Notas sobre el derecho de reunión. Evolución ... · momento la evolución histórica de este...

Raúl Díaz Marín

María Amelia Pascual Medrano

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales

Grado en Derecho

2013-2014

Título

Director/es

Facultad

Titulación

Departamento

TRABAJO FIN DE GRADO

Curso Académico

Notas sobre el derecho de reunión. Evolución constitucional, el orden público como núcleo a proteger y

el escrache como nueva forma de ejercicio

Autor/es

© El autor© Universidad de La Rioja, Servicio de Publicaciones, 2014

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Notas sobre el derecho de reunión. Evolución constitucional, el orden público como núcleo a proteger y el escrache como nueva forma de ejercicio

, trabajo fin de gradode Raúl Díaz Marín, dirigido por María Amelia Pascual Medrano (publicado por la

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Notas sobre el derecho de

reunión Evolución constitucional, el orden público como núcleo

a proteger y el escrache como nueva forma de ejercicio

Presentado por Raúl Díaz Marín

Bajo la dirección de la Prof. Dra. María Amelia Pascual Medrano

Curso 2013/2014

Departamento de Derecho

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales

NOTAS SOBRE EL DERECHO DE REUNIÓN

Universidad de La Rioja Raúl Díaz Marín Página 2

ÍNDICE

RESUMEN / ABSTRACT……………………………………………………....3

ABREVIATURAS…………………….………………………………………….4

I. INTRODUCCIÓN…………………..……………………………………...….5

II. APROXIMACIÓN GENERAL AL DERECHO FUNDAMENTAL DE

REUNIÓN…………………………………………………………………….7

II.1. Evolución histórica……….……………………………………....….….7

a) El período de la Constitución de Cádiz………………………..……8

b) El período del Estatuto Real (1834-1836)………………………...10

c) La Década Moderada (1843-1854)………………………………..10

d) El Bienio Progresista (1854-1856)……………………………..…11

e) La Constitución de 1869…………………………………………..12

f) La Constitución de 1876…………………………………………...14

g) La Dictadura de Primo de Rivera……………………………….…15

h) La Constitución de 1931……………………………………….….15

i) El período franquista………………………………………….……16

j) La Transición………………………………………………………17

II.2. Significado y naturaleza actual…………………………………..…...18

II.3. Titularidad y contenido…………………………………………….…21

III. REGIMEN DE COMUNICACIÓN Y NO AUTORIZACIÓN……..….24

III.1. Reunión espontánea: el caso de la manifestación celebrada pero no

comunicada……………………………………………………………...…..27

IV. LÍMITES Y AUTORIDAD. EL ORDEN PÚBLICO COMO NÚCLEO

A PROTEGER…………………………………………………………...…….31

IV.1. El límite del orden público en el derecho de reunión…………..…..31

IV.2. La autoridad pública en el derecho de reunión…………………….35

V. NUEVAS FORMAS DE EJERCICIO DEL DERECHO DE REUNIÓN:

LA LLEGADA A ESPAÑA DEL ESCRACHE……………………...…..…..37

VI. CONCLUSIONES……………………………………………...……..…..41

BIBLIOGRAFÍA CITADA…………………...…………………………….…43

JURISPRUDENCIA……………………………………………………..….....45



RESUMEN

El Rodeo de las Sufragistas a la Casa Blanca, la Marcha de la Sal, el fin del

Apartheid, el masivo seguimiento del célebre <<I have a Dream>> de Luther King, la

huelga en los astilleros de Gdansk, la Primavera Árabe… A lo largo de la historia

podemos encontrar numerosos ejemplos que demuestran la importancia que han tenido

las manifestaciones como auténtico motor de cambio político.

Dividido en tres partes claramente diferenciadas, repasamos en un primer

momento la evolución histórica de este derecho fundamental en nuestro

constitucionalismo. En segundo lugar, profundizamos sobre dos cuestiones ligadas a su

ejercicio: la necesidad de comunicación pero no autorización y el orden público como

núcleo a proteger. Y en tercer término, abordamos las nuevas formas de ejercicio del

derecho de reunión, examinando qué ocurre cuando la autoridad pública se enfrenta a

una manifestación convocada pero no comunicada y la reciente problemática del

escrache.

ABSTRACT

The Rodeo Suffragists in the White House, the Salt March, the end of the

Apartheid, the massive following of the renowned Luther King‘s ―I Have a Dream‖, the

yards of Gdanks‘ strike, the Arabic Spring… Across the course of history we can find

numerous examples that show the importance that demonstrations have had as a tool for

political change.

Divided in three clearly identifiable sections, we firstly take a look at the

historical evolution of this fundamental right in our constitutionalism. Secondly, we

take a deeper look into two issues related to exercising this right: the duty of

communication to the authorities, and the preservation of public order. Lastly, we

explore the new ways of operation of the Freedom of Assembly, looking at what

happens when public authority faces a demonstration that has been assembled but not

communicated, and the recent problems of the ‗escrache‘.



ABREVIATURAS

Art. Artículo

Arts. Artículos

Núm. Número

Vol. Volumen

Ed. Edición

P. Página

Pp. Páginas

Sigs. Siguientes

CP Código Penal

CE Constitución Española

FJ Fundamento jurídico

TC Tribunal Constitucional

STC Sentencia del Tribunal Constitucional

TS Tribunal Supremo

TEDH Tribunal Europeo de Derechos Humanos

STEDH Sentencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos

LO Ley Orgánica

LODR Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del derecho de

reunión

CNT Confederación Nacional del Trabajo

CCAA Comunidades Autónomas

PAH Plataforma de Afectados por la Hipoteca



“Ser capaz de convivir con manifestaciones

es intrínseco a la Democracia. No es un

punto fuera de la curva: es la curva”

Dilma Rousseff

I. INTRODUCCIÓN

Existen multitud de parámetros que muestran una correlación directamente

proporcional entre el grado de participación política de la ciudadanía y la fortaleza del

Estado social y democrático de Derecho. El incremento de la participación fomenta una

mayor riqueza en la toma de decisiones y contribuye a una fiscalización más efectiva de

las decisiones que se logren implementar. Dice GOIG MARTÍNEZ que <<aumentando

la participación en las políticas se obtendrían unos objetivos, procesos y resultados que

serían una respuesta más fiel a las necesidades de los ciudadanos, una respuesta más

eficaz en la medida en que resuelva las preguntas que la propia sociedad plantea>>1.

La Constitución española encomienda de forma general a los poderes públicos

facilitar la participación de todos los ciudadanos (art. 9.2), se refiere expresamente a

algunos cauces específicos de participación (arts. 27, 48, 105, 125 o 129.1), y reconoce

la participación política como un derecho fundamental en el art. 23.

Por tanto la participación política no sólo se desarrolla emitiendo un voto en una

urna o a través de los representantes: desde el mero ―espectador electoral‖ a la iniciativa

legislativa popular, pasando por los presupuestos participativos o consejos vecinales nos

podemos encontrar dentro de la ley y ex lege multitud de formas que contribuyen a crear

una sociedad más informada, más conocedora de sus derechos y más preparada; en

definitiva, una sociedad más participada. Puede que este sea uno de los caminos más

rápidos y seguros que nos lleven a alcanzar la meta de <<establecer una sociedad

democrática avanzada>> a la que nos destina el tenor literal del preámbulo de la

Constitución española. Y es que como sostiene MARTÍNEZ PUJALTE, la

configuración de España como Estado social y democrático de Derecho <<contiene un

auténtico mandato dirigido a los poderes públicos de realizar una ―política de derechos

fundamentales‖, asumiendo una posición activa en la promoción de los derechos y en la

1 J. M. GOIG MARTÍNEZ, ―El `molesto´ derecho de manifestación‖, en Revista de Derecho

UNED, núm. 11, Madrid, 2012, p. 354.



creación de las condiciones que hagan posible su ejercicio efectivo>>2. Una posición

doctrinal con la que damos el salto de unos derechos fundamentales entendidos como

límites al poder que se enfrentan al Estado, a unos derechos fundamentales que se han

de potenciar para crear una sociedad más participada.

La suma de ese nuevo concepto en que se envuelven los derechos fundamentales

junto con el deseo expreso de alcanzar una sociedad más participada, me ha llevado a

escoger el derecho de reunión como trabajo de fin de grado. Un estudio pormenorizado

del mismo, fijando el objetivo en el concepto de orden público, constituirá el núcleo

fundamental de este análisis. Y es que a lo largo de la historia el derecho de reunión no

solo ha servido como válvula de escape para liberar las presiones que se van

acumulando en diferentes sistemas políticos sino que también ha servido como

auténtico motor de cambio. El motín del té en 1765 que culminaría en la independencia

norteamericana; la toma de la Bastilla en 1789 con la que se puso fin al absolutismo

francés; el levantamiento del 2 de mayo en 1808 que provocaría el abandono de España

por parte de los franceses; la marcha sobre Washington en 1963 que equipararía en

derechos a blancos y negros o la actual primavera árabe de 2010 que acabó con los

regímenes de Túnez, Libia, Egipto o Yemen, son fiel reflejo de la importancia que el

derecho de reunión ha tenido para la conquista de más y mejores derechos civiles a lo

largo de la historia.

A esto hemos de unirle el importante crecimiento que han experimentado las

manifestaciones en España desde el inicio de nuestra actual democracia3:

2 A. L. MARTÍNEZ PUJALTE, La garantía del contenido esencial de los derechos

fundamentales, Madrid, 2012, p. 85.

3 M. JIMÉNEZ SÁNCHEZ, La normalización de la protesta. El caso de las manifestaciones en

España (1980-2008), Madrid, 2011, p. 20.



Existen picos en el número de manifestantes que coinciden con momentos de

convulsión social en nuestro país (reformas laborales, desastre del Prestige, terrorismo

de ETA, guerra de Irak, atentados del 11-M…) pero la línea de puntos que mide el

número total de manifestaciones refleja una subida exponencial desde el año 2007 hasta

hoy (basándonos en los últimos datos del Ministerio del Interior, en 2012 se celebraron

cerca de 40.000 manifestaciones –unas 120 por día- cuando en los años 80 difícilmente

se alcanzaban las 6 manifestaciones al día).

Pero a pesar de su importancia histórica y actual, este trabajo no trata de

preguntarse si sirven de algo las manifestaciones o cuál es la razón de que ahora la

ciudadanía se manifieste más que antes. El Derecho sirve para regular la convivencia en

sociedad y tratar de resolver los problemas que se dan en el seno de la comunidad. Por

eso este trabajo examina el marco jurídico de una de las expresiones más importantes

que tiene la sociedad para expresar su voluntad. En un momento de máximo ejercicio

del derecho de reunión, se antoja necesario hacer una reflexión acerca de la regulación

jurídica de este derecho fundamental para ser capaces de hacer una lectura correcta,

objetiva y veraz de un asunto que ocupa primeras páginas y en el que el legislador ya ha

puesto su punto de mira.

II. APROXIMACIÓN GENERAL AL DERECHO FUNDAMENTAL DE

REUNIÓN

II.1. Evolución histórica

Históricamente, el derecho de reunión surge como un derecho autónomo

intermedio entre los derechos de libre expresión y de asociación, con los que mantiene

en la actualidad una íntima conexión doctrinal. En palabras del Tribunal Europeo de

Derechos Humanos (en adelante, TEDH) <<la protección de las opiniones y de la

libertad constituye uno de los objetivos de la libertad de reunión>>4.

En nuestro país existe toda una antigua tradición de desconfianza del poder

respecto del derecho de reunión y manifestación.

4 STEDH de 13 de febrero de 2003 (caso Stankov c. Bulgaria), §85.



El recelo hacia el derecho de reunión queda patente ya en la monarquía

absolutista del siglo XVIII. En este período se establece un régimen del derecho de

reunión confuso y restrictivo hasta el punto de que ni tan siquiera se distingue entre la

reunión y la sedición o el motín. En cualquier caso, las manifestaciones se encuentran

sometidas a un estrecho control de las autoridades que prácticamente las impide. A este

régimen responde, por ejemplo, la Novísima Recopilación de las Leyes de España

publicada por Real Cédula de 15 de julio de 1805 que ordena: <<Proceder contra los

que causen bullicios o conmociones populares>> y se establece en esta materia <<el

privativo conocimiento de las justicias ordinarias>> o la Pragmática del 17 de abril de

1774 del Rey Carlos III, que establece: << (…) Mando, que se observen

inviolablemente las leyes preventivas de los bullicios y conmociones populares; y que

se impongan, a los que resulten reos, las penas que prescriben en sus personas y

bienes>>5.

