CAPTULO SEXTO

LOS ESTADOS FALLIDOS

LOS ESTADOS FALLIDOS

Por MIGUEL ALONSO BERRIO

LOS ESTADOS FALLIDOS: NUEVA AMENAZA

La Carta de Naciones Unidas proscribi el uso de la fuerza en las rela-ciones internacionales culminando un largo proceso de regulacin y limi-tacin de la guerra entre Estados soberanos. Desde entonces, sin embar-go, otro tipo de guerras que tienen lugar en el interior del Estado ha cau-sado ms vctimas que las guerras clsicas. Entre ellas se incluyen con-flictos civiles que permanecen enquistados, la violencia anrquica deriva-da de la disolucin de la autoridad estatal o la aparicin de poderes fcti-cos que rivalizan en el uso de la fuerza con el Estado. En ocasiones lacomunidad internacional ha intervenido con el envo de misiones militarescomo instrumento de gestin de crisis.

La fragilidad estatal es el elemento comn a estas diversas situacio-nes. Se ha acuado el concepto de Estado fallido para identificar aque-llos Estados que, en terminologa de Max Weber, se muestran incapacesde mantener el monopolio del uso legtimo de la fuerza. De hecho estefenmeno ha acompaado al Estado desde sus orgenes, como muy bienconocieron sus primeros tericos a comienzos de la edad moderna. Enfechas tan tardas como mediados del siglo XIX no se ejerca soberanaefectiva sobre amplias zonas del planeta y el Estado moderno se enfren-taba a autenticas organizaciones criminales transnacionales dedicadas ala piratera o el trfico de esclavos. Ni siquiera la intervencin internacio-nal en Estados frgiles est exenta de antecedentes como lo muestra laintervencin europea en el Imperio Otomano.

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Que el problema de la deficiencia de la autoridad estatal sea antiguono quiere decir que el Estado fallido deje de ser una nueva amenaza. Loscambios normativos de la legalidad internacional desde la SegundaGuerra Mundial y los enormes retos sociales y polticos a los que losGobiernos se enfrentan hacen que los Estados fallidos sean cada vez msnumerosos. Las respuestas clsicas ante la quiebra de la autoridad esta-tal han dejado de ser vlidas y la sociedad internacional se ve obligada aexperimentar nuevas frmulas.

El Estado fallido se ha considerado como una manifestacin ms delproceso de erosin del papel central que el Estado ha ocupado tradi-cionalmente como actor de las relaciones internacionales y regulador delas relaciones sociales. La aparicin de organizaciones internacionales yno gubernamentales, el creciente protagonismo de ciudades y regiones(el Estado-regin), de empresas multinacionales e incluso de organi-zaciones criminales se combinaran en limitar la efectividad de losGobiernos en afirmar su autoridad. En este contexto el Estado fallidoanunciara la prxima anarqua (1) a la que estaran condenadas lasentidades caticas ingobernables del Tercer Mundo (2) y de la que noseran del todo inmunes las sociedades desarrolladas. El sentido de laevolucin histrica del Estado moderno se habra invertido: el estado denaturaleza no se encontrara al inicio sino al final de este proceso. In thebeginning all the World was America, pudo decir John Locke en el sigloXVII (3). Para algunos autores hoy, sin embargo, el futuro se encuentraen Africa (4). Un futuro que para unos es de anarqua apocalptica mien-tras que para otros es un porvenir de nuevas formas de organizacinsocial post-estatal.

QU ES UN ESTADO FALLIDO? DEFINICIN DEL CONCEPTO

El Estado fallido es una de esas categoras insatisfactorias que se defi-nen por lo que carecen y no por lo que poseen. La expresin, traduccinforzosamente insatisfactoria del ingls Failed State, indica que la realidad

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(1) KAPLAN, ROBERT (1994). The Coming Anarchy en The Atlantic Monthly, febrero 1994,pags. 44-76.

(2) DE RIVERO, OSWALDO. The Myth of Development: The Non-Viable Economies of the 21stCentrury. Londres & Nueva York, Zed Books. 2001.

(3) LOCKE, JOHN. On Civil Government II, prr. 49.(4) TROTHA, TRUTZ VON. Die Zukunft liegt in Afrika. Vom Zerfall des Staates, von der

Vorherrschaft der konzentrischen Ordnung und vom Aufstieg der Parastaatlichkeit enLeviathan, vol. 28, n 2, junio 2000, pags. 262-263.

que describe el concepto es imperfecta, est incompleta. Dos son los ele-mentos, pues, que se combinan para hablar de Estado fallido: la existen-cia formal de un Estado y su deficiencia efectiva.

Estado

El punto de partida es la existencia de un Estado: una estructura pol-tica que reclama el ejercicio del poder soberano sobre un territorio pobla-do de manera estable y que es reconocido como tal por el resto de lacomunidad internacional. La violencia anrquica que recientemente haacompaado la disolucin de la autoridad en pases como Afganistn,Liberia, Congo/Zaire o Sierra Leona se ha producido en el seno deEstados reconocidos internacionalmente, miembros de Naciones Unidas.La estatalidad de estos pases se manifiesta por la posesin de atribu-tos simblicos como banderas, himnos, instituciones de Gobierno, pues-tos en organizaciones internacionales, Representaciones diplomticas. Enel orden internacional un Estado es o no es. No hay situaciones interme-dias.

El reconocimiento del Estado fallido como Estado tiene unos efectosprcticos radicales. La violencia que se desarrolla en su seno puede ase-mejarse a la de otros periodos anrquicos de su Historia pre-estatal.Incluso en mltiples ocasiones puede haber una clara continuidad entreuna y otra violencia. Sin embargo la existencia de un Estado disea for-mas propias del conflicto, convirtiendo a las instituciones estatales en unsujeto (y objeto) del mismo. Ms importante an, desde el momento enque un Estado ha sido reconocido por la comunidad internacional, sta seobliga a respetar su soberana junto con sus atributos de igualdad, respe-to de su integridad territorial y no intervencin en sus asuntos internos.

Carencia de gobernabilidad

En el Estado fallido la condicin estatal est vaca de contenido. ElEstado fallido combina la soberana formal con su ausencia en la realidad,una existencia legal con una inexistencia poltica. Es una concha jurdicaque acoge una condicin anrquica interna. La soberana formal efectivafrente al exterior no se ve acompaada por su ejercicio material en el inte-rior. La autoridad del Estado es inexistente en todo o en partes sustan-cialmente importantes de su territorio. El Gobierno es incapaz de realizarsus funciones bsicas y el orden y la cohesin social se disuelven. El bienpblico por excelencia, la seguridad, deja de prestarse por el Estado queabandona la pretensin de ofrecer otros servicios bsicos como justicia,

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infraestructuras o atencin social que quedan cubiertos por agentes pri-vados. Las instituciones del Estado se convierten en entidades irrelevan-tes o incluso pueden quedar vacantes.

Podra as definirse el Estado Fallido como:

El Estado que carece de la capacidad de generar lealtad derecho agobernar-, de dotarse de los recursos necesarios para gobernar yproporcionar servicios, de mantener el elemento esencial de la sobe-rana, consistente en el monopolio sobre el uso legtimo de la fuerzadentro de sus lmites territoriales, y de actuar dentro del contexto deun consenso basado en una comunidad poltica (5).

Un grupo de trabajo establecido por la CIA lleg a identificar 113 casosde Estados fallidos entre 1955 y 1994 (6). De ellos slo una docena fueronautnticos casos de colapso total del Estado. Sin llegar a esa situacinextrema, en la que por ejemplo ha cado Somalia, podra incluirse dentrodel concepto de Estado fallido los supuestos de disolucin de su autori-dad en partes significativas de su territorio como ocurre en Colombia. Enambos casos el elemento determinante es la ausencia de gobierno efec-tivo. La guerra civil clsica, por el contrario, no tiene por qu necesaria-mente identificarse con el Estado fallido. Es posible que el enfrentamien-to de un Gobierno rival o secesionista con el Gobierno legal el con-flicto positivo de autoridades no llegue a degenerar en la anarqua pro-pia de un Estado fallido el conflicto negativo de autoridades en el queno hay un Gobierno responsable que controle el territorio.

Por la misma razn la disolucin de un Estado no es equivalente alEstado fallido. La disolucin es un supuesto de sucesin de Estados esto es de sustitucin de la soberana en un territorio de un Estado (el pre-cedente) por otro u otros (los sucesores) en la que el Estado preceden-te llega a extinguirse como sujeto internacional. Este proceso puede serpacfico, como sucedi con la desaparicin de la Repblica DemocrticaAlemana, la Unin Sovitica o Checoslovaquia. Aun producindose trasuna guerra, la transferencia de poderes puede realizarse de manera orde-nada como ocurri al disolverse Austria-Hungra. En otras ocasiones, sin

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(5) HOLSTI, KAVELI J. The State, the War and the State of War. Cambridge: CambridgeUniversity Press, pag. 82. 1996.

