Política y Gestión Pública

Sesión 2

Clemente Forero Pineda

Marzo 24 2004

Partes de la exposición

• I. Un marco de análisis de la incidencia de la política en las políticas públicas.

• II. El análisis político basado en costos de transacción. Basado en Avinash Dixit: The Making of Economic Policy: A TCP Approach.

• III. Ejemplo: la negociación de ALCA y TLC por parte de Colombia.

• Conclusiones

Parte I

La incidencia de la política

en las políticas públicas

El origen del problema

– Las sociedades requieren acciones colectivas.

– El mercado no tiene la capacidad de proveer los bienes de interés colectivo.

• Las acciones colectivas y la provisión de los bienes de interés colectivo se suelen asignar al Estado.

• Pero el Estado no es una institución perfecta. Los intereses particulares, políticos y de otra índole, influyen en su actuación.

¿Hace el Estado las cosas bien?

• No hay garantía que el Estado haga las cosas bien ni en lo económico ni en lo social.

• La provisión de bienes públicos y la confección de políticas públicas puede no tener suficientes incentivos para que los agentes del Estado hagan las cosas bien (Gordon Tullock).

• Las decisiones del Estado no son tomadas por un dictador benevolente, clarividente y omnipotente.

• La interacción política de grupos es el proceso que resulta en decisiones del Estado.

La visión tradicional de las políticas públicas

• La teoría – y sobre todo la práctica – de las políticas públicas, especialmente las económicas y las sociales, siempre han visto su diseño e implementación como un problema puramente técnico (Así lo formalizó Tinbergen hace 4 décadas):– Se construye un modelo de cómo funciona la realidad;– Se le introducen unas variables de control y una función

objetivo que sirva de criterio para escoger;– Se calculan los valores óptimos de las variables de control.– Finalmente, esas escogencias se le recomiendan al gobierno

o se someten a una discusión pública, con la pretensión de que son las óptimas y únicas racionales.

La realidad de las políticas públicas

• 1. No hay una única función de bienestar posible.• 2. Distintas fracciones de la población pueden tener objetivos

diferentes sobre muchas políticas públicas. Eso hace imposible optimizar.

• 3. Las políticas públicas no las hacen los asesores, por brillantes que sean: las hacen los políticos, sometidos a presiones de intereses particulares.

• 4. Una cosa es que un gobierno decida llevar a cabo una política, otra que pueda hacerlo: funcionarios medios y el público tienen mucho pueden interponerse.

• 5. Los efectos de las políticas pueden ser totalmente opuestos a la intención, especialmente cuando los intereses de los actores no han sido tenidos en cuenta.

Restricciones que enfrentan los gobiernos por estar sometidos al juego de los intereses de distintos

grupos políticos• 1. Con frecuencia no pueden hacer uso de ciertos

instrumentos.• 2. Enfrentan graves problemas de información

asimétrica (riesgo moral, selección adversa)• 3. No pueden ignorar el proceso político mismo de

adoptar y poner en práctica las políticas.• Esos tres factores generan grandes ineficiencias

dentro del Estado.

Marco de análisis del proceso político:

Momento constitucional y momento de las políticas públicas

• En el enfoque contractualista de lo público y del Estado se hace una fundamental distinción entre:– La constitución que gobierna todo el proceso

político de acción colectiva y, en especial, de confección de las políticas públicas.

– Las decisiones de políticas públicas en sí mismas.

Las constituciones y las políticas públicas (1)

• 1. La realidad de los arreglos constitucionales dista de las reglas claras, firmes y de aplicación general que supone el enfoque contractualista. Ejemplos 1 y 2: Constituciones de 1886 y 1991.

• La frontera entre las reglas constitucionales y las decisiones específicas de política pública es borrosa. Ejemplo 3: las tutelas a decisiones judiciales.

• Las Constituciones son contratos incompletos.

• Muchas decisiones de política pública, por otro lado, tienen efectos duraderos que las asemejan a reglas.

Ejemplo 1: De la Constitución de 1886 a la guerra de los mil días

• La legitimidad precaria como se aprobó la Constitución de 1886, sentó el clima para la guerra de 1895 luego la de los mil días (99-02).

• Proceso constituyente 86 fue excluyente.• Representantes Panamá y Antioquia eran extraños.• Tan pronto se da un cambio favorable en la

situación de orden público con Regeneración, términos negociación cambian.

Ejemplo 2: Constitución de 1991 y proceso de contrarreforma: el caso de la

descentralización• De mediados de los setentas a

1991, descentralización progresiva del Estado colombiano.