En nuestro constitucionalismo histórico cabe igualmente constatar un tardío

reconocimiento de este derecho (éste no se hará hasta la Constitución de 1869) y, en

general, el carácter marcadamente restrictivo de las disposiciones legislativas y

reglamentarias que lo contemplan. Y, finalmente, la desconfianza y su limitación

marcarán también lógicamente el período Franquista. Veámoslo de forma un poco más

detallada.

a) El período de la Constitución de Cádiz

La Constitución de 1812 no recoge la libertad de reunión como tampoco la de

expresión. Ya en los albores de la obra de Cádiz se muestra un régimen jurídico del

derecho de reunión enormemente restrictivo. <<La movilización en Madrid durante los

primeros días de mayo de 1808 determinó –señala TORRES FERNÁNDEZ- que el

Consejo de Castilla dictase un bando firmado por Murat estableciendo que ―todo

corrillo que pase de ocho personas se reputará reunión de sedición y se disipará a

fusilazos‖>>6.

5 M. MARTÍNEZ ALCUBILLA, Códigos antiguos de España, Madrid, 1985, Vol. II, p. 1867.

6 J. J. TORRES FERNÁNDEZ, ―Límites al ejercicio del derecho de reunión y manifestación.

Exégesis del art. 10 de la L. O. 9/1983, de 15 de julio‖, en XII Jornadas de la Dirección General del

Servicio Jurídico del Estado. Los derechos fundamentales y libertades públicas, Madrid, 1992, Vol. II, p.

1540.



En relación a los inicios del liberalismo español, COLOMER y LÓPEZ declaran

que <<los primeros liberales contemplan con recelo toda instancia intermedia entre el

Estado y las libertades individuales. El derecho de asociación y el de reunión aparecían

vetados en esa concepción liberal de los derechos>>7. Algo refutado por MARTÍNEZ

SOSPEDRA, quien refuta que en aquella época <<el poder político se concibe como un

instrumento social para garantizar el pacífico goce de los derechos individuales y para

ello se le organiza mediante una normativa que tiende a evitar la concentración del

poder, para expandir y proteger el reino de la libertad y hacer previsible y calculable la

acción de los poderes públicos. Esa normativa es la Constitución>>8. En consecuencia,

el Constituyente de 1812 no podía acoger unas libertades de ejercicio colectivo que,

como la de reunión, eran consideradas desde la perspectiva liberal como una amenaza

para ese nuevo Estado garante de los derechos individuales que se pretendían implantar

en la nueva Constitución.

No obstante, a pesar de la ausencia del derecho que estudiamos en la Constitución

de Cádiz y de su tardío reconocimiento, lo cierto es, como sostiene ROMERO

MORENO, que la manifestación es un fenómeno muy frecuente en la historia del siglo

XIX. De hecho, la historia contemporánea española se puede decir que comienza con un

motín: el de Aranjuez. Nuestro siglo XIX está así plagado de estos fenómenos

colectivos: motín de La Granja, Noche de San Daniel, etc.9.

El regreso de Fernando VII supone la abolición, mediante el Decreto de 4 de

mayo de 1814, de la Constitución de Cádiz. Con este acontecimiento se abría el llamado

sexenio absolutista (1814-1820) que supone un período de represión generalizada que

afecta de manera particularmente intensa a la libertad de reunión. El Código Penal (en

adelante, CP) de esta época es el de 1822 y del artículo 299 al 314 se establecía un

fuerte régimen sancionador para <<motines o tumultos, asonadas y otras conmociones

populares>>. La regulación del Código es especialmente dura en todo lo relacionado

con reuniones y manifestaciones de claro matiz político, contrarias a la acción del

gobierno o de las autoridades.

7 A. COLOMER VIADEL y J. L. LÓPEZ GONZÁLEZ, ―Las garantías jurisdiccionales del

derecho de reunión y manifestación‖, en XII Jornadas de Estudio de la Dirección General del Servicio

Jurídico del Estado. Los derechos fundamentales y libertades públicas, Madrid 1992, Vol. I, p. 1407.

8 M. MARTÍNEZ SOSPREDRA, La Constitución española de 1812 y el primer liberalismo

español, Valencia, 1978, p. 40.

9 J. M. ROMERO MORENO, Proceso y derechos fundamentales en la España del siglo XIX,

Madrid, 1983, p. 225.



b) El período del Estatuto Real (1834-1836)

Avanzando hasta el período del Estatuto Real, el 18 de julio de 1834 se dicta una

Real Orden como consecuencia de una serie de alteraciones del orden público que

tuvieron lugar con anterioridad. Establece su artículo primero que <<toda reunión de

diez o más personas que se dirijan con armas de cualquier clase a allanar algún

Convento, Colegio o casa particular o a perturbar de hecho el orden público, deberá

deshacerse en virtud de la intimación que hará la competente Autoridad por tres veces

en el corto intervalo necesario para que no pueda alegarse ignorancia>>. Esta Real

Orden castiga, en su artículo cuarto, a <<los meros espectadores que con su imprudente

curiosidad alientan a los perversos, dando lugar a suponerles más fuerza de la que tienen

en realidad>>. Por su parte el artículo tercero dispone la pena de 8 años si llevan armas

y de 4 años si no las llevan. Como podemos observar, esta situación de desconfianza y

hostilidad frente a la libertad de reunión lleva a las autoridades a introducir penas a

través de disposiciones de administrativas cuando, en realidad, se trata de normas

propias del Código o legislación penal.

c) La Década Moderada (1843-1854)

Pasando a la década moderada, la Constitución de 1845 no recoge tampoco entre

su articulado la libertad de reunión. Las normas para salvaguardar el orden público se

suceden, tratando siempre de evitar cualquier tipo de protesta e impedir los estímulos

que puedan provocarla. A estos objetivos responde la Real Orden de 10 de mayo de

1847, que reconoce que <<aunque en ciertas localidades han podido tener lugar

protestas justificadas debido a la escasez de alimentos de primera necesidad, una vez

que la situación ha sido remediada no debe haber más protestas y por ello los

―agitadores‖ serán tratados con más inflexible y rigurosa energía si en lo más mínimo

promueven desórdenes, cualquiera que sea el pretexto que invoquen y la máscara con la

que se encubran (…)>>10

. Poco después, el 4 de septiembre de 1847 aparecía otra Real

Orden que insistía en la necesidad de incrementar la vigilancia sobre todo tipo de

reuniones al considerar que <<la prensa periódica y el derecho de petición que a los

10 Real Orden de 10 de mayo de 1847, Colección Legislativa de España (continuación de la

Colección de Decretos), Madrid, 1849, p. 32.



españoles concede la Constitución de la Monarquía son medios suficientes para que

puedan explicar libremente su pensamiento, o elevar al Trono la expresión de sus

sentimientos; y a nada más que a trastornar el sosiego de los pacíficos pueblos pueden

conducir manifestaciones colectivas y bulliciosas de otra especie (…)>>. Por su parte,

el artículo 205 del CP de 1848 considera ilícita la reunión de <<toda asociación de más

de veinte personas que se reúna diariamente, o en días señalados, para tratar de asuntos

religiosos, literarios o de cualquier clase, siempre que no se haya formado con el

consentimiento de la autoridad pública, o se faltare a las condiciones que ésta le hubiere

fijado>>.

En suma, como vemos, el derecho de reunión se halla prácticamente anulado, más

aun si cabe si el mismo se ejerce con fines políticos. Respecto a éste la Orden de 7 de

diciembre de 1852 dirá <<que no se permitan en punto alguno de la Monarquía

semejantes reuniones sin la competente autorización de los Gobernadores de las

provincias, procediéndose en su curso contra los infractores con arreglo a las leyes>>11

.

d) El Bienio Progresista (1854-1856)

Avanzando hasta la época del Bienio Progresista, el golpe militar de O‘Donnell

dio origen a la formación de un gobierno provisional que convocó Cortes

constituyentes. Estas Cortes prepararon el Proyecto de Constitución progresista de 1856

que no llegó a promulgarse al coincidir el final de su elaboración con la caída de

Espartero y la disolución de las Cortes. Con todo, el texto non nato de 1856 tiene el

interés de ser el marco que propicia por primera vez en España la petición de la

consagración constitucional del derecho de reunión12

.

Además también se llegó a proponer, aunque sin éxito, la supresión del régimen

de autorización previa para las reuniones, algo particularmente novedoso y progresista

pero tal vez demasiado avanzado para la época13

.

El escaso reconocimiento normativo del derecho de reunión se mantuvo estable

durante el resto del Reinado de Isabel II. Tendremos así que esperar hasta 1869 para

11 Real Orden de 7 de diciembre de 1852, Colección Legislativa de España (Continuación de la

Colección de Decretos), Madrid, 1853, p. 637.

12

J. M., ROMERO MORENO, Op. Cit. P. 230.

13

I. TORRES MURO, El Derecho de reunión y manifestación, Madrid, 1985, p. 36.



encontrarnos con un verdadero punto de inflexión, coincidente con la primera

regulación constitucional.

e) La Constitución de 1869

La etapa revolucionaria que se inicia en septiembre de 1868 y culmina con el

exilio de Isabel II va a suponer un cambio radical en la concepción de los derechos y las

libertades. Si con anterioridad suponían un peligro que era necesario controlar

férreamente, ahora esos derechos y libertades aumentan en número, pero sobre todo en

calidad hasta convertirse en el soporte del nuevo régimen comandado por el liberalismo

revolucionario.

El Manifiesto del Gobierno de 25 de octubre de 1868 va a poner en relación

precisamente las libertades de reunión y asociación pacíficas con el progreso político y

económico. En efecto, el Manifiesto considera a las libertades de reunión y de

asociación pacíficas como <<perennes fuentes de actividad y progreso>> destacando su

contribución <<en el orden político y económico>> al engrandecimiento de las

naciones. El cambio será radical: de una postura de profunda desconfianza hacia las

libertades de reunión y asociación por entenderlas peligrosas para el orden y la

convivencia se pasa a otra muy diferente que ve precisamente en estas libertades una

garantía de orden y convivencia democrática.

Tras la declaración abiertamente favorable a la libertad de reunión que se

contiene en el Manifiesto, será el Decreto Ley de 1 de noviembre de 1868 el que

potencie de manera enormemente significativa el derecho que estudiamos y buena

prueba de ello es que ha sido definido <<como la primera medida de absoluta

liberalización de este derecho>>14

. En el preámbulo del texto se insiste en relacionar

derecho de reunión y libertad con progreso: <<Prohibir las reuniones pacíficas ha sido

en todos los tiempos señal distintiva de los gobiernos despóticos, temerosos de la

publicidad, que dificulta y con frecuencia imposibilita los abusos, cuando la realización

de este derecho levanta y fortalece los ánimos, ilustra las inteligencias, concilia las

discordias, prepara el terreno a toda clase de progresos y es un poderoso auxiliar de la

Administración de los gobiernos liberales>>.

14 J. M. ROMERO MORENO, Op.Cit., p. 230.



Por su parte las Constituyentes de 1869 aprobaron una nueva ley de orden

público para garantizar los derechos individuales e impedir que sean vulnerados.

