Proyecto de Modernización Aduanera. El proceso, sus logros...

Proyecto de Modernización AduaneraEl proceso, sus logros y acciones pendientes

Juan Carlos Barahona y Engelbert Romero

Abril, 1999CEN 301

Documento en Proceso. Escrito por Juan Carlos Barahona, Director Adjunto del CentroLatinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS) y EngelbertRomero, investigador-consultor de CLACDS. Este trabajo busca estimular la reflexiónsobre marcos conceptuales novedosos, posibles opciones de abordaje de problemas ysugerencias para la eventual puesta en marcha de políticas públicas, proyectos deinversión regionales, nacionales o sectoriales y de estrategias empresariales. Nopretende prescribir modelos o políticas, ni se hacen responsables el o los autores ni elCentro Latinoamericano de Competitividad y Desarrollo Sostenible del INCAE de unaincorrecta interpretación de su contenido, ni de buenas o malas prácticas administrativas,gerenciales o de gestión pública. El objetivo ulterior es acrecentar el nivel de discusión yanálisis sobre la competitividad y el desarrollo sostenibles en la región centroamericana.El contenido es responsabilidad, bajo los términos de lo anterior, de CLACDS y nonecesariamente de los socios contribuyentes del proyecto. Abril, 1999.

TABLA DE CONTENIDO

PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADUANERA: EL PROCESO, SUS LOGROS Y ACCIONES PENDIENTES ............... 1

1. INICIO DEL PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADUANERA.................................................................................... 1

2. MARCO CONCEPTUAL DEL PROYECTO.................................................................................................................. 2

2.1 FUNCIONES DEL SISTEMA ADUANERO.......................................................................................................... 22.1.1 Papel del Sistema Aduanero como facilitador del comercio ......................................................... 52.1.2 Papel del Sistema Aduanero como generador de información ..................................................... 52.1.3 Papel del Sistema Aduanero como recaudador del Fisco ............................................................ 52.1.4 Papel del Sistema Aduanero como controlador del tráfico internacional de mercancías ............. 6

2.2 ESTRUCTURA DEL SISTEMA ADUANERO ....................................................................................................... 62.2.1 Principios orientadores.................................................................................................................. 7

2.2.1.1 Redefinición de las relaciones entre el Estado y el Sector Privado para un equilibrio entrefacilitación y control................................................................................................................................ 72.2.1.2 Principio de autodeterminación de las obligaciones aduaneras .......................................... 72.2.1.3 El principio de transparencia ................................................................................................ 82.2.1.4 El principio de buena fe ........................................................................................................ 82.2.1.5 Integración y coordinación regional...................................................................................... 8

2.2.2 Fortalecimiento Institucional del Servicio Aduanero...................................................................... 92.2.2.1 Procedimientos................................................................................................................... 102.2.2.2 Tecnología de Información ................................................................................................. 102.2.2.3 Organización ...................................................................................................................... 102.2.2.4 Base Jurídica...................................................................................................................... 102.2.2.5 Infraestructura .................................................................................................................... 11

2.2.3 Funciones de los Auxiliares ........................................................................................................ 112.2.4 Funciones del Sector Privado ..................................................................................................... 11

3. EL DIAGNOSTICO..................................................................................................................................................... 12

3.1 INTENTOS ANTERIORES DE ARMONIZACIÓN ADUANERA ................................................................................. 123.2 FUERZAS QUE PROMUEVEN EL CAMBIO ..................................................................................................... 123.3 ENFOQUE UTILIZADO EN EL DIAGNÓSTICO................................................................................................... 133.4 DIAGNÓSTICO DEL NIVEL DE FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA ADUANERO CENTROAMERICANO .......................... 13

3.4.1 Procesos ..................................................................................................................................... 133.4.2 Tecnología y Sistemas de Información ....................................................................................... 163.4.3 La Organización .......................................................................................................................... 193.4.4 Marco Regulador Existente ......................................................................................................... 213.4.5 Infraestructura ............................................................................................................................. 22

3.5 DIAGNÓSTICO DEL CUMPLIMIENTO DE LAS FUNCIONES DEL SISTEMA ADUANERO.............................................. 243.6 PRINCIPALES HALLAZGOS DEL DIAGNÓSTICO REGIONAL............................................................................... 27

4. BENCHMARKING...................................................................................................................................................... 28

4.1 CARACTERÍSTICAS DE LA ORGANIZACIÓN ADUANAL DE CLASE MUNDIAL .......................................................... 284.2 INSTITUCIONES QUE PROMUEVEN EL DESARROLLO DE LAS ADUANAS ............................................................. 29

4.2.1 Organización Mundial de Aduanas.............................................................................................. 294.2.2 Asian Pacific Economic Cooperation .......................................................................................... 29

4.3 EXPERIENCIAS EXTRARREGIONALES.......................................................................................................... 304.3.1 El caso de Perú - Centroamérica ................................................................................................ 304.3.2 El caso Singapur ......................................................................................................................... 324.3.3 El caso mexicano ........................................................................................................................ 33

4.4 RESULTADOS DEL PROCESO DE BENCHMARKING........................................................................................ 33

5. PLAN DE ACCIÓN PARA LA MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA ADUANERO CENTROAMERICANO ................... 35

5.1 PLAN DE ACCIÓN REGIONAL ..................................................................................................................... 355.2 PLAN DE ACCIÓN NACIONAL ..................................................................................................................... 36

6. AVANCES LOGRADOS PERIODO 1997-1998.......................................................................................................... 39

6.1 AVANCES DEL PLAN REGIONAL ................................................................................................................. 396.2 AVANCES DEL PLAN NACIONAL ................................................................................................................. 40

6.2.1 Avances en la facilitación del comercio ...................................................................................... 426.2.1.1 Pago de aranceles previo al arribo de mercancías ............................................................ 426.2.1.2 Procedimientos de uso generalizado que faciliten importación, exportación y tránsito demercancías .......................................................................................................................................... 436.2.1.3 Aplicación de Autoliquidación, criterios aleatorios, y aforo físico menor al 30%................ 446.2.1.4 Información aduanera y criterios de clasificación y valoración públicos ............................ 46

6.2.2 Avances en el control del tráfico de mercancías......................................................................... 466.2.3 Avances en infraestructura.......................................................................................................... 476.2.4 Avances en Tecnología de Información ...................................................................................... 486.2.5 Avances en la Organización........................................................................................................ 486.2.6 Avances en el Marco Legal ......................................................................................................... 49

6.2.6.1 CAUCA III ........................................................................................................................... 496.2.6.2 Avances en el área............................................................................................................. 516.2.6.3 Legislaciones aprobadas.................................................................................................... 52

6.3 AVANCES POR PAÍS ................................................................................................................................. 536.3.1 Guatemala................................................................................................................................... 536.3.2 Honduras..................................................................................................................................... 546.3.3 El Salvador .................................................................................................................................. 546.3.4 Nicaragua.................................................................................................................................... 556.3.5 Costa Rica................................................................................................................................... 56

6.4 BALANCE DE LA REGIÓN ........................................................................................................................... 56

7. PRÓXIMOS PASOS................................................................................................................................................... 59

7.1 VISIÓN ADUANERA AL 2005...................................................................................................................... 597.1.1 Aduanas sin papeles en toda la región ....................................................................................... 59

7.1.1.1 Acciones a Corto Plazo ...................................................................................................... 597.1.1.2 Acciones a Mediano Plazo ................................................................................................ 607.1.1.3 Acciones a Largo Plazo...................................................................................................... 60

7.1.2 Tránsito intraregional continuo.................................................................................................... 617.1.2.1 Acciones a Corto Plazo ...................................................................................................... 617.1.2.2 Acciones a Mediano Plazo ................................................................................................. 617.1.2.3 Acciones a largo plazo ....................................................................................................... 62

7.1.3 Institución aduanera propulsora del comercio internacional ....................................................... 627.1.3.1 Acciones de Corto Plazo .................................................................................................... 637.1.3.2 Acciones de Mediano Plazo: .............................................................................................. 63

SIGLAS REFERIDAS .......................................................................................................................................................... 64

BIBLIOGRAFIA.................................................................................................................................................................... 65

ANEXOS.............................................................................................................................................................................. 67

ANEXO 1: PLAN DE ACCIÓN PARA LA MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA ADUANERO CENTROAMERICANO .......... 68

ANEXO 2: PRINCIPALES ACTORES DEL SISTEMA ADUANERO................................................................................... 72

ANEXO 3: AVANCES CUANTITATIVOS EN LA REGION CENTROAMERICANA............................................................. 74

ANEXO 4: METODOLOGÍA SOBRE INDICADORES DE DESEMPEÑO ADUANERO ...................................................... 84

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PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADUANERA: EL PROCESO, SUSLOGROS Y ACCIONES PENDIENTES

El presente documento tiene como objetivo central analizar las distintas fases delProyecto de Modernización Aduanera en Centroamérica, desde su concepción teórica, laelaboración de diagnósticos por país y la aplicación del análisis de Benchmarking, hastala generación de los planes de trabajo, destacando los avances logrados y las tareaspendientes en cada país y en la región como un todo, para concretar el esfuerzo con unaagenda centroamericana.

1. INICIO DEL PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADUANERA

El Proyecto de Modernización Aduanera fue una de las primeras iniciativas deinvestigación en el marco de "La Agenda Centroamericana para el siglo XXI". El inicioformal del proyecto se dio en enero de 1996, después que los presidentescentroamericanos decidieron, en la cumbre presidencial de San Pedro Sula a finales de1995, que el tema de Aduanas, Infraestructura de Transporte y Atracción de Inversionesera de los primeros que debían ser investigados dentro de la iniciativa de la agenda.

El proyecto se desarrolló en varias etapas, como puede observarse en la Figura 1.

FIGURA 1

ETAPAS DEL PROYECTO DE MODERNIZACIÓN ADUANERA

La división de actividades durante los tres años del proyecto podría ser resumida de lasiguiente forma. A comienzos de 1996 (enero-abril) se realizó el diagnóstico inicial de lossistemas aduaneros centroamericanos y su validación por parte de un grupo de expertoscentroamericanos. Seguidamente, (abril-mayo) se realizó el proceso de "benchmarking"o estudio comparativo de las mejores prácticas aduaneras en el mundo. De esteesfuerzo, se obtuvieron dos productos concretos. Un Plan de Acción para laModernización del Sistema Aduanero Centroamericano y un marco conceptual quesoportaba la implementación y ejecución de dicho plan. A partir de junio de 1996, el Planfue aprobado por los presidentes de Centroamérica en una cumbre realizada enManagua. Durante 1997 y 1998 los respectivos gobiernos han tomado acciones en laejecución del plan regional, y en la ejecución de medidas nacionales que persiguen lamodernización de sus sistemas aduaneros. Después de la aprobación del Plan, lasacciones del proyecto han estado enfocadas hacia labores de seguimiento, facilitación ycatalización de algunos cambios y la ejecución de proyectos específicos solicitados porcada gobierno.

DiagnósticoIncial por

País

Benchmarking

Elaboración y Presentación el Plan

de ModernizaciónAduanera

I Taller Regionalde Seguimiento

al Plan de Modernización

II Taller Regionalde Seguimiento

al Plan de Modernización

Elaboración Marco Conceptual Avances en proyectos nacionales

Enero-Junio 1996 1997 1998

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2. MARCO CONCEPTUAL DEL PROYECTO

Uno de los resultados del diagnóstico inicial del Sistema Aduanero en Centroamérica, dela etapa de "Benchmarking" y de las sesiones de trabajo que se realizaron con un grupode expertos centroamericanos en el área, fue la elaboración de un marco conceptual parael funcionamiento y constitución de un sistema aduanero moderno.

El proyecto ha desarrollado dos modelos que tratan de explicar la relación entre lasaduanas centroamericanas y la competitividad de la región. El primer modelo se centraen explicar las funciones que debería cumplir el sistema aduanero, y el segundo explicalos actores que lo componen, así como las responsabilidades de cada uno.

2.1 Funciones del Sistema Aduanero

En economías pequeñas y abiertas como las centroamericanas, una de las formas deaumentar la riqueza es por medio de un sano y vigoroso comercio internacional. Estonecesariamente implica el flujo de mercancías y medios de transporte cruzando fronteras.Por lo tanto, la logística asociada al transporte de bienes es clave para la eficiencia delcomercio y, en esta medida, las aduanas juegan un papel preponderante ya que, por sunaturaleza, ejercen control y restringen los bienes transportados internacionalmente.

Una cadena es tan fuerte como su eslabón más débil y en Centroamérica, históricamente,el Sistema Aduanero ha sido un eslabón débil en el proceso de traslado de bienes devendedores a compradores. Esta debilidad se refleja en retrasos y altos costosocasionados por procedimientos aduaneros complicados, a veces arbitrarios, queentorpecen el libre comercio y la competencia abierta.

Una forma práctica de ver cómo influye en los costos y la eficiencia de la Nación o delgobierno mismo, es pensar en el "Estado de Resultados" de un país o Región a partir delcual puede hacerse el siguiente análisis, como se aprecia en la Figura 2.

Un Sistema Aduanero eficiente contribuye al aumento de los ingresos tanto en el procesode exportación como en el de importación.

Desde la perspectiva de las exportaciones, dicho sistema permite:

! La salida de productos rápida, puntual, oportuna, flexible y sin daños, que setraduce en ventajas en el precio,

! Seguridad a los cargamentos para que no sean víctima de vandalismo o trasiegoilícito, lo que se traduce en mejor imagen de país y, por lo tanto,

! Mejora en la percepción de calidad y precio del producto.

Al mismo tiempo, un Sistema Aduanero eficiente brinda información suficiente yactualizada sobre el tráfico, origen y destino de los productos, lo cual fomenta la sanacompetencia e incrementa el aprovechamiento de oportunidades y el uso de inteligenciade mercados para obtener mejores precios en los mercados internacionales.

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FIGURA 2

ESTADO DE RESULTADOS DESDE LA PERSPECTIVA DE LOS

GOBIERNOS DE LA REGIÓN

⇒ Desde la perspectiva de las importaciones permite:

! El trasiego de insumos de buena calidad, sin daños, a precios competitivos, enforma ágil y oportuna, que se traduce en;

! Una mejor respuesta de la industria local a las exigencias del mercado.

⇒ Un Sistema Aduanero contribuye a la disminución de costos al:

! Disminuir la cantidad de horas dedicadas a trámites de comercio exterior.

! Disminuir el tiempo de la gerencia dedicado a lidiar con agencias de gobierno.

! Permitir un mayor número de transacciones de comercio exterior porpersona/hora.

! Disminuir el costo de internamiento de los insumos extranjeros de la producción,abaratando, a su vez, los de origen local.

! Permitir inventarios locales más pequeños.

! Disminuir el volumen de mercadería en tránsito.

! Permitir una mejor utilización de las flotillas nacionales.

! Permitir a las empresas flotillas más pequeñas.

! Disminuir la presión sobre las instalaciones de almacenamiento en aduanas ysimilares.

! Disminuir el trasiego de bienes de un puesto aduanal a otro, originado en políticasaduaneras no armonizadas o corrupción.

Ingreso por Unidad

Costo por Unidad

Costo Trabajo por Unidad Tarifa Pago-Horax Productiv. Trabajo

Costo Adquisiciones

Costo Logístico

Costo Administrativo

Ganancia por Unidad

x Productiv. Capital

Retorno del Capital

Ingreso por Unidad

Costo por Unidad

Costo Trabajo por UnidadTarifa Pago-Hora

x Productiv. Trabajo

Costo Adquisiciones

Costo Logístico

Costo Administrativo

Ganancia por Unidad

x Productiv. Capital

Retorno del Capital

• Aumento en operaciones aduanalespor empleado por hora.

• Mejora el uso de la infraestructura yla tecnología de las aduanas y lospuertos.

• Minimiza el tiempo, el papeleo y losprocesos involucrados en laliquidación aduanera.

• Expande la capacidad para quetantoel trabajo como el capital seanempleados productivamente.

• Aumenta el ingreso fiscal por:- Mejor clasificación y valoración.- Aumento en el número decontribuyentes...

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! Disminuir los costos de transporte (horas de conductor, viáticos, mantenimiento,combustible, etc.). Y;

! Disminuir el riesgo asociado con largas esperas en las aduanas y puntos deentrada y salida de bienes.

⇒ Un Sistema Aduanero eficiente mejora el retorno del capital al:

! Mejorar el uso de la infraestructura nacional, en términos de puertos, flotillas,infraestructura aduanal, etc..

! Expandir la capacidad para que el trabajo y el capital sean productivamenteempleados. Y;

! Permitir que se obtengan más ganancias por unidad con la misma base decapital.

⇒ Un Sistema Aduanero que contribuya con la competitividad regional deberá replantearla forma en que ejecuta cuatro papeles fundamentales, como se aprecia en la Figura3:

! Facilitador del Comercio.

! Generador de Información.

! Recaudador del Fisco.

! Controlador del Tráfico Internacional del Mercancías.

FIGURA 3

FUNCIONES DEL SISTEMA ADUANERO.

Facilitadordel

Comercio

Facilitadordel

Comercio

Competitividad Regional

Recaudadordel

Recaudadordel

Fisco

Generadorde

Información

Generadorde

Información

Controladordel Tráfico deMercancías

Controladordel TraficoMercancías

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2.1.1 Papel del Sistema Aduanero como facilitador del comercio

Como facilitador del comercio el Sistema Aduanero debe modificar el paradigma de la“competencia administrada” de las décadas anteriores, donde su cliente era un Estadoproteccionista e interventor, al paradigma de la “competencia total” donde su cliente es elconjunto de empresas e industrias que compiten en mercados globales donde lavelocidad, seguridad y el costo del trasiego de bienes tiende a ser cada vez másimportante.

Esto no significa obviar o disminuir su responsabilidad para con el Estado y la SociedadCivil, de hacer que se cumplan las normas que regulan la actividad comercial. Lo que sepretende es desarrollar procesos que permitan cumplir con las funciones que lecorresponde sin detener el flujo expedito de mercancías.

2.1.2 Papel del Sistema Aduanero como generador de información

Como generador de información, el Sistema Aduanero debe modificar su papel tradicionalde simple generador de estadísticas para convertirse en un generador de datosconfiables, oportunos y de fácil acceso, que permitan la creación de información útil atodos los interesados en la actividad comercial.

La aduana puede constituirse en fuente importante de información para el desarrollo de“inteligencia de mercados” por parte de los privados y para la ejecución de una“fiscalización inteligente” que permita la optimización de los recursos empleados en elcontrol aduanero.

El desarrollo de este papel contribuye a darle transparencia al quehacer aduanero, lamayor cantidad de información debe estar disponible para todos los usuarios eintermediarios: aranceles y tributos vigentes, procedimientos de valoración, criterios declasificación arancelaria, las restricciones y prohibiciones a que están sujetas laimportación y exportación de mercancías, las posibles sanciones y recursos disponibles.

En general, debe ser fuente inmediata y de fácil acceso el conjunto de reglas que afectano pueden afectar a todos los que se relacionen o puedan llegarse a relacionar con losprocesos de importación o exportación de mercancías.

2.1.3 Papel del Sistema Aduanero como recaudador del Fisco

Como recaudador del fisco, el Sistema Aduanero debe modificar su papel de simplecobrador medido por el total de tributos recaudados en cada operación aduanera, por unpapel de “recaudador sofisticado” que reconoce que un cobro ineficiente de obligacionesperjudica los ingresos del fisco y, además, introduce distorsiones en la forma en quecompiten las empresas, afectando así la competitividad nacional.

La tendencia actual a la desgravación arancelaria no disminuye la importancia de estepapel, pues cuanto más bajo es el arancel, más importante se constituye aumentar labase de contribuyentes efectivos para reducir el impacto de la desgravación sobre el delos ingresos fiscales.

Aun si se alcanzara la eliminación total de aranceles, el valor aduanero seguiría siendoútil como base para la estimación del costo de bienes importados y, en consecuencia, de

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las utilidades gravables de las empresas que los importan como insumo de capital o deproducción o para su comercialización.

2.1.4 Papel del Sistema Aduanero como controlador del tráficointernacional de mercancías

Como controlador del tráfico internacional de mercancías, el Sistema Aduanerotradicionalmente realizó un control deficiente sobre la aplicación de normas que restringenel comercio de sustancias prohibidas, trasiego ilegal de objetos arqueológicos, armas,exportaciones sujetas a beneficios fiscales, entre otros.

Con el incremento de la actividad comercial y la profundización de esquemas deintegración económica, además de proteger la seguridad nacional, a los consumidores, lasalud humana, animal o vegetal, y el medio ambiente, las aduanas deben emprenderacciones para la protección de la propiedad industrial e intelectual y la verificación delcumplimiento de diversas disposiciones contenidas en acuerdos y tratados comerciales,tales como las reglas de origen para la aplicación de preferencias arancelarias.

Las naciones que apuestan su desarrollo al incremento sostenido de la actividadcomercial y productiva y que procuran la atracción de inversiones productivas debenconcentrarse en mejorar su ambiente de negocios. La aduana deberá adaptarse paracontribuir al desarrollo de dicho ambiente. Para eso, es necesario replantear susobjetivos y los mecanismos para alcanzarlos.

Además de replantear y asegurar el cumplimiento de estos papeles, es importanteobservar un adecuado equilibrio y velar porque el Sistema Aduanero cuente con losrecursos y la visión necesaria para acometer el reto.

2.2 Estructura del Sistema Aduanero

Es importante reconocer que el Sistema Aduanero no es un ente aislado dado que tieneresponsabilidades que afectan al resto de la sociedad civil, por su fuerte impacto en elclima de negocios de las economías pequeñas y abiertas y además, forma parte de unacompleta red transnacional de comercio exterior con vínculos formales e informales conlos entes que se han constituido para facilitar o regular las actividades comerciales.

El Sistema Aduanero está formado por tres grupos de actores cuyos objetivos y reglasson distintos:

! El Servicio Aduanero.

! Los Auxiliares de la Función Pública Aduanera.

! El Sector Privado.

El Servicio Aduanero es la entidad pública encargada de cumplir y verificar elcumplimiento de la normativa aduanera, está compuesto por la dirección de aduana, lasaduanas y las demás instancias estatales vinculadas. Los Auxiliares de la funciónpública son intermediarios que cumplen funciones útiles para el Estado y para el sectorprivado, como son los servicios de transporte, almacenamiento y despacho demercancías. La ley establece las responsabilidades y requisitos de operación de los

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auxiliares ante el Estado. El servicio aduanero delega en estos algunas de susoperaciones tradicionales. Por lo demás, deben competir en el mercado para lograr ymantener a sus clientes del sector privado. El Sector Privado, en este modelo, estarepresentado por importadores y exportadores.

2.2.1 Principios orientadores

El modelo aduanero adecuado para la región centroamericana debe ser capaz desustentar los cuatro papeles principales de un sistema aduanero: facilitador del comercio,generador de información, recaudador tributario y contralor del tráfico internacional demercancías. El sistema aduanero debe lograr un alto cumplimiento de las obligacionesaduaneras (recaudación y control) sin que la intervención Estatal o de los auxiliares de lafunción pública quebrante la agilidad de las operaciones comerciales.

2.2.1.1 Redefinición de las relaciones entre el Estado y el Sector Privadopara un equilibrio entre facilitación y control

En el modelo propuesto, las relaciones entre el Estado, los Auxiliares y los clientesimportadores y exportadores se modifican de forma importante. En el modelo tradicional,el servicio aduanero asume la responsabilidad de la declaración aduanera mediante laaceptación de lo declarado por el importador o exportador. Además, la aduana aspira ala revisión del cien por ciento de las mercancías.

El modelo propuesto aplica el principio de buena fe, trasladando a los importadores,exportadores y sus representantes la responsabilidad por sus declaraciones. Entérminos de control, se establece la inspección de las mercancías con base en un sistemaselectivo y aleatorio, que busca una revisión exhaustiva y profunda de sólo unaproporción de las declaraciones, con base en criterios transparentes. La actividadfundamental de control en este caso se traslada a la fiscalización a posteriori.

2.2.1.2 Principio de autodeterminación de las obligaciones aduaneras

El servicio aduanero no debe renunciar a sus actuaciones de control, pero debeadaptarse para mejorar la eficiencia con que cumple y se hace cumplir la normativaaduanera. El papel fiscalizador de un servicio aduanero moderno necesariamente implicael abandono de los mecanismos tradicionales de "vigilancia policial", sobre el sectorprivado. El procedimiento aduanero tradicional está plagado de controles obsoletos. Laaduana debe supervisar directamente todas las actividades de los auxiliares de la funciónpública. La aduana también debe determinar las obligaciones aduaneras y notificar aldeudor cuánto pagar por la importación de sus mercancías. Bajo este esquema, laaduana puede considerar que se ha equivocado y, en un plazo establecido, realizar unanueva determinación y sancionar o cobrar lo dejado de percibir.

