LOS REGÍMENES DE RESPONSABILIDAD ESTATAL EN LA ...
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2 LOS REGÍMENES DE RESPONSABILIDAD ESTATAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO Realizada por Henry Harvey Rubio Yaya Investigación Dirigida por el Dr. Gustavo Quintero Navas Universidad de Los Andes, Facultad de Derecho. Enero de 2003
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LOS REGÍMENES DE RESPONSABILIDAD ESTATAL EN LA JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO
Realizada por
Henry Harvey Rubio Yaya
Investigación Dirigida por el Dr. Gustavo Quintero Navas
Universidad de Los Andes, Facultad de Derecho.
Enero de 2003
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ÍNDICE GENERAL
I. INTRODUCCIÓN
Capítulo I
I. REGÍMENES SUBJETIVOS DE RESPONSABILIDAD
1. FALLA DEL SERVICIO PROBADA
2. FALLA DEL SERVICIO PRESUNTA
Capítulo II
II. REGÍMENES OBJETIVOS DE RESPONSABILIDAD
1. RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL
2. RESPONSABILIDAD POR RIESGO
A. RESPONSABILIDAD POR RIESGO EXCEPCIONAL
B. RESPONSABILIDAD POR ACTIVIDADES PELIGROSAS
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3. RESPONSABILIDAD POR EXPROPIACIÓN U OCUPACIÓN DE
INMUEBLES EN CASO DE GUERRA
4. RESPONSABILIDAD CON OCASIÓN DE TRABAJOS
PÚBLICOS
5. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ALMACENAJE DE
MERCANCÍAS EN BODEGAS OFICIALES
III. CONCLUSIONES
IV. REFERENCIAS
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LOS REGÍMENES DE RESPONSABILIDAD ESTATAL EN LA
JURISPRUDENCIA DEL CONSEJO DE ESTADO
1. INTRODUCCIÓN
Se propone el presente estudio ilustrar la concepción, aplicación y evolución que de los
distintos regímenes de responsabilidad del Estado ha hecho el máximo Tribunal de lo
Contencioso Administrativo.
Se hace necesario éste análisis, ya que por las características propias de cada regímen, no
ha resultado tarea fácil establecer cuándo, en un caso concreto, nos encontramos de manera
exclusiva en presencia de un determinado régimen a efectos de lograr la declaratoria de
responsabilidad del Estado. Lo anterior cobra mayor fuerza cuando el Alto Tribunal de lo
Contencioso Administrativo no ha sido claro y consecuente en el transcurso del tiempo al
aplicar los distintos regímenes de responsabilidad, a los casos que se han puesto a su
consideración, trasladando similares situaciones de hecho a régimen distinto al cual
utilizaba para proferir su decisión.
La noción de daño antijurídico, introducida por el artículo 90 en armonía con el desarrollo
del derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Carta de 1991, será objeto
obligado de estudio como quiera que se han presentado como pilares sobre los que se apoya
gran parte de la construcción jurisprudencial.
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En la metodología ha seguir se tendrán en cuenta los aportes doctrinales y se hará énfasis en
el análisis de la jurisprudencia del Consejo de Estado en lo que se refiere al contenido,
presupuestos y evolución de los distintos regímenes de responsabilidad Estatal hasta antes
de la Carta de 1991, los cambios al parecer introducidos por ella hasta hoy, y finalmente,
los casos actuales en los que tienen aplicación dichos regímenes de responsabilidad.
Para ello, se divide el escrito en dos capítulos; tratando en el primero lo relacionado con la
responsabilidad de índole subjetiva, a saber, los denominados regímenes de falla del
servicio probada (i) y falla del servicio presunta (ii). El segundo capítulo tratará de los
regímenes objetivos de responsabilidad, así: (i) Responsabilidad por daño especial, (ii)
responsabilidad por riesgo; el que se subdivide en: a) Responsabilidad por riesgo
excepcional y b) Responsabilidad por actividades peligrosas. (iii) Responsabilidad por
expropiación u ocupación de inmuebles en caso de guerra, (iv) responsabilidad con ocasión
de trabajos públicos y (v) Responsabilidad por almacenaje de mercancías en bodegas
oficiales.
Se espera que al final del presente escrito, el lector, gracias a la casuística de ilustración
hecha para cada regímen, esté en la capacidad de hacer un proceso de adecuación de un
caso en particular al interior de un determinado regímen, previas las exigencias que cada
uno de ellos demanda.
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Capítulo I.
I. REGÍMENES SUBJETIVOS DE RESPONSABILIDAD
En Colombia existen dos regímenes de índole subjetiva, estos son, el de falla o falta del
servicio probada y el de culpa, falta o falla del servicio presunta. En el primero, el
demandante debe probar la falla del servicio en la que en el caso concreto incurrió la
Administración, mientras que en el segundo, es a la Administración a quien se le traslada la
carga de la prueba de la juridicidad de su actuación. Sin embargo, ambos regímenes tienen
sus propias particularidades, veamos:
1. FALLA DEL SERVICIO PROBADA:
Dentro de las modalidades de responsabilidad extracontractual de la administración
pública, el régimen de falla del servicio probada, es la más frecuente y común fuente de
responsabilidad Estatal. Tiene sus orígenes en Francia y desde 1939 ha sido aplicado en
Colombia.1
La falla del servicio se define como “el ejercicio irregular de la función Administrativa”.
En efecto, se presenta cuando el Estado funciona mal, funciona tardíamente o no funciona
1 CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA DE CASACIÓN CIVIL. Sentencia de agosto 21 de 1939. M.P: Hernán Salamanca. En: Gaceta Judicial, Tomo XLVIII, Numero 1950. p. 656.
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en relación con el servicio que Constitucional y legalmente se encuentra obligado a
prestar,2 derivándose con tal proceder, la consecuente obligación de reparar los daños
causados.3 Tenemos entonces que éste régimen de responsabilidad se constituye por la
presencia de tres elementos4: (1) un hecho dañoso o perjudicial constitutivo de la aludida
falla; (2) un daño o perjuicio y (3) la relación de causa a efecto entre aquél y éste. Como
atrás se anotó; el demandante, so pena de fracasar en sus pretensiones, debe probar la falla
del servicio en la que en el caso concreto incurrió la Administración.
2 Sin embargo de lo anterior, y de vieja data, la alta Corporación de lo contencioso administrativo ha señalado que la experiencia ha demostrado que el atenerse al solo criterio que podríamos llamar funcional deja por fuera muchos casos de evidente falla o falta del servicio, por la sola razón de no estar comprendido el servicio como parte de una función creada expresamente por la ley y encomendada a un determinado funcionario. Por esto, los doctrinantes han ampliado la determinación de la obligación administrativa diciendo que ésta existe no sólo en los casos en que la ley o el reglamento la consagra expresa y claramente, sino también en todos aquellos eventos en que de hecho la administración asume un servicio o lo organiza; y lo mismo cuando la actividad cumplida está implícita en la función que el Estado debe cumplir. Por esto, quizá, podría decirse con propiedad que habrá falla o falta del servicio no sólo cuando la administración omite o cumple defectuosamente con una obligación que la ley o los reglamentos le imponen, sino cuando incumple, bien sea por acción o por omisión, con la finalidad para la cual está instituida de acuerdo con el artículo 16 de la Carta Fundamental. Véase, CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 29 de junio de 1989. M.P: Gustavo de Greiff Restrepo. Expediente 5225. Actor Javier de Jesús Ángel Herrera. Páginas 9 – 11. 3 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 21 de junio de 1991. M.P: Dr. Daniel Suárez Hernández. Expediente 6119. Actor. Martha Ortiz Gallego. En tal oportunidad expresó el Alto Tribunal: “El Estado moderno, cada vez más, ha extendido y multiplicado la prestación de los servicios públicos, aumentando con ello, correlativamente, las posibilidades de ocasionarle daño a los particulares por omitir la realización del servicio a su cargo, por retardarlo, o, por llevarlo a cabo de manera deficiente. En otros términos, la omisión total, el funcionamiento antitécnico, la prestación tardía y el defecto en la prestación del servicio público, estructuran la conocida teoría de la responsabilidad administrativa por "falta o falla del servicio”. 4 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 25 de noviembre de 1987. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 5004 Actor. Juan Zuleta Calderón y otros.
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Pero, atar la falla del servicio únicamente al anterior criterio de índole funcional, deja de
lado otros casos de falla del servicio que bien se pueden presentar, de modo tal que la
noción de obligación administrativa ha sido ampliada para comprender los eventos en que
el Estado asume u organiza un servicio, y, también, cuando la actividad omitida o
cumplida se encuentra implícita en las funciones que el Estado o la Administración debe
cumplir, de conformidad con el articulo 2º de la actual Carta Política.
Antes de la Constitución Política de 1991 el fundamento de este tipo de responsabilidad de
la Administración se encontraba, según el Consejo de Estado5, en los deberes del Estado
consagrados en la Constitución y en las disposiciones de orden legal, en particular en el
articulo 16 de la Constitución de 1886. Norma que en su redacción es muy similar a la
consagrada en segundo inciso del articulo 2º de la Carta Política actual6, y que prescribía el
5 En consideración de la falta o falla del servicio , y con anterioridad de la Constitución de 1991 el Consejo de Estado tiene averiguado de tiempo atrás, en reiteradas providencias que, esta tiene origen en el propio artículo 16 de la Constitución de 1886 que dispone y organiza los llamados "servicios públicos". A este propósito, en sentencia del veintiuno (21) de junio de mil novecientos noventa y uno (1991) citando Sentencia del 28 de abril de 1967, expresó:
"Ahora bien; si en consecuencia, bien de un mal funcionamiento del servicio o de su no funcionamiento o del tardío funcionamiento del mismo se causa una lesión o un daño el Estado es responsable y por consiguiente está en la obligación de indemnizar los perjuicios ocasionados. Y esto con prescindencia de la culpa personal del agente o agentes encargados de la prestación del servicio , pues bien, sea que aquel o aquellos aparezcan o no como responsables del hecho dañoso, la administración debe responder cuando el daño se ha causado como consecuencia de una falla en el servicio que estaba obligado a prestar por cuanto, se repite, esa responsabilidad se origina en último término, en el deber primario del Estado de suministrar a los asociados los medios conducentes a la efectividad de sus servicios, a la consecución de sus fines; en otras palabras, a la realización de bien común. Pero para que pueda condenarse al Estado por culpa aquiliana se requiere que aparezcan demostrados en el expediente los siguientes presupuestos: 1º Existencia del hecho (falla en el servicio ); 2º Daño o perjuicio sufrido por el actor; y 3º Relación de causalidad entre el primero y el segundo". (Consejero Ponente: Carlos Portocarrero M. Anales del Consejo de Estado, Tomo LXII, Nrs. 413 - 414, págs. 257 y ss).
6 El articulo segundo de la actual Carta Política de 1991 señala: “Son fines esenciales del Estado: Servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos
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deber del Estado de proteger a las personas residentes en Colombia en sus vidas, honra y
bienes, y de asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los
particulares. Sin embargo, tal apreciación presenta reparos como quiera que la
constitución de 1886 desconocía de manera expresa tal tipo de responsabilidad, pues no
consagraba una cláusula general de responsabilidad del Estado como la que existe hoy en
el artículo 90 de la Constitución de 1991. De todas formas, dicha norma, al señalar los
deberes genéricos del Estado, inspiraba dicho régimen de responsabilidad y debía ser
integrada en su interpretación con lo establecido en los artículos 84 y 85 de Código
Contencioso Administrativo y 2341 del Código Civil.
Hoy, el fundamento de la responsabilidad del Estado para todos los regímenes, se encuentra
elevado a rango Constitucional en el artículo 90 de la Carta que expresamente señala:
“ El Estado responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean
imputables, causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas.
En el evento de ser condenado el Estado a la reparación patrimonial de uno de tales daños,
que haya sido consecuencia de la conducta dolosa o gravemente culposa de un agente suyo,
aquel deberá repetir contra este.”
Actualmente, con la Constitución de 1991, en materia de responsabilidad, la víctima cobró
preferencia para el estudio de los elementos de la responsabilidad. en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la república están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.
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Por consiguiente lo importante es ver el estado de la víctima, desde el punto de vista del
daño que padeció, para concluir si sufrió o no daño antijurídico. Por eso los otros elementos
de responsabilidad, hecho y relación de causalidad, están en un segundo plano.
En consecuencia de lo anterior está la razón por la cual en los juicios de responsabilidad
patrimonial se estudia primero, generalmente, el efecto del hecho dañoso en la víctima y
no su causa, porque lo importante es determinar la antijuridicidad del daño, en si mismo
considerado, independientemente de que el origen del daño - hecho causal - sea antijurídico
o jurídico.7
Acerca de la noción de daño antijurídico no definida por el citado articulo 90 de la Carta, se
ha entendido por la alta Corporación, siguiendo doctrina y jurisprudencia española que ésta
es la lesión de un interés legítimo, patrimonial o extrapatrimonial, que la víctima no está en
el deber de soportar8, que no está justificado por la ley o el derecho.9
Sobre la antijuridicidad del daño la doctrina española dice que es la susceptible:
7 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 23 de marzo de 2000. M.P: María Elena Giraldo Gómez. Expediente 12.814. Actor. Harold Gómez González y otros. 8 Posición reiterada de la Sala en los expedientes 8.163, proferida en el 13 de julio de 1993 y 11.213, dictada el 13 de febrero de 1996, en las cuales fue ponente el Consejero Juan de Dios Montes Hernández. 9 Así lo ha precisado la jurisprudencia de la Sala en sentencias 7.130 proferida el día 26 de noviembre de 1992. M.P: Julio Cesar Uribe Acosta; 7.781 proferida el día 25 de marzo de 1993. M.P: Julio Cesar Uribe Acosta; 7.429 proferida el día 2 de marzo de 1993. M.P: Carlos Betancur Jaramillo y 7.662 proferida el día 12 de julio de 1993. M.P: Carlos Betancur Jaramillo.
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“ de convertir el perjuicio económico en lesión indemnizable; se predica, pues, del efecto de
la acción administrativa (no de la actuación del agente de la Administración causante
material del daño), a partir de un principio objetivo de garantía del patrimonio de los
ciudadanos que despliega su operatividad postulando la cobertura del daño causado en
tanto en cuanto no existan causas de justificación que legitimen como tal el perjuicio de que
se trate.
Estas causas de justificación han de ser expresas para que puedan ser estimadas y deben
consistir siempre en un título que determine o imponga como jurídicamente querido el
perjuicio contemplado”.10
Igualmente la jurisprudencia ha hecho las siguientes precisiones sobre los elementos de la
responsabilidad patrimonial:
“Una cosa es la antijuridicidad del daño y otro es el criterio para definir la imputación. El
daño es el efecto de una conducta (regular o irregular). La imputación es el elemento o
vínculo que permite evidenciar la relación causal entre ese daño y el sujeto que lo produce,
prescindiendo en esa relación de la calificación de la ilegalidad de la conducta de un
funcionario determinado o del servicio objetivamente considerado”.11
La antijuridicidad del daño puede estar o no ligada con una conducta Estatal, es decir le es
o no imputable; en este primer evento no interesa si la conducta Estatal es o no lícita,
10 GARCÍA DE ENTERRÍA, Tomas Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. Editorial. Cívitas. Tomo II, Madrid, 1995, Pág. 373, citado en: CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 2 de marzo de 2000. M.P: Maria Elena Giraldo Gómez. Expediente 11.945. Actor. Epifanía Riascos y otros .
11 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia proferida del 12 de julio de l993, Exp. No. 7622, Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo.
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porque lo que interesa es que el resultado del hecho dañador sea antijurídico respecto de la
víctima.
En síntesis de lo anterior tenemos que el Estado debe reparar los daños y perjuicios que las
personas no están obligadas a soportar por imperativo u otro vínculo jurídico, siempre que
sean consecuencia de su acción o de su omisión.12
Al respecto la Sala ha dicho:
“ La nueva norma constitucional basa la responsabilidad Estatal en el daño antijurídico,
siendo éste el pilar de la estructura del nuevo régimen, sin que por ello, pueda entenderse
que desaparece la responsabilidad por falla del servicio. En esta disposición se consagró la
responsabilidad patrimonial del estado por el daño antijurídico que le sea imputable,
causado por las autoridades, ya con una acción u omisión irregular o con el ejercicio
legítimo de sus funciones. En principio, no juega el problema de la culpa, ya que la norma
constitucional desplaza el problema de la antijuridicidad de la conducta de la persona
administrativa (funcionamiento irregular del servicio público) y lo radica en la
antijuridicidad del daño.”13
De lo anterior se concluye que los elementos de la responsabilidad patrimonial del Estado
son los siguientes:
1. Que el daño sea antijurídico.
12 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 10 de febrero de 2000. M.P: Alier E. Hernández Enríquez. Expediente 11.878. Actor. Josué Reinaldo Durán Serrano y otros. 13 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 30 de julio de l992. Exp. No. 6491; M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Actor, Ninfa Viuda de Celis.
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2. Que a la Autoridad Pública le sea imputable ese daño, por acción u omisión.
De esta manera, y Con el articulo 90 de la Constitución de 1991 tenemos que la falla del
servicio se presenta por la presencia de una conducta antijurídica de la administración que a
su vez conlleva a la causación de un daño antijurídico al particular.