Dominará la idea de que los derechos y libertades deben constituir la base del nuevo

modelo. El Proyecto prohibía las reuniones ante las Cortes, pero no decía nada respecto

de otros edificios públicos. Este era uno de los argumentos en la reticencia de Cánovas

del Castillo, que además mostraba su preocupación en relación a las reuniones en

lugares de tránsito público. En efecto, se preguntaba Cánovas: << ¿Hay alguno, cuando

no se limita convenientemente, que más pueda atacar el derecho de cada uno que el

derecho de reunión por parte de muchos? (…) ¿Y por qué aquí, a la puerta del edificio

no, y sí delante del palacio del Monarca? (…) ¿Por qué tampoco delante de mi casa han

de permitirse reuniones para intimidarme quizá a mí, que, como ciudadano, tengo el

derecho absoluto de mis opiniones y de mis actos? ¿No necesita más amparo el derecho

de un individuo aislado que el de un Cuerpo Colegislador, que tantos medios tiene de

acudir a su propia defensa? En una palabra, ¿cuánto no será una usurpación de los

derechos individuales de muchos individuos el derecho de reunión por grandes

colectividades en la vía pública? Hay pocas cosas más claras que esta: que el derecho

absoluto de reunión sobre la vía pública, aunque sea como tal, constituye siempre un

ataque al derecho de tránsito, de locomoción, de actividad, de cada uno y de todos>>. Y

concluye Cánovas afirmando: <<Es ilícito, pues es contrario a los verdaderos derechos

individuales todo lo que se les consienta a las reuniones de grandes muchedumbres, en

perjuicio material o moral de cada individuo. Lo que el derecho colectivo de reunión se

limite en este sentido, todo eso se dará de verdadera libertad a los derechos

individuales>>15

. En realidad, nos encontramos ante una polémica, ya clásica por

entonces, entre los liberales moderados partidarios de unas reformas más limitadas y los

liberales radicales o exaltados favorables a reformas más amplias y profundas.

Muestra de dicha tensión es la Circular de 25 de septiembre de 1869 dictada para

corregir los excesos que por entonces se estaban cometiendo en el ejercicio de las

libertades de reunión y asociación. En su preámbulo se dice que dichos excesos

<<empañan la revolución (…)>>, <desprestigian la libertad (…)>> y <<deshonran a los

partidos en cuyo nombre se cometen (…)>>. Se ordenará así a los gobernadores de las

provincias reprimir con energía los excesos y atentados que se cometan en las reuniones

y manifestaciones, reclamando o protestando tumultuariamente contra la organización

15 Diario de Sesiones de las Cortes Constituyentes, Núm. 44, 8 de abril de 1869, pp. 929 y 930.



monárquica del país o proclamando por medio de vivas, motes o banderas principios

contrarios a los que la Ley fundamental del Estado tiene consignados.

Por su parte, el Código Penal de 1870 establece una regulación en la que se otorga

a las autoridades amplios márgenes para la determinación del carácter ilícito de ciertas

reuniones. El artículo 597 del CP castigaba la celebración de cualquier clase de

reuniones <<sin obtener la debida licencia o traspasando los límites de la que les fuera

concedida>> con la pena <<de uno a cinco días de arresto>> o la multa de <<25 a 75

pesetas>>. Y con multa de 5 a 50 pesetas los que obstruyeran las aceras y sitios

públicos.

En definitiva, el nuevo régimen abierto por el liberalismo revolucionario traerá

una mayor calidad del derecho de reunión, que junto con el de manifestación traerán

más progreso y libertad al considerarlos una garantía para el orden y la convivencia.

Con todo, como vemos, se deja ya entrever aquí la preocupación de los gobiernos por la

ocupación de espacios de tránsito público por parte de los manifestantes, en un debate

que comenzó entonces y que ha llegado hasta nuestros días.

f) La Constitución de 1876

La Constitución de 1876 establecía un régimen jurídico de autorización previa

para todas las reuniones públicas, prohibiéndose las reuniones en calles, plazas, y

paseos sin permiso previo y por escrito del Gobernador de la provincia. Se exige

además que la solicitud especifique con claridad el objeto de la reunión que se pretende

celebrar. Se exceptuaba del requisito de la solicitud de autorización, eso sí, a las

<<procesiones religiosas y reuniones que con el mismo carácter se celebren dentro de

los templos>> y las <<funciones de los teatros y demás espectáculos públicos>>.

Siguiendo la línea que había sido tradicional hasta ahora, la Orden circular de 7 de

febrero de 1975 considera como reuniones públicas aquellas <<que excedan de veinte

personas, ya se celebren al aire libre, o en edificios donde no tengan su domicilio

habitual todas las personas que las convoquen>>. Se prohibirán expresa y

terminantemente las reuniones y asociaciones de tipo político.

Pese a todo, la propia Constitución de 1876 no va a configurar con

claridad cuál haya de ser el régimen jurídico del derecho de reunión. En el texto



constitucional de la Restauración, la libertad de reunión, al igual que los demás

derechos, va a quedar supeditada en cuanto a las condiciones para su ejercicio, a un

posterior desarrollo legal que se va a caracterizar por la introducción de importantes

límites que son consecuencia, precisamente, de la indeterminación en el texto

constitucional del régimen jurídico del derecho de reunión. En los debates de las

Constituyentes de 1876 se impone la tendencia moderada frente a la corriente más

radical del liberalismo, que se refleja en un reconocimiento sucinto del derecho de

reunión que, como otras libertades, deberá esperar el correspondiente desarrollo

legislativo. En efecto, es el artículo 13 de la Constitución el que proclama la libertad de

reunión: <<todo español tiene derecho (…) de reunirse pacíficamente>>. La ley de 15

de junio de 1880 era la encargada de regular específicamente el derecho de reunión, y a

pesar de ser <<una ley avanzada y de buena técnica jurídica, su aplicación práctica no

resultó acorde con ese juicio favorable, debido a que las autoridades hicieron una

interpretación muy restrictiva, cuando no distorsionadora, de su articulado>>16

.

g) La Dictadura de Primo de Rivera

La primera medida de los nuevos detentadores del poder es la suspensión

temporal de las garantías constituciones a través del artículo 1 del Real Decreto de 15 de

septiembre de 1923, así como la sustitución de los Gobernadores civiles por

Gobernadores militares17

. Las libertades de reunión y manifestación, como el resto,

quedaron completamente desterradas.

h) La Constitución de 1931

El período republicano abría grandes expectativas en relación al pleno

reconocimiento del derecho de reunión y de los restantes derechos fundamentales. Al

debatir lo referente al derecho de reunión (artículo 36 del Proyecto de Constitución)

predominó el criterio favorable a un reconocimiento pleno del derecho si bien se puso

de manifiesto cierta preocupación en relación a las reuniones en lugares de tránsito

16 J. L. LÓPEZ GONZÁLEZ, El derecho de reunión y manifestación en el ordenamiento

constitucional español, Madrid, 1995, p. 64.

17

J. L. LÓPEZ GONZÁLEZ, Op.Cit., p. 124.



público, en cuanto pudieran afectar al normal desarrollo de la vida ciudadana. En este

sentido se presentó una enmienda que acabó prosperando y que exigía el permiso previo

para este tipo de reuniones.

Por lo demás, el artículo 38 de la Constitución se remitía a una Ley especial para

regular el ejercicio del derecho de reunión al aire libre y el de manifestación; no

obstante, esta ley nunca llegó a elaborarse, por lo que continuó en vigor la Ley de

reuniones de 1880. Es más, la quema de varias iglesias y conventos por parte de los

anarquistas y los violentos enfrentamientos entre las fuerzas de orden público y

miembros de la CNT hicieron que se declarara el estado de guerra en varias ciudades y

se remitiera a las Cortes Constituyentes un proyecto de Ley de Defensa de la República

que restringía el derecho de huelga, los derechos de reunión y manifestación y

sobremanera la libertad de expresión y de prensa, en particular cuando se tratase de

hacer apología del régimen monárquico.

i) El período franquista

En la España de 1959, una manifestación no autorizada o que se desarrollara

fuera de los límites permitidos por la autoridad podía verse sancionada con una multa de

hasta 500.000 pesetas, según disponía la Ley 45/1956, de 30 de Julio, de Orden Público.

Esta norma fue el germen del Tribunal de Orden Público, institución que comenzó su

actividad en diciembre de 1963 y que penaba con dureza cualquier actividad

perturbadora del orden público. El concepto de actos contrarios a dicho orden era

amplio e incluía, entre otros, los paros colectivos en empresas, cualquier iniciativa que

provocara tumultos en la vía pública, desobedecer a las autoridades y las

manifestaciones ilegales o que produjeran violencia (artículo 2). Asimismo, otorgaba

competencias a la ―autoridad gubernativa y sus agentes‖, es decir, a los gobernadores

civiles y fuerzas de seguridad franquistas para detener a quienes cometiesen o tan sólo

intentaran cometer cualquier acto considerado contrario al orden público.

En realidad, todo el régimen se articula conforme a una administración del orden

público absolutamente militarizada, donde se sistematizan formalmente los estados

excepcionales y se refuerzan las facultades de las autoridades gubernativas, sobre todo

en el ámbito sancionador. A este respecto su disposición transitoria segunda decía que



<<seguirá entendiendo la jurisdicción militar de los delitos que, afectando al Orden

Público, le sean atribuidos con arreglo a lo establecido en las leyes especiales, sin

perjuicio de las inhibiciones que se acordaren en favor de la jurisdicción ordinaria y en

tanto que el Gobierno revise y unifique las normas de competencia relativas

concretamente a dichos delitos, autorizándosele especialmente para ello>>. Ahora bien,

dicha revisión no se produjo, de modo que las instituciones militares continuaron

teniendo competencia en materia de orden público hasta la Ley de 2 de diciembre de

1963 ―sobre Creación del Juzgado y Tribunales de Orden Público‖.

En suma, durante la Dictadura de Franco, el orden público se convirtió en la

justificación de los más variados atropellos contra los derechos civiles, y sobre todo,

políticos de los ciudadanos. Orden público podía ser cualquier cosa cuando de lo que se

trataba era de defender los principios del régimen.

j) La Transición

Tras la muerte de Franco en 1975, se inicia el proceso hacia la vuelta de la

democracia en España. En el primer trimestre de 1976 se produjo una verdadera

explosión de huelgas que afectó a fábricas, servicios públicos, comunicaciones y, en

general, a los más variados sectores y servicios esenciales de la sociedad española.

Además, hubo masivas manifestaciones en demanda de medidas de amnistía y

autonomía regional18

.

Esta situación, unida a la no regulación de los derechos de reunión y

manifestación, hizo literalmente inevitables las confrontaciones entre la policía y los

huelguistas y manifestantes; produciéndose el día 3 de marzo de 1976 el incidente más

grave, ya que cinco trabajadores resultaron muertos en Vitoria en un choque con la

policía en el transcurso de una huelga. Como medida de protesta, se declaró la huelga

general en el País Vasco y hubo paros, manifestaciones violentas y protestas

generalizadas en numerosas provincias.

Tras la designación de Adolfo Suárez como nuevo jefe del Gobierno por parte

del Rey, el 21 de julio de 1976 su ejecutivo legalizó los derechos de reunión,

manifestación, propaganda y asociación en los denominados Pactos de la Moncloa. Este

18 J. P. FUSI AIZPURUA y J. PALFOX GAMIR, Historia de España, La España de Juan

Carlos I, Transición y Democracia (1975-1999), Vol. 14, Madrid, 1999, pp. 9 a 21.



contenedor normativo compuesto por dos acuerdos normativos muy relevantes en

materia económica y jurídico-política va a distinguir en este segundo plano entre

reuniones celebradas en lugares cerrados y reuniones celebradas en lugares abiertos al

uso público, sometiendo a las primeras a un régimen de comunicación previa mientras

que para las segundas se exigía la autorización previa por parte del Gobernador Civil.

Como vemos a lo largo de todo este recorrido histórico, la desconfianza de los

detentadores del poder hacia el concepto de reunión ha sido manifiesta. Hasta época

reciente, el fenómeno de reunión como expresión ciudadana ha sido dibujado como algo

negativo para la estabilidad política, condenado al ostracismo en el cuerpo legal y

asfixiado a golpe de sanción administrativa. Sólo cuando nuestro Estado se hizo social y

democrático de Derecho se produjo un cambio en el tratamiento de la reunión, pasando

de ser una amenaza para el poder político por parte de exaltados a un instrumento

fundamental para la canalización de la expresión ciudadana fundada y cabal.

II.2. Significado y naturaleza actual

La entrada de España en el mundo del constitucionalismo social y democrático

de derecho hizo que el derecho de reunión se reconociera casi automáticamente. Como

es sabido, la CE de 1978 reconoce en su artículo 21 el derecho fundamental de reunión.

Dada, además, su ubicación sistemática en la sección primera del Capítulo Segundo de

nuestra Constitución cuenta con la protección jurisdiccional reforzada que ofrece la

jurisdicción de amparo y tiene reservado su desarrollo normativo a la ley orgánica. Sin

embargo, no hay en todo el texto una verdadera definición de este derecho.

