por la exigencia del enfoque estratégico del primer...

Profesor: Normando J. Suárez F.

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MÓDULO 4. 4.4. CONTENIDO ESTRATEGICO DE LOS PLANES DE DESARROLLO

TERRITORIAL 2012-2015

En el marco de escenarios construibles (visiones) por la exigencia del enfoque estratégico del primer componente de todo plan de desarrollo territorial, y de acuerdo con la norma de

planeación,1 éste debe contener ObjetivoS, Metas, Estrategias, Políticas y Medios e instrumentos para la armonización del plan con la planeación nacional, sectorial, territorial, resguardos y las subnacionales (Regiones Administrativas y de Planeación – RAP, Regiones de Planeación y Gestión – RPG, Provincias Administrativas y de Planeación – PAP y formas de asociación de entidades territoriales) y las potenciales (Regiones Entidades Territoriales – RET y las Entidades Territoriales Indígenas – ETIS).

Los elementos básicos del un plan de desarrollo, y en especial, el contenido de la primera parte (estratégica) se presentan en el siguiente gráfico:

Para unificar y diferenciar estos conceptos se propone un glosario de términos derivados de la bibliografía especializada en cabeza de autoridades e instancias de planeación nacional, territorial y sectorial. Adicionalmente, se ha consultado la parte normativa, teórica y metodológica pertinente para definir objetivos, metas, estrategias, políticas, programas y proyectos.

1 LEY 152/199


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Formulación de Objetivos2

La formulación de los objetivos implica conocer su origen, enfoques, definición, clasificación, construcción y operacionalización. Es el primer elemento de la parte estratégica que responde a la pregunta

Qué

Existen diversos enfoques para plantear los objetivos en un plan de desarrollo territorial. Los más pertinentes son entre otros, el de planeación por objetivos, árbol de problemas, el

método ZOOP

se propone hacer el o la mandatario para resolver el problema planteado en el programa de gobierno y validado en el diagnóstico respectivo.

Su origen está en las propuestas contenidas en los programas de gobiernos, las competencias asignadas a la entidad territorial respectiva (municipios, distritos, departamentos), los planes de ordenamiento territorial, los diagnósticos y los árboles de problemas.

3, el método de Marco Lógico4

La guía concertada del sector ambiental

y el Administración por Objetivos (APO).

La noción de objetivo está asociada a finalidad, propósito, logro, efecto, consecuencia, producto, resultado, impacto, meta, escenario, reto, desafío, direccionamiento, intencionalidad que se objetiva, sentido de la acción de los sujetos (actores), o simplemente, meta. En una relación teleológica (de medio a fin) o racional, los anteriores significados demandan complementariamente medios, caminos, opciones, alternativas, instrumentos; en últimas, estrategias, políticas, programas y proyectos para materializar los objetivos.

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define los objetivos como proposiciones cualitativas y cuantitativas que fijan la estructura del plan. Tiene en cuenta la hipótesis y debe considerar 1) Pertinencia entendida como la relación entre los objetivos y el diagnóstico así como el nivel de relación de los objetivos con la hipótesis; 2) Precisión definida como la estructura técnica de la formulación de los objetivos en términos de magnitud, cobertura y tiempo; 3) Relevancia en cuanto relaciona la capacidad de impacto con las características de los objetivos, de dirigirse a las áreas claves de resultados del sistema y 4) relación con las dimensiones políticas, legales y administrativas.

2 ARTÍCULO 5O. CONTENIDO DE LA PARTE GENERAL DEL PLAN. LA PARTE GENERAL DEL PLAN CONTENDRÁ LO SIGUIENTE: A) LOS

OBJETIVOS TERRITORIALES (NACIONALES) Y SECTORIALES DE LA ACCIÓN ESTATAL A MEDIANO Y LARGO PLAZO SEGÚN RESULTE DEL

DIAGNÓSTICO GENERAL DE LA ECONOMÍA Y DE SUS PRINCIPALES SECTORES Y GRUPOS SOCIALES;

3 ZIELORIENTIERTE PROJEKTPLANUNG" PLANIFICACIÓN DE PROYECTOS ORIENTADA A OBJETIVOS. EL MÉTODO ZOPP ES APLICADO EN EL ANÁLISIS Y EL TRABAJO DE PLANEAMIENTO PORQUE LA EXPERIENCIA HA MOSTRADO QUE LA COOPERACIÓN ES MÁS FÁCIL Y EXITOSA CUANDO LOS PARTICIPANTES PUEDEN PONERSE DE ACUERDO SOBRE OBJETIVOS QUE HAN SIDO EXPRESADOS EN LA FORMA MÁS CLARA POSIBLE

4MANUAL DE GESTIÓN DEL CICLO DE UN PROYECTO “ENFOQUE INTEGRAL Y MARCO LÓGICO” – COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS, SERIE MÉTODOS E INSTRUMENTOS PARA LA GESTIÓN DEL CICLO DE UN PROYECTO, PUBLICADO EL 1 FEBRERO 1.993. 5 IDEAM. GUÍA TÉCNICO CIENTÍFICA PARA LA ORDENACIÓN Y MANEJO DE CUENCAS. BOGOTÁ, 2004. (4.1.4.)


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Por sus propiedades son definidos y clasificados por la institucionalidad como los propósitos generales o específicos que una entidad territorial, administración o institución espera lograr mediante la ejecución del plan de desarrollo o cualquier otro instrumento del sistema de planeación. Concretan en forma cualitativa los propósitos que las entidades territoriales desean alcanzar y hacia cuyo cumplimiento se orientarán los recursos y los esfuerzos. Deben expresar una acción específica que se espera alcanzar y las decisiones

que se deben tomar para solucionar problemas.6

En la concepción eficientista, los objetivos deben poseer los siguientes atributos:

7 1) consistentes en cuanto se relacionan con la problemática y las oportunidades identificadas en el diagnóstico; 2) estratégicos: en cuanto deben apuntar hacia los temas o asuntos prioritarios que poseen un mayor impacto en la entidad territorial y deben poseer articulación lógica entre niveles de propósitos. Se predica que la condición estratégica de los objetivos facilita su direccionalidad, ayudan a su evaluación, son generadores de sinergias, revelan prioridades, permiten coordinación, son esenciales para la actividad de control, motivación, organización y planeación efectiva.

Los objetivos no son todos iguales ni homogéneos. Existen tantas clasificaciones cuanto grupo de objetivo se formulen. Hay tipologías por el alcance (exploratorios, descriptivos, explicativos, predictivos y de control); por el procesos (de gestión, productos, resultados e impacto); por el nivel de abstracción (globales y particulares). De corto, mediano y largo plazo. Los hay territoriales y sectoriales. Sin embargo, la clasificación más utilizada es la de generales y los específicos

Para construir los objetivos se debe partir del mandato contenido en el Programa de Gobierno electo tamizado por las competencias de la entidad territorial (municipio, distrito y departamento) y armonizado con los otros instrumentos del sistema de planeación (ver

capitulo 3). Para la prospectiva estratégica

en función de propuestas para la totalidad o parte de un sistema, estructura, institución o entidad territorial.

En los planes de desarrollo la tendencia es que existen objetivos generales que contienen el escenario posible en la dirección de la visión (escenario deseado) para el municipio, distrito o departamento, los objetivos orientados a solucionar estratégicamente los problemas estructurales de la entidad territorial y los específicos territoriales-sectoriales.