(6) ESTY, DANIEL C. ET AL. (1998). The State Failure Project: Early Warning Research for U.S.Foreign Policy Planning, documento presentado en Failed States and InternationalSecurity: Causes, Prospects and Consequences: Purdue University, West Lafayette, 25a 27 de febrero de 1998.

embargo, puede ser un proceso violento con brotes de anarqua que leacercaran al concepto de Estado fallido, tal como sucedi en las guerrasde sucesin de Yugoslavia. En todo caso lo caracterstico del Estado falli-do no es que se dispute la soberana del Estado, que en la mayora de lossupuestos es un tema irrelevante (los ejemplos de Liberia, Afganistn oAlbania lo muestran claramente) sino la ausencia de autoridad.

Por ltimo, pese a su ntima relacin el Estado fallido no es equivalen-te al mero Estado frgil, ni siquiera en el mundo en desarrollo. En el Estadofallido la autoridad no slo es amenazada o discutida sino que se derrum-ba. Un Estado dbil como Uzbekistn o Mauritania podra degenerar enEstado fallido pero cualitativamente es diferente de Sudn, Afganistn oSierra Leona.

EL ESTADO Y SU RECONOCIMIENTO

Si el primer elemento que compone el Estado fallido es la existencia deuna entidad soberana, las nuevas normas que regulan la creacin deEstados no pueden dejar de ser un factor determinante en la aparicin deEstados fallidos.

Descolonizacin y aparicin de nuevos Estados

En las relaciones internacionales clsicas un Estado exista siempreque se diera un Gobierno efectivo e independiente sobre un territoriodeterminado poblado de manera estable. El reconocimiento internacionaldel nuevo Estado tena un carcter declarativo. El concierto de lasnaciones verificaba que efectivamente se satisfacan ciertos criterios degobernabilidad antes de acogerlo en su seno. Esa realidad todava serefleja en el artculo 4 (1) de la Carta de Naciones Unidas al establecercomo condicin para admitir a nuevos Estados que estn capacitados ydispuestos a asumir las obligaciones de la Carta. Consecuentemente noresultaba extrao que la administracin de territorios considerados inca-paces de gobernarse por s mismos fuera asumida por Estados sobera-nos extranjeros.

Inmediatamente despus de la Segunda Guerra Mundial la existenciade colonias y otros territorios no autnomos se manifest crecientementecomo un anacronismo. En unos pocos aos se modificaron de maneraradical las normas que regan la aparicin de nuevos Estados. En 1960 la

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resolucin 1.514 de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre laconcesin de la independencia a los pases y a los pueblos colonialesreconoci el derecho de todos los pueblos a la libre determinacin. Conello se configur lo que Carl Schmidt (7) denominara como un nuevonomos de la Tierra. Esa nueva ordenacin del espacio se caracteriza porla universalizacin del Estado-nacin y se fundamenta en la igualdad ylibre determinacin de todos los pueblos. Supone un repudio absoluto delos principios ideolgicos del colonialismo en cuya virtud las nacionescivilizadas tenan el derecho y la responsabilidad de gobernar ante laincapacidad de los pueblos coloniales. As expresamente la resolucin1.514 declar que la falta de preparacin en el orden poltico, econmi-co, social o educativo no deber servir nunca de pretexto para retrasar laindependencia (8).

La descolonizacin no resolvi, sin embargo, los problemas de subde-sarrollo y pobreza que sufran los territorios no autnomos ni mitig nece-sariamente sus deficiencias institucionales. De hecho la creacin de nue-vos Estados resalt las desigualdades polticas y econmicas en elmundo obligando a acuar una nueva terminologa para describir esta rea-lidad (Tercer Mundo, Subdesarrollo, Pases en vas de Desarrollo). La des-colonizacin, en definitiva, dio lugar a la aparicin de lo que RobertJackson denomina como Cuasi-Estados (9): entidades soberanas conuna insuficiente capacidad de gestionar las complejas y crecientes res-ponsabilidades de gobierno del mundo actual que deben su existencia alreconocimiento internacional. Como Estados son beneficiarios de losprincipios de igualdad soberana, respeto de su integridad territorial e inde-pendencia poltica y no ingerencia en asuntos de su jurisdiccin internaque recoge la Carta de Naciones Unidas (10). Sin embargo, aun siendoreconocidos como Estados, no cumplen con el requisito de gobernabili-dad del artculo 4 (1) de la Carta.

La descolonizacin cre, por tanto, las condiciones para la aparicindel Estado fallido al proliferar nuevos Estados con graves carencias insti-tucionales. Al mismo tiempo, ante el fenmeno de la no gobernabilidadque ha acompaado a la Humanidad desde sus orgenes, la nueva legali-

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(7) SCHMITT, CARL. Der Nomos der Erde im Vlkerrecht des Jus Publicum Euroaeum.Dunker & Humblot. Berln. 1974.

(8) Resolucin 1514 (XV) de la Asamblea General de Naciones Unidas (3).(9) JACKSON, ROBERT. Quasi-states:sovereignty, international relations and the Third

World, Cambridge: Cambridge University Press. 1990.(10) Carta de Naciones Unidas, artculo 2, (1, 4, 7).

dad internacional considera ilegtimas tanto las respuestas tradicionalesdel colonialismo como la descertificacin de Estados que carezcan detoda apariencia de Gobierno. Las incertidumbres en la bsqueda de res-puestas por la comunidad internacional ante el Estado fallido derivan, portanto, del hecho de que se avanza en un territorio desconocido.

El fin de la Guerra Fra y la nueva ola de creacin de Estados

La disolucin de Yugoslavia y la Unin Sovitica al trmino de laGuerra Fra han confirmado la validez universal de las nuevas normas queregulan la creacin de nuevos Estados, inicialmente configuradas en elentorno poltico de la descolonizacin. La prctica de la pasada dcadamuestra que el reconocimiento internacional de Estados ha dejado dedepender de la verificacin de la presencia de determinados atributos ocondiciones de gobernabilidad para descansar, en esencia, en una deci-sin de la comunidad internacional inspirada en los principios y valoresque defiende. Reconocimiento y estatalidad estn tan ligados que, paratodos los efectos prcticos, el reconocimiento ha remplazado a la estata-lidad y sus atributos ms concretos de territorio, poblacin, gobierno ycapacidad de entablar relaciones internacionales (11). El reconocimientose consagra, as, como el factor decisivo para la creacin de Estados.

En el momento de su reconocimiento internacional, algunos de losnuevos Estados reconocidos, como Georgia o Bosnia y Herzegovina, nollegaron a cumplir siquiera las mnimas condiciones de gobernabilidadque se exigieron en el proceso de descolonizacin. Estos Estados eranincapaces de asegurar su autoridad en todo su territorio. Padecan con-fusas guerras civiles en las que cuestionaba la misma legitimidad delEstado o sus lmites territoriales. En la antigua Yugoslavia expresamenteel reconocimiento se constituy en un instrumento poltico a disposicinde la comunidad internacional para influir en las partes en conflicto.Significativamente entre las condiciones que la Comunidad Europeaincluy para proceder al reconocimiento de las antiguas repblicasyugoslavas (respeto a obligaciones internacionales, inviolabilidad defronteras, derechos humanos y de minoras) no figuraba la de efectividado gobernabilidad.

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(11) ECKERT, AMY E. The Construction of States in International Politics. Documento pre-sentado en la reunin anual de la International Sudies Association en Washington del16 al 20 de febrero de 1999.

Este ltimo ciclo de creacin de Estados en los aos 90 ha dibujadoun nuevo arco de riesgo de aparicin de Estados fallidos que desde lapennsula balcnica, pasando por el Cucaso llega hasta las Repblicasde Asia Central. El despliegue de misiones internacionales de paz princi-palmente en la antigua Yugoslavia muestra la conciencia de la frgilgobernabilidad en estos territorios. Expresamente en Bosnia yHerzegovina y Kosovo misiones civiles internacionales han recibido elmandato de crear instituciones de Gobierno efectivas. La desmembracinde Yugoslavia y la Unin Sovitica ha demostrado que el proceso de apa-ricin de nuevos Estados no concluy con la disolucin de los imperioscoloniales europeos. En las prximas dcadas es posible que este proce-so afecte al Tercer Mundo en el que hay Estados como Indonesia, India,Filipinas, Nigeria o Chad que hacen frente a tensiones secesionistas. Laindependencia de Eritrea o Timor Oriental puede ser el preludio de la des-membracin de Cuasi-Imperios que dara lugar a una generacin nuevade Estados frgiles.

