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La frustración participativa como legado cultural de los procesos participativos

locales*.1

José Luis Fernández Martínez (jlfernandez@iesa.csic.es)

Patricia García Espín (pgarcia@iesa.csic.es)

Manuel Jiménez Sánchez (mjimsan@iesa.csic.es)

Resumen

Tal vez guiados por las propuestas normativas que alientan la introducción de nuevos

mecanismos participativos, los trabajos que han abordado sus efectos de tipo cultural se

han centrado en la comprobación de efectos positivos: desde los cambios en las

preferencias y actitudes democráticas, a la generación de sentimientos de identificación

colectiva y otras actitudes relacionadas con el sentimiento de competencia política

(empoderamiento). Este trabajo propone una indagación en los efectos de tipo negativo

que, aun siendo reconocidos por observadores y expertos, han recibido menos atención:

la aparición de sentimientos de frustración. Nuestra investigación se basa en un estudio

de casos comparativo de seis procesos participativos (tres presupuestos participativos y

tres consejos consultivos) implementados durante la última década en seis ciudades

medianas de Andalucía, Madrid y Cataluña. A través de medio centenar de entrevistas a

autoridades públicas, personal administrativo, colectivos de la sociedad civil y

observadores externos, reconstruimos cómo estos procesos participativos provocan

cambios en las percepciones de los actores políticos implicados, específicamente en las

entidades asociativas, y cómo acaban generando, en la mayoría de los casos, una

memoria marcada por la frustración.

Palabras claves: Democracia, participación, procesos participativos, frustración,

política local, consejos consultivos, presupuestos participativos

Agradecimientos: Este trabajo se enmarca en el proyecto de investigación “Los resultados de los

procesos participativos: políticas públicas y relación administración-sociedad, coordinado por Joan Font

(IESA-CSIC) y financiado por el MINECO (CSO2012-31832). Para más información visitar el blog del

proyecto: https://cherrypickingproject.wordpress.com/

1 Paper presentado al XII Congreso Español de Sociología, 30-2 julio, 2016. Gijón.

*Los autores han contribuido igualmente en este trabajo. El orden de los nombres es alfabético.

2

Introducción

Los conceptos desafección e insatisfacción política han invadido la opinión pública

española (Torcal & Montero, 2013), apareciendo frecuentemente acompañados de otros

términos que expresan diferentes estados del ánimo en relación con la política como son

el desencanto, desengaño, malestar, hartazgo o decepción. El interés por la creciente

insatisfacción hacia las instituciones representativas se ha convertido, no solo en

España, en un tema de estudio relevante (Norris, 2011; Pharr & Putnam, 2000; Torcal &

Montero, 2006). Por otro lado, estudios recientes, desarrollados en diferentes países,

han puesto de manifiesto la preferencia mayoritaria de la ciudadanía por procesos de

toma de decisiones en los que el papel de los ciudadanos y los representantes políticos

sea equilibrado (Allen & Birch, 2015; Font et al. 2012). De ese modo, las reformas

participativas -o innovaciones democráticas- se han situado en el centro de la agenda

política. Concretamente, para el caso español, el recorrido experimentado durante las

últimas dos décadas por los procesos participativos –PPs- en la política local

(Villasante, 1995; Navarro, 2000; Font et al. 2001; Blanco y Gomà, 2003; Font, Della

Porta y Sintomer, 2014) nos permite abordar cómo y en qué circunstancias estos PPs,

destinados a implicar a la ciudadanía en el proceso de toma de decisiones, pueden llegar

a generar también sentimientos de frustración y decepción. Es decir, si las instituciones

participativas buscan acercar la política institucional a la ciudadanía (Barber, 2003), si

estas acaban generando frustración (y nuevos alejamientos), podrían fracasar en ese

objetivo.

En este trabajo proponemos abordar el fenómeno de la frustración participativa que,

pese a observarse con frecuencia, no ha sido analizado de manera sistemática en el

campo de las innovaciones democráticas (Smith, 2009). Analizamos dos de los

principales mecanismos participativos: los Consejos Consultivos y los Presupuestos

Participativos (PP.PP). La literatura que ha abordado el impacto cultural de los PPs, se

ha centrado principalmente en constatar la aparición de efectos positivos, como por

ejemplo, procesos de empatía e identificación colectiva entre los participantes, así

como, cambio en el sistema de valores y preferencias democráticas (Cohen, 1989;

Jorba, 2010); el establecimiento de nuevos vínculos relacionales (Bherer et al. 2016); la

adquisición de nuevos aprendizajes cívicos (Talpin, 2012; Pincock, 2012); el aumento

del sentimiento de eficacia política externa (Nabatchi, et al. 2012) o la satisfacción con

el funcionamiento de la administración (Wang y Wan Wart, 2007).

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El estudio de la frustración ha recibido una mayor atención en el campo de la acción

colectiva y los movimientos sociales. Hirschman (1996), en su planteamiento sobre los

ciclos de acción colectiva, profundiza en los conceptos de decepción y frustración para

comprender por qué la participación en actividades públicas puede llevar en ocasiones a

que la gente “se queme” recluyéndose al ámbito de su actividad privada, y viceversa, es

decir, un desplazamiento de lo privado a lo público.

La frustración participativa

La frustración participativa puede definirse como un sentimiento vinculado al

incumplimiento de las expectativas generadas a raíz de un proceso participativo.

Obviamente, sin expectativas no hay frustración. Sabemos que la participación puede

estar motivada por expectativas ligadas a su vez a diferentes tipos de incentivos, como

por ejemplo, la búsqueda de influencia política (Verba et al. 1995) y la adquisición de

bienes tanto relacionales (Bherer et al. 2016; Mansbridge, 1973) como estructurales o

materiales (Fung, 2006; Montembault & Goirand, 2016). El objetivo de nuestra

investigación es analizar los procesos y dinámicas ligadas a la participación ciudadana

que conducen a la frustración.

Podemos distinguir dos tipos de factores que facilitan la frustración participativa:

endógenos y exógenos. Hirschman (1996) señala la ocurrencia de tres procesos

endógenos durante la participación que potencian el sentimiento de frustración: uno) la

falta de realismo a la hora de delimitar o establecer las expectativas debido a “la

necesidad de magnificar los beneficios” o las “visiones de cambio”; dos) la “entrega

excesiva” a la acción pública, y por último, tres) la baja calidad del proceso

participativo debido a las limitaciones o rigidices del diseño, sobre todo, cuando existe

una conexión muy indirecta con los procesos decisorios o la participación queda muy

encorsetada y con poco margen de redefinición por parte de los participantes. No

obstante, no deben excluirse otros factores exógenos, más allá del diseño y del momento

participativo, como son: el contexto o tradición participativa, entendiendo por ello tanto

la acumulación y consolidación de experiencias participativas previas (Font & Navarro,

2013) y, por último, el cambio político en el contexto local, sobre todo el ciclo electoral,

el cual parece tener un impacto directo sobre el desarrollo y continuidad de los PPs

(Cooper & Smith, 2012; Font & Blanco, 2007).

Todos estos factores, que pasamos a desarrollar en la siguiente sección, contribuyen a

facilitar la decepción o frustración de aquellos que, según Hirschman, acabarán

abandonando la participación y volviendo al espacio privado o dirigiéndose a nuevas

4

realidades de voz, a través de la cuales llevar a cabo la acción colectiva en el escenario

público (Hirschman, 1978).