Estos últimos son medio para alcanzar los propósitos estratégicos en la dirección de lograr el objetivo general. Cada objetivo específico se cumple a través de una serie de productos o resultados. Para lograr cada resultado, se necesita cumplir ciertas acciones y obtener ciertos insumos.

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6 DNP. PLANIFICACIÓN. BOGOTÁ. 2003. PÁG 31 7 DNP-FONADE. GUÍA PARA LA FORMULACIÓN DE PLANES DE DESARROLLO. BOGOTÁ, 1997 PAG 36-37 8 GUÍA TÉCNICO CIENTÍFICA PARA LA ORDENACIÓN Y MANEJO DE CUENCAS. BOGOTÁ, 2004

recomienda partir de la hipótesis y las alternativas de solución identificadas contenida en el diagnóstico.


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Otra forma de construir y operacionalizar los objetivos es a través de su representación como un árbol con fines y medios a partir de un árbol de problema (ver página). Para el caso se presenta a continuación un árbol de objetivos derivados del árbol de problema propuesto como ejemplo de salud pública (ver 4.2.2.)

Fuente: El anterior árbol de objetivos y alternativas de solución es tomado del macroproyecto de salud pública perfilado por el Ministerio de Protección Social 2005

El ejemplo más adecuado y pertinente de este primer elemento para incluir en la parte estratégica de los Plan de Desarrollo Territorial 2012 - 2015 son los Objetivos del Milenio 2000 – 2015 recuperados de la declaración y suscripción en el 2000 por 188 naciones en la Asamblea General de Naciones Unidas y asumidos por Colombia en el 2005.9

9 Para el caso de Colombia y sus entidades territoriales los Objetivos del Milenio –ODM 2000 – 2015 se asumieron mediante documentos CONPES 091 de 2005 y el 140 de 2011

Objetivo 1: Erradicar la pobreza extrema y el hambre

Objetivo 2: Lograr la educación primaria universal

Objetivo 3: Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer

OBJETIVO CENTRAL

Árbol de objetivos

Bajar índices de morbilidad y

Reducir los índices de

Disminuir los índices

Aumentar la protección de la salud

Aumentar el uso

saludable del

Elevar los niveles de

prevención en salud

Aumentar la divulgación de los

Derechos y deberes en salud

Desarrollar adecuadas

prácticas

Realizar adecuadas

prácticas de

Bajar la explotación laboral y

Disminuir los niveles

Aumentar la confianza de los

Elevar el poder de

Aumentar la habilidad

Subir los niveles en

salud para madres

FINES


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Objetivo 4: Reducir la mortalidad en menores de cinco años

Objetivo 5: Mejorar la salud sexual y reproductiva

Objetivo 6: Combatir el VIH/SIDA, la malaria y el dengue.

Objetivo 7: Garantizar la Sostenibilidad del Medio Ambiente.

Objetivo 8: Fomentar una sociedad mundial para el desarrollo.

Una valoración de estos ocho objetivos del milenio como las prioridades más sentidas para los pueblos del mundo debe pasar por responder las siguientes exigencias y preguntas:

Contienen un atributo (dimensión o característica específica que lo define); una meta, un horizonte de tiempo, viables y comprensibles en tanto son posibles de alcanzar y formularlo en forma clara y precisa.

Responder preguntas ¿Cómo saber que se ha alcanzado ese objetivo?

¿Tiene los recursos para lograrlo? ¿Qué necesita? ¿Cómo va a conseguirlo?

¿Consecuencias de lograr el objetivo? ¿Qué se afecta si se logro? ¿Secuelas no deseables? ¿Hay que prescindir o apropiarse de algo para lograrlo?

Construcción de Metas10

Los objetivos se transforman en metas cuando se les coloca una escala de medición cuantitativa. Las definiciones de metas están relacionadas con los objetivos formulados, el fin de una acción o la expresión del nivel de desempeño a alcanzar.

En planeación son la expresión concreta de los objetivos, en términos de tiempo y cantidad, que dan cuenta de los resultados que se esperan alcanzar con la ejecución del plan en un período de gobierno dado. Las metas describen una condición, una cuantificación (o cualidad) y una temporalidad determinada.

10 ARTÍCULO 5O. CONTENIDO DE LA PARTE GENERAL DEL PLAN. LA PARTE GENERAL DEL PLAN CONTENDRÁ LO SIGUIENTE: B) LAS

METAS NACIONALES Y SECTORIALES DE LA ACCIÓN ESTATAL A MEDIANO Y LARGO PLAZO Y LOS PROCEDIMIENTOS Y MECANISMOS GENERALES

PARA LOGRARLOS;


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Por sus características son definidas correctamente en tanto cumplen con los siguientes requisitos:

Permiten verificar el cumplimiento del objetivo Describen el objetivo en términos de quién, qué, dónde, cuándo y cómo Permiten verificar la calidad, cantidad, oportunidad, y costo de los productos y de

los resultados Facilitan la evaluación de los funcionarios responsables de su logro

Complementariamente, para que la meta este formulada de manera adecuada y pertinente

se deben cumplir los siguientes atributos:11

· Ser concreta: que sea clara, factible, posible y deseable · Que tenga asociado un indicador · Que defina un periodo para su cumplimiento · Que tenga un responsable institucional

La clasificación más usual es la que hace en función del alcance de las mismas: De procesos, productos, resultados o impacto. Las de resultado se refieren a aquellas que manifiestan la superación de un problema o el aprovechamiento de una potencialidad. Las metas de productos se refieren a la obtención de productos específicos que agregados tienen un efecto en términos de resultados. De todas formas debe establecerse la meta global del PDT para un período determinado (2012 – 2015) y su discriminación anual de acuerdo con los recursos que se prevén disponibles para cada vigencia.12

La forma de operacionalización más frecuente de las metas se estructura en términos de marco lógico como se presenta a continuación

11 MPS. GUÍA PARA EVALUAR LOS PLANES DE SALUD TERRITORIALES. BOGOTÁ: 2008. 12 PLANIFICACIÓN,. PAG 51


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Los planes de desarrollo territorial deberán tener necesariamente un componente de seguimiento y evaluación de los logros alcanzados, de acuerdo con la medición (cualitativa y/o cuantitativa) que se haga en forma periódica a las metas de producto y de resultado formuladas y concertadas.

Con la advertencia que hay que reflexionar para medir y no medir para reflexionar, el DNP evalúa el desempeño municipal en término de la eficacia como el porcentaje de

cumplimiento de las metas formuladas en los respectivos planes de desarrollo13

Hay que advertir que la ubicación de las metas, además de ser el segundo elemento de la parte estratégica en relación biunívoca con los objeticos, por indicación del proceso de

planeación y del plan de inversiones

Para darle continuidad al ejemplo de los objetivos, se presenta a continuación las primeras metas derivadas de los objetivos del milenio 1, 2, 3, 4 y 7 (Universal – Nacional) así como la armonización de las metas del primer objetivo del Milenio (pobreza y Hambre) del plan de desarrollo del municipio de Facatativá 2008-2011.

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ODM1:

también se colocan como metas de los programas, subprogramas y de proyectos si se está a nivel de planes de acción sectoriales.

Para reducir la pobreza extrema

Meta Universal: Reducir a la mitad entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas con ingreso inferior a 1 dólar diario.

Metas Nacionales: Reducir a 1.5% el porcentaje de personas con ingreso inferior a 1 dólar con Paridad de Poder Adquisitivo (PPA de 1993). Línea de base Para erradicar el Hambre

Meta Universal: Reducir a la mitad, entre 1990 y 2015, el porcentaje de personas que padecen hambre.

