Pueblos Indígenas yDesarrollo Sostenible:

El papel del BancoInteramericano de Desarrollo

Anne Deruyttere

Presentación hecha ante el Foro de las Américasdel Banco Interamericano de Desarrollo

8 de abril de 1997

Unidad de Pueblos Indígenas y Desarrollo Comunitario

Departamento de Desarrollo Sostenible

Banco Interamericano de Desarrollo

Pueblos Indígenas yDesarrollo Sostenible:

El papel del BancoInteramericano de Desarrollo

Foro de las Américas8 de abril de 1997

Anne Deruyttere

Washington, D.C.Junio de 1997-No. IND97-101

Anne Deruyttere es Jefa de la Unidad de Pueblos Indígenas yDesarrollo Comunitario del Departamento de Desarrollo Sostenible,del Banco Interamericano de Desarrollo. La autora expresa suagradecimiento a Wendy Venance y Gustavo Minc de SDS/GIS porsu apoyo en la preparación de los gráficos, mapas y cuadros.

ÍNDICE

¿Quiénes son los pueblos indígenasde América Latina y el Caribe?

1

¿Por qué son los pueblos indígenas motivode interés para una institución de desarrollo?

5

¿Cuáles son los principales temasy demandas de los pueblos indígenas?

9

¿Cómo está respondiendo el BID?12

Bibliografía seleccionada17

¿Quiénes son los pueblos indígenasde América Latina y el Caribe?

Esta presentación se centra en el papel quedesempeña el Banco Interamericano de Desarrolloen el desarrollo socioeconómico de los pueblosindígenas de América Latina. Tras una descripciónde cómo están integrados los pueblos indígenas dela región y de los temas y preocupaciones queencaran, se exponen los lineamientos generales de

un documento de breve estrategia más detallado quese está preparando en la actualidad. En estapresentación se dan algunos ejemplos de lo que haestado haciendo el BID para cumplir con sumandato de atender las necesidades de los pueblosindígenas. También se mencionan algunos de losprincipales desafíos que encara el Banco para

promover de manera máseficaz el desarrollosocioeconómico sostenible delos pueblos indígenas. Elenfoque del Banco en estaárea hace hincapié en larelación positiva entreel desarrollo económico,la participación y elfortalecimiento del patrimoniocultural en un marco en el quese reconozcan los derechosde los pueblos indígenas.

Datos demográficos

Se estima que el total deindígenas en América Latina yel Caribe es de entre 33 y 40millones, lo que equivale aalrededor del 8 % del total de lapoblación de la región. Lasestimaciones varían, puestoque los datos censales nosuelen ser confiables y debencomplementarse coninformación de otras fuentes.

Hay alrededor de 400grupos étnicos diferentes enla región, cada uno de loscuales habla distinta lengua,tiene distinta organizaciónsocial y visión del mundo y

Cuadro 1Población total e indígena

de América Latina, por países

Habitantes Población Población %Nacional Indígena

Más 1. Bolivia 8,200,000 4,142,187 50.51del 2. Guatemala 10,300,000 4,945,511 48.0120% 3. Perú 22,900,000 8,793,295 38.39

4. Ecuador 10,600,000 2,634,494 24.85

Total de estos países 52,000,000 20,515,487 39.45

Entre 5. Belice 200,000 27,300 13.65el 3% 6. Honduras 5,300,000 630,000 11.88y 7. México 91,800,000 8,701,688 9.47el 20% 8. Panamá 2,500,000 194,719 7.78

9. Nicaragua 4,300,000 326,600 7.5910. Chile 14,000,000 989,745 7.0611. Guyana 806,000 45,500 5.6412. Guyana Francesa 104,000 4,100 3.9413. Suriname 437,000 14,600 3.34

Total de estos países 119,447,000 10,934,252 9.15

Menos 14. Paraguay 4,800,000 94,456 1.96del 3 % 15. Colombia 35,600,000 620,052 1.74

16. El Salvador 5,200,00 88,000 1.6917. Venezuela 21,300,000 315,815 1.4818. Argentina 33,900,000 372,996 1.1019. Costa Rica 3,200,000 24,300 0.7520. Brasil 155,300,000 254,453 0.16

Total de estos países 259,300,000 1,770,072 0.07

Total 430,747,000 33,219,814 7.71

Fuente: Instituto Indigenista Interamericano, América Indígena. Vol. LIII, No. 4, octubre-diciembre

1

distintos principios económicos y modos deproducción adaptados a los ecosistemas quehabitan.

A pesar de ser heterogéneos, los pueblos indígenasde toda la región tienen preocupaciones yaspiraciones similares basadas en una visión másholística de la interrelación entre el ser humano y elmedio natural y entre el individuo y la comunidad.

Los indígenas viven en todos los países deAmérica Latina, a excepción de Uruguay (aunqueen este país el tema es sujeto de debate). En elCuadro 1 se presenta una de las estimaciones másconservadoras del número total de indígenas queviven en cada país. Según las estimaciones en lasislas del Caribe hay entre 30.000 y 50.000descendientes directos de indígenas.

Los pueblos indígenas constituyen entre el 30 % ymás del 50 % de la población total de Bolivia,Guatemala, Perú y Ecuador. Según lasestimaciones, en Bolivia dicha proporción seencuentra entre el 50 y el 70 % del total de lapoblación. Aunque en México vive la cuarta partede los pueblos indígenas de América, esaproporción representa un poco menos del 10 % dela población total de ese país. En cinco países(Perú, México, Guatemala, Bolivia y Ecuador) vivecasi el 90 % de los indígenas de la región y la mayorproporción de dicho porcentaje se encuentra enMéxico y Perú (véase el Gráfico 1).