En el nuevo modelo, los auxiliares asumen sus actividades habituales con estricto apegoa los procedimientos establecidos. Los auxiliares velan por el adecuado transporte yresguardo de las mercancías según el caso. Los declarantes, como importadores oexportadores, asumen la responsabilidad de efectuar sus declaraciones aduaneras y dedeterminar correctamente la carga tributaria que deben cancelar por los bienesimportados.

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2.2.1.3 El principio de transparencia

Un sistema aduanero moderno debe brindar especial atención a otra de sus funcionesprincipales, la generación de información. Esta función está ligada a hacer efectivo elprincipio de transparencia.

La transparencia es aquella condición donde los sujetos, públicos y privados, tienenposibilidad de conocer, sin un esfuerzo extraordinario, cuáles son sus derechos yresponsabilidades, así como las consecuencias del incumplimiento de estas últimas. Latransparencia en un sistema aduanero idóneo es la condición que permite que el estadoexija a sus funcionarios y a la sociedad en general, las responsabilidades que lescorrespondan ante un incumplimiento de las reglas establecidas. Adicionalmente, lasociedad civil puede pedirle cuentas al estado y a los auxiliares de la función públicaaduanera sobre las actividades que realizan y la forma como lo hacen.

En materia propiamente aduanera, la transparencia puede lograrse permitiendo que losdeclarantes conozcan las reglas vigentes en materia de aranceles y tributos, clasificaciónarancelaria, procedimientos de determinación del valor aduanero, procedimientos legalesy los respectivos criterios administrativos.

Utilizando los instrumentos que ofrece actualmente la tecnología de información podríahacerse público y de fácil acceso, la fecha y hora en que se presentó la declaración a laaduana, la fecha y hora en que el Servicio Aduanero autorizó la salida de las mercancíasy el tipo de revisión a que fue sometida (ninguna, documental o física). También podríahacerse pública la declaración aduanera en su totalidad o en forma parcial según lopermita el ordenamiento jurídico nacional.

2.2.1.4 El principio de buena fe

Los controles tradicionales en materia aduanera parten de un principio implícito, dondetodo el mundo es sospechoso de fraude y sólo mediante la vigilancia estricta de unfuncionario aduanero es posible legitimar la correcta aplicación de los procedimientosaduaneros. Podría pensarse que un control estricto y profundo de todas las operacionesque efectúa el sector privado y los auxiliares llevaría a un nivel considerable decumplimiento sus obligaciones. Sin embargo, para que eso fuera cierto, se deberíaneliminar las posibilidades de cometer irregularidades y tener una planilla que crezca alritmo del comercio exterior. Un modelo basado en ese principio acarrearía el detrimentode la facilitación del comercio exterior en las aduanas, al aceptar procedimientos máslentos que los estipulados por las mejores prácticas aduaneras.

El principio opuesto al anterior, considera que los funcionarios aduaneros, el sectorprivado y los intermediarios deben ser tratados presumiendo que actúan de buena fe. Esun principio instrumental en el sentido que permitirá romper con el pasado y establecermecanismos novedosos de control. Obviamente, el Estado, actuando en un esquemabasado en el principio de buena fe, debería tomar las acciones necesarias paradeterminar eficientemente los sujetos que lo quebrantarían.

2.2.1.5 Integración y coordinación regional

El modelo debe responder al estado actual de la integración centroamericana. Debepermitir que se fortalezca este proceso y se mejoren las posibilidades regionales de

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constituir a la región en un puente comercial entre hemisferios y continentes. El plan deacción regional de aduanas señala los objetivos en los cuales existe consenso en laregión y contribuyen con la armonización de las prácticas aduaneras, con miras a unaeventual unión aduanera.

La integración centroamericana está inmersa dentro de un proceso más amplio deintegración que en años venideros hará necesario contar con un sistema aduanero aptopara cumplir con las nuevas obligaciones y exigencias que la negociación de tratadosinternacionales, y para contribuir con la creación de un clima de negocios saludable parala inversión y la productividad.

FIGURA 4

ESTRUCTURA DEL SISTEMA ADUANERO

2.2.2 Fortalecimiento Institucional del Servicio Aduanero

El servicio aduanero debe alcanzar un equilibrio entre la facilitación y el control al ejecutarsus funciones. No debe renunciar a sus actuaciones de control, sino que debe adaptarsepara realizarlas de forma eficiente. Debe idear mecanismos eficaces y oportunos quecumplan y hagan cumplir la normativa aduanera.

Para llegar al equilibrio antes mencionado, el servicio aduanero deben contar con unaestructura que respalde el correcto desempeño de sus funciones. A continuación sedetalla un modelo para esta estructura.

Conformación del SistemaCentroamericano

Auxiliares deFunción ública

SectorPrivado

ServicioAduanero

Principios

• Equilibrio Facilitación- Control• Autodeterminación• Transparencia• PrincipioBuena Fe• Integración y Coordinación Regional

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2.2.2.1 Procedimientos

Las funciones del servicio aduanero deben estar basadas en procesos y procedimientoságiles, la simplificación de pasos, la autodeterminación y la transmisión electrónica comoreglas, son algunas de las directrices de la orientación que deberían tener éstos.

2.2.2.2 Tecnología de Información

Automatización, intranet, telecomunicaciones e intercambio electrónico de información,son algunas de las formas en las que la tecnología de información debería dar soporte alos procesos del servicio aduanero.

2.2.2.3 Organización

Los procesos descansan en la tecnología de información y a su vez, esta estructuradebería estar respaldada por una organización con ciertas características. Es deseableque el servicio aduanero esté implementado sobre una institución profesionalizada, conempleados altamente capacitados y bien remunerados, además de tener un alto énfasisen el servicio al cliente y el control de operaciones a posteriori.

FIGURA 5.

MODELO DEL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL PARA EL SERVICIO ADUANERO.

2.2.2.4 Base Jurídica

En este modelo, la base jurídica no puede ser un obstáculo en la ejecución de lasfunciones del servicio aduanero, sino más bien debería constituirse en un marco ágil quesea la expresión legal del modelo de reforma.

FacilitaciónFacilitación Control yCobranzaControl

Procesos

Tecnologíadela Información

Organización

Marco legal deTrabajo

Infraestructura

Medicióncontínua del

desempeño

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2.2.2.5 Infraestructura

Esta estructura no es viable, sino se reforman y modernizan también los puertos,aeropuertos, almacenes, vialidad y edificios a través de los cuales se realizan lasoperaciones comerciales.

2.2.3 Funciones de los Auxiliares

En la nueva aduana, el astado contribuye a mejorar la calidad de los servicios, exigiendoy haciendo cumplir a los auxiliares requisitos más altos y mayores obligaciones yresponsabilidades.

Por su parte, el mercado deberá hacer que conforme evolucione la demanda y lanecesidad de disminuir los costos del comercio internacional, los auxiliares tiendan aprestar servicios de mayor valor agregado para el sector privado y, probablemente,tiendan a competir de forma agresiva Toda medida que tienda a aumentar la rivalidadentre los auxiliares y estimule la competencia, debería, según la teoría económica,mejorar la eficiencia en la prestación de los servicios. Esto redundará en menores costosy mayor calidad para los consumidores (importadores, exportadores y Estado).

2.2.4 Funciones del Sector Privado

En un entorno protegido donde los consumidores de un producto no tienen muchasopciones para elegir, es difícil esperar que se desarrolle una clientela "inteligente".Conforme la variedad y calidad de los productos aumente, los clientes deberían volversemás exigentes, deberían tomar decisiones más informadas y, probablemente, el mercadodebería responder con productos mejores y diferenciados. Esto crea un círculo virtuosodonde el cliente participa activamente en el proceso de mejoramiento de la calidad, alelegir o castigar productos.

En el caso de los servicios aduaneros centroamericanos, los clientes importadores yexportadores parecen encontrarse en la etapa de clientela poco "inteligente". El servicioaduanero, al desempeñarse incorrectamente, dificulta la diferenciación de los serviciosofrecidos por los auxiliares. Una mala aduana siempre es un buen escondite de lasdeficiencias de los intermediarios. Conforme la aduana eleve radicalmente la calidad desu gestión y divulgue sus logros, se sensibilizaría a los clientes de los auxiliares para queconsuman en forma inteligente, y motiven la mejora y diferenciación de los serviciosprestados por estos últimos. Si bien es importante regular inteligentemente al servicioaduanero y a los auxiliares, es indispensable que la voz y el voto del cliente se hagasentir.

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3. EL DIAGNOSTICO

3.1 Intentos anteriores de armonización aduanera

La formación del Mercado Común Centroamericano a inicios de la década de los sesentafue el primer intento regional por coordinar y armonizar los procedimientos aduanerosregionales. Dentro de este esfuerzo se incluyó como parte de una estrategia económicamás amplia, el libre movimiento de los bienes dentro de la región y la utilización de unarancel común para los productos provenientes de fuera del área centroamericana.También, a inicios de esa década, se crea la Secretaría de Integración EconómicaCentroamericana (SIECA) para supervisar la implementación de la integración económicay se plantea la preocupación por el conflicto de competencias entre los ministerios deeconomía y comercio, los de finanzas y los de comercio exterior.

Para 1963 los países centroamericanos adoptan el Código Aduanero UniformeCentroamericano (CAUCA I) como instrumento para regular las actividades aduaneras dela región. Este fue el primer intento por armonizar los procedimientos aduaneros, sinembargo no se logró que todos los países lo utilizaran, de hecho, El Salvador y Hondurasno lo acogieron y Nicaragua lo hizo parcialmente. Todo ello evidenció un desacuerdo totalde políticas regulatorias y la tendencia a crear excepciones locales para lograr laprotección.

Las dificultades de naturaleza política en la región, a inicios de la década de los setenta,desarticularon las posibilidades de regionalizar el sistema aduanero, y no es sino hastaprincipios de los ochenta que se concretan algunos esfuerzos para reformar el CAUCA I ysu Reglamento. Como resultado se concreta un nuevo esfuerzo a través de lapromulgación de un nuevo Código Aduanero Centroamericano, el CAUCA II, en el cual seestablecen los procedimientos para el funcionamiento de una aduana moderna, con laintroducción de conceptos novedosos como la modalidad de autodeterminación, el pagoprevio de los tributos aduaneros y otros cargos fiscales, el aforo documental, latransmisión electrónica de información, la revisión aleatoria de las mercancías y demásprocedimientos que flexibilizan los sistemas aduaneros.

Para el año de 1996, el CAUCA II sólo había sido firmado por Nicaragua y El Salvador,Honduras no planeaba firmarlo en el corto plazo y Costa Rica esperaba las reformas a sureglamento, el RECAUCA II.

3.2 Fuerzas que Promueven el Cambio

Se han identificado al menos siete diferentes fuerzas que promovieron directa oindirectamente el cambio para la modernización de las aduanas centroamericanas, asaber:

! Reforma general del Estado en todos los países: bajo este enfoque las aduanasson consideradas prioridad en la mayor parte de los países. Por el grado deavance en la modernización puede afirmarse que Costa Rica es el país que másha avanzado, seguido por El Salvador.

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! Políticas de la OMC: como se mencionó anteriormente esta organizaciónpromueve el comercio y la disminución de tarifas.

! Financiamiento del gasto social e inversión en infraestructura: las aduanas sonuna de las principales fuentes de ingresos de los gobiernos.

! Cambios en la estrategias económica y de producción: se ha pasado pordiferentes modelos desde la sustitución de importaciones, la promoción de lasexportaciones y la modernización de la industria y la competitividad. En cada unode estos modelos las aduanas han tenido roles asignados diferentes.

! Presión por parte de las instituciones financieras internacionales.

! Presión de las organizaciones de transportistas, almacenes fiscales, etc., aquienes la modernización de las aduanas les permitirá mejorar la eficiencia yproductividad.

! Presión del sector privado que teme ser marginado del comercio internacional,aunque hay una importante parte del sector privado promueve el proteccionismopor temor a la competencia mundial.

! Incrementos en el intercambio comercial que demandan mejoras en laproductividad y capacidad del sistema aduanero.

3.3 Enfoque utilizado en el diagnóstico

El diagnóstico del sistema aduanero centroamericano se hizo utilizando los dos modelosexplicados con anterioridad. De esta forma se determinó como el sistema aduaneroestaba cumpliendo sus cuatro funciones básicas, para lo que se siguió el modelo de lasfunciones del sistema aduanero. De igual forma, usando el modelo del fortalecimientoinstitucional, se evaluó el nivel de desarrollo del servicio aduanero, estudiando suorganización, el desarrollo tecnológico de los sistemas de información, el estado de lainfraestructura, la naturaleza del marco legal que lo regula y el grado de desarrollo internode los diversos procesos que operan en él.

3.4 Diagnóstico del nivel de fortalecimiento del sistema aduanerocentroamericano

3.4.1 Procesos

El prime diagnóstico centroamericano realizado en 1996 evidenció procedimientosengorrosos, largos, complejos. La desconfianza era la base para determinar el porcentajede inspección, por lo que en la mayoría de las aduanas se aplicaba al cien por ciento delos bienes y era la aduana quien realizaba la determinación de los tributos aduaneros.

A pesar de los esfuerzos para normalizar los procedimientos, se encontraron seriosproblemas para estandarizarlos. La tramitación de la mayoría de los documentos eramanual, no estaba automatizada y por lo tanto no se disponían de facilidades como latransmisión electrónica de los mismos. Esto generaba excesivo papeleo e inversión detiempo, así como un incremento en los costos de las liquidaciones aduaneras y un usoimproductivo del trabajo y la infraestructura.

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Como producto de la gran cantidad de leyes y decretos que normaban el quehaceraduanero en Centroamérica, la participación de otras oficinas estatales que regulaban elflujo de ciertas mercancías y la ausencia de un nuevo enfoque aduanero, las tareas deplanificación y planeamiento resultaban muy difíciles de administrar. Si a ello se lesadiciona la perspectiva regional, la labor se hacía tanto más compleja.

En relación con la supervisión y el control del sistema aduanero centroamericano, éstetenía serias dificultades para recibir, registrar, clasificar, valorar y custodiar lasmercancías sujetas al comercio regional. Salvo intentos aislados por simplificar lostrámites, se requería de la participación de otros actores como las agencias de aduanas,los almacenes fiscales, entre otros, para lograr una transformación significativa de losprocesos.

CUADRO 1

CENTROAMÉRICA: DIAGNÓSTICO DE LA SITUACIÓN POR PAÍS

PROCESOS

1996

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa RicaPLANIFICACIÓN Y PLANEAMIENTO

Problemas de autoridad yfalta de claridad enprocedimientos, ademásson redundantes,innecesarios y exceso deempleados.

Retrasos importantes en laejecución de planes.

Poca experiencia ydestreza por parte de losadministradoresaduaneros se traduce enineficiencia operativa.

Algunos componentesdel SAN (AFPA,Instituciones estatales )no han actualizado susprocesos internos niautomatizado.

Los resultados en lanegociación delCAUCA II puedenafectar o retroceder elavance logrado con laLGA y el SIA.

SUPERVISIÓN Y CONTROL

No se lleva registro delinventario de mercancíasque llegan al puerto.Tampoco hay control deinventario en almacenesfiscales.

Carencia de supervisiónen la recepción ydescarga de mercancías.

Proceso de inspeción al60% de la mercancía.

La verificación y elcontrol de los procesosresultan casi nulos.

Alta discrecionalidad delempleado en el proceso.

100% de verificación físicapara el comerciointraregional.

Participación de la PNC,Corte de Cuentas de laRepública en la revisión delos procedimientos generandemoras.

Las zonas francas seconsideran áreasaduaneras lo que las eximedel procedimiento depuestos fronterizos yterrestres.

El propósito de lostrámites es el doblecontrol para podervalidar lainformación.

La clasificación delos productos no esla más adecuada yse generan erroresde valoración ysubvaluación demercancías.

El proceso defiscalización serealiza a posteriori yal azar perosolamente al 1% delas pólizas.

Se requiere de unagente aduanero encada aduana lo cualencarece lastransacciones.

La inspección esaleatoria y se aplicaentre el 15% y el30% según seaimportación oexportación.

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CUADRO 1 (CONT.)


PROCESOS

1996

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa RicaAUTOMATIZACIÓN

Dificultades paraplanificar recepción yautorización demercancías pues no hayenvío anticipado demanifiestos.

El inventario demercancías no estáautomatizado.

Reticencia a usar procesamientomanual cuando falla elSIDUNEA.

El proceso tieneactualmente 26 pasosporque el SIDUNEA noestá totalmente instalado.Una vez instalado elproceso de importacióntendrá 7 pasos.

Automatización de laintroducción de la póliza deimportación.

Realizar los trámites deimportación en la aduanatoma alrededor de 6 horas.Sin embargo, en promediotranscurren cerca de 15días desde que lamercadería llega a laaduana hasta que puedeser reclamada.

Realizar los trámites paraexportación, en la aduanale toma alrededor de 3horas. La introducción delSIEX reduce el tiempo a30 minutos.

Procedimientos noautomatizados einflexibles.

Los procesos seejecutan por mediodel sistemaautomatizado,excepto el deVentanilla Unica deImportación.

Inversión enautomatización quedeben hacer lasempresas aduanalesy aumento en loscostos de operaciónpone en desventaja alas pequeñasempresas.

SIMPLIFICACIÓN Y ESTANDARIZACIÓN

Pasos redundantes enproceso de recepción yalmacenamiento.

No hay formularioestandarizados para laautorización del tránsito.

Procedimientos dedespacho no sonuniformes en todas lasaduanas.

Declaración única Aduaneraredujo número de formulariosutilizados.

A pesar de lo anterior, lostrámites aduanales son siempreengorrosos y requieren de 4-5días con la consecuente pérdidade mercadería, falta de respuestaante esta situación.

Procedimientos inflexiblesparticularmente cuando sepresentan rectificaciones decarga donde se obliga a realizartodo el procedimiento de nuevo.

Esfuerzos por ejecutar losprocedimientos con uniformidad yeficiencia : Manual deProcedimientos TécnicosAduaneros, Ley de SimplificaciónAduanera, Comprobante Unicode Pago, Cobro Unico porServicios de AduanasFronterizas, Ley de Privatizaciónde Almacenes de Custodia deMercancías.

La DGRA realiza papeleoadministrativo, la valoraciónaduanera, la verificaciónfísica y documental de lasdeclaraciones.

Otros procesos como elmovimiento físico lorealizan las navieras con supropio equipo y en otroscasos las empresasprivadas usan el servicio detrenes de FENADESAL.

Tiempos de espera dedocumentación procedentede otras entidades atrasanlos servicios aduanales.

Se han armonizado todoslos procedimientos en lospuertos fronterizos, guíasde tránsito interaduanalrigen el sistema de controly transporte de bienes.

Trámites para laexportación y para laimportación bajorégimen de zonafranca resultan máságiles, cómodos ymenos costosos quelos de importación deproductos ordinarios.

No existe la ventanillaúnica paraexportación ni paraimportación.

Centralización detrámites aduanerosen Managua.

Flexibilidad en lostrámites aduanerosha mejoradocompetitividad.

La mercancía puedeser presentada en loslocales del AFPA yno necesariamenteen la Aduana.

Se han reducidosustancialmente lostiempo de losprocesos.

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3.4.2 Tecnología y Sistemas de Información

En 1996 las aduanas de Centroamérica, con diferencia de grado, se encontraban en lafase inicial de la automatización, donde los equipos informáticos apenas empezaban aapoyar las labores operativas y donde era necesario vencer la resistencia del recursohumano hacia el uso de la tecnología. La simple presencia de computadoras y eldesarrollo de sistemas aislados no constituían por sí solos garantía de que la aduanacontase con los beneficios de la automatización.

Era necesario realizar esfuerzos para dotar al servicio aduanero con equipos decomunicación y sistemas interconectados. Dada la coexistencia de procesos manuales yautomatizados, se presentaban dificultades en compatibilidades para realizar los trámitesy, por tanto, la integración nacional estaba lejos de ser una realidad.

En cuanto a disponibilidad y oportunidad de información se han habían hecho esfuerzosimportantes, especialmente en Costa Rica y El Salvador. Sin embargo, esta función esun resultado de la estandarización y automatización de procesos de trámite cotidianos.

La mayoría de los países utilizaban, y todavía lo hacen, con mayor o menor grado deimplementación el software SIDUNEA, excepto Costa Rica y Guatemala quedesarrollaron sus propios sistemas de información. Esto ha permitido contar conprocedimientos automatizados y normalizados en cierto grado. Sobre esta base sedispone de bases de datos, sin embargo varía de país a país el grado de actualización dela información y la agilidad de los sistemas es muy limitada como para brindar informaciónveraz, oportuna y útil para la toma de decisiones.

En general los sistemas aduaneros disponían de pocas redes informáticas y malainfraestructura de telecomunicaciones y comunicación interna, lo que limitaba seriamentela agilidad y flexibilidad de operación.

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CUADRO 2


TECNOLOGÍA Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN

1996

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa RicaGRADO DE AUTOMATIZACIÓN

25% de las aduanascuentan con algúngrado deautomatización.

En funcionamiento elsistema automatizadoSIDUNEA y se ubicaen un buen nivel deautomatización.

No todas la aduanasestán conectadasentre sí.

El número decomputadoras porempleado de nivelmedio es de 2. Ello sedebe a la falta depersonal capacitadopara su uso.

El nivel deautomatización estáen su fase inicial,manejándosesolamente laintroducción de lapóliza de importación.Otros procesos sellevan manualmente loque genera retrasos.

Se utiliza comosistema SIDUNEA, aun 10% de sucapacidad.

Funcionan 20 redesmás no estáninterconectadas.

Existe el SIA creadopor FUCE, el cualpermite automatizarlos procesos dedeclaración aduanera.

Limitaciones en lainfraestructura detelecomunicacionesdel país afecta laimplementación ymejora del SIA.

ESTADO Y DISPONIBILIDAD DE EQUIPOS Y SISTEMAS

Hay carencia deequipo informático y elexistente estáobsoleto.

El servicio detelecomunicacionesdel país afectanegativamente laoperación del sistemaautomatizado y suacceso directo einterconexión.

Crisis energéticasufrida obliga aconsiderar alternativaspara mantener elsistema en operación.

Hay un promedio de 7empleados por cadacomputadora,considerando el totalde la planilla.

El SIEX realizaautorizacionesautomáticas ysemiautomáticas yrequiere que el sectorprivado esté suscritoal sistema y un equipomínimo para estarcontactado.Aparentemente el80% de las empresasexportadoras nocuentan con losrequerimientosmínimos de tecnologíapara enlazarse con labase de datos delBCR.

No todas las aduanasdisponen decomputadores y enotros casos no tienensuficientes. Ademásse utilizan más quenada comoprocesadoras de textoy en algunos casospermanecen sin usar.

Limitaciones del SIAen cuanto a número yactualización deequipos, software ymedios decomunicación. Serequiere máscapacitación afuncionarios,establecer red WAN yaumentar el númerode usuarios.

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CUADRO 2 (CONT.)


TECNOLOGÍA Y SISTEMAS DE INFORMACIÓN

1996

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa RicaGRADO DE ESTANDARIZACIÓN DE PROCESOS

Labor de desarrollo desoftware se dificultapor la ausencia deprocesos estándaresen las actividadesaduaneras. Sólo se hadesarrolladoBANCAPOL y elSISAFAU.

Existen puestos queno poseencomputadoras y enotros casos no secuenta con redes, nimodems, ni otrasformas decomunicación.

Problemas decompatibilidad entredos sistemas queestán en operación:SIDUNEA de la DGRAy MOST que manejala base de datos delMinisterio deHacienda. Utilizanlenguajes diferentes.

Se envía lainformación grabadaen cintamensualmente o deno existir computadorase envían las pólizasdocumentales.

El sistema aduanerose rige por la LeyGeneral de Aduanas ysu reglamento, sinembargo esta ley estápendiente de losresultados denegociación deRECAUCA II, quepresenta limitacionesal no considerar porejemplo, latransmisiónelectrónica de datos.

DISPONIBILIDAD Y OPORTUNIDAD DE LA INFORMACIÓN

El sistema SIDUNEAes cerrado y nopermite la consulta on-line generando atrasosde 24 horas si sequiere verificar el pagode una póliza.

El problema decompatibilidad de lossistemas conduce aque las estadísticasno sean confiables.

El SIA permite generarinformación con 1 mesde desfase, noobstante requiere demayores inversionespara mejorar sucapacidad informática.

Las mejoras hechashan permitido reducirlos tiempos depermanencia de lamercadería, lo cuallibera infraestructurafísica, que no estotalmente adecuadaen todas las aduanasy donde la mayorparte de ésta nopertenece al SNA.

Atención virtual yhorarios de atención alpúblico se limita ahoras de oficina.