FACTORES DETERMINANTES DEL COLAPSO DEL ESTADO

Un Estado de reciente creacin no es sinnimo de Estado fallido oamenazado de colapso. La mayor o menor predisposicin de un Estado adesembocar en la anarqua est en funcin de factores tanto estructura-les la ausencia de una tradicin poltica compleja como coyunturales.

Ausencia de tradicin poltica: la permanencia de la estructura

El encuentro entre el mundo en vas de desarrollo y el Estado moderno esuna combinacin extraa, ambigua, insatisfactoria y a menudo ciertamentetrgica (12). Con mayor o menor apego a las formas sociales y polticas tra-dicionales, las minoras gobernantes de las nuevas naciones han procuradoimplantar en sus pases las estructuras estatales desarrolladas por las socie-dades industriales. Las rplicas del Estado han incluido desde smbolos einstituciones hasta modelos socio-econmicos y polticos incluyendo expe-rimentos de regmenes totalitarios como el de Pol Pot en Camboya.

Pero el Estado, tpico producto cultural de origen europeo, ha sidoexportado a todo el mundo sin haber considerado las condiciones de aco-

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(12) CLAPHAM, CHRISTOFER. Africa and the International System. The Politics of StateSurvival. (CUP), 1996. pag. 267.

gida. Las formas del Estado han sido ampliamente reproducidas pero nosiempre se han podido improvisar los principios de organizacin socialsobre los que se basa su funcionamiento, como son la legitimidad racio-nal del poder o la distincin entre lo pblico y lo privado. En aquellos pa-ses donde no hay una tradicin poltica compleja estos principios propiosdel Estado moderno han entrado en conflicto con los lazos de lealtad per-sonal que definen el marco real de obligaciones y derechos en la socie-dad. El Estado puede tener una apariencia de tal, pero en la prctica hapodido no existir mucho antes de que se manifieste su colapso.

En sentido inverso no es sorprendente que aquellas sociedades dondehan existido formas de organizacin poltica ms o menos desarrolladasson las que han consolidado Estados ms slidos, capaces de sobrevivira experiencias traumticas. As en Amrica Latina, pese a su Historia pol-tica convulsa y a su subdesarrollo, nunca el Estado ha llegado totalmentea desaparecer de la misma forma que lo ha hecho en Liberia o SierraLeona. Ciertamente en pases latinoamericanos hay extensos territoriosen los que la autoridad del Estado es prcticamente inexistente. Sinembargo la supervivencia del Estado (no as de sucesivos regmenes pol-ticos) no se ve amenazada por la anarqua de estas regiones, en las que,por otra parte, nunca se lleg a ejercer efectivamente soberana desdeantes de la emancipacin. La complejidad del continente africano pruebaigualmente la variable capacidad de arraigo del Estado en funcin de lasociedad que le acoge. Las sociedades del frica sub-sahariana dondeexista una vida poltica organizada antes del dominio colonial son las quehan desarrollado los Estados ms estructurados. As se puede contrastarlas dificultades de construir estructuras polticas complejas en Somalia,norte de Uganda, sur de Sudn, Liberia y Sierra Leona, frente a las tradi-ciones polticas existentes en el sur de Uganda, Ruanda, sur de Ghana,norte de Etiopa y Eritrea sobre las que se han establecido estructurasefectivas de Gobierno (13).

Es preciso puntualizar que la consolidacin de instituciones estatalesno inmuniza a la sociedad del riesgo de un conflicto civil sangriento. Slootorga a las instituciones estatales, si el conflicto estalla, de una capaci-dad de supervivencia o de rpida recuperacin, como lo muestra la expe-riencia de Bosnia y Herzegovina. El conflicto adoptar adems formas dis-

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(13) CLAPHAM, CHRISTOFER. Failed States and Non-States in the Modern InternationalOrder, documento presentado en la Conferencia sobre Estados fallidos en Florencia,7-10 de abril del 2000.

tintas en funcin que el Estado est arraigado o no. En un caso, el Estadocon su legitimidad y estructuras de poder se convierte en el objetocuya posesin es determinante para la victoria de uno o de otro bando. Enel otro, las instituciones estatales, existentes slo en el papel, tienen pocoms que el valor simblico de mostrar el triunfo de un contendiente y fcil-mente pueden llegar a descomponerse en los inicios del conflicto. As elEstado no sobrevivi a la guerra en Somalia, mientras que en Ruanda lasinstituciones estatales pasaron de manos en varios Golpes de Estado yacabaron por convertirse en el instrumento del genocidio de 1994.

Por otra parte si la falta de una tradicin poltica es el principal factorde riesgo para el colapso de las instituciones estatales, sera falso enten-der que las sociedades adolescentes del Tercer Mundo estn condenadasinexorablemente a esta condicin. Un Estado subdesarrollado no es nece-sariamente un Estado fallido ni viceversa. Hay Estados con un nivel bajode desarrollo, por ejemplo Botswana, que mantienen niveles tolerables deconvivencia cvica. Otros relativamente desarrollados, como la antiguaYugoslavia, que no pudieron canalizar sus tensiones nacionalistas demanera pacfica. Es necesario, por tanto, completar este factor con otrosque, la mayor parte de las veces combinados, ponen a prueba la capaci-dad de resistencia de las instituciones: la dinmica poltica interna, lasrelaciones tnicas en el seno de la sociedad y el entorno internacional.

El Estado neo-patrimonial: la dinmica poltica interna

El Estado puede adquirir una naturaleza neo-patrimonial al ser apro-piado por una minora gobernante que lo utiliza para su beneficio apo-yndose en una clientela poltica definida en trminos tnicos o socia-les. Esta situacin ha sido considerada en ocasiones como un mal nece-sario ante la inmadurez de la sociedad. Sobre la base de una concep-cin lineal del Desarrollo compartida por los idelogos del comunismo ydel liberalismo, se entenda que la acumulacin primitiva de capital amanos de elites locales y su control sobre las estructuras nacientes delEstado eran condiciones necesarias para la modernizacin y el progre-so econmico que inexorablemente conduciran, a largo plazo, a lademocratizacin. Sin embargo este crculo virtuoso de Desarrollo eco-nmico y poltico desgraciadamente se ha probado difcil de llevar a laprctica. Ms bien el Subdesarrollo muestra una inercia de la que el pro-pio Estado neo-patrimonial es en parte responsable, antes de ser su vc-tima. En este sentido las ms de las veces el colapso no afecta a la pri-

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mera generacin de gobernantes sino que se manifiesta dcadas des-pus como el desenlace de una larga enfermedad degenerativa (14)una vez que los regmenes polticos han agotado su capacidad desupervivencia, arrastrando con ellos al Estado.

Los Estados son estructuras administrativas onerosas que slo resul-tan rentables en la medida en la que producen bienes pblicos comoorden pblico, seguridad jurdica, infraestructuras, sanidad o educacin.El Estado contemporneo ha asumido adems nuevas responsabilida-des en la promocin del Desarrollo econmico. El Estado en el TercerMundo ha de hacer frente a estos retos con unos medios financieroslimitados que en gran parte se han de utilizar para financiar un aparatoestatal ligado al clientelismo del que depende la supervivencia del rgi-men. Las elites gobernantes, sin incentivo para invertir en el desarrollode la base econmica del pas, se convierten en captores de rentas eco-nmicas. El Estado ms que favorecer el Desarrollo se convierte en unacarga para la sociedad. La falta de servicios pblicos, la pobre adminis-tracin y la corrupcin ofrecen un entorno desfavorable para el desarro-llo de actividades econmicas reduciendo la capacidad de financiar elaparato estatal. El colapso poltico del Estado puede as venir precedi-do por su quiebra econmica, como ocurri en Zaire en 1996 o enAlbania en 1997.

La apropiacin del Estado por una oligarqua reafirma la conciencia enel resto de la sociedad de ser una realidad ajena. Cuanto ms el Estadose manifieste disfuncional porque segmentos de la sociedad lo han usur-pado y sirve para sus intereses particulares, ms las relaciones personalesson necesarias como sustituto y precaucin frente a la intrusin lo que, asu vez, restringe el alcance del Estado (15). El Estado, como ocurre ennumerosos pases iberoamericanos, asiticos o africanos, puede contro-lar la realidad social y econmica oficial y aparentar ser fuerte, adoptandoformas autoritarias de gobierno. Pero una sociedad y economa informalprospera a sus espaldas acorralando la influencia real de las institucionesy mantenindose fuera de su control. Esta masa humana desempleada osubempleada, desarraigada de su reciente pasado rural y poblando lossuburbios del Tercer Mundo, forma el caldo de cultivo de movimientos

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(14) ZARTMAN, I. WILLIAM. Introduction: Posing the Problem of State Collapse en WilliamZartman ed. Collapsed States The Disintegration and Restoration of LegitimateAuthorities. Boulder, CO: Lynne Rienner. 1995.