• Constitución de 1991 fue audaz en descentralizar.

• Pero se hizo sin los políticos de siempre.

• Tan pronto éstos volvieron, iniciaron una contra-reforma.

Ejemplo 2 (continuación): Hacia el nuevo centralismo

• 9 Actos Constitucionales tienen que ver con ordenamiento territorial. En general centralizan.

• Ambiente favorable a la descentralización:– Agudización violencia,– muertes alcaldes,– clientelismo armado.-> descentralización se

resiente.

Ejemplo 3: La tutela de los derechos fundamentales y decisiones

judiciales• Controversia. La Corte Constitucional autorizó a los jueces revisar

las decisiones judiciales Surge nuevo choque entre las altas cortes

• Febrero 12 de 2004 La decisión, que fue interpretada como una limitante para la Corte Suprema de Justicia, se tomó al responder una solicitud de 50 personas que mediante tutelas pidieron la revisión de recursos a la máxima corporación de justicia.

• Colprensa • Bogotá. La Corte Constitucional facultó a los miembros de las altas cortes y a los jueces de

la República para que revisen las decisiones judiciales, cuando se compruebe que lesionan los derechos fundamentales de las personas.

La decisión, que limita la autonomía de la Corte Suprema de Justicia, fue tomada por el alto tribunal al responder la solicitud de 50 personas que, mediante tutela, pedían la revisión de los recursos presentados ante las salas de casación de la Corte Suprema de Justicia, que por disposición de esta corporación habían sido archivados.

Las constituciones son contratos incompletos

• ¿Por qué?:– No es posible anticiparlo todo.– La complejidad de las reglas que serían

necesarias para anticipar todas las posibles contingencias es enorme.

– La dificultad para observar las circunstancias y ver cómo aplicar correctamente las reglas.

Ejemplos en que la Constitución de 1991 es contrato incompleto

• 1. Constitución consagra derecho a participación en artículos sobre planeación; pero ley limita el derecho a la planeación participativa.

• 2. Estado social de derecho y decisiones económicas (upac, etc.). La Corte, al interpretar Constitución “completa” la Constitución y escoge una posible interpretación.

Consecuencias de las Constituciones incompletas

• En los negocios, los contratos incompletos causan incertidumbre e ineficiencia. En los contratos políticos (una Constitución, una ley) estos problemas son aún más pronunciados.

• Los conflictos y desacuerdos por contingencias imprevistas son más comunes en la arena política que en los negocios.

• Los cambios macro son más dramáticos que los cambios en las condiciones de venta de un producto.

• Las constituciones, por lo tanto tienen que dejarse en términos muy generales y poco específicos. Eso deja lugar a variaciones de interpetación.

• Como consecuencia, una constitución “incompleta” puede ser manipulada por los participantes para servir sus propósitos personales.

Costos de Transacción del Proceso Político

• Dixit propone adaptar el método del análisis institucionalista (que estudia la evolución de las instituciones a través del tiempo) para el análisis de la intervención de la política en la confección de políticas públicas.

• ¿Qué son los costos de transacción del proceso político?– “Son los costos comparados de planear, adaptar y monitorear

el cumplimiento de las actividades bajo distintas estructuras de gobierno”. Williamson 1989.

– “Son los costos de medir los atributos valiosos de lo que se intercambia y los costos de proteger los derechos de propiedad y de controlar y hacer cumplir los acuerdos” North 1990.

La Política de los Costos de Transacción

• Dixit, basado en North, define la “política de los costos de transacción”, en el sentido en que se habla de la “economía de los costos de transacción”.

• Con ello se refiere al uso de los costos de transacción para el análisis político.

• Son los costos de tomar decisiones políticas, de compensar a los afectados, de montar un sistema de exigencia del cumplimiento, de persuadir a la ciudadanía de participar en la ejecución del proyecto, etc.

Contrato voluntario y coerción

• Destaca que detrás de toda institución, de toda regla social, tiene que haber el soporte de una coerción (Hobbes 1651 y Mancur Olson 1993).

• En la situación original del velo de ignorancia, el contrato acordado puede ser voluntario, pero el mismo contrato social debe incluir un Leviatán para que las reglas se cumplan, una vez la rueda de la fortuna haya girado.

• Pero ese poder puede ser abusado por el mandatario, y el ciudadano queda sin la posibilidad de cambiar esa situación precisamente por el terror al Leviatán.