Definiciones

La cuestión de quién es y quién no es indígena, hasido objeto de intenso debate. Sin embargo,instrumentos legales internacionales como el«Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales enPaíses Independientes» de la OIT (Convenio 169,aprobado en 1989); el proyecto de “DeclaraciónAmericana sobre Derechos de los PueblosIndígenas”, (aprobada en febrero de 1997 por laComisión Interamericana de Derechos Humanospara su consideración en la próxima AsambleaGeneral de la OEA) y el proyecto de la “DeclaraciónUniversal sobre los Derechos de los Pueblos

Guatemala

Perú

Bolivia

Gráfico 1Distribución de los pueblos indígenas

en América Latina

Ecuador

México

Otros

Fuente: Basado en datos del Instituto IndigenistaInteramericano, obra citada.

Figura 1Pueblos indígenas de América del Sur y

América Central

Fuente: Instituto Indigenista Interamericano, obracitada; Servicio de teleobservación; SDS/SIG.

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Indígenas”, en preparación en las Naciones Unidashan adoptado definiciones similares. En estosconvenios internacionales se define como indígenas alos descendientes de los habitantes originales de unaregión geográfica antes de la colonización y que han

mantenido total o parcialmente sus característicaslingüísticas, culturales y de organización. Además, laautoidentificación es un criterio fundamental paradeterminar a quién se considera indígena. Para larecopilación de datos censales, los países de la regiónaplican distintos criterios: en algunos, los censos tratanespecíficamente el tema de la identidad indígenamediante una pregunta sobre el idioma hablado, lalengua madre, la ubicación geográfica o laautopercepción. Sin embargo, en muchos países, elcenso no aborda esta cuestión y las estimaciones sebasan en otras fuentes de información. En el Cuadro2 consta una muestra de las definiciones utilizadaspara fines censales en algunas naciones.

Ubicación geográfica

Los pueblos indígenas por lo general viven en zonasconsideradas como las menos hospitalarias delcontinente: las regiones montañosas áridas de losAndes y Mesoamérica y las zonas remotas de selvatropical de las cuencas del Amazonas y el Orinoco yde América Central. En las zonas más accesibles, lospueblos indígenas fueron exterminados o empujadospor la colonización a regiones remotas y aisladas.

Se estima que más del 90 % de los indígenas sonagricultores sedentarios de subsistencia,descendientes de las grandes civilizacionesprecolombinas incas, mayas, aztecas y otrassociedades más pequeñas de la meseta árida

interandina y la región montañosa de Mesoamérica.Estos pueblos indígenas, que suelen agruparse conagricultores no indígenas bajo el nombre decampesinos , cultivan pequeñas parcelas(minifundios) y complementan sus escasosrecursos con los ingresos que ganan comotrabajadores asalariados de temporada, enactividades mineras, de cría de ganado y deproducción de artesanías.

Las elevadas tasas de crecimiento de lapoblación, la expansión de la agriculturacomercial a gran escala y el deterioro de lostérminos del intercambio de los alimentos desubsistencia han obligado a muchos agricultoresindígenas a abandonar sus prácticastradicionales de subsistencia ecológicamentesostenibles. Esto ha producido la erosión delas laderas escarpadas de las montañas, lareducción de los períodos de barbecho para laagricultura de roza y quema, la pesca excesiva,la reducción del número de animales de caza,entre otros. Muchos campesinos indígenashan emigrado a los cinturones de pobreza querodean las ciudades.

Cuadro 2Definiciones de etnicidad utilizadas en países seleccionados de América Latina

País Definición de etnicidad Fuentes

• Bolivia • Idioma hablado • Censo de 1976 y encuesta de población y vivienda de 1988

• Colombia • Autopercepción y ubicación geográfica • Censos de 1973 y 1981

• Guatemala • Autopercepción • Censos de 1973 y 1981

• México • Idioma hablado • Censos de 1988 y 1990

• Perú • Lengua madre e idioma hablado • Censos de 1972 y 1981

• Venezuela • Ubicación geográfica y autopercepción • Censo nacional de 1981 y censo indígena de 1982

Fuente: Centro Latinoamericano de Demografía (CELADE).

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El, aproximadamente, 10 % restante de losindígenas vive en zonas de bosques húmedos osecos. Por lo general, la mayoría de ellos soncazadores y recolectores con un modo de vidatrashumante o seminómada y con unaorganización tribal basada en pequeños gruposindependientes y poco cohesionados. Aunqueviven en algunas de las regiones más remotas y

vírgenes, se han vuelto cada vez másvulnerables como resultado de las presionessobre sus tierras y recursos naturales por laexploración petrolera, las empresas mineras yde explotación forestal y la ampliación de lafrontera agropecuaria o de líneas de fuegocomo resultado de conflictos fronterizos, laguerrilla y el narcotráfico.

Pueblos indígenasCubierta forestal virgen

Figura 2Deforestación en América Central ylocalización de pueblos indígenas

*No incluye manglares ni sabana de bosques abiertos de pino.Fuentes: USAID Country Environmental Profiles: Moreno and Gonzales, 1985; Nations and Komer, 1983, SDS/IND/GIS: Facilidad de Sistemas de Información Geográfica y Sensoramiento Remoto. Este mapa, preparado por elBanco Interamericano de Desarrollo, no ha sido autorizado por ningún órgano competente y su inclusión esúnicamente para fines ilustrativos.