Posibles fuentes de frustración participativa

El surgimiento de la frustración participativa puede estar asociado en un primer

momento al contexto y tradición participativa de un determinado municipio. Varios

estudios han señalado la importancia del proceso de institucionalización de las

estructuras participativas a la hora de evaluar la satisfacción hacia los mecanismos de

participación ciudadana (Morrell, 1999; Font y Navarro, 2013). En aquellos contextos

donde existe una mayor consolidación de la participación ciudadana, parece que la

insatisfacción ante los PPs es menor que en contextos de débil institucionalización. En

definitiva, la frustración participativa podría entenderse como un sentimiento

modulable, con posibilidad de redireccionarse conforme aumenta la exposición a este

tipo de mecanismos (Font y Navarro, 2013).

Una segunda posible fuente de frustración está relacionada con el diseño del proceso.

Los elementos centrales de cualquier diseño de un PP pueden resumirse en las

siguientes preguntas: ¿quiénes participan, cómo participan y qué se hace con los

resultados? (Baiocchi & Ganuza, 2014; Font y Navarro, 2013; Fung, 2006). Respecto a

los mecanismos de selección de los participantes, estos pueden variar entre primar la

inclusión o la exclusión (Fung, 2006:67). Por otro lado, el tipo de comunicación que se

establece entre los participantes puede priorizar un modelo agregativo fundamentado en

los principios liberales o un modelo deliberativo de mayor intensidad (Fung, 2006;

Morrell, 1999). Por último, el nivel de authority, entendiendo por ello, la relación entre

lo que los participantes proponen y lo que las autoridades realizan (Fung, 2006:69). En

relación a algunos de estos aspectos del diseño, se ha observado una mayor satisfacción

general en aquellos PPs que implican la participación de ciudadanos a título individual,

aunque no de manera exclusiva, frente a una mayor decepción en aquellos procesos

integrados por entidades asociativas (Font y Navarro, 2013).

En tercer lugar, la frustración participativa puede surgir durante la construcción y

gestión de las expectativas. Estas tienen lugar principalmente durante el momento

deliberativo mediante la elaboración de propuestas más o menos formalizadas.

Imaginemos un grupo de ciudadanos, de ambos sexos, de una ciudad mediana española

que deciden participar por primera vez, o no, de manera regular durante cinco meses en

un foro convocado por su ayuntamiento. A él también asistirán miembros de

5

asociaciones de vecinos o con intereses específicos, representantes políticos y expertos,

con el fin de debatir y decidir cuáles serán las estrategias de desarrollo económico y

social a adoptar en los próximos años. Es previsible, aunque no del todo seguro, que el

proceso termine con la redacción de un documento, más o menos formalizado, que

contenga un listado de propuestas sobre políticas públicas. Más allá del destino de las

propuestas, cabe preguntarse, ¿qué propone o espera la ciudadanía cuando participa?

Hirschman afirmaba que “es la pobreza de nuestra imaginación lo que paradójicamente

produce imágenes de un cambio total en lugar de expectativas más modestas”

(1986:104). En esa línea, Abers (2007), en su estudio sobre la configuración de las redes

colaborativas en la gestión de las cuencas hidrográficas en Brasil, señala como factor

determinante para la perdurabilidad, el establecimiento de objetivos realistas e

intermedios. De hecho, sabemos que este tipo concreto de expectativas construidas

concretamente sobre la búsqueda de mayor influencia política, si bien son centrales en

acciones colectivas orientadas al sistema político -como la protesta o incluso el voto-

son también particularmente proclives a estar sobreestimadas (véase Verba et al. 1995,

cap.4).2

Por otro lado, algunas investigaciones han ido más allá de la descripción del contenido

de lo que los ciudadanos esperan o proponen cuando participan, haciendo hincapié en

las diferentes expectativas según el perfil de los participantes. Font y Navarro

argumentan que “las expectativas son muy relevantes tanto para el grupo de personas

que han experimentado la participación como para las que no” (2013:9). El problema de

este factor explicativo es que no conocemos bien de qué expectativas o “visiones del

cambio” parten los actores, conduciéndoles a la decepción. Talpin (2012:168-170)

basándose en tres etnografías de presupuestos participativos en Roma, Morsang y

Sevilla, identifica dos procesos principales de decepción: el de aquellos participantes sin

trayectoria política previa, que encuentran estos procesos excesivamente partidizados en

el sentido tradicional; y la de aquellos participantes de izquierda radical que encuentran

estos procesos excesivamente limitados en términos de poder. Los primeros se basarían

en aspiraciones o deseos de una actividad comunitaria no partidista y los segundos se

apoyan en visiones participativas (expectativas) de empoderamiento y generación de

transformaciones radicales.

22

En la literatura del comportamiento electoral, se denomina la ilusión del votante (Quattrone y Tversky, 1988)

6

Otros estudios han puesto énfasis en los patrones de interacción que se establecen

durante la construcción y gestión de las expectativas. Mansbridge (1973) advertía sobre

cómo la lentitud de los procesos decisorios y la falta de incentivos basados en bienes

relacionales podían causar aburrimiento y fatiga participativa. Ello ocurre cuando la

participación se vuelve repetitiva y se anticipan sus resultados. En este sentido, algunos

mecanismos participativos se basan en metodologías de dinamización que son

percibidas por los participantes como reiterativas, aburridas e infantiles, lo que

popularmente se ha llamado el “post-it-ivismo”, para referirse a las técnicas clásicas

como el árbol de problemas o los flujogramas que se suelen hacer con post-it. (Jiménez

Sánchez y García Espín, 2015). Es decir, no solo las características técnicas o formales

de los PPs, sino la experiencia personal y subjetiva, pueden ser fuente importante de

decepción y cansancio.

Un cuarto momento generador de frustración recogido puede ocurrir durante el proceso

de ejecución e implementación de los resultados de los PPs. Finalizado el proceso

participativo, las propuestas o sugerencias recogidas pueden tener diferentes destinos:

desde la implementación completa hasta la no implementación de todas o algunas de las

propuestas, pasando por la implementación parcial, ya sea porque solo se ha realizado

una parte o porque lo que se ha llegado a realizar es sustancialmente diferente a lo

propuesto. Talpin (2012: 155-156) señala cómo alguno de los participantes en los

Presupuestos Participativos de Sevilla o Roma, experimentaban frustración al percibir

que las propuestas nunca llegaban a implementarse. En algunos casos, la sensación de

incumplimiento y falta tanto de responsiveness como accountability, conduce al

abandono de la participación y al incremento de la desconfianza y los sentimientos de

ineficacia política. Así, en un estudio sistemático de los resultados de la participación

institucional a nivel local en España, se ha observado cómo aquellas propuestas más

desafiantes o transformadoras con respecto a las políticas que venían desarrollándose,

tienen menos posibilidad de ser ejecutadas (Font et al. 2016).

Por último, la frustración participativa puede aparecer tras unas elecciones locales. Es

decir, cuando tiene lugar un cambio de gobierno de diferente partido y la nueva

corporación local debe decidir si continuar o no con el proceso participativo, en caso de

que este sea de carácter permanente. No es difícil imaginar que la suspensión de un

proceso participativo, diseñado como permanente o de larga duración, sea causa de

frustración. No solo entre los que participaron, sino también entre los que planeaban

hacerlo alguna vez (Cooper & Smith, 2012). Existe cierto consenso en afirmar que las

7

autoridades públicas no se suele tomar en serio la participación. Esto se debe

principalmente a la desconfianza y desinterés que un proceso participativo desarrollado

bajo el mandato del anterior gobierno por parte de las nuevas autoridades (Cooper &

Smith, 2012:21-28).