Para PÉREZ SERRANO cabría definir el derecho de reunión como <<la

facultad de congregarse con otras personas transitoriamente, fuera del domicilio

habitual y para un fin común, que debe ser de carácter público>>19

. Para COLLIARD,

―reunión‖ es una <<agrupación de personas, organizada o susceptible de ser discontinua

o momentánea, y que se produce con el fin del intercambio o exposición de ideas, la

defensa de intereses o la publicidad de problemas>>20

. Por su parte, BISCARETTI,

19 N. PÉREZ SERRANO, Tratado de Derecho político, Madrid, 1976, p. 665.

20

C. A. COLLIARD, Libertés publiques. 5ªed, París, 1975, p. 627.



describe la reunión como <<el ayuntamiento temporal y voluntario de varias personas

en un lugar determinado, según un acuerdo previo y con un fin preestablecido>>21

.

En definitiva, como vemos, la reunión se halla en una vía intermedia entre los

actos amistosos y familiares –que tienden a ser protegidos a través del derecho a la

intimidad personal y familiar y la vida corporativa articulada, propia del fenómeno

asociativo. En cualquier caso, los caracteres comunes a toda reunión son, tal y como

sistematiza RIVERO, la pluralidad de participantes, el elemento temporal, el elemento

de finalidad y, por último, el elemento de lugar22

. Este último aspecto es importante

porque como bien recuerda BURDEAU su relevancia jurídica será distinta, pues afecta

a la diferenciación del régimen fiscal aplicable, del trabamiento penal o de la regulación

de la reunión, porque la reunión privada en principio es libre23

.

No muy lejos de estos planteamientos se halla la conceptualización que de este

derecho ha realizado nuestra jurisprudencia constitucional. La STC 284/2005, de 7 de

noviembre, FJ 3, ha sintetizado el significado del derecho fundamental de reunión como

aquella <<manifestación colectiva de libertad de expresión ejercitada a través de una

asociación transitoria de personas que opera a modo de técnica instrumental puesta al

servicio del intercambio y exposición de ideas, la defensa de intereses o la publicidad de

problemas y reivindicaciones, y cuyos elementos configuradores son el subjetivo –

agrupación de personas-, el temporal –duración transitoria-, el finalista –licitud de la

finalidad- y el real y objetivo –lugar de celebración->>24

. Con más detalle, en la STC

85/1988, de 28 de abril, FJ 2, el TC escribe: <<Estas dos notas esenciales que dejamos

destacadas –concurrencia concertada y carácter externo del fin concreto de la reunión-

son predicables del concepto de derecho de reunión reconocido en el art. 21 de la

Constitución, pues la ausencia de definición del derecho en este precepto constitucional

(…) viene suplida en el art. 1 de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio, reguladora del

derecho de reunión, cuyos términos permiten sostener que, en nuestro ordenamiento

jurídico, son elementos delimitadores o definidores del derecho de reunión>>.

Por su parte, el Tribunal Supremo (en adelante, TS) también ha manifestado en

muchas sentencias qué entiende por derecho de reunión; entre ellas podemos destacar la

STS 163/1991, de 26 de junio de 1991, FJ 2, en la que se parte igualmente de esa

21 P. BISCARETTI DI RUFFIA, Derecho constitucional, Madrid, 1965, p. 689.

22

J. RIVERO, Libertés publiques, París, 1977, pp. 335 y sigs.

23

G. BURDEAU, Libertés publiques, París, 1972, p. 185.

24

En los mismos términos véase, por ejemplo, STC 301/2006, de 23 de octubre, FJ 2.



ausencia definitoria de nuestra Carta Magna: << (…) porque la Constitución está,

fundamentalmente, para proteger los derechos subjetivos. Consecuentemente,

corresponde a las normas de desarrollo precisar el contenido propio del derecho de

reunión. La Ley Orgánica 9/1983 (en adelante, LODR) vino a desarrollar el precepto

constitucional. El derecho de reunión aparece caracterizado por la concurrencia

concertada y temporal de más de veinte personas con finalidad determinada,

concurrencia que no necesita autorización previa pero cuyo ejercicio queda sometido al

régimen de comunicación previa en los casos de reuniones en lugares de tránsito

público y manifestaciones (…). Quedan excluidas del amparo constitucional las

reuniones tipificadas como ilícitas por las Leyes penales (…). El ejercicio del derecho

fundamental de reunión, incide en los derechos e intereses protegibles de otros

ciudadanos, porque aquel derecho no es absoluto, sino que es un derecho subjetivo que

tiene sus límites; por ello, la Autoridad Gubernativa tiene poderes para reducir el

derecho de reunión, en el caso de que se pretenda ejercitar tal derecho sobrepasando los

límites que le dan esencia: no en otro sentido debe interpretarse (…)>>.

Ahondando en estos elementos configuradores del derecho, RODRÍGUEZ

SANTAMARÍA25

resalta que estamos ante un derecho individual, pero de necesario

ejercicio colectivo. El elemento finalista se refiere a la pretensión de los reunidos de

lograr un objetivo vinculado a la defensa de intereses comunes. El objetivo hace

referencia al lugar de celebración y el temporal se basa en la nota de la transitoriedad.

Respecto a la naturaleza jurídica del derecho de reunión, suele coincidirse en

señalar la intensa relación del derecho de reunión con la libertad de comunicación y

emisión del pensamiento. Así, STEIN señala que, a diferencia de la libertad de opinión,

que protege la libertad de comunicación espiritual entre determinados individuos, el

derecho de reunión protege la formación de la opinión y de la voluntad comunitarias y

por ello supone un grado superior de integración social; el grado siguiente consistiría en

lograr un acuerdo sobre las metas que han de conseguirse a largo plazo, lo que daría

lugar a la fundación de una asociación. Mediante esta integración social se forman, en

definitiva, las fuerzas que sostienen al Estado26

.

25 M. J. RODRÍGUEZ SANTAMARÍA, ―El derecho de reunión y manifestación y el derecho de

asociación‖, en Constitución: desarrollo, rasgos de identidad y valoración en el XXV aniversario,

Barcelona, 2004, p. 141.

26

E. STEIN, Derecho político, Madrid, 1973, pp. 147 y sigs.



Al margen, no obstante, de su vinculación con otros derechos y libertades, el

derecho de reunión se reconoce hoy en general como un derecho independiente27

. Y es

que el derecho de reunión presenta una notable especificidad en orden a su especial

repercusión sobre la esfera política y la seguridad pública. <<La libertad de reunión –

escribe GARCÍA DE ENTERRÍA—, si bien (…) ordenada sobre el criterio de la

abstención de la acción pública, es ordinariamente una libertad instrumental del

principio democrático participativo, a la vez que obliga a los servicios de orden público

a su protección positiva>>28

.

Una última delimitación que habría que hacerse viene a colación de que suelen

englobarse, al hablar de libertad de reunión, dos modalidades de la misma: la reunión

propiamente dicha (meeting, en la terminología inglesa), de carácter estático, ya se

celebre en local abierto o cerrado, y la manifestación, de carácter dinámico por esencia,

siendo en suma la reunión puesta en marcha recorriendo lugares públicos. Esta última,

en sus diversas modalidades (a pie, en vehículos, con o sin oradores, etc.) obviamente

encierra un mayor riesgo para el orden público, y por ello tiene algún rasgo distintivo

que le comporta algún matiz de regulación específica, como después tendremos la

ocasión de tratar en este trabajo.

II.3. Titularidad y contenido

Como ya hemos tenido oportunidad de señalar, el derecho de reunión es un

derecho individual de ejercicio colectivo. Las libertades colectivas se traducen en la

formación de grupos, sean momentáneos (caso de las reuniones o manifestaciones) o

permanentes (asociaciones –en sentido amplio- o sindicatos)29

y presentan dos

implicaciones esenciales: la primera es relativa al mantenimiento del orden y la segunda

es su complementariedad (reuniones y manifestaciones constituyen un medio de acción

27 A modo de excepción cabe citar el Derecho inglés. En éste no hay un reconocimiento expreso

del derecho de reunión como libertad específica, identificándose con la libertad personal y la de expresión

del pensamiento. El poder público se limita a amparar el derecho de los reunidos, defendiéndolos contra

agresiones, cediendo parques para su utilización pública, velando porque no se cometan delitos y no

disponiendo siquiera de la facultad de impedir un acto por el trastorno que pueda originar, aunque sea

anunciado y conocido. DICEY ejemplifica esto con la Salvation Army. Si ésta convoca una manifestación

y como respuesta la Skeleton Army amenaza con atacar a los manifestantes, la autoridad no puede prohibir

el acto: sería como si, para evitar un robo, se impidiera llevar reloj al ciudadano que va a ser víctima y

que tiene perfecto derecho a usarlo (C. DICEY, Introduction to the study of the Law of the Constitution,

Londres, 1885).

28

E. GARCÍA DE ENTERRÍA, E. y T. R. FERNÁNDEZ, Curso de Derecho Administrativo,

Madrid, 1981, p. 58.

29

J. RIVERO, Op. Cit., pp. 325 y sigs.



de las asociaciones o sindicatos). Por lo demás, a menudo las libertades colectivas se

encuentran al servicio de la propagación de una idea o de la expresión de una opinión y,

en este sentido, forman parte integrante esencial del sistema democrático

contemporáneo.

Teniendo en cuenta su forma de ejercicio, tradicionalmente se ha venido

distinguiendo entre derechos de autonomía, derechos de participación, derechos de

crédito o exigencias de comportamiento por parte del Estado, y derechos deber30

. El

derecho de reunión, aparece primariamente como un derecho de autonomía,

reconociendo así un espacio de libertad en el cual los titulares del derecho pueden

desenvolverse libremente, sin que puedan inferir en su actividad ni el Estado, ni los

demás grupos sociales, ni los otros individuos. En la relación jurídica en este tipo de

derechos prepondera así la obligación negativa de no hacer, de abstenerse de entrar en el

ámbito jurídico garantizado de autonomía. Sin embargo, no puede hoy ignorarse, en éste

derecho y casi sin excepción en el resto de derechos fundamentales, una vertiente

positiva, que exige también de los poderes públicos acciones concretas a favor de su

eficacia y favorecedoras de su pleno desarrollo. Finalmente, el derecho de reunión es,

tal y como hemos ya señalado varias veces, un derecho de participación nuclear en el

Estado democrático.

Paradójicamente el precepto constitucional no define el derecho de reunión pero

sí podemos extraer de su tenor literal la amplitud del sujeto que puede ejercerlo. La Ley

Orgánica de 1983 hace referencia a la <<concurrencia concertada y temporal de más de

veinte personas con finalidad determinada>>. La fijación de este límite cuantitativo

responde al único efecto de extinguir el requisito formal de comunicación previa que

prevén los artículos 8 a 11 de la citada ley a aquellas concentraciones que no lleguen a

las veinte personas, ya que el resto de las normas en ella contempladas se seguirán

aplicando aunque no se alcance tal número.

La posibilidad de expresar la opinión y oposición o discutir las decisiones del

poder, exponer a la opinión pública un posicionamiento o discutir las decisiones del

orden existente, son objeto del derecho de reunión, constituyen parte esencial del mismo

y deben considerarse fundamento de la sociedad democrática. Así lo acreditan sendas

sentencias del TEDH como la del 6 de marzo de 2007 al afirmar que <<la esencia de la

30 G. PECES-BARBA, Los derechos fundamentales, Madrid, 1980, p. 91.



libertad de manifestación es la posibilidad para todo ciudadano de expresar su opinión y

su oposición, incluso de discutir toda decisión proveniente del poder cualquiera que sea

este>>31

, o la STEDH de 7 de octubre de 2008 al señalar que <<el Tribunal también

subraya que uno de los objetivos de la libertad de reunión es asegurar un foro de debate

público para la expresión abierta de protestas>>32

. El derecho de reunión se convierte en

un potente canal por el que esa libertad de expresión fluye para ejercer los derechos

políticos de los que intervienen en la manifestación.

