Organismos Internacionales y Reformas Educativas

Revista de Educacin, 341. Septiembre-diciembre 2006, pp. 845-866Fecha de entrada: 07-10-2005 Fecha de aceptacin: 16-12-2005

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Organismos Internacionales y Reformas EducativasEl Banco Mundial, la OEI y la poltica de descentralizacin

educativa en la Argentina de los aos noventa

Lucrecia RodrigoEstudiante de Doctorado del Departamento Sociologa VI. Facultad de Educacin

Universidad Complutense de [email protected]

ResumenEn el artculo se explorar cul ha sido el papel de las organizaciones internacionales en la

puesta en marcha de la poltica educativa de descentralizacin en Argentina durante los aos

noventa del siglo pasado.Se analizar,para ello, la participacin de dos organizaciones con fuer-

te presencia en la regin: el Banco Mundial y la Organizacin de los Estados Iberoamericanos

para la Educacin, la Ciencia y la Cultura (OEI). Se considera que, en el pas, la aplicacin de

estrategias descentralizadoras estuvo estrechamente relacionada con una corriente internacio-

nal de reformas educativas. Dentro de esta corriente el discurso descentralizador ha ocupado

un lugar central,presentndose como uno de los conceptos claves de la retrica educativa inter-

nacional y como un medio privilegiado para lograr el aumento de la eficacia global del sistema

educativo.Se plantea,por tanto, la existencia de un proceso de transferencia de las polticas edu-

cativas, jugando las organizaciones internacionales un papel central en el mismo, en tanto se

han convertido en uno de sus principales promotores.

Palabras clave: organismos internacionales, reformas educativas, Banco Mundial, OEI, Ar-

gentina, siglo XX.

Abstract: International Organisations and Educational Reforms The World Bank, the OEI(Ibero-American States for Education) and the educational de-centralisation policy in the

Argentina of the nineties

This paper explores the role of the international organisations in the implementation of

Revista de Educacin, 341. Septiembre-diciembre 2006, pp. 845-866

Rodrigo, L. ORGANISMOS INTERNACIONALES Y REFORMAS EDUCATIVAS. EL BANCO MUNDIAL, LA OEI Y LA POLTICA DE DESCENTRALIZACIN EDUCATIVA EN LA ARGENTINADE LOS AOS NOVENTA

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Introduccin

En Argentina, como resultado de las recurrentes crisis econmicas que atraves el pas,el dficit fiscal se constituy en una de las problemticas centrales durante los aosochenta. Para la bsqueda de su equilibrio se implement un conjunto de medidas,entre las cuales destac la descentralizacin de los servicios pblicos.En este escenarioy dentro de un proceso mayor de Reforma del Estado, el gobierno argentino puso enmarcha la transferencia de las instituciones educativas nacionales a las jurisdiccionesprovinciales1.De manera que,entre los aos 1992 y 1994,se transfirieron la totalidad delas instituciones del nivel medio y superior no universitario poniendo fin a un ciclo deorganizacin centralizada del sistema educativo argentino2.

La aplicacin de la estrategia descentralizadora en el pas estuvo relacionadacon una corriente internacional de reformas educativas. Dentro de esta corriente,

de-centralising educational policies in Argentina over the last decade. With that purpose in

mind, the participation of two organisations very significant in the region will be analysed: the

World Bank and the Organization for the Ibero-American States for Education, Science and

Culture (OEI). It is believed that, in Argentina, the application of de-centralising strategies was

closely linked to an international inclination for educational reforms. Within this current, the

de-centralising discourse has taken a central position, turning into one of the key concepts of

the international educational rhetoric and a privileged means to attain an increase in the global

efficiency of the education system. Thus, the existence of a process to transfer educational

policies is suggested, with international organisations playing a key role, given that they are

among the major promoters.

Key words: International Organisations, Educational Reforms, World Bank, the OEI

(Ibero-American States for Education),Argentina, twentieth century.

(1) El Estado argentino est conformado por 23 Provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Esta ltima funciona comoCapital Federal de la Repblica adquiriendo en el ao 1994, como resultado de la reforma de la Constitucin Nacional, elestatus de ciudad autnoma.Al igual que las provincias tiene facultades propias de legislacin y jurisdiccin.

(2) La transferencia qued regulada en la Ley de Transferencia de servicios educativos de nivel medio y no universitario (nm.24.049) sancionada en diciembre de 1991 y promulgada en enero de 1992. Debe tenerse presente que este proceso habacomenzado a fines de los aos setenta, cuando se transfirieron de manera obligatoria a las jurisdicciones provinciales las es-cuelas de nivel primario.

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el discurso descentralizador de la poltica local y de la autonoma institucional haocupado un lugar central, que puede observarse en la cantidad de pases a nivelmundial que impulsaron procesos de descentralizacin3. De manera que la descen-tralizacin se present como uno de los conceptos claves de la retrica educativainternacional, un medio privilegiado para lograr el aumento de la eficacia global delsistema educativo y de las escuelas individuales. Bajo dicho contexto, en tanto efi-caces escenarios de construccin, difusin y legitimacin de discursos y prcticaseducativas en el mbito mundial, las organizaciones internacionales han jugado unpapel fundamental. Y en los pases latinoamericanos, donde el crdito externo sevuelve necesario para llevar a cabo reformas estructurales, ocupan un lugar central,quedando en muchas ocasiones sus prstamos econmicos y la asesora tcnicasupeditados a la aplicacin de ciertas medidas de cambio presentes en sus agendaspolticas.

Desde el enfoque de la internacionalizacin de los procesos educativos, en el pre-sente artculo se explorar cul ha sido el rol de las organizaciones internacionales enla puesta en marcha de la poltica educativa de descentralizacin en Argentina.Se ana-lizar la participacin de dos organizaciones con fuerte presencia en la regin: elBanco Mundial y la Organizacin de los Estados Iberoamericanos para la Educacin,la Ciencia y la Cultura (OEI).Tres sern los puntos generales a travs de los cuales seorganizar el artculo. En el primero se examinarn las caractersticas centrales quedefinen a ambas instituciones. Se analizar la manera en que comprenden a la educa-cin, los principales problemas y desafos que consideran afectan a la misma, ascomo sus modalidades de intervencin en la reforma argentina. En el segundo puntose har hincapi en las principales diferencias que distancian a ambas organizaciones,a la vez que se advertirn sus similitudes. Por ltimo, en el tercer punto se plantearla existencia de un discurso educativo comn; la homogeneidad y uniformidad seconsiderarn rasgos centrales de la retrica educativa de ambas organizaciones.La im-portancia concedida a la descentralizacin se interpretar como un ejemplo de dichasituacin. Para terminar, se dar cuenta de algunas de las consecuencias no espera-das de esta poltica en el pas.

