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Construyendo conocimiento para mejores políticas
Rutas de atención estatal a las víctimas
de violencia de género.
Entre legados e innovaciones
Eduardo Dargent
Stéphanie Rousseau
Aurora Escudero
Proyecto de investigación ganador del XX Concurso Anual de Investigación 2018
Construyendo conocimiento para mejores políticas
OBJETIVO GENERAL
¿Cuál es la experiencia de las mujeres víctimas de violencia familiary/o sexual cuando acuden a una institución estatal a sentar unadenuncia durante la etapa de protección?
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
Producir una revisión histórica de la evolución normativa y de la institucionalidad
de los servicios de atención por violencia de género existentes a nivel nacional,
incluyendo un balance de su cobertura, así como de su desarrollo histórico.
Investigar en dos estudios de caso, las rutas de atención que siguen las víctimas de
violencia familiar y/o sexual, así como los obstáculos que enfrentan.
Construyendo conocimiento para mejores políticas
RELEVANCIA PÚBLICA:
¿Por qué es importante investigar el acceso a la justicia de mujeres víctimas de violencia?
El Perú ocupa el tercer lugar en violencia sexual entre parejas en América Latina y el Caribe CEPAL (2018).
En el año 2017, se han reportado 6,593 casos en los Centros de Emergencia Mujer (CEM, 2017).
El Perú ocupó el puesto 8 en feminicidios en el año 2016 en América Latina y el Caribe con 100 feminicidios.
En año 2018 se reportaron 149 casos de feminicidio. Entre enero y mayo del año 2019, 55 casos (Observatorio de Criminalidad, 2018).
Construyendo conocimiento para mejores políticas
RELEVANCIA PÚBLICA: ¿Con qué políticas públicas se encuentra vinculado el estudio?
Ley Nº 30364, 'Ley para prevenir, sancionar y erradicar la violencia
contra las mujeres y los integrantes del grupo familiar’ y su Reglamento
Decreto Legislativo Nº 1368, que crea el 'Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e
Integrantes del Grupo Familiar’
Ley N° 28236, Ley que crea Hogares de Refugio Temporal para las Víctimas
de Violencia Familiar
Ley N° 29430 que modifica la Ley N°27942, 'Ley de Prevención y Sanción
del Hostigamiento Sexual'
Ley N° 30068, ‘Ley que incorpora el artículo 108-A al Código Penal y
modifica el artículo 107, 46-B y 46-C del Código Penal y el articulo 46 del Código de Ejecución Penal, con la finalidad de prevenir, sancionar y
erradicar el Feminicidio’
Plan Nacional Contra la Violencia de Género 2016-2021
Política Nacional de Igualdad de Género
El Sistema Nacional para la Prevención, Sanción y Erradicación de
la Violencia contra las Mujeres y los Integrantes del Grupo Familiar.
Estrategia de implementación para el año 2019 del Plan de Acción Conjunto para
Prevenir la Violencia contra las Mujeres, así como brindar protección y atención a las víctimas de violencia, con énfasis en los
casos de alto riesgo
Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual
Construyendo conocimiento para mejores políticas
PRINCIPALES HALLAZGOS
En los últimos 30 años se han dado avances importantes en elacceso a la justicia de mujeres víctimas de violencia, tanto anivel normativo como el el desarrollo de dispositivosinstitucionales dirigidos a mejorar los procesos de provisióndel servicio como:
La creación del Programa Nacional Contra la Violencia Familiar y Sexual
La aprobación de multiples Planes Naciones Contra la Violencia de Género (2002-2007; 2009-2015; 2016-2021)
La aprobación de la Ley Nº 30364 y su reglamento
La creación del ‘Sistema Nacional para la Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar’, encargado de asegurar el cumplimiento de las políticas públicas en esta materia en todos los niveles de gobierno
La creación del 'Sistema Nacional Especializado de Justicia para la Protección y Sanción de la Violencia contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familia'
La aprobación del Plan de Acción Conjunto 2018, y su estrategia de implementación para el 2019
Sin embargo, aún se mantienen fuertesbarreras para el acceso a la justicia. Desdeel presente estudio, hemos identificado 3causas principales:
CAPACIDAD ESTATAL
COORDINACIÓN INTERSECTORIAL E
INTERISTITUCIONAL
DISCRIMINACIÓN, PREJUICIOS Y ESTEREOTIPOS
Construyendo conocimiento para mejores políticas
CAPACIDAD ESTATAL
En los últimos años se ha priorizado presupuestalmente la lucha contra la violencia, lo que ha devenido en aumento de la cobertura de los servicios (p.e CEM en Comisarias). Sin embargo, aún se mantienen graves deficiencias:
Existe mucha heterogeneidad y disparidad en el territorio, en líneas generales:
El Personal del CEM no se dan abasto para atender la alta demanda de atención. Esto es particularmente para el área legal, pues tienen poca disponibilidad de tiempo para hacer seguimiento al avance de las denuncias y para apelar sentencias.
