrección. • Individualización de intervenciones sin fecha y corrección. • Actualización de lugares de cumplimiento de medidas. • Actualización de referentes familiares. • Actualización de datos de instituciones. • Actualización de situación documentaria de los NN.
En el relevamiento realizado a los SZ, respecto de instancias de control de la carga de datos (control de consistencias y de identificación de errores de los datos ingresados), el 57% de los SZ manifiesta que realiza estas tareas, si bien difieren en los momentos y modalidades, a continuación se destacan algunas de ellas:
• A comienzo de cada jornada, es revisado por el equipo técnico.
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• La supervisión de la tarea se realiza desde la coordinación. • El personal de equipo REUNA realiza la supervisión e informa al Servicio Zonal • Se hace sin planificación. • Se realiza en los tiempos en que disminuye el caudal de trabajo. • Se hace semanalmente por parte del personal administrativo. • Siempre que se puede se revisa a los fines de encontrar los errores y corregirlos. Todo el personal
que trabaja en el REUNA. • Un profesional del equipo técnico monitorea quincenalmente las cargas de legajos, los legajos
repetidos, las medidas vencidas y realiza pequeños informes que se entregan a los referentes para que lo trabajen con los SL.
5.3.3 La implementación del REUNA en los Servicios Locales
En el 2011 el Equipo Provincial del REUNA y los SZ comenzaron a trabajar en forma conjunta en el proceso de incorporación del mismo en los SL. Se realizaron diagnósticos según el territorio, se priorizó comenzar con aquellos municipios que se encontraban dentro de los parámetros siguientes:
• que trabajaban ajustándose a los criterios establecidos en la Guía de Procedimientos elaborada por la autoridad provincial (SPPD) para la adopción de medidas y abordaje de los casos de vulneración de derechos o situaciones de riesgo,
• que tenían fluidas relaciones con el zonal, • que contaban con el equipamiento adecuado y • que, fundamentalmente, tenían la decisión de comenzar a usarlo.
La implementación del REUNA en los SL precisa contar con un conjunto de requerimientos básicos en cuanto a las capacidades institucionales y técnicas del nivel local que permitieran avanzar en el proceso:
• Recursos Humanos locales destinados a la carga de los legajos y de las intervenciones, para actualizar la información y que puedan generar reportes estadísticos e informes.
• Participación de los Recursos Humanos locales en las capacitaciones destinadas a los usuarios sobre las acciones y módulos de la herramienta.
• Equipamiento Informático mínimo: PC y conexión a Internet.
• Fluida articulación con el Servicio Zonal y con el equipo del REUNA provincial.
Actualmente, alrededor del 90% de los municipios de la provincia que tienen firmado el convenio de adhesión a la Ley provincial 13.298 ha recibido información y capacitación respecto de las características y usos del REUNA.
Durante 2012 y 2013 se continuó el trabajo de sensibilizar a los SL y capacitarlos para su incorporación en el REUNA.
Respecto de la capacitación iniciada a los SL durante el año 2012, de los SL consultados en el relevamiento (ESLPBA) la mitad de ellos concurrieron a la capacitación organizada por el REUNA en conjunto con el IPAP.
El 64% de los SL considera que adquirió las herramientas necesarias para hacer un uso eficiente del REUNA, una gran mayoría superando el 90% manifiesta que durante la capacitación aprendieron nuevos usos y funciones de la herramienta.
Con respecto a la capacitación en sí misma, 91,7% de los SL participantes dicen haber logrado en esta instancia evacuar las dudas que tenían con respecto al correcto uso del aplicativo.
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Acerca del impacto de la capacitación en las prácticas y tareas que reciben los SL el 69,9% considera que fue positivo.
El Gráfico Nº 3 siguiente refleja la evaluación en cuanto al impacto de la capacitación, para el 70% de los respondentes hubo mejoras a partir de la capacitación recibida, y más del 90% señaló que los contenidos fueron novedosos y se mostraron usos no conocidos por el usuario.
Gráfico Nº 3: Evaluación de la capacitación en términos de impacto y contenidos
Fuente: Encuesta a Servicios Locales de la Provincia de Buenos Aires (ESLPBA)
Las capacitaciones continuas ayudan a los servicios a familiarizarse e incorporar el sistema a la práctica cotidiana. Cuatro de cada cinco SL consideran que la capacitación recibida es suficiente para poder operar el sistema. También se señala como demanda la realización de capacitaciones/talleres que brinden elementos de análisis de las intervenciones y de las estadísticas producidas.
En el 2013 se continuó con la capacitación a los municipios del conurbano que aún no han incorporado la herramienta, y con aquellos usuarios ya capacitados que necesitan un refuerzo debido a que no han incorporado totalmente el uso de la herramienta.
Implementación de la Mesa de Ayuda
Para el apoyo a los SL en la implementación del sistema, se brinda un servicio telefónico de mesa de ayuda de guardia para realizar consultas y resolver incidentes de la aplicación. Este dispositivo es un elemento clave para asistir a los usuarios en la carga de los datos.
La mesa de ayuda funciona entre las 9 y las 16 30 hs vía telefónica a través de las dos líneas que posee la oficina y en ocasiones el teléfono celular de guardia. Entre las tareas que se asumen son colaborar, guiar y asistir durante la carga y en el borrado de intervenciones, cuando esto es necesario. 17
Se destaca que esta vía ha logrado institucionalizarse como canal de comunicación constante para evacuar dudas y realizar consultas.
También, los SZ sirven de Mesa de Ayuda de los Servicios Locales para cuestiones operativas del funcionamiento del mismo.
17 Para el borrado se ha institucionalizado el pedido vía correo electrónico por las razones de contar con un soporte escrito de quien solicita el borrado y dejar liberadas las líneas telefónicas.
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“La posibilidad de llamar al equipo frente a cualquier dificultad o duda hace que se sientan acompañados en el uso de la herramienta, y que no se asusten por incidentes que puedan ocurrir o ante dudas que surjan a medida que comienzan a usarlo”. (Directora Provincial SNyA)
En síntesis, la implementación del REUNA en los municipios ha sido llevada adelante en forma conjunta por el equipo provincial y los SZ a través de estrategias de: 1) sensibilización para que conozcan la herramienta y entiendan sus usos y beneficios, 2) capacitación a los equipos locales y 3) asistencia técnica para el uso cotidiano a través de los SZ y de la modalidad de la mesa de ayuda.