(3) Entre los pases de Amrica Latina que aplicaron estrategias de descentralizacin se encuentran Argentina, Brasil, Mxico,Colombia, Chile y Venezuela. Mientras que en Europa aplicaron estas medidas Portugal, Espaa, los pases nrdicos y algunospases del antiguo rgimen comunista. En frica tambin se pusieron en marcha procesos de descentralizacin educativa,tal el caso de Zimbawe,Kenya y Zaire.La misma situacin se ha desplegado en algunos pases de Asa,por ejemplo: Indonesia,Tailandia e India. Nueva Zelanda y Australia aplicaron tambin polticas descentralizadoras de sus sistemas educativos nacio-nales.



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Las Organizaciones Internacionales y la educacinArgentina

En Argentina, las organizaciones internacionales participaron sobre los ms importantescambios operados durante las ltimas dcadas. En particular, desde 1989 las reformasestructurales de ajuste y los programas de polticas pblicas se han visto entrelazadoscon la agenda de los organismos internacionales. De hecho, el proceso de descentrali-zacin que dio inicio a la reforma educativa argentina4 encontr en las propuestas delas agencias internacionales de crdito y cooperacin no slo una importante fuente definanciacin, sino tambin de asesora tcnica. Como se analizar a continuacin, losprstamos del Banco Mundial al sector educativo ocuparon un lugar central en el impul-so necesario para llevar a cabo la transformacin;asimismo,organizaciones de coopera-cin como la OEI adquirieron progresivamente un lugar destacado.

Las razones por las cuales se ha decidido analizar la intervencin de las dos orga-nizaciones mencionadas radican, por un lado, en que el Banco Mundial se ha converti-do en una de las agencias con mayor capacidad de injerencia en la esfera educativa,noslo de Amrica Latina sino del mundo entero. Por otro lado, la OEI ha pasado a ser enlos ltimos aos un mbito privilegiado de cooperacin e integracin en el nivel ibe-roamericano.Y, aunque su rol sea menor respecto al del Banco Mundial, sus propues-tas estn alcanzando cada vez mayor nivel de visibilidad, instituyndose en un impor-tante espacio de comunicacin entre los Estados miembros. Adems, pese a existirimportantes diferencias entre ambas organizaciones, tienen en comn el hecho deconsiderar a la educacin una esfera central de intervencin para lograr el desarrolloeconmico y social de los pases, contribuyendo en la formulacin de directrices parala orientacin y ejecucin de las polticas educativas.El mbito de la cooperacin inter-nacional se considera,de este modo,un espacio privilegiado para acordar el rumbo delas polticas educativas actuales.

(4) El programa reformista qued expresado en la Ley Federal de Educacin (LFE, nm. 24.195) del ao 1993. Esta ley introdu-jo un cambio radical en la estructura acadmica: la escuela primaria fue reemplazada por la Educacin General Bsica, denueve aos de duracin, y la tradicional escuela secundaria por un ciclo de tres aos, denominado Polimodal. Se definierontambin nuevos contenidos curriculares (Contenidos Bsico Comunes), diseados desde el nivel central y especificados enel provincial e institucional. La formacin docente, por medio de la Red Federal de Formacin Docente, qued regulada porla LFE. Coordinada por el Ministerio de Educacin Nacional, tiene por objetivo las tareas de capacitacin segn los nuevoslineamientos de la reforma; asimismo, la ley permiti la construccin de un sistema de acreditacin para las instituciones deformacin docente. La evaluacin de los resultados educativos fue otros de los temas regulados, ponindose en marcha paraello una agencia nacional de evaluacin. El Plan Social Educativo, destinado a llevar acciones compensatorias, as como elconjunto de proyectos educativos especiales, encargado de financiar iniciativas escolares, fueron acciones llevadas a caboen el contexto de la reforma, siendo coordinadas y ejecutadas por el Estado central. El nivel de educacin superior quedregulado por la Ley de Educacin Superior (nm. 24.521) del ao 1995.



El Banco Mundial y su participacin en la transformacin educativa argentina

El Banco Mundial ha sido uno de los organismos internacionales que ms ha partici-pado en la orientacin y ejecucin de las recientes reformas impulsadas en los pasesde Amrica Latina. Para el Banco Mundial, la educacin debe abordarse como unalabor de cooperacin. Por lo tanto, los problemas y desafos que la misma presentadeben plantearse desde una estrategia de ayuda entre los gobiernos, los miembros dela sociedad civil y las organizaciones internacionales.

Los conocimientos producidos por el Banco Mundial se articulan en una propues-ta general para el rea de educacin, que supone un conjunto de medidas considera-das fundamentales para lograr mejorar el acceso, la equidad y la calidad de los siste-mas educativos.Aunque el Banco reconozca que cada pas y cada situacin concretarequieren especificidad, puede sostenerse que se trata de propuestas similares, queabarcan aspectos vinculados a la educacin que van desde el nivel macro de las pol-ticas hasta el nivel del aula de clase (Torres, 1997). En su conjunto, estos lineamientosintervienen en la definicin de las polticas educativas nacionales, ya sea como con-secuencia de los prstamos econmicos brindados o como resultado de su capacidadpara ofrecer asesoramiento tcnico.

A partir de los aos ochenta,pueden sealarse seis cambios fundamentales en la ret-rica del Banco Mundial que definieron la estrategia educativa de la dcada de los noven-ta (Torres, 1997). Ellos fueron: el incremento significativo de los prstamos para educa-cin; la creciente importancia asignada a la educacin primaria, y ms recientemente alprimer tramo de la educacin secundaria;la extensin de la financiacin a todas las regio-nes del mundo;la menor importancia asignada a las construcciones escolares;la atencinespecfica a la educacin de la nia y el paso de un enfoque estrecho de proyecto a unenfoque sectorial amplio5. Estos cambios quedaron expresados en el documento secto-rial del ao 1996 Prioridades y estrategias para la educacin:estudio sectorial del BancoMundial, sealndose un conjunto de estrategias para abordarlos. Es importante desta-car que la relacin costo-beneficio y la tasa de rentabilidad constituyeron las catego-ras centrales desde las cuales se han definido las prioridades de inversin,los rendimien-tos y la calidad (Torres, 1997).