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Partiendo del supuesto de que la gran mayoría delos pueblos indígenas están entre los más pobres,un cálculo aproximado indica que la cuarta partede los habitantes de América Latina que viven enla pobreza extrema son indígenas. Sin embargo,esta proporción es mucho mayor en países que

tienen poblaciones autóctonas relativamentegrandes, como Bolivia, Guatemala, Perú o Ecuador(véase en el Gráfico 2 la comparación de las tasasde pobreza entre las poblaciones indígenas y noindígenas en cuatro países).

Un ejemplo de la gran disparidad que existe entrelos niveles de pobreza de la población indígena yno indígena lo constituye la comparación entre losmunicipios de México que tienen un grado bajo,

¿Por qué son los pueblos indígenas motivo deinterés para una institución de desarrollo?

Los pueblos indígenas yel medio ambiente

A pesar de los difíciles medios naturales en queviven, los pueblos indígenas han logradosobrevivir en zonas ecológicamente delicadascon limitada capacidad de carga para que unapoblación numerosa pueda sobrevivir. Muchos deestos pueblos tienen profundos conocimientosacerca del medio en que viven y de las diferentesespecies de plantas y animales y han desarrolladotécnicas sofisticadas para el aprovechamientosostenible de estos recursos.

De hecho, es interesante observar la relación queexiste entre las zonas de bosques vírgenes y losemplazamientos de pueblos indígenas, como seindica en los mapas de América Central (véase laFigura 2). Los tres primeros mapas muestran elavance de la deforestación desde los años cincuenta.El último mapa revela que las zonas que permanecenbajo cubierta forestal tropical por lo general tambiénestán ocupadas por pueblos indígenas (Guatemala esuna excepción, puesto que su gran poblaciónindígena se concentra en las tierras altas).

Los pueblos indígenas y la pobreza

Estudios recientes del Banco Mundial y otrosorganismos revelan que existe un alto grado decorrelación entre la pobreza y el origen étnico.1

Gráfico 2Población por debajo de la

línea de la pobreza

Fuente: Banco Mundial, sobre la base de EIH 1989,ENSD 1989, INEGI 1989 y PLSS 1991.

1 Véase la obra de Psacharopoulos G. y Patrinos H.(compiladores). En este estudio se correlacionan losindicadores de la pobreza a través de los niveles de ingresosy de educación, con los datos sobre la pertenencia étnicabasados en información censal de cuatro países --Guatemala,México, Perú y la zona urbana de Bolivia-- y se llega aalgunas conclusiones muy claras acerca de la relación entreser pobre e indígena. Otra conclusión importante es lanecesidad de mejorar la recopilación de datos y de ampliar yprofundizar las investigaciones acerca de la conexión queexiste entre la pobreza y el origen étnico.

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medio o alto de representación indígena: los nivelesde pobreza son casi cuatro veces más altos en losmunicipios que tienen una población indígenaimportante (una tasa de pobreza de casi 80 %) y losniveles de pobreza extrema son 20 veces más altos(una tasa de pobreza extrema de más de 40 %,véase el Gráfico 3).

A continuación constan algunos ejemplos de lasdisparidades que existen entre los pueblosindígenas y no indígenas en base a algunos de losindicadores del bienestar frecuentemente utilizados.

Mortalidad infantil

La tasa de mortalidad infantil en los pueblosindígenas de Chile (cuya población indígenarepresenta el 7 % del total de la población) es más deldoble del promedio nacional. En Guatemala, comolos pueblos indígenas representan aproximadamentela mitad de la población total, la discrepancia queexiste entre las tasas correspondientes a la poblaciónindígena y al total de la población es menos extrema(véase el Gráfico 4).

Gráfico 3Incidencia de pobreza por porcentajes

de población indígena en los municipiosmexicanos

En Bolivia, la tasa de mortalidad infantil entre losque hablan quechua es más del doble de lacorrespondiente a los hispano parlantes (lacomparación resulta un poco más favorable paraaquellos cuya lengua madre es el aymará) (Véaseel Gráfico 5).

Fuente: OPS, ibid

Gráfico 5Mortalidad infantil por origen

étnico en Bolivia

Gráfico 4Mortalidad infantil por cada

1.000 nacidos vivos

Fuente: Organización Panamericana de la Salud(OPS), Salud de los Pueblos indígenas, 1993.

Fuente: Banco Mundial, sobre la base de INEGI, 1989.

6

Gráfico 6Nivel de educación por origen étnico y

cohortes de nacimiento en México

Fuente: Banco Mundial, sobre la base de INEGI, 1989.

Gráfico 8Ingresos medios mensuales porgrupos de edad en Guatemala

Gráfico 7Educación formal por cohorte

de nacimientos en Perú

Fuente: Banco Mundial, sobre la base de ENSD, 1989.

Nivel de educación

La comparación entre el nivel de educación de loshombres y de las mujeres indígenas y no indígenasde México indica que, si bien se ha registrado unavance importante en los cuatro grupos(especialmente de mujeres) en lo que se refiere apromedio de años de escolaridad terminados, lasmujeres indígenas siguen siendo las másdesfavorecidas. En general, terminan menos de 4años de educación formal, frente a 5 años de loshombres indígenas, 8 años de las mujeres noindígenas y 9 años de los hombres no indígenas(Véase el Gráfico 6).