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3.4.3 La Organización

Como se puede apreciar en el Cuadro 3 de 1996, el sistema aduanero centroamericanoestaba caracterizado por un bajo perfil profesional, donde la formación de los pocosfuncionarios que cuentan con educación universitaria completa no estaba relacionada conel tema aduanero. El personal con formación técnica también era escaso, tenía pocoacceso a la capacitación y estaba, al igual que el resto de la organización, expuesto a unambiente de corrupción generalizado y aceptado, que se agudizaba con esquemassalariales y de contratación que no se adecuaban a las demandas de una aduanamoderna. Los principios de planificación y autoridad se encontraban limitados debido a la falta declaridad, voluntad política y capacidad de gestión institucional. Esta última reducida porfalta de un enfoque gerencial y grupos de poder internos que obstaculizaban el cambio. Como resultado imperaba una baja productividad del servicio aduanero, un aumento delos costos de los distintos actores que recibían servicios de dicho sistema y un estímulopara la defraudación fiscal.

CUADRO 3


LA ORGANIZACIÓN

1996

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa RicaPROFESIONALIZACIÓN

Bajo nivel deprofesionalización y decapacitación.

Sólo el 5% del personalcuenta con estudiosuniversitarios completos.

El personal administrativoes promovido porantigüedad.

Bajo porcentaje deprofesionalización:apenas el 8.6% tieneestudios universitarioscompletos. El 11.6%cuenta con un gradotécnico o diplomado.

El 11% del personaltiene gradouniversitario y el 17%grado Técnico oDiplomado.

El 15 % del personal tieneeducación universitaria endiversas disciplinas.

La gran mayoría delpersonal no tieneeducación formalrelacionada con aduanas.

Incremento, desde 1994 a1996 del grado deprofesionalización (de 5% a20%).

PLANIFICACIÓN Y AUTORIDAD

Mandos gerenciales noejercen autoridad niplanifican. No tienenautonomía en la toma dedecisiones.

Cuerpo de auditorespúblicos no tienenautoridad para sancionar.

Hay descontento entrelos empleados por lasconsecuencias de lamodernización.

Influencia política en elnombramiento de lospuestos con poder dedecisión.

La DGRA ha hecho unareorganización institucionalpara la modernización.

Centralismo en la toma dedecisiones por lo cual losmandos medios no tienenespacio para asumir tareasy responsabilidades.

Falta de comunicación ycoordinación entre losdistintos departamentos porlo que las disposicionesadministrativas a veces seconocen primero por losusuarios externos que losclientes internos.

Reducción del grado dediscrecionalidadproducto de una mayorautomatización deprocesos.

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CUADRO 3 (CONT.)


LA ORGANIZACIÓN

1996

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa RicaCALIDAD Y DISPONIBILIDAD DEL RECURSO HUMANO

Rotación de personalgerencial perjudica laplanificación y elseguimiento.

No hay suficientepersonal para atender lossistemas de cómputo yno todos sonprofesionales.

Los empleados no estáncapacitados para usar lossistemas y tienen temorde ser sustituidos por lacomputadora.

Carencia de recursospara invertir eninformática.

Tiempo muerto enmuelles (hasta un día)eleva los costos.

Una tercera parte delos funcionarios estáen el rango de edadesde 25-30 años.

Alta tasa de rotación yde ausentismo.

El personal deinformática requierecapacitación paraaumentar su niveltécnico.

Burocracia y bajamotivación.

Desmotivación delempleado por lareorganización institucionalemprendida por la DGRA.

Baja rotación de personal yfuerte temor a perder elempleo.

Grupo importante deempleadosdesmotivados porquedesconocen lastransformaciones y nocuentan con mediospara asumirlas.

CAPACITACIÓN

No hay instituciones deenseñanza superior parala formación deprofesionales en materiaaduanera y comercio.

Disponibilidad deestudios superiores enAdministración deAduanas, aunque sedeben mejorar calidady contenidos.

Disponible una escuelade capacitación yadiestramiento enmateria tributaria yaduanal por parte de laDEI.

Otras opciones decapacitación seofrecen por parte delsector privado.

No hay academias oescuelas que dencapacitación o formenpersonal aduanero.

Sólo se cuenta con loscursos ofrecidos por elCECAMH que nosatisfacen las necesidadesdel país.

Inexistencia de unainstitución que prepare alfuncionario aduanero.

Capacitación disponiblepero aún incompleta,particularmente entécnicas defiscalización.

Las opciones decapacitacióndisponibles ofrecenvarios gradosacadémicos.

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CUADRO 3 (CONT.)


LA ORGANIZACIÓN

1996

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa RicaSISTEMA DE CONTRATACIÓN Y REMUNERACIÓN

Salarios poco atractivos

Régimen de contrataciónimposibilita despidos yaplicación de sanciones.

Horarios inapropiadosdificultando la atención alusuario.

Operaciones realizadasfuera de horario soncobradas por el empleadoa discreción.

No hay esquema claro desanciones que puedanaplicarse a losempleados.

Régimen de salariosdel sector público noatrae al personal conestudios enAdministraciónAduanera.

Niveles salariales buenos.

Reticencia a cambios enhorarios extraordinarios, yotras condiciones detrabajo.

Empleados procuranrealizar una buena parte desu trabajo en horasextraordinarias pues se lespaga por eso.

Bajos salarios aunquereciben otros beneficiossociales compensatorios.

Salarios pocoestimulantes.

CORRUPCIÓN Y FUERZAS QUE RETRASAN EL CAMBIO

Sindicato fuerte yamenaza con accionesviolentas.

Régimen salarial bajo loque incentiva lacorrupción.

El tema de las aduanases delicado por estarligado a muchos gruposcon intereseseconómicos.

No hay sindicato deempleados.

Problemas por el altogrado de corrupcióntanto en el personal deplanta como en losmandos medios.

Corrupción de medianoimpacto.

Pagos por parte de losusuarios por evitar demorasy acelerar trámites dehasta US$ 6500 mensualesa un solo empleadopúblico.

Existe un sindicato con ungrado de poder medio quese opone al cambio

Dos sindicatos, uno de loscuales mantiene unaposición intransigente antelos cambios, pero estáperdiendo espacio ycapacidad de convocatoria.

Sindicato deempleados conoposición importante ala modernización.

ASEP ha realizadomedidas legales paradetener el proceso.

3.4.4 Marco Regulador Existente

El marco regulador centroamericano ha sido señalado como uno de los principalesfactores que obstaculizan una reforma aduanera en la región, debido a que el mismo seencontraba desactualizado, dado que esta normativa data de principios de la década delos sesenta, donde la realidad económica, social y política de la región era muy diferentey se pretendía impulsar el Mercado Común Centroamericano.

En términos de la base legal, la normativa vigente en la región, para 1996, no erauniforme y operaba a la par de una cantidad de leyes y decretos nacionales, muchasveces contradictorios, que la hacían poco flexible y difícil de operar. Muchas normas seencontraban obsoletas, propiciando la duplicidad de funciones, controles sin sentido comola inspección física de la totalidad del comercio exterior y no se contemplaban conceptoscomo la transmisión electrónica de datos y la posibilidad de delegar parte de laresponsabilidad en otros participantes directos de la gestión aduanera, como los agentesde aduanas, los transportistas y los propios importadores.

22

CUADRO 4


EL MARCO LEGAL

1996

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa RicaBASE LEGAL

Opera bajo CAUCA I ysu reglamento.

Firmó el CAUCA I perotampoco operó bajoeste código.

Realmente opera bajouna ley nacionalaprobada en 1987.

En 1993 se aprobó laLey de SimplificaciónAduanera y se hainiciado suimplantación.

Firmó el CAUCA I peronunca operó bajo estemarco.

Planea usar el CAUCAII que ya fue aprobadopor su AsambleaLegislativa.

Su sistema aduaneroha estado operandobajo diferentes leyesinclusive algunas quedatan de hace 30años.

Opera parcialmentebajo el CAUCA I yplanea usar el CAUCAII que ya fue aprobadapor el Gobierno yespera ser ratificadopor la AsambleaNacional.

Regida legalmente enel siguiente orden :Constitución política, elCAUCA II y la LeyGeneral de Aduanas ysus reglamentos.

CARACTERÍSTICAS DEL MARCO LEGALLegislación actualrefleja excesivoformalismo yobsolescencia de losprocedimientosaduaneros y otraslimitantes.

Reformas en lalegislación sonnecesarias para evitarduplicidad defunciones y pasosinnecesarios.

Hay otras leyesaprobadas y noimplementadas comoLey SimplificaciónAduanera, LeyPrivatización deAlmacenes y Custodiade Mercancías, Ley deDesburocratización deServicios Públicos.

Se tiene un marcolegal reformado yaprobado para lamodernización más sinembargo se espera laentrada del CAUCA IIcomo instrumento paraordenar el marco legalque se consideraconfuso y disperso,además de leyesbastante antiguas.

Existen 4 distintasleyes con 3 distintosreglamentos que en suconjunto son el marcoregulatorio.

Aparte del CAUCA Itienen otras leyesadicionales como LeyImpuesto General alValor, Ley TimbresFiscales, LeyInversionesExtranjeras, LeyPromoción deExportaciones,Protocolo al ConvenioRégimen ArancelarioCentroamericano,Acuerdo de ManaguaC.A.4

La Ley General deAduanas es muymoderna y con baseen ese marco legalestá ejecutando lareforma aduanera.

Dicha ley ha permitidointroducir laautomatización de losprocesos, ladelegación deresponsabilidades,coordinación de lasacciones de control yfiscalización entresector privado-públicoy fuertes sanciones ala defraudación fiscal yal incumplimiento de laley.

3.4.5 Infraestructura

En términos generales, salvo algunas excepciones de aduanas que han sido construidasrecientemente, el sistema aduanero centroamericano era y es deficiente en cuanto ainfraestructura. Las instalaciones físicas presentan marcado deterioro y no reúnen lascondiciones mínimas, tanto para los usuarios internos como para los externos.

En general para 1996, la región presentaba serios problemas en su infraestructura lo cualrepercute en el tránsito, inspección, almacenamiento y despacho de mercancías, con losconsecuentes resultados en términos de lentitud en los trámites, el deterioro de lasmercancías y el aumento en el tiempo de tránsito de las mismas. La aduanacentroamericana requería y aún requiere de mayores inversiones en equipo de

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comunicación, sin embargo, el mayor reto se ubica en la infraestructura necesaria para elalmacenamiento, custodia y movilización de la carga.

CUADRO 5


INFRAESTRUCTURA

1996

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa RicaPLANTA FÍSICA

Instalaciones físicas seencuentran en estadode abandono y no sonadecuadas para laatención de losclientes.

No hay instalacionespropicias para lainstalación de equipode cómputo:temperatura adecuaday libre de polvo.

Las condiciones dehigiene no sonapropiadas, no haymantenimiento nilimpieza de lasinstalaciones.

La mayoría de lospuestos aduanalesestán en regulares omalas condiciones,incluyendo el áreaadministrativa.

No se dispone deinformación sobre elestado de lasedificaciones. Sinembargo, lascondiciones no son lasmás adecuadas.

Condiciones desuciedad y descuido,pobre iluminación.

Malas condiciones deseguridad semanifiestan en laspérdidas reportadas.

Gran desperdicio detiempo por lasdistancias que deberecorrer el personaldentro de lasinstalaciones pararealizar los distintostrámites.

Las oficinasadministrativas hansido mejoradas,aunque conlimitaciones paraatender al público.

A pesar de la inversiónrealizada, lainfraestructura físicano es totalmenteadecuada en todas lasaduanas.

INFRAESTRUCTURA Y EQUIPO DE COMUNICACIÓN

Infraestructura detelecomunicaciones anivel nacional esdeficiente.

Carencia de recursospara invertir eninfraestructura,telecomunicaciones

Los equipos decomunicación estánpresentes en lamayoría de lasaduanas más lacobertura no es laóptima en cuanto alnúmero de aduanas yla variedad de equiposnecesarios.

Serios problemas detelecomunicaciones :teléfono, fax, radio,celulares.

Solamente se cuentacon 33 teléfonos y 3faxes.

No todas las aduanastienen teléfono, pero sítienen radio ademásde correo interno.

Limitaciones eninfraestructura detelecomunicaciones

OTRAS FACILIDADES ADUANERAS

Algunas aduanas nocuentan con capacidadde almacenamiento yen particular no secuenta con cadenasde frío.

Algunas aduanasrequieren ampliar sucapacidad dealmacenamiento.

Falta de equipo comomontacargas por loque se usan los de lasnavieras.

Infraestructura física(bodegas, almacenesde depósito) no poseelas condicionesbásicas para brindarun buen servicio. Nodisponen de equipo decarga.

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3.5 Diagnóstico del Cumplimiento de las funciones del sistemaaduanero

Un Sistema Aduanero moderno que contribuya con la competitividad regional debenecesariamente proveer productos congruentes con las cuatro funciones básicas que sele confieren a una aduana moderna1, referidas en el aparte 2.1 y presentadas en la Figura3 de este documento. Además de replantear y asegurar el cumplimiento de las cuatro funciones señaladas, esimportante observar un adecuado equilibrio entre ellos y velar porque el SistemaAduanero cuente con los recursos y la visión necesaria para acometer con éxito el reto dela competitividad.

El diagnóstico regional evidencia procesos complejos, burocráticos, cargados deoperaciones manuales y disposiciones inflexibles que poco contribuyen a facilitar losflujos de comercio. Si a esto se le agrega una organización poco capacitada,desmotivada, con esquemas salariales bajos, los resultados saltan a la vista.

Además, herramientas y criterios de clasificación y valoración obsoletos, a la par dediscrecionalidad de los funcionarios, reducen significativamente la capacidad del sistemacomo recaudador con consecuencias claramente conocidas en términos desubfacturación.

Sin una adecuada estandarización de procesos y capacitación a los funcionarios, lasherramientas informáticas y las inversiones en equipo poco contribuyen a la generaciónde información útil para la toma de decisiones, tanto internas como externas.

La infraestructura física del servicio aduanero centroamericano tampoco permite unadecuado control del tráfico de mercancías, dado que los principales problemas estánrelacionados con la disponibilidad de instalaciones que permitan almacenar y custodiarlas mercancías, además de procurar la atención de todos los participantes del sistema.

En términos de control, el tránsito de mercancías dentro de los territorios aduanerosconstituye uno de los puntos más débiles del sistema.

1 Ver Aduanas, Barahona, J. y Garita, R. Competitividad y Normativa Centroamericana, Un Análisis delProyecto de Código Aduanero Uniforme Centroamericano y su Reglamento

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CUADRO 6


LAS CUATRO FUNCIONES BÁSICAS DEL SISTEMA ADUANERO

1996

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa RicaFACILITACIÓN DEL COMERCIO

Procesos complejos yburocráticos.

Presencia deempleados que seoponen a lamodernización.

Evidencia decorrupción sinposibilidad de despedira los responsables.

Por la rotación de lasautoridadesaduaneras, el gobiernono tiene uncompromiso con elcambio.

Escasa voluntadpolítica por el altocosto que la reformaplantea.

A pesar de losesfuerzos todavía losprerrequisitos paraimportar y exportar sonserios limitantes alcomercio.

El tiempo de tránsitode la mercadería es de4 a 5 días (largo)

La falta de flexibilidadafecta negativamenteal comercio.

La corrupción y elexcesivo papeleoencarece el trasiegode mercancías y restacompetitividad.

Existen trabas al librecomercioespecíficamentereferidas a laverificación física del100% en lasexportaciones, atrasosen tramitación, falta deflexibilidad cuando ladocumentación noestá completa,diferencias de criterioentre aduanas,tiempos de esperaprolongados, excesivocontrol por parte de laPNC.

La DGA opera unsistema que facilitamás las exportacionesque las importacionespor lo cual no puedeafirmarse que seestimule el comercioen forma integral.

Los procedimientos yla participación devarios actores en laconcesión de lospermisos le restaagilidad y flexibilidad alsistema.

Flexibilidad en lastransaccionesaduaneras tieneresultados positivos yaumenta lasposibilidades deatender en formasatisfactoria elincremento delcomercio internacional.

Tiempo promedio detránsito se ha reducidode días a horas.

El menor tiempo detránsito disminuye elriesgo de mercancíasdañadas.

CAPACIDAD PARA RECOLECTAR TARIFAS E IMPUESTOS

Los ingresos fiscalesprovenientes dearanceles son el 40%de lo recaudado.

La falta de controlesen el trasiego de lasmercancías, procesosno uniformes ydiscrecionalidadreducen la capacidaddel Estado para elcobro de los derechosde aduana.

Se aplican laspreferencias a la horade calcular los montosa cancelar en la DUA.

Corrupción al manejarla clasificación yvaloración demercancías lo queafecta negativamentela recaudación detributos.

El sistema ha facilitadola recaudación deimpuestosparticularmente el IVAy conforme seaumente ladesgravación el montopor recaudación delIVA va a ser mayor.

El costo derecaudación es del 1%de lo recaudado.

El sistema muestraserias deficiencias enla clasificación yvaloración demercancías lo queafecta la recolecciónde impuestos y tarifas.

Arbitrariedad por partede la DGA en laaplicación de reparos.

Presión financiera delGobierno lo muevehacia elestablecimiento demedidas con buenadosis de arbitrariedade ilegalidad.

La evasión tributaria esde importantesproporciones.

Costos por corrupciónpasaron de $3.5 portransacción a $1.

Todavía no se lograeliminar totalmente lasubfacturación y otrasformas de corrupción,aunque se hamejorado larecaudación

Aduanas recolectamás del 50% de losingresos del Estado.

26

CUADRO 6 (CONT.)


LAS CUATRO FUNCIONES BÁSICAS DEL SISTEMA ADUANERO

1996

GENERACIÓN DE INFORMACIÓN

La principal fuenteoficial sobre comerciointernacional es elBanco Central deGuatemala y suhemeroteca.

La información másactualizada es del año1994.

Por el manejo que seda en la clasificación yvaloración demercancías lainformación generadapor el sistema no esconfiable para losusuarios de la misma.

Retraso de hasta 8meses en lageneración de lainformación

No se está ofreciendoesta funciónadecuadamente porcuanto las estadísticasno son confiables alexistir problemas decompatibilidad desistemas de cómputo.

Procesamiento de lainformación por partede otro organismo:MEDE

La información puedeser accesada por elusuario en el MEDEpero debe buscarlapersonalmente.

Retraso de 3 a 4meses en laactualización de lainformación.

El acceso de lainformacióndirectamente en DGAes posible pero a unalto costo.

Aumentó laconfiabilidad de lainformación productode la tecnología

Es necesario mejorarlos criterios declasificación yvaloración para que losdatos se ajusten a larealidad del comerciodel pais.

Informaciónactualizada, máximoun mes de desfase.

Pronta integraciónfacilita el acceso detodos los usuarios a lainformación.

CAPACIDAD COMO CONTROLADOR DEL TRASIEGO DE MERCANCÍASLa DGA tiene funciónfiscalizadora y nocomo organizaciónfacilitadora delcomercio.

La DGA tiene entresus planes reducir lasubfacturación,sistematizar el servicioy simplificar lostrámites como mediopara reducir lacorrupción y alentar lainversión.

No hay informaciónsobre el sistema deFiscalización y Control.

No hay medidas claraspara combatir elcontrabando, sinembargo si existe ungran esfuerzo defiscalización y controlpor parte de la PNC enlas aduanas.

Operativos dirigidos acombatir elcontrabando de losbuhoneros, pero suimpacto es pequeñoconsiderando elvolumen delcontrabando que se daen el país.

Confiscaciones demercadería si seencuentran anomalíaslas cuales se liberanhasta que elimportador satisfagalos requisitossolicitados.

Realización deinventarios físicos enlos almacenes enterritorio aduanero.

Revisión del 1% de laspólizas desaduanadaspara detectar fallas yerrores. Los resultadosarrojan errores en el90% de ellas.

Control centrado en laDGA. Se sigue elprincipio dedesconfianza.

Opera en formaseparada eldepartamento deInvestigacionesTécnicas Aduaneras yla División de Control yFiscalización sin quese afecte la agilidaddel proceso.

Se debe capacitar alpersonal en técncasde fiscalización .

La nueva ley confierefuertes sanciones a losinfractores. Sinembargo el esfuerzoen materia de controlapenas empieza.

El 75% del control estáen manos del SIA,AFPA, losimportadores,exportadores yfuncionarios de lasaduanas.

27

3.6 Principales hallazgos del Diagnóstico Regional

El sistema aduanero centroamericano guarda todavía muchos elementos propios delsistema que procuró la zona de libre comercio entre los países miembros del mercadocomún centroamericano. Por esta razón funciona en concordancia con su propósitoinicial el cual era promover la sustitución de importaciones por medio de una barreracomún a la importación de bienes.

A mediados de junio de 1996 la institución aduanera centroamericana presentaba lossiguientes problemas:

⇒ En la institución aduanera:

! Procesos obsoletos, con pasos redundantes y engorrosos. La determinación delos tributos a pagar en la mayoría de los países era hecha por la aduana,constituyéndose ésta en un cuello de botella y obstáculo al comerciointernacional.

! Pobre uso de la tecnología de información para apoyar a los procesos. Escasaautomatización y dotación de equipo informático. No había conexión entre lasaduanas de un país, entre usuarios y aduanas, ni entre aduanas de la región.

! Personal poco capacitado y desmotivado. Niveles de remuneración bajos seconstituyen en incentivos perversos para la corrupción y la evasión fiscal.Además, había falta de gerencia que imprimiera a la aduana su nueva visión y roldentro del comercio internacional.

! El marco legal no era uniforme en la región. El Código Aduanero UniformeCentroamericano I y II se volvieron obsoletos y presentan trabas para la ejecuciónde reformas en el área aduanera.

! Infraestructura deficiente, poca capacidad de puertos y aeropuertos. Baja calidadde instalaciones aduaneras, vialidad e infraestructura de transporte.

⇒ En las funciones del sistema aduanero:

! Las aduanas centroamericanas eran un obstáculo al comercio internacional.Procesos lentos, no expeditos, discrecionales, llenos de pasos innecesarios y noautomatizados producían demoras en los trámites de importación y exportaciónde mercancías.

! La poca automatización de los procedimientos dificulta el acceso directo a lainformación aduanera. La institución aduanera no podía generar la información deforma oportuna, y los clientes en general se mantenían desinformados.

! Si bien las aduanas centroamericana recaudaban un importante porcentaje de losingresos tributarios, la falta de control, lo discrecional de los procedimientos y elambiente laboral estimulan la evasión fiscal.

! En la mayoría de los países la aduanas pretendía controlar y revisar el 100% delas mercancías. No se aplicaban criterios aleatorios ni análisis de riesgo paraplanificar las labores de control del trasiego de mercancías. Faltaba capacitaciónen áreas técnicas, valoración, clasificación arancelaria y fiscalización.

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4. BENCHMARKING

El propósito de realizar un Benchmarking extrarregional fue el de conducir a las aduanascentroamericanas a fijarse metas superiores de desempeño y productividad y esto sóloera posible conociendo los alcances que, en materia de aduanas y comercio, otros paíseshabían logrado en comparación con los países centroamericanos. Este análisis se realizóentre abril y mayo de 1996, y se enfocó en el contexto internacional de ese momento y enel ámbito de las regulaciones que afectaban al sistema aduanero, en el entendido de queéstas últimas influían de manera determinante sobre la competitividad de los países. El benchmarking permitió, además, ampliar la visión del quehacer aduanero y analizar elcomportamiento de los actores relacionados con el sistema de comercio internacional,así como también conocer y estudiar las mejores prácticas que favorecen un proceso demejoramiento continuo. Para lograr un análisis comparativo apropiado, en una primera etapa se definió la aduanadel futuro con base en las tendencias mundiales y, a partir de un grupo de países quehan sido exitosos en su proceso de modernización, se identificaron los logros de lossistemas aduaneros más eficientes y productivos que permitirían elevarconsiderablemente la competitividad de los países, en este caso los centroamericanos.

4.1 Características de la organización aduanal de clase mundial2

La organización aduanera del futuro, en su concepción básica, es aquélla que alcanzaestándares de clase mundial (calidad total) mediante una búsqueda continua porsatisfacer las necesidades de todos sus clientes al menor costo posible, aprovechando latecnología de información según las normas internacionales de simplificación e incentivoal comercio internacional de bienes y servicios. De ahí la siguiente caracterización :

! La responsabilidad, autoridad y ejecución de las funciones estarán a cargo de unejecutivo de nivel “senior”.

! La función será centralizada para facilitar la uniformidad y consistencia en laaplicación e interpretación de los códigos mundiales de tarifas y valoración.

! La tecnología de información jugará un papel clave en el manejo de lainformación y la modernización de la organización.

! La planeación y la consultoría tendrán mayor importancia y permitirán generarmayor valor agregado en el trabajo.

! La satisfacción de necesidades será prioritaria y balanceada entre clientesinternos y externos.

! La evaluación del desempeño, además de ser interna, se basará en las metas yestrategias de la corporación.