El contenido esencial del derecho fundamental ha sido abordado por

GONZALEZ PÉREZ, quien recuerda las dos vías que emplea el TC para delimitar

dicho ámbito: <<una, que consistía en acudir a la naturaleza jurídica del derecho –tal

como se concebía generalmente por los juristas-; otra, tratando de determinar los

intereses jurídicamente protegidos como núcleo y modelo del derecho>>. El autor

considera más conveniente acudir a la segunda vía, <<a la determinación del bien

jurídico protegido, lo que implica su caracterización como aquella parte del contenido

que es absolutamente necesaria para que los intereses resulten real, concreta y

efectivamente protegidos>>33

. El contenido del derecho de reunión también ha sido

objeto de especial análisis por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 115/1987, de

7 de junio. A juicio del TC nuestra Constitución opta por un sistema de reconocimiento

pleno del derecho de reunión al establecer que no necesita autorización previa. Sobre el

contenido del derecho en relación a sus límites se expresa el antecedente número 8 de la

STC 193/2011, de 12 de diciembre de 2011, que exige <<que su ejercicio no produzca

alternaciones del orden público con peligro para personas o bienes>>, requiriéndose

<<la existencia de razones fundadas de la alteración, sin que baste la mera sospecha o

posibilidad de que se produzca, pues en caso de existir dudas (…) prima la aplicación

del principio favor libertatis y por tanto la imposibilidad de prohibir la realización de la

manifestación>>. Del mismo modo, la jurisprudencia constitucional subraya que el

contenido de las ideas o manifestaciones no puede ser sometido a controles de

oportunidad política.

31 STEDH de 6 de marzo de 2007 (caso Çiloğlu y otros c. Turquía), §51.

32

STEDH de 7 de octubre de 2008 (caso Éva Molnár c. Hungría), §42.

33 J. GONZÁLEZ PÉREZ, Derecho de reunión y manifestación, Madrid, 2002, p. 41.



III. RÉGIMEN DE COMUNICACIÓN Y NO AUTORIZACIÓN

Cuando PECES BARBA34

habla del control del ejercicio de los derechos

fundamentales, dice que es evidente que el sistema preventivo no es el ideal para su

protección, apareciendo el sistema de control a posteriori como más adecuado. En el

régimen de prevención existen dos niveles de intervención administrativa: el régimen de

autorización previa y el régimen de comunicación previa. La sujeción a un régimen de

autorización administrativa previa en determinados actos relevantes para el desarrollo

de la reunión supone, cuando menos, una limitación a la libertad de decisión de los

convocantes y asistentes, de ahí que resulten afectados derechos y libertades

reconocidos constitucionalmente como por ejemplo el derecho a la libertad de

expresión. En el régimen de comunicación previa, la Administración recibirá la

información del ejercicio de un derecho fundamental a priori, pero no será necesaria su

aceptación para la actuación del titular. Así se va a configurar uno de los dos requisitos

fundamentales del derecho de reunión: la comunicación previa que se dará a la

autoridad en los casos de reuniones en lugares de tránsito público y manifestaciones

exigida por el 21.2 CE.

Y es que en una sociedad democrática el espacio urbano no es sólo un ámbito de

circulación sino también un espacio de participación política. Esto es algo que el TC ha

reiterado en numerosas ocasiones y precisamente, para hacer compatibles estos dos usos

de los lugares de tránsito público, el artículo 21.2 CE ha establecido la exigencia de la

comunicación previa al objeto de que los poderes públicos puedan adoptar las medidas

convenientes para alcanzar tal compatibilidad. Pero desde luego la circulación no es lo

único con lo que choca el ejercicio del derecho de reunión y por lo que la comunicación

previa se hace necesaria. GOIG MARTÍNEZ habla del <<―molesto‖ derecho de

manifestación>> en tanto en cuanto afecta a otros derechos, basándose en la idea de que

al tratarse de un acto reivindicativo, ha de hacerse en fecha que permita la

reivindicación y en un lugar en el que la reivindicación sea visible, lo cual

implícitamente va a ser útil para unos pero perturbador para otros35

.

Desde esa óptica, el TC ha venido también reiterando que <<el derecho de

reunión como todo derecho fundamental tiene sus límites. Es un derecho subjetivo de

34 G. PECES BARBA, Op. Cit., p. 140.

35

J. M. GOIG MARTÍNEZ, Op. Cit., p. 368.



ejercicio colectivo, que al ser realizado incide en el derecho y en los intereses de otros

ciudadanos posibilitando, a veces, la alteración de la seguridad ciudadana y del orden

general, que corresponde garantizar y salvaguardar al poder público. Esos valores

afectados exigen que la Constitución conceda poderes a la autoridad para imponer al

ciudadano el deber de comunicar con antelación razonable, como requisito

indispensable de la proyectada reunión, para poder conocer su alcance, facilitar el uso

del lugar y tomar medidas de seguridad que fueran precisas, otorgándole, además, la

facultad de prohibirla si concurren circunstancias que así lo determinan>>. En suma: el

TC concluye que el único derecho de reunión que en lugar público se reconoce en el art.

21.2 CE es <<el que necesariamente se ha de ejercer comunicándolo previamente a la

autoridad>>36

.

Esa imposición al ciudadano de comunicar la reunión a la autoridad aparece

regulada en los artículos 8 y 9 de la LODR. La comunicación previa será hecha por los

promotores u organizaciones de la reunión, quienes remitirán un escrito a la autoridad

gubernativa competente con una antelación de diez días naturales como mínimo y

treinta como máximo. Cuando existan causas graves o de urgente necesidad que

justifiquen la celebración de reuniones o manifestaciones en lugares de tránsito público,

la comunicación podrá hacerse con una antelación mínima de veinte cuatro horas. En

ese escrito además de la identificación del convocante, debe señalase información

relativa a la propia reunión como el lugar, fecha, hora y duración previstas, el objeto de

la misma, el itinerario que se va a seguir en caso de que sea una manifestación y las

medidas de seguridad previstas por los organizadores o que se soliciten a la autoridad.

Una vez hecho esto y con la única salvedad de tratarse de una convocatoria urgente, esa

autoridad dará traslado de la comunicación previa al Ayuntamiento afectado, quien en

un plazo de veinticuatro horas deberá informar sobre las circunstancias del recorrido

propuesto (en caso contrario se entenderá admitido por silencio positivo). El informe

del ayuntamiento tendrá que estar motivado por causas objetivas y en ningún caso

tendrá carácter vinculante.

La comunicación previa constituye así un requisito esencial del ejercicio del

derecho de reunión que en caso de no cumplirse puede llevar a la autoridad a prohibir la

reunión cuando tenga conocimiento de su celebración o disolverla una vez se haya

36 STC 36/1982, de 16 de junio, FJ 6.



iniciado. Como tiene dicho el TC en el FJ 6 de la ya citada sentencia 36/1982 de 16 de

junio, el incumplimiento del plazo de preaviso puede <<conducir a la prohibición del

derecho de reunión por la autoridad gubernativa, puesto que el único derecho de reunión

que en lugar público se reconoce en el artículo 21.2 es el que necesariamente se ha de

ejercer comunicándolo previamente a la autoridad; prohibición que está implícita dentro

de la posible alteración del orden público, porque se impide a la Administración ejercer

la finalidad preventiva que tienen encomendada, al no tener a su alcance el necesario y

exclusivo medio legal para ponderar o valorar si el posterior ejercicio del derecho

repercutiría en la seguridad ciudadana>>. Ahora bien, esta posibilidad de prohibición

hay que entenderla referida a aquellos casos en los cuales la falta de comunicación

conlleva la imposibilidad de que la Administración adopte las medidas necesarias para

proteger el orden público37

.

Este argumento esgrimido por el TC hace que el requerimiento de comunicación

previa para el ejercicio del derecho fundamental no puede verse, a nuestro juicio, como

un elemento coercitivo en sentido negativo sino más bien como una pieza garantizadora

del buen devenir del derecho, en el sentido de que la autoridad administrativa pueda

adoptar las medidas oportunas para posibilitar un correcto desarrollo de la reunión a la

par que proteger los derechos y libertades de terceros con los que la reunión puede

chocar. De hecho, el TC ha manifestado desde sus primeras sentencias que los derechos

y libertades reconocidos constitucionalmente, en cuanto vinculan a los poderes

públicos, son directamente aplicables y originan obligaciones para ellos. Así lo

podemos ver en el tratamiento jurisprudencial que hace el Tribunal Constitucional sobre

el régimen de comunicación, al afirmar que <<el ejercicio del derecho de reunión del

art. 21 CE está sometido al cumplimiento de un requisito previo: el deber de

comunicarlo con antelación a la autoridad competente>>38

, <<pero que tal deber de

comunicación no constituye una solicitud de autorización, ya que el ejercicio de este

derecho fundamental se impone por su eficacia inmediata y directa (…) a fin de que la

autoridad administrativa pueda adoptar las medidas pertinentes para posibilitar tanto el

ejercicio en libertad del derecho de los manifestantes como la protección de derechos y

bienes de titularidad de terceros, estando legitimada (…) a modificar las condiciones de

37 P. GARCÍA-ESCUDERO y B. PENDAS GARCÍA, ―Régimen jurídico del derecho de reunión

(Análisis de la Ley Orgánica 9/1983, de 15 de julio)‖, en Revista de derecho político, núm. 22, Madrid,

1986, p. 214.

38

STC 59/1990, de 29 de marzo, FJ.5.



ejercicio del derecho de reunión e incluso a prohibirlo (…)>>39

. El Tribunal

Constitucional asegura por tanto el cumplimiento del artículo tercero de la Ley de

reunión, que dice que ninguna reunión estará sometida al régimen de previa

autorización y que la autoridad gubernativa protegerá las reuniones y manifestaciones

frente a quienes trataren de impedir, perturbar o menoscabar el lícito ejercicio de este

derecho. Como es lógico, la acción protectora de los poderes públicos en esta materia

implica la sanción para quienes, por cualquier medio, menoscaben ilegítimamente la

libertad de reunión; en este sentido, el artículo 514 del Código Penal castiga a quienes

impidieren el legítimo ejercicio del derecho de reunión, o perturben gravemente su

desarrollo, con la pena de prisión de dos a tres años si los hechos se realizaran con

violencia y con la pena de prisión de tres a seis meses o multa de seis a doce meses si se

cometieran mediante cualquier otro procedimiento ilegítimo.

En suma, el TC ha declarado que el deber de comunicación previsto en el

artículo 8 de la LODR no constituye una solicitud de autorización, sino tan sólo una

declaración de conocimiento a fin de que la autoridad administrativa pueda adoptar las

medidas pertinentes para posibilitar tanto el ejercicio del derecho de reunión como el de

los derechos de titularidad de terceros. Así, nuestra Constitución responde para

COLOMER VIADEL40

a un régimen de comunicación, que circunstancialmente

adquiere los perfiles del sistema de autorización cuando concurren a juicio de la

autoridad <<razones fundadas de alteración del orden público con peligro para personas

o bienes>>, si bien esta característica se ve compensada con un procedimiento judicial

urgente con audiencia de las distintas partes, lo que garantiza la efectividad del ejercicio

del derecho frente a la siempre temida actuación discrecional de la administración.

III.1. Reunión espontánea: el caso de la manifestación celebrada pero no

comunicada

A la luz de la doctrina y jurisprudencia esgrimidas hasta el momento queda claro

que el único derecho de reunión que puede ejercerse es aquel que se comunica

previamente a la autoridad pública. Al tratarse de un derecho fundamental de inmediato

cumplimiento, este requisito de comunicación previa no puede verse como un elemento

39 STC 66/1995, de 8 de mayo, FF. 1 y 2.

40

A. COLOMER VIADEL, Constitución, Estado y Democracia en el Siglo XXI, Valencia, 2001,

pp. 293 y 294.



de carácter coercitivo sino como un elemento de protección de este derecho para que

cumpla así con su límite principal: el mantenimiento del orden público. Por tanto,

cuando un convocante informa a la autoridad gubernativa de que tiene intención de

ocupar una parte del espacio público para celebrar algún tipo de reunión, lo que está

haciendo es ponerle en sobre aviso para que tome las medidas oportunas a fin de que se

garantice el orden público en todo momento. La carga de la responsabilidad recae por

tanto en la autoridad, quien aceptará el contenido de la comunicación poniendo a

disposición del convocante ciertos parámetros de seguridad, lo modificará para que todo

transcurra con normalidad o incluso rechazará si el orden público puede verse

seriamente comprometido.