Los datos sobre el nivel de educación en el Perú,donde el promedio de años terminados deescolaridad ha aumentado en todos los grupos,revelan que las mujeres indígenas siguen teniendo3 años menos de instrucción que los hombres ymujeres no indígenas. Sin embargo, es interesanteobservar que la reciente disminución de losniveles generales de educación no ha afectado alas mujeres indígenas, por lo cual las diferenciasen los niveles de educación entre los gruposétnicos esta reduciéndose (véase el Gráfico 7).

Niveles de ingreso

La comparación de los niveles de ingreso enGuatemala debe interpretarse con cautelaporque los ingresos percibidos son una medida

Fuente: Banco Mundial, sobre la base de PLSS, 1991.

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poco adecuada de la pobreza, sobre todo en elcaso de los agricultores de subsistencia que notienen mucha interacción con el mercado.Teniendo esto en cuenta, en el Gráfico 8 constaque durante los años de mayor generación deingresos (de los 35 a los 45) el hombre noindígena gana hasta 14 veces más que la mujerindígena. La relación entre los hombresindígenas y no indígenas es de 3,5 a 1, y entre loshombres y las mujeres indígenas es de 4 a 1.

Pobreza

El mapa de pobreza en Argentina (Figura 3) revelaque las zonas de más necesidades básicas

insatisfechas (zonas de sombreado oscuro)coinciden con las que habitan los indígenas delpaís (15 grupos étnicos, un poco menos de400.000 personas, o algo más del 1 % del total dela población). Esto revela la gran correlación queexiste entre el origen étnico y la extrema pobreza.

Estos cuadros, gráficos y mapas revelan que paraque el BID pueda actuar como agente catalizadorpara reducir el nivel de extrema pobreza en laregión, los aspectos étnicos de la pobreza debenser mejor comprendidos y abordados de maneramás sistemática en los programas que financia lainstitución, así como en el diálogo sobre políticasque ésta mantiene con los gobiernos de la región.

Figura 3Porcentaje de habitantes

que pertenecen a familias con necesidades básicas insatisfechas y localización de los indígenas

Indicador de necesidades básicas insatisfechas (NBI) Ubicación de los indígenas

Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC), sobre la base del Censo Nacional de Población y Vivienda1991 - Serie C; Población aborigen, año 1982; Territorio (1987: XXXV); SDS/ENV SIG y servicio de teleobservación.Nota: Este mapa, preparado por el Banco Interamericano de Desarrollo no ha sido aprobado por ninguna autoridadcompetente y se incluye en este documento sólo a título de ilustración.

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¿Cuáles son los principales temas ydemandas de los pueblos indígenas?

Desde los años setenta, debido a las fuertespresiones ejercidas sobre sus tierras y estilo devida, las organizaciones indígenas incipientes anivel regional, nacional e internacional se hanvisto fortalecidas por su alianza con elmovimiento ecológico. También pudieronaprovechar el espacio abierto a las organizacionesde la sociedad civil como resultado del proceso dedemocratización en muchos países de la región.Este proceso de fortalecimiento de lasorganizaciones indígenas y la creación de redes anivel de base va acompañado de un importanteproceso de revitalización cultural en el que lageneración de indígenas más jóvenes y educadosdesempeña un papel importante.

Dadas las presiones sobre las tierras, los recursos yel modo de vida indígenas, las poblacionesautóctonas son importantes aliadas del movimientoecológico para la conservación de la diversidadbiológica y la gestión sostenible de los ecosistemasfrágiles. El mensaje de los pueblos indígenas hasido puesto de relieve en importantes reunionesinternacionales, como la Cumbre para la Tierracelebrada en Río de Janeiro en 1992. Además, lasNaciones Unidas creó un grupo de trabajo sobre losderechos indígenas, proclamó el año y la década delos pueblos indígenas y en 1989 se aprobó elConvenio 169 de la OIT sobre pueblos indígenas ytribales en países independientes.

Derechos indígenas

El creciente reconocimiento internacional de losderechos indígenas coincidió con el proceso dedemocratización en muchos países de la región ycontribuyó significativamente al reconocimiento

jurídico y constitucional de los derechos indígenasen sociedades pluriétnicas y multiculturales.2

Los derechos más importantes se refieren a la tierra ylos recursos naturales, el idioma, el origen étnico, elpatrimonio cultural, la autonomía y la participación.

El derecho a la tierra y los recursos naturales no serefiere a la tierra sólo como medio de produccióny sustento económico sino, lo que es másimportante, como territorio que define el espaciocultural y social necesario para la supervivenciafísica y cultural del grupo. De esto se deriva elderecho a la tenencia comunitaria, elreconocimiento jurídico y la demarcación de lastierras tradicionalmente ocupadas.

El derecho al idioma, la identidad étnica y elpatrimonio cultural reconoce el carácter multiculturalde la nación-estado y el derecho de los pueblosindígenas a usar su lengua madre, así como a teneracceso a la educación bilingüe e intercultural.