Los juzgados de familia (jueces y equipo interdisciplinario) no logran realizar las audiencias y emitir las medidas de protección con la celeridad que manda la ley, y se ven limitados a hacer seguimiento al cumplimiento de las mismas. Además, cuentan con un número insuficiente de notificadores, lo cual es vital para asegurar el cumplimiento de las medidas de protección.
La PNP no tiene el personal y recursos adecuados para hacer cumplir y realizar seguimiento a las medidas de protección.
El IML no cuenta con el número de profesionales adecuado para realizar los examenes físicos y psicologicos de acuerdo al mandato de la ley. Además, en muchos casos la infraestructura (nivel del IML en el territorio) no recoje pruebas físicas importantes como daños internos.
Insuficiente número de casas refugio a nivel nacional, y poca capacidad de los gobiernos locales de darle un mantenimiento adecuado.
1. RECURSOS HUMANOS INSUFICIENTES E INFRAESTRUCTURA INADECUADA
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2. OPERADORES DE JUSTICIA CUENTAN CON DIVERSOS NIVELES DE CAPACITACIÓN EN LA LEY 30364 Y SENSIBILIZACIÓN EN EL ENFOQUE DE GÉNERO
Si bien la PNP ha avanzado en sus procesos de capacitación, aún se se cuenta con un bajo nivel de capacitación en los procesos de la nueva ley (p.e en el llenado de la Ficha de Valoración del Riesgo) y en la sensibilización en el enfoque de género en las Comisarias Básicas y de Familia, que se agrava frente a la alta rotación.
En los juzgados y fiscalias penales si bien existe un conocimiento adecuado de los procesos que mandan la ley, no se ha dado una sensibilización sistematica en el enfoque de género dirigido a su labor. Esto se ejemplifica en: conciliaciones, desvaloración de examenes psicologicos provenientes del CEM, poca capacidad de determinar qué constituye lesiones graves y qué un intento de feminicidio.
3. GRAVE AUSENCIA DE UNA POLÍTICA DE SALUD MENTAL DIRIGIDA A VICTIMAS, AGRESORES Y OPERADORES DE JUSTICIA
Si bien las victimas de violencia tienen acceso gratuito a psicologos en los centros de salud, los tiempos de espera son excesivamente altos y no constituye una terapia acorde a sus necesidades.
Las medidas de protección mandan el tratamiento psicologico de los agresores, pero existen pocos programas dirigidos a la reeducación de agresores y poca capacidad de hacer seguimiento al cumplimiento de la medida.
El sindrome de agotamiento profesional tiene consecuencias en la calidad de los servicios, y promueve la rotación laboral de personal calificado y capacitado.
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COORDINACIÓN INTERSECTORIAL E INTERINSTITUCIONAL
1. A nivel Macro
En los últimos años se han desarrollado una serie de dispositivos de coordinación intersectorial importantes como: la Comisión Multisectorial de Alto nivel, el máximo órgano del Sistema Nacional para la Prevención, Sanción y Erradicación de la Violencia Contra las Mujeres e Integrantes del Grupo Familiar; el Plan de Acción Conjunto 2018, y su estrategia de implementación para el 2019.
Entre los principales logros producidos por la ley 30364 ha sido la creación de instancias de concertación en todos los niveles de gobierno. En los casos en que estos espacios de toma de decisión se han activado, la coordinación interinstitucional a nivel regional y local se ha fortalecido.
Sin embargo, aún persisten diversos problemas de coordinación, como:
Discrepancias entre sectores del Ejecutivo y organismos constitucionales autonomos sobre laimplementación de algunos contenidos de la ley (sobretodo durante la etapa de sanción). La rectoriadel MIMP y su enfoque para enfrentar la violencia de género entra en conflicto con la autonomía deestos sectores y sus instituciones.