Hirschman advirtió que, debido a que las actividades relacionadas con la participación

no son tan repetitivas y frecuentes como es la compra de bienes perecederos, el reajuste

entre las expectativas y las experiencias participativas reales es un proceso lento que

requiere de un aprendizaje. Según este autor, este desajuste puede dar lugar a lo que él

denomina como decepción sólida o no biodegradable: “En estos casos, ese tipo de

decepción puede llegar a adquirir una existencia independiente y afectar al clima

social” (Hirschman, 1996). La suspensión prematura, o cierre inapropiado, de un

proceso participativo podría contribuir a la generación de una decepción sólida que

afectase al clima político y social del municipio y dificultaría la consolidación e

institucionalización de unas estructuras participativas estables.

MÉTODOS3

Un elevado número de investigaciones sobre mecanismos de participación ciudadana

han recurrido al estudio de casos como estrategia de investigación, interesándose

principalmente en aquellas experiencias más influyentes o consideradas como ejemplos

de mejores prácticas (Fung, 2009). Nuestro trabajo analiza procesos típicos o

cotidianos, como oposición a aquellos considerados ejemplares. Nuestro método de

selección de casos ha estado orientado a la identificación de procesos que garanticen al

menos un mínimo de intensidad (Patton, 1990). El punto de partida fueron la base de

datos creada en un anterior proyecto denominado MECPALO y orientado al análisis de

las causas, características y consecuencias de los procesos participativos en el sur de

Europa (Font et al. 2014). Para el presente estudio, establecimos los siguientes criterios

de inclusión y exclusión: haber tenido una duración considerable en el tiempo y contar

con espacios de deliberación en los que poder formular propuestas sobre políticas

públicas (Cohen, 1989). Por otro lado, estudios recientes han llegado a comparar los

impactos entre mecanismos participativos similares, por ejemplo, entre presupuestos

participativos (Sintomer & Ganuza, 2011; Baiocchi et al., 2011). En cambio, las

investigaciones comparando diferentes diseños participativos son escasas. En nuestro

estudio incluimos tres presupuestos participativos y tres consejos consultivos,

3 Para consultar más detalles sobre los aspectos metodológicos, consultar la sección The Back Office en

https://cherrypickingproject.wordpress.com/2016/02/12/the-back-office-methods-cases-data/

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desarrollados en seis ciudades de Andalucía, Cataluña y la Comunidad Autónoma de

Madrid.

Los seis casos se construyeron empíricamente a través del análisis de documentos

(reglamentos, actas, prensa local, etc.) y de la realización de 51 entrevistas

semiestructuradas presenciales que fueron grabadas y transcritas4

. Con el fin de

garantizar una aproximación dialógica, se seleccionaron informantes que representasen

diferentes posicionamientos y tuviesen un conocimiento directo del proceso:

autoridades políticas (7), personal administrativo (11), oposición política (7), y

miembros de grupos sociales –participantes y no participantes- (22) y observadores

externos (4). El hecho de seleccionar a los informantes según su grupo de procedencia

guarda relación con la idea de considerar las entrevistas como ‘Part of Publics’ (Koven,

2014). Koven (2014) señala que los entrevistados suelen hablar en nombre de un grupo

identificable de los cuales ellos son un ejemplo. De ese modo, podemos aproximarnos a

diferentes segmentos de población (2014:504). Por otro lado, la mayoría de nuestros

informantes poseen un elevado conocimiento de las normas de interacción que suelen

guiar toda entrevista. Para evitar que durante las entrevistas el foco se desviase de los

efectos del proceso participativo, recurrimos al empleo de entrevistas semiestructuradas.

El tiempo transcurrido desde la finalización de los procesos (en aquellos que no

continúan) hasta la realización de las entrevistas, nos permitió por otro lado objetivar las

valoraciones finales -a través de los testimonios directos de los participantes- evitando

así la posible distorsión producida por el habitual sentimiento de entusiasmo, o

tensiones, tras el momento deliberativo (Font & Navarro, 2013).

Partimos de un guión de entrevista que recogía las principales dimensiones presentes en

la literatura, el cual fue testeado durante una fase exploratoria basada en entrevistas a

expertos académicos sobre participación ciudadana (García Espín y Jiménez Sánchez,

2015). Como consecuencia, los resultados obtenidos se organizaron alrededor de la

clasificación de efectos creada tras la revisión de la literatura. Dicha clasificación no

permaneció inalterable durante el trabajo de campo, sino que estuvo en continuo diálogo

con la evidencia empírica que iba apareciendo durante el trabajo de campo. Una vez

transcritas las entrevistas, estas fueron codificándose utilizando NVIVO®

. Para el

proceso de codificación adoptamos la propuesta de Miles y Huberman (1994:57).

Primero utilizamos códigos descriptivos que identificasen los principales efectos. El

4 El trabajo de campo fue realizado por los autores.

9

siguiente paso fue conectar más estrechamente dichos efectos con el marco teórico, lo

cual requirió del uso de unos códigos interpretativos. Por último, para reconstruir los

micro procesos generadores de frustración fue necesario utilizar pattern codes, surgidos

en torno a las principales fuente de frustración participativos.

Contextualización de los estudios de casos.

Los tres presupuestos participativos (PP.PP) fueron impulsados por sus ayuntamientos

en el contexto de relativa expansión de este tipo de mecanismos, durante la segunda

mitad de la década pasada. Todos ellos se llevaron a cabo bajo gobiernos de coalición

entre el PSOE, como principal partido, e IU. Mientras que los PP.PP de Madrid y

Cataluña tuvieron el apoyo de las concejalías con más peso (Presidencia y Hacienda) y

gestionadas por el principal partido, en el caso del de Andalucía, el PP.PP estuvo

apoyado principalmente por la concejalía de participación, bajo el mando de IU. Esta

diferencia en el grado de apoyo institucional es fundamental para entender las

dificultades del PP.PP desarrollado en Andalucía, pese a su ambicioso diseño inicial. El

PP.PP de la Comunidad de Madrid duró 6 años y fue suspendido en 2011, tras la

victoria del Partido Popular en las elecciones locales. Con el regreso del PSOE tras los

últimos comicios locales el proceso fue restaurado. En el caso de los PP.PP de Cataluña

y Andalucía, ambos fueron suspendidos igualmente en 2011 por el nuevo gobierno

local, una coalición de izquierdas y el Partido Popular, correspondientemente.

Los consejos consultivos analizados poseen orígenes diferentes entre sí. El Consejo

Consultivo en Cataluña fue resultado de la iniciativa personal del alcalde, perteneciente

al PSC, tras conocer una experiencia similar en la ciudad de Barcelona. Este

instrumento participativo generó expectativas en las entidades asociativas y en los

propios representantes públicos. Se concebía como parte de un sistema de consejos

asesores sectoriales (mujer, sanidad, bienestar, etc.) similar al de grandes ciudades como

Barcelona. El consejo consultivo de entidades en la Comunidad de Madrid, formado por

representantes de diferentes asociaciones, se inició con el objetivo de que estas

participasen en la elaboración de los presupuestos municipales en relación al capítulo

dedicado a inversiones. No obstante, debido a restricciones presupuestarias como

consecuencia de una difícil situación económica, el consejo vio suspendida la

posibilidad de realizar propuestas sobre inversiones. Tanto el consejo consultivo de

Cataluña como el de Madrid, mostraron un bajo nivel de interacción y su rol fue más

informativo que consultivo. Por otro lado, el consejo consultivo de Andalucía mostró

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mayor capacidad de influencia política debido tanto a su proceso de creación que

detallamos más adelante, como al establecimiento de unos objetivos bien definidos y

compartidos por la mayoría de las asociaciones.