5.3.4 Registro de instituciones provinciales
El REUNA es también un registro unificado de las instituciones de cuidado dedicadas a este grupo poblacional. La base de datos relaciona NNyA con instituciones, por tanto cuenta con información institucional de esas organizaciones sociales así como con el listado de los NNyA que se encuentran alojados en cada una de ellas, y aspectos administrativos y de rendición de los fondos que se transfieren a las mismas.
En la provincia de Buenos Aires las organizaciones que brindan cuidados permanentes a NNyA reciben subsidios (con la modalidad de beca por chico atendido); cada organización tiene una cantidad establecida de becas según el convenio firmado con la autoridad provincial y la modalidad de prestación.18
El hecho de vincular, vía REUNA, las intervenciones cargadas en los legajos con los listados de NNyA alojados en los Hogares Convivenciales, permitió tener una mayor certeza acerca de los NNyA sin cuidados parentales, las vacantes disponibles,garantizar el seguimiento de esa población así como realizar un mejor acompañamiento y supervisión de las distintas instituciones.
Complementariamente, en 2012 se comenzó a utilizar el REUNA para la rendición del apoyo financiero que la provincia otorga a las ONGs convivenciales, aspecto que se desarrollará en el punto siguiente. 19
“Nos resolvió prácticamente dos puntos fundamentales de la ley 13.298 uno es la creación de un registro unificado, que es básicamente el origen del sistema y la otra es el registro de instituciones. Nosotros hoy también utilizamos al REUNA lo como registro de instituciones”. (Subsecretario de Promoción y Protección de Derechos).
5.3.5 Procedimientos administrativos y de las intervenciones a través del REUNA
Entre las facilidades que brinda la herramienta se encuentra el desarrollo de plantillas para la conformación de notas administrativas y resolutivas contribuyendo con esto a la unificación a nivel de provincial de los procedimientos por los cuales se comunican las intervenciones, plasmados en distintos instrumentos que regulan estos procedimientos (Guía de Procedimientos N° 1, MDS, 2010)
18 Desde la SNyA se celebran convenios de Colaboración y Cooperación con Organizaciones en el marco de los Programas: i) Atención Integral a niños y adolescentes en situación de calle: Resolución 565/97. Modalidad Centro de Día; ii) Hogares Convivenciales: Resolución 691/99 y resolución 852/96 de aprobación de los Anexos I y II. Modalidad Hogar; iii) Pequeños Hogares: Resolución 706/99. Modalidad Hogar; y iv) Pequeños Hogares especializados: resolución 963/96 y resolución 468/00. Modalidad Hogar. Las instituciones conveniadas se encuadran según tres tipos de Programas, cada uno de ellos con sus características específicas de funcionamiento y de tipificación. En todos los casos los beneficiarios directos son los niños, niñas y adolescentes de 0 a 18 años, en estado de vulneración de derechos. 19 Una modificación que se realizó al sistema REUNA en el año 2012 incluye la Rendición de los Formularios 645 de estas ONGs vía el REUNA. La Resolución 01/2012 establece un nuevo circuito de rendición para las instituciones convivenciales que poseen convenio con la actual SNyA, a través de la herramienta REUNA.
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“La herramienta permite unificar criterios y formalizar las acciones propias de los operadores del sistema de promoción y protección, no tenés un margen de irregularidad en las formas de abordaje, los circuitos están muy claros para trabajar. Desde que la misma herramienta tiene todos los materiales y todos los formatos de las acciones que puede realizar un operador en el marco de una situación de vulneración de derechos, eso hace que ordena y unifica criterios de acción.” (Directora Provincial SNyA)
En este formato, se incluyó la rendición de las ONGs que reciben apoyo financiero provincial para el cuidado de NNyA a través de la carga de un Formulario especifico (N° 645), tarea que realizan los SZ.
A partir de que el REUNA se utiliza para hacer las rendiciones y los pagos a las instituciones conveniadas, la necesidad de la carga se hizo más evidente en los equipos de los SZ, quienes asumieron la carga de estas rendiciones de las ONGs.
El REUNA se constituye también como un aporte al mejoramiento de los procesos administrativos (por ejemplo, la rendición de subsidios de las ONGs) otorgando de este modo mayor eficiencia, eficacia y transparencia a la administración de dichos recursos.
5.3.6 Producción de información estadística
El uso estadístico de la información creada a partir de los registros de las intervenciones que generan los servicios es un insumo fundamental para la planificación de políticas de niñez, para la toma de decisiones y para el seguimiento y evaluación de las acciones realizadas.
A partir de la explotación y cruzamiento de datos, es posible obtener información estadística consolidada, por región, por municipio, por tipo de medida tomada e incluso por el motivo que origina la atención.
“El uso que le da la gestión central es básicamente establecer algunos parámetros por región o a nivel provincial con información estadística para la toma de decisiones. Por ejemplo el año pasado el proyecto que comenzamos y aun hoy continua de prevención de la violencia, surge digamos de datos que nos daba el registro, porque el tema de la violencia estaba claramente por encima del resto de las intervenciones.” (Subsecretario de Promoción y Protección de Derechos).
“La gran utilidad que tiene es que, justamente, te permite tener elementos para diseñar la política sobre la cuestión…siempre uno con la información disponible intenta tomar decisiones. Con lo cual, cuanto mayor y mejor calidad sea la información, en teoría, la decisión debería ser mucho más adecuada. (Director Provincial de Estudios y Proyecciones Económicas Ministerio de Economía de la Provincia de Buenos Aires)
“El hecho de contar con una herramienta que se ocupe de sistematizar la información que se produce a nivel local es un aporte muy importante a la hora de planificar la política pública de niñez, más teniendo en cuenta el rol del Estado como garante de los derechos de niños, niñas y adolescencia.” (Responsable del Observatorio Social Legislativo de la Provincia de Buenos Aires)
5.4. Consolidación del REUNA
La etapa de consolidación implica fortalecer aspectos estratégicos para lograr mayor cobertura (con la incorporación de los municipios que aún no han implementado el sistema), la mejora de las condiciones tecnológicas para el uso del registro de parte de los usuarios locales y zonales, y también la permanente promoción de su uso como herramienta de la toma de decisiones a nivel local, regional y provincial.