2 Con base en Customs Best Practices Symposium, organizado por Arthur Andersen y Hewlett Packard enmayo 22-24, 1995.

29

4.2 Instituciones que promueven el desarrollo de las Aduanas

El estudio de lo que ocurre en otras partes del mundo es importante para impulsarcambios a partir de experiencias exitosas, de manera que se pueda fortalecer el sistemaaduanero centroamericano y promover avances cuantitativos y cualitativos. Para lo anterior y de acuerdo con el nivel de trabajo del sistema aduanerocentroamericano, fue procedente hacer el análisis de las mejores prácticas tomando encuenta a la Organización Mundial de Aduanas (WCO) y a la Asian Pacific EconomicCooperation (APEC). La primera de ellas trabaja como organismo de coordinación a nivelmundial, y la segunda, a nivel regional.

4.2.1 Organización Mundial de Aduanas

Fue fundada en 1950 como el Customs Cooperation Council (CCC). Su principal objetivoes estudiar todos los cuestionamientos relacionados con asuntos de cooperaciónaduanera y examinar aspectos técnicos con el fin de lograr la mayor uniformidad posibleentre países. Prepara convenciones y recomendaciones ; asegura la interpretación y laaplicación uniforme de convenciones de valoración, tarifas, nomenclatura estadística yprocedimientos aduaneros ; toma acciones conciliatorias en caso de disputas ; circulainformación y alerta sobre regulaciones y procedimientos aduaneros y busca lacooperación con otras organizaciones internacionales.

4.2.2 Asian Pacific Economic Cooperation

Fundada en 1989 y es un foro económico compuesto por 18 países de las más diversas ydinámicas economías del Pacífico. Los países miembros representan el 56% de laproducción mundial y el 46% del comercio mundial. La tarea fundamental de lasrepresentaciones de las administraciones aduaneras integrantes de APEC es desarrollartareas que faciliten el comercio y la estandarización de las políticas y procedimientosaduaneros. En una reunión en Japón en 1995, los países de la APEC aprobaron un plan de accióncomún en el área de aduanas. Sus acciones permitieron identificar el norte que estabansiguiendo las naciones que dominaban el comercio internacional. Este plan sirvió deinsumo para la elaboración del plan de modernización aduanera de Centroamérica. Las acciones que desarrollan los organismos presentados aquí ilustran cuál sería el papely funciones que tendría una organización creada a nivel centroamericano para coordinaractividades conjuntas en aras de desarrollar la capacidad competitiva de Centroaméricafacilitando el comercio a través de un sistema aduanero ágil, flexible y sostenible.

30

CUADRO 7

PLAN DE ACCIÓN DE LA APEC

AÑO META ACCIONES A DESARROLLAR1996 1. Adoptar los principios del sistema armonizado1998 2. Poner a disposición información pública acerca de guías administrativas,

procedimientos y reglas, como agregado a las leyes y regulacionesaduaneras.

3. Adoptar los principios de la Convención de Kyoto acerca de laSimplificación y Armonización de los Procedimientos Aduaneros.

1999 4. Adoptar y apoyar el estándar UN-EDIFACT para la facilitación delcomercio internacional.

2000 5. Adoptar los principios del acuerdo en Valoración de la OMC.6. Adoptar los principios de derechos de autor de la OMC7. Introducir procedimientos de apelación claros (clear appeal)8. Introducir un Sistema de Reglas de Clasificación Avanzado9. Proporcionar facilidades a la importación temporal de mercancía, por

ejemplo, aceptando el carné ATA

4.3 Experiencias Extrarregionales

En este apartado se hace una revisión breve de algunas experiencias que reflejaban lasmejores prácticas en materia de administración aduanera para 1996. El propósito de esteesfuerzo fue incorporar insumos para la definición de un Plan de AcciónCentroamericano. Con este fin se compara la experiencia de Perú utilizando el mismoenfoque aplicado para hacer el diagnóstico de las aduanas centroamericanas, referente aInsumos y Procesos. Adicionalmente se presentan los resultados del estudio de los casosde México, Singapure y Estados Unidos.

4.3.1 El caso de Perú - Centroamérica

Los siguientes indicadores muestran una amplia panorámica de la situación de los paísescentroamericanos con respecto a un país que ha hecho grandes adelantos en lamodernización de su sistema aduanero.

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CUADRO 8

RESUMEN DE INDICADORES

1996

VARIABLE PERU CENTROAMERICATerritorio 1285000 km2 423000 km2Población 22.9 MM 28.2 MMComercio US$ 12880 (estimado

1996)US$ 14185 MM(1993)

Funcionarios aduaneros 2500 4473Recaudación porfuncionario

US$ 1120000 (estimado1996)

US$ 340000 (1993)

Número de computadores 1200 750EDI UN/EDIFACT no UN/EDIFACT% profesionales 70% de la planilla y con

posgrado en aduanas,cumpliendo requisitos

Pocos tieneuniversidad completay sin preparaciónaduanera.

Sueldos Competitivos No competitivosInfraestructura Fuerte inversión con apoyo

BID y presupuesto local.Edificios nuevos bienequipados.

Inversionesmodestas, lamayoría está en malestado.Seriosproblemas enmateria decomunicaciones

Procesos 100% automatizados1200 computadoras unidaspor redes EDIInformación estadísticadisponible inmediatamentey en boletines mensualescon desfase de un mes

50% o más se realizamanualmente750 en toda la regióny prácticamente sininterconexión entreellas.Información pococonfiable y condesfase de 4 o másmeses.

El proceso peruano estuvo orientado a agilizar sus procesos, delegar funciones y suprimirtrámites innecesarios. Implantaron el Manual de Procedimiento Automatizado deImportación que incluye:

! Autoliquidación.

! Reconocimiento físico selectivo (hasta 15% de aforo).

! Cancelación previo reconocimiento físico en entidades bancarias.

Además introdujeron el Manual de Procedimiento Automatizado de Exportación donde:

! Se designa en forma aleatoria (hasta 5%) las mercancías que necesitanreconocimiento.

! Se realiza un control de embarque por parte del transportista.

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Otras medidas implementadas por Perú fueron:

! Hacer uso intensivo de tecnología.

! Adopción del UN/EDIFACT en 1996.

! Desarrollar un Posgrado en aduanas sobre profesión base (ingenieros, abogados,economistas).

! Implementar un régimen de contratación privada con evaluación semestral dedesempeño.

! Realizar un proceso reorganización liquidando el 50% del personal.

! Fijar el ingreso de la aduana en un 3% de su recaudación, operando a la vez unpresupuesto de gastos independiente del resto del sector público.

! Realizar fuertes inversiones en informática e infraestructura.

Como resultado de la modernización llevada a cabo, la aduana ha logrado llegar a lossiguiente indicadores :

Tiempo de trámite de exportación 2 horas Tiempo de trámite de importación 2 horas Costo por corrupción mínimo

4.3.2 El caso Singapur

Inicia su proceso de modernización en 1995 como parte de un programa integral dereforma de los servicios públicos. A este programa se le llamó Public Service for the 21st

Century (PS21). La modernización está basada en el uso intensivo de tecnología según se ilustraseguidamente:

! La totalidad de las declaraciones de exportación e importaciones se procesanautomáticamente.

! Las aduanas no procesan directamente, lo hace un operador externo mediante unsistema de EDI llamado Trade Net System, el cual a su vez cobra US$ 6,5 porcada transacción.

! Al aprobarse una importación, el permiso se imprime directamente en la oficinadel importador, con el consecuente código de barras.

! Cuando el operador de comercio se presenta a los puntos de control de aduanascon toda la información necesaria, se lee el código de barras por medio descanners pasándose toda la información al computador.

El sistema creado permite tener un registro de importadores y suplidores, un sistema deretroalimentación sobre la calidad de los servicios ofrecidos, y ofrece informacióndisponible permanentemente sobre trámites, guías, servicio de consulta automático del

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estado de las declaraciones y otros las 24 horas del día. Adicionalmente tiene homepage. Los resultados medidos a través de algunos indicadores muestran un excelentedesempeño, según se resume a continuación:

! El 80% de las declaraciones y permisos de comercio son aprobadas antes deveinte minutos después de haber sido transmitidas.

! Tiempo de trámite de aduana (cargo clearance time) : terrestre 4 minutos;marítimo 8 minutos y aéreo 15 minutos.

4.3.3 El caso mexicano

Las siguientes fueron las principales medidas instauradas por el Gobierno Mexicano:

! La función principal de la Administración General de Aduanas es de orientaciónnormativa y supervisora.

! Muchos servicios se delegaron a los agentes de aduana y a los proveedoresprivados de servicios.

! Se le otorgó plena validez al principio de autodeterminación de obligaciones.

! Se redujo en 70% el personal, a la vez que se eliminaron más de 11 aduanas.

! Se instauró el aforo físico aleatorio : 10% a las importaciones ; 30% a lasexportaciones ; 1% a la maquila y 30% a los equipajes.

! Se instauraron fuertes sanciones por declaraciones fraudulentas.

! El fisco se reserva la posibilidad de ejercitar con posterioridad, la facultad decomprobación mediante auditorías a domicilio.

! Se incorporaron nuevas tecnologías como el Sistema Automatizado de Despacho(SAAI).

4.4 Resultados del Proceso de Benchmarking

Como resultado del análisis de las experiencias pudieron identificar las siguientes brechasy factores de éxito en la gestión aduanera.

! Las mejores prácticas aduaneras se basan en algunos principios para simplificarsus procedimientos. La autodeterminación de tributos, la transmisión electrónicade documentos, y la aleatoriedad para realizar el reconocimiento físico demercancías, son algunos de estos principios. Para 1996, sólo Costa Rica estabarecién incorporando tales principios a su sistema aduanero. Los demás paísesde la región no contemplaban este tipo de práctica.

! El liderazgo que ha asumido la gerencia de las instituciones aduaneras en lospaíses "benchamark", puede ser considerado otro factor de éxito. Una francaparticipación en organismos internacionales, un enfoque de servicio al cliente, y laconstante actualización de sus empleados en área técnicas, son reflejo de estaactitud de liderazgo. Centroamérica, en general carecía en 1996 de una visiónclara del papel que debería desempeñar las aduanas de la región.

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! Los tiempos de despacho en Centroamérica se medían en horas e incluso días,mientras que países como Singapur lo medían en minutos. Esta diferencia detiempos reflejan una serie de distorsiones del sistema aduanero centroamericanoen diversas áreas (organización, procesos, infraestructura e informática, entreotros). Esto indicaba la necesidad de una profunda reforma aduanera enCentroamérica, y específicamente en cada país, que le permita a la regiónalcanzar el desarrollo en materia de aduanas al que habían llegado los paísesanalizados.

! Para promover la reforma en aduanas era necesario dotar de ingresos sostenidosy suficientes a las aduanas considerándolas como centro de utilidad (3% de larecaudación), y dar seguimiento a nivel nacional del aprovechamiento y eficaciade los recursos internacionales dedicados a aduanas en cada país.

! Asimismo, se debería revisar profundamente el papel de la SIECA para que sirvacomo elemento efectivo de coordinación y apoyo para la implementación del Plana nivel Regional.

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5. PLAN DE ACCIÓN PARA LA MODERNIZACIÓN DEL SISTEMAADUANERO CENTROAMERICANO

Después de exponer el diagnóstico regional y de cada uno de los países sobre el sistemaaduanero, el grupo de expertos centroamericanos designados para trabajar sobre lamodernización, se abocaron a conocer y estudiar los resultados del Benchmarking.Posteriormente a esto, analizaron el plan de acción aduanera de la Asian PacificEconomic Cooperation (APEC) y con base en él se elaboró el Plan de Acción para laModernización del Sistema Aduanero Centroamericano (PMSAC). Este plan estáexpresado como una serie de acciones estratégicas concretas que deben implementarseen el ámbito regional y nacional. El proceso completo de elaboración del plan se puedeapreciar en la Figura 6.

FIGURA 6.

PROCESO DE ELABORACIÓN DEL PLAN DE ACCIÓN PARA LA MODERNIZACIÓN DEL SISTEMA ADUANERO

CENTROAMERICANO

5.1 Plan de Acción Regional

En el ámbito regional el plan consta de ocho puntos producto de los cuales cada paísdebería crear su propio plan y estrategia nacionales. El período de implementación vadesde 1996 hasta el año 2000 fecha para la cual los países están comprometidos acumplir con los acuerdos de la OMC que condicionan algunas tareas del sistemaaduanero.

Elaboración de Diagnósticos en

Centroamérica

Presentación de Diagnósticos a

expertos centroamericanos

Recomendacionesde los expertos y

Benchmarking

Presentación deresultados

de benchmarkinga los expertos,

Elaboración del MarcoConceptual e inicio de laconfección

del Plan de Acción enAduanas

Presentación de plande acción y resumen

ejecutivo acoordinadores y

expertos

Presidentes aprueban el

Plan de Acción de Aduanas

Enero-Marzo Abril Mayo Junio

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CUADRO 9PLAN DE ACCIÓN REGIONAL

AÑO ACCION1996 1. Incorporación a la World Custom Organization (WCO) de cada uno de los

países.2. Adoptar los principios del acuerdo de valoración de la OMC.

1997 3. Hacer pública la información acerca de guías administrativas,procedimientos y reglas que como agregado a las leyes y regulaciones, segeneren en cada país.

4. Establecer programas de capacitación a nivel técnico.5. Adoptar y apoyar el estándar UN-EDIFACT.6. Establecer convenios intrarregionales de intercambio de información.

1998 7. Proporcionar facilidades a la importación temporal de mercancías, p.e.aceptando el carné ATA

2000 8. Adoptar los principios de Derechos de Autor de la OMC.

En el Anexo 1 se describen con detalle cada uno de los ocho puntos que componen elPlan.

5.2 Plan de Acción Nacional

El grupo de expertos llegó a la conclusión de que para lograr el éxito de los programas demodernización aduanera, cada país debía de considerar sus propias particularidades, suinfraestructura, recursos humanos, materiales y financieros, estructura y culturaorganizacional, normativa vigente, entre otros, para planificar las etapas y los niveles deprofundidad de las reformas necesarias. El siguiente cuadro resume las acciones delplan nacional.

37

CUADRO 10

ACCIONES ESTRATÉGICAS NACIONALES PARA LA REGIÓN CENTROAMERICANA

FINALIDAD ACCIÓN

Facilitación del comercio - Adoptar procedimientos de uso generalizado que faciliten el tránsitode mercancías.

- Establecer la posibilidad de pagar los tributos correspondientes deprevio del arribo de las mercancías.

Facilitación del comercioy mejoramiento delcontrol

- Implementar procedimientos de inspección aleatoria con base enselección automática, para disminuir la discrecionalidad delfuncionario, eliminar fuentes de corrupción y acelerar el proceso.

- Efectuar reconocimiento físico al 30% de las mercancías o menos.

- Establecer el sistema de autoliquidación para que los importadores osus representantes incluyan en la declaración aduanera ladeterminación o liquidación de los tributos. Esta liquidación debeservir para el pago de los impuestos o tributos sin prejuicio de lafacultad que tiene la Aduana para comprobar la liquidación.

- Poner a disposición del público la información aduanera, incluyendolos criterios técnicos, como medidas de transparencia.

Mejoramiento del control - Establecer convenios de cooperación en materia de valoración parala capacitación de funcionarios y el intercambio de información sobrevaloración, bases de datos de proveedores, entre otros.

- Establecer un plazo de al menos cuatro años para realizar accionesde fiscalización con posterioridad a los despachos.

Infraestructura - Realizar importantes inversiones en edificaciones, redes de cómputoy sistemas de comunicaciones.

Tecnología deinformación

- Transferencia electrónica de la declaración aduanera, utilizando EDI.

- Interconectar a las aduanas con los depositarios aduaneros paramejorar el control y agilizar el procedimiento de despacho.

Organización - Desarrollar una estrategia agresiva de sustitución de personal porprofesionales capacitados con entrenamiento en aduanas.

- Revisar los procesos de reclutamiento y selección de funcionarios yflexibilizar la contratación de servidores.

- Desarrollar un sistema de medición y evaluación del desempeño.

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Para poder alcanzar los objetivos perseguidos con el Plan de Acción AduaneroCentroamericano es necesario que cada país desarrolle un plan que le permita a su vezalcanzar el nivel necesario para cumplir con el plan regional. Con esto se busca que lasaduanas de cada país operen correctamente y resuelvan sus problemas de operación yproductividad.

Para elaborar el plan de acción nacional, es conveniente tomar en consideración lassiguientes recomendaciones:

⇒ Todos los países del área están trabajando en la modernización de sus sistemas deaduanas. Esta es la vía correcta para resolver los problemas de eficiencia yefectividad que aquejan a las aduanas, debido a que cada país tiene sus propiasparticularidades e inician de distintos niveles de desarrollo.

⇒ Todos los programas nacionales deberán:

! Realizar importantes inversiones en edificaciones, redes de cómputo y sistemasde comunicaciones.

! Desarrollar una estrategia agresiva de profesionalización del personal deaduanas.

! Revisar los procesos de reclutamiento y selección de funcionarios y flexibilizar lacontratación de servicios.

! Desarrollar un sistema de medición y evaluación del desempeño.

! Adoptar procedimientos de uso generalizado que faciliten la importación,exportación y tránsito de mercancías.

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6. AVANCES LOGRADOS PERIODO 1997-1998

INCAE realizó dos talleres de seguimiento para medir el grado de avance de la ejecucióndel Plan de Acción para la Modernización del Sistema Aduanero Centroamericano. Elprimero de ellos en mayo de 1997 y el segundo en setiembre de 1998, se analizaron losavances hechos por cada uno de los países según el componente nacional, y los avancessegún el componente regional del plan.

6.1 Avances del Plan Regional

El cuadro 13 resume las etapas cumplidas por cada país del plan regional demodernización. Los avances más importantes en el plan corresponden a la publicaciónde la información aduanera y la ejecución de planes de capacitación en áreas técnicas.Asimismo, las instituciones aduaneras de cada país han tratado de solventar las fallas decapacitación que presentaban sus empleados a través de convenios de capacitación conorganismos internacionales y otras administraciones aduaneras. Se establecidoconvenios de capacitación con SIECA y el BID, y han habido programas de intercambiode información y también capacitación con Perú.

El sistema aduanero centroamericano todavía está rezagado con respecto a lascorrientes de comercio internacional. Que tres países todavía no se hayan incorporado ala OMA, y la lentitud con la cual se planean adoptar los principios de valoración y dederechos de autor de la OMC, indican el rezago y la falta de liderazgo que todavía semantienen en las instituciones aduaneras centroamericanas.

En cuanto a la uniformidad de los estándares de intercambio de información (estándarUN-EDIFACT), El Salvador se ha mantenido a la vanguardia. El resto de los países,excepto Costa Rica, han contemplado la aplicación de estos estándares en su desarrolloinformático. Sin embargo, la reciente automatización de estos sistemas aduaneros,indican que estos cambios serán implementados como etapas posteriores de la reforma.

40

CUADRO 11

AVANCE REGIONAL

Acción AñoMeta

Avance por país1997

Avance por país 1998

1. Incorporación a la OrganizaciónMundial de Aduanas.

1996 Autorización para iniciar gestiones(El Salvador).Avance en gestiones deincorporación (Costa Rica).

Nicaragua y Guatemalaincorporados.El Salvador y Costa Rica entrámites.

2. Adoptar los principios del acuerdode valoración de la OMC.

1996 Se han concretado algunasiniciativas de capacitación sobre eltema.Costa Rica ha establecido Mayo de1999 como la fecha tope paraadoptar estos principios.El resto de los países ha indicadoque lo harán en el año 2000.

3. Hacer pública la informaciónacerca de guías administrativas,procedimientos y reglas que comoagregado a las leyes yregulaciones, se generen en cadapaís.

1997 Página WEB (Costa Rica).Publicación de las declaraciones deimportación a través de un terminalque se puede consultar en la aduana(Salvador).

Página WEB (El Salvador,Nicaragua).Página en diseño (Guatemala).

4. Establecer programas decapacitación a nivel técnico.

1997 DRGA tiene plan (El Salvador). Programas de capacitación enValoración, Origen, clasificaciónarancelaria en todos los países.

5. Adoptar y apoyar el estándarUN-EDIFACT.

1997 UN-EDIFACT 96B para servicios demensajería y transmisión de datos(El Salvador).

Guatemala (aduana PuertoQuetzal).

6. Establecer convenios paraintercambio de información.

1997 Honduras y El Salvador mantienenun acuerdo con Perú en el área devaloración.

7. Proporcionar facilidades a laimportación temporal demercancías, p.e. aceptando elcarné ATA.

1998 Ningún avance. Ningún avance.

8. Adoptar los principios deDerechos de Autor de la OMC.

2000 Ningún avance. Ningún avance.

6.2 Avances del Plan Nacional

El plan nacional está divido en acciones que tratan de mantener un equilibrio entre lafacilitación del comercio y el control del tráfico de mercancías. A continuación sedescriben las etapas que en esas áreas se han cumplido del plan, el resumen de lasmisma está en el cuadro 12.

41

CUADRO 12

AVANCES DEL PLAN NACIONAL

Acción 1997 1998En Facilitación del Comercio• Pago de Aranceles antes del

arribo de la mercadería.Vigente desde 1996 (CostaRica).Implementado (El Salvador).

Implementado en Honduras, Guatemala yNicaragua.

• Adoptar procedimientos de usogeneralizado que faciliten laimportación, exportación y tránsitode mercancías.

Ventanilla Unica de Despacho(Costa Rica).

Sistemas de Pasos Fáciles y Homologación dehorarios en las aduanas fronterizas (El Salvador,Honduras, Nicaragua y en proceso Guatemala).Despacho Simplificado (Honduras).

En Mejoramiento de Control• Convenios de cooperación en

materia de valoraciónCon Perú (El Salvador). Con Perú (Honduras, Nicaragua).

• Acciones de fiscalización hasta 4años después de realizado eltrámite aduanero

5 años (El Salvador)4 años (Costa Rica)

5 años (Guatemala)4 años (Nicaragua)

En Facilitación del Comercio y Mejoramiento del Control• Aforo físico del 30% o menos Menos del 30% (El Salvador,

Costa Rica)Menos del 30% (Guatemala en aduanas piloto)30% (Nicaragua)

• Aplicación de aleatoriedad yselectividad en las operaciones decontrol

Aplicada desde 1996 (CostaRica)El Salvador.

Guatemala (aduanas piloto).Honduras y Nicaragua.

• Autoliquidación Implementada en Costa Rica(1996).Implementada en El Salvador,y parcialmente en Guatemala.

Implementada en HondurasImplementada en Nicaragua

• Información normativa aduaneradisponible al público

Costa Rica, página WEB.El Salvador, terminal deinformación

Paneles de divulgación sobre cambio deprocedimientos y otros mecanismos (Nicaragua).Páginas Web (El Salvador y Nicaragua).Página en diseño (Guatemala).

• Criterios de clasificación yvaloración de conocimientopúblico

Son públicos (Costa Rica, ElSalvador).

Son públicos (Nicaragua).Son públicos (Guatemala).

Infreaestructura♦ Inversiones en edificaciones,

redes de cómputo y sistemas decomunicaciones

Todas las aduanasautomatizadas (Costa Rica).El Salvador y Hondurasrealizaron inversiones en"software" y "hardware".

Reconstrucción de rutas, nueva infraestructura yremodelación de puertos (Guatemala).Cambios en sistemas de cómputo en Aduanaspiloto (Guatemala).Remodelación de aduanas y nuevos locales,instalación de nueva infraestructura detelecomunicaciones, nuevo sistema de cómputo(SIDUNEA 2.7) y lanzamiento oficial delteledespacho (Nicaragua).Inversión en redes nacionales con tecnología depunta (El Salvador).Renovación de los equipos de cómputo (CostaRica).

42

CUADRO 12 (CONT.)

AVANCES DEL PLAN NACIONAL

Acción 1997 1998Tecnología de Información• Transmisión electrónica de la

declaración aduaneraDisponible en Costa Rica(1996)

Implementada (El Salvador)Implementada (Nicaragua)En proceso en Honduras y en Guatemala

• Aduana conectadaelectrónicamente con almacenes

La mayoría de los almacenesestán conectados (CostaRica).

Conectados (Guatemala, Nicaragua).

OrganizaciónEstrategia agresiva deprofesionalización del personal deaduanas.

Profesionalización (Costa Rica).Proyecto en la formalización de la carreraaduanera (Guatemala).

Revisar los procesos de reclutamiento yselección de funcionarios y flexibilizar lacontratación de servicios.

Nuevos parámetros de contratación (Guatemala).Disminución importante de la planilla (Honduras).Certificación ISO. (El Salvador).

Desarrollar un sistema de medición yevaluación del desempeño.

INCAE desarrolló un sistemade medición de indicadoresque se ha aplicado en laregión

Guatemala y El Salvador están adaptando elsistema de indicadores a su gestión.Intervención para medir desempeño a través deaduanas móviles (El Salvador).Medición del desempeño de aduanas piloto(Guatemala).Inicio en la medición de indicadores (Honduras).

Otras La aduana de El Salvador obtuvo unacertificación ISO-9000 a comienzos de 1999,después de la simplificación y documentación desus procedimientos.