Dentro de éste régimen no importa la culpa personal del funcionario o agente
administrativo, sino la del servicio o anónima de la administración; por lo que al respecto
señala Álvaro Bustamante Ledesma14 que “no es de interés especial aquí el concepto de
culpa de un agente determinado, ni clasificar éstos en agentes u órganos del Estado y en
simples auxiliares, porque la falta en la prestación del servicio bien puede ser orgánica,
funcional o anónima. La culpa propia del derecho común localizada en una persona física
infractora, se radica en el Estado, naciendo de esa manera la culpa de la Administración o
culpa administrativa. Al hablar de la falta o falla del servicio, prima la falla general de
organización o funcionamiento del Estado sobre los hechos singularmente considerados; se
hace responsable al Estado en razón de su deber primario y esencial de prestar los servicios
públicos, función que de otra parte explica su existencia y no a una persona natural en
concreto y finalmente son los servicios públicos, de acuerdo con su objeto, variedad y
extensión, los que sirven para medir y precisar la responsabilidad del Estado.” Así mismo
14 BUSTAMANTE Ledesma, Álvaro. “La Responsabilidad Extracontractual del Estado”. Grupo editorial Leyer. Pág. 15. Bogotá - Colombia.
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ha recalcado la jurisprudencia15 que el hecho de que se diga que la falla en casos de
responsabilidad estatal es objetiva o anónima debe entenderse únicamente en el sentido de
que no se requiere identificar al agente o funcionario que cometió la infracción, no que se
prescinde de esa falla y que el demandante, entonces, no tendrá que probar sino el daño y la
relación causal, como superficie en los eventos de responsabilidad objetiva o daño especial.
En otros términos, en la teoría de la falla del servicio no desaparece propiamente la culpa,
sino que esta se enfoca dentro de la perspectiva del derecho público con el nombre de falta,
identifíquese o no el agente autor del hecho dañoso, porque lo que se pretende con ella es
evidenciar que el servicio, como un todo, funcionó inadecuadamente y por eso se causó el
daño. Se sustituye la noción de culpa individual de un agente determinado por la falla o
falta de la administración.
Con todo, nada obsta en esta teoría que en muchos eventos el agente o funcionario causante
del daño pueda identificarse; porque, puede coexistir la culpa personal de éste con la falla
del servicio de la administración; dándose así una responsabilidad solidaria entre aquél y
ésta.
Tal manejo se observa con frecuencia en la jurisprudencia en los casos de responsabilidad
por el hecho de miembros de las fuerzas del orden, cuando con su accionar por fuera de los
cánones del servicio lesionan a otras personas.
15 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 25 de noviembre de 1987. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 5.004. Actor. Juan Zuleta Calderón y otros.
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Tampoco se ha discutido de manera suficiente acerca de la gravedad de la culpa, por lo que
la simple culpa puede bastar para comprometer la responsabilidad de la Administración.16
En idéntico sentido se pronunció el Consejo de Estado así:
"Cuando se alega como fundamento de la responsabilidad la falla del servicio el problema de
la culpa personal del funcionario desaparece para darle campo a la falla o culpa anónima
del servicio. En otros términos, al desaparecer aquélla sobra su calificación en el proceso
penal. En el juicio de responsabilidad se define sólo si el servicio funcionó mal o no funcionó
y si con ocasión de ese mal o no funcionamiento se produjo un determinado daño en cabeza
de la víctima. Aunque no es propiamente responsabilidad por el riesgo creado u objetiva la
culpa pierde su individualidad, no es predicable de un funcionario en particular, y se imputa
al servicio en general. Por eso se sostiene que en estos casos se sustituye la noción de culpa
individual de un agente determinado por la falla del servicio o culpa de la administración,
desapareciendo, en consecuencia, la necesidad de demostrar la acción o la omisión de un
agente identificado, puesto que es suficiente la falla funcional, orgánica o anónima. Y esta
falla o culpa de la administración se presume, no por las obligaciones de elegir y controlar a
los agentes cuidadosamente, sino por el deber primario del Estado de prestar a la
colectividad los servicios públicos. De allí que le baste a la víctima demostrar la falla
causante y el daño, quedándole a la administración como descargo la demostración de un
elemento extraño (fuerza mayor, hecho de un tercero o culpa de la víctima). El hecho de que
el daño en ciertos casos se pueda imputar a un agente determinado, no desvirtúa lo aquí
expuesto, sino que facilita en cierto sentido la prueba de esa falla, dada la relación entre
dicho agente y la administración”17
16 Sin embargo, en un salvamento de voto del Consejero Julio Cesar Uribe Acosta, al fallo del 12 de febrero de 1992, expediente 6.766; se propone aumentar el grado de falta exigida para condenar al Estado al pago de los daños causados a las victimas del conflicto armado. En: QUINTERO Navas Gustavo, “Conflicto Armado y Responsabilidad del Estado: Análisis del derecho colombiano a la luz del derecho francés” Revista de Derecho Público, No. 10. Mayo de 1999. Universidad de los Andes. Facultad de Derecho. Bogotá – Colombia. 17 CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN TERCERA. Auto de 14 de septiembre de 1984. Expediente 4393. Anales, 2º Semestre de 1984. Pág. 1.110.
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Pese a todo lo anterior, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo, citando a
Rivero, señala que las irregularidades en que incurre la Administración pueden ser o no
constitutivas de falla del servicio dependiendo de la misión, recursos, clase, circunstancias
de tiempo y lugar y otras características del servicio que se tiene la obligación de prestar.
Es decir, que la declaratoria de responsabilidad se relativiza en atención al grado de
exigencia que se puede demandar de la Administración en cada caso concreto. Así lo
expresó el Consejo de Estado en sentencia del 25 de octubre de 1992 con ponencia del
Doctor Carlos Betancur Jaramillo:
“la falla del servicio no puede predicarse de un Estado ideal. Para hablar de ella hay que
tener en cuenta la realidad misma del país, el desarrollo, la amplitud y la cobertura de los
servicios públicos. En otras palabras, la infraestructura de los mismos.”
Por eso es fácil pensar que no puede tener la misma extensión la tesis en un país
desarrollado que en uno como el nuestro que apenas está en vía de desarrollo.
La idea no es nueva para la sala. Así en múltiples oportunidades ha dado a entender ese
alcance relativo o limitado que tiene. Al respecto puede citarse el fallo de agosto 4 de 1988
(Proceso 5125 María Elvira Hernández) del que fue ponente el señor Consejero Uribe
Acosta, en el cual se anotó:
"E) Es verdad que dentro del proceso se demostró que el día 27-01-83 la policía tuvo informe
sobre el secuestro de los señores LIBARDO Y JORGE DUARTE NAVIA, hecho que ocurrió
un mes largo después de que se levantara el operativo de vigilancia, que en diciembre de
1982 se les prestó. Pero sobre esta circunstancia particular del caso y, la muerte posterior de
los referidos ciudadanos, no puede montarse la falla del servicio, pues ésta, como lo enseña
Jean Rivero, " es un incumplimiento en el funcionamiento normal del servicio, que incumbe a
uno o varios agentes de la administración, pero no imputable a ellos personalmente”
18
(Derecho Administrativo. Novena Edición, Caracas 1984 p g. 303). Ese incumplimiento,
prosigue el ilustre tratadista, debe examinarse a la luz del nivel medio que se espera del
servicio, variable según su misión y según las circunstancias, estructurándose la falla,
cuando éste se presta por debajo de ese nivel. Por todo ello, concluye, el juez debe apreciarla
sin referenciar a una norma abstracta, pero sí preguntándose lo que en ese caso debía
esperarse del servicio, teniendo en cuenta de la dificultad mas o menos grande de su misión,
de las circunstancias de tiempo (períodos de paz, momentos de crisis), de lugar, de los
recursos de que disponía el servicio en personal y en material, etc. De ello resulta que la
noción de falta de servicio tiene un carácter relativo, pudiendo el mismo hecho según las
circunstancias, ser reputado como culposo o como no culposo.
Dentro del anterior marco doctrinario, la Sala concluye que, en el caso en comento, la
Policía Nacional dentro de las limitaciones que tenía en personal, sí prestó la protección,
que le era posible brindar, no sin dejar de reconocer que sería reconfortante que todas las
ciudades, pueblos y veredas de Colombia estuvieran vigilados por fuerzas robustas en el
número y bien dotadas, para hacerle frente al delito. Ello, infortunadamente, no es posible,
por las limitaciones que produce la pobreza y porque existe conciencia ciudadana en el
sentido de que se impone atender primero las necesidades que ella genera en otros frentes,
como el de la salud, la educación, etc. La realidad económica y social que vive el país,
determina al sentenciador a estudiar, valorar y estructurar la falla del servicio, en casos
como el presente, con la filosofía ya expuesta por el Profesor Rivero, esto es , indagando
primero, qué podía esperarse, razonablemente, de él. Si en un poblado de la patria sólo
existen ocho agentes de la policía, bajo el comando de un Sub-Oficial, no se puede
pretender que la cuarta parte de ellos se dedique, en forma permanente y exclusiva, a vigilar
el área geográfica donde una familia está amenazada, olvidando que en otros sitios, del
mismo poblado, otras gentes también corren la misma suerte. Una política de
"exclusivismo" y de "privilegio" en esta materia no es de recibo a la luz de la lógica de lo
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razonable, como tampoco lo es , la que pretende que, en un medio sub-desarrollado, la
autoridad actúe contra el delito, como lo hace, la que goza de los medios más modernos, en
los países desarrollados. A la Nación tampoco se le puede pedir que haga lo imposible,
pues también sufre las consecuencias que genera la pobreza, y al juez de lo contencioso
administrativo no puede demandársele que acepte, que ésta, es per se una falla del servicio,
para condenar al pago de los daños que la pobreza misma genera. Si a esta meta se llegara,
no habría con qué pagar las sentencias condenatorias, por sustracción de materia”.
La doctrina también comparte este enfoque. A este respecto el profesor Rivero en su obra
Derecho Administrativo (Edición Universidad Central de Venezuela), también citado en el
fallo, anota:
"B. Carácter concreto de la falta de servicio. El juez, para apreciarla, no se refiere a una
norma abstracta; para decidir, en cada especie, si hay falta o no, él se pregunta, lo que en
ese caso debía esperarse del servicio, teniendo cuenta de la dificultad más o menos grande de
su misión, de las circunstancias de tiempo (períodos de paz, o momentos de crisis), de lugar,
de los recursos de que disponía el servicio en personal y en material etc.
"De ello resulta que la noción de falta de servicio tiene un carácter relativo, pudiendo el
mismo hecho, según las circunstancias, ser reputado como culposo o como no culposo".
Y el profesor García de Enterría Desarrolla la misma idea cuando escribe en su curso de
Derecho Administrativo Tomo II, Civitas. Pág. 350:
"Como más atrás notábamos, para que el daño se impute a la Administración no es necesario
localizar el agente concreto que lo haya causado. Puede tratarse y así ocurre con frecuencia
de daños anónimos e impersonales, no atribuibles a persona física alguna, sino a la
organización en cuanto tal. La titularidad de esa organización o servicio justifica por si sola
la imputación de los mismos a la Administración, tanto si ese servicio ha funcionado mal
(culpa in committendo o por acción positiva), como si no ha funcionado (culpa in
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ommittendo, abstenciones cuando existe un deber funcional de actuar), o si lo ha hecho
defectuosamente (falta al deber de diligencia funcional, deber con base en el art. 103-1 de la
Constitución), ya que todos esos supuestos quedan ampliamente cubiertos por la expresión
que la Ley utiliza (funcionamiento anormal). A propósito de ella, conviene subrayar que el
hecho de que la Ley haya objetivado la anormalidad haciendo de ésta un concepto jurídico
indeterminado cuya concreción se remite a los standar de rendimiento medio del servicio de
que se trate, significa que en su estimación entran factores variables en cada época según el
grado de sensibilidad social y de desarrollo efectivo de los servicios públicos.”
Observa la sala frente al caso concreto que la parte demandante fundamenta su demanda en
un Estado ideal. Teóricamente podría decirse que tiene razón y desde ese punto de vista el
alegato es excelente. Pero el enfoque que hace permite su conclusión más a la luz de la
sociología jurídica que del derecho mismo.
En el plano ideal el Estado debería responder por toda muerte violenta acaecida en el
territorio nacional (él tiene el deber de proteger su vida); siempre que muriera una persona
por falla de asistencia médica; por los niños que se quedan sin escuela y entran a la
mendicidad; por todos los casos de inanición; por las epidemias no contrarrestadas; por
todos los daños producidos por el terrorismo; por la caída de un avión en zona carente de
radio-ayuda; por todos los derrumbes de las carreteras; por la falta de acueductos, por la
contaminación de los ríos.
Los ejemplos se podían multiplicar por miles. Pero, ¿podría el patrimonio estatal hacer
frente a todas esas demandas cuando sus servicios públicos apenas si logran tener una
pequeña cobertura? ¿Seria razonable permitir esa responsabilidad irrestricta y en todos los
casos, con desmedro del mantenimiento, en los límites propios de nuestra realidad
económica y social, de los modestos servicios actuales? ¿No sería peor el remedio que la
enfermedad?
21
En el plano ideal se sitúa la parte demandante ya que la falla del servicio ni siquiera la hace
consistir en el hecho de que algún miembro de las fuerzas armadas hubiera dejado el
artefacto explosivo abandonado, sino en el hecho, puro y simple, de que unos particulares
no tenían porqué tener en su poder esa granada ya que ésta era del uso privativo de la
autoridad militar.
Tan cierta es esta afirmación que el recurrente al glosar la sentencia en primer término,
anota: "No fue entonces a una falla del servicio dibujable materialmente" a la cual aludimos
en la sentencia. Fue a esa otra, a la general, ideal, que penetra dentro del amplio estadio o
espectro de la función estatal, de sus obligaciones constitucionales y legales, plasmadas en
el artículo 16 de la Carta Magna, admirablemente desarrollada por nuestras jurisprudencias
constitucional y contencioso administrativa".
La cita precedente permite entender porqué el asunto no se haya enfocado en la forma
tradicional analizada en muchos fallos, en los cuales se estudia la responsabilidad del
Estado por el abandono de artefactos explosivos por parte de las fuerzas armadas, y se
decide con base en la tesis tradicional de la falla del servicio concreta y por un hecho
fácilmente identificable: que en el lugar estuvo el ejército o la policía haciendo prácticas y
abandonó el lugar sin limpiar previamente el terreno de artefactos explosivos que quedaron
sin estallar.
También el párrafo transcrito conduciría a afirmar que siempre que se produzca un daño el
Estado deberá responder patrimonialmente. Tomada la tesis en forma tan amplia, la
obligación contenida en el artículo 16 de la Constitución anterior (hoy inciso 2° del artículo
segundo de la Carta) se convertiría en una obligación de resultado que impondría el
22
resarcimiento en todos los casos con la simple prueba del daño. Así, con este enfoque,
ningún Estado, por fuerte que fuera, podría subsistir patrimonialmente.18
En lo que toca a la liberación o atenuación de la responsabilidad del Estado en éste
régimen, se debe demostrar la existencia de un factor que rompa el nexo de causalidad entre
el hecho y el daño. Así lo ha señalado el Consejo de Estado Colombiano en Sentencia del
20 de febrero de 1989:19
“ La administración demandada se exonera de toda responsabilidad mediante la prueba del
caso fortuito, de la fuerza mayor y de la culpa exclusiva de la víctima. Se exonerará, también
totalmente, cuando logre demostrar que el hecho dañoso es imputable a un tercero o a dolo o
culpa grave de su agente. Con todo, la exoneración será simplemente parcial, cuando se
acredite que en la producción del suceso perjudicial coparticipó la falla del servicio con la
culpa de la víctima o con el hecho de un tercero, casos en los cuales la responsabilidad
estatal quedará limitada en la medida en que su falta o falla se constituya en causa eficiente
del daño experimentado por la víctima.”
Con el artículo 90 de la Constitución de 1991 tenemos que la falla del servicio se presenta
por la presencia de una conducta antijurídica de la administración que a su vez conlleva a la
causación de un daño antijurídico al particular. Conducta ésta que dentro del régimen aquí
18 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 25 de octubre de 1991. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 6.680. Actor. Helí de Jesús Cardona Ríos y Otros. 19 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 20 de febrero de 1989. M.P: Antonio José de Irisarri Restrepo. Expediente 4.655. Actor : Alfonso Sierra Velásquez.
23
estudiado debe ser probada por el demandante y que se concreta en que la Administración
funciona mal, no funciona o funciona tardíamente en relación con el servicio que por
expreso mandato Constitucional y legal debe prestar a la totalidad de los administrados.
Se recalca, sin perjuicio de lo explicado acerca del carácter relativo de la falla del servicio,
que las normas que señalan el contenido obligacional en cabeza de la administración bien
pueden ser los establecidos en una ley particular o los deberes generales contenidos en el
inciso segundo del artículo 2º de la Carta.
2. FALLA DEL SERVICIO PRESUNTA:
El régimen subjetivo de falla del servicio presunta se caracteriza del anterior dado que aquí
la carga de la prueba de la falla del servicio se traslada de la victima a la Administración;
al demandante le basta con acreditar el hecho dañoso y su relación causal con el perjuicio.
Como se desprende de su propia enunciación, la noción de falla no desaparece, sino que se
presume en cabeza de la Administración, presunción ésta que puede ser desvirtuada por el
ente Estatal demandado.