RESULTADOS

A continuación presentamos los resultados, centrándonos en cuatro micro procesos

generadores de frustración participativa relacionados con: el diseño participativo, la

construcción y gestión de las expectativas, la ejecución e implementación de las

propuestas y, por último, el cambio político en el contexto local. Cada uno de estos

procesos queda ilustrado a través del análisis de un estudio de caso en el que su

incidencia resultó más evidente. Seguidamente, se presenta un caso en el que las

expectativas fueron correctamente gestionadas, no evidenciándose procesos importantes

de frustración.

El diseño participativo como generador de frustración

Como vimos anteriormente, ciertos aspectos del diseño de los PPs pueden contribuir a

la insatisfacción y frustración participativa (Font y Navarro, 2013; Fung, 2006). Durante

el Consell de Ciutat analizado en Cataluña tuvieron lugar procesos de frustración

participativa relacionados con el método de selección de los participantes, el modo de

comunicación y los vínculos con las esfera decisorias.

En el Consell participaban un nutrido grupo de representantes de entidades asociativas

de todo tipo y también un grupo de ciudadanos elegidos por sorteo. Se celebraban tres

sesiones por año y contaban con una agenda propuesta por el equipo de gobierno, si

bien en el turno de ruegos y preguntas las entidades formulaban requerimientos. Todos

los actores entrevistados apuntaron a un incremento inicial, aunque moderado, de las

expectativas positivas. Los representantes políticos, por su parte, esperaban encontrar

una demanda participativa mayor y más dinámica para enriquecer sus políticas. Por otro

lado, los actores de la sociedad civil entrevistados señalaron una moderada excitación

inicial respecto a las posibilidades de tener una relación más directa e influyente sobre

el Ayuntamiento. Como explica Manuel, el presidente de una asociación de vecinos:

“no potencian esa relación y no potencian que los ciudadanos trabajen a través de

entidades, sino [que potencian]el ‘yo soy el epicentro’ y todo tiene que pasar por mí,

que yo creo que es una asignatura pendiente…”. En su entidad, se desarrollaron ciertas

expectativas de ganar protagonismo frente a la habitual decisión “epicentrada” en la

11

propia administración y representantes públicos; sin embargo, esa expectativa se vio

frustrada.

El modo de selección de los participantes era percibido como un corsé que dificultaba el

dinamismo y al que algunos colectivos no consiguieron adaptarse, abandonando el

espacio.5 Una de las regidoras en el gobierno municipal explicaba cómo el diseño del

consejo, basado en nominaciones cada cuatro años no se adaptaba a las motivaciones ni

a las dinámicas de las propias asociaciones: “los Consells de Participasió al ser

nominales son un corsé, si no puede ir fulano no puede delegar en otra persona de la

entidad”. Así, otro edil de la oposición manifestó que se produjo una desilusión por la

baja asistencia y la escasa movilización de los actores asociativos: “porque convocas,

convocas y no vienen porque no hay esa demanda”. El propio formato de selección de

participantes y su inflexibilidad causaba sentimientos de frustración y encorsetamiento.

En segundo lugar, el formato consultivo de las deliberaciones sobre temas delimitados

por el propio consistorio era considerado otra fuente de frustración. Otros estudios se

han referido a ello con el concepto de participación “constreñida” (Eliasoph, 1998). La

portavoz de una asociación de mujeres que abandonó tempranamente el Consell expresó

su “desilusión” ante la estrecha delimitación de los temas6: “Porque todo lo que son

órganos participativos, no les interesa. A ellos les interesan cosas cerradas, donde tú

vas, haces esto, lo otro y ya está. Pero... O te dicen ‘mira, vamos a trabajar este tema,

este y este tema’". Las asociaciones que cultivan un programa político crítico (como es

el caso de esta asociación de mujeres feministas) perciben un fuerte constreñimiento en

su participación y un sentimiento de incapacidad para influir en la agenda. Aparte de las

reuniones ordinarias, se realizaron tres foros participativos más intensos donde se

trataron las temáticas de civismo, cultura y comercio. Se trataba de talleres

monográficos para la elaboración de sugerencias para los planes gubernamentales.

5 Representantes de los grupos políticos, alcalde y vicealcalde. Técnico de Participación (como

secretario). Una selección de representantes de entidades asociativas, elegidos de manera nominal (es

decir, a personas concretas) durante toda la legislatura. Representantes de entidades de cada consejo

sectorial: 5 personas de entidades (propuestas por el alcalde), 5 representantes de entidades vecinales

(elegidos por la FAAVV), 5 hombres/mujeres de “especial relevancia” (nombradas a propuesta del

alcalde), 10 ciudadanos elegidos aleatoriamente de un registro, 10 representantes de entidades elegidas

por el alcalde del registro de entidades. 6 No hay unas temáticas determinadas, pero el Consell puede emitir informe, impulsar iniciativas,

conocer y debatir las ordenanzas, apoyar a los consejos sectoriales, hacer propuestas de orden del día para los plenos, ser consultados por el alcalde o el pleno, solicitar audiencia (reglamento de funcionamiento, ROM).

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En tercer lugar, los actores implicados identificaron una falta de claridad en la conexión

con las esferas decisorias, diluyéndose las expectativas de mayor influencia política. En

uno de los foros se realizó un diagnóstico de la situación del comercio local y una serie

de recomendaciones. Este taller participativo fue dinamizado por los técnicos

municipales de comercio con metodologías participativas, lo que le confería un aspecto

novedoso y cercano a la administración. Sin embargo, la propia técnica dinamizadora

explica que “no ha habido una continuidad de este tipo de jornadas… ni se ha visto

relacionado de manera directa… pues luego en el programa… los próximos cuatro

años la administración ha incorporado esto”. No se dio un procedimiento claro y

explícito sobre la incorporación de resultados y propuestas a las políticas locales,

generando un sentimiento de frustración y disolución de la influencia esperada por parte

de los colectivos asociativos.

A partir de 2011, el consejo no se volvió a convocar y a la altura de 2014 estaba aún

pendiente de redefinición. Los actores asociativos entrevistados junto con otros

participantes de perfil técnico o político pusieron de relieve el escaso interés de las

partes en reactivar el proceso. Como explica uno de los participantes de la oposición

política: “me da la sensación de que no produce una gran alegría la convocatoria, si a

una entidad no la convocan…Seguro que le hubiese gustado que la convocasen, pero

esa decepción no le llevará a ponerse a llorar, para entendernos”. Entre los actores

asociativos de la ciudad, la participación en ese espacio no se considera un bien

altamente preciado porque el proceso, su diseño y características, no garantizan ni

estimulan una influencia directa. No generó una estructura percibida como una

oportunidad política (de influencia) valiosa.

La construcción y gestión de las expectativas

A continuación nos centramos en cómo se gestionan las expectativas según tres

aspectos: qué se propone o espera de un proceso participativo y en qué se caracterizan

los patrones relacionales establecidos en dicho proceso.