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Los instrumentos de gestión elaborados por los sectores han sido de mucha ayuda para ordenar la atención a mujeresvictimas de violencia de género: Protocolo Interinstitucional de Acción frente al Feminicidio, Tentativa de Feminicidio y Violencia de Pareja de Alto
Riesgo (2015, y su actualización en 2018) Protocolo de Actuación Conjunta entre los CEM y Comisaria (2018) Protocolo de Actuación Conjunta entre los CEM y los Establecimientos de Salud (2019)
A pesar de ello, aún queda pendiente la elaboración de un Protocolo de Actuación Conjunta de todos los actoresinvolucrados en el proceso. Atendiendo a esa falta de claridad en el proceso, es que se manifiestan los siguientesproblemas de coordinación interinstitucional:
En la recepción de la denuncia, existen todavía desconocimiento en distintas instancias como juzgados, comisarías yfiscalías, sobre su deber de recibir las denuncias. Con frecuencia se deriva a las denunciantes al CEM o Comisaría defamilia. Asimismo, no siempre las comisarías notifican al CEM sobre las denuncias recibidas como pide la ley pues notodos los CEM funcionan las veinticuatro horas. Existen, además, fichas distintas de evaluación de riesgo entre los CEM ylos operadores de justicia cuando habría que buscar un solo instrumento unificado.
En la evaluación del riesgo, los operadores de justicia tienen poca claridad sobre cómo medir el riesgo, entoncesfrente a la duda (y al temor de recibir sanciones penales) suelen calificar como riesgo severo a la mayoría dedenuncias. Ante ello, cada instancia vuelve a llenar la ficha de valoración de riesgo para corroborar su veracidad,duplicando esfuerzos, alargando los procesos e impidiendo que los casos realmente severos sean atendidos con laceleridad que requieren.
Además, el CEM y operadores de justicia poseen instrumentos de valoración del riesgo distintos.
2. A nivel Micro (I)
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Las medidas de protección. Un elemento crítico en la etapa de protección es la ausencia de un sistema deinformación y monitoreo unificado sobre dichas medidas. Esta ausencia dificulta el seguimiento de lasmismas, siendo común que no se comunique del levantamiento de dichas medidas.
En el seguimiento de las denuncias. Un problema detectado es que la información que se remite a los CEMcon respecto a las denuncias recibidas no siempre contiene la información necesaria para un seguimiento delas mismas. Además, dado que todos los operadores de justicia tienen el mandato de realizar seguimiento sincriterios claros que impidan la duplicidad de esfuerzos, la consecuencia es que el seguimiento no esordenado, y en muchos casos, inexistente.
En la investigación policial y fiscal. Tanto el CEM, el IML, la Fiscalía y el Poder Judicial tienen criterios distintosal momento de evaluar la afectación ocasionada por los actos de violencia. La sobrecarga del Instituto de Medicina Legal no permite una actuación célere y efectiva con las
denuncias. Si bien la ley permite que las evaluaciones de psicólogos del CEM o de centros de salud puedan ser
utilizados ante la demora de Instituto de Medicina Legal, muchas veces estos reportes se desestiman.
El gran ausente: el Sector Salud. Todos los operadores de justicia reclaman un mayor involucramiento de lossistemas de salud, tanto para dar cumplimiento a los mandatos de la ley como para actuar en casos deviolencia referida a individuos con problemas psiquiátricos, los cuales son de naturaleza distinta a la ruta deprotección y sanción penal de los procesos de violencia de género.
2. A nivel Micro (II)
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DISCRIMINACIÓN, PREJUICIOS Y ESTEREOTIPOS
La ley 30364, su reglamento y los instrumentos elaborados por el Sistema Nacional contienen disposiciones que buscan
disminuir la re-victimización y discrecionalidad de los operadores de justicia. Incluso, generando sanciones penales que
intencionalmente entorpezcan el proceso de la denuncia. A pesar de ello, el presente estudio encuentra que:
Se mantiene un enfoque familista entre operadores de justicia que se manifiesta en que se privilegie la unidad familiar por
encima del acceso a la justicia y la integridad física y psicologica de la victima. (p.e conciliaciones en audiencia por medidas
de protección o durante la investigación fiscal)
En este aspecto, encontramos una diferencia al interior del Estado al comparar al personal del CEM, Comisarías de
Familia y Juzgados Especializados con otras dependencias. En los primeros encontramos un personal
considerablemente más sensibilizado en temas de violencia de género.