Sin embargo todas estas posibilidades las barajamos bajo el supuesto de que la

reunión se comunique, pero… ¿qué pasa si ésta no ha sido comunicada? ¿Puede la

autoridad prohibirla o disolverla? Concentraciones estables en el tiempo como el

movimiento 15-M, los escraches, una celebración espontánea por la victoria de un

equipo de fútbol... son supuestos que gravitan en torno al derecho fundamental de

reunión y que si bien cada día son más frecuentes en nuestro día a día todavía carecen

de respuesta clara en nuestro ordenamiento jurídico.

Se nos presenta un dilema de difícil solución, puesto que si bien es cierto que el

único derecho de reunión que puede ejercerse es el que se comunica, no es menos cierto

que la comunicación previa no se encuentra entre los supuestos del art. 5 LODR que

habilitan a la autoridad gubernativa a suspender o disolver reuniones y manifestaciones.

En efecto, tal precepto legal sólo ampara la suspensión o disolución <<a) cuando se

consideren ilícitas de conformidad con las Leyes penales; b) cuando se produzcan

alternaciones del orden público, con peligro para personas o bienes; c) cuando se hiciere

uso de uniformes paramilitares por los asistentes>>. Descartado por evidente el

supuesto c, para resolver la cuestión planteada hay que tratar de determinar si la

ausencia de comunicación implica ilicitud o puede suponer una alternación del orden

público.

Para resolver el supuesto de la ilicitud, tenemos que acudir en primer lugar al 1.3

LODR donde se dice que <<son reuniones ilícitas las así tipificadas por las leyes

penales>>. Nos remite con ello al artículo 513 del CP, que explicita que <<son punibles

las reuniones o manifestaciones ilícitas, y tienen tal consideración 1º: las que se



celebren con el fin de cometer algún delito; y 2º: aquellas a las que concurran personas

con armas, artefactos explosivos u objetos contundentes o de cualquier otro modo

peligroso>>. Como vemos la ausencia de comunicación de la reunión no encaja dentro

del tipo penal y haciendo una interpretación a sensu contrario, serán lícitas aquellas

reuniones no tipificadas. Y que una reunión no comunicada sea también lícita es de vital

importancia, ya que no solo se podrán celebrar sino que además la autoridad pública las

deberá proteger frente a <<quienes traten de impedir, perturbar o menoscabar el lícito

ejercicio de este derecho>> (3.2 LODR) y sólo podrán ser disueltas si se produjeran

alteraciones del orden público con peligro para personas o bienes o si los asistentes

llevaran uniformes paramilitares (5 LODR). Del mismo modo, los convocantes de una

manifestación no comunicada seguirán siendo responsables subsidiarios de los daños

que se produzcan pero su responsabilidad no se verá agravada por el solo hecho de no

hacer la comunicación (4.3 LODR).

Por el supuesto de la alteración del orden público se encamina la tantas veces

citada STC 36/1982, de 16 de junio de 1982. En concreto, su FJ 6 establece que: <<el

incumplimiento de plazo de preaviso –o su falta-, como auténtica condición o

presupuesto para la utilización constitucional del derecho de reunión, puede conducir a

la prohibición de éste por la autoridad gubernativa, puesto que el único derecho de

reunión que en lugar público se reconoce en el art. 21.2 CE es el que necesariamente se

ha de ejercer comunicándolo previamente a la autoridad; prohibición que está implícita

dentro de la posible alternación del orden público, porque se impide a la Administración

ejercer la finalidad preventiva que tiene encomendada, al no tener a su alcance el

necesario y exclusivo medio legal, para ponderar o valorar si el posterior ejercicio del

derecho repercutiría en la seguridad ciudadana>>. Y aclara: <<esta posición no supone

adición alguna de prohibición a la que por motivo de orden público señala el texto

constitucional, por estar implícita en éste la posibilidad de prohibir la reunión por tan

importantes defectos procesales imputables a los promotores, con el incumplimiento

esencial del deber de comunicar, sin que la expresión que emplea el art. 21.2, de que la

autoridad ―sólo podrá prohibirlas‖ por las razones indiciadas de alteración de orden

público y riesgo, cohíba tal interpretación, al referirse a señalar exclusivamente un

límite al derecho de reunión con esa inmisión en la seguridad ciudadana, eliminado

otras causas de oportunidad política o de similar alcance, que existían en la legislación

precedente, sin que pueda considerarse dicha limitación tan restrictivamente que elimine



de consecuencias prohibitivas las infracciones de la comunicación a la autoridad, ya que

ésta quedaría sin sentido, y se evitaría la anticipada defensa de previsibles

consecuencias dañosas para el orden público, sin que todo ello conduzca a declarar una

mera responsabilidad administrativa del promotor, posterior a la reunión, porque se

dejarían indefensos los intereses generales superiores, que por primarios pueden

salvaguardarse con la preventiva prohibición, único medio adecuado para que sean

respetados>>.

Con todo, y pese a la rotundidad de este planteamiento inicial del Tribunal

Constitucional, cabe también observar en estos últimos años una cierta alteración o, al

menos, atenuación del mismo. Un buen ejemplo de ello nos lo proporciona la Sentencia

274/2013 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 12 de Madrid. Su FJ 3

señala así que <<la limitación del ejercicio del derecho de reunión requiere de una

motivación específica (…). No basta con que existan dudas sobre si el derecho de

reunión pudiera producir efectos negativos, debiendo presidir toda actuación limitativa

del mismo el principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión (…) de

manera que solamente razones convincentes e imperativas pueden justificar las

restricciones a esa libertad>>. Y en el FJ 4 se añade: <<ya desde sus primeras

sentencias, el Tribunal Constitucional puso de relieve que en cada supuesto

controvertido la Administración y los Juzgados y Tribunales (…) deben ponderar a la

vista de los elementos fácticos-jurídicos concurrentes si se dan los presupuestos precisos

para que se lleguen a concretar los únicos motivos válidos que (…) podrán provocar la

prohibición o la propuesta de modificación de la reunión, es decir, la potencial, pero

razonable y fundada, producción de alteraciones del orden público y la consecuente

génesis de peligro para las personas o los bienes. (…) Cuando una reunión o

concentración se desarrolla sin previa comunicación pero siguiendo pautas y derroteros

pacíficos y civilizados ha de existir una motivación específica en la orden o resolución

administrativa que ordena la disolución o desconcentración de los reunidos al suponer

una restricción de un derecho fundamental por razón únicamente del incumplimiento de

un requisito administrativo cuál es la comunicación previa>>.

En definitiva, lo que ahora se destaca es que la mera falta de aviso a la autoridad

no parece suficiente para suponer o dar por hecho automáticamente la alteración del

orden público. <<Para que los poderes públicos puedan incidir en el derecho de reunión



(…) es preciso que existan razones fundadas, que se aporten las razones que han llevado

a la autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de

reunión producirá una alteración del orden público>>, dice la STC 170/200841

. Es decir,

para poder incidir en el derecho de reunión hay que motivar que se va a producir de

forma efectiva esa alteración del orden público, pues la mera posibilidad de que pudiera

llegar a producirse tal alteración (como ocurriría en el caso de una manifestación no

comunicada donde la autoridad no se puede preparar) no es razón suficiente para alterar

este derecho fundamental. El mismo criterio cabría también a nuestro juicio extraer de

la STC 96/201042

, cuando dice que <<toda actuación limitativa de este derecho debe

estar presidida por el principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión, de

manera que solamente razones convincentes e imperativas pueden justificar las

restricciones a esa libertad>>.

En definitiva y para contestar a nuestra pregunta: el incumplimiento del requisito

de comunicación o un defecto en su procedimiento no parece justificación suficiente

para que la autoridad pública pueda, de forma automática, prohibir una reunión, ni por

la vía del supuesto de ilicitud ni por el de la alteración del orden público43

. Como dice

GARCÍA ESCUDERO, <<la ausencia de comunicación ha de ponerse en estricta

relación con la posibilidad de alteración del orden público, que es en definitiva el valor

jurídicamente protegido y no el mero hecho formal de que se notifique a la

Administración el ejercicio de un derecho. Sólo cuando a consecuencia de la falta de

comunicación no pueda la Administración disponer de los medios oportunos para

salvaguardar el orden público entraría en juego el supuesto previsto en la letra b) del

artículo 5º de la LODR, y, por consiguiente, cabe la suspensión o disolución>>44

. Cabe

señalar además que el hecho de no comunicar una manifestación no está carente de

consecuencias: la LO 1/1992, de Protección de la Seguridad Ciudadana, tipifica este

hecho como una infracción grave en su artículo 23.c, pudiendo llegar a ser considerada

como muy grave en función de <<ciertas circunstancias>> (artículo 24). Las sanciones

41 STC 170/2008, de 15 de diciembre, FJ 3.

42

STC 96/2010, de 15 de noviembre, FJ 3.

43

Según el artículo 16 de la Ley sobre Protección de la Seguridad Ciudadana, solo se autoriza a

que los agentes de policía puedan disolver las reuniones en lugares de tránsito público y las

manifestaciones si se da alguno de los supuestos previstos en el artículo 5 LODR, a saber: cuando se

consideren ilícitas, cuando se produzcan alteraciones del orden público o cuando se hiciere uso de

uniformes paramilitares.

44

P. GARCÍA-ESCUDERO y B. PENDAS GARCÍA, Op. Cit., p. 215.



a los que los convocantes se enfrentan van de entre 300 y 30.000 euros si la infracción

es grave y desde los 30.000 a 60.000 euros si es muy grave.

IV. LÍMITES Y AUTORIDAD. EL ORDEN PÚBLICO COMO NÚCLEO A

PROTEGER

IV.1. El límite del orden público en el derecho de reunión

Como ya sabemos, el derecho de reunión es un derecho fundamental pero no por

ello es un derecho ilimitado o absoluto. Así, el propio artículo 21.2 de la Constitución

faculta a la autoridad gubernativa a prohibir el ejercicio del derecho de reunión cuando

existan razones fundadas de alteración del orden público con peligro para personas o

bienes, estableciendo de esta forma un límite al ejercicio del derecho. Por su parte, y

congruentemente con este mandato constitucional, la LODR en su artículo 5.b habilita a

la autoridad para suspender y disolver las reuniones y manifestaciones en las que

concurran estas circunstancias.

Efectivamente nos encontramos ante un concepto jurídico indeterminado,

fácilmente comprensible pero difícil de concretar de forma estable. ARNALDO

ALCUBILLA recuerda una cita del maestro Federico de Castro muy expresiva a este

respecto: <<el término ―orden público‖ es una suerte de comodín para explicar con una

etiqueta inexplicada un resultado ya prejuzgado que no se explica o que no se puede

explicar>>45

. Y es que tal y como subrayan GARRIDO FALLA, PALOMAR

OLMEDA y LOSADA ÁNGEL <<lo que pueda entenderse por Orden Público depende

en cada momento de las concepciones dominantes acerca de los fines del Estado>>46

.

En la misma línea GONZÁLEZ ALONSO acertadamente recuerda que <<lo que es

―Orden Público‖, o incluso lo que es ―orden‖ y lo que es ―público‖ es necesariamente

modificado por el curso de la historia>>47

. Hemos así tenido ya ocasión en este trabajo

45 E. ARNALDO ALCUBILLA, ―El orden público y la seguridad ciudadana en la Constitución

Española de 1978‖, en Cuadernos de seguridad y policía, núm. 7, Madrid, 2011, p. 218.

46

F. GARRIDO FALLA, A. PALOMAR OLMEDA y H. LOSADA ÁNGEL, Tratado de

Derecho Administrativo, Madrid, 2006, p. 65.

47

B. GONZÁLEZ ALONSO, ―La historia de la sucesión en el trono y el artículo 57 de la

Constitución de 1.978‖, en Revista de Estudios Políticos, núm. 19, Madrid, 1981, p. 41.



de comprobar, por ejemplo, cómo el orden público pasó de ser una coartada para la

restricción de derechos y libertades en el régimen franquista a configurarse actualmente

como un elemento que debe integrar el ejercicio de los derechos y libertades, sobre la

base de la convivencia pacífica y el respeto a los derechos de los demás (Art. 10.1 CE).