El derecho a un alto nivel de autonomía de gestiónde sus propios asuntos se refiere al derecho detener sus propias organizaciones, estructurajerárquica y proceso decisorio respecto deldesarrollo económico y social y al reconocimientodel derecho consuetudinario, entre otros temas.Esto no significa que, como algunas veces seafirma equivocadamente, los pueblos indígenasaspiren a ser estados independientes. Más biensignifica dar a los pueblos indígenas la autoridadpara dirigir sus propios asuntos dentro del sistemajurídico y político nacional. En los últimos años,Bolivia, Colombia y Guatemala han adoptadomedidas para integrar a los órganosdescentralizados del gobierno local con lasestructuras tradicionales de poder y autoridad delas comunidades indígenas. El marco jurídico dela comarca, establecido en 1953 para el pueblo

2 Véase, por ejemplo el Informe sobre las Américas deNACLA, compilado por Van Cott, D.L., 1996, y el trabajo deAnaya, S.J., 1996.

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Kuna de Panamá, otorgó a éste uno de los nivelesmás altos de autonomía otorgado a un puebloindígena en América Latina.

El derecho a participar como beneficiarios ycontribuyentes del proceso político y dedesarrollo económico de sus países significa quelos pueblos indígenas tengan acceso a lainformación clave y que participen en los procesosmencionados de una manera significativa.

Participación en los beneficiosdel desarrollo

Al darse cuenta de la limitada capacidad de losgobiernos nacionales y de los esfuerzosinternacionales de cooperación para el desarrollo encuanto a asignación de importantes recursos nuevosen condiciones concesionarias a proyectos«indígenas», las organizaciones indígenas, así comosus aliadas de la comunidad internacional deorganizaciones no gubernamentales (ONG) y dedonantes, están empezando a centrarse en lanecesidad de participar a nivel nacional en el diálogosobre políticas relativas a temas de desarrollo. Estoes necesario no sólo para asegurar que las iniciativasnacionales de desarrollo se orienten preferentementea los pueblos indígenas, sino también para asegurarque los pueblos indígenas no resulten los másperjudicados por los efectos del ajuste estructural,por reformas orientadas hacia el mercado ni por losimpactos de grandes proyectos de infraestructura,como carreteras o represas.

Los pueblos indígenas suelen tener fuertes lazos conla tierra y los recursos naturales poseídos ygestionados de manera comunitaria y que constituyenla base de su subsistencia y de su integridad social ycultural. En consecuencia, el costo social de losajustes estructurales y de las reformas impulsadaspor el mercado que fueron introducidos por muchospaíses han colocado a los pueblos indígenas en unaposición especialmente desfavorable.

El énfasis en el debate acerca del papel de los pueblosindígenas en el desarrollo nacional está cambiandode temas relacionados con la gestión y conservación

de recursos naturales a tratar el desarrollo indígena enel marco de la reforma del sector social y lasestrategias de reducción de la pobreza. Esto conllevauna ampliación de enfoque de los países concomunidades indígenas que son minorías pequeñas yviven en tierras bajas tropicales, a países en que lospueblos indígenas constituyen sectores importantesdel campesinado rural tradicional.

Conservación y gestión sostenibledel medio ambiente

En general, los pueblos indígenas se han adaptadobien a sus medios ecológicamente frágiles.Además, tienen muchos conocimientos acerca delos recursos naturales que los rodean y confrecuencia han adoptado métodos y técnicas muycomplejas para gestionar su hábitat de manerasostenible. Las poblaciones autóctonas seconsideran a sí mismas como parte integral de lanaturaleza en lugar de considerar a ésta comoobjeto de dominación por el ser humano. Lospueblos indígenas --cuyos territorios con frecuenciahan sufrido muchos daños derivados de lainvasión por actividades mineras, de explotaciónforestal, furtivas y de agricultura comercial, o quese han visto forzados a recurrir a prácticasperniciosas para el medio ambiente debido a laselevadas tasas de crecimiento de la población--casi siempre exigen la conservación o restauraciónde sus medios naturales como condición previapara participar en otros esfuerzos de desarrollo.3

Desarrollo culturalmente adecuado

En el pasado, los esfuerzos por mejorar lasituación de los pueblos indígenas solían basarse

3 Véase, por ejemplo, N. Paccari; Akwe:kon; Coordinadorade las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica(COICA), entre otras obras.

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en la idea de que, para beneficiarse con eldesarrollo, dichos pueblos debían sacrificar sucultura e identidad y asimilarse o integrarse en laeconomía y la sociedad de la nación. Además, elenfoque aplicado para lograr este objetivo solíaser paternalista y creaba dependencias de losgobiernos, las instituciones religiosas o las ONG.

Los esfuerzos desplegados en los últimos tiempospor atender las necesidades y demandasespecíficas de los pueblos indígenas en elcontexto de las estrategias de reducción de lapobreza reflejan un gran cambio de concepciónsobre la función que cumple la cultura en eldesarrollo. La experiencia recogida con algunosproyectos de desarrollo de pequeña escala hademostrado que el fortalecimiento de la identidadcultural y la promoción del desarrollosocioeconómico sostenible son objetivos que serefuerzan mutuamente en lugar de excluirse.Cuando los esfuerzos de desarrollo se basan en losvalores locales, en las aspiraciones y en laorganización social, la cultura se convierte en unactivo en vez de en un impedimento para eldesarrollo. Por lo tanto, la población adopta másfácilmente los cambios que los sacará de lapobreza y las privaciones.4

Como lo expresó con tanta elocuencia elVicepresidente de Bolivia en una presentaciónreciente en la sede del BID, para los pueblosindígenas el desarrollo es “desarrollo conidentidad.” La cultura no es un obstáculo para eldesarrollo, como lo afirmaba la opiniónprevaleciente durante muchos años, sino más bienel capital inicial para el progreso social yeconómico sostenible, porque se asienta en losvalores, las aspiraciones y el potencial de lospueblos. Ello contrasta con la imposición de unmodelo de desarrollo de arriba hacia abajo y desde

afuera hacia adentro. Por lo tanto, el desarrollo yla identidad cultural no se excluyen mutuamente,sino que son parte del mismo círculo virtuoso dedesarrollo sostenible y adecuado desde el punto devista sociocultural.