Si bien, la aplicación que se le da al registro en la actualidad se centra mayormente en la consulta de casos particulares, la realización de las rendiciones de las becas de las organizaciones conveniadas y la
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elaboración de reportes estadísticos por parte de la Coordinación del REUNA a nivel provincial, el REUNA en su estructura guarda múltiples usos potenciales que desde la SNyA se busca explorar y promover en los niveles zonales y locales permanentemente y que consolidarían la utilización de la herramienta y mejorarían la calidad de las intervenciones que se realizan en el SPPD.
“El sistema en tanto fuente de datos es muy dinámico, y de ahí una de sus principales riquezas, ya que permite analizar y comparar a partir de distintas unidades territoriales (municipio, zonal, provincia), distintos períodos de tiempo y conjugar diversas variables.” (Coordinación del REUNA)
En este sentido, el estudio caracteriza esta etapa de consolidación que si bien es incipiente para la realidad actual del REUNA, constituye un norte hacia el cual van dirigidas las acciones planteadas por el equipo provincial. Entre los ejes a profundizar en esta etapa de consolidación se pueden señalar los siguientes:
Mayor cobertura territorial del REUNA
Como se dijo, un desafío pendiente es llevar el REUNA a la totalidad de los municipios de la provincia. A la fecha del presente estudio, hay municipios (principalmente del conurbano de la provincia de Buenos Aires) que no han incorporado la herramienta, en muchos casos por falta de requerimientos informáticos básicos o por la falta de adhesión política al SPPD en su conjunto.
“A veces hay cuestiones políticas, de no adhesión al momento actual provincial o de la Secretaría o no coincidir con el zonal. A veces, las malas relaciones entre el zonal y el local hacen que el otro no cargue y mucha información se pierda.”(Directora de la SNyA)
Ampliación de la cobertura de la población NNyA en el REUNA
En la etapa de puesta en marcha del REUNA se priorizó la carga de los legajos de los NNyA con medidas excepcionales, aunque unos pocos municipios han ingresado los datos del conjunto de niños que reciben atención en los SL.
Una de las cuestiones pendientes a trabajar en la etapa de consolidación es alcanzar a la totalidad de la población de NNyA y de las intervenciones que se realizan lo que contribuirá fuertemente a la consolidación del REUNA como herramienta para planificar la política de infancia y adolescencia de modo articulado.
Específicamente, la incorporación al Registro de los NNyA que se encuentran sin cuidado parental y están alojados en Hogares Oficiales, y las prestaciones, instituciones y beneficiarios de los Centros de Día constituyen dos cuestiones que ya se han empezado a trabajar desde la Subsecretaría.
El desafío, entonces, es avanzar hacia una etapa superadora donde la herramienta permita obtener información del total de los niños, niñas y adolescentes bajo el SPPD.
Difusión de los datos del REUNA
Un eje a fortalecer en el proceso de consolidación del REUNA, es la difusión y producción de de la información provincial sobre NNyA. Ello permitirá el reconocimiento y legitimación de la herramienta entre actores externos a la SNyA tales como organismos provinciales que participan del Sistema de Protección y Promoción de Derechos como así también otros actores vinculados con la temática de la niñez y la adolescencia (Universidades, ONGs, expertos, organismos de cooperación técnica, etc.)
“Una muy buena práctica que podrían tener es mandar informes periódicos que ellos puedan definir la periodicidad (que sean mensuales, bimestrales, trimestrales), con el estado de situación de implementación y con algunos análisis de resultados que apunten un poco más a lo cualitativo. Ellos tienen muy buena perspectiva de trabajo. Me parece que tienen lugar como para avanzar un poco más (y no decirme “el 55 % de los casos que tuvieron medidas fueron de violencia”). A modo de boletín, digital o subido… El indicador en si mismo ya es un dato. Si al indicador, además, le ponen un poco de análisis, todavía mejor. Facilita aún más las cosas. Pensando, también, en personas que son usuarios y necesitan tener esto digerido. ….” (Responsable de Monitoreo y Evaluación UNICEF Argentina)
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“Como fuente de información secundaria a los fines de la evaluación, tiene la dificultad que completa los campos que son pura y estrictamente necesarios para el REUNA como registro. Pero, a veces, hay variables que obviamente no se registran y, por ahí, es costoso hacerlo. En ese sentido, toda fuente administrativa/registro administrativo/fuente secundaria tiene una debilidad a los fines de la evaluación de impacto.” (Director de Análisis de Gasto Público del Ministerio de Economía de la provincia de Buenos Aires)
Cruce de datos con otras bases
Entre las aplicaciones potenciales, se destaca la posibilidad de cruzar datos de NNyA con bases de datos de otros organismos que atienden a la misma población, lo que permitirá enriquecer también la información y la validez y consistencia de los datos del sistema.
“Me parece que una de las etapas que se viene con el REUNA es la posibilidad de cruzar información con otros registros como los del sistema de salud o del sistema educativo” (Subsecretario de Promoción y Protección de Derechos)
Uso administrativo y contable del REUNA
Por último, la consolidación del REUNA implicaría también llevar su uso a instancias administrativas y contables de la SNyA, donde la herramienta ofrece múltiples aplicaciones. Si bien esta tarea se ha iniciado a partir de la posibilidad de rendición de las ONGs conveniadas aún se podría profundizar en el uso de esta herramienta en otros procedimientos administrativos.
Como se señaló anteriormente, muchas de las cuestiones a resolver como parte de esta etapa de consolidación del sistema REUNA ya se han comenzado a trabajar por el equipo provincial, y otras constituyen objetivos de trabajo a futuro que fortalecerán sin dudas el sistema y le otorgarán mayor grado de institucionalización como instrumento de la gestión de la política de infancia y adolescencia a nivel provincial.
6. Perspectiva de la Implementación y evaluación de Resultados del REUNA en los SZ y SL
En este apartado se sintetizan los principales resultados del relevamiento cuantitativo a los SZ y SL en relación a la implementación del REUNA y a los resultados de la gestión a nivel de los SZ y SL; profundizando y complementado el análisis del capítulo anterior.