(5) R. M.Torres (1996) seala que, a diferencia de otros organismos multilaterales, el dilogo que sostiene el Banco Mundial conlos gobiernos en materia educativa es un dilogo sectorial, que abarca todos los niveles, reas y modalidades del sistema.Esta situacin le permite influir en cada pas sobre las decisiones que afectan al sector en su conjunto y no nicamente sobreuna parte del mismo.



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Para el Banco Mundial, la reforma educativa entendida como reforma escolar noslo es ineludible sino urgente, ya que su postergacin parecera tener serios costoseconmicos, sociales y polticos para los pases. Un requisito indispensable para quelas naciones participen competitivamente en la economa global. Priorizar la educa-cin primaria se volvi una de las recomendaciones centrales del Banco; de modoque a la educacin bsica se le adjudicaron comparativamente los mayores beneficiossociales y econmicos. El mejoramiento de la calidad de la educacin oper tambincomo otra de las recomendaciones principales; ocupando, a su vez, un lugar destaca-do los aspectos financieros y administrativos de la reforma. La descentralizacin delos sistemas educativos se volvi entonces una propuesta fundamental. Y, estrecha-mente relacionada con ella, se defendi el discurso de la autonoma institucional. Eneste sentido, se aconsej una mayor participacin de las familias y de la comunidaden el mbito educativo.Adems, se consider necesaria la intervencin del sector pri-vado y de los organismos no gubernamentales,ya sea tanto en las decisiones como enla ejecucin de las medidas educativas. Estas ltimas recomendaciones deben sercomprendidas dentro de la estrategia de diversificacin de la oferta educativa que elBanco Mundial sostiene con el fin de introducir la competencia en este terreno.

Lo dicho hasta aqu permite observar cmo el Banco Mundial define en sus docu-mentos oficiales un conjunto de prioridades y estrategias para el sector educacin.Y sibien sostiene que las mismas pueden variar segn cada pas, los informes de dicha orga-nizacin se engloban dentro de una estrategia mundial que pretende orientar la elabo-racin de las polticas educativas nacionales.En esta lnea,se puede comprender el valorasignado a la poltica de descentralizacin, concebida como una de las estrategias fun-damentales para alcanzar la modernizacin,de los sistemas educativos. La descentrali-zacin qued vinculada, de este modo, con la mejora de la gestin, con el aumento dela participacin y de la autonoma institucional, con la responsabilidad por los resulta-dos y con el financiamiento compartido.Asimismo, se la relacion con los cambios enel papel y en la organizacin del Estado, con la idea de que el Gobierno central ya noes el nico responsable de prestar servicios educativos, sino que debe compartir estafuncin con los gobiernos locales, las comunidades, las familias, las personas individua-les y el sector privado. El rol que histricamente cumplieron los Estados nacionalesdebe modificarse segn el Banco Mundial, y no slo para el rea educativa sino para elconjunto de la economa y de la sociedad.Desde esta posicin,se supone que el Estadodebe aumentar la eficiencia de las finanzas pblicas y de los servicios prestados por elGobierno,debiendo limitar su participacin en aquellas actividades que el sector priva-do puede llevar a cabo eficazmente.A la vez que debe intentar que los proveedores de



servicios sean ms sensibles a las necesidades de sus clientes, as como debe promo-ver la equidad y la participacin en todos los aspectos de la gestin de los serviciossociales.Se deben definir,entonces,nuevas funciones para los Ministerios Nacionales deEducacin, entre las cuales han destacado: asegurar la calidad y equidad educativa; for-talecer las administraciones locales; formular, comunicar y poner en prctica las polti-cas educativas; evaluar las escuelas y los programas educacionales y brindar asistenciatcnica a los gobiernos locales, las escuelas y los profesores.

La intervencin del Banco Mundial en el Programa deDescentralizacin y Mejora de la Educacin Secundaria

La participacin del Banco Mundial en la educacin argentina se debe interpretar den-tro de un proceso general por el cual dicha organizacin fue incrementando progresiva-mente su mbito de actuacin. En un comienzo, sus operaciones estuvieron limitadas amandatos concretos relacionados con la provisin de financiacin a largo plazo para pro-yectos de infraestructura.Si bien en un principio fueron escasos y espordicos,esta situa-cin comenz a modificarse a fines de los ochenta.A partir de entonces, la actuacin delBanco Mundial asumi un protagonismo mayor, situacin que no fue slo privativa deArgentina sino que tambin se extendi al conjunto de pases de la regin,como conse-cuencia de la crisis econmica de los aos setenta. Durante esta poca, la estabilizacinde los pases en desarrollo se consider una condicin esencial para el equilibrio econ-mico internacional.De manera que comenzaron a promoverse los denominados progra-mas de ajuste estructural,que tuvieron como objetivo principal el equilibrio de la balan-za de pagos de los pases.En este momento la banca multilateral comenz a asignar unafuerte confianza a las polticas ortodoxas liberales. Polticas que se establecieron comoel marco adecuado para la agenda de reformas estructurales y que, fundamentalmente,se caracterizaron por la pretensin de fortalecer los mecanismos de mercado en la asig-nacin de los recursos.Entre estas medidas destacan aquellas dirigidas a la liberalizacincomercial, a la privatizacin, a la desregulacin, a la eliminacin de los subsidios y a ladescentralizacin de los servicios pblicos.