Metas Nacionales: Reducir a 3% los niños menores de 5 años con desnutrición global (peso para la edad). Línea de base 1990: 10%

ODM2: Meta Universal: Lograr que, para el año 2015, los niños y las niñas de todo el mundo puedan terminar un ciclo completo de educación primaria.

13 DNP. EVALUACIÓN INTEGRAL DEL DESEMPEÑO MUNICIPAL 2006-2009 14 (B). LA DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS Y SUBPROGRAMAS, CON INDICACIÓN DE SUS OBJETIVOS Y METAS NACIONALES, REGIONALES Y SECTORIALES Y LOS PROYECTOS PRIORITARIOS DE INVERSIÓN; ART. 6° LEY 152/1994


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Metas Nacionales: Tasa de analfabetismo de 1% para personas entre 15 y 24 años. Línea de base 1992: 3.77%

ODM3:

Meta Universal: Eliminar las desigualdades en educación primaria y secundaria, entre los géneros, preferiblemente para el año 2005, y en todos los niveles antes del fin de año 2015.

Meta Nacional en participación: Incrementar por encima del 30% la participación de la mujer en los niveles decisorios de las diferentes ramas y órganos del poder público18.

ODM4

Meta Universal: Reducir en dos terceras partes, entre 1990 y 2015, la tasa de mortalidad de los niños menores de 5 años.

Metas Nacionales: Reducir la mortalidad en menores de 5 años, a 17 muertes por 1000 nacidos vivos. Línea de base 1990: 37.4 muertes por 1000 nacidos.

ODM7

Medio Ambiente:

Meta Universal: Incorporar los principios del desarrollo sostenible en las políticas y los programas nacionales, y propender por la reducción del agotamiento de los recursos naturales y de la degradación de la calidad del medio ambiente. En particular, en la proporción del país cubierta por bosques naturales, la proporción y el estado de las áreas del país destinada a la conservación de ecosistemas a través de un Sistema de Parques Nacionales Naturales y la eliminación del consumo de Sustancias Agotadoras de la Capa de Ozono (SAO).

Meta Nacional: Reforestar 30.000 hectáreas de bosques anualmente. Línea de base 2003: 23.000 hectáreas anuales.

Saneamiento Básico: Meta Universal: Reducir a la mitad el porcentaje de personas que carecen de acceso al agua potable y saneamiento básico.


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Metas Nacionales entre 1990 y 2015: Incorporar a la infraestructura de acueducto, a por lo menos 7,7 millones de nuevos habitantes urbanos, e incorporar 9,2 millones de habitantes a una solución de alcantarillado urbano.

Vivienda Meta Universal: Mejorar considerablemente la vida de los habitantes de tugurios en Colombia.

Meta nacional para el 2020: Reducir a 4% el porcentaje de hogares que habitan en asentamientos precarios. Línea de base 2003: 1.346.000 hogares (16%).

Fuente: Plan de Desarrollo “Renovación en serio para Facatativá” 2008-2011 (Acuerdo N° 016 del 30 de mayo de 2008. Página 33)

En la tabla expuesta (ODM1 Pobreza y hambre), el seguimiento y evaluación basado en la definición de metas concretas, medibles y evaluables, puede constatar los avances alcanzados respecto a la situación inicial y la situación futura territorial; es por lo expuesto que el plan de desarrollo territorial debe formular metas de resultado que respondan


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directamente a la solución o disminución de los problemas y necesidades, o al aprovechamiento de las potencialidades del municipio. En una relación de medio a fin, el plan de desarrollo municipal 2008-2011 contempla metas de producto que contribuyen a los resultados propuestos.

De acuerdo con la tabla anterior, se supone que el proceso de seguimiento y evaluación de las metas facilita y mejora la gestión pública, y la coordinación interinstitucional en el municipio. La evaluabilidad en este caso, es entendida como el conjunto de condiciones que debe tener el plan de desarrollo territorial a fin de que se convierta en el instrumento fundamental de la gestión local, para que los equipos de gobierno, instituciones de control y comunidad tengan la posibilidad de identificar el avance y el cumplimiento de los compromisos establecidos, y el impacto de sus realizaciones.

Identificación, selección y definición de Estrategias15

Desde hace veinte años está constitucionalizado que el enfoque de todos los planes de

desarrollo territorial es el estratégico.16

El concepto de estrategia

En consecuencia, la línea de pensamiento y la planeación estratégica debe ser asumidos como la perspectiva que establece por concertación los medios (planes, programas, proyectos) más racionales y convenientes al interés general para alcanzar los propósitos (escenarios de futuro posibles) en términos de resolver los problemas más sentidos de las comunidades y las poblaciones más vulnerables de los municipios, distritos y departamentos.

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15 ARTÍCULO 5O. CONTENIDO DE LA PARTE GENERAL DEL PLAN. LA PARTE GENERAL DEL PLAN CONTENDRÁ LO SIGUIENTE: C) LAS

ESTRATEGIAS Y POLÍTICAS EN MATERIA ECONÓMICA, SOCIAL Y AMBIENTAL QUE GUIARÁN LA ACCIÓN DEL GOBIERNO PARA ALCANZAR LOS

OBJETIVOS Y METAS QUE SE HAYAN DEFINIDO;

16 LOS PLANES DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES ESTARÁN CONFORMADOS POR UNA PARTE ESTRATÉGICA Y UN PLAN DE INVERSIONES DE

MEDIANO Y CORTO PLAZO. ART 339

17 KEMMETH AMDREWS.(1971): EL CONJUNTO DE LOS OBJETIVOS PRINCIPALES Y LAS POLÍTICAS ESENCIALES PARA LOGRAR ESOS OBJETIVOS. PARA IGOR ANSOFF (1987:1965): “ESTRATEGIA SON NORMAS PARA TOMAR DECISIONES”. ANSOFF, ADEMÁS DISTINGUE ENTRE LO QUE ES UNA POLÍTICA Y UNA ESTRATEGIA. UNA POLÍTICA SON DECISIONES GENERALES QUE SON HECHA SIEMPRE DE LA MISMA MANERA Y

CIRCUNSTANCIAS. POR EL CONTRARIO, LA ESTRATEGIA APLICA LOS MISMOS PRINCIPIO, PERO PERMITE DECISIONES DIFERENTES EN LA MEDIDA QUE LAS CIRCUNSTANCIAS CAMBIAN. KENICHI OHMAE (1983:92) DA LA DEFINICIÓN: “LA FORMA EN QUE LA EMPRESA SE DIFERENCIA DE LOS COMPETIDORES, USANDO SUS

FUERZAS RELATIVAS PARA SATISFACER MEJOR LAS NECESIDADES DEL CLIENTE”. ESTA DEFINICIÓN MENCIONA EL ASPECTO COMPETITIVO DE LA

ESTRATEGIA Y LA NECESIDAD DE CONSTRUIR CAPACIDADES. TAMBIÉN MENCIONA COMO LOS CLIENTES Y SU SATISFACCIÓN SON PARTE DE LA

ESTRATEGIA.MICHAEL DE KARESILVER (1997): SUGIERE QUE LA ESTRATEGIA TIENE DOS CAMINOS: EL PROPÓSITO FUTURO Y LA FUENTE DE

VENTAJA. LA FUENTE DE LA VENTAJA COMPETITIVA SE REFIERE A LA CAPACIDAD DE SATISFACER LAS NECESIDADES DEL CLIENTE.