La encuesta ESZPBA realizada en el marco del estudio contó con un apartado que buscó evidenciar la relación entre los recursos humanos y el uso del REUNA.20
Con respecto al uso del REUNA, específicamente, el 65% de los RRHH de los SZ participaron de las capacitaciones realizadas por el equipo técnico central de la Subsecretaría. En promedio 7 personas fueron capacitadas por cada SZ. La mitad de los SZ recibió capacitación a 5 personas o más.
20 Siendo el promedio de personal que integran estos SZ de 10 personas. Pero en la mitad de los servicios no alcanza a 9 la cantidad de personas ocupadas. El equipo con mayor cantidad de integrantes cuenta con 25 personas y el que menos, tiene 3. La mitad de los SZ cuenta con un equipo interdisciplinario integrado entre 5 y 9 personas, mientras que el 42,9% con 10 o más personas. El 7,1% restante está integrado por menos de 4 personas.
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Tabla N° 2: RRHH de Servicios Zonales capacitados en uso del REUNA
Recursos Humanos
Total RRHH Que cargan legajos en el REUNA
Que realizan consultas en el REUNA Capacitados por el REUNA
Media 10 7 9 7
Mediana 8,5 6,5 7,5 5
Mínimo de RRHH 3 2 3 1
Máximo de RRHH 25 16 24 17
Total personal 145 102 124 94
70% 86% 65%
Total de SZ consultados 14
Fuente: Encuesta a Servicios Zonales de la provincia de Buenos Aires
En el 75% de los SZ realizan la carga de datos más del 60% de sus recursos humanos. Los SZ que cuentan con más cantidad de usuarios, tienen 16 personas que cargan legajos y 24 personas que hace consultas.
Más de las tres cuartas partes de los SZ, 11 en total, considera que el REUNA no requiere afectar RRHH exclusivos al uso de esta herramienta. Esto se corresponde con que poco más del 85% de los SZ no dispone o no afecta RRHH en forma exclusiva a la implementación del REUNA en el servicio.
Ante la consulta de si los RRHH que se desempeñan en los SZ resultan suficientes, una gran mayoría (el 71,4%) expresa que son escasos para llevar a adelante las tareas que implican la implementación del REUNA.
Respecto de los recursos informáticos y la conectividad a internet, que constituyen dos aspectos claves de la infraestructura necesaria para la implementación del REUNA, la totalidad de los SZ señalaron que tienen dificultades de conectividad para acceder al REUNA. (ESZPBA)
Si bien los SZ mejoraron su equipamiento a partir del aporte de computadoras de la SNyA, sigue presente la necesidad de incrementar la cantidad de PC y de actualización de las existentes para el mejor funcionamiento del sistema. En algunos casos el personal debe concurrir con sus propias pc o bien realizar la carga en otras oficinas o en sus domicilios particulares.
En una primera etapa los problemas de conectividad significaron el surgimiento de algunas resistencias por parte de los equipos para incorporar el REUNA como una herramienta de trabajo ya que, al principio sobre todo, se caía la conexión y se perdía todo el trabajo realizado. Dicha circunstancia era valorada negativamente, debido a que se consideraba que se perdía un tiempo importante en el cual podrían haberse desarrollado otras tareas.
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La mayoría de los SZ que participan del estudio señalan haber tenido que implementar cambios en la práctica cotidiana de funcionamiento del Servicio para poder utilizar el REUNA:
- El 86% señala que debió ampliar equipamiento informático que tenía disponible. - El 79% debió efectuar cambios en la organización de la información de los NNyA atendidos y de las
distintas intervenciones. - El 71% realizó cambios en la distribución del espacio físico. - El 36% realizaron cambios en la organización y funcionalidad de los RRHH
También se debió trabajar las resistencias de los equipos a usar el REUNA, provocada tanto a partir de la reacción lógica de incertidumbre sobre uso y funcionamiento de una herramienta nueva, como con las dificultades de conexión que se sucedían. Esto último atenta directamente sobre los beneficios que aporta la aplicación. Por ende, se debió trabajar internamente la apropiación del sistema para su incorporación en la práctica cotidiana.
Asimismo se consultó acerca del uso de cada uno de los módulos que tiene el sistema actualmente. La totalidad de los SZ carga las intervenciones realizadas, actualiza los datos, hace consultas con múltiples fines e imprime las intervenciones. En menor medida, el 92,3%, carga legajos de NNyA que reciben atención del SPD.
El resto de las posibles aplicaciones (links, reportes estadísticos, galería, control de carga) son utilizadas por entre un 50% y 85% de los casos.
Módulos del Sistema % SZ que lo utilizan
Carga legajos 92,9%
Carga Intervenciones 100%
Realiza actualización de datos 100%
Hace consultas (de legajos, intervenciones, instituciones,etc) 100%
Imprime intervenciones 100%
Hace uso de la Galería 78,6%
Utiliza los link 50%
Hace análisis estadístico 78,6%
Revisa errores de carga 85,7%
Fuente: Encuesta Servicios Zonales no locales (ESZPBA)
Tabla Nº 3: Uso de módulos del sistema por los SZ
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Los SZ también señalaron otros usos de la aplicación: articulación con los Servicios Locales, carga de datos institucionales, correcciones y control de medidas de abrigo e institucionales y realización de las rendiciones de instituciones que operan como hogares convivenciales para el cobro correspondiente a las becas de los NNyA alojados.
En tanto que el REUNA se constituye como una herramienta que provee de información acerca de NNyA asistidos por el SPPD, la mayoría de los servicios (71,4%) señalan que actores externos al servicio demandan información provista por el registro.21
Si bien cerca del 80% considera que la carga de legajos e intervenciones es adecuada y simple, los que señalan que suele ser dificultosa hacen referencia a “la lentitud y caídas del sistema", indicando problemas vinculados con la conectividad y acceso a internet.
En cuanto a la aprobación de medidas e intervenciones vinculadas, el 71,4% dice que resulta adecuado y simple, pero el 28,6% señala que resulta complejo o dificultoso, haciendo referencia a que es necesario que avisar por otro medio a los SL para que pidan reaprobación de las medidas tomadas.
En relación a las categorizaciones que propone el REUNA, el 64,3% considera que son adecuadas, mientras que 36,7% restante opina que las mismas resultan insuficientes o inadecuadas y consideran que es necesario generan un espacio para consensuar los criterios de categorización.