(15) SPANGER, HANS-JOACHIM. The Ambiguous Lessons of State Failure, documento pre-sentado en la Conferencia sobre Estados fallidos en Florencia, 11-14 de abril del 2001.

radicales que rechazan la modernidad como son el fundamentalismo isl-mico, los khmeres rojos o el terrorismo latinoamericano del SenderoLuminoso y otros grupos afines.

Las elites se enfrentan, en estos casos, a un dilema de compleja solu-cin. Su falta de legitimidad implica que de manera creciente se ven com-pelidos a utilizar la fuerza y asegurar la lealtad de su clientela para mante-ner su frgil poder. Pero a medio plazo esta estrategia resulta insostenibley agrava los problemas polticos y sociales. Si optan, por otra parte, porampliar su base de apoyo social y relajar la represin tendrn que hacerfrente a la reaccin de su clientela al ver desaparecer sus privilegios y a laimpaciencia de los excluidos por mejorar rpidamente su suerte. La ines-tabilidad poltica acaba convirtindose en crnica sin dejar oportunidad alEstado de consolidarse.

La nica alternativa viable, aunque exige una extraordinaria capacidadde gestin poltica, es la de fortalecer al mismo tiempo el control socialsobre el Estado y la efectividad del ejercicio del poder en la sociedad, con-solidar en suma un Estado que sea a la vez eficiente y democrtico y quemejore la situacin econmica de la poblacin. La cuestin del ejerciciodel poder y del funcionamiento de las instituciones junto con las estrate-gias de reduccin de la pobreza y descentralizacin han pasado, as, a unprimer plano en la doctrina actual del Desarrollo despus del nfasis queel mercado tuvo en la dcada de los 80 (16). Democratizacin y buengobierno, legitimidad y poder se manifiestan pues, como dos realidadesmutuamente dependientes.

Las etnocracias: la dinmica de las relaciones tnicas

Para ser hoy un Estado slo se precisa haber sido ayer una colonia.Toda otra consideracin es irrelevante (17). La conversin de demarca-ciones coloniales en nuevos Estados se realiz de manera tan arbitraria ysin reparar en su composicin tnica como anteriormente se haba lleva-do a cabo la apropiacin de territorios libres por las potencias colonia-les. En la disolucin de Yugoslavia y la Unin Sovitica se aplic esemismo principio uti possidetis por el que las demarcaciones internas

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(16) BANCO MUNDIAL. World Development Report. Entering the 21st Century, New York:Oxford University Press. 1999.

(17) JACKSON, ROBERT. Quasi States: Sovereignty, International Relations and the ThirdWorld. Cambridge: Cambridge University Press. 1990, pag. 17.

pasaron a convertirse sin ms consideraciones en fronteras internacional-mente reconocidas. Como resultado la prctica totalidad de los nuevosEstados son tnicamente heterogneos.

Es un lugar comn afirmar que en el Tercer Mundo el Estado ha decrear la nacin a diferencia de lo que ha ocurrido en el occidente euro-peo. Ya desde la emancipacin americana la independencia ha sido elmito fundacional por excelencia utilizado para integrar a la sociedad. Sinembargo la mitologa civil ha sido siempre un dbil fundamento de laidentidad propia y diferenciada del Estado, como lo prueban los ejem-plos de la Repblica Democrtica Alemana, la Unin Sovitica oYugoslavia. A medida que el recuerdo del yugo colonial se difumina y lageneracin de emancipadores desaparece, los nuevos Estados han debuscar otras seas de identidad ms sustanciales. La adopcin de unalengua oficial y de unas estructuras polticas de origen europeo noresuelve tampoco los problemas en tanto puede reforzar las diferenciastnicas dentro de la sociedad e incluso crear otras nuevas, como porejemplo en Liberia entre la elite de descendientes de libertos america-nos y las poblaciones indgenas.

En numerosas guerras civiles que amenazan la cohesin del Estado lasdivisiones tnicas son el elemento determinante. Siguiendo el anlisis deSamuel Huntington, el Estado por cuyo territorio trascurren lneas de frac-tura entre civilizaciones sera estructuralmente inestable y propenso a sudescomposicin (18). En Nigeria, Chad, Yugoslavia, Georgia, Filipinas oIndonesia se podra hablar de un autntico choque de civilizaciones den-tro de un mismo Estado.

Es preciso tener presente, sin embargo, que en el mundo la heteroge-neidad tnica es la norma. Complejidad tnica no es equivalente a guerray son numerosos los ejemplos de convivencia que lo demuestran. Estadosfallidos que se han puesto como modelos para mostrar la fuerza disgre-gadora de los particularismos son paradjicamente pases extraordinaria-mente uniformes desde el punto de vista tnico. Los casos de Albania ySomalia son llamativos. La divisin en Albania entre el norte Gheg y el surTosk o entre clanes somales tiene lugar en el seno de una misma comu-nidad nacional cuya identidad no se pone en discusin. Sin embargo losenfrentamientos civiles en estos pases pueden ayudar a comprender la

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(18) HUNTINGTON, SAMUEL. The Clash of Civilizations and the Remaking of World Order enForeign Affairs, vol. 72, n 3, verano 1993. The Clash of Civilizations and the Remakingof World Order. New York: Simon & Schuster. 1996.

reaccin centrfuga que provoca el intento de construir Estados modernosen sociedades tradicionales y sus potenciales efectos desestabilizadoresen sociedades tnicamente heterogneas.

En sociedades divididas por mltiples identidades culturales lo rele-vante no es tanto que el conflicto tnico provoque el colapso como quela formacin del Estado sea lo que exacerba el enfrentamiento tnico. Laconfusin entre la lgica racional del Estado moderno y la lgica tradi-cional de los vnculos de lealtad personal facilita que el Estado sea cap-turado por un grupo tnico que lo utiliza para conservar sus privilegios yconsolidar su hegemona desarrollndose lo que se conoce como etno-cracia. En la etnocracia la oposicin tnica se refuerza y adquiere unanaturaleza poltica. La inclusin en una u otra tnia determina el estatu-to privilegiado o subordinado del individuo. El grupo privilegiado se con-vierte en la clientela poltica de la minora gobernante. Resulta difcilimaginar dos grupos humanos en el continente que tengan ms encomn en trminos de lengua y cultura, historia y organizacin social quelos hutus y tutsis (19), cuyo enfrentamiento ha determinado el colapsode Ruanda y Burundi. Sin embargo la oposicin tutsi-hutu se reforz porel colonialismo belga y por sus Estados sucesores subrayando su natu-raleza poltica.

La etnocracia genera una inestabilidad poltica permanente. En oca-siones se manifiesta en el antagonismo entre la elite urbana privilegiada yla poblacin rural, como ocurre en Chad, Angola o Sudn. Frecuente-mente surgen estructuras polticas paralelas que crean los grupos tnicosexcluidos del Estado proporcionando una educacin, sanidad y serviciospblicos alternativos, como se desarrollaron en Kosovo bajo el rgimen deMilosevic. Estas estructuras abiertamente retan el monopolio de autoridaddel Estado y pueden anticipar su colapso. Las disporas residentes en elPrimer Mundo ofrecen a las etnias subordinadas financiacin, grupos depresin a favor de sus causas nacionales y una direccin ideolgica sofis-ticada. Las disporas kurda, kosovar, tamil o palestina pueden mantenersu vinculacin con sus patrias de origen gracias a la revolucin de lostransportes y las comunicaciones as como reforzar (incluso crear) suidentidad haciendo uso de los modernos medios de difusin cultural. Laresistencia de las etnias subordinadas puede conducir a la desintegracin

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(19) LEMARCHAND, REN. Patterns of State Collapse and Reconstruction in Central Africa:Reflections on the Crisis in the Great Lake, documento presentado al XVII CongresoMundial de la International Political Science Association celebrado en Seul del 17 al 21de agosto de 1997.

del Estado que se identifica como propio del grupo dominante (es el casoen el sur de Sudn) o a ocupar el Estado invirtiendo los papeles con latnia privilegiada (como ocurri en Ruanda).

El entorno internacional

El Estado desarrolla su existencia relacionndose con el entorno inter-nacional, tanto ms cuando se trata de un Estado frgil cuya existenciadepende del reconocimiento internacional. En los aos 60 y 70 las mino-ras gobernantes podan contar con un entorno favorable que les permitaaprovecharse de la inercia de la descolonizacin y del conflicto Este-Oeste para cortejar a las superpotencias y antiguas metrpolis y obtenerrecursos financieros. En estos aos los conflictos internos se considera-ban motivados por los intentos de una superpotencia por desestabilizarlos aliados de su contrincante. Este apoyo produjo efectos que han per-durado ms que la rivalidad Este-oeste al proporcionar a estos pasesunos arsenales que de manera involuntaria o consciente han acabado enmanos de grupos insurgentes enfrentados a sus Gobiernos. La lista de losmayores destinatarios de armas en el Tercer Mundo durante la dcada delos ochenta coincidi con la lista de Estados fallidos (Angola, Chad,Liberia, Mozambique, Somalia, Sudn y Zaire).