De otra parte es posible constatar también en la mayor parte de interpretaciones

del concepto su vertiente instrumental: el orden público sirve para el pleno ejercicio de

los derechos y libertades. De hecho, para ARNALDO ALCUBILLA <<sólo es

admisible un concepto de orden público compatible con la plena garantía de los

derechos y libertades ciudadanas>>48

. Es especialmente destacable por último la doble

vinculación que MONTALVO ABIOL hace de la figura del Estado respecto al orden

público; <<la primera atiende al Estado como garante de ese orden, como la garantía

formal y abstracta de una situación necesaria de normalidad democrática. (…) En la

segunda distinción el orden podría ser concebido como el soporte o sustento de la

organización política misma, y presupuesto ineludible de ella>>49

.

Si pasamos al plano normativo, podemos comprobar como nuestra Constitución

hace referencia al orden público, si bien no lo define, en dos preceptos referidos a

derechos fundamentales: por un lado el artículo 16.1 que recoge la libertad ideológica,

religiosa y de culto y por otro el caso que estudiamos, el derecho de reunión en su

artículo 21.2. A esto habría que unirle la legislación de desarrollo de la Constitución,

donde sí que se contienen múltiples alusiones a la figura del Orden Público50

. El

concepto también aparece en otros sectores del ordenamiento, incluyendo por ejemplo

el Código Civil referencias expresas al concepto en el artículo 1.3, 6.2, 12, 21.2 y 1255

o el Código Penal la importante referencia del artículo 557, que castiga con la pena de

prisión de seis meses a tres años los que, actuando en grupo, y con el fin de atentar

contra la paz pública, alteren el orden público causando lesiones a las personas o cosas.

Con todo, como decimos, de todas estas referencias no es posible extraer una definición

precisa del concepto que nos ocupa.

48 E. ARNALDO ALCUBILLA, Op.Cit., p. 219.

49

J. C. MONTALVO ABIOL, ―Concepto de orden público en las democracias contemporáneas‖,

en Revista Jurídica de la Universidad Autónoma de Madrid, núm. 22, Madrid, 2010, pp. 205 y 206.

50

Artículos 12, 22.4, 24.2, 28, 29 y 310.1 de la Ley Orgánica 4/81, de 1 de junio, reguladora de

los estados de alarma, excepción y sitio; los artículos 7.1 y 26.1.c de la Ley Orgánica 7/85, de 1de julio,

reguladora de los derechos y libertades de los extranjeros en España; el artículo 3.1 de la Ley Orgánica

7/80, de 5 de julio de libertad religiosa o los artículos 5.b y 10 de la LO 9/83, de 15 de julio, reguladora

del Derecho de reunión.



Por su parte, el Tribunal Constitucional ha venido realizando alguna

aproximación aclaratoria respecto de esta figura pero se ha resistido a darnos una

delimitación precisa. Pese a ello, la jurisprudencia del TC ha tratado –eso si- en general

de restringir un uso abierto y genérico de la cláusula del orden público. El TC ha

subrayado en este sentido repetidamente que no basta con aludir a un hipotético peligro

para el orden público, sin más precisiones, o apelar a los incidentes registrados con

anterioridad para justificar una prohibición. La amenaza de desórdenes tiene que ser

real. Para que los poderes públicos puedan incidir en el derecho de reunión –dice el TC-

, es preciso <<que se aporten las razones que han llevado a la autoridad gubernativa a

concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión (…) producirá una

alteración del orden público proscrita51

>>. Para poder prohibir una concentración, <<no

basta la mera sospecha o posibilidad de que se vayan a producir alteraciones de orden

público, sino que es necesario que la autoridad gubernativa posea datos objetivos

suficientes>>. <<El concepto de orden público para personas y bienes del art. 21 CE

debe ser interpretado como una ―situación de hecho‖, es decir, el orden en sentido

material (…) y no como un orden sinónimo de respeto a principios y valores jurídicos y

metajurídicos, puesto que el contenido de las ideas (…) que pretenden (…) defenderse

mediante el ejercicio de este derecho no puede ser sometido a controles de oportunidad

política>>52

. El Tribunal Constitucional, en la STC 163/2006, de 22 de mayo, reitera

también esta interpretación afirmando que << (…) las concentraciones tan sólo pueden

prohibirse cuando existan razones fundadas para concluir que de llevarse a cabo se

producirá una situación de desorden material en el lugar de tránsito público afectado,

entendiendo por tal desorden material el que impide el normal desarrollo de la

convivencia ciudadana en aspectos que afectan a la integridad física o moral de

personas o a la integridad de bienes públicos o privados. Estos son los dos elementos

que configurar el concepto de orden público con peligro para personas y bienes

consagrado en este precepto constitucional (…). Sólo podrá entenderse afectado el

orden público al que se refiere el mentado precepto constitucional cuando el desorden

externo en la calle ponga en peligro la integridad de personas o de bienes>>. Y continúa

la sentencia en su FJ 3: << (…) en el supuesto de que –la autoridad pública- decida

prohibir la concentración, dado que se trata de limitar el ejercicio de un derecho

fundamental, debe: a) motivar la resolución correspondiente; b) fundarla, esto es,

51 STC 195/2003, de 27 de octubre, FJ 4.

52

STC 301/2006, de 23 de octubre, FJ 1.



aportar las razones que le han llevado a la conclusión que de celebrarse se producirá la

alteración de orden público proscrita; y, c) justificar la imposibilidad de adoptar las

medidas preventivas necesarias para conjurar esos peligros>>.

IV.2. La autoridad pública en el derecho de reunión

Basándonos en la disposición adicional de la LODR, tendrán la consideración de

autoridad gubernativa <<además de las de la Administración General del Estado, las

correspondientes de las Comunidades Autónomas (en adelante CCAA) con

competencias para protección de personas y bienes y para el mantenimiento de la

seguridad ciudadana, con arreglo a lo dispuesto en los respectivos Estatutos y en la Ley

Orgánica de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y conforme al proceso de despliegue de

las respectivas policías autónomas>>. Dicha ―autoridad‖ tiene un papel asignado que va

mucho más allá de ser la mera receptora de la comunicación previa. Así, el artículo

tercero de la mencionada ley encomienda a la autoridad la protección del ejercicio del

derecho de reunión frente a quienes traten de impedirlo o perturbarlo o la disolución del

mismo si la reunión es ilícita, si hay alteraciones del orden público o si se hace uso de

uniformes paramilitares por parte de los asistentes. Los artículos 6 y 7 posibilitan

además que los organizadores y promotores de la reunión soliciten la presencia de

delgados de la autoridad gubernativa para que velen por su buen desarrollo.

Cuando la autoridad gubernativa considere que existen rozones fundadas de que

pueden producirse alteraciones del orden público deberá intentar, en primer lugar,

adoptar las medidas preventivas necesarias para que la reunión se celebre respetando el

orden público, proponiendo en su caso las modificaciones de fecha, lugar o duración al

objeto de que la reunión pueda celebrarse (Art. 10 LODR). Es esta última, sin embargo,

<< (…) una facultad que la Administración –como subraya el TC- no puede ejercer de

forma totalmente discrecional, y que viene condicionada por la programación realizada

por los promotores. Esto hará que, en ocasiones, la utilización de esta facultad de

introducir modificaciones resulte vedada, o cuando menos, sometida a importantes

condicionamientos. Por ejemplo, respecto a las alteraciones relativas al tiempo (…)

deberá tener presente que este elemento (…) tiene en la práctica un relieve fundamental.

(…) Con ello no se trata sólo de afirmar que el lugar propuesto debe tener suficiente

tránsito público como para garantizar la publicidad que constituye uno de los elementos

esenciales del contenido del derecho, sino que ese lugar debe garantizar una repercusión



pública (…) que se aproxime al máximo a la que pretendían alcanzar los promotores en

el lugar por ellos programado>>53

.

Sólo cuando la autoridad logre justificar la imposibilidad de adoptar tales

medidas preventivas o modificativas podrá decidir prohibir la concentración, << (…)

para lo cual debe: a) motivar la resolución correspondiente; b) fundarla, esto es, aportar

las razones que le han llevado a la conclusión que de celebrarse se producirá la

alteración de orden público proscrita>>54

. En el mismo sentido, la STC 195/2003, de 27

de octubre, FJ 4, señala que: << (…) para que los poderes públicos puedan incidir en el

derecho de reunión (…) ya sea restringiéndolo, modificándolo o prohibiéndolo, es

preciso que existan razones fundadas, lo que implica una exigencia de motivación de la

resolución correspondiente en la que se aporten las razones que han llevado a la

autoridad gubernativa a concluir que el ejercicio del derecho fundamental de reunión,

tal y como se hubo proyectado por su promotor o sus promotores, producirá una

alteración del orden público (…), o bien la desproporcionada perturbación de otros

bienes o derechos protegidos por nuestra Constitución>>.

En definitiva, pues, la actuación de la autoridad en el derecho de reunión ha de

estar guiada por dos principios clásicos cuando hablamos de limitación o delimitaciones

de derechos fundamentales: el principio de proporcionalidad y el principio favor

libertatis. Dice por ejemplo la STC 90/2006, de 27 de marzo, que el principio de

proporcionalidad constituye un << (…) criterio de interpretación que permite enjuiciar

posibles vulneraciones de normas constitucionales concretas y, en especial, de derechos

fundamentales (…). Para comprobar si la medida restrictiva del ejercicio del derecho de

reunión supera el juicio de proporcionalidad exigible, es necesario constatar si la misma

cumple los tres requisitos siguientes: la idoneidad de la restricción para conseguir el

objetivo propuesto –que era la garantía del orden público sin peligro para personas y

bienes-; la necesidad de la misma, en el sentido de que no existía otra medida más

moderada para la consecución de tal propósito; y, finalmente, si la misma era

proporcionada en sentido estricto, es decir, ponderada o equilibrada por derivarse de ella

más beneficios o ventajas para el interés general que perjuicios sobre otros bienes o

valores en conflicto>>55

. De otra parte a tenor del FJ 6 de la STC 236/2007, de 7 de

53 STC 66/1995, de 8 de mayo, FJ 3.

54

STC 163/2006, de 22 de mayo, FJ 3.

55

STC 90/2006, de 27 de marzo, FJ 4.



noviembre, << (…) no basta con que existan dudas sobre si el derecho de reunión

pudiera producir efectos negativos, debiendo presidir toda actuación limitativa del

mismo el principio o criterio de favorecimiento del derecho de reunión, (…) de manera

que solamente razones convincentes e imperativas pueden justificar las restricciones a

esa libertad>>.

Por último, la notificación de la resolución gubernativa –recordemos- debe

hacerse en el plazo de setenta y dos horas, y podrá ser objeto de recurso contencioso-

administrativo, teniendo el convocante derecho a obtener la correspondiente resolución

judicial revisora antes del día previsto para celebrar la concentración (artículo 10

LODR). Es preciso señalar también la importancia que tiene la voz de la autoridad

gubernativa que se expresa mediante la notificación puntual de la resolución que haya

adoptado. Así, volviendo a la antes citada STC 66/1995 se señala que aunque << (…) el

hecho de que la comunicación no constituya una solicitud de autorización (…), no

significa que la extemporaneidad de la resolución produzca tan sólo una infracción de la

legalidad ordinaria –que por supuesto la produce-, sino que puede entrañar una

conculcación del derecho fundamental de reunión con evidente relieve constitucional.

El cumplimiento del plazo no es, pues, ajeno al control jurisdiccional de la

constitucionalidad de la medida prohibitiva y deberá aplicarse siempre que la

Resolución gubernativa sea extemporánea, como garantía del referido derecho

fundamental>>.

V. NUEVAS FORMAS DE EJERCICIO DEL DERECHO DE REUNIÓN: LA

LLEGADA A ESPAÑA DEL ESCRACHE

La universalidad en el acceso internet, el desarrollo de la tecnología móvil, la

explosión de las redes sociales, el crecimiento de las manifestaciones espontáneas…

todo ello abre el abanico de las formas en que un colectivo puede expresarse. El 15 de

mayo de 2011 decenas de miles de personas se manifestaban en plazas públicas de toda

España y el grito social acabó generando un movimiento de ―acampadas‖ en esos

lugares de tránsito público. Lo cierto es, sin embargo, que si bien las marchas hallaban

cobijo constitucional en el derecho de reunión, puesto que se trasladaron

comunicaciones y transcurrieron bajo una lógica pacífica la situación jurídica de las



<<acampadas>> era distinta, ya que si bien es cierto que el Tribunal Constitucional

habilita el uso de mesas informativas o tenderetes (jaimas) como herramienta al servicio

del derecho de reunión56

, este quedaría excluido en supuestos que, como el de las

acampadas, carecen de carácter transitorio.