Específicamente los SZ respondieron acerca del aporte a la gestión que implica la implementación del REUNA. La mayoría de las respuestas resultaron muy favorables. Entre el 90% y 78% considera que la herramienta ha logrado mejorar la organización de las tareas que llevan adelante los SZ, que ha facilitado la comunicación entre los actores que intervienen en el SPPD, que ha contribuido a unificar criterios de intervención, que permite contar con información estadística de las intervenciones realizadas y de los recursos con que cuenta el sistema y que además se constituye como instrumento para planificar las políticas de niñez y adolescencia en la provincia de Buenos Aires.
Respecto de las transformaciones del vínculo institucional con los SL, el 64% de los SZ afirma que la relación con los SL cambió en forma positiva a partir de la implementación del REUNA.
Entre los cambios señalados se destacan:
• Mejoró la conceptualización de las intervenciones efectivizadas por los SL y se unificaron criterios de las mismas
• Agilizó la comunicación entre los Servicios, ya que la distancia territorial hacía que ésta sea muy dilatada no pudiendo cumplir con los plazos dispuestos por la ley.
• La orientación a los equipos de los SL puede tener mayor precisión por el hecho de tener acceso al historial del niño en forma directa.
• La evaluación y aprobación de las medidas es mucho más ágil y práctica aunque aun tienen retrasos en la presentación formal.
21Los principales que fueron señalados: Gobiernos Municipales; Áreas de niñez municipales; Escuelas; Hospitales; Medios de comunicación locales; Facultades; Ministerio de seguridad-áreas de atención de caso; Comisaría de la Mujer; Poder judicial; Instituciones conveniadas con la Secretaría; Centro de Referencia; Servicios Locales; y otros efectores del sistema de promoción y protección.
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• Se puede visualizar de inmediato la complejidad de la situación aunque no todos los SL utilizan el REUNA de manera ágil y cumpliendo con la formalidad requerida. En la mayoría de los casos por limitaciones de recursos, conexión a Internet, etc.
En el caso de los SL, respecto del uso de la herramienta REUNA, son un total de 66 los servicios que han incorporado a la práctica cotidiana el uso del REUNA, 61 del interior de la provincia y 5 del Conurbano bonaerense. A ellos se los consultó respecto del personal capacitado y del personal usuario del sistema.22
El 74% del personal de los SL usuarios actuales del REUNA opera el sistema. En los SL de hasta 4 miembros utilizan el sistema en promedio 3 personas; en los SL de tamaño intermedio (de 5 a 9 miembros) lo usan 5 personas en promedio y en los de 10 o más miembros el 50% lo operan 10 o más.
Desde el punto de vista de la capacitación recibida para el uso de esta herramienta informática, el relevamiento realizado muestra que más del 40% de los SL cuenta con el 75% o más del personal capacitados, el 23,7% tiene entre el 50% y el 75% del personal capacitado, el 15,8% entre el 25% y el 50% y el 7,9% hasta un 25% del personal capacitado. El 10,5% de los SL no cuenta con recursos humanos capacitados en el REUNA aunque son usuarios del mismo.
Tabla Nº 4: RRHH de los Servicios Locales capacitados en el uso del REUNA
% SL
Sin personal capacitado 10,5 %
hasta un 25% del personal capacitado 7,9 %
entre el 25% y el 50% del personal capacitado 15,8 %
entre el 50% y el 75% del personal capacitado 23,7 %
más del 75 % del personal capacitado 42,1 %
Total 100 %
Fuente: Encuesta a Servicios Locales de la Provincia de Buenos Aires (ESLPBA)
Como se refleja en la Tabla siguiente (Tabla Nº 5), con respecto al equipamiento informático la mayoría de los SL (65%) contestaron que el mismo les resulta escaso para la realización de sus tareas cotidianas, mientras que poco más del 35% lo considera suficiente.
22 Respondieron el requerimiento de información 38 (58%) de los 66 SL usuarios del REUNA. En la Tabla N° 7 del Anexo se refleja la situación en cuanto al desarrollo del sistema de PPD y al REUNA en los municipios de la provincia de Buenos Aires.
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Tabla Nº 5: Tipo de Servicio de Internet
Tipo de suministro de Internet %
Servicio de Internet privado 39,5 %
Servicio de Internet provisto por el municipio 54,4 %
Otro 6,1 %
Total 100 %
Fuente: Encuesta a Servicios Locales de la Provincia de Buenos Aires (ESLPBA)
El aplicativo del REUNA trabaja en entorno web, por esto es necesario contar con conectividad a internet y/o intranet provincial para utilizar esta herramienta.
Con el objeto de conocer las condiciones de acceso a internet y las dificultades que pueden surgir en torno la conectividad y uso del registro, se indagó sobre la disponibilidad de internet, la calidad de la conexión y la existencia de dificultades en relación a la conexión a internet.
De acuerdo con lo registrado, el 54,4% utiliza un servicio de internet provisto por el municipio y el 39,5% de los SL contrata el servicio de internet en forma privada.
El 76,3% de los SL contestaron que tienen problemas para conectarse a internet. Entre los que manifestaron tener dificultades en la conexión, el 37,9% las tiene cuando navega en cualquier página web, mientras que casi el 62,1% tiene dificultades para acceder al sitio del REUNA.
Sin embargo cuando se los consultó acerca de la calidad de la conectividad, es decir la velocidad, las posibles interrupciones y otras cuestiones que afectan el acceso al servicio de internet, el 58,5% de los SL contestaron que cuentan con una buena calidad con respecto a este servicio. El 9,2% de los SL se encuentra muy conforme con el servicio y lo califica como muy bueno, mientras que 32,3% manifiesta su disconformidad al respecto y evalúa la conexión como regular y mala.
Casi la totalidad de los SL considera que su participación en las actividades de capacitación desarrolladas fue fundamental para implementar el REUNA a nivel local. Una vez capacitados, los SL comenzaron a utilizar el sistema con el acompañamiento del equipo técnico central y del Servicio Zonal al que cada uno pertenece. De los SL que actualmente tienen incorporado el sistema en su práctica cotidiana el 24% lo comenzó a utilizar en 2011 y el 68% en 2012.
El 68% de los SL destaca que tuvieron la necesidad de incorporar equipamiento informático para poder utilizar la herramienta.