El fin de la Guerra Fra augur una nueva era en la que la cooperacininternacional permitira poner fin a los conflictos pendientes en el TercerMundo y consolidar el Estado sobre la base de su democratizacin y libe-ralizacin econmica. El balance de estas esperanzas es, sin embargo,negativo. Ciertamente varios conflictos se resolvieron a travs de la nego-ciacin, como es el caso de Mozambique y Namibia. Sin embargo hanproliferado otros nuevos. Aunque sera falso decir que el entorno interna-cional ha causado la descomposicin del Estado, s resulta adecuado afir-mar que la presin internacional ha sido determinante, en ocasiones, paradesencadenar la crisis.

El fin de la bipolaridad fue una mala noticia para los gobernantes delTercer Mundo que vieron reducida su capacidad de negociacin produ-cindose una correspondiente disminucin de la asistencia y mayores exi-gencias polticas y econmicas por parte de la comunidad de donantes(20). El resultado ms inmediato ha sido el colapso de varios Estados.

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(20) CLAPHAM, CHRISTOFER. Africa and the International System. The Politics of StateSurvival. Cambridge, Cambridge University Press. 1996, pag. 159.

Desde 1992 hasta 1997 la Ayuda Oficial al Desarrollo en trminos realesha disminuido en un 20%. De una media del 0,33% del PNB en 1990 lospases donantes dedican a Ayuda al Desarrollo el 0,25% en 1999. Estareduccin fue especialmente aguda en pases como Sudn, Somalia yZaire que de disfrutar un estatus preferente en el mundo bipolar pasarona ser tratados como parias internacionales. El caso de Somalia es signifi-cativo: Siad Barre proclam un rgimen revolucionario marxista hasta queen 1977 la Unin Sovitica firm un Tratado de Amistad y Asistencia conEtiopa, su rival histrico. Somalia pas entonces a recibir asistencia esta-dounidense. A finales de los 80 y coincidiendo con la sensible mejora delas relaciones Este-Oeste, Somalia perdi toda asistencia internacional yacab hundindose en la anarqua.

El Ajuste Estructural, impuesto por las instituciones financieras interna-cionales bajo la presin del endeudamiento, con sus exigencias de desregu-lacin, supresin de subsidios y reduccin de la burocracia limita significati-vamente la capacidad de las elites de satisfacer a sus clientelas y sostenersu base de poder. Los programas de ajuste recientemente incluyen condi-ciones polticas en la forma de respeto a los derechos humanos y democra-cia cuya aceptacin por regmenes autocrticos es apreciada, acertadamen-te, como una muestra de debilidad. El efecto de las exigencias combinadasde liberalizacin poltica y de sacrificios econmicos puede ser demoledorpara la estabilidad de los regmenes autoritarios del Tercer Mundo.

EFECTOS QUE PROVOCA EL COLAPSO DEL ESTADO

El Estado fallido por definicin es incapaz de cumplir con la obligacinbsica de evitar que en su territorio se provoquen perjuicios para la comu-nidad internacional. El crculo de perjudicados por su fracaso no se redu-ce a su poblacin y a los Estados vecinos sino que se extiende al conjun-to de la comunidad internacional por efecto de la mundializacin.

La guerra civil permanente: de la insurgencia a los seoresde la guerra

La imagen caracterstica de los Estados fallidos es la violencia anr-quica. La guerra se ha convertido no en un medio para perseguir finespolticos sino en un estado permanente, en un modo de vida. Sin solucinde continuidad la lucha por la independencia en Angola deriv en una

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guerra civil que ha continuado hasta nuestros das. Poco tiempo despusde la salida de los britnicos de Sudn en 1957 el pas inici un conflictoque ha causado ya dos millones de muertos. La entrada del Ejrcito sovi-tico en Afganistn comenz una guerra que contina en la actualidad.

Conscientes de su vulnerabilidad los gobernantes de las nuevas nacio-nes independientes tuvieron como prioridad el dotarse de un aparato deseguridad con el apoyo de sus patrones internacionales cuya principalfuncin consisti en asegurar el control de las capitales y las zonas estra-tgicas empujando a las guerrillas a los territorios marginales. Pero trasdcadas de guerra y a medida que estos regmenes han perdido el apoyointernacional, se han difuminado las diferencias entre Ejrcito e insurgen-cia. As las fuerzas gubernamentales en Sierra Leona, los llamadossobels, no se comportan de manera diferente a la de sus oponentes.Empresas (21), como la britnica Sandline International o la sudafricanaExecutive Orders presente en una veintena de pases, suplen las deficien-cias de las Fuerzas de Seguridad locales y son contratadas por Gobiernosy multinacionales para asegurar el orden en zonas estratgicas de un pas,como ha ocurrido en Sierra Leona (22). Cuando el Estado colapsa, la dife-renciacin entre lo pblico y lo privado se diluye y quien ocupa formal-mente las instituciones es contemplado como una faccin carente demayor legitimidad que las otras. Las distinciones entre guerra y crimen,entre combatientes y poblacin civil, se difuminan (23).

La violencia una vez desencadenada inevitablemente genera una vidapropia dando lugar a grupos parasitarios cuyas rentas econmicas ypoder poltico depende de su continuacin. El nuevo tipo de combatientey dirigente poltico es el seor de la guerra (24). De hecho su presenciaest ntimamente ligada al Estado fallido. El seor de la guerra ha aban-donado toda pretensin ideolgica y abiertamente plantea su lucha en tr-minos de poder. Sin inters por asumir la responsabilidad por la suerte dela poblacin y sin necesidad de contar con su apoyo, el objetivo del seorde la guerra es controlar el territorio donde radica una fuente de riqueza,como pueden ser los diamantes en Sierra Leona o Angola, el opio enAfganistn o la cocana en Colombia.

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(21) SHEARER, DAVID. Private Armies and Military Intervention en Adelphi Paper, n 316,febrero 1998.

(22) HIRSCH, JOHN L. War in Sierra Leone en Survival, vol. 43, n 3, otoo 2001. pags. 145-162.(23) KALDOR, MARY. Las nuevas guerras. Violencia organizada en la era global. Tusquets

Editores, Barcelona. Ttulo original New and Old Wars. Organised Violence in a GlobalEra. 2001.

(24) RENO, WILLIAM. Warlord Politics and African States. Boulder, Lynne Rienner. 1998.

El Estado fallido y la guerra transnacional

La violencia establecida que genera el Estado fallido tiende a no que-dar contenida dentro de sus fronteras. Los seores de la guerra encuen-tran apoyos exteriores producindose complejos sistemas de alianzasque relacionan diversos conflictos internos. Inversamente al apoyo oficio-so de algunos regmenes a los grupos armados de pases vecinos, elEstado fallido ofrece santuario a guerrillas que luchan contra las fuerzasgubernamentales de otros Estados. As Libia, Costa de Marfil y BurkinaFaso apoyaron al lder rebelde liberiano Charles Taylor, quien a su vez pro-porcion armas y apoyos a la guerrilla del Frente Unido Revolucionario enSierra Leona. Por su parte Angola y Zimbabwe apoyaron al zaireo Kabilamientras que el Presidente Mobutu haca lo propio con la guerrilla angole-a de UNITA. Los Gobiernos ugands y sudans han venido cruzandoapoyos a grupos rebeldes que actan en sus respectivos territorios. Lasidentidades transnacionales constituyen un factor que facilita asimismo ladifusin de conflictos.

Este tipo de guerra no es exclusivamente civil, tampoco inter-estatal.Adopta una extraa forma de guerra transnacional que afecta al territoriode varios Estados que no estn formalmente en guerra, respetando as laprohibicin internacional del uso y la amenaza de la fuerza. La figura delseor de la guerra permite al actor externo intervenir en un conflicto y almismo tiempo ocultar su responsabilidad. Son mltiples los ejemplos deguerras civiles que trascienden las fronteras. Entre ellos figuran la reginde los Grandes Lagos en el centro de frica, las guerras que se extiendenpor Sierra Leona, Guinea y Liberia, el conflicto yugoslavo de 1992 a 1995que se extendi por los territorios de Eslovenia, Croacia y Bosnia yHerzegovina con intervencin de la Repblica Federal Yugoslava, o elconflicto eslavo-albans que desde 1998 se ha extendido por Kosovo, elsur de Serbia propiamente dicha (valle de Presevo) y la Antigua RepblicaYugoslava de Macedonia.