6.2.1 Avances en la facilitación del comercio

Para la facilitación del comercio el plan sugería la aplicación del pago previo de tributos,la adopción de medidas de simplificación de procedimientos y la aplicación de laautodeterminación, entre otros. La mayoría de los países han logrado alcanzar estasetapas como se describe a continuación.

6.2.1.1 Pago de aranceles previo al arribo de mercancías

El pago de los tributos previo al arribo de las mercancías ya es una práctica usual en elsistema aduanero centroamericano. Se han registrado reducciones considerables en eltiempo de trámite, como en El Salvador y Costa Rica, países en los que el tiempo dedespacho de mercancías ha pasado de medirse en días, a medirse en horas (2 horas ElSalvador, 1 hora Costa Rica, según las mediciones de indicadores desempeño hechas en1998. En el gráfico 1 se observa la tendencia del pago previo en cada país.

43

GRÁFICO 1

6.2.1.2 Procedimientos de uso generalizado que faciliten importación,exportación y tránsito de mercancías

La redefinición y simplificación de procedimientos son las principales facilidades que elsistema aduanero centroamericano ha desarrollado durante los dos años deimplementación del plan de modernización. Previamente, Costa Rica ya contaba con laVentanilla Única de Desalmacenaje (VUDE) a través de la cual centralizaba todos lostrámites necesarios para el despacho de mercancías. De la misma forma, los otrospaíses han diseñado mecanismos simplificados para la importación o exportación demercancías.

Asimismo, la región está trabajando en la homologación de horarios fronterizos, comoprimer paso para agilizar el tránsito de las mercancías por la región (El Salvador,Honduras y Nicaragua). Un indicador del relativo avance en las funciones de facilitación,se obtiene midiendo el volumen de documentos tramitados por cada funcionario delsistema aduanero. En el gráfico 2 se encuentra el indicador medido para 1997 y 1998,se puede observar que el volumen de documentos tramitados por cada funcionario de aaño a otro ha aumentado, además se puede apreciar la brecha existente con países"benchmark", como Chile, en los que el volumen de tramitación por funcionario es deaproximadamente cuatro veces superior al promedio de Centroamérica. Para mayorinformación puede consultar el anexo 3.

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Guatemala

Honduras

ElSalvador

Nicaragua

CostaRica

% de Declaraciones de Pago Anticipado, por país(1997-1998)

1997

1998

Fuente: Sistema de Indicadores de la Gestión Aduanera-CLACDS

44

GRÁFICO 2

DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN POR FUNCIONARIO ADUANERO EN

CENTROAMÉRICA Y CHILE, 1997-1998

6.2.1.3 Aplicación de Autoliquidación, criterios aleatorios, y aforo físicomenor al 30%

En el área de procesos el logro más relevante es la armonización de los procesosaduaneros a través de una visión común, la autodeterminación. Antes de iniciarse el plande modernización aduanera, Costa Rica era el único país que aplicaba laautodeterminación. En el resto de Centroamérica, esta práctica era desconocida y losprocedimientos aduaneros se realizaban según normas y legislaciones obsoletas.

INCAE realizó la última medición de indicadores de desempeño a las aduanascentroamericanas en agosto de 1998. Según la medición, en promedio, el 62% de lasdeclaraciones de importación que se tramitaban en las aduanas centroamericanas habíansido autodeterminadas. El gráfico 1 muestra la evolución de la autodeterminación porpaís. Ya a comienzos de 1999 los cinco países se encuentran aplicando laautodeterminación, pues Nicaragua comenzó en noviembre de 1998, y en la actualidadprocesa el 100% de sus declaraciones de importación bajo este esquema.

Por su parte, se han adoptado de manera uniforme otras prácticas en el área deprocedimientos, como la aplicación de criterios aleatorios y selectivos para realizar larevisión de mercancías. En cuanto al porcentaje de revisiones físicas de mercancías, ElSalvador y Costa Rica lo han mantenido por debajo del treinta por ciento como indicaba elplan (Ver gráfico 4). A finales de 1998, Nicaragua introdujo la revisión aleatoria y suadministración aduanera asegura que en promedio es menor al 30 por ciento. EnGuatemala se registran niveles similares pero sólo para las aduanas pilotos intervenidas.

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

Númerodedeclaraciones

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile

1996 1997 1998Fuente: Sistema de Indicadores para la Gestión Aduanera -CLACDS

45

GRÁFICO 3

A pesar de estos logros, faltan uniformizar estas cifras en Centroamérica. Un cien porciento de declaraciones autodeterminadas, un treinta por ciento o menos dedeclaraciones revisadas, y una mayor profundidad en el análisis de riesgos y elaboraciónde criterios aleatorios y selectivos son algunas de las metas que enfrenta el sistemaaduanero centroamericano para el año 1999.

GRÁFICO 4

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica

% de Declaraciones Autodeterminadas, por país(1997-1998)

1997

1998

Fuente: Sistema de Indicadores de la Gestión Aduanera- CLACDS

0%

20%

40%

60%

80%

100%

Guatemala

Honduras ElSalvador

Nicaragua Costa Rica

% de Aforos Físicos, en Declaraciones deImportación, por país (1997-1998)

1997

1998

Fuente: Sistema de Indicadores de la Gestión Aduanera-CLACDS

46

6.2.1.4 Información aduanera y criterios de clasificación y valoraciónpúblicos

En su papel de generador de información los sistemas aduaneros costarricenses ysalvadoreños han marcado la pauta, al poner en 1997 a la disposición del público lasdeclaraciones de importación tramitadas (el primero por medio de una página en internet,y el segundo a través de un terminal de información).

Dos años después de iniciado el plan, Costa Rica, Nicaragua y El Salvador handesarrollado páginas en internet3 que, con diferente nivel de detalle, presentaninformación normativa aduanera, estadísticas y algunos criterios de clasificaciónarancelaria y valoración. Actualmente, Guatemala se encuentra en desarrollo de unapágina similar.

La velocidad y la disponibilidad con la que se ofrece la información son factores que faltanpor cubrir en el plan. La información no está actualizada en línea, en la mayoría de lospaíses, y es difícil obtenerla en forma centralizada. Adicionalmente, falta divulgarapropiadamente información de carácter técnica, como en el caso de los criterios declasificación y valoración de mercancías, que siendo de acceso público en la mayoría delos países de la región son poco conocidos por los usuarios de la aduana.

6.2.2 Avances en el control del tráfico de mercancías

Desde un punto de vista regional el control del tráfico de mercancías se está realizandocon algunas dificultades. La no interconexión de las aduanas fronterizas imposibilita elintercambio de información y la aplicación de planes apropiados de control. Además hayrestricciones para los plazos de fiscalización a posteriori del valor aduanero (sólo 90 días)hasta que no se ponga en vigencia la nueva ley de valor centroamericana.

Desde el punto de vista nacional, iniciativas como las aduanas móviles de El Salvador,indican planificación de las labores de fiscalización y control. Sin embargo, países comoCosta Rica, con pocos resultados en las labores de fiscalización, parecen indicar que estepunto es uno de los más importantes en la continuidad del plan de modernizaciónaduanera. Además, faltan tomar acciones en áreas como la identificación de origen delas mercancías y la protección de los derechos de autor.

En cuanto a los plazos de fiscalización a posteriori casi todos los países han alcanzado através de sus legislaciones la meta de al menos cuatro años. Esto es muy importantepues permite flexibilidad a las administraciones aduaneras en la planificación de lasactividades de control posteriores a la realización de los trámites de despacho.

Como recaudador del fisco, el sistema aduanero centroamericano ha mostradoimportantes incrementos. Las aduanas siguen siendo una importante fuente de ingresopara el estado, recaudando entre un 4% y 10% del PIB en 1998 (Ver indicadorRecaudación en Aduanas como porcentaje del PIB en el anexo 3). La mayoría de lospaíses han experimentado aumentos importantes en sus niveles de recaudación. La

3 Costa Rica: www.aduanas.go.cr, El Salvador: www.mh.gob.sv/aduanas/aduanas.htm, Nicaragua:www.dga.gob.ni.

47

aduana de Puerto Quetzal, aumentó casi seis veces su nivel de recaudación,disminuyendo a más de la mitad su costo de recaudación.4

El gráfico 5 muestra la evolución de la recaudación promedio por cada funcionario delsistema aduanero en los dos años del plan. Si bien en la mayoría de los países se hanregistrado aumentos en la cantidad de dinero recaudada, la brecha con el país"benchmark" (Chile) es significativa. Un funcionario chileno recauda aproximadamentecuatro veces más que un funcionario costarricense (que es el que presenta el más altoíndice en Centroamérica).

GRÁFICO 5

RECAUDACIÓN PROMEDIO POR FUNCIONARIO ADUANERO

(MILLONES DE $), 1997-1998

6.2.3 Avances en infraestructura

Los servicios aduaneros centroamericanos han invertido en el mejoramiento de lasinfraestructuras aduaneras. Guatemala ha realizado ampliación de aeropuertos,reconstrucción de rutas y acondicionamiento de aduanas. De igual forma, en Nicaraguase han construido nuevas instalaciones para lo puestos aduaneros, El Salvador haconstruido un nuevo aeropuerto y Costa Rica está haciéndole modificaciones al principalde ellos. Sin embargo, el nivel de infraestructura que permita el libre tránsito de lasmercancías dentro de la región, y que permita ubicar a Centroamérica como unaplataforma de logística comercial, está muy lejos del actual.

4 Ver documento COMPET 2.15 del CLACDS.

0

0.5

1

1.5

2

2.5

3

3.5

4

4.5

Millonesdedólares


1996 1997 1998Fuente: Sistema de Indicadores de Gestión Aduanera -CLACDS

48

6.2.4 Avances en Tecnología de Información

En el área de tecnología de información se han concretado acciones que reflejancambios significativos en el área, aunque no suficientes. Se han realizado inversionesimportantes para establecer redes nacionales de información aduanera. Asimismo, se haestablecido conexión con los bancos a estas redes, así como a los demás auxiliares de lafunción pública. Se han registrado saltos cualitativos en la calidad y cantidad desistemas de información y de telecomunicaciones que permiten el intercambio electrónicode información.

Países como Nicaragua, que no contaban antes de iniciarse el plan de modernización conuna infraestructura de telecomunicaciones apropiada ni con la suficiente dotación deequipo informático para soportar la automatización de sus aduanas, dos años después,ha iniciado un sistema de telecomunicación inalámbrico con una de las últimas versionesdel sistema de información aduanera de las Naciones Unidas (SIDUNEA 2.7).

El Salvador es otro claro ejemplo de las medidas que en el área de tecnología deinformación deberían tomar las aduanas centroamericanas. La adopción del estándarUN-EDIFACT para la transmisión de datos implementación de una red de conexión paralas aduanas y los auxiliares, con tecnología de punta, son ejemplo de estas medidas.Asimismo, Costa Rica, ha realizado importantes inversiones para conectar sus aduanas, ycuenta con el porcentaje más alto de declaraciones transmitidas electrónicamente (cercade un 90 por ciento, ver indicador Porcentaje de Declaraciones Electrónicas en el anexo3).

Si bien, los avances en el área de tecnología de información pueden representar saltoscualitativos importantes para la mayoría de los países, éstos todavía están muy lejos dealcanzar estándares mundiales. Sólo El Salvador está aplicando el estándar UN-EDIFACT para el intercambio electrónico de datos. Nicaragua y Guatemala lo contemplancomo etapas futuras en sus procesos de automatización.

El 100 por ciento de las declaraciones transmitidas electrónicamente, la interconexiónelectrónica de las aduanas fronterizas y la desaparición física de los papeles detramitación son algunos retos que las aduanas centroamericanas enfrentarán de cara alos próximos años.

6.2.5 Avances en la Organización

La organización de los servicios aduaneros centroamericanos ha sido objeto deconstantes y numerosos cambios y reestructuraciones, alcanzando mejorables niveles dedesempeño. Desde este punto de vista, el principal logro ha sido la armonización defunciones y procedimientos aduaneros entre los países de la región, a pesar que lasestructuras organizacionales sean diferentes. Direcciones adscritas al ministerio dehacienda, o direcciones subordinadas a una superintendencia autónoma de recaudaciónson ejemplos de las diferentes estructuras organizaciones que pueden ubicarse enCentroamérica.

El proceso de reestructuración y simplificación de estas estructuras es otro logroimportante en la ejecución del plan de modernización aduanera. Disminuciones de un32% en Honduras o de un 58% en Costa Rica, han provocado reducciones del gasto del

49

servicio. En el indicador Planilla como porcentaje del gasto del Servicio Nacional deAduanas se puede apreciar esta tendencia (anexo 3).

Asimismo, se observan cambios radicales en el establecimiento de los perfiles depersonal y en los términos de su contratación (como ocurrió en las aduanas pilotointervenidas en Guatemala). También se han emprendido programas de asistenciatécnica con BID, SIECA y el servicio de aduanas de el Perú en el áreas de origen,clasificación y valoración sobretodo en Nicaragua, Honduras y El Salvador. Sin embargo,todavía faltan iniciativas de capacitación y profesionalización. Algunos países estánpromoviendo la institucionalización de una carrera aduanera para garantizar la oferta depersonal calificado. En esta línea Costa Rica se mantiene como pionero debido a suoferta universitaria y al más alto índice de profesionalización (25%) en el servicioaduanero (Ver indicador Grado de Profesionalización en el anexo 3).

INCAE ha participado en este proceso con la elaboración de un sistema de indicadoresde desempeño de la gestión aduanera. Actualmente, este sistema está siendoincorporado en las gerencias de los servicios aduaneros.

Estos logros parecen reflejar el inicio de un proceso de reforma que dista mucho determinar. Falta elevar el nivel de profesionalización (Perú cuenta con aproximadamente70 por ciento y Chile con un 35%), eliminar la corrupción, y elevar las escalas deremuneración, entre otras cosas (Ver indicador de salario promedio por funcionario delServicio Nacional de Aduanas, anexo 3).

6.2.6 Avances en el Marco Legal

Si bien en el plan de modernización no hay recomendaciones directas de modificación delmarco legal, la mayoría de las acciones propuestas requirieron cambiar el marco legalcentroamericano existente.

6.2.6.1 CAUCA III

Dentro de las acciones llevadas a cabo para instaurar el plan de modernización, fuenecesario revisar el Código Aduanero Uniforme Centroamericano, dado que resultabaincompatible con el perfil de un sistema aduanero moderno. El nuevo marco legal,denominado CAUCA III y su Reglamento contienen principios y normas generalescongruentes con los objetivos de modernización, dejando la flexibilidad para que cadapaís pueda definir aquellos aspectos aduaneros que considere particulares.

De acuerdo con el modelo presentado para la modernización del sistema5, existen tresaspectos básicos que se debe contemplar, ellos son: la facilitación del comercio exterior,el ejercicio del control aduanero y el fortalecimiento del sistema aduanero, incluidos losauxiliares de la función pública aduanera (entendidos estos como transportistasaduaneros, depositarios aduaneros, agentes aduaneros) y el sector privado (importadoresy exportadores).

Una de las características principales del nuevo modelo es el establecimiento, delprincipio de la autodeterminación por parte de exportadores e importadores,procedimiento que constituye un cambio de paradigma sobre la relación entre el Estado y

5 Ver Barahona J y Garita R. Op, Cit.

50

el sector privado, reconociendo la existencia del principio de buena fe. En consecuencia,el CAUCA III parte de que el Estado debe propiciar que, tanto los intermediarios como losimportadores y exportadores, cumplan sus obligaciones y deberes fácil y voluntariamente,manteniendo un control inteligente y la posibilidad de fiscalización en un plazo adecuado.A partir de lo antes dicho se presenta la siguiente figura 7.

FIGURA 7

La autodeterminación y la utilización de la tecnología de la información, sumadas a lasfacultades que establece el CAUCA III y su Reglamento para el Servicio Aduanero deejercer un control inteligente sobre las operaciones aduaneras, permite la implantación deprocedimientos expeditos de tránsito, depósito y despacho de mercancías y posibilidadesadecuadas para el Servicio Aduanero de ejercer una fiscalización adecuada.

Dentro de este esquema, la importancia que se ha otorgado tradicionalmente a lainspección de mercancías se desplaza hacia el ejercicio de las facultades de fiscalizaciónposteriores en un plazo amplio que, de acuerdo con el CAUCA III, es de cuatro años,salvo que la legislación nacional establezca uno mayor.

El CAUCA III y su Reglamento establecen requisitos de registro y obligacionessustantivas y procedimentales a los auxiliares -transportistas, depositarios, agentesaduaneros-, independientemente de las disposiciones que al respecto emita cada país.Bajo este nuevo esquema los auxiliares tienen la oportunidad de ser partícipes activos dela modernización aduanera y con derechos y deberes de colaboración y una especialsujeción al Servicio Aduanero a través de la fiscalización sobre ellos.

Los usuarios finales del proceso aduanero, importadores y exportadores y, por medio deéstos, los consumidores, deben ser los beneficiados directos con la agilización delprocedimiento aduanero derivado de la aplicación del CAUCA III y su Reglamento. Laautodeterminación haría posible que ellos establecieran y cumplieran sus obligacionesaduaneras, quedando sujetos a la fiscalización por parte del Servicio Aduanero.

Determinación de las obligaciones aduaneras

CAUCA II CAUCA IIIAforo Autodeterminación

Determinación de laObligación Aduanera

Comprobación dela declaración

Servicio Aduanero(especialmente órganos

fiscalizadores)Aduana(DGA)

Declarante(Importador oE t d )

FuncionarioAduanero(Aforador)

51

El CAUCA III y su Reglamento no contienen sanciones ni tipifican infraccionesespecíficas, pero establece el principio de que toda transgresión a la normativa debe sersancionada. Este aspecto, al igual que la regulación de los procedimientos para recurrir alas decisiones aduaneras y la organización interna de cada Servicio Aduanero, entreotros, deben ser regulados mediante legislación nacional.

A pesar de los esfuerzos, existen aspectos importantes que no están bien desarrolladoscomo lo son, entre otros, la obligación de rendir cuentas y la operativización del derecho ainformación abundante y oportuna sobre las operaciones de comercio exterior por partede los clientes del sistema y de la sociedad en general. Sin embargo, en su conjunto, elproyecto de marco legal desarrollado conforma una expresión jurídica adecuada delmodelo de aduana que se pretende impulsar para la región, por lo que su aprobaciónconstituye un elemento fundamental para la articulación de los flujos de comercio intra yextra regional y el logro de mejores niveles de eficiencia y competitividad.

6.2.6.2 Avances en el área

Legalmente, el principal logro del plan de modernización aduanera ha sido la redaccióndel Tercer Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA III) y su reglamento.Este instrumento responde al modelo aduanero moderno que se explicó anteriormente, ysirve de base, a la mayoría de los países, para agilizar el marco regulatorio nacional.

Si bien el proceso de redacción de ambos instrumentos se hizo de manera rápida (9meses), el proceso de aprobación ha tomado más tiempo (casi un año), lo cual harestado agilidad a la aplicación del plan de modernización.

A partir del Proyecto de Ley de Valor aprobada por los Directores de Aduanas a finales de1997, se sientan las bases para que en diciembre de 1998, los Ministros responsables dela Integración Centroamericana soliciten a la Secretaría de Integración EconómicaCentroamericana (SIECA) un nuevo proyecto, en sustitución del anterior, haciendoalusión a la aplicación del Acuerdo de Valor GATT en el marco de la OMC, sobre el cualcada país centroamericano legislará sobre esta materia.

El cuadro 13 indica el marco legal vigente para Centroamérica a finales de 1998. Sinembargo, en el primer trimestre de 1999 se han producido cambios que cabe la penamencionar.

52

CUADRO 13

PRINCIPAL NORMATIVA ADUANERA EN CENTROAMÉRICA

País Estado delCAUCA II

a mayo 1998

Principal Legislación Nacional Aprobación Vigencia

Guatemala En procesode ratificación

Acuerdo gubernamental queestablece las normas para laaplicación de la autoliquidaciónen el ramo de aduanas

Feb., 1997 Feb1997

El Salvador Aprobado Reglamento Nacional delCAUCA II e instructivosnacionales

Mayo, 1994 Jul.1996

Honduras No aprobado6 Ley de Simplificación Aduanera ysu Reglamento

1993 Dic.1993

Nicaragua Aprobado Ley de Autodespacho y suReglamento

Dic., 1997 Mayo1998

Costa Rica Aprobado Ley General de Aduanas y suReglamento

Oct., 1995 Jul.1996

6.2.6.3 Legislaciones aprobadas

Costa Rica tenía una ley de aduanas bastante moderna, aprobada desde 1996, que lepermitió emprender un proceso de reforma previo al plan de modernización. De formaparecida pasó con Honduras. Sin embargo, el resto de los países se encontraban congrandes obstáculos legales para iniciar un proceso de reforma. Como respuesta a losimpedimentos que presentaban el CAUCA I y II, y sus reglamentos, los gobiernoscentroamericanos se dieron a la tarea de redactar legislaciones nacionales que lespermitiese introducir los cambios requeridos por el plan de modernización.

Nicaragua fue el primer país en aprobar su legislación nacional, la ley de autodespacho yse reglamento, que entró en vigencia en mayo de 1998. El Salvador aprobó la ley desimplificación aduanera, recientemente en febrero de 1999, la cual le da mayoresfacultades para ejercer control a posteriori en las operaciones aduaneras. Finalmente, enel congreso de Guatemala, están por iniciarse las discusiones del proyecto de la nuevaley nacional de aduanas.

6 Honduras se separó del CAUCA I desde 1969.

53

Estas iniciativas reflejan el compromiso de los gobiernos centroamericanos con elproceso de reforma y modernización aduanera. La legislaciones nacionales,acompañadas del CAUCA III, constituyen un marco legal congruente que permitiráimpulsar y concretar el modelo de sistema aduanero moderno que se planteó en el plande modernización.

6.3 Avances por País

6.3.1 Guatemala

Guatemala ha concentrado sus esfuerzos de modernización en varios proyectos pilotos.En octubre de 1997 intervino la primera de las aduanas pilotos, Puerto Quetzal, con elpropósito de replicar estos cambios en el resto del país. Luego siguieron las aduanasExpress Aéreo, Santo Tomás de Castilla y Puerto Cortés.

Se diseñaron nuevos procedimientos, como primer cambio. Se introdujo laautodeterminación, el pago previo, procedimientos de control basado en criteriosaleatorios y selectivos, y se involucró activamente a las empresas portuarias en dichoscambios. Sin embargo, en aquel momento no se podía simplificar totalmente losprocedimientos debido a las restricciones que presentaba el marco legal vigente (CAUCAI),

A comienzos de 1998 se inició la redacción de un proyecto de ley general de aduanasque está por entrar al congreso para su discusión y aprobación. Este marco legal le darámayores libertades a la administración aduanera para continuar la reforma, la cual seinició, desde el punto de vista legal, con un decreto ejecutivo. La nueva legislaciónnacional vendría permitirá a complementar al tercer código aduanero uniformecentroamericano el cual se está discutiendo en estos momentos a nivel regional.

La reforma en las aduanas pilotos también contempló cambios en el área deorganización. Se definieron nuevos cargos, requisitos profesionales y esquemas decontratación. Adicionalmente, se está manejando a nivel de proyecto, la creación de unaescuela aduanera. Por otro lado, Guatemala está haciendo inversiones eninfraestructura, reconstruyó algunas rutas para el tránsito de mercancías, amplió puertosy aeropuertos y habilitó una nueva conexión a la frontera mexicana.

La reforma aduanera guatemalteca es parte de un proyecto de reforma integral, endonde uno de los principales objetivos es la creación de una superintendencia deadministración tributaria que centralice las funciones aduaneras y las de rentas internas.La intervención en aduanas como Puerto Quetzal han sido evaluadas como exitosas(disminución de costos en un 70%, aumento de hasta seis veces de la recaudación porfuncionario, y disminución de tiempos de despacho a dos horas), sin embargo estasiniciativas no pueden asumirse como proyectos aislados. La reforma del sistemaaduanero enfrentará retos importantes para poder completarse, la infraestructura detelecomunicaciones, la participación del sector privado, la eliminación de la corrupción,son algunos de los problemas que se enfrentarán en el futuro.

54

6.3.2 Honduras

El principal logro de la reforma aduanera en Honduras durante la ejecución del plannacional fue la implementación del despacho aduanero simplificado. Este esquemaincluye algunos de los puntos que se habían indicado en las acciones nacionales del plande modernización aduanera (autodeterminación, inspección aleatoria y pago previo detributos). La aplicación de estos procedimientos está basada en la ley de simplificaciónaduanera y su reglamento, ambos aprobados en 1993.

Desde el punto de vista tecnológico, se adoptó el sistema SIDUNEA de las NacionesUnidas para dar respaldo a las operaciones del despacho. Se logró además instalar estesistema en las aduanas más importantes y estableció la conexión con el sistemabancario. Asimismo, se ha aprovechado el desarrollo informático para establecercontroles de tránsito entre las aduanas fronterizas.