En Argentina, fue durante los gobiernos peronistas de C.Menem (1989-1999) cuandola agenda liberal del Banco Mundial comenz a ser progresivamente aplicada dentro deun contexto de profunda crisis econmica y de deuda externa, as como de despliegue



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de una nueva situacin financiera internacional (Corbaln,2002).A partir de entonces, larelacin del Banco Mundial con el pas empieza a fortalecerse, incrementndose los pro-gramas y crditos y extendindose su actuacin hacia la definicin de las polticas nacio-nales6.Entre los proyectos sociales financiados por el Banco Mundial sobresalen aquellosdirigidos al sector educacin, que atraves durante los noventa un fuerte perodo refor-mista. Bsicamente, el protagonismo de dicha institucin se tradujo en la posibilidad deayuda financiera para llevar a cabo la transformacin.Precisamente,el programa polticode descentralizacin de la educacin iniciado en 1992 cont con su apoyo. De modoque, la transferencia de los servicios educativos nacionales de nivel medio y superior nouniversitario a cada una de las jurisdicciones provinciales estuvo respaldada por los pro-gramas de prstamos de la banca multilateral.

Entre los ms importantes prstamos otorgados al sector,cabe destacar el Programa deDescentralizacin de la Educacin Secundaria y Mejoramiento de la Calidad Educativa(Prodymes I)7.Dentro del mismo se englobaron un conjunto de subprogramas nacionales,entre ellos:el Programa de Reforma de la Gestin Administrativa de los Sistemas Educativos(PREGASE),el Programa de Estudios de Costos, la Red Federal de Informacin,el Programade Becas para Estudios de Postgrado (PROFOR) y el programa destinado a la creacin delSistema Nacional de Evaluacin de la Calidad (SINEC).Asimismo, estuvo conformado poruna serie de acuerdos provinciales que incluyeron elementos de fortalecimiento institucio-nal,mejora de la calidad educativa y refuerzo de la infraestructura.Sus principales objetivosfueron la transformacin de las reas de administracin,de recursos humanos y de produc-cin de la informacin; la mejora de la calidad de la educacin y la reconstruccin de losedificios escolares para asegurar la oferta educativa8.

El apoyo brindado por el Banco Mundial al PREGASE, aprobado en 1996, ha sidode vital importancia para llevar a cabo la transferencia educativa.A grandes rasgos,la finalidad de este programa ha consistido en responder a las demandas de gestineducativa de las provincias como resultado del proceso de descentralizacin; coin-cidiendo, a su vez, con las principales estrategias y recomendaciones que el propioBanco Mundial vena realizando. Esta situacin se percibe al analizar sus propsitosgenerales, que pueden resumirse en: la modernizacin de la capacidad de gestin;

(6) Desde 1961 el Banco Mundial prest a Argentina US$ 8.741 millones, de esos prstamos US$ 3.600 millones fueron conce-didos desde 1989.Vase M.A. Corbaln, 2002.

(7) El Prodymes I fue aprobado en el decreto nm. 288/94, Convenio de Prstamo BIRF 3794-AR, Banco Mundial. La fecha desuscripcin fue el 24 de marzo de 1995 y la fecha de cierre, el 30 de junio de 2000.

(8) En relacin al monto inicial del prstamo, el mismo ascendi a 190 millones entre 1995 y el 2000, con una contraparte de80 millones por parte del gobierno nacional. En 1999, tras una reprogramacin, el financiamiento externo se redujo a 170millones.Vase www.bancomundial.org.ar



la mejora de la eficiencia administrativa; el incremento de la productividad de lossistemas administrativos y la implementacin de sistemas de informacin para acre-centar la calidad de las decisiones. Si bien no todas las jurisdicciones provincialesdel pas se adhirieron al PREGASE, s lo hizo un nmero importante de ellas9. Demanera que se constituy en uno de los aspectos centrales del proceso de transfe-rencia.

Los programas financiados con fondos del Banco Mundial tuvieron un fuerte pesoy significado en la reforma educativa argentina; fundamentalmente en los aspectos demodernizacin de la gestin. No obstante, es importante aclarar que muchos de loscambios impulsados fueron llevados a cabo por va del presupuesto nacional de edu-cacin. Situacin que ocurri, sobre todo, en aquellas jurisdicciones provinciales queno firmaron convenios con el Banco Mundial y, por ende, no fueron incluidas en susprstamos.A pesar de ello, tales provincias fueron concretando la trasformacin edu-cativa bajo los mismos lineamientos que aqullas que fueron prestatarias del BancoMundial. El hecho de haberse adherido de manera general a las pautas y criterios detal organizacin puede explicarse a partir del efecto indirecto de los prstamos dela banca multilateral (Corbaln, 2002). La recepcin acrtica de las propuestas educa-tivas del Banco por parte de los gobiernos provinciales ha supuesto a la adopcin deprogramas y proyecto similares en todas las regiones.

La OEI y el intercambio educativo entre los pasesIberoamericanos

A partir de las dos ltimas dcadas, la OEI ha pasado a ser un organismo con fuertepresencia en el mbito iberoamericano. Si bien su actuacin difiere respecto a la delBanco Mundial encontrndose limitada, en buena medida, por su escasa capacidadeconmica, supone un importante mbito de reflexin acerca de los principales pro-blemas que afectan a la educacin de los pases de la regin.

(9) Quince fueron las provincias que se adhirieron: Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Chubut, Entre Ros, Formosa, Jujuy, La Rioja,Misiones, Neuqun, Ro Negro, Salta, San Juan, San Luis, Santa Fe,Tierra del Fuego y Tucumn. Entre 1996 y 1999, la inversinen el PREGASE del Banco Mundial super los US$ 12,5 millones, y el grado de avance ha sido muy diverso segn los progra-mas y las provincias.Vase el informe llevado a cabo por W. Experton y el Equipo de Educacin del Banco Mundial Desafospara la nueva etapa de la Reforma Educativa en Argentina, LCSHD,Washington, 1999.



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La OEI se distingue por ser un organismo internacional de carcter gubernamental,cuyo objetivo central gira alrededor de la cooperacin entre los pases iberoamericanosen el campo de la educacin, de la ciencia, de la tecnologa y de la cultura.Tres grandeslneas pueden resumirse como aqullas que orientan su discurso y accin.La primera serefiere a la necesidad de fomentar medidas relacionadas con la integracin y coopera-cin econmica, poltica y cultural entre los pases miembros. La segunda parte de con-siderar la educacin, la ciencia, la tecnologa y la cultura como vehculos para lograr lademocratizacin,el desarrollo y la justicia social.Finalmente, la tercera sostiene la identi-dad cultural como el mbito privilegiado para consolidar un espacio propio en el con-cierto de las relaciones internacionales. La educacin y el desarrollo son los ejes sobrelos cuales se articulan las polticas y mecanismos de cooperacin de la OEI.Al conside-rar la educacin un medio esencial para profundizar y ampliar los procesos de integra-cin, la cooperacin multilateral en este sector se vuelve fundamental.