El Estado fallido exportador de debilidad

Sin llegar a exportar directamente la guerra, el Estado fallido provocatambin perjuicios a los Estados vecinos en forma de debilidad. La nogobernabilidad que sufre resulta contagiosa en la medida en que resultaimposible contenerla en la frontera.

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El efecto ms inmediato del colapso del Estado es el de provocar ole-adas de desplazados o refugiados que escapan de la violencia o la pobre-za que sufre su pas de origen. Los pases vecinos de acogida suelen sernaciones que padecen igualmente precarias condiciones polticas y eco-nmicas. Su estabilidad se ve amenazada por la llegada de una mareahumana. De hecho los refugiados son a menudo el medio transmisor dela guerra transnacional. Durante el genocidio en Ruanda de los 8 millonesde sus habitantes, adems del medio milln de asesinados y dos millonesy medio de desplazados internos, otros dos millones y medio buscaronrefugio en los pases vecinos. A comienzos de 2001 el 30% de la pobla-cin afgana, 3 millones y medio de personas, tena la condicin de refu-giado de acuerdo con ACNUR. De ellos 800.000 vivan en Pakistn. Msde medio milln de refugiados de Burundi vivan en Tanzania, uno de lospases ms pobres del mundo. 490.000 sudaneses, 450.000 somales,430.000 angoleos o 400.000 refugiados de Sierra Leona han buscadorefugio en pases vecinos. En los pases de acogida los refugiados plante-an no slo un enorme coste econmico sino tambin pueden llegar adesestabilizar los equilibrios tnicos contagiando de inestabilidad a losvecinos. El impacto de los refugiados ruandeses en el Zaire/RepblicaDemocrtica del Congo es un claro ejemplo de ello.

Adems del efecto migratorio el Estado fallido perjudica a los pasesvecinos al convertirse en una especie de agujero negro del Desarrollo eco-nmico regional. Interrumpe rutas comerciales, retrae al inversor extranje-ro al incrementar los riesgos polticos de las inversiones en la regin, com-pite con otros Estados necesitados de capital en la captacin de fondosinternacionales de Ayuda al Desarrollo. Las guerras en Mozambique o enla antigua Yugoslavia muestran claramente los efectos catastrficos de losconflictos internos para la economa y la estabilidad de sus vecinos, ascomo el peligro de contagio de la criminalizacin de la actividad social quetiene lugar en el Estado fallido.

El Estado fallido santuario de organizaciones criminales

La anarqua que acoge el Estado fallido no es simplemente el desor-den sino otra forma de orden en el que puede desarrollarse una economade guerra muy rentable para los que estn en condiciones de explotarla.La guerra tiene un efecto desregulador permitiendo el libre desarrollo deactividades que en el mundo estatal son consideradas ilcitas. La revolu-cin tecnolgica en el mbito de la comunicacin y el transporte permite

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ligar estas actividades a la economa mundial. La figura del traficante es elcomplemento de la del seor de la guerra al ser el eslabn que vincula laszonas de paz con las zonas de turbulencia de la geografa mundial,aprovechndose de las ventajas que le ofrecen ambos mundos (25).

Entre las organizaciones criminales que encuentran refugio en el terri-torio de Estados fallidos figuran muy sealadamente las terroristas. Elterrorismo, como amenaza asimtrica, encuentra en el Estado fallido lascondiciones idneas para establecer santuarios fuera de control y, portanto, de la responsabilidad del Estado. En el pasado eran principalmen-te los Estados canallas (rogue States) los que ofrecan apoyo, protecciny santuario a organizaciones terroristas. Sin embargo con la colaboracinde un Gobierno la organizacin terrorista pierde uno de sus activos prin-cipales, su anonimato, y se hace vulnerable a represalias polticas, eco-nmicas o militares. En el Estado fallido el terrorista puede gozar de lasmismas ventajas que otras organizaciones criminales (fuentes de financia-cin, ausencia de control estatal) y ocultar sus actividades bajo la opaci-dad de la anarqua. La ausencia de una autoridad centralizada le otorgauna mayor invulnerabilidad ante represalias internacionales.

Afganistn, refugio de Al-Qaida, puede considerarse como un ejemplotpico de Estado fallido. El Gobierno talibn no era reconocido internacio-nalmente y en la prctica no representaba sino una faccin fantica deuna guerra civil no dispuesta a respetar las normas internacionales. Lasconexiones entre grupos terroristas que operan en el mundo desarrolladoy las FARC en las reas de Colombia fuera de control del Gobierno es otramuestra de una realidad que puede extenderse a otros territorios nosometidos a la autoridad de un Estado.

El Estado fallido responsable de desastres humanitarios

Los Estados fallidos son incapaces de proteger los derechos humanosde sus ciudadanos creando condiciones de vida y seguridad muy preca-rias. 170 millones de personas han muerto por sus propios Estados entre1900 y 1987, una gran parte por Estados considerados fallidos (26). Desde

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(25) BROC, LOTHAR. State failure and global change: from violent modernization to war as away of life. documento presentado en la Conferencia sobre Estados fallidos enFlorencia, 8-11 de abril del 1999.

(26) RUMMELL, R. J. Democracy, Power Genocide and Mass Murder en Journal of ConflictResolution vol. 39. n 1, 1995; pag. 3-36.

la conclusin de la Segunda Guerra Mundial los principales desastreshumanitarios han sido responsabilidad de Estados fallidos, incluyendoviolaciones masivas de derechos humanos, genocidios, oleadas de refu-giados y desplazados internos, hambrunas.

Los Estados tradicionalmente se han identificado como lugares derefugio y no de peligro. La existencia de Estados fallidos supone una para-djica inversin del dilema de seguridad de Hobbes: la paz normalmenteexiste en la esfera internacional mientras que el interior del Estado fallidose desarrolla un estado de naturaleza en el que la anarqua es la condicinde la existencia humana. La seguridad interna se basa no en el monopo-lio de la fuerza sino en un equilibrio de poder entre bandas rivales. ElEstado, como caparazn que cubre a una sociedad toma en el Estadofallido un significado completamente diferente al usual. Si deba ser eldique protector de las amenazas exteriores pasa a ser un muro que encie-rra al conjunto de la poblacin y la enfrenta a una inseguridad interna per-manente.

LA POSTURA DE LA COMUNIDAD INTERNACIONAL ANTEEL ESTADO FALLIDO

El Estado fallido disfruta de un seguro de vida permanente. El caos yla violencia que le acompaan no ponen en peligro su supervivencia en unmundo competitivo al no estar prevista su bancarrota o disolucin. Pesea que Somalia o Afganistn han carecido durante aos de Gobiernos res-ponsables reconocidos internacionalmente, no se han visto amenazadossus puestos en la Asamblea General de Naciones Unidas o la integridadde sus territorios. La soberana estatal y sus atributos la igualdad, laintegridad territorial, la independencia poltica, la no ingerencia plante-an, por tanto, lmites a las posibilidades de actuacin ante un Estado falli-do. Sin embargo el problema de la no gobernabilidad en el mundo siguems presente que nunca. La humanizacin de las relaciones internaciona-les determina que las violaciones masivas de derechos humanos y lascalamidades humanitarias que acompaan al colapso del Estado no seanasuntos meramente internos. La mundializacin dificulta cada vez msaislar las reas de inseguridad en el planeta.

La comunidad internacional se ve obligada, pues, a tomar postura antela existencia de Estados fallidos. En el debate doctrinal de los ltimosaos se pueden identificar dos concepciones fundamentales: la social y la

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liberal. La primera afirma que hay una comunidad internacional compe-tente para suplir las deficiencias del Estado fallido en garantizar la seguri-dad humana de los individuos. La concepcin liberal resalta, por el con-trario, la responsabilidad de los Estados por la suerte de su poblacin y elpapel de las grandes potencias y de las potencias regionales ante lasamenazas que el Estado fallido crea para la seguridad internacional.

La concepcin social: intervencin por causa humanitaria

De acuerdo con esta concepcin, el reconocimiento de atribucionessoberanas sobre un territorio tendra un valor funcional, obligando alEstado a garantizar condiciones mnimas de seguridad humana a supoblacin. No cumplindose con este deber la soberana podra llegar aquedar en suspenso y establecerse una tutela internacional con mandatode Naciones Unidas que asumira la supervisin o incluso el gobierno deestos territorios hasta que sean capaces de gobernarse por s mismos(27). En los aos posteriores al fin de la Guerra Fra la concepcin socialque afirma la responsabilidad de la comunidad internacional ante elEstado fallido pareci alcanzar un consenso universal, encontrando sudocumento fundamental en la Agenda para la Paz del Secretario Generalde Naciones Unidas (28).