El 63,2% de los usuarios encuestados afirmó que fue necesario introducir cambios en la práctica cotidiana de funcionamiento del SL para implementar el REUNA.
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También se debieron reorganizar los tiempos de uso de las PCs disponibles. Al contar con pocos recursos informáticos, en varios servicios el personal debe llevar sus computadoras personales. También el espacio físico debió ser reorganizado a partir de la necesidad de contar con mayor equipamiento informático. En este punto, la infraestructura preexistente de cada SZ o SL constituye un facilitador u obstáculo para la implementación.
En cuanto a la relación con los SZ, los principales cambios señalados refieren a: mejoras, aumento y mayor rapidez de la comunicación. El acceder a la información simultáneamente les permite tomar decisiones y actuar conjuntamente, permitiendo así un trabajo más coordinado y disminuyeron los tiempos de resolución de las intervenciones. Se reconoce más practicidad y rapidez en las respuestas ante la presentación de medidas.
Del total de los SL usuarios más del 94% cargan los legajos de los NNyA que reciben atención en el SL y el 97% carga las intervenciones realizadas en cada caso, mayormente la aplicación de las medidas de abrigo y de guarda institucional.
Casi la totalidad de los usuarios (95%) imprimen las intervenciones para volcarlas en los legajos o adjuntarlas a informes. Realizan consultas de legajos, intervenciones o sobre instituciones para analizar la situación de NNyA atendidos, el 92%. Señalan que actualizan los datos de los casos cargados en el propio sistema el 82% y que revisan errores de carga el 71%.
Con una frecuencia menor los usuarios acceden a la galería (63%). La mitad de los SL utilizan el servicio de filtros de legajos y de intervenciones. Solo 1 de cada 3 SL explotan la información cargada con fines estadísticos y/o utilizan los link sugeridos en el aplicativo relacionado con la infancia, la adolescencia y sus problemáticas.
La evaluación de la herramienta en términos generales ha sido muy buena, en la mayoría de los casos, los SL manifestaron que los componentes del sistema son adecuados y simples, destacándose la que se refiere a la “Búsqueda de legajos” con un 100%. 23
6.1. Servicios Locales No Usuarios: cambios que debieran producirse para implementar el REUNA.
El 72,4% de los SL que todavía no han incorporado el REUNA a su práctica habitual afirman que tendrían que introducir cambios en su funcionamiento para utilizar el REUNA.
La mayoría de los SL (80%) señalan la necesidad de adquisición de equipamiento informático que les permita sostener una tarea de esta naturaleza (computadoras con capacidad adecuada, impresoras, insumos informáticos en general) y mejoras de acceso y conectividad al sistema vía Internet. Específicamente se pide que se deba mejorar la calidad del servicio de conexión a la página específica del REUNA. Más del 75% requieren más personal, específicamente para que se aboque a la carga de los legajos e intervenciones.
La totalidad de los SL no usuarios consultados reconocen que la implementación del REUNA se constituiría un aporte significativo en la gestión de la atención de NNyA en el marco del Sistema de Promoción y Protección de Derechos.
23Entre las acciones evaluadas como “Adecuada pero compleja”, se destacan las siguientes el Proceso de borrado de intervenciones y de legajos, la aprobación de medidas e intervenciones vinculadas, la realización de filtrados y la modificación de datos de los legajos. Las mismas se encuentran también entre aquellas que más concentran calificaciones de “Dificultosas”.
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Las ventajas mencionadas tienen que ver con los procedimientos administrativos, con la disponibilidad de información actualizada y segura.
Constituye un sistema único descentralizado: Permitirá agilizar los procesos comunicacionales. Unificará los datos de cada intervención con el resto de la provincia de Buenos Aires. Promoverá el consenso en los aspectos formales de la práctica cotidiana. Constituirá un repositorio de todas las causas existentes de libre acceso para cualquier Servicio, con lo cual se facilitará la búsqueda de antecedentes.
Posibilita trabajo en red: Posibilitará el trabajo en red con otros Servicios Locales. El sistema fortalece la articulación interinstitucional, como así también, la construcción de criterios de intervención y modelos unificados de presentación de escritos.
Sistematización y análisis estadístico: Posibilita la organización de la información. Permitiría reunir la información con la que cuenta el propio Servicio. Una de las ventajas de una buena implementación es la rapidez en la realización de informe porque se cuenta con modelos impresos. También posibilita dar intervención a otros SL y la visualización de estrategias implementadas por otros servicios Locales
Disponibilidad de información del grupo familiar: Da la posibilidad de encontrar rápidamente la asistencia por parte del Servicio hacia determinada familia, así como de las redes familiares que podrían existir así como referentes afectivos y conocimiento y datos de los mismos.