Dentro de la organización se ha reducido la planilla en aproximadamente un 32% (deaproximadamente 900 en junio de1996 a 616 en junio de 1998), y se han establecidoconvenios de capacitación e intercambio de información con Estados Unidos y con Perú.Además, emprendió un plan de capacitación en fin de preparar a su personal en áreascomo valor GATT, origen y clasificación arancelaria.

Desde el punto de vista legal, Honduras ya contaba con una ley de simplificaciónaduanera desde 1993. El principal logro en estos dos años ha sido la redacción yaprobación del Código Tributario.

Honduras enfrenta como reto el extender los efectos de esta reforma a otras áreas desistema aduanero. Faltan por automatizar el resto de las aduanas del país, y migrar lossistemas de información a nuevas versiones. Es necesario establecer una red deaduanera que permita la interconexión entre aduanas y auxiliares (actualmente es unproyecto). Es necesario mejorar las medidas de control (nuevos esquemas dealeatoriedad y selectividad), disminuirlos niveles de corrupción y hacer pública lainformación aduanera.

6.3.3 El Salvador

El sistema aduanero salvadoreño es uno de los que más avances ha presentado en laejecución de su plan nacional de modernización. Un liderazgo sostenido y una claravisión del servicio aduanero le han permitido alcanzar la mayoría de las metas del plan. Amediados de 1997 se implantó el proceso de autodespacho, con la autodeterminacióncomo regla, el pago previo, y la aplicación de criterios aleatorios y selectivos en lasactividades de control.

En 1998 se implementó una red de datos nacional con tecnología satelital que permite lainterconexióm entre aduanas, agentes e importadores, inicialmente. Todas las aduanasestán automatizadas y operan bajo el estándar UN-EDIFACT para intercambiar datos.Además se hizo pública la información aduanera a través de un terminal de informaciónen cada aduana en primer término, y después a través de un sitio en internet.

A nivel de organización se ha implementado un programa KAIZEN de mejora continua yse han documentado procedimientos administrativos, técnicos y operativos comoprerequisito para obtener una certificación ISO-9001. La dirección general de la renta de

55

aduanas, y la división de rentas internas recibieron la certificación en marzo de 1999,constituyéndose en las primeras instituciones de este tipo en recibir tal certificación enAmérica Latina.

Desde el punto de vista legal, se aprobó en febrero de 1999 la nueva ley de simplificaciónaduanera, que le otorga mayores facultades a la administración para realizar labores decontrol a posteriori.

El sistema aduanero salvadoreño se plantea nuevos retos para los próximos años. Usarla transmisión electrónica para otros regímenes diferentes a la importación definitiva,incluir en la red de comunicación a los depósitos aduaneros y bancos, y completar lainformación aduanera que está disponible al público, son algunos de las acciones que seemprenderán seguidamente en el área tecnológica. Extender el horario de servicio las 24horas, y eliminar completamente la documentación física (aduana virtual o sin papeles)son metas que la aduana salvadoreña se ha fijado para el próximo siglo.

6.3.4 Nicaragua

En 1997 se aprobó la ley de autodespacho, la cual introdujo por primera vez la posibilidadde aplicar la autodeterminación de tributos en el despacho aduanero. De forma paralela,se diseñaron nuevos procedimientos que incluyeron la mayor parte de los puntos del plannacional de modernización (pago previo de tributos, autodeterminación, y la aplicación decriterios aleatorios y selectivos en el reconocimiento físico de mercancías). Estosprocedimientos entraron en vigencia a finales de 1998, en la aduana central de cargaaérea.

El rediseño de los procedimientos fue respaldado por una inversión considerable entecnología de información. Se estableció una red inalámbrica que permite la conexiónelectrónica entre almacenes, aduanas, bancos y agentes. Adicionalmente, se implantó laversión 2.7 del sistema SIDUNEA de las Naciones Unidas para apoyar el despacho.

Desde el punto de vista de la organización, se han impartidos cursos para capacitar a losusuarios en los nuevos procedimientos y acerca del marco legal, y se está manejandouna propuesta de reorganización administrativa.

En infraestructura se han realizado remodelaciones y adquisiciones por el orden de losdos millones de dólares, en la primera etapa, y se espera continuar con una cifra similaren otras aduanas del país. El impacto de estos cambios se ha visto reflejado enaumentos considerables en la recaudación (entre el primer semestre de 1997 y el de1998 se produjo una aumento del 40%).

El sistema aduanero nicaragüense ha realizado un importante salto cualitativo durante losdos años de implementación del plan de modernización aduanera, al realizar cambiossignificativos en todas las áreas del servicio aduanero (procesos, tecnología deinformación, organización, marco legal e infraestructura), además de involucrar a losusuarios de la aduana y a sus intermediarios. Sin embargo, la reforma en Nicaragua estácomenzando. La creación de una escuela aduanera, el aumento de la profesionalizacióny remuneración del personal y el extender los cambios realizados al resto del país, sonsólo algunos de los aspectos que quedan por cubrir.

56

6.3.5 Costa Rica

La reforma aduanera costarricense ya había iniciado cuando se aprobó el plan demodernización aduanera. Algunas de las acciones nacionales del plan ya habían sidoalcanzadas. Desde el segundo semestre de1996 estaba en vigencia una nueva leygeneral de aduanas, se aplicaba la autodeterminación, aunque con carácter opcional,había transmisión electrónica, pago previo y aplicación de criterios aleatorios y selectivos.

En 1997 se registraron disminuciones considerables en los tiempos de despacho (medidoahora en horas), se produjo un reducción importante de personal (55% con respectoa1994) y se incrementó el porcentaje de profesionales. Asimismo se hico pública lainformación aduanera a través de una página en internet en la que se pueden consultarlas declaraciones de importación, estadísticas e información normativa.

Pese al avance que se había registrado anteriormente, por diversas razones, no semantuvo la visión inicial que llevaba la reforma. Esto ha provocado la presencia denuevos problemas y retos que deberán ser enfrentados para reasumir la reforma.

Recientemente se ha realizado una inversión importante para actualizar la plataformatecnológica y mejorar la conexión de las aduanas. Sin embargo, es necesario modificarel sistema de información aduanera (SIA) para mejorar las operaciones y aprovechar lamáximo la nueva plataforma. De igual forma, es necesario seguir invirtiendo enprofesionalización y capacitación. Además, es necesario tomar medidas de control yfiscalización ya que las medidas tomadas anteriormente en la facilitación de procesos,pueden estimular el fraude y la corrupción.

6.4 Balance de la región

El cuadro 14 resume los principales cambios que se han dado en la región a raíz del Plande Acción para la Modernización del Sistema Aduanero Centroamericano.

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CUADRO 14

PRINCIPALES CAMBIOS OCURRIDOS DURANTE LOS DOS AÑOS (1997-98)DE VIGENCIA DEL PLAN DE ACCIÓN PARA LA MODERNIZACIÓN DEL

SISTEMA ADUANERO CENTROAMERICANO

Diagnóstico a 1996 Situación a comienzos de 1999Procesos• Aduana determinaba tributos a pagar. • Todos los países trabajan bajo la

autodeterminación.• Revisión física al 100% de las mercancías. • Menos del 30% de la mercancías.• Pago de impuestos sólo después de

llegadas la mercancías.• Pago previo es una práctica generalizada.

Tecnología de Información• Poco uso de la tecnología de información

para apoyar procesos.• Transmisión electrónica de documentos es

una realidad en casi todos los países,aunque todavía falta.

• Escasa automatización de las aduanas. • Dos países con aduanas totalmenteautomatizadas. Otros han realizadoinversiones importantes en adquisición de"hardware" y "software", aunque todavía falta

• Aduanas no interconectadas, pobreinfraestructura de telecomunicaciones.

• Inversiones en infraestructura detelecomunicaciones han permitido lainterconexión de las aduanas en la mayoríade los países. Honduras y Guatemala estánen proceso.

Organización• Bajo nivel de capacitación y

profesionalización.• Se han emprendido programas importantes

de capacitación en áreas técnicas. Se hadisminuido la planilla y se ha aumentado elporcentaje de profesionales. Sin embargo,los niveles de profesionalización siguensiendo bajos.

• Poco liderazgo y visión de la instituciónaduanera.

• Algunas instituciones han emprendido elproceso de reforma y han reformulado suvisión y papel en el comercio internacional.

• Bajos niveles salariales. • Continúan bajos.• Instituciones aduaneras no disponen de

presupuesto de manera autónoma.• Iniciativas como la Superintendencia de

Administración Tributaria que se financia conun porcentaje de los recaudado pueden sersoluciones al respecto, pero los demáspaíses siguen teniendo restriccionespresupuestarias.

Marco Legal• Marco legal centroamericano no uniforme y

obsoleto.• Hay un proyecto de Código Aduanero

Uniforme Centroamericano (CAUCA III) queestá siendo discutido por los ministros deintegración de la región.

• Marco legal regional impide aplicarreformas efectivas en el área de aduanas.

• Todas los países han redactado legislacionesaduaneras que permiten la aplicación deprácticas aduaneras modernas.

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CUADRO 14 (CONT.)

PRINCIPALES CAMBIOS OCURRIDOS DURANTE LOS DOS AÑOS (1997-98)DE VIGENCIA DEL PLAN DE ACCIÓN PARA LA MODERNIZACIÓN DEL

SISTEMA ADUANERO CENTROAMERICANO

Infraestructura• Pobre infraestructura de puertos,

aeropuertos y vialidad.• Si bien la infraestructura sigue siendo

deficiente, han habido remodelacionesimportantes de puertos y aeropuertos en laregión. El huracán Mitch contribuyó aempeorar las condiciones de infraestructura.

• Pobres condiciones de puestos aduaneros,problemas de espacio y condicionesóptimas de trabajo.

• Se han realizado inversiones enremodelación de puestos adueneros. Faltaextender estas iniciativas a todos los puestosde cada país.

• Poco infraestructura en fronteras • Sigue en las mismas condiciones.

Facilitación del Comercio• Trámites de despacho duraban horas,

incluso días.• Disminución de tiempos de despacho, en

algunos países se miden en horas, inclusominutos (El Salvador y Costa Rica).

• Procedimientos obsoletos, inflexibles yllenos de pasos redundantes.

• Nuevos procedimientos simplificados(ventanillas únicas), más flexibles y fáciles derealizar. Homologación de horarios en lasfronteras.

Control del tránsito de mercancías y Recaudación• Labores de fiscalización a posteriores no se

podían realizar.• Legislaciones nacionales extiende ahora el

plazo a un mínimo de 4 años.• Actividades de inspección y control

totalmente a discreción del funcionario• Inspecciones aleatorias, uso de criterios

aleatorios y selectivos para planificaractividades de control (menordiscrecionalidad).

• Criterios de valoración y clasificaciónarancelaria obsoletos.

• En algunos países se han actualizado,aunque en general, Centroamérica no estálista para adoptar el esquema de valoraciónGATT.

• Poco transparencia en el sistema, ausenciade mecanismos para la rendición decuentas.

• Todavía no hay mecanismos de rendición decuentas, pero la transparencia ha aumentadogracias a la simplificación de los procesos,eliminación de la discrecionalidad y lapublicación de la información aduanera.

• Corrupción, contrabando y evasión fiscalson prácticas comunes.

• Han habido aumentos importantes en larecaudación debido a las reformas, peroestas prácticas no han podido sercontroladas.

• Controles cruzados rentas internas-aduanas no se realizaban

• Pocos avances al respecto.

Generación de información• Retrasos en la actualización de la

Información disponible.• La actualización de la información se hace

con mayor frecuencia, gracias al uso de lainformática. Sin embargo, en la mayoría delos países la capacidad de respuesta paragenerar información abundante y oportuna esbaja.

• Información aduanera no era pública • Información aduanera ahora está disponibleen internet.

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7. PRÓXIMOS PASOS

Si bien el sistema aduanero centroamericano a comienzos de 1999 está más cerca delmodelo de sistema aduanero moderno que está impulsando el plan de modernización,todavía deben ejecutarse muchas acciones y proyectos para lograr un nivel satisfactoriode reforma. Como punto de referencia para fijar las nuevas metas de desempeño, secopió el desempeño de países como Singapur, Chile y Perú. Otras metas se fijaron araíz de un ejercicio de planificación de los directores de aduanas denominado VisiónAduanera. Este ejercicio se realizó en el segundo taller de seguimiento a la reformaaduanera en INCAE en agosto de 1998. En el taller los directores de aduanas fijaron lasmetas que el sistema aduanero centroamericano debería alcanzar en 5 años.

7.1 Visión Aduanera al 2005

El desempeño del sistema aduanero al 2005 estará muy ligado con la ejecución delproyecto del Corredor Vial Pacífico que está proponiendo INCAE. En este aparte sedarán sólo sugerencias y observaciones sobre los aspectos más importantes que lossistemas aduaneros deberían alcanzar a la fecha estipulada. Se han esbozado, demanera general, tres proyectos a través de los cuales se podría concretar esta visión.

7.1.1 Aduanas sin papeles en toda la región

Se espera que para el año 2005 se elimine la documentación física en todos los trámitesde comercio internacional que deban ser realizados ante las aduanas (importación,exportación, zonas francas, exoneraciones y permisos). Las aduanas serán virtuales, ylos intermediarios no tendrán que acudir a los recintos aduaneros, a menos que laaduana determine como necesaria la revisión física de las mercancías. Los tiempos dedesalmacenaje (tiempo que transcurre desde que el intermediario presenta la declaraciónde importación hasta que la aduana emite la autorización para retirarla) no será mayor a 4minutos (como en Singapur).

La información estará en línea en cada aduana y podrá ser consultada libremente por losusuarios. El porcentaje de revisiones físicas no será mayor al 10% del total demercancías. La atención será en un horario de 24 horas todos los días del año. (Colocarmetas de recaudación).

7.1.1.1 Acciones a Corto Plazo

! Simplificación y automatización de todos los procedimientos: En la mayoría delos países la fase de automatización sólo se ha realizado en los procedimientosque tienen que ver con el despacho de mercancías. Es necesario extender laautomatización al resto de los procedimientos (control de embarques y trasladode mercancías, tránsito en el país y almacenamiento). En cada país esta tareatiene diferentes implicaciones. Costa Rica es el que está más adelantado encuanto la automatización de sus procedimientos aduaneros (casi todos están enmayor o menor medida soportados por la tecnología de información). En el restode los países la labor es más ardua, deben modelarse los nuevos procedimientos,ser simplificados y estandarizados, y luego emplear el "software" apropiado paraautomatizarlos. SIDUNEA, el "software" de las Naciones Unidas que emplea ElSalvador, Honduras y Nicaragua, sólo ofrece soluciones para las operaciones de

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importación, así que será necesario evaluar otras opciones para las operacionesde exportación y otras variantes.

! Equipamiento informático: La tecnología requerida para la implementación deaduanas virtuales debe ser evaluada y adquirida. Programas especiales deseguridad, "firmas electrónicas" y encriptamiento de datos están disponibles enel mercado para garantizar la consistencia y seguridad del procesamiento de lainformación.

7.1.1.2 Acciones a Mediano Plazo

! Los sistemas de información deben ser modificados para permitir la generaciónoportuna de información. Dado que el esquema virtual disminuye el contractofísico con la aduana, es necesario fortalecer los departamentos de servicio alcliente para que éste pueda mantenerse al tanto de sus trámites en la aduana ala distancia. Esquemas similares a los que siguen las compañías que venden porinternet pueden ser seguidos.

! El óptimo funcionamiento de la plataforma de telecomunicaciones nacional esindispensable para garantizar el éxito del proyecto. Deben hacerse mayoresinversiones al respecto, ya que los servicios nacionales de telecomunicacionesque se ofrecen en Centroamérica normalmente no cumplen las expectativas deservicio requerido. El uso de tecnología satelital (como lo ha hecho El Salvador)es una alternativa costosa. Sin embargo, el cobro por el servicio detelecomunicaciones de la aduana (como lo hace Singapur) podría ser unaalternativa para financiar este proyecto.

! La ampliación a 24 horas del servicio implicaría un posible aumento de la planillade servicio aduanero, una redistribución de turnos y una inversión considerableen la capacitación de las nuevas tecnologías y procedimientos empleados. Sinembargo, la simplificación de procedimientos en las aduanas sin papeles podríaprovocar una disminución inicial del número de empleados, compensando elaumento subsiguiente.

! La implementación de aduanas sin papeles puede no ser viable con laslegislaciones nacionales vigentes en cada país. Aspectos como el que laaceptación de la declaración se haga vía electrónica y la regulación y sanción delos delitos informáticos, entre otros deberán ser contempladas en laslegislaciones. Podría aprovecharse el apoyo de instituciones como SIECA pararealizar foros regionales en los que se capacite al personal técnico encargado dela redacción de leyes y reglamentos en cada país. Es indispensable el apoyo yvoluntad política en estas medidas.

7.1.1.3 Acciones a Largo Plazo

! Posiblemente involucrar y lograr la participación de los sectores afectados en elproyecto de aduanas virtuales sea la etapa más difícil de ejecutar. Los múltiplesintereses de auxiliares de la función pública, sector público y privado podríanverse afectados por la ampliación de horarios, la simplificación de procedimientosy la eliminación de papeles. Enfoques de participación conjunta como los de lacomisión intergremial de El Salvador podrían ser de ayuda. Una vez más una

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clara visión y posición del estado, como la mostró Perú en su oportunidad, sonnecesarias para lograr el acuerdo entre sectores.

! La inversión en la remodelación y acondicionamiento de los puestos aduanerosdeben continuar. Las aduanas pilotos podrían ser implementadas por grupospilotos en cada país.

7.1.2 Tránsito intraregional continuo

El segundo proyecto propone que para el año 2005 el tránsito de mercancías dentro deCentroamérica se haga de manera fluida y sin las complicaciones ni retrasos que sepresentan hoy en día. Este proyecto contempla la interconexión electrónica de lospuestos fronterizos, la nacionalización de las mercancías en cualquier país de ingreso, ytiempos de traslados muy cortos entre cada país. En esta parte sólo se discutirán losaspectos relacionados a aduanas, ya que el tránsito continuo de mercancías está másrelacionado con el proyecto del Corredor Vial Centroamericano que está descrito en otrapublicación de INCAE como parte de la Agenda Centroamericana para el siglo XXI.

7.1.2.1 Acciones a Corto Plazo

! La adopción del estándar UN-EDIFACT por parte de todos los sistemasaduaneros de la región es indispensable para lograr el intercambio deinformación.

! La homologación de horarios es indispensable para garantizar la el libre tránsitode las mercancías por la región.

! Las autoridades aduaneras han coincidido en mover la verificación de origen delos ministerios de economía de los países a las instituciones aduaneras. De estaforma las labores de control en origen y valoración pueden ser coordinadas deforma conjunta, además que le imprime mayor agilidad al proceso aduanero.

7.1.2.2 Acciones a Mediano Plazo

! Es necesario estandarizar y reglamentar a nivel regional los procedimientos deverificación de origen. De esta forma se unifican criterios para establecer elcontrol sobre las mercancías que ingresen en la región, no importando el país dearribo.

! Los procedimientos de control de tránsito también deben ser homologados. Paraesto se podría aprovechar el sistema de control de tránsito que ha desarrollado laSIECA.

! Debe eliminarse los trámites y barreras fronterizas que existen para el traslado demercancías entre los países centroamericanos. Nuevamente la SIECA podríacolaborar al respecto.

! La interconexión de aduanas debería darse por etapas. La primera de ellas seríala creación de las aduanas yuxtapuestas fronterizas. En la actualidad hay dosproyectos, uno entre Nicaragua y Costa Rica, y otro entre Honduras y ElSalvador. Las idea de las aduanas yuxtapuestas es establecer las labores decontrol de forma conjunta, a través del intercambio de información y la unificaciónde las labores de seguridad.

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! A nivel de tecnología de información deben acordarse el tipo de información quese intercambiarán las aduanas así como el tipo de plataforma tecnológica que seemplearía. El Salvador, por los avances que ha logrado en el área, podríaconstituirse en el proveedor de servicios de comunicación en el área aduanera.

! La formación de una base da datos regional de valoración es indispensable paramejorar las operaciones en esta área. Se pueden aprovechar los convenios deasistencia técnica del Perú, como punto de arranque para este subproyecto.

! Un Consejo Regional de Logística (propuesto como parte del proyecto delCorredor Vial), podría coordinar la selección de la plataforma detelecomunicaciones, sugerir las modificaciones necesarias a los sistemas deinformación nacionales, y dar seguimiento a los cambios que se van realizando.

! Es necesario que los gobiernos coordinen un plan de seguridad vial, a fin que segaranticen el tránsito de las mercancías sin el riesgo de vandalismos y secuestrosque se dan en la actualidad, sobretodo en Guatemala y El Salvador.

! La incorporación de tecnología para el control del tránsito regional, basada enmarchamos electrónicos y lectores ópticos eliminaría en gran medida ladiscrecionalidad en esta actividad.

7.1.2.3 Acciones a largo plazo

! Es necesaria la creación de un tribunal aduanero centroamericano que resuelvalos conflictos legales y sancione las infracciones que se cometan a nivel regionalen cuanto al transporte de las mercancías. De igual forma, este organismodebería velar por que se normalicen los requisitos de operación de los auxiliaresde la función pública y empresas de logística en cada país, de manera queexistan igualdad de oportunidades en Centroamérica.

! Es importante analizar, simplificar y uniformizar la estructura arancelaria de cadapaís centroamericano. Menos aranceles facilitan las labores de control, pues haymenos oportunidades de recurrir al fraude en la clasificación arancelaria. Asímismo, es necesario que Centroamérica tenga aranceles comunes si se pretendeque la nacionalización de las mercancías se haga por cualquier país de entrada.

! El Consejo de Logística debería promover la creación de un administrador de losingresos arancelarios centroamericanos. Debe existir una entidad centralizadora,similar al Banco Central de la comunidad económica europea, que centralice elcobro de aranceles en Centroamérica y defina las condiciones bajos las cuales sehará el prorrateo de las mismas a cada país.

7.1.3 Institución aduanera propulsora del comercio internacional

Con el tercer proyecto se busca que las instituciones aduaneras centroamericanasasuman una posición de liderazgo en cada país como propulsoras del comerciointernacional. Para ellos las respectivas organizaciones deberán haber alcanzado ciertasmetas de desempeño que reflejen la fortaleza y eficiencia de sus gestiones.

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7.1.3.1 Acciones de Corto Plazo

! Es necesario emprender campañas de divulgación para informar mejor a losusuarios y para cambiar la imagen de las aduanas. Es importante hacer énfasisen que los trámites aduaneros son realizados por muchos intermediarios, y que larapidez y efectividad de los mismos no depende sólo de la aduana sino tambiénde la calidad del servicio que presenten tales intermediarios.

! La incorporación de la medición de desempeño de la gestión aduanera es unapráctica indispensable para alcanzar el mejoramiento continuo de la instituciónaduanera. Para esto debería tomarse el sistema de indicadores de desempeñodiseñado por INCAE e incorporarlo a los sistemas de información de cada aduanacentroamericana. Lo que se desea es que la generación de estas medicionessea automatizada y se realice con la frecuencia que requiera la gerencia parasoportar sus decisiones.

7.1.3.2 Acciones de Mediano Plazo:

! Se espera un 100 % de profesionales en la aduana y escalas salarialescompetitivas comparadas con la remuneración promedio que podría devengarestos empleados en el sector privado.

! La formación de un centro de capacitación regional permitirá la preparación yactualización continua de profesionales en el área aduanera (valoración,clasificación, origen, comercio internacional, logística comercial y gerencia). Paraesto se podría aprovechar la experiencia de Costa Rica. También se podríaaprovechar las iniciativas de capacitación (La Ciudad de la Enseñanza) que estáplaneando Panamá a raíz de la recuperación de la administración del canal.

! Proponer cambios a nivel legal para lograr la autonomía financiera es algo quedebería lograrse al mediano plazo. El esquema peruano, en el que elpresupuesto aduanero se financia con el 3% de la recaudación puede serseguido.

! Extender el esfuerzo de certificación ISO-9001 de El Salvador a los demáspaíses, es una manera de fortalecer el servicio aduanero centroamericano. Paraello es necesario planificar sesiones de asistencia técnica y capacitación, deforma de lograr una transferencia efectiva de conocimientos y experiencias.