En relación al consejo consultivo analizado en Madrid, un representante de una

asociación de vecinos percibió una reiteración temática en el contenido de las

propuestas o sugerencias: “Los temas se van casi reproduciendo, unos porque son

similares... normalmente las acciones son pues la acera, el tema del arbolado de no sé

dónde...quiero decir que hay muchos temas dentro del municipio que aun no siendo los

13

mismos son similares, unos porque el tema es similar, otros porque son propuestas que

tiene que tener un componente presupuestario que no se le ha dado”.

Por un lado, observamos como la percepción de reiteración e irrelevancia sucede en un

contexto de limitación de la influencia política de este consejo, el cual había sido

concebido inicialmente como un espacio para generar propuestas en una suerte de

presupuesto participativo local sobre inversiones e infraestructuras. Una vez suspendida

esta competencia del consejo, los participantes resaltaron esa percepción de inocuidad e

irrelevancia política.

Por otro lado, los patrones de interacción más proclives a generar frustración durante la

elaboración de las propuestas se caracterizan por la lentitud, la opacidad y el

aburrimiento. En los Presupuestos Participativos analizados en Andalucía, el entusiasmo

inicial de los participantes fue deteriorándose al comprobar el excesivo coste de tiempo

que requirieron las negociaciones con la administración7. El portavoz de una asociación

relató cómo para ellos el proceso significó una oportunidad para introducir

reivindicaciones históricas de una barriada con muchas carencias en servicios e

infraestructuras básicas (acerado, recursos deportivos, de ocio, juveniles e infantiles,

etc.). Durante la primera ronda de asambleas en 2008-2009, los vecinos de esta

asociación formularon la necesidad de construir una escalera en un desnivel peligroso

entre dos calles. La lentitud en su implementación les llevó a no implicarse en la

segunda ronda de asambleas. Como explicó el vice-presidente de la asociación: “Es que

esa propuesta de la escalera… es que era muy sencilla, eso costaba muy poco dinero y

eso lo hacía la misma delegada municipal. No tendría que haber ido ni por

presupuestos participativos, pero no sabemos... y se dilató, tardó por lo menos dos años

en hacerse”. Los técnicos y facilitadores afirmaron haber realizado una exposición de

los procedimientos administrativos, atendiendo a sus fases y tiempos, con el fin de

gestionar las expectativas. No obstante, muchos participantes se frustraron por la

incomprensión de dichos plazos. Los participantes percibieron además el proceso como

un camino lleno de arduas negociaciones y protestas frente a los técnicos municipales

para “pelear” por la viabilidad técnica de sus propuestas. Raúl, el vice-presidente de la

asociación antes mencionada afirmaba:

7 Sin embargo, Verba et al. 1995 señalan que la dedicación (el coste elevado) puede ser un motivo de

satisfacción (paradójicamente se puede convertir en una gratificación o beneficio) si se comprueba que sirve para algo.

14

“Los técnicos participaban con órdenes de poca colaboración en el fondo… Todo

intentaron darlo como no viable (…) A mí particularmente me frustró tanto, que yo en

los siguientes presupuestos participativos fui a las asambleas, pero luego no llegué a

presentar ninguna propuesta más. Ya en lo último casi que no fui, porque veía que no,

que había trabajado mucho, había estado haciendo sin ninguna obligación, porque

estas cosas son cosas voluntarias, con un interés por ayudar a los vecinos, y te

encuentras con un muro” .

La administración es percibida como un “muro” que bloquea las demandas surgidas de

la ciudadanía: “En muchos casos simplemente no estaban [las propuestas habían

desaparecido de los documentos], no se había ni informado de cuál era la situación,

entonces... Cuál era el problema, hubo muchas discusiones para conseguir levantar

muchas propuestas, porque no se habían valorado adecuadamente. Se veía claramente

que... se intentó hacer lo mínimo posible.” “Ahora...está costando que vuelva otra vez la

gente a querer participar”

Tras una participación intensa y voluntaria, una experiencia muy costosa en términos de

tiempo, se percibe como una falta de transparencia por parte de la administración.

La implementación de los resultados

Otra de las dimensiones más concluyentes que encontramos en nuestros estudios de

caso es la frustración inducida por la defectuosa implementación de las propuestas. La

gestión de las propuestas surgidas de los PPs jugó un papel decisivo en la memoria de

los entrevistados.

El presupuesto participativo analizado en Cataluña, de carácter vinculante, implicaba

una partida presupuestaria de 4 millones de euros y un procedimiento claro y explícito

que permitía formular proyectos de obras públicas importantes. Estos eran sometidos a

consulta entre aquellos ciudadanos mayores de 16 años. Más de 7600 ciudadanos

votaron y 220 se implicaron en las mesas de elaboración y selección de las propuestas.

Sin embargo, de las 10 propuestas elegidas por la ciudadanía8 .), a la altura de 2014,

algunas no habían sido todavía ejecutadas, se encontraban a medias o el gobierno

municipal había decidido desecharlas.9

8 Un centro de acogida para personas sin hogar, un skate park, la remodelación de un bulevar de un barrio periférico, mejorar de la accesibilidad viandante en otra zona periférica, mejora de acceso a un centro de salud, eliminación de barreras arquitectónicas, adquisición de material para entidades ciudadanas, aparatos de gimnasia, parque infantil, etc. 9 La explicación pública fue el contexto de crisis y la congelación de los fundos municipales de inversión

en obras públicas.

15

Todos los entrevistados mostraron algún sentimiento de frustración. El caso más

significativo fue el de un grupo de jóvenes skater que habían diseñado, junto con

arquitectos, un proyecto de skate-park, habían defendido y presentado su propuesta en

distintos barrios, entidades asociativas y ante diversas autoridades. Este colectivo ponía

sobre la mesa el problema del ocio juvenil y de la falta de espacios públicos de

sociabilidad para adolescentes, al tiempo que proponían una alternativa a las quejas

vecinales por la práctica del skate en vías públicas para transeúntes. Tras el anuncio del

alcalde de la no construcción del skate-park, los líderes de la entidad fueron a

denunciarlo a la prensa, reavivando así el conflicto local. El portavoz del grupo de

skaters relataba: “Todo lo que se ha prometido y lo que hemos hecho no ha servido para

nada, hemos dedicado muchas horas de nuestra vida, la arquitecta que nos ayudó, la

entidad, los vecinos que nos votaron, la ilusión de mucha gente”. Al ver que la

propuesta aprobada no iba a ser ejecutada, los miembros del colectivo, tres años

después, no se plantearon volver a colaborar con el Ayuntamiento, incluso cuando este

había dado las explicaciones oportunas, tales como, el escenario de recortes y la crisis

económica. Aunque otras propuestas sí fueron implementadas, el hecho de que una

propuesta de tal relevancia, apoyada por un grupo juvenil, no se materializara dejó esa

memoria de arbitrariedad, falta de respuesta y sentimientos de no influencia. Como

relata el joven skater: “Entonces al final todo eso queda en agua de borrajas (…) el

único proceso que me queda es ir al juez y denunciar”.