Entre los principales eventos de cooperacin internacional llevados a cabo por laOEI destacan las Conferencias de los Ministros de Educacin de Iberoamrica.Realizadas anualmente, las Conferencias se han convertido en importantes sucesos decooperacin entre los Estados Iberoamericanos.Y, aunque an no hayan establecidoun plan de accin con metas y plazos especficos, han derivado de ellas acuerdos yacciones entre los pases miembros de la organizacin (Bello, 2003). Como se analiza-r a continuacin, la importancia asignada a la descentralizacin de los sistemas edu-cativos nacionales ha sido un ejemplo de dicha situacin.

Las principales lneas de accin y cooperacin de la OEI en la esferaeducativa

Como ya se ha sealado, es posible identificar tres grandes lneas de accin en la esferaeducativa:educacin y democracia,educacin y desarrollo socio-econmico,y educacine integracin.Estas tres lneas se consideran las ms susceptibles de ejecutarse en el mbi-to iberoamericano. De manera que la OEI interviene en una serie de aspectos considera-dos fundamentales para lograr la transformacin de los sistemas educativos.Respecto a lavisin que presenta sobre la educacin, podra decirse que se caracteriza por ser bastan-te amplia. La educacin se relaciona con el fortalecimiento de la democracia; con el des-arrollo econmico, social y cultural; con la consolidacin de la identidad y con la integra-cin latinoamericana. En tanto que es un derecho social, se la considera un proceso quedebe extenderse a lo largo de toda la vida, para poder servir de base a las transformacio-



nes socioeconmicas.La educacin adquiere un papel fundamental que se relaciona conla gobernabilidad democrtica,concibindosela, a su vez,como uno de los objetivos prio-ritarios de las polticas de los estados.El Estado se considera un actor central en la defini-cin de las polticas educativas, quien debe garantiza el deber y el derecho de todos deacceder en igualdad de condiciones a los servicios educativos. Se sostiene, asimismo,queel Estado debe basar su accin hacia el mbito educativo en el consenso y en la participa-cin, pero siempre partiendo de reconocer que hay una cuestin nacional de alta priori-dad que es la educacin.En los ltimos aos, sin embargo,ha pasado a sostenerse que lasreformas educativas deben surgir de consensos que resulten de la participacin efectivadel conjunto de sectores de la sociedad.As, pese a que la OEI reconoce la responsabili-dad de los gobiernos de asumir las transformaciones educativas como polticas de Estado,considera necesario propiciar la participacin de las comunidades locales en el diseo yen la ejecucin de los cambios.

Si bien en los distintos documentos oficiales de la OEI se abunda en la idea de laurgencia de la aplicacin de la reforma educativa, no parecen identificarse elementosque den cuenta de proposiciones concretas que trasciendan los lineamientos decla-rativos de las mismas (Bello, 2003). Es decir, que atiendan y solucionen las reconoci-das necesidades de transformacin de los sistemas educativos. No obstante, puedenresumirse en tres los temas que la OEI considera necesario tratar:expansin de la edu-cacin bsica; pertinencia de la formacin secundaria y diversificacin de la educa-cin superior. Estas temticas han formado parte del discurso educativo de la organi-zacin, al que se ha sumado el tema de la calidad y de la equidad.

La descentralizacin en el discurso educativo de la OEI y su participacin en la transformacin educativa argentina

Durante las dos ltimas dcadas, la descentralizacin de los servicios educativos se con-sider una de las nociones claves manejadas en el contexto iberoamericano. En el ao1992, en la III Conferencia Iberoamericana de Educacin, constituy el tema principalde discusin.Tal centralidad se puede explicar a partir del significativo nmero de pa-ses que estaban poniendo en marcha estrategias de esta ndole en sus sistemas educati-vos.El anlisis de esta Conferencia,llevada a cabo en Bogot,permite comprender cmo



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la OEI ha entendido la descentralizacin y en qu medida la ha considerado un mediofundamental para lograr la modernizacin de los sistemas educativos.

Aunque la declaracin de la III Conferencia es un documento de escasa longitud,queda claro que la descentralizacin se considera una estrategia fundamental paraque las administraciones educativas sean ms eficaces y eficientes, propiciando, a suvez, una efectiva participacin de la sociedad en la educacin.Al igual que el BancoMundial, la OEI ha vinculado el discurso descentralizador con la necesidad de llevara cabo acciones de modernizacin de las administraciones educativas.De manera queha considerado necesario el fortalecimiento de los mecanismos de articulacin y decoordinacin para garantizar la unidad nacional y del sistema educativo, as como laigualdad de oportunidades y posibilidades. Para que el proceso de descentralizacinsea pleno, la OEI ha sostenido tambin la necesidad de fortalecer la institucin esco-lar, de manera que pueda disponer de las condiciones que le permitan desarrollar suproyecto pedaggico. El desarrollo de sistemas de informacin que posibiliten latoma de decisiones en todas las instancias polticas y tcnico-administrativas ha sidootro de los aspectos subrayados por dicha organizacin.

Si bien en Argentina el rol de la OEI se ha caracterizado por ser menos visible y direc-to respecto al del Banco Mundial,se ha constituido en un destacado espacio de reflexiny de discusin.As, entre las acciones de cooperacin destinadas a la modernizacin delas administraciones educativas, cabe sealar el Proyecto de Cooperacin Iberoameri-cana de Intercambio de Experiencias e Informacin en Materia de Descentralizacin.Eneste programa, aprobado en el ao 1995, se advierte cmo la descentralizacin fue con-siderada uno de los grandes acuerdos en materia educativa al que se lleg en lasConferencias:una propuesta consensuada en los encuentros coordinados por la OEI,asu-miendo los gobiernos nacionales la responsabilidad de su ejecucin.