• Sigue parte II

Parte II

Análisis Político Basado en los Costos de Transacción

Cómo sobreviven políticas públicas ineficientes

• Las políticas proteccionistas para la agricultura de Estados Unidos (azúcar, etc.)

• Está demostrado que las pérdidas de los consumidores por esa política superan lo que ganan los cultivadores.

• Se pensaría que lo óptimo es compensar a los cultivadores con un subsidio (lump-sum) y eliminar proteccionismo y cuotas.

• Pero eso no ocurre, a pesar de que sería óptimo...• ¿Por qué?

Una interpretación y su crítica

• 1. A finales de los 80s, cada consumidor perdía $11.50. Cada cultivador de remolacha ganaba 50,000 (Son 10.000) y cada cultivador de caña 500,000 (son 1,000). Beneficiarios con poder de organización y consumidores dispersos.

• 2. Si explicación fuera cierta, habría algún “political entrepreneur” que aprovecharía para ser elegido por consumidores, explicándoles la real situación. (Esto se llama “arbitraje político”).

Segunda Interpretación

Pero hay dos problemas que impiden arbitraje político:

– Credibilidad– Compromiso (de un lado y otro):

• Los beneficiarios no pueden prometer que votarán por el político´, si la compensación es total e inmediata.

• El político no puede prometer que mantendrá un subsidio periódico a mediano plazo.

– ¡Eso son los costos de transacción políticos!

Fuentes de Costos de Transacción

• Fallas de racionalidad: los ciudadanos no tienen una idea completa y cierta de cómo funciona el mundo.

• Fallas de información asimétrica:– Las dos partes que negocian tienen información

diferente y quien está mejor informado aprovecha su situación.

• Credibilidad de los compromisos• Problemas de agencia: riesgo moral, oportunismo.

El método de análisis de Dixit

• Taxonomía de costos de transacción:– En análisis económico.– En análisis político.

• Posibles remedios: cómo rebajar esos costos de transacción del sistema político.

Fundamentos del Método de CTP

• 1. El Contrato es la unidad de análisis.• Contrato= una promesa por medio de la cual una parte

acepta llevar a cabo una acción o actividad de beneficio para la otra, a cambio de un pago o retribución.

• Esa acción tiene:– Distintos grados de observabilidad exante y expost (a

través del tiempo).– Distintos grados de “hundimiento” (sunkness).– Distintos grados de reversibilidad.

• Además, la relación entre las dos partes puede tener distintos grados de continuidad.

Contratos políticos

• Las partes son:– Ciudadanos: individuos o grupos de interés.– Políticos (individuos o partidos), o

administradores (entidades y reguladores).

• El contrato es una promesa de llevar a cabo una política (o programa) a cambio de unos votos o contribuciones de campaña.

Peculiaridades de los contratos políticos

• Rara vez son entre contratantes claramente identificados:– Involucran a varios políticos y a muchos

electores.– Términos más vagos.– Dejan mucho a la interpretación.– Dejan salidas y permiten justificaciones de

fuerza mayor.

Exigencia de cumplimiento de los contratos (enforcement)

• Cualquier Constitución se apoya en una amenaza de uso de la fuerza, así se haya aprobado voluntariamente por consenso.

• Toda política pública, en especial todo impuesto, conlleva la amenaza de uso de la fuerza.

• Este poder de coerción hace más grave el peligro de abuso del poder.

• Aunque la intención de la Constitución al autorizar el uso de la fuerza es asegurar el bien común, nada impide que una agencia armada lo use en su interés particular.

• En últimas, “Al alcalde, ¿quién lo ronda?, Nadie.

Cumplimiento de contratos 2

• Pero es posible diseñar sistemas políticos con incentivos y sanciones para el gobernante de forma que sea en su propio interés no abusar de su poder.

Problemas de cumplimiento del contrato político

• Muchas promesas políticas no están sujetas a mecanismos externos de exigencia del cumplimiento.

• Sólo en Colombia, Bolivia y muy pocos otros países, pueden los ciudadanos revocar el mandato de un alcalde que no cumple su programa (Colombia) o el plan de desarrollo (Bolivia).

Revocatorias

• De resto, no queda sino:– no reelegir, si el régimen es democrático.– Soportarlo o rebelarse ateniéndose a las

consecuencias, si el régimen no es democrático.

Las situaciones de principal-agente

• Normalmente se resuelven con incentivos que de todas maneras le cuestan al principal. El resultado es que siempre se recurre a compartir riesgos con el agente (en vez de dejárselos todos a él). Los equilibrios que resultan son subóptimos (2nd best).