Este círculo virtuoso de cultura y desarrollo sólopuede lograrse si los expertos en materia dedesarrollo “llegan a comprender” la cultura local ycrean oportunidades genuinas de participación, nosólo en la ejecución de los proyectos, sino tambiénen su identificación y diseño. Si bien esto esválido para todos los grupos meta, la identificaciónde los mecanismos adecuados de consulta eficazcon los pueblos indígenas y de participación deéstos suele ser mucho más difícil que en el caso delos grupos de la población que hablan el mismoidioma y usan los mismos códigos culturales quelos «expertos en materia de desarrollo». Lasbarreras del idioma, el temor a los extranjeros, lasnormas culturales que pueden limitar lacomunicación directa, o la existencia desubgrupos «invisibles» de la comunidad, como lasmujeres o los jóvenes, son todos ellos factores quedeben tenerse en cuenta en el diseño de lasmetodologías y procedimientos de participaciónde los grupos indígenas.

En consecuencia, el análisis sociocultural o, comosuele denominarse, el análisis de los interesados(‘stakeholder analysis’), se convierte en unacondición necesaria para la participación eficaz de lacomunidad, para la identificación y comprensión delos subgrupos de la población y de las relaciones depoder entre ellos, así como de la medida en que lasorganizaciones de la comunidad representan a losgrupos de interesados y pueden participar en elproceso de diseño y ejecución de los proyectos.5

5 Véase el trabajo de Norman Schwartz y Anne Deruyttere.

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4 Véase, por ejemplo, la experiencia de la FundaciónInteramericana y de muchas ONG para estudios de casos deproyectos basados en la comunidad que dieron buenosresultados con los pueblos indígenas. El propio «Programa dePequeños Proyectos» del BID también incluye variosproyectos exitosos, en los cuales se integra el desarrollosocioeconómico y la identidad cultural.

¿Cómo está respondiendo el BID?

Los primeros años

A mediados de los años 80, como parte de susprocedimientos de control de la calidad ambiental, elBanco comenzó a abordar los posibles impactosnegativos que tienen los proyectos que financia en laspoblaciones indígenas. En 1990 se adoptaronprocedimientos internos para evitar o mitigar losefectos negativos. Estos procedimientos sirvieronpara promover importantes cambios de diseño de losproyectos a fin de evitar impactos desfavorables y paraincorporar en los proyectos componentes destinados aabordar los riesgos ocasionados a los pueblosindígenas por los proyectos financiados por el Banco.Las iniciativas exitosas han incluido el otorgamientode títulos sobre las tierras indígenas y la demarcaciónde éstas de manera integral, el desarrollo comunitarioy medidas propicias para la participación de losindígenas en el diseño y la ejecución de los proyectos.

El Banco ha venido participando desde hacemucho tiempo en algunos proyectos más pro-activos para los pueblos indígenas. Por ejemplo,en varios proyectos se ha respaldado la enseñanzabilingüe, a nivel primario y de adultos, así comoprogramas de salud y nutrición con componentesespecíficamente destinados a los pueblosindígenas. Además, los indígenas han sido losprincipales beneficiarios de muchos programasde desarrollo rural, ya sea de infraestructura o deapoyo a las actividades productivas, destinados abeneficiar a la población campesina (aunque confrecuencia a la población indígena no se le haidentificado como tal). En los últimos años, unnúmero creciente de programas de protección delmedio ambiente, como los proyectos de manejode las cuencas hidrográficas o de silviculturasostenible, se han destinado específicamente apoblaciones indígenas. Con recursos de variosfondos de inversión social financiados por elBanco se han respaldado proyectos deinfraestructura en comunidades indígenas. Conel Programa de Pequeños Proyectos del Banco se

ha beneficiado de forma directa a unas 40organizaciones indígenas u ONG que se ocupandel desarrollo indígena.

Sin embargo, por lo general, estos esfuerzos sellevaron a cabo con carácter excepcional almargen de las actividades habituales del Banco(como los programas de educación bilingüe), oprestando poca atención a las necesidades,prioridades y aspiraciones específicas de lospueblos indígenas cuando éstas son diferentes deotros grupos de bajos ingresos de la población.Una de las pocas excepciones a esta tendenciageneral fue el respaldo brindado al FondoIndígena desde su concepción en 1991.