En el citado fallo del 20 de febrero de 1989 el Consejo de Estado delimitó éste régimen en
los siguientes términos:
“En segundo término, y como régimen intermedio entre el que acaba de mencionarse y
los de responsabilidad puramente objetiva de que adelante se tratará, se encuentra aquel
en donde la falta o falla es presunta. En los eventos respecto de los cuales puede aplicarse
este régimen especial, el actor sólo debe acreditar que ha sufrido un perjuicio
24
indemnizable y la existencia de una relación causal con el hecho causante del perjuicio. A
la entidad demandada queda la posibilidad de exonerarse de toda responsabilidad
probando que aunque el perjuicio fue causado por un acto o hecho a ella imputable, obró
de tal manera prudente, con tal diligencia, que su actuación no puede calificarse como
omisiva, imprudente o negligente en forma tal que dé lugar a comprometer su
responsabilidad. En éste sentido, la ausencia de falla del servicio demostrada por la
administración pública demandada, la exonera de responsabilidad porque rompe la
presunción de imputabilidad, así el vínculo de causalidad entre el hecho de la
administración y el perjuicio continúe intacto. Por ello, en este régimen la falla del
servicio sigue existiendo, pero en cierto modo inverso, es decir, en cuanto es a la entidad
demandada a la que corresponde proveer al juez de los medios de convicción necesarios
para que éste realice una valoración positiva del comportamiento administrativo. En este
régimen, la administración se exonera mediante la prueba de la fuerza mayor, de la culpa
de la víctima o del hecho de un tercero, mas no se exonera con la simple prueba del caso
fortuito porque, como con razón anota el tratadista René Chapus "probar el caso fortuito
equivale a probar la ausencia de culpa" y es bien sabido cómo en los regímenes de culpa
presunta la prueba de la simple ausencia de culpa no libera de responsabilidad. Además,
ha de tenerse presente que el caso fortuito, como tal, no es exterior a la actividad dentro
de la cual ocurre el hecho causante del daño.”20
Se consideraba, en sus primeras aplicaciones, que dentro de éste régimen se encontraban
los daños por el desarrollo de actividades peligrosas, como aquellos causados con armas de
dotación oficial., los producidos por redes de energía eléctrica, vehículos automotores
oficiales. Con posterioridad se extendió a los daños causados a la vida e integridad de las
personas retenidas por las autoridades en los sitios de reclusión, a los conscriptos que
20 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 20 de febrero de 1989. M.P: Antonio José de Irisarri Restrepo, Expediente 4655 (97). Actor: Alfonso Sierra Velásquez. Páginas 14 - 15. En relación con la anterior sentencia, el Doctor Gustavo Quintero; en el artículo atrás citado, explica que en lo relativo a la cita que en ella se hace del profesor Chapus, ésta se hace no refiriéndose a la presunción de culpa, falla o falta del servicio, sino a la responsabilidad sin culpa u objetiva. Lo que altera el valor jurídico que el Alto Tribunal Administrativo le quiso dar a tal afirmación.
25
permanecen en los cuarteles y durante el tiempo de la instrucción militar; y, también, a los
daños derivados del ejercicio de la actividad médica oficial.
Así, en sentencia del 31 de julio de 1989 con tesis que aplicó a daños causados por el
desarrollo de actividades peligrosas, expresó el Consejo de Estado:
“En el caso que ahora ocupa la atención de la Sala, se observa que no hay motivo alguno
para variar tal posición jurisprudencial; por el contrario, dicha posición debe ser
reiterada: cuando se prueba que el nexo instrumental (arma) con el cual se ha causado un
perjuicio, era de dotación oficial, se presume que el perjuicio es debido a una falla en la
prestación del servicio.”
Las características fundamentales del régimen de la falla del servicio presunta, para los
eventos en los cuales los perjuicios han sido causados con armas de dotación oficial, se han
señalado así:
1. La aplicación de la regla actori incubit probatio se atenúa respecto de la falla del servicio.
Es decir, no se dispensa de toda prueba al demandante, sino que el onus probandi no cobija
la prueba de la falla del servicio, aunque sí la del hecho causante del daño y su relación con
el mismo. Corresponde por tanto al actor probar sólamente la existencia de un perjuicio,
que debe guardar relación de causalidad con la utilización del arma de dotación oficial.
2. El perjuicio causado con arma de dotación oficial, hace presumir la falla del servicio,
puesto que, al ser el mecanismo de la presunción una técnica probatoria que sólo exonera al
actor del aporte de la prueba de la falta, no excluye el análisis que de la misma puede
realizar el juzgador. Es pues, un régimen en el cual la falla del servicio si está presente, lo
26
que implica que se excluye, por definición, toda aplicación de la teoría del riesgo y de
cualquier otro régimen de responsabilidad objetiva.
3. Por ser presunta la falla del servicio ésta puede ser desvirtuada por la administración,
mediante prueba que desmienta la premisa sobre la cual está cimentada la presunción. En
otros términos: puede la administración aportar probanza contraria que impida al juzgador
extraer las consecuencias de la premisa que sirve de fundamento a la presunción de falla
que pesa sobre la administración.
4. En consecuencia, si la administración demuestra la ausencia de falla, se exonera de su
responsabilidad. Mas para que ello sea así, el juez debe llegar a la convicción de que el
actuar administrativo fue de tal manera prudente y diligente, que el perjuicio ocasionado
con el arma de dotación oficial no puede imputársele a título de falta suya. Ello es apenas
obvio, en la medida en que, como lo ha dicho la Sala "pesa sobre las Fuerzas Armadas una
obligación de extrema prudencia y diligencia en relación con el porte y uso de armas,"21
debiendo por tanto, acreditar esa extrema prudencia y diligencia en las circunstancias que
rodearon la causación del perjuicio, para dar por establecida la ausencia de falta de la
administración.
5. El hecho o la culpa de la víctima, al igual que en todos los regímenes de responsabilidad,
exonera o atenúa, según el caso, la responsabilidad estatal.
En efecto, dicha causal implica que el hecho causante del daño no es imputable al ente
demandado, sino que, por el contrario, lo es a un comportamiento de la víctima. Sin
embargo, no puede confundirse para dicho efecto, el nexo de causalidad con el de 21 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia de 27 de abril de 1989 precitada.
27
simultaneidad. Bien es sabido que en múltiples ocasiones puede ocurrir que
simultáneamente al hecho causante del perjuicio, se observe un proceder reprochable de la
víctima, que no necesariamente conlleva la exoneración de la administración. Precisamente
por cuanto la administración está obligada a una suma y extrema prudencia y diligencia en
el porte y uso de armas, la de la víctima jugaría un papel eximente sólo en la medida en que
guarde relación causal con la producción del perjuicio, a punto tal que se constate que la
administración fue obligada a utilizar, legítimamente, dicha arma.
6. El hecho de un tercero exonera de responsabilidad a la administración, siempre y cuando
se demuestre que dicho tercero es completamente ajeno al servicio, y que su actuación no
vincula de manera alguna a éste último, produciéndose claramente la ruptura de la relación
causal.
7. La fuerza mayor exonera igualmente a la administración. En efecto, su existencia supone
que ésta no ha cometido falla alguna, y ello porque la causa de la falla del servicio no puede
imputarse a la administración, sino a un hecho conocido, irresistible e imprevisible, que es
ajeno y exterior a la actividad o al servicio que supuestamente causó el perjuicio.
8. El caso fortuito, al contrario, en su, concepción moderna administrativa de causa
desconocida, no exonera a la administración frente a éste tipo de perjuicios. Al decir del
profesor Paul Amselek, "todo sistema de presunción de falta supone, por hipótesis misma,
que en caso de no ser posible determinar las circunstancias exactas en las que se produjo el
daño, el llamado a responder por las fallas presuntas deberá reparar, por encontrarse en
incapacidad de demostrar una ausencia de falta en el origen del perjuicio" (citado por F.
Lorens-Fraysse, "La presomption de faute dans le contentieux administratif de la
28
responsabilité", L.G.D.J, Paris, 1985, p. 147), puesto que, precisamente, la consecuencia de
la concepción de la presunción de falta radica en que la víctima no tenga necesidad de
probar las circunstancias que rodearon la causación del perjuicio, sino que, en el evento de
no conocerse cómo se produjeron dichas circunstancias, corresponderá al demandado
asumir la duda que rodea las circunstancias exactas en las que advino al perjuicio.
Así, estimó la Sala, que en el evento de presentarse un caso fortuito, en su acepción ya
dicha, es a la administración a quien le corresponde resarcir el perjuicio, habida
consideración de que no puede desvirtuar la presunción que sobre ella pesa, y que consiste
en determinar a priori, y dada la peligrosidad de las armas, que un perjuicio causado con la
utilización de una de ellas, se debe a falla del servicio”22
Hoy, y con ocasión al desarrollo que se la ha dado al articulo 90 de la Carta de 1991, se
distingue entre presunción de falla y presunción de responsabilidad, y es dentro de esta
última noción, (de la que más adelante se hablará y que hoy se ubica dentro del régimen
objetivo de responsabilidad patrimonial de Estado) en donde se encuadran la mayor parte
de los casos que se trataban bajo el régimen de falla presunta, (Vg., responsabilidad por
actividades peligrosas) quedando prácticamente sólo aquí, bajo el régimen de falla
presunta, los casos de responsabilidad derivados de la actividad médica oficial.
Tal evolución se expresó por el Consejo de Estado en sentencia del 4 de agosto de 1992 así:
22 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 31 de julio de 1989. M.P: Antonio José de Irisarri Restrepo. Expediente 2.852. Actor. Jorge Arturo Herrera Velásquez. La misma posición mantuvo el alto Tribunal para los daños causados por cosas o actividades peligrosas, como armas, automotores y aeronaves de propiedad Estatal.
29
“Mientras en el evento de la responsabilidad por falla del servicio médico oficial se presume
dicha falla, es decir se presume uno de los tres supuestos de esa responsabilidad ( los otros,
como se sabe, son el daño y la relación de causalidad), en el evento de los daños producidos
por las cosas o actividades peligrosas, ya no juega la falla o la conducta irregular de la
administración, sino sólo el daño antijurídico (artículo 90 de la C.N), produciéndose así mas
que una presunción de falta, una de responsabilidad.
Esta distinción permite entender que en los casos de falla presunta dicha presunción, por
admitir prueba en contrario, permite a la parte que se le atribuye el daño demostrar la
diligencia y cuidado en su actuación, es decir, que actuó dentro de los cánones de la mayor
eficiencia posible, sin culpa. En otros términos, cuando se habla de falla presunta se entiende
que la responsabilidad sigue organizada sobre la noción de falla o falta del servicio como en
el evento de la falla del servicio ordinaria, con la única diferencia de que el actor no tendrá
que demostrar la conducta omisiva o irregular de la administración porque ésta se presume.
En cambio, cuando se habla de la responsabilidad por los daños producidos por las cosas o
actividades peligrosas, en las que no juega ya la noción de falla, ni la probada ni la presunta,
le incumbe a la demandada demostrar, para exculparse, la fuerza mayor, la culpa exclusiva
de la víctima o el hecho de tercero, también exclusivo y determinante. Y por eso mismo se
entiende que en estos casos no se pueda exonerar la administración demostrando la
diligencia y cuidado. En otras palabras, estos eventos encuentran ahora en el derecho
colombiano respaldo inequívoco en el artículo 90 de la Constitución.”23
De conformidad con ésta sentencia, la presunción de falla se presenta cuando al demandado
le es posible para exonerarse de responsabilidad, demostrar diligencia y cuidado en su
actuación o lo que es lo mismo, ausencia de culpa. (Como ocurre en la prestación del
servicio médico oficial); mientras que en la presunción de responsabilidad, que es
responsabilidad objetiva, dada la peligrosidad del objeto que se escinde como nexo
23 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 24 de agosto de 1992. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 6.754. Actor. Henry Enrique Saltarín Monroy.
30
instrumental en la causación del perjuicio, el demandado debe ir más allá de la prueba de la
ausencia de culpa, estableciendo que la causa del daño le fue extraña, ya sea ésta una
fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o el hecho exclusivo de la victima. Es decir,
que aquí, la prueba de la diligencia y cuidado no exonera, siendo éste el criterio actual en la
responsabilidad por cosas o actividades peligrosas.
Tenemos entonces que la evolución de la responsabilidad del estado por la prestación del
servicio médico oficial, presenta las siguientes características, citadas en sentencia del 15
de junio del 2000 con ponencia de la Doctora Maria Giraldo Gómez:24
La alta Corporación, en cuanto al régimen de responsabilidad patrimonial del Estado en la
prestación del servicio médico ha recurrido a la aplicación, en una primera etapa, al de falla
probada en las obligaciones de medio.
En la segunda etapa, la jurisprudencia varió para analizar la responsabilidad del Estado en
dicha prestación, bajo el régimen de responsabilidad por falla presunta; han sido bastantes los
pronunciamientos en ese sentido.
Esa variación se manifestó, en forma ocasional, en la sentencia proferida el de 24 de octubre
de 1990, que en lo fundamental expresó:
24 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 15 de JUNIO de 2000. M.P: Maria Helena Giraldo Gómez. Expediente 12.548. Actor. Maria Isabel Montoya de Carmona y otros.
31
“El descuido o negligencia en que consiste la culpa no es demostrable sino por sus
manifestaciones externas, es decir por el acto que causa el daño, que como producido por un
ser humano debe presumirse que es el resultado de una elección que se presentó al sujeto
entre realizarlo o no y que desde el momento, en que escogió ejecutarlo debe serle
imputable, es decir, debe responder por sus consecuencias, que no son otras que la
reparación del daño. Si a la paciente no se le practicó el examen previo y si no se probó que
se tomaron las precauciones previas y concomitantes indicadas por el mismo fabricante de
la droga (xylocaína) y por tratadistas en la materia y si no se demostró cuál fue la dosis
administrada, en principio y salvo prueba en contrario, que debe suministrar el deudor (la
parte demandada), no pudo ser sino precisamente por falta de la diligencia y cuidados
debidos o por fuerza mayor. En ausencia de la demostración sobre ésta, la conclusión a que
hay que llegar no puede ser sino la que hubo falta de diligencia y cuidado, por parte de los
agentes de la administración y concomitante, que se presentó una falla del servicio”.25
Luego al dictarse otro fallo, el día 30 de julio de 1992 se precisó el criterio de falla presunta y
a partir de esta fecha el régimen que se aplicó, en la materia vista, fue el de responsabilidad
por falla presunta. En lo relevante, se dijo:
“Sin duda, resultaría más beneficioso para la administración de justicia en general, al
resolver esta clase de conflictos, si en lugar de someter al paciente, normalmente el actor o
sus familiares, a la demostración de las fallas en los servicios y técnicas científicas prestadas
por especialistas, fueren estos, los que por encontrarse en las mejores condiciones de
conocimiento técnico y real por cuanto ejecutaron la respectiva conducta profesional,
quienes satisficieran directamente las inquietudes y cuestionamientos que contra sus
procedimientos se formulan.
Podrán así los médicos exonerarse de responsabilidad y con ello los centros clínicos
oficiales que sirven al paciente, mediante la comprobación, que para ellos, se repite, es más 25 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente 5.902. Actor. María Helena Ayala. Fue adoptada con varias aclaraciones de voto.
32
fácil y práctica, de haber actuado con la eficiencia, prudencia o idoneidad requeridas por
las circunstancias propias al caso concreto, permitiéndole al juzgador un mejor
conocimiento de las causas, procedimientos, técnicas y motivos que llevaron al profesional a
asumir determinada conducta o tratamiento”. 26
En la actualidad esa jurisprudencia sigue vigente aunque pareciere que se hubiere variado,
parcialmente, como consecuencia del pronunciamiento, reciente, del día 11 de noviembre de
1999, por hechos concernientes a la responsabilidad patrimonial del Estado, por falencias de
un Centro Hospitalario con ocasión de la caída de un bebé de una camilla. En este caso no se
presumió la falla porque ésta se probó.
La providencia expresó:
“Casos como el presente ponen de manifiesto que existe una clara diferencia entre los hechos
referentes a la organización y funcionamiento del servicio y los que atañen al acto médico y
quirúrgico propiamente dicho, los cuales aún aunque hacen parte de una misma actividad y
propenden por la misma finalidad, son tratados jurisprudencialmente en el nivel que
científicamente les corresponde, y por ello, a los primeros les es aplicable la falla probada
como título de imputación, en tanto que a los segundos, conviene la falla presunta para deducir
responsabilidad”.27
26 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente 6.897. M.P: Daniel Suárez Hernández. Actor. Gustavo Eduardo Ramírez Morales y otros Vs. I.S.S. Publicada en Jurisprudencia y Doctrina. Año 1992. Págs. 836 a 838. 27 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente 12.165. M.P: Jesús María Carrillo Ballesteros. Actor. María Nelly Mena Vs. Hospital San Vicente de Palmira. Publicada en la revista de Jurisprudencia y doctrina. Año 2000 Págs. 237 a 239.
33
Estimó la Sala, unánimemente, que dicha referencia textual, en forma aislada, sobre toda la
posición jurisprudencial no significaba, realmente, la variación de la anterior posición, por la
circunstancia que se anotará.
En ese caso se quiso diferenciar el régimen colombiano con el francés respecto de “los hechos
referentes a la organización y funcionamiento del servicio”; y aunque el texto de la sentencia
quedó así, lo cierto es que las indicaciones sobre la aplicabilidad del régimen de falla
probada frente a esos hechos concernían a la jurisprudencia francesa y no a la colombiana.
En nuestra jurisprudencia el régimen de responsabilidad patrimonial desde 1992 por hechos
ocurridos con ocasión de actividades médicas, sin diferenciar, es y ha sido “el de falla
presunta”.
En conclusión, tenemos que bajo el régimen de falla presunta, hoy se tratan los daños
derivados de la actividad médica oficial, mientras que el régimen aplicable en relación con los
daños producidos por actividades peligrosas es el de presunción de responsabilidad y no de
falta, dado que en estos eventos no se juzga la conducta irregular de la administración sino
el daño antijurídico producido.28 Estos últimos eventos de responsabilidad se estudiarán en
el capitulo siguiente, de, los regímenes objetivos, al tratar la responsabilidad por
actividades peligrosas en el marco de la responsabilidad por riesgo.
28 Ver, entre otras, sentencias del 24 de agosto de 1992, exp: 6754; del 19 de septiembre de 1996, exp: 10.327; del 16 de junio de 1997, exp. 10.024; del 30 de junio de 1998, exp: 10.981 y del 16 de septiembre de 1999, exp: 10.922.
34
Capítulo II.