Relaciones de agencia en la política

• Son más complejas que en el contexto económico.

• ¿Quién es el principal: el político o sus seguidores?

• Aparentemente en una agencia del gobierno, esta relación es más clara.

• Pero ¿de quién depende el DNP en la práctica? ¿Del presidente o del Congreso?

• ¿Es autónoma la Contraloría o depende de Congreso?

• Un instituto descentralizado adscrito a un Ministerio ¿No depende para nada de la Contraloría?

Taxonomía de los Costos de Transacción

• 1. Originados en la información limitada o asimétrica.

• 2. Originados en situaciones donde puede haber oportunismo.

• 3. Originados en “hold.up”, por especificidad de activos.

Taxonomía alternativa

• 1. Costos de información

• 2. Costos de negociación

• 3. Costos de exigir el cumplimiento

Costos de información asimétrica• Costos de información asimétrica entre los contratantes:

– ventaja informacional de una de las partes, antes de firmar el contrato (selección adversa que conduce a costos de señalización y costos de selección (screening)).

– No observabilidad de las acciones del agente, después de firmado contrato (riesgo moral que lleva a costos de monitoreo).

– No verificabilidad de la información (ex-post) por terceros llamados a arbitrar (lleva a costos de auditoría).

Costos de información en contratos políticos

• Son de magnitud mayor que en relaciones económicas.

• Plataformas políticas y campañas esconden verdaderas intenciones.

• Votantes sólo pueden inferir la verdad a partir de observaciones del pasado.

Costos de Transacción originados en oportunismo

• Son de distintos tipos:– Riesgo moral (contratos de trabajo)– Dependencia de múltiples principales y

encadenamientos de agencias.

• Se podría usar el diseño de incentivos propio de estas situaciones en economía, pero el problema es que los incentivos tienen que ser internos al sistema político y no pueden ser en dinero.

Political hold-up

• Se podría traducir como “engrampamiento político”.

• Se refiere a la situación en que una parte cumple con su obligación pero la otra sólo puede cumplir después. Se puede dar que el segundo no cumpla y que la acción del primero sea irreversible.

El problema de las “políticas de Estado”

• Los favores de un gobierno a un grupo de interés pueden ser cancelados si otro partido llega al poder.

• Pero un gobierno puede hacer que su política se convierta en una política permanente, que se prolongue más allá de su mandato (La moda en Colombia son las “políticas de Estado”).

• Sin embargo, esto puede no ser del agrado de las nuevas mayorías. En ese caso la “política de Estado” es ineficiente.

• Muchas Constituciones prohiben las políticas que se prolongan más allá de un mandato (lock-in).

Cómo reducir los costos de transacción del proceso político

• Las instituciones de una sociedad (sus reglas generales) se crean con frecuencia para disminuir los costos de transacción del proceso político. Lo logran ofreciendo incentivos o instaurando controles.

• Estos mecanismos son de varios tipos:– compromisos– incentivos

Compromisos• Como el oportunismo surge de la posibilidad de actuar de

una forma distinta de la pactada, después de hacerse el pacto, una forma de controlarlo es con compromisos creíbles que limiten la libertad de la parte que recibió el encargo (agente).

• El costo de un compromiso es la pérdida de flexibilidad: ejs. censo electoral, requisito de edad.

• El compromiso tiene que ser creíble. Para ello, a su turno, debe ser:– claro y observable exante.– Irreversible expost.

Compromisos inflexibles

• Es conocido el tema de la inconsistencia temporal de los compromisos políticos.

• Se pueden hacer compromisos flexibles, para atender a circunstancias “sobrevinientes” (no previstas).

• Ejemplos:– Emergencia económica.– Banda cambiaria.

Repetición y reputación rebajan costos de transacción

• La cooperación entre contratantes es más probable cuando:

• el horizonte de la relación es más largo en el tiempo.

• Los actores son más pacientes.• Los incumplimientos se pueden detectar a

tiempo.• El castigo a quien incumple es mayor.

Parte III: Ejemplo de Negociación de TLC Colombia-Estados Unidos

• A. En lo comercial, hay beneficios para ambas partes.

• B. En propiedad intelectual, beneficios principalmente para EEUU.

• C. En reducción subsidios a la agricultura, beneficios principalmente para Colombia.

(Propiedad intelectual y subsidios son temas relacionados directamente con el comercio).

A) Ventajas comerciales para ambos

• Ley de las ventajas comparativas es la ley económica que mayor consenso ha reunido: ambas partes se benefician por liberación comercial.