es uno de los más enunciados al punto que hay muchas nociones valoradas como equívocas, pocas análogas y está en construcción una definición


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unívoca. En tal sentido, puede ser entendida como a) técnica y conjunto de actividades destinadas a conseguir un objetivo; b) secuencia coherente de las acciones a realizar; c) conjunto de acciones planificadas sistemáticamente en el tiempo que se llevan a cabo para lograr un determinado fin; d) conjunto de acciones que se implementarán en un contexto determinado con el objetivo de lograr el fin propuesto; e) proceso seleccionado a través del cual se prevé alcanzar un cierto estado futuro (escenario); f) proceso de desarrollo e implementación de planes para alcanzar propósitos y objetivos; g) la ruta a seguir por las grandes líneas de acción contenidas en las políticas nacionales para alcanzar los propósitos, objetivos y metas planteados en el corto, mediano y largo plazos; h) adaptación de los recursos y habilidades de la organización el entorno cambiante, aprovechando sus oportunidades y evaluando los riesgos en función de objetivos y metas.

Lo constantes en las definiciones es el carácter medial de las estrategias en términos de acciones/actividades; instrumentos (técnica, método, ruta, planes/escenario de futuro) o proceso (contextualización - adaptación) para lograr fines (propósito, objetivo-meta) en un determinado entorno/situación que es últimas es lo que las determinas en su identificación, selección, apropiación y aplicación

En prospectiva una estrategia es concebida como la acción que actores (autoridades, instancias y comunidad) agencian para transformar sus entornos territoriales en la dirección de futuro deseado (escenario). En una perspectiva teleológica es el conjunto de medios para el logro de un fin determinado. Operativamente es la combinación de acciones y recursos para el logro de los objetivos y de las metas.

Las estrategias se operacionalizan en acciones de políticas, los programas, subprogramas y proyectos respectivos en tanto que tiene su origen en identificación, selección y formulación de la alternativa más viable para resolver el problema más sentido de la comunidad de las entidades territoriales.

Para completar la secuencia de objetivos-metas se enuncian ejemplos de estrategias derivadas de los Objetivos del Milenio y manejo social del riesgo en los nuevos Departamentos.

Objetivo 1: Erradicar el hambre

Estrategia: Para prevenir la desnutrición infantil se utilizará la promoción, protección y

apoyo a la lactancia materna temprana, capacitación a las madres y mantenimiento del plan de alimentación y nutrición.

http://www.definicionabc.com/general/estrategia.php�

http://definicion.de/estrategia/�


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Objetivo 2: Lograr la educación primaria universal La estrategia fundamental es concentrarse en los segmentos de la población con menores niveles de educación, sin descuidar los que tienen mejores promedios, así: 1. Acceso universal al sistema educativo de todos los niños a partir de los seis años comenzando en el nivel de preescolar.

Objetivo 3: Promover la equidad de género y la autonomía de la mujer

Estrategia: Fortalecer y mantener un programa intersectorial de vigilancia y atención de

la violencia intrafamiliar como estrategia de salud pública, especialmente la ejercida por la pareja.

Objetivo 4: Reducir la mortalidad en menores de cinco años La estrategia fundamental es incrementar progresivamente la cobertura de la afiliación a la seguridad social en salud, promoviendo la focalización de los subsidios a la población menor de 5 años, a las mujeres gestantes y a las mujeres en edad fértil.

Objetivo 7: Garantizar la Sostenibilidad del Medio Ambiente. Estrategias para cumplir la meta de reforestación de bosques naturales.

Para cumplir con esta meta se ha planteado una estrategia conjunta entre entidades nacionales y locales, de las cuales se destacan: (i) la operación de crédito - BID 1556/OC-CO aprobada en agosto de 2004, para el Programa de apoyo al Sistema Nacional Ambiental

Estrategias para cumplir las metas de saneamiento básico:

La estrategia que se plantea para mejorar las condiciones del sector y alcanzar así las metas de cobertura, es integral y comprende tres componentes: i) componente financiero, ii) componente institucional, y iii) componente de estructura empresarial del sector.

Estrategias para cumplir las metas en Vivienda

Para detener y prevenir la formación de nuevos asentamientos precarios, la estrategia del Gobierno Nacional se sustenta en la combinación de instrumentos de mercado y herramientas de política social, con un componente transversal de fortalecimiento de la gestión institucional.

Otro ejemplo de operacionalización de la estrategia es la que proporciona el enfoque del

manejo social de riesgo18 concebido para reducir la vulnerabilidad19

18 EL CONCEPTO DE MANEJO SOCIAL DE RIESGO PROVIENE DE LA IDEA DE QUE EXISTEN CIERTOS GRUPOS DE LA SOCIEDAD QUE SON

VULNERABLES A IMPACTOS SÚBITOS (CRISIS ECONÓMICAS, SOCIALES, POLÍTICAS, NATURALES, ENTRE OTRAS) LOS CUALES AMENAZAN LA

SUBSISTENCIA DE DICHOS GRUPOS; Y PONE EN PELIGRO LA MANUTENCIÓN DE LOS GRUPOS QUE VIVEN EN ESTADO DE EMPOBRECIMIENTO

CRÓNICO (BANCO MUNDIAL, 2000).

y la afectación de

19 VULNERABILIDAD: SE DEFINE COMO LA PROBABILIDAD DE SER AFECTADO POR UN RIESGO DE CUALQUIER NATURALEZA Y, EN ESTE

SENTIDO, ESTÁ VINCULADA CON LA CAPACIDAD DE ENFRENTARLO. LA VULNERABILIDAD PUEDE ENTENDERSE COMO ESTRUCTURAL


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amenazas naturales y antrópicas como las que en particular se ha desencadenado por el cambio climático con el fenómeno de la Niña y la calamidad nacional y territorial por la emergencia invernal. (Ver inundación sur del Atlántico capítulo…….)

Se presentan a continuación tres ejemplos de caracterización de riesgos y las estrategias formuladas en los Talleres Territoriales realizados por la Universidad Nacional de Colombia a propósito de la territorialización del sistema de protección social del Ministerio de Protección Social.

EJEMPLO 1

- RIESGO:

Deterioro integral de la población por efecto de la contaminación que ocasiona la fumigación de los cultivos ilícitos.

- AMENAZA:

Fumigación de los cultivos ilícitos.

- VULNERABILIDAD:

Población en el área de cobertura.

- FUENTE DEL RIEGO: Natural

- NIVEL DE IMPACTO: Severo

- FRECUENCIA EN EL TIEMPO:

Alta

- ESTRATEGIAS Prevención: No sembrar cultivos ilícitos (Sustitución) :

- INSTRUMENTOS:

Públicos

Salud

(PERMANENTE) O TRANSITORIA.EL RIESGO ES LA POSIBILIDAD DE QUE UNA SOCIEDAD PUEDA VERSE AFECTADA POR UN EVENTO

AMENAZANTE, DADAS UNAS CONDICIONES INTRÍNSECAS DE ESTA SOCIEDAD.PROCESO DE DETERMINAR LA MAGNITUD Y LA PROBABILIDAD DE

LOS DAÑOS ESPERADOS, POR LOS EFECTOS ADVERSOS QUE PUEDAN OCASIONAR LAS ACTIVIDADES ANTRÓPICAS Y NATURALES. SE EXPRESA

COMO LA INTERACCIÓN ENTRE LA AMENAZA Y LA VULNERABILIDAD.