El Octavo AumentoGeneral de Recursos

En el Acuerdo sobre el Octavo Aumento de losRecursos del Banco, de 1994, se encomendó a lainstitución renovar su énfasis en la reducción de lapobreza y los problemas de equidad social. Seidentificó específicamente a los pueblos indígenascomo uno de los grupos meta de la asistencia delBanco. El mandato del Octavo Aumento se refierea los pueblos indígenas de la siguiente manera:

Los grupos indígenas, que comprenden unsector específico e importante de lapoblación de la región, están dotados de unrico patrimonio cultural y lingüístico y handesarrollado prácticas económicas y socialesbien adaptadas a los frágiles ecosistemas enlos que habitan. Los grupos indígenaspertenecen típicamente a los estratoseconómicos más pobres. Por lo tanto, losmecanismos de diseño y ejecución deproyectos deben tratar de fortalecer lacapacidad de los grupos indígenas paraemprender y ejecutar proyectos de desarrollo.El Banco, reconociendo el importante papelque pueden desempeñar los grupos

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indígenas como contribuyentes ybeneficiarios de los futuros esfuerzos dedesarrollo que se realicen en la región ... ElBanco intensificará sus esfuerzos a fin deobtener financiamiento adicional para losprogramas que beneficien a los mencionadosgrupos con el objeto de atenderadecuadamente sus necesidades.6

En lugar de sólo evitar o mitigar los impactosnegativos que puedan producir los proyectosfinanciados parcialmente por el Banco en los pueblosindígenas (el enfoque reactivo), el BID ahora estáaplicando un enfoque más proactivo destinado abuscar oportunidades para promover el progresosocial y económico de los pueblos indígenas.

La Unidad de Pueblos Indígenas yDesarrollo Comunitario

La Unidad de Pueblos Indígenas y DesarrolloComunitario (IND) se creó en 1994 para actuarcomo punto focal de las actividades del Banco eneste área. Dicha unidad es parte del DepartamentoDesarrollo Sostenible (SDS), establecido con elobjetivo de reforzar las condiciones institucionalesnecesarias para encarar de manera más eficaz losdesafíos del Octavo Aumento. La Unidad seocupa de los temas de los pueblos indígenas, losreasentamientos involuntarios, la consulta con lacomunidad y la participación de ésta (junto conotros funcionarios del BID), así como del análisisde la adecuación sociocultural.

Aunque la Unidad tiene una capacidad muylimitada, desempeña un papel importante en cuatroesferas funcionales:

1. Formulación de las políticas, estrategias,buenas prácticas, metodologías y directricesdel Banco en las cuatro esferas temáticasmencionadas antes.

2. Participación en el control de calidad y el procesode mejoramiento de todas las operaciones delBanco. La Unidad tiene representación en elComité sobre los impactos ambientales y sociales(CESI), antes denominado Comité del MedioAmbiente (CMA), y analiza sistemáticamentetodas las operaciones del Banco a fin dedeterminar sus posibles impactos en los pueblosindígenas en una etapa temprana del proceso depreparación de los proyectos.

3. Apoyo a los equipos de proyecto cuandosea necesario para el diseño y seguimientode las operaciones del Banco que requieranpericia técnica en materia de pueblosindígenas, desarrollo de la comunidad oreasentamientos involuntarios.

4. Función rectora en la formulación deproyectos de desarrollo indígena novedosos,experimentales o piloto.

En consecuencia, la Unidad de Pueblos Indígenas yDesarrollo Comunitario del Banco cumple unafunción de apoyo tanto en materia de políticascomo en proyectos específicos.

La estrategia del Banco para eldesarrollo indígena

La Unidad de Pueblos Indígenas y DesarrolloComunitario está preparando una estrategia delBanco para el desarrollo indígena, que cubrirá enmás detalle los temas mencionados previamente ysistematizará el enfoque de la institución en estaimportante área del mandato del Octavo Aumento.Esta estrategia será sometida a un proceso intensode consulta con los pueblos y las organizacionesindígenas y con ONGs y expertos de otrosorganismos, así como con funcionarios del Banco.

La estrategia servirá para apoyar los recientesesfuerzos desplegados para ampliar el enfoque ybuscar oportunidades de participación genuina delos pueblos indígenas en los proyectos del Banco. Laestrategia se asienta en tres pilares principales.Primero, tener en cuenta las necesidades,

6 Asamblea de Gobernadores, Banco Interamericano deDesarrollo, Informe sobre el Octavo Aumento General Delos Recursos del Banco Interamericano de Desarrollo, AB-1704, 8/94, p. 22.

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preocupaciones y demandas indígenas en lasoperaciones regulares del Banco. Segundo, formulariniciativas específicas para abordar los asuntosindígenas. Tercero, reforzar los procedimientos yactividades de la institución en un esfuerzo porevitar, mitigar y compensar los impactos negativossobre los pueblos indígenas.

Cuando sea posible y adecuado, el Banco se esforzarápor incluir las necesidades, preocupaciones ydemandas indígenas en las operaciones regulares de lainstitución (‘mainstream’), sobre todo en losproyectos del sector social y de manejo ambiental. Esdecir, promoverá el acceso de los pueblos indígenas aestos programas, de los cuales han estado excluidos acausa de factores socioculturales, prejuicios o el sesgourbano que prevalece en muchos de ellos. Los sieteejemplos que siguen son ilustrativos de la manera enque las necesidades indígenas se han incorporado enlas operaciones del Banco en proyectos recientes.

1. En los programas de inversión social en elPerú (FONCODES), Guatemala (FIS),Guyana (SIMAP) y Bolivia (FISE) se hanincorporado medidas específicas para eliminarobstáculos que dificultan la participación delas comunidades indígenas, o para darprioridad a las zonas geográficas que son engran medida indígenas.

2. En algunos de los programas deeducación primaria se incluyen componentesespecíficamente destinados a satisfacer lasnecesidades de los pueblos indígenas enmateria de educación multicultural y bilingüe(México, Costa Rica y Guatemala).