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SIGLAS REFERIDAS

Sigla Significado

RegiónCAUCA Código Aduanero Uniforme CentroamericanoSIECA Secreatría Permanente del Tratado General de Integración

CentroamericanaRECAUCA Reglamento del CAUCAGATT Acuerdo General sobre Aranceles de Aduanas y ComercioPNUD Programa de las Naciones Unidas para el DesarrolloSIDUNEA Sistema Automatizado de Importación (software)

HondurasDUA Declaración Unica AduaneraDGA Dirección General de AduanasFENADUANAH Fedración Nacional de Agentes Aduaneros de HondurasDEI Dirección Ejecutiva de Ingreso

El SalvadorCEPA Comisión Ejecutiva Portuaria AutónomaPNC Policia Nacional CivilCECAMH Centro de Capacitación del Ministerio de HaciendaDGRA Dirección General de Renta de AduanasMOST Modernización de Administración Tributaria (software)SIEX Software para el proceso de exportaciónANEP Asociación Nacional de Empresa PrivadaBCR Banco Central de Reserva

GuatemalaBANCA POL Banco póliza (software)SISAFAU Sistema de ahorro automático de vehículos

Costa RicaPMA Programa de Modernización AduaneraSNA Servicio Nacional de AduanasSAN Sistema Aduanera NacionalSIA Sistema de Información Aduanera (software)AFPA Auxiliar de la Función Pública AduaneraLGA Ley General de AduanasWAN Red de Area AnchaFUCE Fundación para la Cooperación EstatalDITA Departamento de Investigación Técnica Aduanera

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BIBLIOGRAFIA

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Compet 2.02Aguilar M. Miriam. (Junio 1996). Sistema Aduanero Nacional de Honduras.

Compet 2.03Carlos Restrepo y Carolina de Franco. (Junio 1996). Sistema Aduanero Nacional de ElSalvador.

Compet 2.04Palacios Espinal, Noé Rafael. (Junio 1996). Sistema Aduanero Nacional de Nicaragua.

Compet 2.05Camacho Sancho, Neil. (Junio 1996). Sistema Aduanero Nacional de Costa Rica.

Compet 2.7I Taller con la Vice-Presidencia De Guatemala para el Seguimiento al Proceso deModernización Aduanera. Versión 1.0, Setiembre 9 y 10 de 1997.

Compet 2.8El Estado Actual de la Reforma Aduanera en Guatemala. Versión 1.1, Setiembre 1997.

Compet 2.9Reporte de Seguimiento a la Reforma Del Sistema Aduanero de Guatemala. Versión 1.0,Junio 1997.

Compet 2.10Reporte de Seguimiento a la Reforma Del Sistema Aduanero de Honduras. Versión 1.0,Junio 1997.

Compet 2.11Reporte de Seguimiento a la Reforma Del Sistema Aduanero de El Salvador. Versión 1.0,Junio 1997.

Compet 2.12Reporte de Seguimiento a la Reforma Del Sistema Aduanero de Nicaragua. Versión 1.0,Junio 1997.

Compet 2.13Reporte de Seguimiento a la Reforma Del Sistema Aduanero de Costa Rica. Versión 1.0,Junio 1997.

Compet 2.14Notas para Presentar el CAUCA II Revisado (CAUCA III). Febrero, 1998.

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Compet 2.15Seguimiento al Proceso de Modernización De la Aduana de Puerto Quetzal. Versión 2.0,12 al 16 de Febrero 1998.

Compet 2.17Juan Carlos Barahona y Ronald Garita. Aduanas, Competitividad y NormativaCentroamericana, Un análisis del Proyecto del Código Aduanero UniformeCentroamericano. Versión 1.2

Compet 2.18Juan Carlos Barahona y Grettel López C. (Setiembre 1998). El Proceso de la ReformaAduanera En Costa Rica.

Compet 2.20II Taller de Seguimiento al Plan de Acción para la Modernización del Sistema AduaneroCentroamericano. Versión 1.0, Setiembre 1998

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ANEXOS

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ANEXO 1: PLAN DE ACCIÓN PARA LA MODERNIZACIÓN DELSISTEMA ADUANERO CENTROAMERICANO

El plan de acción para la modernización aduanera fue elaborado por un grupo deexpertos centroamericanos en el área de aduanas, a petición de los presidentes de laregión. Con base en un diagnóstico regional hecho por INCAE, un estudio de"benchmarking" acerca de las mejores prácticas aduaneras, y en el plan de acciónaduanera de la Asian Pacific Economic Cooperation (APEC), elaboraron un plancentroamericano. Este plan está expresado como una serie de acciones estratégicasconcretas que deben implementarse en el ámbito regional y nacional. Se realizó entremayo y junio de 1996 y los presidentes lo aprobaron en la cumbre presidencial deManagua en junio del mismo año.

1. Plan de Acción Regional

En el ámbito regional el plan consta de ocho puntos producto de los cuales cada paísdebería crear su propio plan y estrategia nacionales. El período de implementación vadesde 1996 hasta el año 2000 fecha para la cual los países están comprometidos acumplir con los acuerdos de la OMC que condicionan algunas tareas del sistemaaduanero.

PLAN DE ACCIÓN REGIONAL

AÑO ACCION1996 9. Incorporación a la World Custom Organization (WCO) de cada uno de los

países.10. Adoptar los principios del acuerdo de valoración de la OMC.

1997 11. Hacer pública la información acerca de guías administrativas,procedimientos y reglas que como agregado a las leyes y regulaciones, segeneren en cada país.

12. Establecer programas de capacitación a nivel técnico.13. Adoptar y apoyar el estándar UN-EDIFACT.14. Establecer convenios intrarregionales de intercambio de información.

1998 15. Proporcionar facilidades a la importación temporal de mercancías, p.e.aceptando el carné ATA

2000 16. Adoptar los principios de Derechos de Autor de la OMC.

Seguidamente se describe cada uno de los ocho puntos que componen el Plan:

a. Incorporación a la Organización Mundial de Aduanas (OMA)

Cada uno de los países debería finiquitar su incorporación a la Organización Mundial deAduanas por medio del procedimiento establecido y la cancelación de la cuota queestablece el organismo. En oportunidades anteriores la OMA rechazó la incorporaciónde los países centroamericanos como un solo bloque o región, y los gobiernos no habíanquerido incorporarse a título individual pues consideraban muy elevada la suma deinscripción (US$ 15,000 para 1996).

Al incorporarse todos los países centroamericanos se pueden obtener una serie debeneficios como acceso a la tecnología aduanera, participación en la generación de

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normas internacionales para efectos aduaneros, participación en el diseño de políticasmundiales de aduanas y apoyo para la modernización aduanera en general.

b. Adoptar los principios del acuerdo de valoración de la OMC

Todos los países centroamericanos deberían estar valorando los productos importadoscon base en el valor declarado, o sea, el consignado en la factura comercial. Para poderimplementar esta disposición, es necesario que se apruebe el Proyecto de la Nueva Leyde Valor Centroamericana y que se desarrolle la más amplia divulgación y capacitaciónsobre el uso y aplicación del nuevo instrumento. Esto permitirá asegurar el uso apropiadode esta legislación y de que los funcionarios involucrados la conozcan adecuadamente.

c. Hacer pública la información aduanera

Para el año 1997 cada uno de los países centroamericanos debería haber completado elproceso interno necesario para asegurar que cualquier guía administrativa, procedimientoo regla adicional a las leyes y regulaciones existentes, creadas para regular los trámitesaduaneros, sea transparente y de fácil acceso para cualquier usuario.

El objetivo perseguido en este punto es aplicar el principio de transparencia del GATT,que estipula que todas las disposiciones que tome la aduana sean comunicadas pormedio de las cámaras u otros grupos, para el beneficio de los usuarios y del comerciointernacional.

d. Establecer programas de capacitación y adiestramiento a nivel técnico

Por las carencias en la formación técnica y profesional del personal de las aduanas yprocurando normalizar el nivel de éste, en conjunto y para 1997, todos los paísescentroamericanos deberían iniciar programas de capacitación técnica. Con estosprogramas se busca igualar las capacidades del personal y reducir sustancialmente lamala calidad de los servicios al cliente y el atraso en el trasiego de las mercancías. Lacapacitación conjunta permite optimizar el uso de los recursos, aumentar la coordinacióny entendimiento entre funcionarios de aduanas de la región y contribuye a lanormalización de los procedimientos.

e. Adoptar y apoyar el estándar UN-EDIFACT

Para 1997 se contempla finiquitar la adopción del estándar EDIFACT de la ONU. Laadopción del estándar implica la instauración de la transmisión electrónica de datos, loque a su vez obliga a que cada impulse fuertemente la automatización de los procesosaduaneros. El uso de EDIFACT permite el intercambio de información aduanera concualquier sistema de cualquier país del mundo, lo que implica que los trámites se puedanacelerar y facilitar en beneficio de los usuarios y el comercio internacional.

f. Convenio regional para el intercambio de Información

El intercambio de información es muy importante para las aduanas pues funciona comoun mecanismo para detectar la subfacturación, el fraude y el contrabando. Para esto, seespera que para 1997 todos los países centroamericanos deben establezcanmecanismos adecuados para intercambiar información sobre valor de las mercancías,embarque, mercadería en tránsito, etc. En resumen, se pretende establecer normas que

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posibiliten la creación de una base de datos regional como apoyo a las autoridadesaduaneras de cada país.

g. Proporcionar facilidades a la importación temporal

El diagnóstico regional determinó que se tienen muchas trabas que dificultan el tránsitode mercancías que ingresan temporalmente al país, en tránsito hacia otro país del área.Para eliminar estas trabas se estipuló que para 1998 todos los países de la regiónaseguraran el libre tránsito de mercancías por su territorio.

En el ámbito internacional se cuenta con el carné ATA, que es aceptado en 44 países yes apoyado por la OMA. La adopción de este carné permite facilitar el comerciointernacional, y a la vez ampliar el área de cobertura puesto que a nivel centroamericanoexiste la Declaración de Mercancías para Tránsito Aduanero Internacional Terrestre queaunque es equivalente, se encuentra limitada solo al área centroamericana.

h. Adoptar los principios de derechos de autor de la OMC

En Centroamérica existe un convenio sobre derechos de autor que las aduanas no hanestado en capacidad o no han tenido claridad de seguir. Los países que han firmado suadhesión a la OMC deben cumplir con los convenios y regulaciones que establece esteorganismo. En tal sentido, está estipulado que para el año 2000 toda el área debe aplicarlos principios de protección de los derechos de la propiedad intelectual de la OMC dentrode los cuales se incluyen los derechos de autor.

2. Componentes del Plan de Acción Nacional

La modernización está basada en el rediseño de los principales procesos aduaneros. Acontinuación se detallen las principios y características que se espera tengan losprocesos aduaneros de cada país.

a. Inspección selectiva y aleatoria

Esta inspección debe realizarse con base en la selección automática, lo que permitedisminuir la discrecionalidad del funcionario y se eliminan las fuentes de corrupción.Adicionalmente se acelera el proceso.

b. Aforo físico del 30% o menos

Como resultado de esta medida se estaría aumentando la calidad del servicio por cuantoel 70% de los importadores no deben esperar por la revisión física de sus mercaderías ysolamente pasarán por una inspección documental.

c. Transmisión electrónica de la declaración aduanera

El envío de la declaración aduanera vía EDI (Electronic Data Interchange) facilita elcomercio porque disminuye la cantidad de papeles requeridos para completar lostrámites, y por lo tanto, también reduce el tiempo de atención.

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d. Autoliquidación

Los importadores o sus representantes deben incluir en la declaración aduanera ladeterminación o liquidación de los tributos. Esta liquidación sirve de base para el pago delos impuestos, sin perjuicio de la facultad que tiene la aduana de comprobar la liquidación.De esta forma la aduana puede dedicar sus recursos a otras labores de facilitación ycontrol, en pro de la agilización de los trámites.

e. Convenios de cooperación en materia de valoración

Es conveniente desarrollar convenios para la capacitación de los funcionarios en materiade valoración, así como también incluir en estos convenios el intercambio de informaciónsobre el valor de mercancías y bases de datos de proveedores, entre otros.

f. Pago de aranceles antes del arribo de la mercancía

La cancelación de los aranceles antes de que llegue la mercancía permite reducir eltiempo invertido en los trámites aduaneros lo que eleva la competitividad de los países.

g. Aduana conectada electrónicamente con almacenes

La conexión electrónica con los almacenes habilitados agilizaría la autorización de elretiro de las mercancías y se aseguraría la veracidad de la información consignada.

h. Acciones de fiscalización hasta cuatro años después de realizado el trámite aduanero

Las acciones de fiscalización “a posteriori” permiten comprobar en todo o en parte lasdeclaraciones que no fueron comprobadas antes en la aduana, o bien, permite compararlos datos declarados con otra información del importador consignatario. La aduanapuede revisar liquidaciones contenidas en la declaración y girar notas de cargo oliquidaciones complementarias. Estas inspecciones pueden hacerse directamente ocontratando firmas de auditoría especializadas.

i. Información normativa aduanera disponible al público

El proveer información sobre cada nueva normativa y sobre los procedimientos a losusuarios, permitiría facilitar los procesos y crearía mayor transparencia en los mismos.

j. Criterios de clasificación y de valoración de conocimiento público

Al proveerse información al público sobre estos criterios se facilitaría los procesos y latransparencia en los trámites aduanales.

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ANEXO 2: PRINCIPALES ACTORES DEL SISTEMA ADUANERO

En el Sistema Aduanero participan diferentes actores con grados de poder que varíansegún sea el país. A continuación se presenta, a nivel centroamericano, una brevecaracterización de cada tipo de actor.

1. Proveedores

Estos suplen al sistema aduanero tres tipos de recursos bien delimitados:

! Financiamiento para operación e inversión proveniente del Gobierno que asignauna partida dentro del Presupuesto Nacional, fundamentalmente para pagarsalarios y en algunos casos como Costa Rica para realizar obras demejoramiento de infraestructura. Adicionalmente se cuenta con recursosexternos, IDB y de US-AID, que financian programas de modernización.

! Software, donde el PNUD ha vendido a algunos países centroamericanos elSIDUNEA como sistema de información y el grado de implementación entrepaíses varía. Para el caso costarricense, en un inicio el desarrollo de los sistemasfue financiado con recursos de US-AID y posteriormente con fondos delPresupuesto Nacional.

! Capacitación, que ha sido financiada por diversos organismos como OEA y quese ha desarrollado por medio de cursos especiales o bien por programasformales universitarios en los países donde se cuenta con estos.

2. Clientes

⇒ Intermediarios de los servicios aduaneros: son provistos por diversos tipos deasociaciones con diversos tipos de demandas de acuerdo con el giro de su actividadproductiva.

⇒ Asociaciones de transportistas, quienes promueven el mejoramiento y el cambio enforma activa. Demandan facilitar el tránsito de mercancías e infraestructura adecuadacomo patios, andenes, etc. Dentro de estos están :

! Asociaciones de exportadores, para los cuales el servicio de ventanilla única esmuy valioso, así como seguridad del producto, manejo adecuado de la carga,flexibilidad y agilidad en los trámites.

! Asociaciones de importadores, que buscan certeza en los trámites, igualdad detrato para la clasificación, valoración y liquidación.

! Asociaciones de comercio, quienes se preocupan porque se de un controladecuado del trasiego de mercancías.

⇒ Recolectores de tarifas e impuestos : fundamentalmente se trata de las dependenciasde gobierno cuyo objetivo es mejorar la recaudación, más ahora con la presión delFMI para un presupuesto balanceado y la de la OMC que fomenta la reducción dearanceles.

⇒ Usuarios de Información : la información debe ser oportuna y confiable y losprincipales demandantes son :

73

! Oficinas de Estadística y Censos del Gobierno

! Banco Central

! Sector privado

! Empresas consultoras

3. Auxiliares y Soporte

Son entidades públicas y privadas que sirven de apoyo al funcionamiento del SistemaAduanero. Básicamente se encuentran :

! Asociaciones de agentes aduaneros, quienes tienen capacidades desiguales y enla mayor parte de los países se encuentran agentes con muy bajo nivel educativo.

! Ministerios de Economía y Comercio, que representan a cada país en la SIECA ydonde se está discutiendo un nuevo marco legal: RECAUCA II

! SIECA, que es un importante foro de discusión regional.

4. Fiscalizadores Y Controladores

En esta tarea se encuentran diversas organizaciones dependiendo del ámbito de que setrate.

! Política tarifaria, donde a nivel mundial se ubica a la OMC con su preocupaciónpor la disminución de tarifas y restricciones al comercio. Además se encuentraSIECA que busca que se aplique en Centro América una regulación armonizada.

! Política fiscal, dentro de la cual los acuerdos con el FMI incluyen como metaalcanzar presupuestos balanceados.

! Política laboral, que debe manejar las relaciones y reacciones de los sindicatosque usualmente defienden su status quo; y además, se tiene a la OIT y losconvenios que cada país ha suscrito con esta organización.

! Organismos de control y fiscalización nacional a cargo de los órganos de policía olos propios sistemas aduaneros.

74

ANEXO 3: AVANCES CUANTITATIVOS EN LA REGIONCENTROAMERICANA7

1. Declaraciones de Importación por funcionario

El promedio de declaraciones procesadas por funcionario aduanero entre 1997 y 1998pasó de 493 a 550, lo cual refleja un incremento en la eficiencia del Sistema AduaneroCostarricense, dado que con menos funcionarios se pudo atender el crecimiento anual.El nivel del último año ubica a Costa Rica por encima del resto de Centroamérica, dondeEl Salvador es el país que refleja avances al respecto, con un nivel para el indicador de419. Sin embargo, la brecha en relación con el Sistema Aduanero Chileno es significativa,donde cada funcionario aduanero en promedio procesa 1851 declaraciones deimportación.

GRÁFICO 1DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN POR FUNCIONARIO ADUANERO

2. Declaraciones de Importación Electrónicas

El nivel de este indicador entre 1997 y 1998 evidencia un elevado grado deautomatización del Sistema Aduanero Costarricense, con valores por encima del 90%. Elresto de la región centroamericana no cuenta con medios electrónicos para procesar lasdeclaraciones de importación en forma electrónica, con excepción de El Salvador queinició recientemente a finales de Octubre de 1998. Es importante destacar que esteindicador parece evidenciar que Costa Rica está por encima de Chile, sin embargo, esnecesario revisar que se entiende por procesamiento electrónico de las declaraciones deimportación, dado que en Costa Rica, todavía existen dificultades a nivel de algunasaduanas y los trámites fuera de aduana, que se vinculan a la declaración de importaciónse realizan en forma manual.

7 No se hace énfasis en los comentarios a los datos de Guatemala, Honduras y Nicaragua debido a ladeficiente calidad de los datos. Además, algunos países no reportaron información de todas sus aduanas.

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1600

1800

2000

Númerodedeclaraciones


1996 1997 1998

75

GRÁFICO 2PORCENTAJE DECLARACIONES ELECTRÓNICAS

3. Grado de Profesionalización

Costa Rica muestra incrementos en el grado de profesionalización de su ServicioAduanero y el mayor nivel relativo en comparación con Centroamérica, dado que laproporción de profesionales pasó de 21.2% en 1997 a 24.8% en el siguiente año. TodavíaCosta Rica se encuentra por debajo del Sistema Aduanero Chileno que presentaba para1997 un 32% de profesionales. No obstante lo anterior, es recomendable revisar laubicación de los puestos profesionales a lo interno de la organización aduanero y lo queello significa en términos de la eficiencia del sistema.

GRÁFICO 3GRADO DE PROFESIONALIZACIÓN

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Porcentaje


1996 1997 1998

0

5

10

15

20

25

30

35

Porcentaje


1996 1997 1998

76

4. Costo del Servicio Nacional de Aduanas

El costo del Servicio Nacional de Aduanas en Costa Rica se redujo de 1% a un 0.7% delo recaudado en el período bajo análisis, ubicándose el último año cerca del nivel quepresenta Chile. Sin embargo, en períodos de transformación, donde se requiereninversiones en infraestructura, informática, comunicaciones y capacitación, dicha mejorapuede resultar engañosa.

GRÁFICO 4COSTO DEL SERVICIO NACIONAL DE ADUANAS

PORCENTAJE DE LO RECAUDADO

5. Costo de la Planilla

Este es otro indicador que se debe de analizar con cuidado para el caso costarricense,dado que para el año 1998 la planilla representa tan sólo un 42% del gasto global, lo cualpuede ser reflejo de la necesidad de mayor personal, principalmente en áreas de control yfiscalización.

GRÁFICO 5 PLANILLA COMO PORCENTAJE DEL GASTO DEL SNA

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

Porcentaje


1996 1997 1998

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

Porcentaje


1996 1997 1998

77

6. Declaraciones de Importación documentales como porcentaje del Total

Para el caso costarricense, el porcentaje de declaraciones documentales pasó de 10.3%en 1997 a un 7.4% en 1998. Este es un instrumento de agilización del comercio que debeser evaluado por tipo de aduana, tipo de producto, etc., y revisado a la luz del nuevomarco jurídico, dado que era de esperar un mayor número de declaraciones deimportación por esta vía.

7. Funcionarios por estación de trabajo

Este es un indicador que evidencia la gran necesidad que tiene la región centroamericanade modernizar sus sistemas y hacer llegar la automatización de los procesos a todas lasáreas de la gestión de aduanas. Es importante destacar que el indicador es apenas unpromedio, el cual resulta mucho más alarmante cuando se analiza el uso efectivo que sele da a los equipos de cómputo, dadas las limitaciones de los desarrollos informáticos y laescasa capacitación de los funcionarios aduaneros en esta materia.

GRÁFICO 6NÚMERO DE FUNCIONARIOS POR ESTACIÓN DE TRABAJO

8. Recaudación promedio por funcionario en Aduanas

Costa Rica presenta para los mayores niveles de recaudación por funcionario aduaneroen la región, en millones de dólares. El valor del indicador pasó de 1.1 a 1.3, entre 1997 y1998. No obstante lo anterior, en relación con el Sistema Chileno, el valor de dichoindicador es menos de una tercera parte.

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

Númerodefuncionarios


1996 1997 1998

78

GRÁFICO 7RECAUDACIÓN PROMEDIO POR FUNCIONARIO ADUANERO

(MILLONES DE $)

9. Recaudación por declaración de Importación

El Sistema Aduanero Costarricense muestra también los mayores valores de recaudaciónpor declaración de importación, los cuales se ubican alrededor de los 2,300 dólares. Lainformación de los otros países no permite comparación dada la calidad y cobertura delos datos, a excepción de El Salvador, que presenta una reducción en la recaudaciónpromedio por declaración. Por su parte, el Sistema Aduanero Chileno recauda enpromedio por cada declaración casi cuatro veces más que el Servicio Nacional deAduanas de Costa Rica.

GRÁFICO 8RECAUDACIÓN POR DECLARACIÓN DE IMPORTACIÓN

(MILES $)

0

0,5

1

1,5

2

2,5

3

3,5

4

4,5

Millonesdedólares


1996 1997 1998

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Milesdedólares


1996 1997 1998

79

10. Recaudación en Aduanas como porcentaje del Presupuesto Nacional

Los servicios aduaneros centroamericanos son de gran relevancia dentro del total deingresos de presupuesto nacional. Para el caso costarricense, la recaudación del SistemaAduanero como porcentaje del presupuesto nacional pasó de un 30.2% en 1997 a un41.8% un año después.

GRÁFICO 9RECAUDACIÓN EN ADUANAS

PORCENTAJE DEL PRESUPUESTO NACIONAL

11. Recaudación en Aduanas como porcentaje del PIB

La recaudación del Sistema Nacional de Aduanas costarricense como porcentaje del PIBpasó de un 7% a un 10.2%, en el período bajo análisis, lo cual evidencia una mejorasignificativa como producto de la reforma, ubicándose por encima de Chile cuyo valorpara el indicador es cercano al 7%.

GRÁFICO 10RECAUDACIÓN COMO PORCENTAJE DEL PIB

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

Porcentaje


1996 1997 1998

0

2

4

6

8

10

12

Porcentaje


1996 1997 1998

80

12. Recaudación en aduanas como porcentaje de las importaciones

Este indicador evidencia el arancel promedio efectivo de las mercaderías que pasan porel sistema aduanero de los países. Costa Rica y El Salvador muestran niveles muysimilares en los dos años analizados y la misma tendencia en términos de desgravaciónarancelaria. El valor del indicador para el caso costarricense fue para 1997 de 16.3% y de13.2% durante 1998.

GRÁFICO 11ARANCEL EFECTIVO PROMEDIO

13. Recaudación como porcentaje del Sector Externo

Dado que este indicador esta afectado por el tamaño relativo del comercio exterior decada uno de los países, es Costa Rica el que presenta los menores valores, un 8.9% en1997 y un 7.9% en 1998. No obstante lo anterior, la recaudación aduanera es muyimportante en términos del tamaño del comercio exterior costarricense.

GRÁFICO 12RECAUDACIÓN COMO PORCENTAJE DE LAS EXPORTACIONES E IMPORTACIONES

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Porcentaje


1996 1997 1998

0

2

4

6

8

10

12

Porcentaje


1996 1997 1998

81

14. Salario promedio por funcionario

El salario promedio en dólares que recibe el funcionario aduanero constituye unaimportante señal de los esfuerzos que realizan los países por hacer más eficiente susservicios aduaneros, atrayendo personal capacitado y mejor pagado. Costa Ricaevidencia un deterioro del salario promedio que se paga en aduanas, dado que éste pasóde $662 a $549, durante el período analizado. Vale la pena destacar la situación de ElSalvador, donde dicho salario, pasa de $633 a $681. Ello evidencia una mejorasignificativa para el caso salvadoreño, sin considerar elementos de costo de vida relativo.