En ese mismo proceso participativo, otra propuesta fue modificada en el periodo de

ejecución abriéndose conflictos con diferentes entidades asociativas. La percepción de

frustración entre los actores asociativos se incrementó cuando, tras haber realizado un

arduo trabajo de elaboración de propuestas, estas son modificadas por el gobierno sin

consenso. Un conjunto de ONGs había conseguido aprobar la propuesta de construcción

de un albergue para personas sin hogar. Las protestas de los vecinos de la ubicación

original hicieron que el Ayuntamiento reubicase esa obra en una nueva localización,

abriéndose un nuevo conflicto con los vecinos de esa nueva zona. Este proceso

conflictivo generó igualmente frustración y decepción entre los participantes que

esgrimen un comportamiento arbitrario por parte del gobierno municipal. Uno de los

concejales de ese mismo gobierno reflexionó durante la entrevista sobre estos efectos:

“Se entra en una dinámica, hay una especie de oposición por parte de la entidad

vecinal de aquel barrio y se ha de reubicar el albergue... Eso le hace perder

credibilidad al propio proceso/…Tú te sientes defraudado o defraudada/… Si luego al

16

final no acabas cumpliendo en la ejecución, porque todo el proceso previo ya lo has

cerrado, acabas cuestionándotelo ¿no? Y luego te acabas llenando la boca de… lo

mala que es la desafección política”

Para este concejal se entró en una “dinámica” de pérdida de credibilidad tras el evento

participativo. Esa pérdida de credibilidad se tradujo en un sentimiento de decepción y

fraude por parte de algunos colectivos asociativos. Siendo ello interpretado por el

político como una contribución negativa a una cultura más amplia de desafección

política que habría en la sociedad.

Cambios en el contexto político local

El ritmo de la política representativa local produce una serie de condicionantes en los

procesos participativos, así, los cambios de gobierno local (de legislador) pueden

ocasionar revisiones de los procesos que den lugar a situaciones de frustración

participativa. Un elemento a sortear es la posible falta de compromiso político, por parte

de las autoridades locales, que garantice la continuidad del proceso participativo en caso

de que el gobierno local cambie tras las elecciones o diferentes escenarios de pérdidas

de confianza por parte del pleno local. También pueden existir -o esgrimirse-

impedimentos que escapan a la voluntad de las autoridades locales y que imposibilitan

que el proceso participativo siga funcionando (por ejemplo, la congelación de fondos

presupuestarios). A continuación, ilustramos cada uno de estos dos detonantes de

frustración participativa a través de dos casos concretos.

En este sentido el caso de presupuesto participativo analizado en la región de Madrid

ilustra ese proceso de frustración ocasionada por la interrupción del proceso

participativo. Después de cinco ediciones de Presupuestos Participativos, y tras la

victoria del Partido Popular en las elecciones locales de 2011 -principal partido de la

oposición hasta ese momento- el proceso participativo quedó suspendido. Tras las

elecciones locales de 2015, el proceso volvió a reanudarse. No obstante, el episodio de

la suspensión en 2011 cristalizó en la memoria de los participantes y, especialmente, en

los miembros de la sociedad civil. La suspensión del proceso fue un tema destacado en

la mayoría de las entrevistas que realizamos cinco años después de su cancelación. Una

de las principales causas de frustración fue el cierre del proceso (y la manera en que éste

se hizo) cuando el Partido Popular llega al gobierno local. Todos los entrevistados

señalaron la falta de interés, e incluso desprecio, hacia los Presupuestos Participativos

por parte del entonces líder del partido de la oposición, y posterior Alcalde. El siguiente

17

fragmento corresponde a un vecino, de avanzada edad, que participó de manera

individual en el proceso y que, a su vez, se trata de un informante clave para entender la

historia reciente del municipio, ya que ostentó cargos de responsabilidad política e

institucional, como miembro activo de un partido político de izquierdas y un sindicato:

“Estos 4 años que han pasado -que esperemos que cambie el signo político- al principio

hubo un esfuerzo serio por ver si se podía continuar [los presupuestos participativos],

pero la carta del Alcalde nuevo diciendo ‘que qué era eso de los Presupuestos

Participativos, que los Presupuestos eran presupuestos y los tenían que hacer los

concejales”. La idea de deslegitimación de la participación ciudadana, por parte del

nuevo Alcalde, como modelo a través del cual gestionar una parte del presupuesto

municipal está presente en el resto de las entrevistas10

. La concejala encargada entonces

de los Presupuestos Participativos, y actual Alcaldesa del municipio, afirmaba: “no

recuerdo muy bien si era todavía candidato o era ya Alcalde, pero era por esos

momentos, le preguntaron que qué tenía pensado hacer con los Presupuestos

Participativos, y el Alcalde declaró de manera directa que no sabía qué era eso de los

Presupuestos Participativos, ‘que los Presupuestos Municipales son los Presupuestos

Municipales que los gestiona el gobierno municipal y que no tiene que haber nadie más

tomando decisiones a ese respecto”.

Intentamos contactar, sin éxito, con algún representante del Partido Popular de la

localidad, para conocer su versión como miembro de la oposición durante el proceso

participativo y como gobierno durante la realización de las entrevistas. En su lugar,

pudimos conocer la particular visión de dos miembros de un partido político de reciente

creación, y sin referente nacional directo, cuyo origen está vinculado a los movimiento

sociales surgidos alrededor del movimiento 15M. Los entrevistados, en su rol de

activistas altamente comprometidos, nos mostraron su visión crítica con el proceso:

“empezó [el proceso participativo] a ser así, a ser manejado por las redes clientelares11

del partido de turno, hasta que bueno... llegó el Partido Popular y dijo que eso se

acababa porque ni les interesaba si quiera lavarse la cara, y lo hicieron desaparecer”.

Es decir, para estos participantes, el nuevo partido en el gobierno local simplemente

desprecia y se muestra desinteresado hacia la participación de la ciudadanía y la

sociedad civil.

10

El representante de una asociación de ocio juvenil expresaba la misma idea: al PP, no le parecía mal, vamos no que no le pareciera mal, o sea no le parecía ni fu ni fa. O sea esto es una cosa que hacen los otros, y les importaba una mierda, literal. 11

Ver Montembault (2016) para profundizar en la idea de clientelismo en los procesos participativos.

18

Por último, la frustración no se desencadenó sólo por la interrupción de los presupuestos

participativos (y la ruptura política con el nuevo partido en el gobierno local), también

se produjo un “cierre defectuoso” y conflictivo. Según los entrevistados, se vio

paralizado el proceso; pero también la implementación de las propuestas que aún

quedaban por realizar del curso anterior. Según el representante de una asociación

vecinal destinada a crear auto empleo en su barrio: “Estaba terminándose el anterior

proceso cuando el cambio de gobierno municipal. El Partido Popular gana, pero sin

mayoría absoluta. Entonces hay una votación de PSOE, IU, UPYD, y no sé qué, porque

se mantenga el proceso, al menos cerrar el anterior, se vota que sí. Y el PP dice ‘bueno

vale lo cerrare’, pero no lo llegó a cerrar”. Por tanto, lo que observamos aquí es que

los participantes de la sociedad civil perciben un “mal cierre” en el que el gobierno

local, incluso, se desprende de la responsabilidad de implementar las propuestas

aprobadas en anteriores procesos participativos y refrendadas por el gobierno local

anterior.

En otro proceso participativo observamos cómo también se dio un semi-cierre de la

participación que generaba frustración en los participantes de la sociedad civil. El

segundo proceso participativo, parcialmente truncado, corresponde a un Consejo

Consultivo formado por entidades asociativas con diferentes intereses sectoriales.

Actualmente sigue en funcionamiento y su origen se remonta a 2002, siendo el más

longevo de los seis procesos analizados en este trabajo. Se desarrolla en un municipio

de la zona este del área metropolitana de Madrid donde gobierna desde 1979, excepto

durante una legislatura, prácticamente el mismo partido político de izquierdas. El

proceso participativo posee, en su diseño inicial, una característica que lo diferencia del

modelo tradicional de consejos consultivos. Entre sus principales funcionales destacaba

la de implicar a las entidades asociativas allí presentes en la elaboración de los

presupuestos municipales de obras públicas e inversiones, a través de la presentación y

debate de propuestas. Esta competencia fue suspendida debido a las restricciones

presupuestarias en las haciendas públicas locales en 2012.