II. REGÍMENES OBJETIVOS DE RESPONSABILIDAD
Como se explicó al principio de este escrito, los regímenes objetivos de responsabilidad del
Estado se caracterizan por estar en ellos ausente la noción de culpa, falta o falla del
servicio. Sin embargo, de conformidad con el artículo 90 de la Carta, tanto en los
regímenes subjetivos como en los objetivos de responsabilidad, la antijuridicidad del daño,
de presentarse, es el fundamento que hace responsable a la administración,
independientemente de la antijuridicidad de la causa de tales daños. En efecto, dentro de la
responsabilidad objetiva, la actuación de la Administración no es objeto de reproche de
legalidad, pero, en su normal funcionamiento, causa daños antijurídicos a terceros
determinados, que en relación con los demás administrados, deben soportar mayores
cargas públicas.
Lo anterior conlleva a que, se adicione como fundamento de responsabilidad el contenido
del articulo 13 de la Constitución Nacional29, que consagra el derecho a la igualdad; con el
29 Constitución Política. Artículo 13: Todas las personas nacen libres e iguales ante la ley, recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica. El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva y adoptará medidas en favor de grupos discriminados o marginados.
35
fin de equilibrar las cargas públicas, otorgando la indemnización correspondiente por los
daños antijurídicos padecidos por la persona o grupo determinado, e imputables al ente
Estatal. Se recalca que el daño para que sea indemnizable no debe ser general, pues en tal
caso, se convertiría en una carga pública de carácter no particular que debe ser soportada
por todos los administrados. Es decir, el daño perdería su connotación de antijurídico,
característica ésta que lo hace indemnizable.
La jurisprudencia del Consejo de Estado ha dicho que se está en presencia de un régimen de
responsabilidad objetivo cuando la administración pública, en ejercicio de sus
competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legales, produce con su
actuación un perjuicio que ninguna persona esta obligada jurídicamente a soportar - de allí
que también se hable de un régimen de responsabilidad sin falta. Así, constituyen especies
de responsabilidad objetiva reconocidos jurisprudencialmente30 el daño especial; riesgo
excepcional; indemnizaciones por ocupación en casos de guerra; indemnizaciones por
depósito o bodegaje de mercancías oficiales; casos de expropiación; ocupación temporal o
permanente de inmuebles de propiedad ajena por trabajos públicos o por cualquier otra
causa.
A paso seguido se entrará a explicar éstos regímenes de responsabilidad así:
El Estado protegerá especialmente a aquellas personas que por su condición económica, física o mental, se encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta y sancionará los abusos o maltratos que contra ellas se cometan. 30 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 12 de noviembre de 1998. M.P: Juan de Dios Montes Hernández. Expediente. 13.531. Actor. Hugo Armando Jiménez Muñoz y otros.
36
1. RESPONSABILIDAD POR DAÑO ESPECIAL:
Éste tipo de responsabilidad se presenta, en palabras de García de Enterría, si, “ cuando de
la actividad Estatal absolutamente legitima, tanto por la existencia y extensión del derecho
que ejercita, como por la fidelidad al procedimiento determinado legalmente, surge una
indemnización por el daño causado, existe una responsabilidad sin falta denominada daño
especial.”31
Sus primeros acercamientos se presentaron en el año de 1947 con demanda formulada por
el periódico El Siglo,32 y fue consagrada expresamente en Colombia por el Consejo de
Estado en el fallo del 28 de octubre de 1976 con ponencia del Doctor Jorge Valencia
Arango en el que se anotó:
"Responde el Estado, a pesar de la legalidad total de su actuación, de manera excepcional y
por equidad, cuando el obrar de tal modo, en beneficio de la comunidad, por razón de las
circunstancias de hecho en que tal actividad se desarrolla, causa al administrado un daño
especial, anormal, considerable, superior al que normalmente deben sufrir los ciudadanos en
razón de la especial naturaleza de los poderes y actuaciones del Estado, rompiéndose así la
igualdad de los mismos frente a las cargas públicas, o la equidad que debe reinar ante los
sacrificios que importa para los administrados la existencia del Estado.
Surge, pues, de la esquemática exposición hecha, que la pretensión indemnizatoria por daño
especial , excluye cualquier otra pretensión con idéntico fin, propuesta con base en la
legalidad del acto o de la operación o el hecho administrativo, la falla o falta del servicio y
31 GARCÍA DE ENTERRÍA FERNÁNDEZ, Tomás Ramón. “Curso de Derecho Administrativo”, Tomo II. 2ª Edición., página 337. 32 CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 29 de julio de 1947. M.P: Gustavo Valbuena. Actor. El Siglo S.A. A.C..E. Año XIX, T. LVI. Nos. 357-361. Pág. 448. En tal oportunidad, ante el intento de golpe de Estado al Presidente López en Pasto, se declara la responsabilidad por daño especial, por los perjuicios que se ocasionaron al Periódico al ser obligado a cerrar por 27 días.
37
la derivada de la - arbitrariedad administrativa o 'vías de hecho.” (Revista Lex. Número 2,
1977, página 143
Podemos decir que la responsabilidad por daño especial, hoy, resulta de confrontar las
operaciones u actos administrativos con lo preceptuado en el actual articulo 13 de la Carta,
como quiera que si el Estado en ejercicio legitimo de sus atribuciones y en busca del bien
general, causa daños a determinados administrados debe responder de manera excepcional
y por equidad. Así, el daño que aquí se trata debe ser anormal, considerable y el caso
concreto no debe encuadrar en ningún otro régimen de responsabilidad.
Al respecto del régimen objetivo de responsabilidad del Estado y de algunos casos comunes
en los que se presenta, la citada sentencia del 20 de febrero de 1989 expresó:
“ En tercer término, se encuentran los regímenes de responsabilidad en los cuales el
elemento falla del servicio no entra en juego, ni como "onus probandi" a cargo del actor, ni
como presunción de falla, inversora de la carga de la prueba. Se trata de los regímenes que
la generalidad de la doctrina denomina objetivos, que también reúnen como elementos
constitutivos un hecho y un perjuicio causado por aquel. En los campos de la actividad
administrativa a los cuales se aplican, la administración solamente se exonera si demuestra
la fuerza, mayor o el hecho de la víctima. No ocurre otro tanto con el caso fortuito.
Los principales campos de aplicación de estos regímenes son los siguientes:
a) La teoría del daño especial. Se ha reconocido por la doctrina y la jurisprudencia que se
compromete la responsabilidad patrimonial de la administración pública cuando esta, en
ejercicio de sus competencias y obrando dentro del marco de las disposiciones legales, causa
con su actuación un perjuicio de naturaleza especial y anormal a un administrado, un daño
que excede el sacrificio que el común de los ciudadanos debe normalmente soportar en razón
de la peculiar naturaleza de los poderes públicos y de la actuación estatal.
38
La existencia del Estado y su funcionamiento implican incomodidades o inconvenientes para
los asociados, que éstos deben soportar en aras del bien colectivo en tanto y; en cuanto esas
incomodidades no sobrepasen un determinado umbral: el de la igualdad de los ciudadanos
ante la ley y las cargas públicas. Cuando quiera que se quiebre esa igualdad, aun por el
obrar legítimo y ceñido al derecho de la administración, será preciso restablecerla,
resarciendo los perjuicios que de tal manera hayan podido causarse, porque la equidad así
lo impone.......
..Esta teoría se aplica de manera excepcional y por equidad, precisamente porque es
subsidiaria, de modo que ha de recurriese a ella tan sólo en eventos en los que el caso
concreto examinado no logre un encasillamiento dentro de los otros regímenes de
responsabilidad y se aprecie por el sentenciador que esa ausencia de tipicidad, si así puede
decirse, comporta vulneración injustificada del principio de equidad. Por ello es quizás
aquella en la cual el fundamento mediato de la responsabilidad, que consiste en la violación
del principio de igualdad frente a las cargas públicas que campea en la Constitución, opera
de manera directa.
A manera de síntesis, para que pueda hablarse de responsabilidad administrativa por daño
especial, es indispensable la concurrencia de los siguientes requisitos tipificadores de la
figura, esbozados en sentencia del 25 de septiembre de 1997 en el expediente No. 10.392,
actor Carmen Haydee González, a saber:
“1. Que el hecho administrativo que causa el daño provenga de una actuación legítima de la
administración amparada por la normatividad legal vigente o la misma Constitución, que
rompe la igualdad frente a las cargas públicas que deben soportar determinados
administrados.
“Significa lo anterior que el quebrantamiento de la igualdad frente a las cargas públicas
imponga a ciertos administrados un mayor sacrificio al que normalmente debe soportar los
asociados en general.
39
“2. Que se concrete un daño que lesiona un derecho jurídicamente tutelado el cual debe
revestir las condiciones de cierto, concreto y particular.
“3. Y que haya un nexo de causalidad entre el hecho administrativo legal y el perjuicio
ocasionado.
“Lo dicho permite establecer que este régimen de responsabilidad excluye la ilegalidad del
acto administrativo, los casos de responsabilidad por falta o falla del servicio de la
administración y también la derivada de las vías o actuaciones de hecho.
“En tales condiciones se exige que para hablar del daño especial como presupuesto de
responsabilidad de la administración este debe ser anormal, excepcional y superior al que
normalmente deben sufrir los ciudadanos en razón de la especial naturaleza de los poderes y
actuaciones del Estado, es decir, que solo unos pocos ciudadanos resultan sacrificados en
su patrimonio como contrapartida de que la comunidad obtenga beneficios que le
representa un mejoramiento en la calidad y prestación de los servicios.
Se trata, entonces, de una responsabilidad objetiva dentro de la cual demostrado el hecho, el
daño y la relación de causalidad entre uno y otro se produce la condena, teniendo en cuenta,
que se presenten los anteriores elementos tipificadores de este especial régimen.33
En éste tipo de responsabilidad la carga de la prueba se condiciona al elemento esencial de
licitud del comportamiento de la Administración, y dentro de tal régimen sólo exonera el
rompimiento del nexo causal, ( prueba de causa extraña) pues por la misma connotación de
licitud en la actuación, no tiene efecto liberatorio una fundamentación basada en falla o
33 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 13 des septiembre de 1991. M.P: Daniel Suárez Hernández. Expediente. 6.453. Actor. Tomas A. Badillo de Ángel y otros.
40
falta del servicio. Por su parte, el actor además de probar el daño debe explicar las razones
por las que considera que el actuar de la administración lo perjudica.34
Aunque en términos generales puede afirmarse que frente a toda persona que sufra un daño
injusto causado por la administración se rompe el principio de igualdad frente a las cargas
públicas, este principio como fundamento de la responsabilidad lo ha relacionado la
jurisprudencia al régimen del daño especial que opera, se repite, en relación con daños que
exceden “el sacrificio que el común de los ciudadanos deben normalmente soportar en
razón de la peculiar naturaleza de los poderes públicos y de la actuación estatal”, pero que
han sido causados por la administración “en ejercicio de sus competencias y obrando
dentro del marco de las disposiciones legales”.35
Hoy existe consagración constitucional del principio de igualdad frente a las cargas
públicas tanto en el atrás citado articulo 13 que lo consagra de modo general y de cuyo
contenido había derivado la jurisprudencia su aplicación hacía las cargas públicas, como en
el Art. 95 numeral 9 que es del siguiente tenor:36
Son deberes de la persona y del ciudadano:
34 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 23 de septiembre de 1994. M.P: Julio Cesar Uribe Acosta. Expediente 8577. 35 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 17 de junio de 1998. M.P: Ricardo Hoyos Duque. Expediente 10.650. Actor. José Hernández Carrillo. 36 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de 27 de enero de 2000. M.P: Alier E Hernández Enríquez. Expediente. 10.867. Actor. Juan Carlos González castro.
41
9. Contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de los conceptos
de justicia y equidad.
Es pues, este precepto constitucional, la herramienta jurídica que, sirve al juzgador para
encontrar la razón de la imputación del daño antijurídico al Estado y del contenido de
principio, ha dicho la doctrina:
“De un principio de proporcionalidad se habla también en un sentido distinto de
igualdad, en relación sobre todo con las limitaciones o desventajas, que alguien tiene que
tolerar en un caso concreto, en interés de otro o de la generalidad, con base en una
disposición legal como en el estado de necesidad. En estos casos rige el principio de que la
intervención en un bien jurídico y la limitación de la libertad no pueden ir más allá de lo
que sea necesario para la protección de otro bien o de un interés de mayor peso, que entre
los varios medios posibles hay que elegir el - más moderado - , que el medio empleado y los
inconvenientes unidos a ello para el interesado no pueden ser excesivos en relación con los
fines justificados a que se aspira. Se habla de una - prohibición de la excesividad, - que
rige en todos los campos jurídicos y especialmente en el Derecho de Policía y el Derecho
Administrativo, así como en la gradación en cada caso particular entre los derechos
fundamentales y los derechos de la personalidad que colisionen entre sí. El Tribunal
Constitucional federal ve en ello un principio general del Derecho vigente de rango
constitucional, que vincula también al legislador. Según el Tribunal, el rango
constitucional de este principio de deduce del principio del Estado de Derecho y - en el
fondo de la esencia misma de los derechos fundamentales -, ya que en cuanto expresión del
derecho de libertad del ciudadano frente al Estado sólo pueden quedar limitados en la
medida - indispensable- para proteger los intereses públicos.
“El principio de proporcionalidad suministra un criterio jurídico-constitucional
para llevar a cabo una ponderación ajustada de los intereses a proteger, es decir, del
campo de protección de los derechos fundamentales, por una parte, y de los intereses
dignos de defensa, por otra. Ello significa, ante todo, ante los medios de intervención tienen
que ser adecuados a los objetivos del legislador y que no pueden resultar excesivos para el
particular. Con el rasero de la proporcionalidad, el Tribunal Constitucional federal mide,
entre otras cosas, la necesidad y la duración de la prisión preventiva.
42
“El principio de proporcionalidad, en su sentido de prohibición de la excesividad, es un
principio del Derecho justo que deriva inmediatamente de la idea de justicia.
Indudablemente conecta con la idea de - moderación - y de - medida justa - en el sentido
de equilibrio. Negativamente de los conceptos citados resulta una prohibición de
excesividad, que siempre ha regido como exigencia de legislador que debe establecer un
Derecho justo. Su consagración como principio de rango constitucional tiene la
importancia práctica de que desde ahora tienen que examinar si se ha observado o no tanto
los funcionarios de la Administración (en el ámbito de la -Administración intervencionista
) como en todo caso los jueces. Reaparece así la función negativa del principio, que está en
primer plano de su formulación como -prohibición de excesividad-. No se puede decir con
precisión cuál es la dimensión correcta; por ejemplo, la cuantía de una multa, la duración
de una prisión preventiva, el alcance de una limitación de edificar. Casi siempre hay un
espacio de arbitrio, mas por lo general, puede decirse con bastante seguridad lo que es -
desproporcionado - o - excesivo -, tras una ponderación de los bienes y una comparación
con otros casos. Por eso, el principio de proporcionalidad como - prohibición de
excesividad - es aplicable sin discusión. Su consagración como principio de rango
constitucional se sitúa de este modo en la línea de una aproximación del Derecho vigente
al -Derecho justo.”37
Se trata, pues, de la ruptura de las proporciones en las cargas públicas respecto del
damnificado quien tendría que soportar, desproporcionadamente, un sacrificio
especialmente gravoso por razón de una actividad legítima del Estado.
Es por esta razón que la jurisprudencia ha exigido, en estos casos, que el daño - para ser
indemnizable, o, lo que es lo mismo, para ser antijurídico - revista caracteres de
37 LARENZ, Karl “Derecho Justo”. Págs. 144 y 145.
43
anormalidad y especialidad, por cuanto será esa la razón de la desproporción de las cargas
públicas que merece ser indemnizada.38
CASOS
Dentro de la casuística en que se presenta responsabilidad Estatal por éste titulo, puede
citarse aquella que surge por atentados terroristas Cuando el atentado es dirigido en
concreto contra un elemento representativo del Estado, pues, aquí, se produce en relación
con los administrados damnificados un desequilibrio de las cargas públicas, o un daño
especial, que si bien no es causado por el Estado, es padecido en razón de él, y en ese caso
surge el presente título de imputación que permite impetrar la reparación.39
Si bien la falla del servicio, de que se habló en la primera parte de éste escrito, ha sido el
fundamentado de la responsabilidad en la generalidad de las sentencias por actos terroristas,
también se destacan los casos en que se ha considerado que se produjo un daño especial
porque el acto estuvo dirigido contra un objetivo claro, representativo de la entidad estatal
en ejecución del cual se afectó un interés particular. Se ha entendido que por razones de
equidad esos daños no deben ser asumidos por la víctima, sino por el Estado que es el
objetivo contra el cual están dirigidos, quien con su actividad ha generado dicha reacción y
por lo tanto están a su cargo. Así, en sentencia del 23 de septiembre de 1994 se dijo lo
siguiente:
38 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente. 10867 atrás citada. 39 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente. 8490. Actor. Sociedad Minera Ibirico.
44
“Ahora bien: si en ese enfrentamiento propiciado por los terroristas, contra la organización
estatal, son sacrificados ciudadanos inocentes, y se vivencia que el OBJETO DIRECTO de la
agresión fue UN ESTABLECIMIENTO MILITAR DEL GOBIERNO, UN CENTRO DE
COMUNICACIONES al servicio del mismo, o un personaje representativo de la cúpula
administrativa, etc., se impone concluir que en medio de la lucha por el poder se ha
sacrificado un inocente, y, por lo mismo, los damnificados no tienen por qué soportar solos
el daño causado”40.
Igualmente, la Sala al resolver algunos casos relacionados con el acto terrorista perpetrado
el 6 de diciembre de 1989 contra las instalaciones del DAS, en Bogotá, no obstante proferir
las sentencias con fundamento en la falla del servicio, hizo la siguiente reflexión:
“De acuerdo con lo anterior, la Sala concluye que la administración incurrió en falla del
servicio público de vigilancia y seguridad y que si bien el servicio funcionó, lo hizo en forma
defectuosa, lo cual compromete su responsabilidad.