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EJEMPLO 2

- RIESGO:

Bajas coberturas por efecto de la adopción de políticas de salud sexual y Reproductiva en San José del Guaviare.

- AMENAZA:

Contagio de la Infección de enfermedades de transmisión sexual.

- VULNERABILIDAD:

Población sexualmente activa sin medidas de

protección.

- FUENTE: Mixto y Antrópico

- TIPO DE RIEGO: Salud


Alta


- CORRELACIÓN

ENTRE RIESGOS:

Determinante Económicos Sociales

ESTRATEGIAS: Prevención Información

Educación

Comunicación

Mitigación Uso del preservativo

Superación Tratamiento


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EJEMPLO 3

- RIESGO:

Inundación del barrio Santa Teresita por el desbordamiento del Río Orinoco.

- AMENAZA:

Niveles altos del río por causa del incremento de las lluvias.

- VULNERABILIDAD:

Localización de viviendas en las zonas de inundación del Río.

- FUENTE DEL RIEGO: Natural

- TIPO DE RIEGO: Ambiental


Alta (una o dos veces por año)


- CORRELACIÓN

ENTRE RIESGOS:

Determinante Económicos - Sociales

- ESTRATEGIAS: Prevención: Establecer la zona afectada como zona de alto riesgo.

Reubicación de viviendas.

Identificación y caracterización de familias.

Realizar un control permanente del crecimiento del río.

Mitigación Vigilancia en Salud Pública de brotes o epidemias.

Soporte nutricional a niños en riesgo, mientras dure el evento.

Superación Retorno de las familias al entorno.

Asistencia posterior al evento (nutricional y de salud).


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Formulación de POLITICAS

El concepto de política en construcción es polisémico. Es entendida como a) ámbito del gobierno de las sociedades o b) actividad de la organización o c) designación de los

propósitos y programas de las autoridades públicas20. Este último sentido del término es

que se asume para los efectos de la parte estratégica de los planes de desarrollo.21

Adjetivada como política pública es una de las herramientas del Estado utilizada para tratar

de transformar la sociedad.22 Otra definición con sentido imperativo indica que las

políticas públicas son (deben ser) lo que se hace, no (son) lo que se dice.23

En perspectiva de continente y contenido, un documento de política pública es un Plan con algún grado de precisión para la acción para su ejecución. Una vez definida la política se trata de construir y planear concretamente el arreglo político institucional previsto. (Plan de

acción).

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Para las políticas públicas las funciones principales de un Plan

25 son: 1) Reducir la incertidumbre del futuro a través del control de los principales factores de desarrollo y 2) Reducir la incoherencia entre las distintas políticas sectoriales y sus objetivos con el fin de armonizar y coordinar el proceso de desarrollo. Lo primero necesita de datos e información, construcción de indicadores, capacidad de previsión (extrapolar a partir de las tendencias del pasado), capacidad de prospectiva (determinar los posibles factores de discontinuidad y de ruptura) y capacidad de modelación. Lo segundo, orientar hacia el logro

de objetivos comunes, coordinación intra e intersectorial y coordinación jerárquica.26

20 ROTH, ANDRÉ-NOËL. POLÍTICAS PÚBLICAS. BOGOTÁ: EDICIONES AURORA, 2006. PÁGINA 25-26 21 ARTÍCULO 5O. CONTENIDO DE LA PARTE GENERAL DEL PLAN. LA PARTE GENERAL DEL PLAN CONTENDRÁ LO SIGUIENTE: C) LAS POLÍTICAS EN MATERIA ECONÓMICA, SOCIAL Y AMBIENTAL QUE GUIARÁN LA ACCIÓN DEL GOBIERNO PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS Y METAS

QUE SE HAYAN DEFINIDO; 22 IBÍDEM: ENTRE OTRAS, POR EL CARÁCTER EQUÍVOCO, UNA DEFINICIÓN DE POLÍTICA PÚBLICA PARA ROTH ANDRÉ-NOËL ES “UN

CONJUNTO CONFORMADO POR UNO VARIOS OBJETIVOS COLECTIVOS CONSIDERADOS NECESARIOS O DESEABLES Y POR MEDIOS Y ACCIONES

QUE SON TRATADOS, POR LO MENOS PARCIALMENTE, POR UNA INSTITUCIÓN U ORGANIZACIÓN GUBERNAMENTAL CON LA FINALIDAD DE

ORIENTAR EL COMPORTAMIENTO DE ACTORES INDIVIDUALES O COLECTIVOS PARA MODIFICAR UNA SITUACIÓN INSATISFACTORIA O

PROBLEMÁTICA”.

23 LAS POLÍTICAS PÚBLICAS SIEMPRE SON HIPÓTESIS PARA EL CAMBIO DE COMPORTAMIENTO Y LA TRANSFORMACIÓN SOCIAL QUE SE

VALIDAN A TRAVÉS DEL EXPERIMENTO, ES DECIR DE LA IMPLEMENTACIÓN.

24 EL PLAN ES “LA FIJACIÓN DE UN CONJUNTO DE OBJETIVOS DE PLURIANUALES PRIORITARIOS COHERENTES ENTRE SÍ, Y QUE BUSCAN NO

SOLO ORIENTAR A LOS AGENTES ECONÓMICOS SINO, ADEMÁS, CONSTITUIRSE EN EL MARCO AXIOLÓGICO EN EL CUAL SE INSCRIBEN LAS

ACCIONES PÚBLICAS” (CHEVALLIER, 1986)

25 PLANEACION Y PLANES SON LA INSTRUMENTALIZACIÓN EN EL PLANO TÉCNICAS DE UN PROYECTO POLÍTICO. 26 ROTH, ANDRÉ-NOËL. QUÉ Y PARA QUÉ POLÍTICAS PÚBLICAS. BOGOTÁ: SIMPOSIO IDRD, 2006.


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En el siguiente gráfico se presenta una instrumentalización de una política pública en término de programas y proyecto de la parte estratégica de los planes de desarrollo territorial.

Fuente: Roth, André-Noël. Qué y para qué Políticas públicas. Bogotá: Simposio IDRD, 2006

Como tal la política pública es una construcción social que tiene momentos/etapas/fases:

Definición del problema, Elaboración de la agenda, Formulación de soluciones y Adopción de las decisiones, Implementación y Evaluación

Para los efectos de la formulación de la parte estratégica de los planes de desarrollo es pertinente operacionalizar el primer momento del ciclo de la política: definición de problemas y elaboración de la agenda política. Las otras tres fases se armonizan con lo planteado en los capítulo dos (procesos) y tres (armonización de los instrumentos del sistema de planeación) de este módulo.

En la siguiente tabla se sintetiza el ciclo de las políticas identificando las actividades que deben realizar los actores para agotar cada fase en el entendido que ellas se construyen socialmente.


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Fuente: Roth, André-Noël. (2008, julio-diciembre). Perspectivas teóricas para el análisis de las políticas públicas: ¿de la razón científica al arte retórico? Estudios Políticos, 33, Instituto de Estudios Políticos, Universidad de Antioquia, 67-91(79)

Para el momento primero (I) y segundo (II), como en el la etapa inicial para el diagnóstico y su validación en los planes de desarrollo, se parte de la lógica de problemas que se formulan para identificar las causas del mismo y así poder plantear alternativas de solución. Para el caso de esta Guía se sugiere utilizar el recurso de los árboles de problemas y su correspondiente árbol de objetivos así como tipología de preguntas básicas en función del alcance de las mismas. (Véase 4.1. y 4.2). En esta etapa hay coherencia con la identificación y selección de alternativas de solución del ciclo de programas y proyectos de inversión que son las unidades mínimas de las políticas y de las estrategias de la parte estratégica de los planes de desarrollo territorial.