Los Organismos Internacionales: espacios de construccin, de diseminacin y de legitimacin de losdiscursos educativos

Las organizaciones internacionales se han convertido en poderosos mbitos cadavez ms fuertes de produccin y difusin de conocimientos que intervienen en losdiscursos tericos y prcticos de los estados nacionales.Tal situacin adquiere mayor



notoriedad en los pases en desarrollo, debido a que sus recomendaciones y pro-puestas se ven favorecidas por la oferta de asistencia tcnica y, sobre todo, por laposibilidad de financiacin econmica.As, suele afirmarse que los organismos inter-nacionales actan como inteligencia artificial de los gobiernos, suministrando con-sejo tcnico y fondos segn las prioridades y necesidades establecidas en su propiaagenda (Tussie, 2000).

La intervencin de las organizaciones internacionales en el rea educativa actadejando importantes marcas en el ritmo de reflexin. Por un lado, puede abrir cami-nos a nuevas perspectivas en el pensamiento educativo, mientras que, por otro lado,puede condicionar a ciertos planteamientos las estrategias por implementar. En estesentido, las organizaciones internacionales participan en la formulacin de las direc-trices para la orientacin y ejecucin de las polticas educativas actuales, ofreciendoun marco de referencia a los pases, que puede ser interpretado como un tratamien-to colectivo al conjunto de problemas educativos de cada uno de los estados (Rodrguez Breitman, 1997). En tanto productores y reproductores de conocimientos, aligual que de posibles maneras de intervenir en las polticas pblicas de los pases,sub-yacen en sus propuestas diversos modelos de sociedad y de desarrollo, que expresandistintas maneras de concebir la realidad. La visin de las organizaciones internacio-nales sobre la educacin no es uniforme ni monoltica. No obstante, se constata laexistencia de un cierto grado de homogeneidad respecto a la manera en que se abor-dan algunos de los problemas educativos.

Diferencias y similitudes entre el discurso educativo del Banco Mundial y de la OEI

Importantes diferencias se identifican en el discurso educativo de la OEI y del BancoMundial.As, mientras la OEI se considera una organizacin de cooperacin represen-tante de los intereses de la comunidad iberoamericana, el Banco Mundial se definecomo un banco multilateral representante de la racionalidad econmica y de la eficien-cia tcnica del poder central. Sin lugar a dudas, esta marcada distincin que define laidentidad de cada institucin permite comprender mejor su propuesta educativa.

El Banco Mundial mantiene un enfoque limitado sobre los problemas educativos.Por el contrario, la OEI presenta una visin bastante ms amplia de los mismos. La



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educacin para esta ltima debe comprenderse dentro de un contexto de reconoci-miento de la identidad iberoamericana y de la necesidad de cooperacin para la supe-racin de los retos que plantea un desarrollo sostenible. Un planteamiento extensoque se diferencia del discurso del Banco Mundial, que reduce la educacin a sudimensin econmica: la bsqueda del crecimiento econmico es el objetivo de todaaccin educativa desde la perspectiva del Banco Mundial. Si bien en el discurso de laOEI es posible rastrear elementos de esta ndole, debido a que tambin concibe a laeducacin como un instrumento para el desarrollo econmico, se subrayan otrosobjetivos. De manera que suelen recalcarse los aspectos humanitarios y democratiza-dores de la educacin, al igual que aquellos que fortalecen la construccin de la iden-tidad cultural de la comunidad iberoamericana. Pareciera que el discurso de la OEIabsorbe la mayor cantidad de enunciados posibles acerca de la educacin, intentan-do lograr un consenso general entre las diferentes posiciones.

Si el Banco Mundial reduce la educacin a su dimensin econmica, es esperableque sus propuestas se basen en un enfoque tcnico de los problemas y de los conflic-tos educativos. De hecho, sus anlisis no parecen tener en consideracin la teora einvestigacin acumulada dentro del campo educativo, ni incluso su terminologaespecfica. Prevalece, por lo general, una visin de la educacin como un campo sinespecificidad en el que confluyen e interactan insumos antes que personas, resulta-dos antes que procesos, cantidades antes que calidades (Torres, 1997).Adems, sueleexistir en sus anlisis una tendencia a la sobregeneralizacin de ciertos postulados,que son resultado de pocos estudios realizados en pases y circunstancias especficas.Esta situacin no parece habitual en la OEI, debido a que la experiencia, los conoci-mientos y las investigaciones del campo educativo producidas a nivel regional ynacional, s pretenden tenerse en cuenta.

La OEI mantiene una visin bastante ms global y a largo plazo de la educacin,mientras que el Banco Mundial presenta una visin sectorial y a corto plazo. Esta cir-cunstancia se percibe en el enfoque de manual y recetario que prevalece en sus pro-puestas educativas (Torres, 1997).Antes de plantear preguntas y lneas de investiga-cin, todo parece tener una respuesta y una recomendacin precisa. Se recurre as, allistado de tareas y esquemas de oposiciones, hecho que se refleja en la propuesta dedescentralizacin. Si bien en el discurso de la OEI se percibe cierta tendencia a ladicotomizacin, las propuestas suelen estar ms abiertas a discusin, al tiempo quesus investigaciones no se presentan como las nicas voces posibles.

Por ltimo,es importante sealar que la capacidad de intervencin de los organismosinternacionales se encuentra,en buena medida,determinada por el poder econmico que



ocupan en la escena internacional. En la actualidad,no puede negarse el lugar protagni-co del Banco Mundial respecto al de la OEI. Su poder econmico es superior, siendo losprstamos financieros una de sus principales actividades. Este hecho le permite ejerceruna influencia mayor sobre los pases prestatarios, de manera que sus recomendacionesadquieren amplia resonancia. En cuanto a la OEI sus posibilidades de financiamiento sonmenores.Aunque su principal actividad sea brindar asistencia tcnica, la misma se ve limi-tada por carecer del poder econmico que se necesita en la actualidad para ser una influ-yente organizacin internacional. La financiacin se ha convertido, por lo tanto, en unode los temas ms controvertidos respecto a la modalidad de participacin de las organiza-ciones internacionales.Sobre todo si se tiene en cuenta que, la mayora de las veces,actacondicionando la direccionalidad de los programas educativos a implementar.