A lo largo del proceso se manifiestan una serie de barreras explicitas y sutiles que enfrentan las mujeres, relacionadas a su
alfabetización, acceso a recursos economicos y etnicos. Algunos ejemplos:
El proceso de sentar una denuncia, y realizar el seguimiento resulta sumamente confuso por su complejidad y
descoordinación entre instituciones. Ante ello, ser una mujer quechuahablante analfabeta, supone una obstaculo que
imposibilita el acceso a la justicia tanto por la indiferencia de los operadores como por su imposibilidad de entender
las notificaciones.
Los abogados del CEM no se dan abasto para litigar todos los casos que asumen, por lo que las mujeres que cuentan
con recursos prefieren contratar un abogado que las acompañe durante el proceso. Mientras que las que no, se
encuentran con archivamentos.
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RECOMENDACIONES GENERALES
Continuar aumentando los recursos dirigidos a la atención a las víctimas que permita una acción efectiva y acorde a los mandatos ynuevos procedimientos establecidos en el marco de la ley 30364. Tal como se ha venido haciendo, priorizando zonas de altaincidencia.
El gran déficit en el número de operadores del sistema de justicia genera una tendencia a desincentivar las denuncias debidoa la carga procesal del sistema y al sindrome de agotamiento profesional
Una entidad señalada como el principal cuello de botella en la busqueda de justicia es el Instituto de Medicina Legal. Se requiere una inversión significativa en infraestructura y equipos para mejorar las dependencias ya existentes como para
fortalecer la presencia estatal en el territorio, especialmente en zonas de alta incidencia de violencia de género.
Es urgente optimizar los procesos de otorgamiento y cumplimiento de las medidas de protección, al ser el primer peldaño para elacceso a la justicia y un elemento central para la integridad de las victimas.
Se requieren requiere buscar mecanismos para que los operadores de justicia no concedan medidas de protección solo portemor a equivocarse y ser acusados ante la opinión pública, sino en base a análisis reales de riesgo.
La PNP necesita personal, mobiliario (vehiculos, computadoras, etc.), así como programas informáticos y de geolocalizacióndedicados exclusivamente a la protección y seguimiento del cumplimiento de las medidas de protección. Las institucionesespecializadas deben establecer mecanismos claros de coordinación para el seguimiento del otorgamiento y seguimiento delcumplimiento de medidas de protección. De todo tal que cada incumplimiento no abra un nuevo proceso, sino sea parte delmismo expediente de denuncia; y, que la PNP pueda conocer cuando una medida de protección ha dejado de tener vigencia.
El Estado debe dirigir recursos para asegurar la salud mental de las mujeres víctimas de violencia y los operadores del sistema dejusticia que las atienden. Ello debe darse bajo la rectoria conjunta del MINSA y MIMP.
No se ha establecido politicas sistematicas para la recuperación psicologica de victimas de violencia y la reeducación deagresores.
Para asegurar la calidad y sostenibilidad del sistema especializado de justicia, se debe combatir el sindrome de agotamientoprofesional.
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ESTRATEGIA METODOLÓGICA: Cualitativa
Objetivos Método de recojo de informaciónInstitución donde se recogió la
información
Objetivo 1: Producir una
revisión historica de la
evolución normativa y de la
institucionalidad de los
servicios de atención por
violencia de género existentes
a nivel nacional, incluyendo un
balance de su cobertura, así
como de su desarrollo
histórico.
Revisión documental histórica de normativas y políticas públicas relacionadas a la atención de violencia de género.
Revisión documental de estadisticas, estudios y evaluaciones relacionadas a las políticas públicas dirigidas a atender la violencia de género.
Entrevistas a profundidad con funcionarios de alto nivel de los sectores del Sistema Especializado de Justicia (9)
Entrevista a profundidad con expertos en materia de violencia de género de la sociedad civil (5)
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
Ministerio Público
Policia Nacional del Perú
Poder Judicial
Defensoria del Pueblo
Objetivo 2: Investigar en dos estudios de caso, las rutas de atención que siguen las víctimas de violencia familiar y/o sexual, así como los obstáculos que enfrentan.
Entrevistas a profundidad con operadores de justicia del Sistema Especializado de Jusiticia que desempeñen sus funciones en Villa El Salvador (10) y Huamanga (13)
Entrevistas a profundidad con mujeres denunciantes en Villa El Salvador (8) y Huamanga (10)
Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables
Ministerio Público
Policia Nacional del Perú
Poder Judicial
Defensoria del Pueblo