No obstante la conclusión precedente, encuentra la Sala que podría declararse igualmente la
responsabilidad administrativa del Estado aún si no existiera en el acervo probatorio
evidencia de la negligencia y omisión de la entidad demandada en el cumplimiento de sus
funciones, con fundamento en la teoría de la responsabilidad por daño especial.
En efecto, aún si el obrar del centro jurídico de imputación demandado hubiese sido
diligente y cuidadoso en el cumplimiento de las órdenes acerca de las medidas de protección
y seguridad impartidas por sus superiores, la entidad pública debe responder
patrimonialmente con base en los principios de equidad, solidaridad social y el de igualdad
de los ciudadanos ante las cargas públicas como fundamentos mediatos de responsabilidad,
porque una persona o un grupo de ellas no tiene porque soportar los daños que se generan
40 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA Expediente 8577. M.P: Julio César Uribe Acosta. Actor: Justo Vicente Cuervo Londoño. En igual sentido sentencias del 5 de julio de 1991, M.P. Daniel Suárez Hernández, expediente: 1082, actor. Anibal Orozco Cifuentes y del 9 de febrero de 1995, M.P. Julio César Uribe Acosta, expediente. 9550, actor: Luis Carlos Castellanos Ruíz y Otros.
45
con motivo de la defensa del orden institucional frente a las fuerzas desestabilizadoras de
ese orden.” 41
…
Si bien es cierto que en el presente caso el atentado terrorista no fue dirigido contra un
establecimiento militar del gobierno, sí lo fue contra el edificio en donde funcionaba el
Departamento Administrativo de Seguridad del Estado. Y lo propio cabría decir cuando
esos hechos se dirigen contra las instalaciones en donde funcione la fuerza pública, la cual
está integrada no sólo por las Fuerzas Militares sino también por la Policía Nacional.
En relación con la responsabilidad del Estado por los daños producidos a las personas o a
los vehículos que prestan servicio público de transporte o de carga por actos terroristas,
la jurisprudencia ha considerado que hay lugar a condenar al Estado cuando el hecho se
produce con ocasión de una falla del servicio de vigilancia, porque se solicite la protección
a las autoridades públicas o se presenten situaciones de particular alteración del orden
público debidas regularmente al alza en el transporte y aquéllas no brinden la protección
requerida o lo hagan de manera insuficiente. También ha considerado que en los casos en
que se obliga al transportador a prestar el servicio en momentos de alteración del orden
público, el Estado debe responder por los perjuicios que aquéllos sufran, así se preste la
debida vigilancia, porque se produce en estos casos un desequilibrio en las cargas públicas
(Daño Especial). En los demás eventos se ha exonerado a la administración de
responsabilidad en razón del carácter relativo de la falla del servicio, en consideración a los
41 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA Sentencia del 4 de julio de 1997, expediente. 10.098, actor: Abraham Avila Rondón y Otros. En el mismo sentido sentencias de julio 10 de 1997, expediente: 10.229, actor: Sociedad Díaz y Cía. S. en C.; del 14 de agosto de 1997, expediente: 10.235, actor: María Cristina Briñez; del 14 de agosto de 1997, expediente: 10.490, actor: José Uriel Chavez y del 28 de agosto del 1997, expediente: 10.697, actor: Blanca Nelly Poveda de Pulido y Otros.
46
recursos con que cuenta el Estado para confrontar los grupos al margen de la ley y la
imposibilidad en que se encuentra para brindar a cada persona una vigilancia especial.42
También, se presenta este tipo de responsabilidad por los daños que se ocasionan, cuando el
Estado cumple su actividad de hacer frente a los agitadores del orden público. En tales
eventos, pierde importancia la averiguación de si el disparo mortal salió de un arma oficial
o de la que portaba el delincuente43. Lo que realmente merece retenerse es que la Policía
cumplía su misión, persiguiendo al autor de un ilícito, y, en ejecución de la misma, se causó
la muerte de un particular. Surge allí con claridad el necesario nexo causal entre la
actividad del Estado y el daño producido ( daño especial ) que, como se ha explicado antes,
es el primero de los elementos en orden a establecer la imputabilidad del daño antijurídico
al Estado. Se observa a la vez por los daños que se causan con ocasión a operativos
antisecuestro.44.
Por el Acto del Legislador También se puede presentar responsabilidad por daño especial.
Así lo sentó la Sala Plena de máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo en el caso
Vitelvina Rojas relacionado a la responsabilidad patrimonial de Estado por inmunidad
jurisdiccional conferida a Agente Diplomático que le irrogó daños. Señaló:
42 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 8 de febrero de 1999. M.P: Ricardo Hoyos Duque. Expediente. 10.731. Actor. Eduardo Navarro Guarín. 43 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente. No. 10867 atrás citada. 44 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 28 de julio de 1987. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 4983. Actor. Tiberio Restrepo Álvarez y otros.
47
“ No es acertado el criterio según el cual la responsabilidad por el acto legislativo, demande
la vulneración de mandatos superiores por cuanto la responsabilidad estatal se deriva
independientemente de la licitud o ilicitud de la conducta de la administración, pues la
reparación deviene de la antijuridicidad del daño.
Teniendo los nacionales derecho a que se respete su integridad personal y patrimonial y a
ejercer las acciones de ley para el restablecimiento de sus derechos conculcados, en igualdad
de condiciones, en el caso presente los demandantes experimentan una doble limitación por
virtud del privilegio de inmunidad jurisdiccional conferido por el Estado Colombiano. De un
lado porque quedan privados de la posibilidad de demandar en Colombia la reparación a
que tienen derecho, en acción contra el ejecutor material del daño y de otra parte porque
consecuencialmente se desequilibraron las cargas públicas que deben soportar todos los
ciudadanos en igualdad de condiciones, al imponérseles la necesidad de demandar ante la
justicia del estado acreditante, lo cual sí está permitido por la Convención de Viena, salvo
renuncia a la inmunidad en los términos allí establecidos, hecho que no ocurrió en este caso.
En el sub judice, estima la Sala, que es pertinente aplicar el régimen de la responsabilidad
por daño especial, que es el que corresponde aplicar cuando por la actividad legitima del
estado se causa un daño. En el caso presente la incorporación a la legislación nacional del
texto de la Convención de Viena de fecha del 18 de abril de 1961, en desarrollo de una
operación compleja de naturaleza pública consistente en la negociación y firma de dicho
tratado, su incorporación como ley nacional y la sujeción a los controles jurisdiccionales de
conformidad con la Constitución y su aplicación produjo un daño consistente en el
desequilibrio de las cargas públicas que los actores no deben soportar. En síntesis, puede
afirmarse que el título de importación jurídica sobre el cual se edifica el juicio de
responsabilidad para el Estado, lo constituye el rompimiento del equilibrio de las cargas
públicas, ocasionado por la actividad legítima de autoridades estatales (Congreso y
Presidente de la República), que causa daño antijurídico, respecto del cual, el administrado
no está en el deber de soportar, pues la carga pública que debe ser colectiva, no debe correr
a cargo de una persona en particular. De ahí que sea equitativo, imponer al Estado en
representación de la sociedad, la obligación de reparar el perjuicio irrogado a los actores.
48
Esta solución no es cosa distinta que el cabal desarrollo y ejecución lógica del principio de
la igualdad ante la ley, previsto en el artículo 13 de la Constitución Política.45
Los anteriores ejemplos de procedencia de declaratoria de responsabilidad de Estado, se
hacen a manera de ilustración y con el fin de que el lector comprenda, cómo a partir de las
características especiales de cada caso en particular, es que se debe hacer el proceso de
adecuación dentro de cada regímen previas las exigencias que cada uno de ellos demanda.
2. RESPONSABILIDAD POR RIESGO:
La responsabilidad por riesgo, se apoya en el principio ubi emolumentum ibi onus esse
deber (donde está la utilidad debe estar la carga) según el cual, quien en desarrollo de una
actividad que le genera beneficios crea un riesgo, está obligado a resarcir los daños que
cause como consecuencia del ejercicio de dicha actividad.46
Bajo tal teoría, el máximo Tribunal de lo Contencioso Administrativo ha incluido y
desarrollado la responsabilidad por riesgo excepcional, y la originada en cosas o
45 CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Sentencia del 25 de Agosto de 1998. M.P: Jesús Maria Carrillo Ballesteros. Expediente. IJ-001. Actor: Vitelvina Rojas Robles. 46 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 25 de marzo de 1999. M.P: Ricardo Hoyos Duque. Expediente 10.905, Actor. Yolanda Sánchez de Ossa. “La responsabilidad derivada del ejercicio de actividades peligrosas o riesgosas se encuentra por completo desligada de toda consideración sobre la culpa o diligencia o prudencia de quien ocasiona el daño, con fundamento en el principio ubi emolumentum ibi onus esse deber (donde está la utilidad debe estar la carga) que hace responsable de los perjuicios a quien crea la situación de peligro.”
49
actividades peligrosas.47 Así, por éste condena al Estado principalmente por los daños
causados por redes de conducción eléctrica, y por aquella, los que se originan en accidentes
de vehículos automotores y algunos casos de armas de dotación oficial. Sólo en el evento
de que se demuestre una falla del servicio por parte de quien ejerce la actividad riesgosa, el
asunto deberá estudiarse bajo este último regímen.
El contenido de la responsabilidad del Estado por riesgo excepcional se observa con
claridad en la citada sentencia del 20 de febrero de 1989 del Máximo Tribunal, donde se
expresó:
“Responsabilidad por el riesgo excepcional. Según esta teoría, el Estado compromete su
responsabilidad cuando quiera que en la construcción de una obra o en la prestación de un
servicio, desarrollados en beneficio de la comunidad, emplea medios o utiliza recursos que
colocan a los administrados, bien en sus personas o en sus patrimonios, en situación de
quedar expuestos a experimentar un “riesgo de naturaleza excepcional” que, dada su
particular gravedad, excede notoriamente las cargas que normalmente han de soportar los
administrados como contrapartida de los beneficios que derivan de la ejecución de la obra o
de la prestación del servicio.
Tiénese entonces que, según esta concepción, siempre que la actividad generadora de riesgo
se cumple en provecho de la colectividad, las cargas que de aquella puedan derivarse no
deben gravar más a unos ciudadanos, que a otros. No sería lógico, en efecto, que al tiempo
que la administración se lucra de un servicio público, se empobrezca paralelamente un
administrado. Es la aplicación del aforismo "ubi emolumentum ibi onus esse debet", se el
cual quien quiera que obtenga beneficios de una actividad generadora de riesgos, asume las
47 Sobre el régimen de responsabilidad por el ejercicio de actividades peligrosas se pueden consultar las siguientes providencias: Exp. 4484, Ponente: Dr. José Irisarri Restrepo, Actor: Rosa Helena Franco de Bernal; Exp. 6754, Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, Actor: Henry Enrique Saltarín Monroy; Exp. 8536, Ponente: Dr. Carlos Betancur Jaramillo, Actor: Leonidas Erazo Erazo; Exp. 10981, Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque, Actor: Maria E. Montoya Álvarez. Y Exp. 8263, del 4 de noviembre de 1993, Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández, Actor: César Libardo Fernández Burbano.
50
cargas que de estos se deriven. En otras palabras, es el precio que fatalmente debe pagar el
estado frente a la modernización de los servicios a su cargo y que se traduce en una
protección especial y excepcional al patrimonio lesionado.”48
Se enfatizó que el régimen de responsabilidad por riesgo excepcional podía incluirse dentro
de los denominados regímenes objetivos, en los que el elemento falla del servicio no entra
en juego. En efecto, no está el actor obligado a probarla ni el demandado a desvirtuarla, y
la administración sólo se exonera demostrando la existencia de una causa extraña, que
rompa el nexo de causalidad.
Como se explicó en el presente escrito al analizar la responsabilidad del Estado por falla
presunta, en lo que toca a la responsabilidad por riesgo, se observa que en ella el Consejo
de Estado ha incluido la responsabilidad por cosas u actividades peligrosas que antes
trataba bajo el régimen subjetivo de falla presunta, presumiendo hoy no la falla sino la
responsabilidad.
Al respecto de esta evolución se expresó en reciente jurisprudencia,49que a partir de la
expedición de la nueva Constitución Política, todo debate sobre la responsabilidad del
48 CONSEJO DE ESTADO, SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 20 de febrero de 1989. Expediente 4655. Actor: Alfonso Sierra Velásquez. A pesar de las anteriores anotaciones, se observa que la Sentencia citada en relación con la responsabilidad objetiva, sólo trata lo concerniente a la teoría del daño especial, responsabilidad por expropiación y ocupación de inmuebles en caso de guerra y la responsabilidad por el riesgo excepcional, deja de lado lo concerniente a la responsabilidad por ocupación temporal o permanente de inmuebles de propiedad ajena por trabajos públicos o por cualquier otra causa, indemnizaciones por depósito o bodegaje de mercancías oficiales y casos de expropiación. 49 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de 19 de julio de 2000. M.P: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Expediente 11.842. Actor: José Manuel Gutiérrez Sepúlveda y otros.
51
Estado debe resolverse con fundamento en lo dispuesto en el artículo 90 de la misma, según
el cual éste responderá patrimonialmente por los daños antijurídicos que le sean imputables,
causados por la acción o la omisión de las autoridades públicas. Debe establecerse,
entonces, en cada caso, si existen los elementos previstos en esta disposición para que surja
la responsabilidad, esto es, el daño antijurídico y la imputabilidad del mismo al Estado.
Sin embargo, reflexiones similares a las realizadas para justificar la teoría de la
responsabilidad por el riesgo excepcional permiten afirmar, con fundamento en lo dispuesto
en el artículo 90 de la Constitución Política de 1991, que el régimen aplicable en caso de
daño causado mediante actividades o cosas que exponen a los administrados a un riesgo
grave y anormal, sigue siendo de carácter objetivo. En efecto, basta la realización del riesgo
creado por la administración para que el daño resulte imputable a ella. Es ésta la razón por
la cual la Corporación ha seguido refiriéndose al régimen de responsabilidad del Estado
fundado en el riesgo excepcional, en pronunciamientos posteriores a la expedición de la
nueva Carta Política.50 La actividad generadora del daño causado, en el caso que ocupa a la
Sala, es una de aquéllas. En efecto, la conducción de vehículos automotores ha sido
tradicionalmente considerada una actividad peligrosa.51
No se trata, en consecuencia, de un régimen de falla del servicio probada, ni de falla
presunta, en el que el Estado podría exonerarse demostrando que actuó en forma prudente y
50 Ver, entre otras, sentencia de la Sección Tercera, del 16 de junio de 1997. Expediente 10024. M.P. Ricardo Hoyos Duque. 51 Ver, en el mismo sentido, sentencia del 16 de marzo de 2.000. Expediente 11.670. Actor Martiniano Rojas y otros.
52
diligente. Al actor le bastará probar la existencia del daño y la relación de causalidad entre
éste y el hecho de la administración, realizado en desarrollo de la actividad riesgosa. Y de
nada le servirá al demandado demostrar la ausencia de falla; para exonerarse, deberá probar
la existencia de una causa extraña, esto es, fuerza mayor, hecho exclusivo de un tercero o
de la víctima.52
En conclusión, tenemos que en la actualidad es bajo la teoría del riesgo que se tratan
los daños antijurídicos causados por (a), cosas o actividades peligrosas, valga decir, por
la utilización de vehículos automotores, armas oficiales de dotación etc., y (b) riesgo
excepcional o especial en redes de conducción de energía, presumiéndose la
responsabilidad y no la falla, exonerándose la administración únicamente con la
prueba de una causa extraña y no con la prueba de la ausencia de culpa.
Así, dentro de ésta casuística pueden citarse los siguientes ejemplos:
A. Riesgo excepcional (Daños producidos por redes eléctricas):
Una muy clara historia de la forma como la declaratoria por éste tipo de daños llegó a
ubicarse dentro de éste regímen de responsabilidad, se encuentra en sentencia del 21 de
octubre de 1999 con ponencia del doctor Germán Rodríguez Villamizar, en la que anotó:
1. Régimen de responsabilidad aplicable a los daños producidos por redes
eléctricas.
52 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente 11.842, atrás citado.
53
A nivel doctrinario y jurisprudencial ha sido admitida la aplicación de la
teoría del riesgo excepcional como fundamento de responsabilidad en el caso de daños
producidos por redes de energía eléctrica, a menos que dadas las circunstancias fácticas de
cada caso en concreto se este en presencia de una falla probada del servicio.
Conviene recordar como el Consejo de Estado aplicó la teoría del riesgo
excepcional encuadrándola dentro del régimen de responsabilidad sin falta. Al dejar de
lado - que no absolutamente abandonadas - las normas del Código Civil, fundamentó la
responsabilidad extracontractual del Estado en la Constitución Política, de manera especial
en el título tercero que consagraba los derechos civiles y garantías sociales del Estado de
Derecho. En efecto en providencia del 2 de febrero de 1984, expediente 2.744, Consejero
Ponente: Doctor Eduardo Suescún, se expresó:
“Pero el que no haya existido falta no puede llevar al extremo de dejar sin reparación el
perjuicio causado, como lo hizo la sentencia apelada. Si ocurrió el perjuicio y si está
establecido además, que su causa directa fué la caída de un cable de energía de la
administración, ésta debe responder: así lo indican el artículo 16 de la Constitución que
establece como uno de los fundamentos del Estado la protección de la vida, honra y bienes
de los asociados, así como el cumplimiento de los deberes sociales del Estado; y el artículo
30 de la Constitución, que estatuye a la propiedad como función social que implica
obligaciones; obligaciones que incluyen no sólo el deber de abstenerse de causar daño sino
también el deber de repararlo, cuando éste llegue a producirse. Todo, sobre el principio de
la igualdad de los ciudadanos ante las cargas públicas, pilar insustituible de la
responsabilidad administrativa.”