Hay coincidencia con los planes y los programas - proyectos que la construcción de políticas públicas se debe hacer con métodos participantes para garantizar la apropiación de las mismas y asegurar su oportuna ejecución en donde prevalezca la concertación, legitimidad y la capacidad de aprendizaje antes que el principio de las autoridad, la dicotomía política-administración y el eficientismo.

Uno de los procedimientos para evaluar las elecciones y las opciones estratégicas y políticas es el método multicriterio que tiene por objeto comparar diferentes acciones o


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soluciones a un problema en función de criterios y de políticas múltiples. El objetivo del

Multipol (Multicriterio de políticas)27

En Multipol el juicio que se emite sobre las acciones no se realiza de forma uniforme: es preciso tener en cuenta los diferentes contextos ligados al objetivo del estudio. Una política es un juego de pesos acorde a criterios que traduce uno de estos contextos. Esta ponderación de criterios podrá así corresponder a diferentes sistemas de valores de los decisores, a opciones estratégicas no determinadas, o incluso a diferentes escenarios y a evaluaciones que toman en consideración el factor tiempo. En la práctica, los actores reparten para cada política un peso dado al conjunto de criterios. Por cada política, el procedimiento Multipol atribuye una puntuación media a las acciones. Se calcula de este modo un gráfico de perfiles de clasificaciones comparadas de las acciones en función de las

políticas.

es también aportar ayuda a la decisión construyendo un tablero de análisis simple y evolutivo de las diferentes acciones o soluciones que se le ofrecen al que debe tomar la decisión.

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Para darle solución de continuidad a los casos ilustrativos anteriormente presentado para visión, objetivos, metas y estrategias, en los apartes (4.1), el primer ejemplo lo constituye el contenido del documento de política “Metas y estrategias de Colombia para el logro de los

objetivos de desarrollo del milenio - 2015”

Un par de ejemplos ilustran las políticas de la parte estratégica de los Planes de Desarrollo en cuanto son herramientas del Estado y las entidades territoriales útiles para generar cambios en la sociedad en la medida que son acciones e intervenciones (programas y proyectos) de las estrategias para concretar las alternativas de solución a los problemas más sentidos de las comunidades.

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27 GODET MICHEL. LA CAJA DE HERRAMIENTA DE LA PROSPECTIVA. SE ENCUENTRAN EN EL MULTIPOL LAS FASES CLÁSICAS DE UN PROCESO

MULTICRITERIO: LA RELACIÓN DE LAS ACCIONES POSIBLES, EL ANÁLISIS DE CONSECUENCIAS Y LA ELABORACIÓN DE CRITERIOS, LA

EVALUACIÓN DE ACCIONES, LA DEFINICIÓN DE POLÍTICAS Y LA CLASIFICACIÓN DE ACCIONES. ASÍ, CADA ACCIÓN ES EVALUADA A LA VISTA DE

CADA CRITERIO POR MEDIO DE UNA ESCALA SIMPLE DE NOTACIÓN. ESTA EVALUACIÓN SE OBTIENE POR MEDIO DE CUESTIONARIOS O DE

REUNIONES DE ACTORES, SIENDO NECESARIA LA BÚSQUEDA DE UN CONSENSO.

LA TOMA EN CONSIDERACIÓN DE LOS RIESGOS RELATIVOS A LA INCERTIDUMBRE O A LAS HIPÓTESIS CONFLICTIVAS, SE EFECTÚA POR MEDIO

DE UN PLANO DE ESTABILIDAD DE LAS CLASIFICACIONES DE LAS ACCIONES A PARTIR DE LA MEDIA Y DE LA DESVIACIÓN TÍPICA DE LAS

PUNTUACIONES MEDIAS OBTENIDAS POR CADA POLÍTICA. PODEMOS DE ESTE MODO PROBAR LA FORTALEZA DE LOS RESULTADOS DE CADA

ACCIÓN, UNA ACCIÓN CON UNA MEDIA ELEVADA PERO UNA DESVIACIÓN TÍPICA FUERTE PUEDE SER CONSIDERADA COMO ARRIESGADA.

28 MULTIPOL ES UN MÉTODO SIMPLE Y PERTINENTE, ESTE MÉTODO TOMA EN CONSIDERACIÓN LA INCERTIDUMBRE Y PERMITE PROBAR LA

CONSISTENCIA DE LOS RESULTADOS EN LAS DIFERENTES POLÍTICAS. GRACIAS A SU SIMPLICIDAD, ES TAMBIÉN EVOLUTIVO. PERMITE

INCORPORAR FÁCILMENTE, NO SOLAMENTE DURANTE EL ESTUDIO, SINO INCLUSO A SU CONCLUSIÓN, NUEVOS CRITERIOS, NUEVAS

PONDERACIONES O NUEVAS ACCIONES PARA ENRIQUECER EL ANÁLISIS. LA SIMPLICIDAD DEL CRITERIO DE AGREGACIÓN (MEDIA PONDERADA) SOSLAYA POR OTRA PARTE CUALQUIER COMPARABILIDAD ENTRE LAS ACCIONES. SIN EMBARGO, SI EL OBJETIVO ES EL DE ELABORAR UN PLAN A

PARTIR DE NUMEROSAS ACCIONES, APARECEN COMPLICACIONES PARA TOMAR EN CONSIDERACIÓN LAS SINERGIAS, INCOMPATIBILIDADES Y

DUPLICIDADES ENTRE LAS ACCIONES SELECCIONADAS. ESTE HÁNDICAP ES APLICABLE A TODOS LOS MÉTODOS MULTICRITERIO. ES NECESARIO

UN ANÁLISIS MÁS DETALLADO EN CADA CASO.

29 CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y SOCIAL. DOCUMENTO CONPES SOCIAL 91. VERSIÓN APROBADA.

formulado y aprobado el 14 de marzo de


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2005 tiene por objeto “someter a consideración del CONPES para la Política Social las metas y estrategias fijadas por Colombia para el logro de dichos objetivos”.(página 1).

Las recomendaciones del documento de política en referencia se reducen a que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación, el Ministerio de la Protección Social, el Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el Ministerio de Educación Nacional y el Ministerio de Relaciones Exteriores recomiendan al CONPES para la Política Social:

Adoptar las metas y estrategias planteadas en este documento para el logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en Colombia.

Solicitar a los Ministerios correspondientes, desarrollar las acciones tendientes a la implementación, seguimiento y evaluación de las estrategias y metas para el logro de

los ODM.30

En el escenario de financiamiento programado para el cumplimiento de los objetivos (Anexo 1, ver lo expuesto antes) más de la mitad ($ 52.5 billones) de los 94.3 billones que costaban el cumplimiento de los mismos eran recursos de las entidades territoriales y el nivel central nacional apenas participa con menos del 10% del total de los recursos que se necesitan alcanzar los ODM en el 2015. Era evidente el riesgo de incumplimiento de los mismos.