Son de hecho numerosos los casos en los que el Consejo deSeguridad de Naciones Unidas ha intervenido en el entendimiento que laviolencia intra-estatal constituye una amenaza para la paz y seguridadinternacional (29). Ha suplido el fracaso de los Estados autorizando el usode la fuerza por causa humanitaria (norte de Iraq, Somalia, Balcanes),desarrollando la Justicia Internacional para castigar crmenes contra laHumanidad cometidos en ciertos conflictos internos (Tribunales Penalespara Bosnia y Herzegovina y Ruanda) o asumiendo la administracin pro-visional de territorios (UNMIK en Kosovo y UNTAET en Timor Oriental).

El envo por Estados Unidos de una Fuerza de 37.000 efectivos a unazona sin inters estratgico como era Somalia con el cometido de asegu-rar la distribucin de alimentos en 1993 fue el cenit del optimismo en la

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(27) HELMAN, GERALD B. y RATNER, STEVEN B. Saving Failed States en Foreign Policy invier-no 1992-93, pags. 3-21.

(28) An Agenda for Peace. Informe del Secretario General de Naciones Unidas A/47/272-S/24111, 17 de junio de 1992.

(29) CAPLAN, RICHARD. A New Trusteeship? The International Administration of War-TornTerritories Adelphi Paper 341. 2002.

capacidad de la intervencin en Estados fallidos. La humillacin de ame-ricanos en Somalia y europeos en Bosnia enfri sbitamente el entusias-mo por la intervencin en conflictos internos. El Consejo de Seguridadsigue siendo hoy activo en suplir las deficiencias de Estados fallidos. Perola confianza que exista a comienzos de la pasada dcada ha dado pasoa un mayor realismo sobre las posibilidades reales de hacerlo. Las inter-venciones han tenido lugar despus de que se hayan evidenciado los cos-tes humanos y su finalidad inmediata ha sido aliviarlos. Pronto se hahecho, sin embargo, evidente que el drama humano no es sino el sntomade problemas que tienen races ms profundas, que giran en torno a la nogobernabilidad y que exigen enormes recursos polticos, econmicos ymilitares cuya disponibilidad es limitada.

Desgraciadamente para la poblacin que los padecen, la mayor partede los Estados fallidos o con riesgo de serlo ni son noticia ni su suertedesencadena intervenciones internacionales autorizadas por el Consejode Seguridad. Si tradicionalmente los Estados dbiles desestabilizaban elorden internacional porque atraan el inters y la codicia de las grandespotencias, hoy el drama de la mayora de los Estados fallidos como Chado Somalia es que no interesan. As, pese a los numerosos avisos que en1994 anunciaron el genocidio en Ruanda, ste no se evit. La guerra enSudn ha pasado desapercibida para la opinin pblica mundial, pese aque ha causado directa o indirectamente en veinte aos ms de dos millo-nes de muertos, cifra que supera la suma de las vctimas mortales en losconflictos en Angola, Bosnia, Chechenia, Kosovo, Liberia, Golfo Prsico,Somalia y Ruanda (30).

La indecisin del Consejo de Seguridad ha llevado a justificar que ungrupo de Estados intervenga sin esperar a recibir su mandato actuan-do como buenos ciudadanos internacionales para prevenir el genoci-dio y el asesinato en masa (31). Estas intervenciones por causa huma-nitaria resultan comprensibles ante las deficiencias institucionales de lacomunidad internacional, pero su legitimidad no es universalmenteaceptada.

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(30) MARTIN RANDOLPH. Sudans Perfect War en Foreign Affairs, vol. 81, n 2 marzo-abril2002, pags. 111-127.

(31) DUNNE, TIMOTHY/WHEELER, NICHOLAS. Constructivism and International Legitimacy:Good Citizenship and Post-Westphalian Statecraft, documento presentado en laTercera Pan-European International Relations Conference and Joint Meeting of theInternational Studies Association celebrada en Viena del 16 al 19 de septiembre de1998.

Concepcin liberal: dar una oportunidad a la guerra

Con ese ttulo tan provocativo un autor estadounidense defenda quela intervencin internacional, por muy bienintencionada que fuera, alarga-ba el sufrimiento humano al prolongar los conflictos civiles en el TercerMundo indefinidamente impidiendo que se resuelvan de forma natural conla victoria de uno de los bandos (32). El fracaso de varias misiones inter-nacionales de paz ha dado lugar a la aparicin de voces que han plante-ado si no fuese ms conveniente dejar que la dinmica local cree espon-tneamente las estructuras estatales que infructuosamente la intervencinexterior no logra consolidar. Las guerras civiles que asolan el TercerMundo podran as cumplir el papel de edificar el Estado que desempe-aron en Europa durante la edad moderna (33). Esta concepcin liberalentiende, en suma, que el colapso del Estado es responsabilidad de supueblo y que es inapropiada la intervencin de la comunidad internacio-nal en Estados fallidos ms all de la legtima defensa frente a agresionesque proceden de su territorio.

De acuerdo con Christopher Clapham (34), el autor ms representativode esta concepcin liberal, Estado fallido no es equivalente a pura anar-qua. Si bien son incapaces de desempear plenamente las funcionesestatales, en ocasiones otras entidades, como los movimientos guerrille-ros, las asumen. En la realidad internacional cotidiana, se mantienen rela-ciones cuasi-diplomticas con entidades territoriales no reconocidascomo Estados de la misma forma en que se establecen con grupos quediscutiblemente los representan. En Estados fallidos la economa puedede hecho prosperar liberada de los controles y de la carga de sostener unaparato administrativo. Los intercambios comerciales se producen endivisas estables. Los servicios privatizados pueden llegar a ser ms efi-cientes que cuando los monopolizaba en su beneficio el Estado. Claphamcita el caso de Somalia que cuenta con uno de los sistemas ms baratosy eficientes de telfonos celulares de frica precisamente por no estarsometido a ninguna regulacin gubernamental. Este orden social naturalpodra acabar evolucionando hacia sistemas estatales ms estables quelos que se han intentado implantar desde el exterior. Ejemplo de ello es

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(32) LUTTWARK, EDWARD N. Give War a Chance, Foreign Affairs 78:4, 1999, pags. 36-44.(33) Este dilema se plantea en BAYART, JEAN JACQUES. "La guerre en Afrique : Dperissment

ou formation de ltat ?" en Esprit, noviembre 1998.(34) CLAPHAM, CHRISTOFER. Failed States and Non-States in the Modern International

Order, documento presentado en la Conferencia sobre Estados fallidos en Florencia,7-10 de abril del 2000.

Somaliland, una entidad no reconocida que desde mayo de 1991, cuandoproclam su independencia tras el colapso del Estado somal, vive en rela-tiva paz mientras que el resto de las regiones somales est gobernadopor seores de la guerra (35).

Para ayudar a este proceso espontneo de creacin de Estados, sepropone la eliminacin de los obstculos establecidos para mantener elstatu quo: cambiar las reglas de secesin, facilitar la formacin de nuevosEstados o trascender al Estado entablando relaciones con regiones (36).Se ha llegado a plantear la descertificacin de Estados fallidos, esto es,dejar de reconocerlos como miembros soberanos de la comunidad inter-nacional (37). En suma, reconocer las realidades que oculta el velo de laestatalidad ficticia. Como se pregunta Robert Kaplan, Y si, en realidad,no hay cincuenta y tantas naciones en frica, como sugieren los mapas?Y si no hay ms que seis, siete u ocho verdaderas naciones en el conti-nente? O, en vez de naciones, varios centenares de entidades tribales?(...) Y si el territorio en poder de las guerrillas y las mafias urbanas unterritorio que nunca figura en los mapas- es ms importante que el que ale-gan poseer muchos Estados organizados? (38).

Pese a lo sugestivo del planteamiento liberal, el coste humano de esteproceso de seleccin natural puede ser excesivamente alto para ser asu-mido y, aunque a la larga quizs conduzca a la consolidacin de estructu-ras estatales, lo ms probable es que a corto plazo desestabilice numero-sos Estados frgiles. Resulta extraa la lgica de que para consolidar ins-tituciones haya que disolver al Estado existente o legitimar la usurpaciny el saqueo. Adems no hay fronteras alternativas que resuelvan lasiguiente paradoja que se plante en el conflicto yugoslavo: por qutengo que ser una minora en tu Estado cuando t puedes ser una minoraen el mo?.

La concepcin liberal no es, por otra parte, menos intervencionista quela social. Puede, de hecho, serlo ms y de una forma menos cohibida alrelativizar la soberana de los Estados fallidos y resaltar frente a su anar-

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(35) HUSSEIN M. ADAM. Somalia: A terrible Beauty being born? en Collapsed States: theDisintegration and Restoration of Legitimate Authority (William Zartman ed.). 1995.