• La pregunta es: ¿por qué, entonces, los países recurren a proteccionismo? (CT ocultos de negociación comercial, dilema prisionero).

• Lo que la ley de las ventajas comparativas no dice es cómo se reparten beneficios del comercio. La repartición no es normalmente igualitaria. Ahí es donde hay espacio para la negociación.

• Si liberación en ambas vías fuera total, ¿quién se beneficiaría más del TLC? Depende de capacidad productiva y de costos. Costos colombianos son menores en productos primarios, pero abanico de productos es mucho más estrecho.

B) Los subsidios a la agricultura

• “Voceros de Analdex, la SAC, Fedegan y Fenavi, coinciden con el planteamiento del viceministro de Agricultura, Juan Lucas Restrepo, en el sentido de que lo fundamental en el proceso no son los aranceles sino otra clase de restricciones que se dan en los temas referidos.…El promotor de esta citación, Senador Jairo Clopatofsky Ghisays, señaló que frente al Alca y de acuerdo al Banco Mundial, si se eliminan los subsidios a la agricultura en los países ricos, cuyo costo en el año 2002 fue de 318 millones de dólares, hoy las exportaciones de los pobres serían 24 por ciento más altas, y sus ingresos rurales superiores a 60 millones anuales”.

La República, Febrero 11 2004.

C) La propiedad intelectual

• Análisis de Deardorff, Krugman, Helpman, Grossman-Lai muestra que beneficios de nivelar por lo alto la protección de los derechos de propiedad intelectual beneficia a los países del “Norte”.

• El efecto sobre PYMEs colombianas es grande. En pre-encuesta a expopymes, 42 % reconocen que principal fuente de innovación es la copia de modelos y diseños extranjeros. Se verían fuertemente afectados.

• Pagos de regalías por patentes, asistencia técnica etc. De Colombia se incrementarían.

• Caso de México muestra que patentes de residentes disminuyeron como consecuencia de aplicación de acuerdo Trips.

TLC: 2 opciones

A) Liberación comercial y mayor protección propiedad intelectual, sin desmonte subsidios agricultura USA

B) Liberación comercial y mayor protección propiedad intelectual con desmonte subsidios agricultura USA

Sectores Beneficiados y Perjudicados por TLC en USA

• Beneficiados:

• ?

• Perjudicados:

• ?

Sectores Beneficiados y Perjudicados por TLC en Colombia

• Beneficiados: • Perjudicados:

¿Dónde están los costos de transacción que dificultan acuerdo?

• En USA ?

• En Colombia?

¿Dónde están los costos de transacción que dificultan acuerdo?

• En USA:– Costos de compensar a grupos con poder político, que se ven afectados

por acuerdo: agricultores, textileros, etc.– Si hay desmonte de subsidios agrícolas, sectores que reciben subsidio.– Costos políticos de quienes toman las decisiones.

• En Colombia:– Costos de compensar afectados por legislación de propiedad intelectual

más estricta.– Costos de compensar sectores industriales no competitivos sino por la

existencia de barreras arancelarias con poder político (regional, etc).– Costos políticos de quienes toman las decisiones.

• Costos de la negociación USA Colombia:– Información, persuasión.

Conclusiones

• 1. Tenemos un esquema teórico para analizar el impacto de la política en la gestión pública:– Las decisiones públicas son de dos clases:

• Constitucionales• Políticas públicas

– Las fronteras entre ellas son borrosas como consecuencia de que las constituciones son contratos incompletos.

– Como consecuencia de contratos incompletos, los procesos de toma de decisión no son técnicos sino políticos.

Conclusiones 2

• Los procesos políticos tienen costos de transacción. Estos son los costos de construir consensos (o decisiones mayoritarias) y de hacerlos operantes.

• Los costos de transacción de los procesos políticos a veces son visibles y a veces son ocultos.

• Los CT se quedan ocultos cuando son tan grandes que impiden que se logren los acuerdos o que se hagan operantes.

Conclusiones 3

• La gestión pública no puede sustraerse del juego político.• La teoría de los costos de transacción del proceso político

nos permite explicar por qué decisiones aparentemente racionales no se adoptan.

• En muchos casos, para que se logre un consenso alrededor de una política pública, es necesario compensar a grupos que pierden económica o políticamente.

• Estas compensaciones son con frecuencia ilegales.• La negociación de esas compensaciones a su vez tiene

costos o no son posibles. Por ello muchas políticas públicas no se adoptan, aunque sean aparentemente “óptimas”.