Sin embargo, pese a las diferencias sealadas, el Banco Mundial y la OEI presentanimportantes aspectos en comn. El hecho de considerar la educacin un rea centralde intervencin para lograr el desarrollo econmico y social es, sin duda, uno de loselementos ms significativos.Asegurar el acceso a la educacin y mejorar su calidadsobre la base de la equidad, la pertinencia y la eficiencia son objetivos fundamentalesde ambas instituciones. De modo que la universalizacin de la educacin primaria, lareduccin del analfabetismo y la mejora de la calidad y la eficiencia de la educacinson las metas primordiales que se proponen.As, aunque se identifiquen perspectivascontrapuestas a la hora de abordarlas, existe una unanimidad respecto a la necesidadde propiciar cambios profundos en las estructuras educativas, y en la manera demanera de articular las demandas econmicas, sociales, polticas y culturales con losprocesos de formacin.Adems, se observa en el discurso de ambas instituciones unarevalorizacin del capital humano considerado un factor clave para que los pasesaccedan a una posicin competitiva en las relaciones econmicas internacionales.

La reforma educativa se presenta como una transformacin urgente y positiva. Lainnovacin tiende a darse automticamente por exitosa, existiendo una necesidad cons-tante de cambio,que suele comprenderse como intrnsecamente bondadoso.Es as comosubsiste en la retrica de ambas organizaciones una sensacin permanente de renova-cin, que queda expresada en la necesidad de implementar nuevas y rpidas reformaseducativas.Esta urgencia por aplicar la reforma se manifiesta tambin en cierto consen-so respecto a las principales transformaciones a implementar. En esta lnea, se ha com-prendido la poltica de descentralizacin educativa.La homogeneidad de los diagnsticosy la estandarizacin de las polticas son rasgos comunes del discurso de las organizacionesinternacionales.A travs de sus contribuciones tericas y prcticas, estas organizacionesactan definiendo un universo de objetivos y de finalidades de los sistemas educativos que



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intentan influir en la orientacin de las polticas educativas de los distintos pases.Y, sibien histricamente existieron intercambios educativos llevados a cabo en el mbitointernacional entre los estados nacionales, ha sido a partir de las ltimas dcadas, y gra-cias al rol de los mismos, que adquirieron mayor centralidad. De manera que pasaron ajugar un privilegiado lugar en los procesos de internacionalizacin y homogeneizacinde las tendencias educativas. Esta situacin, unida a una recepcin, a veces acrtica porparte de las contrapartes nacionales,resulta en la adopcin de enfoques polticos,progra-mas y proyecto similares, an entre realidades y contextos diferentes.

La visin simplista y superficial que prevalece de lo innovador;es decir,de lo que fun-ciona o no en educacin,es uno de los principales aspectos en comn de las organizacio-nes estudiadas. Por ejemplo, en los documentos del Banco Mundial, esta caracterstica seaprecia con claridad cuando se observa la manera en que se exponen las experienciasinnovadoras y exitosas como ejemplos a seguir en los distintos pases del mundo, sobretodo en los denominados en desarrollo. En su conjunto, estas experiencias se ofrecencomo modelos ideales a aplicar en cualquier realidad,poniendo en evidencia el inters delas agencias por llevar la innovacin a escala sin respetar,en muchas ocasiones, los ritmosy las condiciones de viabilidad de tal expansin (Torres,1997).Adems,el fracaso de deter-minadas polticas suele colocarse del lado de la ejecucin (falta de voluntad o incapaci-dad general de los profesores,etc.),antes que del lado del diagnstico y de las propuestaspor parte de los tcnicos y asesores de los organismos internacionales.

Por ltimo, se observa tambin cmo desde ambas posiciones se considera que laeducacin debe dejar de ser slo una prioridad de los gobiernos nacionales, parapasar a serlo tambin de las organizaciones internacionales. En definitiva, una activi-dad que debe ser abordada desde una perspectiva de colaboracin entre los gobier-nos, la sociedad civil y las agencias internacionales.

Los efectos locales de la poltica internacional de descentralizacin educativa

Mejor la calidad, la eficiencia y la equidad de la provisin del servicio educativo enArgentina como consecuencia de la descentralizacin? Es posible, en al actualidad,realizar un balance sobre los resultados de esta poltica global e internacional en losdiferentes contextos locales del pas? Responder a estas preguntas exige, antes que



nada, recordar que en Argentina, histricamente, las propuestas de descentralizacinse vincularon ms al reintento de reducir los costos e incrementar la eficiencia admi-nistrativa del sistema en su conjunto, que a procesos reales de transferencia y devolu-cin de poder. Parecera que los efectos esperados y positivos de la descentraliza-cin no son an visibles. En todo caso, es posible afirmar que se carece de estudiosque permitan realizar las evaluaciones pertinentes.

Desde posturas crticas, suele argumentarse que la descentralizacin en Argentinaha sido impulsada por el centro para recuperar una legitimidad erosionada, conce-diendo poco, transfiriendo responsabilidades y buscando descentralizar el conflicto(Tiramonti, 2001). Se tratara de un proyecto del Gobierno central por mantener ladireccin poltica y normativa de la educacin, ya que los gobiernos locales no pose-en los mecanismos apropiados para controlarla (Rhoten citado en Ornelas, 2003). Esdecir, que si bien la descentralizacin constituy una ruptura con la tradicional mane-ra de organizar la educacin argentina, no parece haber comprometido la coopera-cin entre los actores del sistema, puesto que supuso, fundamentalmente, una redefi-nicin de las funciones y del poder regulatorio tradicional del Estado central. De estemodo, se ha desplegado un movimiento tendente a la centralizacin que estara redu-ciendo el mbito de la participacin, de las responsabilidades y de la autonoma en elnivel de la prctica local.As, aunque la desburocratizacin y la posibilidad de aumen-tar los niveles de autonoma de las instituciones y de los docentes se presentaroncomo consecuencias esperadas de la descentralizacin, en la prctica parece que elfuncionamiento burocratizado del gobierno nacional se ha trasladado a las burocra-cias de los gobiernos regionales (Feldfeber e Ivanier, 2003).

Respecto a la calidad del servicio educativo,no parecen existir an evidencias cla-ras de que la descentralizacin ha implicado una mejora.Y, en relacin a la manera enque esta poltica oper sobre la desigualdad educativa, es posible que haya conduci-do a una mayor fragmentacin y segmentacin del sistema de enseanza, perjudican-do a los sectores ms pobres de la poblacin. La heterogeneidad en el accionar de lasdistintas jurisdicciones exige, en la actualidad, la elaboracin de investigaciones queindaguen en esta direccin, puesto que el posicionamiento que tuvo, y continateniendo cada regin, ha variado en funcin de sus particularidades. Hay que sealar,adems,que la reforma educativa argentina fue iniciada con muy poco estudio previoy con una mnima planificacin. La velocidad con la que se tom la decisin impidila sistematicidad y la gradualidad que todo proceso descentralizador debe contener.De modo que, los responsables polticos y los analistas que apoyaron experiencias dedescentralizacin deberan haber sido conscientes que los argumentos que legitima-



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ron a las mismas se basaron ms en esperanzas y preferencias personales que en resul-tados empricamente fundados (Mons, 2004).