Prueba de ello es la aprobación el 26 de marzo de 2011 del documento 140 “modificación al Conpes 91 de 14 de Junio (sic Marzo) Metas y estrategias de Colombia para el logro de los objetivos de desarrollo del milenio – 2015.” Después de seis años y a cuatro años para tener que cumplir los ODM en Colombia la evaluación gubernamental de la política pública implementada reconoce que la modificación al documento en referencia incluye nuevos indicadores, ajuste en las líneas de base, y metas de algunos de los indicadores inicialmente adoptados y cambios en fuentes de información.

Sin embargo, el grado de cumplimiento en el avance de indicadores como, cobertura bruta en educación media (65%), años promedio de estudio (población entre 15-24 años) (57%), mortalidad materna (68%), adolescentes que han sido madres o están en embarazo (0%), mortalidad de cáncer de cuello uterino (57%), porcentaje de personas en pobreza (33%), porcentaje de personas en pobreza extrema (34%) y reducción de hogares urbanos en asentamientos precarios - con respecto a la meta fijada a 2020- (30%), probablemente no alcancen la meta prevista, pero imponen un reto al país para realizar más esfuerzos en dicho propósito.(página 2)

Las anteriores cifras muestran que a nivel nacional, 8 de 51 indicadores (16%) asociados al cumplimiento de los ODM, han logrado de manera anticipada la meta 2015 y 30 indicadores (59%) han alcanzado niveles superiores al 50%.Trece indicadores están por

30 CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y SOCIAL. DOCUMENTO CONPES SOCIAL 91. VERSIÓN APROBADA. PÁGINA 37.


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debajo del 50% y estos corresponden a los más significativos de los 51 indicadores. Quedan grandes retos de política hacia el 2015; toda vez que las brechas regionales, siguen siendo el desafío fundamental para el país por la profunda desigualdad interregional y poblacionales. (véase gráfico PNUD primera parte del capítulo 3°)

De las ocho recomendaciones de política, la séptima tiene que ver con “Solicitar a las entidades territoriales incluir en sus planes de desarrollo las políticas y estrategias que contribuyan al aceleramiento y logro de los ODM.” (Página 30)

El segundo ejemplo ilustrativo y complementario al primero de las políticas de la parte estratégica de los Planes de Desarrollo Territoriales es posible señalarlo en la inclusión de los ODM en el plan de desarrollo del municipio de Facatativá (Cundinamarca) 2008-2011. El diagrama para reducir la mortalidad en menores de 5 años –ODM # 4 en la página 35 y la tabla que recoge la instrumentalización del ODM # 1 Pobreza en la página…. (dirección electrónica..) Así formalmente lo muestran como también lo contenido en los anexos Eje garantía de Bienestar, eje económico (página 51), eje gobernabilidad, Niños y Niñas (página

81 – 88) y Sinergias para intervención por ciclo vital (páginas 89-91).31

Una evaluación

32 (fase V) de la implementación (fase IV) de los Objetivos del Milenio para Colombia concluye con un reto central: poner las políticas públicas al servicio de los derechos, persistiendo en el enfoque de derechos que goza de un respaldo constitucional, además del otorgado por los tratados internacionales, que coadyuvan a la exigibilidad y complimiento de los mismos. En ésa línea, las políticas públicas deben orientarse al restablecimiento, garantía, protección y promoción de los derechos fundamentales. Son inaceptables las amenazas que en el país se ciernen sobre dichos objetivos ante la crisis internacional y los continuados procesos de reforma constitucional como el acto legislativo 03 de 2011 de sostenibilidad fiscal y la regla fiscal (ley 1473 de 2011) que subordina el disfrute de los derechos a la disponibilidad de recursos del Estado. Con los niveles de desigualdad nacional e interregional, sobreendeudadamiento, déficit fiscal creciente, incremento de la corrupción, un Estado y entidades territoriales coptada por grupos legales e ilegales y falta de voluntad política para incluir los ODM en las agendas y los planes

difícilmente se alcanzarán a cumplir para el 2015.33

31 PLAN DE DESARROLLO “RENOVACIÓN EN SERIO PARA FACATATIVÁ” 2008-2011 (ACUERDO N° 016 DEL 30 DE MAYO DE 2008. 32 UNIVERSIDAD NACIONAL DE COLOMBIA – PNUD COLOMBIA. LOS OBJETIVOS DE DESARROLLO DEL MILENIO: UN COMPROMISO CON

LOS DERECHOS ECÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES 2015. BOGOTÁ: CÁTEDRA DE SEDE JORGE ELIÉCER GAITÁN, 2009. PÁGINA 39. 33 CONSEJO NACIONAL DE POLITICA ECONOMICA Y SOCIAL. DOCUMENTO CONPES SOCIAL 91DE 2005 Y 140 DE 2011.


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Identificación y selección de Programas

Los programas, subprogramas y proyectos son la operacionalización de las acciones de política y de estrategias que contienen las alternativas de solución acerca de cómo lograr los objetivos y las metas de los escenarios apuestas que contienen los planes de

desarrollo. Su origen está básicamente en los Programas de Gobiernos34

que es el mandato ciudadanos que se debe cumplir a través de la parte estratégica y plan de inversiones en las entidades territoriales en un período de cuatro años (2012-2015).

Los programas están como unidad de acción en todos los instrumentos del sistema de planeación tanto nacional como territorial (véase capítulo 2 de este módulo). Desde el programa de gobierno hasta los instrumentos de presupuestación, contratación, ejecución y evaluación de todo el sistema. Hace posible la armonización de todas las herramientas de planeación en tanto es un elemento comparable en las todas las etapas del proceso de planeación. Los programas son transversales, entre otros, a programas de gobierno, planes de ordenamiento territorial, a la parte estratégica y planes de inversión de los planes de desarrollo, planes indicativos, planes de acción sectorial y presupuestos. Son el articulador de las estrategias y las políticas.

En el anterior contexto un Programa puede ser definido como un Conjunto de acciones orientadas al logro de un objetivo concreto que por su complejidad, requiere del aporte que puede hacer la ejecución de varios proyectos a efectuarse de manera simultánea o sucesiva en el marco de una actividad gubernamental para el cual se asignan recursos humanos, materiales, técnicos y financiero necesarios para su desarrollo y una unidad de gobierno responsable de su ejecución. Para hacerlo más operativo, puede discriminarse en subprogramas que precisen los objetivos por tipo de actividades o por componente del programa.

Los Subprogramas comprenden ciertas acciones tendientes de objetivos parciales. Cuando el objetivo concreto de un programa es complejo y su consecución se considera como resultados de la suma de objetivos parciales conviene definir subconjuntos menores denominados subprogramas.

34 PROGRAMA DE GOBIERNO ES EL PRINCIPAL INSTRUMENTO DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN TANTO NACIONAL COMO TERRITORIAL QUE

TRATA DE RESPONDER, POR LO MENOS TRES PREGUNTAS: 1) QUÉ SE DEBE HACER? 2) CÓMO LOGRARLO? 3) Y CON QUÉ RECURSOS ALCANZAR

LO PROPUESTO? OPERACIONALIZA Y VIABILIZA EL PROGRAMA DE GOBIERNO GANADOR EXPRESADO COMO UN MANDATO POPULAR EN CADA

UNA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES EN EL CORTO PLAZO (CADA CUATRO AÑOS) ASÍ COMO EL PROGRAMA DE EJECUCIÓN RESPECTIVO DE

LOS PLANES DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL –POT.