“El caso en estudio corresponde precisamente a uno de los varios eventos que comprende la
responsabilidad sin falta, el denominado por algunos expositores riesgo excepcional. Tiene
54
ocurrencia cuando el Estado, en desarrollo de una obra de servicio público utiliza recursos
… Si el riesgo llega a realizarse y ocasiona un daño, sin culpa de la víctima, hay lugar a
responsabilidad de la administración, así no haya habido falta o falla del servicio …”
“… El riesgo especial que obviamente implica la conducción de energía, se produjo, con las
consecuencias anotadas, sufridas por un tercero. Debe concluirse por consiguiente que se
configuran aquí los supuestos de la responsabilidad sin falta del Estado, condicionada en
este caso por el riesgo excepcional y que por, lo tanto, el actor tiene derecho a
indemnización.”
Siguiendo la misma línea jurisprudencial, la Corporación ha hecho énfasis
especial, en por qué el Estado debe responder, cuando a pesar de haber prestado el servicio
de energía con diligencia y cuidado, se creó un riesgo excepcional. Así, en providencia
2.846 del 8 de marzo de 1984 con ponencia del Doctor Eduardo Suescún se consignó:
“… debe agregarse que, por otra parte, la verdadera causa del hecho perjudicial quedó
desconocida dentro del proceso. Por esto último es preciso estudiar el presente caso no en el
campo de la responsabilidad por falla o falta del servicio, como equivocadamente lo hizo el
Tribunal, sino en el campo de la responsabilidad sin falta por el riesgo excepcional …”
“Hay, en cambio, responsabilidad sin falta toda vez que el servicio eléctrico oficial, al
establecer la conducción de la energía en las vías urbanas creó un riesgo excepcional para
los asociados, riesgo que a pesar de todas las previsiones llegó a ocurrir con las
consecuencias anotadas.”
Igualmente en fallo del 22 de agosto de 1989, Consejero Ponente: Dr.
Antonio José de Irisarri Restrepo se dijo:
“Y el tratamiento que la jurisprudencia ha dado a este tipo de perjuicios, no es en materia
alguna caprichoso, no obedece a purismos académicos, sino que se ilustra en el principio de
equidad que busca dar solución a la reparación de perjuicios ocasionados con la prestación
55
del servicio público de energía, que en las más de las veces, no encuentran en su origen falla
del servicio alguna.”
“Ello significa que, en múltiples ocasiones, el régimen de responsabilidad administrativa
fundado en la falla del servicio es insuficiente para explicar la procedencia de la reparación
de perjuicios que, en términos de equidad, deben ser resarcidos no con base en tal régimen
como hizo el a-quo, sino con apoyo en la teoría del riesgo excepcional como lo ha
considerado la jurisprudencia de la Corporación.”
Posteriormente, en sentencia del 22 de febrero de 1990, con ponencia del
mismo Consejero manifestó:
“Pero el hecho de no encontrarse claramente establecido el por qué del accidente, no puede
conllevar a dejar sin reparación a la víctima, como lo sugiere la señora Fiscal cuando
afirma que, “no se pudo establecer en el presente caso, que los cables conductores de la
energía estuvieran en mal estado” (fl.162). Todo lo contrario, dicha situación no es óbice
para que, teniendo en cuenta la teoría del riesgo, la responsabilidad de la entidad
demandada sea declarada en el presente proceso ya que, precisamente, la teoría del riesgo
es ajena a la noción de falla del servicio, y se aplica en el ámbito de los perjuicios eléctricos,
en los cuales las más de las veces al azar y lo desconocido en el por qué se producen los
accidentes, están presentes.”
“Por lo anterior pues, considera la Sala que el estudio de la falla del servicio es indiferente
en el presente evento, y que la responsabilidad de la entidad demandada debe ser con base
en la teoría del riesgo, como efectivamente se hará.”
Los antecedentes relacionados condujeron a la Sala a estudiar bajo la óptica
de la teoría del riesgo excepcional los daños provenientes de redes eléctricas, considerando
la conducción de energía eléctrica como una actividad peligrosa en la cual se crea un riesgo
excepcional, supuesto de responsabilidad objetiva, que sólo libera a la administración, si
56
ésta logra demostrar la fuerza mayor, el hecho exclusivo de un tercero o la culpa exclusiva
de la víctima (causa extraña), como elementos destructores de la relación de causalidad
entre el hecho o la omisión y el daño ocasionado.
A nivel doctrinario y jurisprudencial se ha entendido este régimen como
fundamento de responsabilidad en cabeza del Estado cuando quiera que éste compromete
su responsabilidad en la construcción de una obra o la prestación de un servicio,
desarrollados en beneficio de la comunidad, con la utilización de medios o recursos
técnicos que colocan a las personas o a sus patrimonios en situación de quedar expuestos a
sufrir un “riesgo de naturaleza excepcional que, dada su particular gravedad, excede
notoriamente las cargas que normalmente han de soportar los administrados como
contrapartida de los beneficios que derivan de la ejecución de la obra o de la prestación
del servicio”.
Cabe recordar, así mismo, que cuando es ostensible la inadecuada prestación
del servicio de energía por parte de la entidad encargada, el régimen de responsabilidad
aplicable viene a ser el de la falla probada del servicio, en cuyo caso la administración se
exonera de toda responsabilidad, si acredita la inexistencia de la pretendida falla, esto es,
que su actuación fue oportuna, correcta y eficiente.53
53 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 21 de Octubre de 1999 M.P: Doctor Germán Rodríguez Villamizar. Expediente 11.815. Actor. Luis Adolfo Pérez Ravelo y otros.
57
B. Actividades o cosas peligrosas. Daños antijurídicos causados por, la
utilización de vehículos automotores, armas oficiales de dotación etc:
Como se ha esbozado, en el evento de la responsabilidad por el ejercicio de actividades
peligrosas se prescinde de la falla y la responsabilidad se configura por la concurrencia del
daño y la relación causal existente entre el objeto o la actividad riesgosos y el daño. De
igual manera en la responsabilidad del Estado por ruptura de la igualdad en las cargas
públicas se prescinde de la falla del servicio. Pero en todo caso, el daño y la relación de
causalidad deben estar presentes para que pueda hablarse de responsabilidad. En
consecuencia, si la responsabilidad es la obligación de resarcir el daño causado a una
persona, no habrá responsabilidad cuando tal daño no se ha producido o por lo menos no se
ha probado su existencia en el proceso.54
La presunción de responsabilidad por actividad o cosa peligrosa se aplica siempre que el
bien sea de dotación oficial o que esté destinado a la prestación del servicio público y en
consecuencia, la entidad demandada tenga la guarda del mismo. Para que opere la
presunción de responsabilidad referida es necesario que aparezca debidamente acreditado
en el proceso, a través de cualquier medio probatorio: confesión, testimonios, documentos,
una certificación de la entidad oficial no desvirtuada por la parte demandante, etc., incluida
la prueba indiciaria, que el arma con la cual se produjo el hecho era de dotación oficial o
estaba bajo la guarda de la entidad demandada, concepto en el que se comprenden también
54 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 06 de agosto de 1999. M.P: Ricardo Hoyos Duque. Expediente 12.901, Actor. Daveiba Balanta y otros.
58
los eventos en que se autoriza al funcionario a portar el arma de dotación por fuera del
servicio. Esto significa que no hay lugar a presumir que el arma con la que se produjo el
hecho es de dotación oficial o estaba bajo la guarda de la entidad demandada. Este aspecto
debe estar debidamente acreditado en el proceso. Para los efectos de la presunción en
comento es necesario distinguir el porte de arma de fuego por un agente del Estado en horas
del servicio y por fuera del mismo. En el primer supuesto se presume que el arma que
porta el funcionario es de dotación oficial, pero en el segundo evento deberá acreditarse a
través de cualquier medio probatorio, según se indicó antes, que la entidad administrativa
es propietaria del arma o que sin serlo la tenía bajo su guarda. Se aclara además que no por
el hecho de que el Estado, en tanto ostenta el monopolio de la fuerza, autorice el porte de
armas de defensa personal, se hace guardián de tales objetos y por lo tanto, con la simple
autorización no asume directamente los riesgos que se derivan del uso del arma, pues éstos
corren a cargo de la persona autorizada.55
En relación con el ejercicio de actividades peligrosas como la conducción de vehículos
automotores, la Sección tercera del Consejo de Estado consideró hasta el año de 1989 que
el régimen aplicable era el de la falla probada. Sin embargo, a partir de ese año, mediante
sentencia del 19 de diciembre56 se adoptó el régimen de falla presunta para juzgar este tipo
de eventos por considerar que “un vehículo automotor, por su peligrosidad, al ser nexo
instrumental en la causación de un perjuicio, compromete de por sí la responsabilidad del
55 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 16 de septiembre de 1999. M.P: Ricardo Hoyos Duque. Expediente 10.922. Actor. Maria Consuelo Enciso Jurado y otros. 56 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente No. 4484, actor: Rosa Helena Franco de Bernal.
59
ente público a quien el vehículo pertenece, sin necesidad de que se pruebe la falla del
servicio, que por demás bien puede existir”.
Posteriormente, en sentencia del 24 de agosto de 199257, con el objeto de resolver sobre un
asunto en el que estaba comprometida la responsabilidad en la prestación del servicio
médico, estableció diferencias entre el régimen aplicable en estos eventos y el que debía
regir frente a los daños producidos por cosas o actividades peligrosas y consideró que en
relación con los últimos en los que no se juzga la conducta irregular de la administración
sino el daño antijurídico, opera una presunción de responsabilidad y no una presunción de
falta. Así se dijo en la sentencia:
“Mientras en el evento de la responsabilidad por falla del servicio médico oficial se presume
dicha falla, es decir, se presume uno de los tres supuestos de esa responsabilidad (los otros,
como se sabe, son el daño y la relación de causalidad), en el evento de los daños
producidos por las cosas o actividades peligrosas, ya no juega la falla o la conducta
irregular de la administración, sino solo el daño antijurídico (artículo 90 de la C.N.)
produciéndose así mas que una presunción de falla, una de responsabilidad.
cuando se habla de responsabilidad por los daños producidos por las cosas o actividades
peligrosas, en las que no juega ya la noción de falla, ni la probada ni la presunta, le
incumbe a la demandada demostrar, para exculparse, la fuerza mayor, la culpa exclusiva de
la víctima o el hecho de tercero, también exclusivo y determinante. Y por eso mismo se
entiende que en estos casos no se pueda exonerar la administración demostrando la
diligencia y cuidado. En otras palabras, estos eventos encuentran en el derecho colombiano
respaldo inequívoco en el artículo 90 de la Constitución”.
57 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente No. 6754, actor: Henry Enrique Saltarín Monroy.
60
Esta última posición ha sido reiterada en fallos posteriores58 y se considera hoy la más
acertada para definir los asuntos relacionados con la responsabilidad por el ejercicio de
actividades peligrosas.59
Para decidir la responsabilidad del Estado en relación con el uso de cosas riesgosas es
necesario definir si en el momento en que se produjo el daño la entidad oficial tenía o no la
guarda del bien. Cuando se acredita que el Estado es el propietario de la cosa se presume
que tiene su guarda, aunque dicha presunción puede ser desvirtuada. En otros términos, la
custodia guarda y conservación de los objetos públicos, entre ellos naturalmente los
vehículos oficiales, es una obligación que recae en la entidad pública a la cual se
encuentran asignados tales objetos y por lo tanto, la entidad debe ejercer sobre tales bienes
los controles suficientes para evitar que con ellos se cause cualquier daño. En consecuencia,
si con los objetos oficiales se causan daños antijurídicos y no media prueba de causal
alguna de exoneración que rompa el vínculo causal, la responsabilidad patrimonial del
Estado aparece comprometida por la relación existente entre la conducta y el daño ocurrido.
Se reitera que el guardián del objeto peligroso - vehículo oficial, arma de dotación -
responde por los daños que con éste se causen. 60
58 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. V.gr. Sentencia del 15 de abril de 1994, expediente: 8536, actor: Leonidas Erazo Erazo y otros; sentencia del 16 de junio de 1997, expediente No. 10.024, actor: Javier Elí Rios Castrillón y del 10 de septiembre de 1998, expediente: 10.820, actor: María Zenira Rojo Parra y Otros. 59 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del dos (2) de marzo de dos mil (2000). 60CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente 10.905 atrás citado.
61
Como quiera que en la actualidad el Consejo de Estado exige la prueba de una causa
extraña como única causal de exoneración tanto en los daños tratados por riesgo
excepcional (los producidos especialmente por redes de energía eléctrica), y, los producidos
por cosas u actividades peligrosas, consideramos que no existe diferencia práctica entre los
dos regímenes o conceptos. Al respecto de lo anterior Tamayo61 anota que en el derecho
francés todos esos daños se enmarcan dentro de la responsabilidad objetiva por riesgo
excepcional, (incluídas las actividades peligrosas), sin hacer diferencia entre daños
causados por vehículos y daños causados por redes de energía eléctrica. Automotores,
armas de fuego, energía eléctrica, explosiones, hospitales psiquiátricos, etc., todo se rige
por el criterio del riesgo excepcional.
3. RESPONSABILIDAD POR EXPROPIACIÓN U OCUPACIÓN DE
INMUEBLES EN CASO DE GUERRA:
Se añade a los eventos de responsabilidad objetiva aquella que se presenta por
expropiación u ocupación de inmuebles en caso de guerra. Éste tipo de responsabilidad se
encontraba consagrado de manera expresa en el articulo 33 de la Constitución anterior y
hoy se mantiene su rango Constitucional en el articulo 59 de la Carta política actual; Según
el cual, en caso de guerra y sólo para atender a su requerimiento, podrá ser decretada la
expropiación por el gobierno sin necesidad de previa indemnización.
61 TAMAYO JARAMILLO, Javier., “ La Responsabilidad del Estado”. Editorial Temis. Bogotá - Colombia. Página 69.
62
Expresa la norma que siempre será el Estado responsable por las expropiaciones que el
gobierno haga por si o por medio de sus representantes. Por ser un evento de
responsabilidad objetiva, se prescinde de la ocurrencia o no de una falta del servicio. Así,
una vez cumplidos los presupuestos que señala la norma constitucional, se impone para el
estado el deber de indemnizar. Reza la disposición que se comenta:
ART. 59.— En caso de guerra y sólo para atender a sus requerimientos, la necesidad de una
expropiación podrá ser decretada por el Gobierno Nacional sin previa indemnización.
En el expresado caso, la propiedad inmueble sólo podrá ser temporalmente ocupada, para
atender a las necesidades de la guerra, o para destinar a ella sus productos.
El Estado será siempre responsable por las expropiaciones que el gobierno haga por sí o por
medio de sus agentes.
En la sentencia del 20 de febrero de 1989 con relación al tema en comento, se expresó.
a) Responsabilidad por expropiación y ocupación de inmuebles en caso de guerra.
Encuentra esta teoría su fundamento inmediato en el artículo 33 de la Constitución Nacional,
y aunque en su substrato se encuentra la misma idea de igualdad ante las cargas públicas, a
diferencia de la teoría del daño especial opera tan sólo para eventos específicos: la
ocupación o la expropiación de inmuebles en caso de guerra y siempre que una u otra se
muestren como indispensables para lograr el restablecimiento del orden público. Es pues,
una teoría caracterizada por poseer un campo de aplicación específico y determinado, al
paso que la del daño especial no muestra tales limitaciones.
En casos como el presente, el afectado a efectos de obtener la respectiva indemnización
debe demostrar el titulo con el que reclama ( la propiedad del bien) y la acreditación de la
63
expropiación u ocupación física del inmueble, o el daño que se le ha ocasionado. Se
recalca que ésta responsabilidad no ha sido declarada recientemente en nuestro Estado,
razón por la cual la jurisprudencia al respecto es prácticamente inexistente a efectos de
orden práctico
4. RESPONSABILIDAD CON OCASIÓN DE TRABAJOS PÚBLICOS:
Este tipo de responsabilidad objetiva del Estado fue consagrado en nuestro derecho por la
ley 167 de 1941 con el fin de proteger la propiedad privada de los daños que se llegaren a
producir con ocasión de la ejecución de trabajos públicos. Así lo señala la sentencia del
veintiocho (28) de mil novecientos noventa y cuatro (1994) .Con ponencia del Doctor
Carlos Betancur Jaramillo.
“La acción indemnizatoria por trabajos públicos fue regulada como una acción especial de
responsabilidad directa o extracontractual en los artículos 261 y siguientes de la Ley 167 de
1941. Acción que comprendía en ese entonces no sólo la indemnización derivada de la
ocupación permanente o transitoria de un inmueble sino también los daños ocasionados por
esos mismos trabajos . El artículo 263 señalaba como oportunidad para el ejercicio de la
acción "a más tardar dentro de los dos años de ocurrido el daño o verificada la ocupación".
La manera de interpretar la caducidad de la presente acción la explica la misma sentencia
así:
“La acción así entendida sufrió un recorte considerable a causa de la declaratoria de
inexequibilidad de los artículos 261 y siguientes de la aludida ley en cuanto se referían a la
64
ocupación permanente. Ese efecto lo produjo la sentencia 20 de junio de 1955 de la Corte
Suprema..
A partir de la declaración de inexequibilidad de los artículos 261 y s.s. de la Ley 167 de 1941
y hasta que empezó a regir el nuevo Código Administrativo, adoptado por el Decreto 01 de
1984, quedó al conocimiento de la jurisdicción administrativa lo relacionado con la
ocupación transitoria y con los daños producidos a los inmuebles por esos trabajos . Se
entiende así que lo ateniente a la ocupación permanente quedó adscrito hasta ese año a la
jurisdicción ordinaria. En este período, pese a lo que dispuso el artículo 28 del Decreto 528
de 1964, que fijó el término de 3 años para la caducidad de las acciones de reparación
directa, la caducidad de la acción indemnizatoria por tales trabajos siguió gobernada por la
regla especial contemplada en el artículo 263 de la Ley 167, o sea por el término de dos
años. La jurisprudencia de la corporación fue enfática en afirmar que ese artículo 28 del
Decreto 528 se refería a las acciones de reparación directa distintas de las indemnizatorias
por trabajos públicos que tenían en el artículo 263 de la Ley 167 de 1941 una norma especial
y propia que no había sido derogada.