7. Lecciones aprendidas: avances, restricciones y desafíos de la experiencia Este capítulo pretende sintetizar las principales lecciones que surgen del proceso de diseño y puesta en marcha del sistema REUNA en el marco de un proceso más amplio y complejo de implementación del SPPD en la provincia de Buenos Aires. Las lecciones aprendidas aluden a la identificación de aportes pero también de restricciones y/u obstáculos que fueron surgiendo en el proceso de diseño e implementación y que fueron superados a partir de distintas decisiones adoptadas por los equipos y funcionarios. Por la complejidad territorial y la magnitud poblacional de la provincia de Buenos Aires – la jurisdicción más grande de Argentina que concentra un tercio de la población nacional- esta provincia reviste un especial interés respecto de los procesos institucionales y las políticas públicas que lleva adelante. En lo que refiere a la implementación del paradigma de la protección integral de NNyA es una de las jurisdicciones que ha realizado más avances sustantivos y sostenidos en la última década; lo que resulta sumamente valioso en un estudio analítico de estas características. Como se dijo, la sistematización de esta experiencia aporta conocimiento a otras jurisdicciones y a la propia provincia de Buenos Aires respecto de los avances producidos en este campo así como de los desafíos aún pendientes. La herramienta REUNA a través de la carga de datos sobre NNyA resulta un insumo fundamental para los actores locales y provinciales que toman decisiones respecto del abordaje de NNyA en situaciones de vulneración y para la consolidación del SPPD en su conjunto. La herramienta REUNA cuenta con usos diferenciados para los actores según su rol en la estructura funcional del propio SPPD, - nivel provincial central, nivel provincial desconcentrado denominados Servicios Zonales (SZ) y, nivel local -denominados Servicios Locales (SL)-, otorgando información por localidad, por regiones y para el total de la provincia respecto de la cantidad de niños con algún tipo de
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medida de excepción, las problemáticas que los atraviesan, las intervenciones que realizan los distintos efectores, los motivos por los cuales se ha debido tomar esa medida, etc. Sin dudas, la decisión de construir un sistema de información de los NNyA contribuye a un modelo de intervención más integral y de trabajo en red, y fortalece la noción de corresponsabilidad en la respuesta estatal frente a estas situaciones. También contribuye sustantivamente a unificar criterios, guiar y formalizar los procedimientos provinciales establecidos para la atención en el marco del SSPD. La propia tarea de registro implica haber tomado decisiones previamente respecto de las categorías a utilizar y de los procedimientos y que estos se vayan consolidando en el quehacer cotidiano de los efectores. Por tanto, es también una herramienta de comunicación y de socialización de la información entre los distintos actores y niveles del estado que intervienen en los casos de vulneración de derechos. No menos relevante, es que el REUNA da cumplimiento al art 16.5 de la Ley provincial 13298 que plantea la existencia de un registro que dé cuenta de todas las acciones que se desarrollan con niñas y niños como así también de un registro de las instituciones que trabajan en materia de infancia y adolescencia. En cuanto a las lecciones del proceso de implementación se destacan: la puesta en marcha del REUNA a partir de una estrategia en etapas o escalonada, de formación en cascada a SZ en primera instancia y posteriormente a los SL. Los equipos provinciales de la SNyA en el territorio (SZ) se constituyeron como soporte del equipo provincial central del REUNA para la capacitación, asistencia técnica y acompañamiento en la implementación del mismo a nivel de los municipios (SL). También respecto de la implementación en los municipios, se establecieron una serie de criterios previos a la bajada inicial del REUNA, (voluntad política, personal e infraestructura adecuada, relación con SZ, etc.). La identificación de estos requerimientos básicos facilitó el proceso en una etapa inicial y permitió avanzar rápidamente en un conjunto de localidades en las que había capacidad política e institucional para desarrollar esta herramienta. Otra de las lecciones se refiere a las estrategias adoptadas para la carga de los legajos, aspecto fundamental de la implementación: se avanzó primero con aquellos legajos actuales y se establecieron una serie de criterios respecto de cómo realizar la carga de los legajos históricos. Un desafío pendiente se refiere al desarrollo de un instrumento /guía o manual operativo especifico que establezca estos criterios por escrito como apoyo a los SL que aún no han iniciado ese proceso. Como se dijo, en esta etapa del REUNA se ha priorizado la carga de los legajos de los NNyA con medidas excepcionales, si bien el objeto del registro es contar con información de todos los NNyA que reciben atención e intervenciones de los SL y SZ. Si bien varios municipios ya han ingresado los datos del conjunto de niños que reciben atención en los servicios locales (SL) uno de los desafíos pendientes es alcanzar con el registro a la totalidad de la población y de las intervenciones en materia de protección y promoción de NNyA y no sólo aquellos con sus derechos vulnerados. Ello deberá requerir también un fortalecimiento financiero y técnico del nivel provincial. Otro de los desafío sin dudas es llevar el REUNA a la totalidad del municipios de la provincia, a la fecha del presente estudio, hay municipios que no han incorporado la herramienta en muchos casos por falta de los requerimientos informáticos básicos o por cuestiones institucionales relacionadas con la adhesión al SPPD.
7.1. Restricciones del proceso Respecto de las restricciones y/o aquellos desafíos que muestra esta experiencia, se señalan 1) cuestiones de índole política e institucional
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2) aquellas asociadas a la cultura organizacional y las prácticas de los efectores y de los operadores 3) de la infraestructura tecnológica, de conectividad y/o de equipamiento informático no totalmente adecuado a los requerimientos de dicho sistema, 4) alta rotación y/o escaso personal destinado a la tarea de carga de la información en los efectores locales. Dimensión Política e institucional Desde el plano político – institucional, las restricciones se manifiestan en la no adhesión de algunos municipios a la Ley provincial 13.298, es decir a la ley que establece y regula la puesta en marcha del SPPD en la provincia de Buenos Aires. Si bien este aspecto excede al REUNA como herramienta en sí misma, tiene en un impacto directo en las condiciones de la implementación de la herramienta a nivel de los municipios. También en algunos casos, las relaciones poco fluidas entre los dispositivos zonales provinciales (SZ) y los municipios (SL) pueden constituir un factor que obstaculice la decisión municipal de avanzar en la implementación del sistema o en su adecuada implementación. Cultura organizacional En segundo lugar, las resistencias al cambio de rutinas o modos de organización de los equipos internamente (reorganización de tareas) constituyen una restricción importante que debe ser considerada y trabajada desde la capacitación y asistencia técnica del nivel provincial. Estas resistencias son generalmente superadas cuando los diferentes agentes fueron apropiándose y conociendo las distintas ventajas en cuanto a tiempo de trabajo para armado de legajos, actualización de la información, unificación de la información y de los criterios de trabajo de los distintos efectores, comunicación interinstitucional con nivel provincial, que el uso del REUNA implicaba. Infraestructura tecnológica La escasez de equipamiento tecnológico y los problemas de acceso a internet y específicamente al aplicativo del REUNA son una restricción generalizada planteada por los efectores territoriales. Ambos requerimientos son fundamentales para el uso del REUNA y no contar con estos elementos implica que no se pueda implementar el REUNA en todo su potencial. Si bien, se han realizado avances en cuanto a la distribución de parque informático en la mejora de la conectividad, aún constituye una cuestión a fortalecer en el futuro. Recursos Humanos Otra de las dificultades que se ha presentado para la incorporación del REUNA a nivel local, se refiere a la rotación de personal de los SL. Ello genera que se capacite a gran parte del equipo y que, al cabo de unos meses, la mayoría de los agentes capacitados ya hayan dejado de pertenecer al SL, siendo necesario capacitar a los nuevos ingresantes. Además, la alta rotación de los equipos locales genera escasa formación de los equipos técnicos en cuestiones vinculadas a la implementación y conocimiento de la Ley provincial 13298 y a los procedimientos establecidos por la autoridad de aplicación, lo que repercute en la apropiación del uso de los circuitos del REUNA, dado que no estaban familiarizados previamente con los circuitos de las medidas previstas en los marcos normativos provinciales.