(36) HERBST, JEFFREY. Responding to State Failure in Africa, International Security 21:3,1996-97; pags. 120-144.

(37) JOSEPH, RICHARD. Correspondence. Responding to State Failure in Africa enInternational Security, vol. 22, n 2 otoo 1997; pag. 178.

(38) KAPLAN, ROBERT D. The Ends of the Earth: A Journey at the Dawn of the Twenty FirstCentury. Papermac, Londres. 1997; pag. 6.

qua la responsabilidad de los Gobiernos de Estados consolidados engarantizar su propia seguridad. Para Christopher Clapham, el principalreto al que se enfrenta el sistema internacional no es el de restaurarEstados sino el de tratar con zonas en las que no hay Estado o en las quelos Estados se han debilitado tanto que son incapaces de desempear loque convencionalmente se asume que son sus funciones (...) El sistemainternacional tiene una extensa experiencia en tratar con no Estados quedata desde el periodo en el que eran un elemento normal de la escenamundial y muchos de los instrumentos caractersticos con los que lo hahecho estn reapareciendo en la actualidad (39). En la concepcin liberalla seguridad y la defensa nacional sustituyen a la causa humanitaria comottulo principal de intervencin. De manera significativa, en la recienteintervencin en Afganistn la retrica internacionalista propia de la inme-diata post-Guerra Fra ha dado paso a la de la lucha contra el terrorismo.

No es sorprendente que la concepcin liberal suscite recelo en elTercer Mundo pese a que pretenda ser ms respetuosa con la libre deter-minacin de los pueblos. En la prctica vuelve a la vieja divisin entre unmundo civilizado y otro anrquico regidos por normas distintas. Lo queresulta intolerable en el primero resulta comprensible en el segundo.

CONCLUSIONES: EL ESTADO FALLIDO SNTOMA DE UN ORDENINTERNACIONAL EN TRANSFORMACIN

En las ltimas dcadas el Estado-nacin se ha universalizado comoforma poltica bsica al tiempo que la cooperacin internacional progresi-vamente se extiende a nuevos campos y se institucionaliza. Ambos pro-cesos no son necesariamente coherentes y estn lejos de haberse com-pletado. La sociedad internacional contempornea incluye Estados falli-dos y organizaciones internacionales titubeantes junto a Estados y proce-sos de integracin consolidados, reflejo del hecho de que las relacionesinternacionales es una realidad poltica viva, contradictoria y en plenatransformacin. Ejemplo de ello es el Estado fallido, fruto de la confusinentre estatalidad y anarqua. Su existencia plantea un conflicto entre dosprincipios en los que se basa el orden internacional: el respeto a la sobe-rana y la salvaguardia de la seguridad.

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(39) CLAPHAM, CHRISTOFER. Failed States and Non-States in the Modern InternationalOrder, documento presentado en la Conferencia sobre Estados fallidos en Florencia,7-10 de abril del 2000.

La resolucin del conflicto entre ambos principios no puede aislarse delproblema concreto que supone un Estado fallido determinado. Sus perjui-cios constituyen un problema prctico para sus vctimas y para el conjuntode la sociedad internacional. En la respuesta que se da ante l, argumentospropios de los paradigmas social y liberal se combinan en un mismo dis-curso sin aparente contradiccin. En trminos generales el Tercer Mundoreivindica frente al Primer Mundo que los relativiza tanto el principioliberal de no-ingerencia como el social de responsabilidad colectiva en elDesarrollo. El inters nacional nunca ha sido ignorado por los Gobiernosque participan en intervenciones humanitarias, de la misma forma queaquellos que intervienen unilateralmente en Estados fallidos se ven compe-lidos a argumentar la legalidad de sus acciones y a asumir responsabilida-des por el buen gobierno de los territorios que ocupan temporalmente.

No es extrao que la contraposicin entre una concepcin liberal estatalista y realista y otra social universalista e idealista claradesde el punto de vista terico, se difumine en la prctica. La realidadniega una distincin radical entre Estados y organizaciones internaciona-les responsables de la paz y la seguridad. En stas, como en las confe-rencias diplomticas de la que son sucesoras, el peso de las grandespotencias sigue siendo decisivo. De acuerdo con la Carta de NacionesUnidas el Consejo de Seguridad ha de decidir las medidas necesariaspara salvaguardar la paz y la seguridad en las que todos los Estadosmiembros estn obligados a contribuir. Pero, como es conocido, la mismaCarta formaliz la responsabilidad cualificada de cinco grandes potenciasal constituirlas como miembros permanentes del Consejo. En la prcticainternacional la intervencin en un Estado fallido slo resulta viable con elapoyo de las grandes potencias y de las potencias regionales, que son lasque cuentan con los recursos polticos, econmicos y militares para eje-cutarlas y a las que se les reconoce una responsabilidad primordial por lapaz y la seguridad internacional. El veto de una potencia a una determi-nada intervencin es una realidad prctica ms que procedimental, conindependencia de que se formalice en el seno de una organizacin inter-nacional. Manifiesta el hecho de que sin contar con ella no es posibleintervenir. Inversamente la intervencin realizada sin ella o incluso con suoposicin expresa manifiesta su marginalidad o incluso puede ser pruebade impotencia que ponga en duda su estatus. Poder, responsabilidad yestatus son realidades ntimamente vinculadas.

Pero, por otra parte, el realismo poltico no puede ignorar el hecho deque la poltica de los grandes no se desarrolla en un vaco ideolgico e

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institucional. Los Gobiernos incluyen entre sus intereses nacionales ladefensa de un sistema de valores en los que se ha de basar el orden inter-nacional. Unos defienden la consolidacin de un entorno internacional enel que la Democracia y el respeto a los derechos humanos sean la norma.Otros insisten ms en el respeto a la soberana estatal. Lo decisivo es quetodos defienden ciertas visiones de lo que el mundo debe ser o, al menos,de lo que no debe ser. En la discusin concreta de qu hacer ante undeterminado Estado fallido debate a la vez prctico e ideolgico lasnegociaciones en el seno de organizaciones internacionales desempeanun papel nada desdeable para conciliar esas concepciones contradicto-rias. Sus mandatos ofrecen adems la necesaria legitimidad poltica parala intervencin al otorgar los paraguas legales que se precisan para limitarla soberana de los Estados fallidos.

Las organizaciones internacionales ofrecen adems de manera cre-ciente unas estructuras institucionales insustituibles para que la interven-cin en Estados fallidos pueda hacer frente al extraordinariamente com-plejo cometido de combinar recursos multinacionales en la misin de sus-tituir a las instituciones estatales. De manera esquemtica la intervencinen un Estado fallido implica cuatro actividades distintas. En primer lugar, lanegociacin poltica: el acuerdo entre las fuerzas polticas locales sobre elfuturo del pas y el establecimiento de un sistema poltico legtimo. Ensegundo lugar, la pacificacin del territorio: el desarme de las facciones, laamnista y reinsercin social de los combatientes y la restauracin de unasFuerzas de Seguridad cvicas. En tercer lugar, la Justicia a las vctimas: elretorno de refugiados y desplazados y el juicio a los autores de crmenescontra la Humanidad. Finalmente el desarrollo institucional del Estado: cre-acin de una Administracin, fortalecimiento de la sociedad civil y funda-cin de una economa viable. Para estas funciones el entramado institu-cional de organizaciones internacionales resulta irremplazable.

La postura a tomar ante un Estado fallido es, por tanto, una cuestinpoltica prctica. La intervencin en un Estado fallido afecta a la sobera-na estatal y, por tanto, slo sera lcita excepcionalmente si la anarquaque reina en su interior fuera una amenaza para la paz y la seguridad inter-nacional. Afirmar un principio genrico de intervencin resultara contra-dictorio con el repudio del colonialismo. Pero cundo un conflicto inter-no amenaza la seguridad internacional? ste es un concepto indetermi-nado cuya definicin corresponde al Consejo de Seguridad o a los propiosEstados en ejercicio de su derecho a la legtima defensa. La calificacinde un Estado fallido concreto como amenaza para la seguridad es un jui-

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cio poltico ms que legal. Ha de tomar en cuenta no slo la legalidadinternacional sino tambin criterios de oportunidad y prudencia poltica;juicios ticos y valoraciones estratgicas; la opinin mundial y la opininpblica interna; los recursos nacionales y las responsabilidades interna-cionales; en suma, consideraciones esencialmente polticas pero tambinpor ello valoraciones de contenido tico.

La existencia de Estados fallidos nos recuerda en definitiva que lasrelaciones internacionales se desarrollan en un mundo imperfecto carac-terizado tanto por la interaccin de las grandes potencias como por losms modestos intentos, desgraciadamente en ocasiones frustrados, deconsolidar estructuras estatales en condiciones adversas.

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