Vino luego el Decreto 01 de 1984, el cual unificó las acciones por trabajos públicos con las
demás de reparación directa y les dio un término común de caducidad de dos años (artículos
86 y 136 inc. 4 del C.C.A.)...
....Es claro que una obra pública puede producir perjuicios instantáneos, por ejemplo, el
derrumbamiento de un edificio aledaño, como también lo es que puede ser la causa de una
cadena de perjuicios prolongada en el tiempo. Vgr. la obra impide el flujo normal de las
aguas que pasan por un inmueble o es la causa de las inundaciones periódicas del mismo. En
el primer evento (perjuicio instantáneo) el término de caducidad es fácil de detectar: tan
pronto se ejecute la obra empezará a correr el término para accionar. Para una mayor
certeza la jurisprudencia de la Sala ha señalado como fecha inicial, aquella en la que la obra
quedó concluida. En los eventos de perjuicios prolongados en el tiempo, aunque en la
práctica es más difícil detectar la fecha inicial porque puede confundirse el nacimiento del
perjuicio con su agravación posterior, no por eso puede aceptarse que mientras se estén
produciendo o agravando los daños seguirá viva la acción, porque esta solución sería la
aceptación de la no caducidad de las acciones indemnizatorias por trabajos públicos, y
contrariaría el mandato expreso de la ley que es enfática en hablar de dos años "contados a
65
partir de la producción del hecho, omisión u operación administrativa o de ocurrida la
ocupación temporal o permanente del inmueble de propiedad ajena por causa de trabajos
públicos”.
Como regla general entonces, podrá sostenerse que en las acciones indemnizatorias por
daños de ocurrencia prolongada en el tiempo (periódicos o sucesivos) originados en trabajos
públicos en los que la ejecución de la obra pública es la causa eficiente de los mismos, no
podrá hacerse caso omiso de la época de ejecución de ésta para hablar sólo de la acción a
medida que los daños vayan apareciendo, así su ocurrencia sea posterior a los daños de
construida la obra. En otros términos, el legislador al establecer la caducidad en la forma
explicada partió de un supuesto que le da certeza y estabilidad a la institución: que en este
campo el perjuicio debe concretarse, nacer, a más tardar dentro de los dos años siguientes a
la ejecución de los trabajos , así puedan agravarse o continuar su ocurrencia con
posterioridad a dicho bienio.
En tal tipo de responsabilidad no tiene mayor importancia el que la ejecución de la obra
haya sido realizada por un contratista, pues, el Estado responde por ser el director y
organizador de la actividad.
Así se ha sostenido de vieja data y se expresa en sentencia de octubre nueve de mil
novecientos ochenta y cinco. Con ponencia del Doctor Carlos Betancur Jaramillo.
Expediente Nº. 4556. Actora: Gladys Mamby de Delgado.
Con todo, las construcciones doctrinarias y jurisprudenciales que se elaboraron en torno a la
figura de los trabajos públicos conservan aun su vigencia, sobre todo en lo que tocan con la
entidad pública dueña de la obra y con su ejecución directa o a través de contratistas suyos.
66
Fueron unánimes tanto la doctrina extranjera como la nacional, así como la jurisprudencia,
en sostener que el trabajo no dejaba de ser público por el hecho de que lo ejecutara un
contratista particular a nombre de la entidad pública. En sentencia de 20 de marzo de 1956,
esta Corporación destacó entre los elementos tipificantes de esos trabajos públicos que
éstos fueran efectuados por cuenta del Estado, "ya directa o indirectamente" y que el trabajo
tuviera una finalidad de interés público o social.
No tendría sentido alguno la afirmación de que cuando esa indemnización se refiera a daños
en la propiedad inmueble o a su ocupación transitoria, la persona responsable pueda ser la
entidad pública así haya ejecutado directamente el trabajo o a través de un contratista suyo,
pero cuando la lesión recaiga en otros derechos de mayor significación (la vida o la
integridad personal, por ejemplo) sólo responde por lo que haga directamente. Lo planteado
carecería de significación ética. Además, donde existe la misma razón debe existir similar
disposición, según enseña una regla de interpretación racional.
Cuando la administración contrata la ejecución de una obra pública es como si la ejecutara
directamente. Es ella la dueña de la obra; su pago afecta siempre el patrimonio estatal y su
realización obedece siempre a razones de servicio y de interés general. El hecho de que no
la ejecute con personal vinculado a su servicio obedece, la más de las veces, a insuficiencia
o incapacidad técnica de su propio personal o a falta de equipo adecuado. Por tal razón la
administración, sin que por eso pierda la actividad el carácter de público, debe acudir a la
colaboración de los particulares liara el cumplimiento de ciertos cometidos de servicio. La
colaboración en el caso de obra pública no vuelve privada esa actividad, como no le quita el
carácter de público al trabajo así ejecutado. Esa colaboración por participación cuando es
67
voluntaria, caso del cocontratante de la administración cuya actividad tienda a la prestación
o ejecución de un servicio público, hace a este particular partícipe ocasional de la función
pública no en calidad de agente o funcionario sino como un órgano más de la gestión
estatal.
En otros términos: El contratista de una obra pública no se vuelve agente de la
administración ni funcionario suyo; es ella misma la que actúa' Hay aquí una ficción de
orden legal. Ni siquiera puede hablarse que la entidad contratante responda en forma
indirecta por el hecho del contratista. No, la responsabilidad es simplemente directa, así
como lo es la responsabilidad estatal por el hecho de un funcionario o empleado público.
No puede olvidarse que no obstante que todo comportamiento o conducta estatal es obra de
un servidor público, en principio, el Estado es el responsable de las consecuencias dañosas
de ese comportamiento. Responsabilidad que en todos los casos es directa, no indirecta, a
pesar de que el perjuicio se haya producido polla actuación de una persona vincularla a la
administración, la que no es propiamente un mandatario o representante del Estado, sino
órgano suyo, integrante en esta calidad de la estructura misma del ente estatal. Por tal
motivo la conducta o actuación de dicha persona es la conducta o actuación del Estado
mismo. De allí que sostenga la doctrina que sería un contrasentido hablar de
responsabilidad indirecta, pues los servidores públicos no son terceros respecto del Estado,
sino partes del mismo, ejecutores de la actividad estatal, la que no se concibe sino a través
de las acciones u omisiones de las personas vinculadas a su servicio.
68
Es frecuente observar que en los contratos de obra publica se pacte que el contratista será el
responsable de los daños a terceros; pero esto no quiere decir que la administración no
responda frente a éstos.62
El carácter objetivo de ésta responsabilidad es explicado por la alta corporación, entre otras,
en sentencia del 26 de febrero de 1998 en la que expresó:
“ En materia de responsabilidad por trabajos públicos la jurisprudencia de la Corporación
ha venido aplicando el régimen de responsabilidad objetiva. Así, en sentencia de 5 de julio de
1.988 la Sala con ponencia del H. Consejero Carlos Betancur Jaramillo, dentro del
expediente 5804, precisó que la responsabilidad derivada de los trabajos públicos es objetiva
en el derecho Colombiano. Por esa razón, causado el daño a un tercero la entidad dueña de
la obra deberá resarcirlo sin poderse exonerar alegando la diligencia y cuidado en la
ejecución de la obra.
Con anterioridad y ponencia del mismo Consejero, la Sala ya había reconocido cómo la
responsabilidad por trabajos públicos, en principio consagrada por la ley 167 de 1.941, fue
instituida para la protección exclusiva de la propiedad inmueble, sin aplicar conceptos
como culpa o descuido de la administración (expediente 4556). Y por jurisprudencia
contenida dentro del expediente 5419 se aprecia que de tiempo atrás la Sala ya había
reconocido que para la prosperidad de la acción indemnizatoria por trabajos públicos,
bastaba con demostrar el derecho de dominio y los daños ocasionados como consecuencia
del actuar administrativo”.63
También es oportuno reconocer que hay trabajos públicos cuya ejecución supone la
ocupación permanente o temporal de la propiedad, y que también los hay, en los cuales la
62 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de octubre nueve de mil novecientos ochenta y cinco M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 4.556. Actora. Gladys Mamby de Delgado. 63 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 26 de Febrero de 1998. M.P: Jesús Maria Carrillo Ballesteros. Expediente 10.846. Actor. Inversiones Ernesto Seifert y Cía y Color Bloc Ltda.
69
obra pública no implica ocupación. Y si ello es así, uno y otro deben ser tratados con
perspectivas distintas para aplicar con buen criterio la pauta del art. 220 del C.C.A. en
cuanto establece:
"Si se tratare de ocupación permanente de una propiedad inmueble, y se condenare a una
entidad pública, o a una entidad privada que cumpla funciones públicas al pago de lo que
valga la parte ocupada, la sentencia protocolizada y registrada obrará como título
traslaticio de dominio”
En síntesis, tenemos que dentro de éste regímen objetivo de responsabilidad los elementos
integradores de la reparación del daño son los siguientes:
a) Que el trabajo público sea realizado por cuenta del Estado, directa o indirectamente;
b) Que el trabajo tenga una finalidad de estricto interés público o social;
c) Que se realice sobre inmuebles ;
d) Que como consecuencia del trabajo, se produzca la ocupación permanente de un
inmueble y que esa ocupación genere un daño con relación de causa a efecto; y,
e) Que el demandante demuestre, además, el interés que le asiste para solicitar el pago de la
respectiva indemnización.64
Se puede presentar en su casuística por daños ocasionados por destrucción de cercas, tala o
incendio de árboles, inutilización de frutos, privación o disminución de aguas, dificultades
para acceder a vías públicas etc. 64 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del quince de agosto de mil novecientos ochenta y nueve. M.P: Gustavo de Greiff Restrepo. Expediente. 5.330. Actor. Óseas Hincapié López.
70
5. RESPONSABILIDAD DEL ESTADO POR ALMACENAJE DE MERCANCÍAS
EN BODEGAS OFICIALES:
Se encuentra ésta responsabilidad objetiva en El artículo 2o. del Decreto - Ley 630 de 1942
que modificó el artículo 55 de la Ley 79 de 1931. la norma, establece una responsabilidad
objetiva desde la fecha de recibo de la mercancía hasta la de su retiro en forma legal o el
abandono voluntario o hasta cuando se le considere legalmente abandonada por haberse
cumplido el término legal de almacenaje. Ante la ocurrencia de daños, pérdidas o entrega
equivocada, a la víctima le basta demostrar la circunstancias de que puso la mercancía en
las bodegas oficiales y que esta mercancía cuando debía ser entregada apareció dañada,
perdida o entregada por equivocación y es la entidad gubernamental quien debe comprobar
el examine de culpa o responsabilidad.65
Se considera objetiva ésta responsabilidad como quiera que el deposito de las mercancías
en bodegas oficiales obedece a una imposición que hace el Estado al particular, en la
consecución de fines de su interés exclusivo, como cuando se espera la legalización de
mercancías que van ha ser importadas o exportadas del país.66 Como en las anteriores
modalidades de responsabilidad objetiva, aquí también es extraño el concepto de falla o 65 CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Sentencia de 28 de noviembre de 1994. M.P: Guillermo Chanín Lizcano. Expediente. S - 352. Actor. Hugo Armando Pinto Rojas. Recursos Extraordinarios de Suplica. 66 Ver por ejemplo, CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencias de 21 de mayo de 1987, Exp. núm. 3998; junio 14 de 1988, Exp. núm. 4157.
71
falta del servicio,67 y tal regímen consiste en que por la perdida o deterioro de mercancías
en bodegas oficiales, por su deposito, o porque existe la obligación de guarda de tales
bienes en dichos establecimientos, responderá el Estado al propietario de los bienes.
El afectado en éstos eventos deberá probar, aparte del derecho de dominio sobre los bienes,
el hecho del deposito en bodegas oficiales y su deterioro, perdida o falta de entrega por la
administración. Por considerarse que es de resultado la obligación de la administración de
custodia o seguridad sobre dichas mercancías, no exonera el hecho de un tercero. Así se
expresó en Sentencia de catorce de Julio, treinta (30) de mil novecientos noventa y dos
(1992). M.P: Doctor Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 7020 Actor: Sociedad
Autofrenos LTDA .
“El hecho de un tercero que se quiere alegar, configurado por el hurto de la mercancía
hecho por otra persona, no alcanza a tener ese efecto, porque precisamente ese hecho es el
que pone de presente que la administración incumplió su obligación (de resultado, se
entiende) de guardar la mercancía para facilitar su nacionalización. Esta clase de
responsabilidad objetiva se mantiene pese a los términos del artículo 58 del Decreto 2666 de
1984 o Código de Aduanas, que responsabiliza a los almacenistas o bodegueros cuando los
depósitos de mercancías sean administrados por la aduana. El alcance de la norma no puede
ser el de exonerar a la administración por la pérdida de la mercancía. No; lo que quiere la
ley es responsabilidad también, en forma personal, a dichos funcionarios. La persona que
pierda su mercancía en la aduana podrá demandar a la administración o al funcionario o a 67 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de 14 de agosto de 1989. M.P: Antonio José de Irisarri Restrepo. Colaboró: Juan Carlos Henao Pérez. Expediente 3419 (136). Actor: Compañía Suramericana de Seguros S. A., y otros. “Significa lo anterior, que el juzgador no debe analizar los perjuicios causados durante el término señalado por las normas citadas para cumplir dicho proceso de nacionalización, bajo la óptica de la falla del servicio, probada o presunta, sino que debe limitarse a constatar que una determinada mercancía ingresó a las bodegas oficiales a cargo de COLPUERTOS, y que la misma no fue entregada a su destinatario.”
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ambos, con la diferencia que la responsabilidad de la primera será objetiva (contrae una
obligación legal de resultado) y la del segundo nacerá de su culpa o negligencia.”68
Exonerará su responsabilidad si logra demostrar que la perdida o deterioro de las
mercancías tuvieron su causa en fuerza mayor, un hecho propio de los bienes dejados en
custodia ( deterioro natural o empaque defectuoso), o por impericia del propietario, eventos
en los que rompería el nexo causal.69
La alta corporación de lo Contencioso administrativo en Sentencia de la Sala Plena,
Consejo de Estado, 11 de junio de 1990, Magistrado Ponente, Dr. Álvaro Lecompte Luna,
hizo las siguientes apreciaciones sobre éste regímen.
"El importador o exportador que debe llegar la mercancía a la bodega oficial no obedece a
ningún estado de necesidad, sino que simplemente acata un requisito impuesto por la ley de
manera general y con fines que van más allá del depósito mismo, pues éste no es más que un
paso dentro de la operación administrativa de importación o exportación de mercancías."
68 CONSEJO DE ESTADO. - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. - SECCIÓN TERCERA. Sentencia de 30 de julio de 1992. M.P: Doctor Carlos Betancur Jaramillo. Expediente. 7.020 Actor: Sociedad Autofrenos LTDA. En el mismo sentido, Sentencia de mayo de 22 de 1.992 (Proceso 6967 Sociedad Importadora Diesel de Colombia Ltda.) "La responsabilidad de la entidad pública por la pérdida de mercancía depositada en sus bodegas con fines oficiales (nacionalización, importación, exportación etc. etc.), es de carácter (objetivo) artículo 2 decreto 630 de 1.946). De tal manera que constatada su pérdida o deterioro, la administración deberá indemnizar a la persona que sea titular de derechos sobre la misma. Es la misma ley la que señala los motivos de exculpación como únicos; motivos que no se demostraron en parte alguna y que ni siquiera se alegaron. Así, no se dio la fuerza mayor, el deterioro natural, el empaque defectuoso o inadecuado. El hecho del tercero ( el hurto de la mercancía ) no está incluido en estas causales, porque precisamente la obligación de custodiarla es obligación de resultado, hasta tanto culmine la gestión oficial propia." 69 CONSEJO DE ESTADO. - SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. - SECCIÓN TERCERA. Sentencia de mayo de 22 de 1.992. Proceso 6967 Sociedad Importadora Diesel de Colombia Ltda.
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"Se hacen las precisiones precedentes para entender no solo por qué la responsabilidad por
la pérdida de las mercancías guardada en bodegas oficiales con fines de exportación es
directa o extracontractual, sino también por qué su acción encajada en la de reparación
directa, regulada en el artículo 86 del C.C.A. Si la acción fuera de carácter contractual, la
demanda sería inepta y ni siquiera seria esta la jurisdicción adecuada par decidir la
controversia, por derivarse de un contrato de derecho privada carente de cláusula de
caducidad."
"La responsabilidad que se atribuye por el demandante a Puertos de Colombia emanaría,
por tanto, de un comportamiento anómalo del mencionado ente oficial en la prestación de un
servicio público, que, dentro del engranaje de la administración, la ley le ha encomendado
para prestarlo a los usuarios, o sea, a quienes se dediquen a la exportación o importación de
mercaderías, el cual no puede eludir, dado que cuando ellas arriben a las instalaciones
emplazadas en los terminales marítimos, forzosamente han de poner a su cuidado,
forzosamente han de pone a su cuidado los bienes en cuestión."