En todas las entrevistas realizadas, la principal causa de frustración observada es la

paralización de, lo que ellos denominan, los Presupuestos Participativos del Consejo

Local de Entidades. Según los informantes, los PP.PP estaban destinados solo al

capítulo de inversiones del gasto municipal y, debido a la crisis económica se

paralizaron. Ello generó unas expectativas altas aún latentes, tal y como se observa en

las palabras del representante de una asociación de vecinos afín al gobierno local: “yo

19

negativo lo que he observado es que muchas veces te creas más expectativas de lo que

realmente puedes abarcar, es decir cuando empezó esto, hace 15 años más o menos,

piensas que realmente tu capacidad de actuación como asociación vecinal, y en el

Consejo Consultivo, va a ser más amplia, va a posibilitar que puedas hacer más

propuestas que se lleven a cabo y luego te das cuenta de que las restricciones

presupuestarias son muchas y entonces el tema de los presupuestos participativos

todavía es una asignatura pendiente”.

No obstante, salvo la representante del grupo político de la oposición, todos los

informantes evitan culpar directamente de su paralización al gobierno, percibiéndose

muestras de resignación y alineamiento ideológico, típicas de las coaliciones político-

sociales locales (Navarro, 2000). Un ejemplo de ello lo encontramos en los testimonios

de los representantes de las dos principales asociaciones de vecinos: “Lo tenemos muy

bien estructurado a nivel orgánico, pero a nivel digamos real, en la práctica, por

diversos temas, no quiero...digamos que tenga la culpa este gobierno municipal, sino

simplemente es que hay muchas restricciones”; “Muchas veces da la sensación de que

bueno, pues ya se viene un poco a toro pasado, no porque se haga por maldad política,

porque eso no se hace”.

En este segundo caso de consejo consultivo también en Madrid, la frustración se deriva

de la limitación de la influencia, sin embargo, es una frustración más atenuada pues se

atribuye la responsabilidad a actores externos ajenos a la localidad y se ha mantenido el

espacio participativo (si bien mermado).

Procesos no frustrantes. La frustración no es insalvable

El análisis de nuestros casos también nos indica que, las experiencias participativas no

necesariamente conducen a las diversas formas de decepción. En concreto, la tendencia

hacia la frustración se reduce cuando aparecen elementos que modulan las expectativas

de influencia (Abers, 2007), se alcanza un nivel mínimo de satisfacción con el

procedimiento y las dinámicas participativas que se generan la percepción de logros. Es

decir, se produce un proceso de identificación y cierre de la influencia política.

Solo en uno de nuestros casos analizados, los entrevistados señalaron que los

participantes miembros de la sociedad civil no habían caído en la frustración; es decir,

se observaban dinámicas sostenidas de compromiso y adhesión hacia proceso, y

percepciones de influencia que no han sucumbido a la frustración participativa.

20

El proceso participativo que presentamos a continuación se trata de un Consejo

Consultivo, desarrollado en una ciudad intermedia de Andalucía, en funcionamiento a

día de hoy y compuesto por entidades asociativas pertenecientes al área de bienestar

social y voluntariado. Su creación tuvo lugar hace diez años a través de un proceso

participativo que duró un año. En este proceso encontramos algunas muestras de

frustración y decepción individuales, pero están relacionadas con el cansancio, la

saturación y la impotencia a las que están expuestas las organizaciones de la sociedad

civil que, en un contexto de recortes y en una de las provincias (Cádiz) con mayor

desempleo de España, proveen servicios gratuitos relacionados con el bienestar de los

vecinos y vecinas de su municipio. Esta frustración inducida por el cansancio es relatada

por una representante de una asociación:

“No creo yo que sea el funcionamiento [del consejo] para nada. No porque yo esté

dentro de la comisión permanente (…) Veo que el desánimo que tú tienes en tu propia

asociación te lleva a valorar exactamente a dónde vas y dónde no vas, para no perder

un tiempo precioso que lo puedes estar dedicando, en estos momentos tan difíciles, a

otras labores (…) Porque cuando tú en tu vida personal estás bien, tienes un buen

trabajo, tienes unos ingresos más o menos buenos, pues colaboras con esas

asociaciones (…) Cada vez tenemos que estar luchando más, porque cada vez tenemos

menos ayuda administrativa y ahí llega la desgana porque tu encima que tienes que

luchar día a día, resulta que ahora tienes que estar en todas partes”.

Pese al agotamiento y desánimo mostrado en el fragmento anterior por la representante

de una asociación de enfermos mentales y miembro de la Comisión permanente de este

consejo sectorial, los actores asociativos entrevistados y otros actores no analizan este

proceso participativo desde la frustración sino, al contrario, desde la satisfacción de

expectativas y la realización de la influencia política. A continuación presentamos las

claves de este proceso:

En primer lugar, se trata de un proceso con un diseño sólido. Aunque la primera

asamblea oficial de este consejo tuvo lugar a comienzos de 2007, su origen se remonta

cinco años atrás con la creación de la Oficina Municipal del Voluntariado.

Transcurridos tres años, las asociaciones pertenecientes a esta área de actuación

comenzaron a demandar un órgano público o espacio en común donde poder reunirse y

tomar decisiones. El personal técnico del área de participación del ayuntamiento, en

colaboración con una asesoría externa, llevó a cabo durante un año (2006) un proceso

participativo intenso orientado a la creación del futuro consejo local del voluntariado, de

21

carácter permanente. Ese año sirvió para elaborar conjuntamente un reglamento de

funcionamiento del consejo. Abers (2007:1458) señala la necesidad de construir

identidades colectivas faciliten la colaboración entre actores. Destaca la necesidad de

prácticas de movilización previas que ayuden a establecer redes de confianza entre los

participantes, y este consejo de voluntariado contaba con una trayectoria previa en este

sentido. Además, por exigencia de la ley autonómica del voluntariado, dicho consejo

estaba obligado a tener una composición paritaria, en relación al número de miembros

pertenecientes a la sociedad civil y a la administración. Por tanto, el diseño de la

membresía (paridad), el tipo de entidades asociativas de carácter social (sindicatos) o

dedicadas a bienestar social (ONG’s) que ya tenía un recorrido previo alrededor de la

Oficina de Voluntariado, así como el modo trabajo previo realizado en torno al

funcionamiento del concejo permitieron que éste haya funcionado con una alta adhesión

de las entidades asociativas implicadas, que han ido incluso modulando sus expectativas

conforme se han producido cambios en el gobierno local y su hacienda.