GRÁFICO 13SALARIO PROMEDIO POR FUNCIONARIO

15. Relación entre funcionarios técnicos y administrativos

Costa Rica presenta una relación de dos funcionarios técnicos por cada funcionarioadministrativo, lo cual es un resultado directo de la reforma aduanera emprendida. Si secompara con El Salvador, cuyo valor para 1998 es de 0.64, el avance es importante, sinembargo es necesario llevar esta medición a áreas específicas de gestión aduanera,como en valoración, control, etc.

GRÁFICO 14RELACIÓN ENTRE FUNCIONARIOS TÉCNICOS Y ADMINISTRATIVOS

0

100

200

300

400

500

600

700

Dólares/mes


1996 1997 1998

0

0,2

0,4

0,6

0,8

1

1,2

1,4

1,6

1,8

2

Númerodeveces


1996 1997 1998

82

TABLA DE INDICADORES

1 Declaraciones de Importación por funcionario

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 285 170 360 203 493 9191998 172 295 419 228 550 1851

2 Porcentaje declaraciones electrónicas

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 0 1.9 0 0 90 571998 0 4.1 0 0 93 89

3 Grado de Profesionalización

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 3.6 10.8 11.2 5.5 21.2 321998 8 11.8 14.2 5.1 24.8 0

4 Costo del Servicio Nacional de Aduanas como porcentaje de lo Recaudado

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 0.61997 0.3 2.5 1.4 2.6 1 0.61998 0.28 1.6 1.4 2.4 0.7 0

5 Planilla como porcentaje del Gasto del SNA

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 81.7 68.3 74.1 60.6 62.3 81.81998 72.2 63.9 73.5 63.2 41.7 60.6

6 Declaraciones de Importación documentales como porcentaje del Total

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 0 0 0 0 10.3 01998 0 0 0 0 7.4 0

7 Funcionarios por estación de trabajo

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 0 0 0 0 0 01998 16.7 11.2 3.5 0 0 0

83

8 Recaudación en Aduanas promedio por funcionario (Millones de $)


9 Recaudación por declaración de Importación (Miles $)


10 Recaudación en Aduanas como porcentaje del Presupuesto Nacional

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 27.1 27 31.4 0 30.2 01998 26.3 21.4 0 0 41.8 0

11 Recaudación en Aduanas como porcentaje del PIB

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 3.8 5.8 0 8.9 7 7.61998 3.6 0 0 0 10.2 7.1

12 Arancel promedio efectivo %

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 17.2 13.2 16.1 14 16.3 01998 17.8 18.5 13.4 13.5 13.2 0

13 Recaudación como porcentaje de las Exportaciones e Importaciones

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 10.7 7.7 11 9.2 8.9 01998 10.4 9.8 8.5 8.9 7.9 0

14 Salario promedio por funcionario del SNA ($ mes)

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0 0 01997 158 429 633 307 662 01998 155 487 681 417 549 0

15 Relación entre funcionarios técnicos y administrativos Veces

Guatemala Honduras El Salvador Nicaragua Costa Rica Chile1996 0 0 0 0.84 0 01997 1.73 1.59 0.4 0.72 2 01998 1.71 1.8 0.64 0.68 2 0

84

ANEXO 4: METODOLOGÍA SOBRE INDICADORES DE DESEMPEÑOADUANERO

CATEGORIA DEL INDICADOR:

Nombre del Indicador: Declaraciones de Importación por funcionario aduanero.

Forma de Cálculo Nº Declaraciones de Importación / Nº funcionarios aduaneros.

Interpretación del Indicador Este indicador cuantifica la carga operativa promedio porfuncionario aduanero tramitando declaraciones de importación.

La comparación entre países permite reflejar niveles relativos deproductividad.

Limitaciones del indicador A pesar de las diferencias absolutas de productividad que reflejael indicador, no se puede conocer si dichas diferencias se debena limitaciones tecnológicas, nivel de capacitación de losfuncionarios o lentitud relativa de la organización (exceso depasos y personas involucradas).

Sugerencias Ajustar el denominador de este indicador con el número defuncionarios relacionados directamente con labores asociadas altrámite de Declaraciones de Importación.

Periodicidad* En un inicio, la comparación se hizo con los datos del primertrimestre de cada año, por lo que fue necesario extrapolar elnúmero de declaraciones a base anual, bajo el supuesto de quedicho trimestre es representativo del resto del año. Problemas deestacionalidad a lo largo del año pueden afectar el cálculo delindicador.

Observaciones relativas a lacalidad de la información.

Los problemas fundamentales con el indicador estánrelacionados con la exactitud del número de declaraciones deimportación reportados. Para algunos países de la región, resultaevidente que faltan Aduanas por incorporar. Es fundamentalhacer esfuerzos por mejorar dicho registro.

*Para el caso costarricense se anualizó el período enero- setiembre.

85


Nombre del Indicador Nivel de profesionalización del personal de aduanas.

Forma de cálculo Nº de profesionales / Total de empleados del SNA

Interpretación del Indicador Mide el número de profesionales por cada cien funcionariosaduaneros.

Es un indicador del grado de profesionalización del servicioaduanero de cada país.

Se entiende como profesionales a graduados universitarios congrado mínimo de Bachiller.

Limitaciones del Indicador Por la manera global en que fue construido el indicador, éste nopermite conocer a lo interno de la organización qué áreas seencuentran con mayor o menor grado de profesionalización.

Sugerencias Resulta fundamental llevar la medición en el ámbito de las áreastécnicas, en especial fiscalización, valoración, informática yniveles de dirección.

Chile presenta una desagregación importante para esteindicador, donde enfatiza en categorías de dirección, jefaturas yen áreas como la de fiscalización.

Periodicidad El indicador relaciona dos variables que se miden en una fechaespecífica, la cual debería ser idéntica para ambas variables.

Observaciones relativas a lacalidad de la información.

Tanto el número de profesionales como el número de empleadosdeberían ser representativos del período a que hacen referencia,y por tanto la sugerencia es utilizar promedios que reflejen lasvariaciones encontradas en dicho período. (despidos ocontrataciones en el año pueden afectar la magnitud delindicador)

86


Nombre del Indicador Declaraciones de Importación procesadas en forma electrónicacomo porcentaje del total de declaraciones.

Forma del cálculo Número de Declaraciones de Importación por procesoelectrónico / Total de Declaraciones de Importación.

Interpretación del Indicador Este es un indicador del grado de automatización de losprocesos relacionados con el trámite de declaraciones deimportación. Mide el porcentaje de Declaraciones de Importaciónque utilizan la vía electrónica.

Limitaciones del Indicador A pesar de lo sencillo que resulta el indicador, éste solocontempla el trámite estrictamente aduanero, dejando de ladotodo lo relativo a permisos extra aduanas (sanitarios,fitosanitarios, etc.).

Ello puede generar una percepción distorsionada del grado deautomatización a que se enfrenta el importador y, por tanto, lasimplicaciones que ello representa sobre tiempos promedios detramitación.

Sugerencias Es importante ajustar el indicador por el grado deautomatización del trámite de Declaraciones de Importación. Amanera de ejemplo, si el 50% de las declaraciones se procesanen forma electrónica y alrededor de la mitad de dichos trámitesson manuales, el indicador debería ajustarse a un 25%

Periodicidad* Si bien es cierto ese indicador es relativo y, por tanto, no deberíaverse fuertemente afectado por el número de meses que seutilicen en su cálculo, la comparación entre países se realizóutilizando el primer trimestre de cada año.

No obstante lo anterior, en momentos en donde se estánemprendiendo procesos de reforma, los períodos sonrelevantes, como sucede con El Salvador.

Observaciones relativas a lacalidad de la información

Es importante destacar que se entiende por proceso electrónicode declaraciones de importación, dado que al parecer elconcepto no está totalmente claro en la Región.


87


Nombre del Indicador Costo del Servicio Nacional de Aduanas en relación con elmonto recaudado.

Forma de cálculo Costo SNA / Recaudación Aduanera total.

Interpretación del Indicador Esta relación indica cuánto cuesta el Sistema Aduanero pordólar recaudado. Es una medida que involucra tanto laeficiencia en el cobro de los tributos, como la eficienciaadministrativa de la organización aduanera.

La evasión por parte de los contribuyentes, reflejarían unainadecuada gestión por parte de la organización aduanera y portanto caída en la recaudación y, por consiguiente, un resultadoelevado del indicador. Igual resultado se presentaría con unsistema aduanero con exceso de funcionarios a cargo delpresupuesto.

Es un indicador de escala que relaciona el tamaño del SNA consu capacidad para recaudar. Si la recaudación relativa es baja elsistema resulta caro y la recomendación sería o reducirlo altamaño de la recaudación o incrementar lo recaudado.

Limitaciones del Indicador La magnitud del indicador por si sola no significa mucho, dadoque su relevancia se observa al compararlo entre aduanas oentre países. Si es muy bajo ello puede ser asociado coneficiencia del SNA o con una inadecuada inversión en lasAduanas. Si resulta elevado, ello se puede deber a un excesivogasto en el servicio o a una base baja en la recaudación

Sugerencias Es importante controlar el costo del SNA asociado a cada unode sus componentes y mejorar el sistema de recaudación, enparticular los mecanismos de control y supervisión tributaria. Esun excelente indicador para comparar eficiencia relativa.

Periodicidad Lo importante es tener el cuidado de que las dos cifrasmonetarias que permiten obtener el indicador sean referidas aun período común.


Se han observado dificultades específicas para separar el costodel SNA como unidad, independiente de los ministerios deHacienda, además de problemas típicos asociados con eltratamiento de las cifras monetarias, que deben estarexpresadas en la misma moneda y en la misma unidad demedida (miles, millones, etc.).

88


Nombre del Indicador Planilla como porcentaje del gasto del SNA

Forma de cálculo Gasto en Planilla / Gasto del SNA

Interpretación del Indicador Esta relación indica la concentración del gasto del SNA en elpago de la planilla. Un sistema que concentre la mayor parte desus recursos en el pago a sus empleados, dejando de lado laatención de otras áreas como la infraestructura, la tecnológica,la capacitación, etc., necesariamente ve reflejada dicha políticaen su capacidad como ente recaudador y agilizador delcomercio.

Limitaciones del Indicador Si el índice que resulta es elevado indica que el sistema estádirigiendo sus mayores esfuerzos a costear una planillarelativamente alta, dejando así de cubrir necesidadesprioritarias de infraestructura, informática, entre otras.

Sugerencias Resulta fundamental revisar la relación que existe entre el gastopor pago de planilla y el relacionado con los determinantes delgasto en inversión y observar que están haciendo otros paísescon mayor desarrollo aduanero.

Periodicidad Aquí lo importante es que las cifras resulten comparables y lasunidades de medida sean homogéneas. El período es relevantepara comparaciones interanuales, por lo que es prudenteestablecer dichas relaciones para períodos similares.


Los principales problemas de información se presentaron en ladisponibilidad de cifras para desagregar el gasto global, dadoque los sistemas contables de las aduanas de la Regiónrequieren de importantes cambios. Con relación a la planilla, elproblema no es tan notorio, sin embargo, este se hace evidenteen categorías como inversión, infraestructura, tecnología,capacitación etc.

89


Nombre del Indicador Funcionarios por estación de trabajo

Forma de cálculo Número de Funcionarios/ Número de Estaciones de Trabajo.

Interpretación del Indicador Esta es una medida del grado de automatización del SNA, lacual nos da una idea de la capacidad de procesamiento de lainformación y la generación de estadísticas de una maneraoportuna y confiable.

El indicador cobra mayor sentido cuando se analiza a nivel deaduanas o entre países.

Limitaciones del Indicador Este indicador calculado en forma global no brinda una ideaadecuada de las necesidades de estaciones de trabajo en lasdiferentes áreas de gestión aduanera. Además, la simplepresencia de computadores no garantizan la eficiencia de laorganización, dado que los mismos pueden estar siendoutilizados para labores no prioritarias o subutilizados por falta decapacitación.

Sugerencias Calcular el indicador por áreas de gestión aduanera, entendidaséstas como tramitación, verificación, fiscalización, etc.,dependiendo de la importancia relativa de la tarea dentro delflujo.

Periodicidad Para el cálculo de este indicador, que se mide en un momentodado, no es muy relevante el período en que se mida.


Es necesaria una mejor explicación de lo que se entiende porestación de trabajo y sus repercusiones con el proceso deautomatización. De hecho, hay errores de concepto en lo queser refiere a liquidación electrónica, cuando participa unacomputadora en el trámite, dado que una cosa es pasar amáquina una liquidación haciendo uso de una computadora yotra es un proceso de naturaleza electrónica.

90


Nombre del Indicador Recaudación promedio por funcionario.

Forma de cálculo Recaudación Aduanera Total / Número de Funcionarios delSNA.

Interpretación del Indicador Este indicador permite medir la capacidad que tiene el SistemaAduanero como agente recaudador del Estado. El esfuerzo derecaudación es una tarea compleja que no sólo requierepersonas, sino que demanda de una gran variedad detecnologías para hacer efectivo dicho cometido.

En términos de la relación aritmética, para incrementar lamagnitud del indicador se podría reducir la cantidad defuncionarios del SNA, sin embargo, una medida de esanaturaleza está muy lejos de sustentar un esfuerzo derecaudación.

Es de esperar que economías con mayor desarrollo aduanero,reflejado en el grado de capacitación de su personal, laintensidad del uso de tecnología y el marco legal, reflejenniveles de recaudación por funcionario mucho más elevadas.

Limitaciones del Indicador No se puede precisar que una disminución en el número defuncionarios del Sistema Aduaneros justifique un aumento delíndice debido a una mayor eficiencia en la recaudación, amediano plazo, ya que el incremento del indicador puedejustificarse por reducción del personal operativo, alterando lascondiciones y cantidad del personal directamente relacionadocon las labores de cobro, control y supervisión en larecaudación de tributos.

Sugerencias El uso del indicador es de suma utilidad, tanto para establecergrados relativos de desarrollo aduanero entre países comopara una adecuada gestión interna entre las diferentesaduanas de un país.

Periodicidad Como política para el mejoramiento de la recaudación entreaduanas, es importante contar con este indicador en formamensual, de manera que permita al ente administradorcomparar los niveles de eficiencia relativa entre puestosaduaneros.


A pesar de lo simple que resulta la aritmética del indicador, sehan observado problemas para obtener información sobrerecaudación por aduana, de manera confiable y oportuna.

91


Nombre del Indicador Recaudación Promedio por Declaración de Importación.

Forma de cálculo Recaudación Total Aduanera / Número de Declaraciones deImportación.

Interpretación del Indicador Este indicador cuantifica el tamaño promedio de laimportación.

La comparación entre países de este indicador es importanteya que proporciona una idea de la dificultad relativa a que seenfrentan los importadores y por tanto la factibilidad de hacerpedidos con mayor frecuencia. Es por tanto una señal delgrado en que el sistema aduanero está contribuyendo a lafacilitación y agilización de los flujos de comercio, por medio demenores entrabamientos y abaratamiento del servicio.

Limitaciones del Indicador Como promedio que es, este indicador puede estar afectadopor los valores extremos, en el sentido de que, a nivel globaldel sistema aduanero el tamaño promedio de la importacióndifiera en forma significativa de la realidad.

Sugerencias El cálculo de este indicador a nivel de aduanas permiteentender de mejor manera la naturaleza de los diferentespuesto aduaneros, dado que el valor promedio de lasimportaciones difiere entre una aduana postal y una queimporta vehículos o maquinaria.

Periodicidad* El cálculo del indicador en forma periódica permite a laadministración aduanera una mejor gestión de los recursos yla toma de decisiones en relación con los costos operativos ylos recursos materiales que demandan los diferentes puestosaduaneros.


El cálculo de este indicador involucra a dos de las variablesmás difíciles de obtener de manera ágil y oportuna en lossistemas aduaneros de la región, al número de Declaracionesde Importación y a la recaudación promedio. De hecho, elgrado de desarrollo aduanero de los países podría medirse porla capacidad de las diferentes aduanas para suplir dichainformación con la periodicidad que se solicita.


92


Nombre del Indicador Recaudación Total como porcentaje del Presupuesto Nacional.

Forma de cálculo Recaudación Total / Presupuesto Nacional.

Interpretación del Indicador Este indicador refleja la importancia de los diferentes sistemasaduaneros como entes recaudadores de los recursos quedemandan los países para cubrir sus presupuestos nacionales.

Además, mide el nivel de dependencia que tienen losMinisterios de Hacienda de los tributos que recauda el sistemaaduanero, como producto de los flujos de comercio.

Permite también medir la sensibilidad de la Recaudación anteun cambio en la estructura de las importaciones y variacionesen el arancel promedio del país

Limitaciones del Indicador No se presentan mayores limitaciones metodológicas con elcálculo del indicador y el único cuidado que se debe tener esque tanto recaudación como presupuesto se encuentre en lasmismas medidas y correspondan a igual periodicidad.

Sugerencias Es importante cuidar que los datos sean expresados entérminos nominales.

Periodicidad Dado que los datos del presupuesto nacional comúnmente seexpresan en forma anual, lo conveniente es usar magnitudes derecaudación anuales.


Las observaciones referidas a la calidad y oportunidad de losdatos de recaudación que suplen las aduanas de la región.

93


Nombre del Indicador Recaudación total como porcentaje del PIB.

Forma de cálculo Recaudación Total Aduanera / PIB.

Interpretación del Indicador Esta relación evidencia la importancia del Sistema Aduaneroen la economía y la relevancia de mejorar los mecanismos derecaudación tributaria.

Cuando se compara el indicador a nivel regional resultaevidente el esfuerzo relativo por recaudar más. Si lacomparación se realiza con otros países fuera deCentroamérica, ello pone en evidencia las diferencias en laestructura de la economía.

Limitaciones del Indicador Al medir la importancia de la economía de la un país enfunción de la Recaudación Aduanera, esta última estaráinfluenciada por el tamaño de su arancel promedio y laestructura de sus importaciones, para lo cual lascomparaciones entre países deben de considerar estasvariables.

Sugerencias No se observan mayores sugerencias en relación con elcálculo del indicador.

Periodicidad Al ser el PIB un indicador macroeconómico global, no secuenta con cuantificaciones trimestrales como sí estándisponibles para la Recaudación Aduanera, por lo que suanálisis debe hacerse en forma anualizada.


Las mismas observaciones deficiencias apuntadas en relacióncon la disponibilidad de los datos de recaudación por parte delos sistemas aduaneros de la Región.

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Nombre del Indicador Arancel Promedio Efectivo.

Forma de cálculo Recaudación Total Aduanera / Valor de las Importaciones.

Interpretación del Indicador Este indicador cuantifica la recaudación por cada dólarimportado, es decir, cuánto paga cada importación, enpromedio, por concepto de derechos arancelarios.

Su observación en el mediano plazo y en forma comparativacon los países de la Región permite observar efecto de lapolítica de reducción de aranceles.

Limitaciones del Indicador El indicador es sensible a la estructura de las importaciones ya las políticas de desgravación de cada país.

No obstante lo anterior, un mayor esfuerzo del sistematributario en un ambiente de desgravación podría reflejar datosde naturaleza contradictoria, como un incremento en elarancel promedio efectivo a que se enfrentan losimportadores.

Sugerencias Es conveniente conocer la programación de lasdesgravaciones arancelarias en cada país y analizar siaumentos o reducciones en la recaudación obedecen a estaplanificación o a una mejora en los sistemas de recaudación.

El cálculo del indicador a nivel interno del sistema aduanerosería un paso fundamental hacia el logro de mejoresestadísticas de comercio exterior.

La comparación entre aduanas es fundamental, dado que lasdiferencias podrían evidenciar posibles problemas de evasiónrelativa o diferentes conformaciones en el tipo de productosque la aduana opera. El cálculo de indicador a nivel decategorías de producto sería fundamental para una adecuadagestión aduanera.

Periodicidad Es conveniente estimar el indicador en forma mensual, conbase en los datos internos de las aduanas y no esperar quesean los Bancos Centrales o los organismos internacionalesquienes suministren la información.


Problemas de valoración o evasión fiscal afectarían demanera sensible el indicador.

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Nombre del Indicador Recaudación como porcentaje de las Importaciones y lasExportaciones.

Forma de cálculo Recaudación total / Total de Importaciones + Exportaciones.

Interpretación del Indicador Este indicador permite ver la importancia relativa de larecaudación del sistema aduanero en relación con el sectorexterno de la economía, o lo que es lo mismo, el tamaño desus flujos comerciales.

Limitaciones del Indicador No se observan mayores limitaciones de tipo metodológico alcálculo del indicador y su utilidad esta en permitir lacomparación entre diferentes economías.

Sugerencias El cuidado especial que se debe tener al tratar informaciónque se encuentra en moneda nacional con otra que seexpresa en moneda extranjera y la adecuada escogencia delos tipos de cambio representativos del período bajo análisis.

Periodicidad Este es un indicador útil para la comparación internacional ypor tanto su periodicidad de cálculo debería ser anual.


Se observan dificultades especiales en el tratamiento de lainformación en diferentes monedas y la forma en que sonajustadas cifras de recaudación a base anual.

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Nombre del Indicador Salario promedio del SNA

Forma de cálculo Gasto en Planilla / Número de funcionarios del SNA.

Interpretación del Indicador Esta relación establece el salario promedio de losfuncionarios del SNA a nivel global.

Limitaciones del Indicador El indicador en forma global no permite conocer lasdiferencias salariales entre las diferentes categoríasocupacionales del Servicio Aduanero. Además, sucomparación entre países es afectada en términos del poderadquisitivo.

Para poder hacer una comparación entre diferentes paísesque requiere de un parámetro común que permitaestandarizar la información, para lo cual se sugiere dividir elresultado de este indicador entre el salario mínimo promedioen el país en cuestión.

Sugerencias Este indicador calculado por puesto aduanero resulta de granutilidad para la gestión del Sistema Aduanero, dado que ponede manifiesto las discrepancias salariales, tanto dentro delmismo sistema como a nivel internacional.

Los sistemas estadísticos de los servicios aduaneros debenmejorar y permitir la desagregación de los gastos de laorganización por unidades administrativas.

Periodicidad Para efectos del seguimiento de la política salarial, tanto a lointerno del sistema aduanero como entre países esconveniente el cálculo del indicador en forma semestral o, porlo menos anual.


Se han observado sistemas aduaneros donde resulta muydifícil elaborar este tipo de indicadores, dado que lospresupuestos y contabilidades no se llevan en formaindependiente para el Servicio Aduanero.

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Nombre del Indicador Número de funcionarios técnicos por cada funcionarioadministrativo

Forma de cálculo Número de Funcionarios técnicos / Número de funcionariosAdministrativos.

Interpretación del Indicador Mide en forma relativa la concentración de funcionarios deperfil técnico en relación con el número de puestos denaturaleza administrativa.

Un bajo nivel del indicador es reflejo de un sistema aduanerodébil, dado que no se cuenta con el personal suficiente paraatender las necesidades de valoración, control y supervisión,que son el eje del quehacer de las aduanas.

Limitaciones del Indicador No se presentan limitaciones importantes de naturalezametodológica al cálculo del indicador.

Sugerencias Calcular el indicador para las diferentes aduanas ydependencias.

Periodicidad Es conveniente contar con información del indicador en formasemestral o anual. En épocas de transformación de losservicios aduaneros, una mayor periodicidad esrecomendable.


Los sistemas de información de los servicios de aduanas dela región deberían de ser capaces de suplir este tipo deinformación en formal ágil, con el nivel de desagregación quese demande.

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Nombre del Indicador Declaraciones de Importación procesadas en formadocumental como porcentaje del total de declaraciones.

Forma del cálculo Número de Declaraciones de Importación en formadocumental / Total de Declaraciones de Importación.

Interpretación del Indicador Este es un indicador del grado utilización de la modalidad depresentación documental relacionado con el trámite dedeclaraciones de importación. Mide el porcentaje deDeclaraciones de Importación que utilizan la modalidaddocumental.

Limitaciones del Indicador En forma global este indicador pude arrojar una percepcióndistorsionada de la verdadera utilización e importanciarelativa de la modalidad documental para ciertas categoríasde producto, agencias aduanales, etc.

Sugerencias Calcular el indicador por tipo de producto y para ciertasagencias aduanales en particular.

Periodicidad * Si bien es cierto ese indicador es relativo y, por tanto, nodebería verse fuertemente afectado por el número de mesesque se utilicen en su cálculo, la comparación entre países serealizó utilizando el primer trimestre de cada año.


Es importante revisar si esta modalidad no se utiliza porrazones de tipo práctico o si existe alguna limitación relativaal propio sistema aduanero, que inhibe este tipo de trámites.


Proyecto de Modernización Aduanera. El proceso, sus logros...

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