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En síntesis, la aplicación que se le da al registro en la actualidad se centra mayormente en la consulta y seguimiento de casos particulares, las rendiciones de las becas de las organizaciones conveniadas para cuidado de NNyA con medidas y en la elaboración de reportes estadísticos. Sin embargo, el REUNA un su estructura guarda múltiples usos potenciales que es necesario seguir explorando y fortaleciendo. La producción y análisis de la información del REUNA en distintos tipos de informes es una tarea que no ha sido hasta ahora difundida en toda su magnitud si bien constituye uno de los ejes centrales que se ha propuesto el equipo del REUNA y que visibilizaría su aporte en el análisis y monitoreo de la situación de una parte de los NNyA en la provincia. La regularidad en la producción de la información y en el análisis y difusión de los datos constituye un desafío central para que el REUNA sea legitimado entre otros usuarios y actores que tienen influencia dentro del SPPD a nivel provincial y para que la experiencia continúe consolidándose.
7.2. Recomendaciones que surgen del estudio En cuanto a las recomendaciones que surgen del estudio, estas pueden agruparse en los siguientes tipos: Recomendaciones de tipo instrumental vinculadas con aquellas mejoras y/o modificaciones del sistema operativo y de la plataforma que requiere el sistema de información para ser más eficaz y eficiente:
- Relacionar los datos de personas de un mismo grupo familiar - Posibilitar que otros organismos realicen consultas al REUNA - Ampliar las prácticas de uso de la información para la planificación local buscando que la misma no
se reduzca a la consulta de casos Recomendaciones de tipo procedimental vinculadas con la organización de las tareas de carga y de mejora de los procedimientos que hacen a la calidad (consistencia y validez) de la información que se carga así como a sus alcances (en cuanto a qué es lo que se carga en las intervenciones). En este punto es importante también avanzar en la posibilidad de crear mecanismos institucionales y revisar la viabilidad técnica para cruzar bases de datos que contengan información de NNyA y de esta manera lograr una integración de la información que den cuenta de la situación de la niñez y adolescencia en la provincia. Se asocia a esto dos cuestiones de contenido que hacen a los objetivos del REUNA en el marco del SPPD. Ambas remiten a la cobertura: cobertura tanto en los municipios que se van incorporando en el sistema REUNA así como la cobertura de un mayor universo de intervenciones que se cargan, tanto a nivel de los locales y sus intervenciones como de otros organismos. En este sentido, también la posibilidad que otros organismos puedan obtener información como consulta del REUNA, contribuiría fuertemente al fortalecimiento de la corresponsabilidad desde un aspecto operativo.
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8. Reflexiones finales La implementación de un sistema de información sobre NNyA implica fundamentalmente la vocación de visibilizar la población de NNyA, sus derechos y situaciones de vulneración lo cual constituye sin dudas un avance sustantivo de la provincia de Buenos Aires y que debería considerar cualquier jurisdicción que pretenda avanzar con este tipo de herramienta. La inversión institucional es consecuencia de la clara decisión política de fortalecer la institucionalidad que establece el marco jurídico de la protección integral de derechos de NNyA a nivel nacional y provincial. Para ello, se requiere la conformación de un sólido equipo de gestión tal como el que tiene el sistema REUNA; así como la decisión política de promover el trabajo articulado de los distintos niveles gubernamentales. Los desafíos pendientes se refieren a la cobertura territorial, alcances y profundización de la apropiación de la herramienta por los actores locales y territoriales. Las lecciones aprendidas que dan cuenta de esta experiencia de gestión constituye un aporte invalorable para otras jurisdicciones y actores que se encuentran en el proceso de implementación del SPPD así como también para los propios actores provinciales y locales de la provincia de Buenos Aires como hoja de ruta para continuar avanzando en la consolidación de la institucionalidad de los derechos de NNyA.
9. Bibliografía
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ABRAMOVICH, Víctor, (2006) “Una aproximación al enfoque de derechos en las estrategias y políticas de desarrollo”, Revista Nº 88, CEPAL; 2006.-
CASACIDN, (2008) Qué es un Sistema de Protección Integral de Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes. Comité Argentino de Seguimiento y Aplicación de la Convención Internacional de los Derechos del Niño
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10. Anexo Tabla N° 6: Marco normativo del REUNA
Ley Nacional
Nº 26.061/05 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes
Ley Provincial
Nº 13.298/05 del Sistema Integral de Promoción y Protección de Derechos
Decreto Provincial Reglamentario
Nº 300/05
Resolución Ministerial MDS Nº 317/11
Artículo 44 inciso O Artículo 16 inciso 5 Artículo 16.5 y 16.6
Organizar un sistema de información único y descentralizado que incluya indicadores para el monitoreo, evaluación y control de las políticas y programas de niñez, adolescencia y familia”
Implementar un Registro Unificado de todos los destinatarios que sean atendidos por el Estado Provincial, los municipios y las organizaciones no gubernamentales en el territorio provincial. Dicho Registro contendrá todas las acciones realizadas con cada niño y su familia, y servirá de base de datos para la planificación y seguimiento de las intervenciones que sean requeridas de cada instancia gubernamental y comunitaria.”
El Ministerio de Desarrollo Humano implementa un Registro Único de Beneficiarios donde se registran nominalmente todos los ciudadanos que ingresan al sistema, mediante la carga informatizada de los datos personales y familiares a los fines del seguimiento efectivo, integrado y optimizado de las prestaciones brindadas a los beneficiarios
Creación del REUNA como Programa (en dicho momento del MDS) otorgándole una nueva jerarquía institucional en el marco del Sistema de Promoción y Protección de Derechos de la provincia de Buenos Aires.
Fuente: elaboración propia en base a normativa vigente
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Tabla N° 7: Institucionalidad del SPPD y desarrollo del REUNA a nivel local
MUNICIPIOS – Servicios Locales
Total
Con Convenio firmado del
SPPD Capacitados en
REUNA Utilizan el
REUNA
Conurbano 28 17 7 5
61% 41% 71%
Interior 107 103 97 61
96% 94% 63%
Total 135 120 104 66
89% 87% 63%
Fuente: REUNA