En segundo lugar, los sentimientos de aburrimiento y fatiga se ven mitigados por el

hecho de que los participantes comparten un parecido estilo participativo (Mansbridge,

1973). En el consejo no se establecen unos vínculos afectivos, emocionales e

identitarios tan fuertes e intensos como en algunos de los movimientos sociales,

organizados al margen de la administración pública, como pueden ser por ejemplo los

grupos LGTBi, de autoconsumo, de tercera edad, etc. No obstante, todos los

entrevistados destacaron la preparación conjunta de eventos realizados más allá del

contexto del consejo. Un episodio regular en la vida de este consejo es el acto de

entrega de los premios del día internacional del voluntariado, tal y como expresó la

representante de una asociación: “Para mí es muy importante lo que se vio en el acto,

en el día internacional del voluntariado (…) Yo creo que es un acto muy emotivo y que

influye mucho en el que está metido en este mundo”. El representante de otra asociación

también recordaba como algo especial la organización de una exposición informativa

orientada a la ciudadanía sobre voluntariado: “una iniciativa de la que yo me siento

partícipe, aunque no la pude después disfrutar, pero fui partícipe, fue una jornada de

acercamiento del voluntariado a la ciudadanía, en una plaza principal de aquí de

[nombre municipio]”. En suma, se realizan actividades fuera del espacio de este consejo

sectorial de participación que contribuyen al establecimiento de lazos entre los

miembros asociativos participantes.

22

En tercer lugar, el proceso no se ha visto truncado pese a los diferentes cambios de

gobierno del municipio. Desde 1979 hasta 2003 el municipio estuvo gobernado por el

mismo alcalde. Desde entonces, han tenido lugar cuatro cambios de gobierno y han

gobernado tres alcaldes diferentes, pertenecientes a dos partidos políticos distintos. La

exconcejala que impulsó el proceso en el año 2006 señalaba que en el momento de

creación del consejo local del voluntariado se partía de un sentimiento generalizado de

desconfianza hacia la participación ciudadana en la localidad como consecuencia de

unos presupuestos participativos iniciados en 2004 y, según su opinión, mal

ejecutados12

: Las reglas del juego deben estar muy bien establecidas, entendidas y

aceptadas por todo el mundo y los objetivos tienen que estar claros y sobre todo es

fundamental la rendición de cuentas. Si todo eso no se da, se genera frustración, que

fue lo que yo me encontré cuando entré como delegada de participación ciudadana”.

En este consejo ha tenido lugar un trabajo intenso, tanto antes de ponerse en marcha

como después, de definición y negociación de las reglas del juego, competencias y

dotaciones presupuestarias.

Por último, en cuarto lugar, no existe en este caso, como diría Hirschman (1996) un

error de cálculo en la construcción social de las expectativas. El papel del consejo está

tan definido que no crea grandes expectativas pero tampoco las defrauda, tal y como

puede apreciarse en las palabras de la técnica de participación del ayuntamiento, en las

de la ex concejala y en las de la actual concejala de participación, por ese orden:

“Si el Consejo Local de Voluntariado hubiese influido en todos estos cambios,

deberíamos de tener un premio a nivel mundial. El consejo local es una cosa muy chica,

somos un granito”.

“¿Aspecto negativo? Fíjate si tengo buena experiencia. Mira, no se generó ninguna

frustración porque nunca se pidió nada especial, salvo campañas de sensibilización”.

“Yo destacaría del Consejo, primero, la capacidad de raciocinio. Es un consejo

muy de pensar las cosas, nada exaltado. Es que no encuentro la palabra exacta.

Pero en el sentido de decir que con los pies en la tierra. Es el consejo con más

pies en la tierra y eso ha provocado cambios positivos”.

Ese ajuste de las expectativas, tan positivamente ensalzado por parte de la

administración local, también se observa en los grupos sociales, aunque entremezclados

12

De hecho, los presupuestos participativos a los que se refiere la ex concejala tuvieron que ser

suspendidos en 2008, tras su tercera edición, por falta de coordinación y compromiso político a la hora de

implementar las propuestas, las cuales tuvieron finalmente que ejecutarse con cargo a otros planes.

23

con sentimientos de resignación. Como argumenta el representante de un grupo de una

entidad dedicada al bienestar social:

“Los medios que hay son los medios que hay. Y por mucho que nosotros recemos no

nos van a dar la luna... Otra vez la luna no nos la van a dar. Está claro”.

En este proceso, es esa clara definición de reglas, objetivos y capacidades lo que

produce unas expectativas moderadas en los participantes de la sociedad civil que no se

ven frustradas, y que además, culminan en situaciones de percepción de influencia

cuando se materializan las campañas que se proponen en el marco del consejo (por

ejemplo, las actividades del Día del Voluntariado). Sin embargo, esa moderación de las

expectativas conjuntamente con la realización de la influencia esperada, contrastan con

la escasa ambición del proceso participativo que se limita al ámbito del voluntariado

local, área que se ha visto severamente afectada por las políticas de austeridad y la

limitación de gasto local.

CONCLUSIONES

Nuestro análisis de procesos participativos “típicos”, es decir, hasta cierto punto

representativos de la experiencia participativa más habitual en las administraciones

locales durante la última década en España, confirma la ubicuidad de la frustración

participativa. Dándose esta tanto en procesos participativos más ambiciosos y

novedosos, como es el caso de los Presupuestos Participativos, como en aquellos

mecanismos cercanos a un modelo de participación ciudadana más tradicional, por

ejemplo la amplia variedad de consejos consultivos y sectoriales.

Hemos centrado nuestra atención en las génesis que conducen a distintas expresiones de

frustración y decepción en el contexto de la participación ciudadana. En este sentido

identificamos cuatro procesos que facilitaron una mayor tendencia hacia la frustración,

relacionados con el diseño del proceso participativo; la construcción y gestación de las

expectativas; la implementación de los resultados y los cambios en el contexto político

local. En los tres primeros procesos generadores de frustración se observa, de manera

transversal, una percepción de falta de dinamismo, bien sea por la ineficacia de la

Administración a la hora de diseñar procesos participativos que no sean percibidos

como limitadores de la influencia política de los participantes, o bien, por la poca

adaptabilidad (o resistencias a adaptarse) de la sociedad civil española a la lógica del

funcionamiento de estos “nuevos espacios” creados por la Administración. En el caso

de los consejos consultivos, la sociedad civil relacionaba esa falta de dinamismo con el

modelo rígido de selección de los participantes; el carácter predominante informativo y

24

la reiteración de los temas abordados. Por su parte, los Presupuestos Participativos

mostraron su capacidad de ser más dinámicos. No obstante, este dinamismo, debido al

incumplimiento de algunas propuestas, se acabó percibiendo como una entrega excesiva

o pérdida de tiempo, sobre todo, en relación a la fase de elaboración de las propuestas

que debían ser defendidas posteriormente.

Por último, si bien Hirschman destacaba la falta de realismo (o pobreza imaginativa)

durante la participación política, en todos nuestros casos observamos, por el contrario,

una tendencia hacia propuestas participativas de carácter marcadamente técnico y

pegadas al terreno. Blanco y Gomà señalaron en 2003 el incremento de la politización

de los espacios locales para referirse a la ampliación de sus bases competenciales, yendo

más allá del “reducido núcleo de funciones básicas (asfaltado, alumbrado, limpieza,

disciplina viaria y poco más” (2003:2). No obstante, señalaron ya entonces unas

tendencias hacia el neotecnocratismo y el gerencialismo también en la participación. De

hecho, esta crítica la encontramos en otros estudios más recientes donde se advierte de

la escasa presencia de criterios basados en la justicia social a la hora de llevar a cabo

procesos participativos (Baiocchi & Ganuza, 2014). Dicho de otro modo, si analizamos

las expectativas de la ciudadanía cuando participa en este tipo de mecanismos

participativos, encontramos un exceso de realismo y de atención hacia asuntos que,

según relataron algunos representantes de organizaciones de la sociedad civil que

mostraron especial frustración, no deberían de abordarse en el contexto de un proceso

participativo.

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