EN CUANTO A LOS CONTENIDOS DE LOS PROGRAMAS DE GOBIERNO, ESTOS DEBEN RESPONDER A QUE SE PROPONE COMO ALTERNATIVAS DE

SOLUCIÓN A LOS PROBLEMAS MÁS SENTIDOS POR LA COMUNIDAD. DE ALLÍ LA NECESIDAD DE DOCUMENTARLO CON LOS RESULTADOS DE

LAS EVALUACIONES DE LOS INSTRUMENTOS DEL SISTEMA DE PLANEACIÓN TERRITORIAL, Y EN PARTICULAR, DE LOS PLANES DE

ORDENAMIENTO TERRITORIAL RESPECTIVOS.

.


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Tanto los programas como subprograma se ejecutan a través de actividades. Como medio la Actividad se desarrolla parte de las acciones de un programa agrupables con base en cierto grado de homogeneidad entre ellas. A su vez las tareas representan una de las acciones que componen cada actividad, es la unidad menor en que puede dividirse el proceso de programación.

En una relación de fin a medios, los objetivos son la base para la definición de programas. Dado que su realización requiere de la ejecución de un conjunto de acciones, los programas y proyectos, se constituyen en instrumentos para intervenir o actuar sobre la realidad actual de las entidades territoriales y conseguir los objetivos priorizados planteados.

Los programas y proyectos buscan incidir sobre una situación reflejada en el diagnóstico para transformarla o cambiarla en un período de tiempo determinado y a través de la

utilización de recursos de todas las fuentes de financiación.35

En la siguiente tabla se ejemplifica una muestra de la definición de programas desagregados en subprogramas agrupados en un sector y el respectivo eje.

Fuente: Plan de Desarrollo “Renovación en serio para Facatativá” 2008-2011 (Acuerdo N° 016 del 30 de mayo de 2008.

La concreción de las metas se logra a través de la implementación de los PROGRAMAS y SUBPROGRAMAS del plan, que serán objeto de descripción y de precisión en el Plan de Inversiones. A su vez los PROGRAMAS y SUBPROGRAMAS se ejecutan a través de PROYECTOS, los cuales son la unidad mínima de inversión que permite concretar las políticas del PDT 2012 - 2015.

35 IBÍDEM. PÁG. 53-54


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En la siguiente formulación que esquematiza la parte diagnóstica, estratégica y plan de inversiones se operacionaliza un programa de desarrollo institucional con sus estrategias específicas, sus metas de producto y resultados particulares a partir de indicadores y la correspondiente línea de base. El total de inversión se estiman con el costeo de las actividades para alcanzar las metas formuladas para eso programa.

Selección y formulación de PROYECTOS

El artefacto que triangula y articula los Programas y Subprogramas son los proyectos. Están relacionados en la segunda parte (operativa) de los planes de inversión de los Planes

de Desarrollo en término de “proyectos prioritarios de inversión”.36

36 LEY 152/1994. ARTÍCULO 6º.- CONTENIDO DEL PLAN DE INVERSIONES. B) LA DESCRIPCIÓN DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS Y

SUBPROGRAMAS, CON INDICACIÓN DE SUS OBJETIVOS Y METAS NACIONALES, REGIONALES Y SECTORIALES Y LOS PROYECTOS PRIORITARIOS

DE INVERSIÓN;

Este elemento de la


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parte operativa es el articulador con la parte estratégica en cuanto que es la operacionalización de las acciones de política, las estrategias para lograr objetivos y metas en la dirección de materializar el escenario deseado (visionado) de los planes de desarrollo.

En su origen el proyecto también es una herramienta construida socialmente y, a la vez, es constructora de realidades. Socialmente implica que no es la única herramienta tecnológica para planificar, aunque normalmente se piensa lo contrario, e igualmente es una metáfora que representa, en este caso, perspectiva y diseño preliminar de la alternativa de solución a

los problemas planteados.37

En esta dirección el proyecto se concibe como un artefacto-red de selección múltiple que se construye a través de redes como un todo en donde está presentes teorías (sociales, políticas, administrativas), proceso, procedimientos y técnicas (métodos y metodologías)

como se representa en la siguiente gráfica.

Los proyectos también utilizan representaciones gráficas como cronogramas, diagramas de planteamiento de problemas, diagramas de procesos.

En algunos casos, para los diseñadores, es sinónimo de libertad y en otros, para quienes siguen un procedimiento reglado, es un instrumento de poder. En este segundo caso el desarrollo de un proyecto permite la reunión de grupos humanos, los cuales tienen sus propias representaciones e intereses frente a las problemáticas. Es el proyecto, construye e impone lógicas, conduce trayectos de pensamiento, ordenes de prioridad en el mundo, articula disciplinas teóricas, donde unas atribuyen sus racionalidades.

38

37 LÓPEZ, MAURICIO. DISEÑANDO LA METAMORFÓSIS. GRUPOS SOCIALES Y REPRESENTACIONES EN LA CONSTRUCCIÓN DE TECNOLOGÍAS ADMINSITRATIVAS: EL CASO DE PLANEACIÓN ECONÓMICA DE COLOMBIA EN LOS AÑOS CINCUENTA. BOGOTÁ: TESIS MAESTRÍA EN SOCIOLOGÍA, 2005. PAGINA 106 38 IBIDEM. PÁGINA 114


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Fuente: López, Mauricio. Diseñando la Metamorfósis. Grupos sociales y representaciones en la construcción de tecnologías adminsitrativas: el caso de planeación económica de Colombia en los años cincuenta. Bogotá: Tesis Maestría en Sociología, 2005.

La anterior representación gráfica de una teoría de proyectos es posible contratarla con la secuencia del ciclo de un proyecto concreto con sus progresivas construcciones por los diferentes actores que intervienen en su formulación, diseño y construcción. Las diferencias evidentes entre lo propuesto (idea del proyecto) y como fue especificado en la solicitud

RED CONSTRUCTORA DE UN PROYECTO

ARTEFACTO

PROYECTADO

TRAYECTOS SOCIO-TECNICOS

DE DESARROLLO,

TECNICAS

DE DISEÑO

ESTABILIZACION DE

TEORIAS Y CONOCIMIENTOS

TECNICOS REFERENTES AL

TECNICAS DE

DECISION POLITICA

ESTABILIDAD DE ALGUNAS

TEORIAS SOCIALES.

EJEMPLO: TEORIA DEL

DILIGENCIAMIENTO DE FORMATOS

TEORIAS POLITICAS COMO LA

DEMOCRACIA

PROCESOS Y PROCEDIMIENTOS

ESTABILIDAD DE ALGUNAS TEORIAS

ADMINISTRATIVAS DISEÑO DE

METODOLOGIAS DE PLANEACION

ESTUDIO DE MERCADOS

ESTUDIO TECNICO

FINANZAS

TEORIA DE CRONOGRAMAS

ECONOMIA

PSICOLOGIA

ESTADISTICA

TEORIAS

DEL

PRACTICAS

REDES


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(Módulo BPIN de identificación). La concepción del analista formulador (Módulo de Formulación) que coincide relativamente con la forma como fue propuesto y las diferencias con el diseño de los programadores (Módulo de Programación). Finalmente, la ejecución frente a lo que gente quería confirma la historia de un fracaso anunciado.

En la formulación del segundo componente (Planes de inversión) de los planes de desarrollo se plantea el tema del ciclo de proyectos en lo correspondiente a la formulación de los mismos como unidades de acción e inversión.

por la exigencia del enfoque estratégico del primer...

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