"Sin embargo como se vio en el apartado anterior de las presentes consideraciones en la
transcripción de la norma contenida en el artículo 2o. del Decreto - Ley 630 de 1942 - que
modificó el artículo 55 de la ley 79 de 1931, Código de Aduanas vigente cuando ocurrieron
los hechos que son objeto del asunto sub - exámine, por ella se radica o establece una
responsabilidad no condicionada a la existencia de una falla del servicio, ni probada ni
presunta, acerca de los daños, pérdidas o entrega equivocada que sufran las mercancías
almacenadas en las bodegas oficiales "desde la fecha de su recibo hasta la de su retiro en
forma legal o el abandono voluntario, o hasta se le considere legalmente abandonada por
haberse cumplido el término legal de almacenaje". Aparece así la fijación de una
responsabilidad objetiva por vía legal, ante cuya ocurrencia y análisis, a la víctima del daño
le basta demostrar los hechos que determinan la circunstancia en que se puso la mercancía
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en las bodegas oficiales, y que esta mercancía, cuando debió ser entregada a quien o a
quienes correspondía en forma oficial, apareció dañada, perdida o entregada a otro por
equivocación, y será el Gobierno - o la entidad gubernamental correspondiente - quien
deberá comprobar que el accidente ocurrió por elementos ajenos a él, ya por "fuerza mayor,
evaporación, deterioro natural, empaque defectuoso o de suyo inadecuado por su poca
consistencia o mala confección para seguridad del contenido", invirtiéndose, de esta suerte,
la carga de la prueba."
"De esa manera, es la propia disposición legal la que atribuye el daño, la pérdida o la
entrega equivocada al servicio público del bodegaje oficial . Basta que el administrado,
víctima o perjudicado por una de esas situaciones demuestre el evento. Y es la entidad
gubernamental a quien le toca probar el eximente de culpa o responsabilidad, o sea, la
fuerza mayor, la evaporación, el deterioro natural, el empaque defectuoso o de suyo
inadecuado por su poca consistencia o mala confección para seguridad del contenido."
Como se observa, de lo anterior se desprende que éste tipo de responsabilidad es directa y
no contractual, que encaja dentro de la acción de reparación directa regulada en el articulo
86 del C.C.A. y que la carga de la prueba se invierte.
Sin embargo, se observa una curiosa e interesante apreciación en tal responsabilidad según
la cual ésta puede convertirse en no objetiva dependiendo de la actitud del propietario a
efectos de reclamarla, así se desprende de sentencia del 14 de julio de 1988 en la que se
expresó.
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“Durante la vigencia del artículo 55 de la Ley 79 de 1931 (art. 2º, Decreto 630 de 1942) esa
responsabilidad era objetiva. Bastábale al interesado demostrar la pérdida de la mercancía o
su deterioro, para tener derecho a la indemnización correspondiente. Y la administración
sólo se podía exonerar alegando fuerza mayor, evaporación, deterioro natural empaque
defectuoso o de suyo inadecuado, por su poca consistencia o mala confección, para la
seguridad del contenido.
Pero esa clase de responsabilidad no podía entenderse durante todo el tiempo que
permaneciera la mercancía en la bodega oficial , sino sólo dentro del término, fijado por los
reglamentos de aduanas, para llevar a cabo los trámites de nacionalización o exportación. Se
le imponía así al exportador o importador una serie de obligaciones en favor del Estado, las
que debía cumplir dentro del lapso señalado en los aludidos reglamentos. Como
contrapartida el Estado tenía que custodiar la mercancía con una más drástica o mayor
responsabilidad, en la cual no le bastaba la diligencia y cuidado para exonerarse de la
misma. Pero en forma alguna quería significar lo anterior que vencido el término, cesaba la
responsabilidad de la administración.
Si esa hubiera sido la voluntad del legislador, así lo habría dispuesto. En la práctica, sólo
significaba una mutación en el tipo de responsabilidad aplicable. En tal sentido esa
responsabilidad objetiva dejaba de serlo para convertirse en responsabilidad por falla del
servicio, en la que jugaba y juega siempre papel la falta administrativa, porque el servicio
funcionó mal, no funcionó o lo hizo a destiempo.
Tenía su justificación el aludido cambio, porque en el primer período o sea durante el lapso
señalado por los reglamentos para el cumplimiento de los trámites de nacionalización o
exportación, la mercancía permanecía por mandato legal en almacenaje forzoso u
obligatorio; mientras que en el segundo período, éste pasaba de ser forzoso o por ministerio
de la ley a impuesto por el interesado. En otros términos, dicho almacenaje continuaba
prácticamente por voluntad de este último, el que al no cumplir los trámites legales
prolongaba innecesariamente la permanencia de las mercancías en las bodegas oficiales y
obstaculizaba el ingreso de otras que debían cumplir los mismos trámites.
Ese cambio en la responsabilidad se infería también del texto del artículo 55 de la Ley 79 de
1931, el que recalcaba que esa responsabilidad tenía esos alcances mientras se cumpliera el
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lapso señalado para la nacionalización o exportación, lo que, a contrario sensu, permitía
concluir que pasado ese término la responsabilidad quedaba gobernada por las reglas
generales.
Ese cambio significaba así mismo que las causases de exoneración limitativas indicadas en el
mencionado artículo no operaban frente a la falla del servicio, en la que opera también,
fuera de la fuerza mayor, el caso fortuito, la culpa de la víctima o el hecho de tercero.”70
Se recalca que lo común es que se pase de un regímen de responsabilidad subjetivo a uno
objetivo, como quiera que los regímenes de responsabilidad por falla del servicio al requerir
mayores elementos, conllevan los constitutivos de los regímenes objetivos. Aquí, con el
fallo anteriormente citado, se deja abierta la discusión acerca de ésta forma de jugar a la
inversa; pasando de un regímen objetivo a uno subjetivo.¡Interesante apreciación!.
70 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de14 de junio de 1988. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente. 4.159. Actor. Impoger Limitada.
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III. CONCLUSIONES
En la presente monografía de investigación se pretendió ilustrar a groso modo la
concepción, aplicación, y evolución que de los distintos regímenes de responsabilidad del
Estado ha hecho en su jurisprudencia la alta corporación de lo Contencioso Administrativo.
Del análisis de dicha labor nos quedan las siguientes conclusiones:
- A partir de la constitución de 1991, el fundamento de la responsabilidad del Estado
se encuentra, para todos los regímenes objetivos como subjetivos, en la noción de
“daño antijurídico”; con lo se desecha la falla del servicio como fundamento único
de la responsabilidad y se resalta la preferencia en la víctima a efectos de estudiar
sus elementos.
- No se observan mayores cambios frente a lo que en materia de responsabilidad
Estatal existía antes de la Constitución de 1991 y la aplicación de ésta en desarrollo
de la noción de daño antijurídico, como quiera que no se han creado nuevos
regímenes de responsabilidad distintos a los que se pregonaban con anterioridad a la
Carta actual.
- Aunque, el desarrollo que la jurisprudencia ha dado al término Constitucional de
daño antijurídico lo ha llenado de amplio concepto, se observa que la noción tiene
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aún mayores alcances por ser determinados. Por ejemplo en lo que toca a que si las
características de anormalidad y gravedad del daño antijurídico deben ser
alternativas o acumulativas y si son estrictamente necesarias a efectos de una
declaratoria de responsabilidad.
- Tampoco se observa que alguna responsabilidad de tipo subjetivo haya hecho
transito a una de regímen objetivo; salvo, las apreciaciones acerca de presunción
de falta y presunción de responsabilidad en lo referente a la responsabilidad por
falla presunta del servicio y responsabilidad por riesgo.
- Se concibe la noción de daño antijurídico como el fundamento de responsabilidad
del Estado en un sentido no restringido, como antes se interpretaba, extendiéndose a
las demás Ramas del Poder Público distintas a la ejecutiva; acotándose que la
responsabilidad no se presenta siempre por una conducta dolosa o culpable objeto
de sanción, sino por el detrimento patrimonial que se debe reparar. En esto ha tenido
gran importancia el desarrollo de los principios de solidaridad e igualdad contenidos
en los artículos 1º y 13 de la Carta.
- En síntesis, los distintos regímenes de responsabilidad del Estado siguen vigentes
en nuestro Estado de Derecho y son todos formas de expresión del daño
antijurídico. La falla del servicio pese a su carácter relativo continúa siendo el más
general, cobrando importancia su presencia cuando se trata de obligaciones de
medio y no de resultado, so pena de negar el concepto Constitucional; salvo que se
presenten los elementos para aplicar otro regímen de responsabilidad.
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- En los regímenes objetivos la víctima encuentra mayores posibilidades de obtener la
declaratoria de responsabilidad del Estado, como quiera que le basta acreditar en el
proceso, la relación causal entre el hecho generador del daño y el perjuicio sufrido;
aparte que las causales de exoneración son menores. Pues como se anotó no procede
una exculpación basada en el caso fortuito ni en el hecho de un tercero.
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IV. REFERENCIAS * LIBROS: BUSTAMANTE Ledesma, Álvaro. “La Responsabilidad Extracontractual del Estado”. Grupo editorial Leyer. Bogotá - Colombia. GARCÍA DE ENTERRÍA, Tomás Ramón Fernández. Curso de Derecho Administrativo. Editorial. Cívitas. Tomo II, Madrid, 1995. TAMAYO JARAMILLO, Javier. “La Responsabilidad del Estado”. Editorial Temis. Bogotá Colombia. * PUBLICACIONES: QUINTERO Navas, Gustavo. “Conflicto Armado y Responsabilidad del Estado: Análisis del derecho colombiano a la luz del derecho francés” En: Revista de Derecho Público, No. 10. Mayo de 1999. Universidad de los Andes. Facultad de Derecho. Bogotá – Colombia. QUINTERO Navas, Gustavo. “ Regímenes de Responsabilidad del Estado por el menoscabo causado a la propiedad privada con el fin de proteger el medio ambiente: Perspectiva francesa y Colombiana a partir de la ponencia del profesor René Hostiou”. En: Revista de Derecho Público, No. 11. Junio de 2000. Universidad de los Andes. Facultad de Derecho. Bogotá – Colombia. * SENTENCIAS: CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. SALA DE CASACIÓN CIVIL. Sentencia de agosto 21 de 1939. M.P: Hernán Salamanca. En: Gaceta Judicial, Tomo XLVIII, Numero 1950. p. 656. CONSEJO DE ESTADO. Sentencia del 29 de julio de 1947. M.P: Gustavo Valbuena. Actor. El Siglo S.A. A.C..E. Año XIX, T. LVI. Nos. 357-361. Pág. 448. En tal oportunidad, ante el intento de golpe de Estado al Presidente López en Pasto, se declara la responsabilidad por daño especial, por los perjuicios que se ocasionaron al Periódico al ser obligado a cerrar por 27 días. CONSEJO DE ESTADO. SECCIÓN TERCERA. Auto de 14 de septiembre de 1984. Expediente 4393. Anales, 2º Semestre de 1984. Pág. 1.110. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de octubre 09 de 1985. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 4.556. Actora. Gladys Mamby de Delgado.
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CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 25 de noviembre de 1987. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 5.004. Actor. Juan Zuleta Calderón y otros.
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 28 de julio de 1987. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 4983. Actor. Tiberio Restrepo Álvarez y otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 25 de noviembre de 1987. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 5004 Actor. Juan Zuleta Calderón y otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de 21 de mayo de 1987, Expediente. 3.998. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de junio 14 de 1988, Expediente. 4.157. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de14 de junio de 1988. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente. 4.159. Actor. Impoger Limitada. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentenciadle 15 de agosto de 1989. M.P: Gustavo de Greiff Restrepo. Expediente. 5.330. Actor. Óseas Hincapié López. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 29 de junio de 1989. M.P: Gustavo de Greiff Restrepo. Expediente 5225. Actor Javier de Jesús Ángel Herrera. Páginas 9 – 11. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 20 de febrero de 1989. M.P: Antonio José de Irisarri Restrepo. Expediente 4.655. Actor : Alfonso Sierra Velásquez. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 31 de julio de 1989. M.P: Antonio José de Irisarri Restrepo. Expediente 2.852. Actor. Jorge Arturo Herrera Velásquez. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de 14 de agosto de 1989. M.P: Antonio José de Irisarri Restrepo. Colaboró: Juan Carlos Henao Pérez. Expediente 3419 (136). Actor: Compañía Suramericana de Seguros S. A. y otros.
82
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 21 de junio de 1991. M.P: Dr. Daniel Suárez Hernández. Expediente 6119. Actor. Martha Ortiz Gallego. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 25 de octubre de 1991. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 6.680. Actor. Helí de Jesús Cardona Ríos y Otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 13 des septiembre de 1991. M.P: Daniel Suárez Hernández. Expediente. 6.453. Actor. Tomas A. Badillo de Ángel y otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA sentencias del 5 de julio de 1991, M.P. Daniel Suárez Hernández, expediente: 1082, actor. Aníbal Orozco Cifuentes. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 30 de julio de l992. Exp. No. 6491; M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Actor, Ninfa Viuda de Celis. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. sentencias 7.130 proferida el día 26 de noviembre de 1992. M.P: Julio Cesar Uribe Acosta.
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 24 de agosto de 1992. M.P: Carlos Betancur Jaramillo. Expediente 6.754. Actor. Henry Enrique Saltarín Monroy.
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de mayo de 22 de 1.992. Proceso 6967 Sociedad Importadora Diesel de Colombia Ltda. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente 6.897. M.P: Daniel Suárez Hernández. Actor. Gustavo Eduardo Ramírez Morales y otros Vs. I.S.S. Publicada en Jurisprudencia y Doctrina. Año 1992. Págs. 836 a 838. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de 30 de julio de 1992. M.P: Doctor Carlos Betancur Jaramillo. Expediente. 7.020 Actor: Sociedad Autofrenos LTDA. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente. 7.429 proferida el día 2 de marzo de 1993. M.P: Carlos Betancur Jaramillo.
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CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Exp. 8263, del 4 de noviembre de 1993, Ponente: Dr. Daniel Suárez Hernández, Actor: César Libardo Fernández Burbano. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia proferida del 12 de julio de 1993, Exp. No. 7622, Ponente Dr. Carlos Betancur Jaramillo. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 23 de septiembre de 1994. M.P: Julio Cesar Uribe Acosta. Expediente 8577. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 15 de abril de 1994, expediente: 8536, actor: Leonidas Erazo Erazo y otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Sentencia de 28 de noviembre de 1994. M.P: Guillermo Chanín Lizcano. Expediente. S - 352. Actor. Hugo Armando Pinto Rojas. Recursos Extraordinarios de Suplica. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 9 de febrero de 1995, M.P. Julio César Uribe Acosta, expediente. 9550, actor: Luis Carlos Castellanos Ruíz y Otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA sentencia de julio 10 de 1997, expediente: 10.229, actor: Sociedad Díaz y Cía. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 14 de agosto de 1997, expediente: 10.235, actor: María Cristina Briñez. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 14 de agosto de 1997, expediente: 10.490, actor: José Uriel Chavez. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 28 de agosto del 1997, expediente: 10.697, actor: Blanca Nelly Poveda de Pulido y Otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 16 de junio de 1997. Expediente 10.024. M.P. Ricardo Hoyos Duque.
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CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 16 de junio de 1997, expediente No. 10.024, actor: Javier Elí Rios Castrillón CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA Sentencia del 4 de julio de 1997, expediente. 10.098, actor: Abraham Ávila Rondón y Otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 12 de noviembre de 1998. M.P: Juan de Dios Montes Hernández. Expediente. 13.531. Actor. Hugo Armando Jiménez Muñoz y otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 17 de junio de 1998. M.P: Ricardo Hoyos Duque. Expediente 10.650. Actor. José Hernández Carrillo. CONSEJO DE ESTADO. SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. Sentencia del 25 de Agosto de 1998. M.P: Jesús Maria Carrillo Ballesteros. Expediente. IJ-001. Actor: Vitelvina Rojas Robles. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 10 de septiembre de 1998, expediente: 10.820, actor: María Zenira Rojo Parra y Otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 26 de Febrero de 1998. M.P: Jesús Maria Carrillo Ballesteros. Expediente 10.846. Actor. Inversiones Ernesto Seifert y Cía y Color Bloc Ltda. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 8 de febrero de 1999. M.P: Ricardo Hoyos Duque. Expediente. 10.731. Actor. Eduardo Navarro Guarín. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 25 de marzo de 1999. M.P: Ricardo Hoyos Duque. Expediente 10.905. Actor. Yolanda Sánchez de Ossa.
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CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 21 de Octubre de 1999 M.P: Doctor Germán Rodríguez Villamizar. Expediente 11.815. Actor. Luis Adolfo Pérez Ravelo y otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 06 de agosto de 1999. M.P: Ricardo Hoyos Duque. Expediente 12.901, Actor. Daveiba Balanta y otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 16 de septiembre de 1999. M.P: Ricardo Hoyos Duque. Expediente 10.922. Actor. Maria Consuelo Enciso Jurado y otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 23 de marzo de 2000. M.P: María Elena Giraldo Gómez. Expediente 12.814. Actor. Harold Gómez González y otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 2 de marzo de 2000. M.P: Maria Elena Giraldo Gómez. Expediente 11.945. Actor. Epifanía Riascos y otros .
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 10 de febrero de 2000. M.P: Alier E. Hernández Enríquez. Expediente 11.878. Actor. Josué Reinaldo Durán Serrano y otros.
CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de 27 de enero de 2000. M.P: Alier E Hernández Enríquez. Expediente. 10.867. Actor. Juan Carlos González castro. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 15 de JUNIO de 2000. M.P: Maria Helena Giraldo Gómez. Expediente 12.548. Actor. Maria Isabel Montoya de Carmona y otros. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Expediente 12.165. M.P: Jesús María Carrillo Ballesteros. Actor. María Nelly Mena Vs. Hospital San Vicente de Palmira. Publicada en la revista de Jurisprudencia y doctrina. Año 2000 Págs. 237 a 239. CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia de 19 de julio de 2000. M.P: Alier Eduardo Hernández Enríquez. Expediente 11.842. Actor: José Manuel Gutiérrez Sepúlveda y otros.
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CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN TERCERA. Sentencia del 16 de marzo de 2.000. Expediente 11.670. Actor Martiniano Rojas y otros.