Los efectos positivos esperados de la descentralizacin an no estn a la vista,y estoquizs se deba a que el afn descentralizador parece haber estado ms inspirado en unalgica econmica y poltica que en un genuino deseo por resolver los problemas de laeducacin.Esta situacin se hace evidente,hoy da en el escenario educativo argentino,donde se observa un profundo malestar respecto a los cambios introducidos durantelos noventa.De hecho,desde el propio Ministerio de Educacin de la Nacin se est dis-cutiendo la posibilidad de una nueva norma que reemplace a la actual Ley Federal deEducacin que, junto a la ley de transferencia de los servicios educativos, han sido dosde los ejes ms importantes que estructuraron la reforma10.

Conclusiones

La descentralizacin se constituy en una de las temticas prioritarias de la reformaargentina para hacer ms eficiente la provisin del servicio educativo y fortalecer losprocesos de democratizacin, as como fue el modelo educativo de las organizacio-nes internacionales el que ayud a brindarle un grado importante de legitimidad.Cabe destacarse cuatro cuestiones generales.

En primer lugar, el rol que pasaron a ocupar las organizaciones internacionales entanto actores centrales que operan en la construccin, diseminacin y legitimacin dediscursos y prcticas educativas ha implicado la existencia de un cambio significativoen la arena educativa. En otras palabras, ha supuesto importantes variaciones en la com-posicin y en las relaciones de poder entre los distintos grupos de actores que partici-pan en la toma de decisiones nacionales en materia de educacin.

En segundo lugar, cabe destacar la homogeneidad presente en el discurso educa-tivo de las organizaciones internacionales. Este hecho ha quedado expresado en larecuperacin de la significacin de la educacin como factor clave para lograr el cre-cimiento econmico y la competitividad internacional. Prevalece, as, el discurso dela modernizacin de la educacin con nfasis en la calidad y en la flexibilizacin del

(10) Vase la entrevista realizada al Ministro de Educacin de la Nacin, D. Filmus, en el peridico Pgina/12, el da 3 de octubrede 2005.



sistema de enseanza.Tanto el Banco Mundial como la OEI han subrayado la necesi-dad de introducir cambios en el modelo de enseanza y es dentro de esta lnea quese ha interpretado la importancia asignada a la estrategia de descentralizacin. Noobstante, se ha observado cmo, pese a considerarla un modelo de reforma idealexisten diferencias entre ambas posturas, siendo una de las ms significativas el lugardel Estado nacional en un sistema educativo descentralizado.

En tercer lugar, es importante diferenciar el grado de participacin de las organi-zaciones internacionales en las esferas educativas nacionales que, depende, en granparte, del poder econmico que representen a nivel mundial. Como se ha visto, nocabe duda que la actuacin del Banco Mundial ha sobresalido en la reforma educati-va argentina,pues los prstamos econmicos concedidos por dicha organizacin con-dicionaron, en buena medida, su rumbo. Respecto al papel que jug la OEI, si bien elmismo no fue tan directo y visible como el del Banco Mundial, ha operado como unimportante espacio de discusin sobre el rumbo de las recientes polticas educativas.

Finalmente, en cuarto lugar, es necesario subrayar que, pese a que en la retrica delas organizaciones internacionales se habla de adaptacin, flexibilidad y autonoma,para llevar a cabo la innovacin educativa, la mayora de sus tcnicos no suelen tenerla capacidad de aceptarla y promoverla entre los asesorados en cada pas.De hecho,eldiseo y la formulacin de las polticas educativas parece ser patrimonio de cpulasnacionales e internacionales.As, lo que se delega y descentraliza, son en realidad,deci-siones tomadas, quedando a decidir en los niveles intermedios y locales las posiblesadaptaciones y variaciones de tales dimensiones adoptadas a nivel central. En este sen-tido,vale la pena reflexionar sobre la capacidad de decisin de los actores locales fren-te a las propuestas de las agencias internacionales que se presentan, por lo general,como las adecuadas, por no decir las nicas y las mejores. Si bien, como resultados deestas crticas, el comportamiento de algunas organizaciones como es el caso delBanco Mundial ha tendido a modificarse, aunque ms sea en el plano formal. EnArgentina, las polticas reformistas de las ltimas dcadas parecen haber sido negocia-das entre los miembros de los organismos internacionales y el Poder Ejecutivo, sobretodo el Ministerio de Economa.Tal como se seala en un estudio sobre la participa-cin de la sociedad civil argentina en los programas del Banco Mundial, los prstamosde reformas para el rea educacin, trabajo y salud fueron negociados y posteriormen-te implementados, una vez que el debate y la negociacin de la reforma estaban esta-blecidos en la agenda del Gobierno (Acua y Tuozzo, 2000).

Vale la pena preguntarse,entonces, por qu las organizaciones internacionales nodejan la autonoma necesaria a los gobiernos nacionales para decidir sobre sus polti-



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cas y estrategias no slo en el mbito educativo, sino en el conjunto de esferas de lavida social? Responder a este interrogante exigira, por un lado, analizar los mecanis-mos internos que participan en la construccin y difusin de la estructura de pensa-miento de las organizaciones internacionales. Identificar las dinmicas que permitenque los discursos de estas organizaciones se presenten como los legtimos para orien-tar los cambios de los sistemas educativos actuales permitira avanzar en la compren-sin del discurso educacional global. Por otro lado, es fundamental comprender cules el nivel de influencia real de estas organizaciones sobre los contextos nacionalesy, especialmente, sobre los locales. En definitiva, cabe preguntarse si las polticas,estrategias y proyectos desarrollados por los organismos internacionales influyenrealmente en la mejora de la calidad de los aprendizajes. Dentro de tal terreno debe-ran juzgarse sus verdaderos potenciales de cambio.

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