Los escraches son otro exponente dentro de estas nuevas formas de ejercicio del

derecho de reunión. El término fue acuñado en la República Argentina, donde una serie

de personas se concentraba a mediados de los noventa del pasado siglo para denunciar a

personas partícipes en delitos durante la dictadura militar. DE LA IGLESIA

CHAMARRO los define como <<el acto de presión colectivo mediante la presencia de

un grupo de personas previamente concertado frente a un objetivo personal

concreto>>57

.

En el caso español existe una vinculación directa entre los escraches y la

Plataforma de Afectados por la Hipoteca (en adelante PAH), que desde marzo de 2013

se ha venido manifestado en las inmediaciones del domicilio de cargos políticos del

Partido Popular por su rechazo a la iniciativa legislativa popular que promovieron los

primeros y como método de presión para conseguir políticas como la dación en pago, la

paralización de los desahucios o el alquiler social.

Es fácil ver que los escraches entran en colisión con otros derechos de carácter

individual y que pueden afectar además a derechos de terceros que nada tienen que ver

con aquello que se pretende denunciar. Se plantea por tanto una difícil ponderación de

intereses en conflicto. <<La molestia que supone esta concentración y los gritos que

profieren los concentrados, tiene que ser valorada y compensada con el interés del

ejercicio del derecho a libertad de expresión y de reunión>>58

. El resultado de tal

ponderación ha dado ya lugar a que se produzcan dispares pronunciamientos en nuestra

jurisprudencia. Así, el auto del Juzgado de Instrucción nº 1 de Torrelavega de 20 de

abril de 2013, por el que se acuerda el sobreseimiento en relación con una manifestación

de STOP desahucios frente al domicilio del alcalde de dicha localidad, recuerda que no

56 STC 195/2003, de 27 de octubre, FJ 9.

57

A. DE LA IGLESIA CHAMARRO, ―Los escraches‖, en Actualidad Jurídica Aranzadi, núm.

865, Pamplona, 2013, p. 1.

58

J. A. MARTÍN PALLÍN, ―El `escrache´: ¿un delito o una forma de ejercitar derechos

constitucionales?‖, en Diario La Ley, núm. 8090, Madrid, 2013, p. 3.



hay indicios de que se cometieran delitos o faltas de injurias, coacciones o amenazas, y

que la actividad que se desarrolló entra dentro del derecho de reunión que establece el

artículo 21 de nuestra Constitución. Por el contrario, las sentencias de la Sala de lo

Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia del País Vasco 218/2013

y 219/2013, de 16 de abril, declaran ajustadas a derecho las resoluciones emitidas por el

director del cuerpo vasco de policía por las que se propone la modificación de la

planificación de la manifestación hecha por sus promotores, prohibiéndose en concreto

las concentraciones ante los domicilios particulares de dos representantes políticos;

entienden las sentencias que de llevarse a cabo las concentraciones propuestas, se

hubiera producido una injerencia injustificada en el derecho a la intimidad personal y

familiar de los representantes políticos.

Uno de los elementos más característicos de los escraches lo encontramos en el

elemento subjetivo, puesto que actúa un grupo de personas (como en cualquier

manifestación) pero fijando a un sujeto pasivo como objetivo directo de la protesta.

Esto, para DE LA IGLESIA CHAMARRO, <<apunta un carácter intimidatorio, con lo

que busca una doble finalidad: conseguir notoriedad pública e influir en la posición del

político para que cambie su voto (…). La sola presencia del grupo reivindicativo frente

a uno genera el efecto intimidatorio y rompe el equilibrio que existe en el derecho de

manifestación genérico>>59

. Sin embargo, a nuestro juicio no debe olvidarse el perfil

público de las personas contra las que se dirigen las protestas, lo cual podría matizar el

planteamiento anterior e incluso llegar a justificar la inclusión del escrache como un

modo de ejercicio del derecho de reunión. A esto parece apuntar la jurisprudencia del

TC cuando rebaja la tutela del honor frente a la libertad de expresión cuando el afectado

es un cargo público; << (…) la formación de la opinión pública alcanza entonces su

máximo nivel de eficacia frente al derecho al honor, el cual se debilita (…) en cuanto

sus titulares son personas públicas>>, dice la STC 110/2000, de 5 de mayo en su FJ 8.

En el mismo sentido, la STC 127/2004, de 19 de julio, aclara en el FJ 3 que << las

expresiones controvertidas que (…) atañen a personas con relevancia pública excluyen,

de una parte, la afectación de la intimidad y, de otra, amplía los límites de la crítica

permisible (…) de modo que quedan amparadas por las libertades de expresión e

59 A. DE LA IGLESIA CHAMARRO, Op.Cit., p. 2



información no sólo críticas inofensivas o indiferentes ―sino otras que puedan molestar,

inquietar o disgustar‖>>.

Habla DE LA IGLESIA CHAMARRO también sobre un posible efecto

intimidatorio producido por el grupo reivindicativo contra el representante público.

Nuestro vigente Código Penal integra en este título los delitos de descubrimiento y

revelación de secretos y el allanamiento de morada. El TEDH sentó jurisprudencia

sobre la cuestión desde 1994, indicando que <<el artículo 8 del Convenio (equivalente

al artículo 18 de nuestra Constitución) protege el derecho del individuo al respeto de su

vida privada y familiar, de su domicilio, concebido no solamente como el derecho a un

espacio físico sino también como el derecho al goce y disfrute, con total tranquilidad, de

dicho espacio, por lo que las violaciones de este derecho no solamente se concretan en

ataques materiales y corporales, como la entrada en el domicilio de una persona no

autorizada, sino también en ataques inmateriales o incorpóreos, como los ruidos, las

emisiones, los olores y otras injerencias>>60

. Sin embargo MARTÍN PALLÍN opina, al

igual que lo hace el sector doctrinal mayoritario, que <<las expresiones de protesta

social ejercitadas a la manera de los escraches no pueden ser equiparadas a los ruidos,

emisiones, olores y otras injerencias>>61

. La misma línea de rechazo siguió el auto que

archivaba la denuncia interpuesta por familiares de la actual vicepresidenta del

Gobierno contra la PAH por el escrache que sufrió, aludiendo a que <<no se exterioriza

que la finalidad perseguida sea la de quebrantar la voluntad política de la Vicepresidenta

(…). Ni las expresiones verbales de los intervinientes ni la acción llevada a cabo es un

medio violento apto y dirigido para conseguirlo. Los gritos o los carteles denunciaban la

decisión política del PP de votar en contra de la iniciativa legislativa popular auspicia

por la PAH y pretendían informar a la opinión pública sobre ello>>62

.

Otro de los delitos que se suelen imputar al escrache es el de amenazas o

coacción. Estas figuras delictivas se incluyen en el título del CP dirigido a los delitos

contra la libertad. El bien jurídico protegido queda dañado cuando se altera la libre

formación de la voluntad de la persona al privar a su titular de la capacidad de adoptar

libremente una determinada conducta o comportamiento. En el caso de las coacciones el

60 STEDH de 9 de diciembre de 1994 (caso López Ostra c. España), §58.

61

J. A. MARTÍN PALLÍN, Op.Cit., p. 5.

62

Auto 81/14 de 29 de enero de 2014, fundamento de derecho 3, Juzgado de instrucción nº 4 de

Madrid.



núcleo esencial del injusto es la violencia mientras que las amenazas tienen que ser

expresas, objetivas y realizables, teniendo que sufrir la persona una sensación de

privación de libertad real. Si los gritos proferidos durante el escrache no cumplen con

los elementos del tipo penal que acabamos de describir, difícilmente podremos decir

que el escrache es una forma delictiva asociada a las coacciones o amenazas.

Por último, resulta también difícil encajar en el marco jurídico actual del derecho

de reunión un rasgo que es distintivo del escrache: su no comunicación a la autoridad.

En efecto, uno de los factores inherentes al escrache es el elemento sorpresa, lo cual

obvia o excluye la comunicación previa. Sin embargo, y como ya hemos apuntado

anteriormente, el hecho de no comunicar una reunión en un lugar de tránsito público

conllevaría en su caso una sanción administrativa, pero no penal

VI. CONCLUSIONES

1. Las manifestaciones como motor de cambio. A lo largo de la historia se han

ido sucediendo diferentes tipos de reuniones que han sido capaces de alterar

estructuras e ideas políticas haciendo progresar a la sociedad. La regulación de

este derecho como derecho fundamental resulta imprescindible en un Estado

social y democrático de Derecho.

2. Cambio de significado para el poder. La base sobre la que pivota el derecho

de reunión es la misma ahora que en el inicio de nuestro constitucionalismo: una

herramienta compuesta por un determinado número de personas unidas que sirve

para poder expresar de manera pública y notoria una opinión. Sin embargo, el

significado del concepto ―reunión‖ ha sufrido un importante cambio, pasando de

ser contemplado como una amenaza para el poder establecido a convertirse hoy

en un elemento que mejora la calidad democrática de un Estado al funcionar

como canalizador de la expresión ciudadana.

3. Definición. No nos encontramos en ningún cuerpo legal una verdadera

definición de ―reunión‖, pero basándonos en la doctrina y jurisprudencia



analizadas podemos concluir que por reunión se entiende aquella agrupación

transitoria de 20 o más personas que persiguen de manera pacífica un mayor

protagonismo para sus ideas o reivindicaciones.

4. Régimen de comunicación pero no autorización. El derecho de reunión es un

derecho individual pero de ejercicio colectivo, por lo que es probable que surjan

molestias sobre derechos de terceros cuando se ejercite. Por ello la LODR

contempla la exigibilidad de comunicar la manifestación, con el objetivo básico

de que la autoridad pública esté preparada para velar por el buen funcionamiento

de la reunión y para mitigar una posible colisión de derechos con terceros. La no

comunicación de una manifestación no debería ser motivo suficiente o

automático para que la autoridad pueda prohibirla o disolverla.

5. El orden público como límite. A pesar de ser un concepto jurídico

indeterminado, el concepto de orden público ha venido funcionando como el

límite principal del derecho de reunión. De esta forma, la autoridad sólo podrá

interferir en el derecho fundamental de reunión cuando existan razones fundadas

de que se producirá un desorden de carácter material en el espacio de tránsito

público afectado, esto es, de que se impedirá el normal desarrollo de la

convivencia ciudadana al generarse una situación de riesgo para la integridad de

personas o bienes.

6. El escrache no encaja en ningún tipo penal. El fenómeno del escrache carece

en principio de notas definitorias de carácter criminal, y puede ser enmarcado

como una peculiar proyección del derecho de reunión y la libertad de expresión.

7. Perspectivas de futuro. Parece necesario hacer una relectura del derecho

fundamental de reunión teniendo en cuenta las nuevas formas de expresión

colectiva de la ciudadanía.



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STEDH de 6 de marzo de 2007 (caso Çiloğlu y otros c. Turquía), §51.

STEDH de 7 de octubre de 2008 (caso Éva Molnár c. Hungría), §42.

Tribunal Constitucional

STC 36/1982, de 16 de junio,

STC 85/1988, de 28 de abril,

STC 59/1990, de 29 de marzo,

STS 163/1991, de 26 de junio de 1991,

STC 66/1995, de 8 de mayo,

STC 110/2000, de 5 de mayo

STC 195/2003, de 27 de octubre,

STC 127/2004, de 19 de julio,

STC 284/2005, de 7 de noviembre,

STC 90/2006, de 27 de marzo,

STC 163/2006, de 22 de mayo,

STC 301/2006, de 23 de octubre,

STC 236/2007, de 7 de noviembre

STC 170/2008, de 15 de diciembre,

STC 96/2010, de 15 de noviembre,



Otras instancias

STSJPV 218/2013 de 16 de abril

STSJPV 219/2013 de 16de abril

Sentencia 274/2013 del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo

núm. 12 de Madrid

Autor 98/2012 de 20 de abril de 2013, Juzgado de lo Contencioso-

Administrativo núm. 1 de Torrelavega

Auto 81/2014 de 29 de enero de 2014, Juzgado de instrucción núm. 4

de Madrid

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