3. En un programa forestal social enNicaragua se incluye un componente deapoyo a las comunidades indígenas para elmanejo sostenible de los recursos forestales.

4. El programa de desarrollo sosteniblepara la región de Petén de Guatemala esun proyecto participativo integrado quecomprende el otorgamiento de títulos sobre latierra y actividades de silvicultura sostenibleespecíficamente destinadas a los indígenas

provenientes de las tierras altas.

5. El programa de fortalecimiento de lafunción de gobierno y la descentralizaciónen Bolivia apoya esfuerzos para rediseñarlos límites municipales a fin de quecoincidan con los territorios indígenas. Lafunción de gobierno local será congruentecon la función tradicional de liderazgo y losprocesos decisorios indígenas.

6. El proyecto de desarrollo y sustituciónde cultivos ilícitos en Colombia incluye uncomponente específico para los pueblosindígenas, que se centra en el desarrollointegral, el fortalecimiento institucional delas organizaciones indígenas, la demarcaciónde la tierra y otorgamiento de títulos sobreésta, así como en actividades productivas yservicios sociales.

7. El programa de Argentina destinado asatisfacer las necesidades de los grupos másvulnerables de la población incluye uncomponente específicamente orientado alfortalecimiento institucional y el desarrollocomunitario de los pueblos indígenas.

El Banco está emprendiendo iniciativasindependientes formuladas específicamente para lospueblos indígenas, a fin de abordar los casos en que,debido al elevado grado de vulnerabilidad o la faltade oportunidades adecuadas de atención de lasnecesidades en las actividades regulares de lainstitución, los pueblos indígenas necesitan teneracceso a recursos específicamente destinados aatender sus demandas. A continuación se describenlas iniciativas independientes de los últimos tiempos.

1. El Programa de desarrollo de la comunidadpara consolidar la paz en Guatemala estádestinado a comunidades de refugiados indígenasque retornaron al país. Con dicho programa seayudará a reconstituir el capital social y lasorganizaciones de la comunidad.

2. La facilidad para Pequeños Proyectos enel sur de México prestará asistencia a las

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organizaciones indígenas de Chiapas, Oaxacay Guerrero para el desarrollo de actividadesproductivas, de capacitación y defortalecimiento institucional.

3. Las operaciones de cooperación técnicafinanciarán actividades encaminadas afortalecer a las organizaciones indígenas dela amazonia peruana.

4. El programa de capacitación de líderesen Guatemala beneficiará exclusivamente amujeres indígenas.

5. Se realizó un proceso de consultas conorganizaciones indígenas y expertosacerca del proyecto de ‘Declaración sobre losderechos de los pueblos indígenas’, de la OEA.

6. Junto con la Organización Panamericana de laSalud se está emprendiendo un programapiloto de salud de los indígenas.

El Banco seguirá mejorando sus procedimientos yacciones para evitar, mitigar o compensar losposibles impactos negativos que puedan producirsesobre los pueblos indígenas. Se prestará especialatención a los impactos de los proyectos grandesde infraestructura (como carreteras y represas) y alos impactos de los programas de reformaestructural destinados a reducir las ineficienciasdel sector público y promover las iniciativas delsector privado. A continuación se mencionanejemplos recientes de estas actividades.

1. Se ha preparado un programa de asistenciatécnica ambiental y social para mitigar losposibles efectos negativos vinculados con lapavimentación de la Carretera del Sur deBelice. El programa comprende actividadesde desarrollo de la comunidad y de formaciónde consenso respecto del futuro de las reservasy tierras indígenas.

2. El Programa PMACI, vinculado con elproyecto de la carretera BR365 de la regiónamazónica del Brasil, incluye componentesde demarcación de tierras y otorgamiento de

títulos sobre éstas, así como otros demitigación de los efectos, que estánespecíficamente destinados a beneficiar alos pueblos indígenas.

3. El programa de desarrollo rural integradoy varios proyectos viales del Paraguayincluyen el otorgamiento de títulos sobretierras indígenas así como iniciativas dedesarrollo comunitario.

El Fondo Indígena

El Fondo Indígena se creó en 1992 como iniciativade la Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado yde Gobierno y contó con 22 países signatarios. Elhecho de que los órganos legislativos de 19 deellos ya han ratificado su ingreso como miembros,demuestra el apoyo político que ha recibido estainiciativa de los países signatarios.

El Fondo Indígena es una organización tripartitaen la que están igualmente representados losgobiernos y pueblos indígenas de la región, asícomo los países donantes de fuera de la región.

Su finalidad no es duplicar los esfuerzos que ya estánen marcha, sino contribuir con nuevas iniciativas oagregar valor a los procesos o actividades en marcha.Su función específica es la de facilitador, mediante elofrecimiento de un espacio para el intercambio deinformación, la determinación de estrategias, lasnegociaciones y la solución de conflictos a nivelnacional e internacional y la aportación de periciatécnica para la identificación y el diseño de proyectosgenuinamente indígenas.

En la actualidad, el Banco está apoyando el diseño yla ejecución de una estrategia encaminada a lograr lasostenibilidad financiera del Fondo Indígenamediante la creación de un fideicomiso que seríaadministrado por el Banco. Este fondo tendría dosobjetivos. Primero, generar ingresos anuales paracubrir los costos no recuperables relacionados conlas actividades de asistencia técnica, fortalecimientoinstitucional, capacitación, identificación deproyectos y formación de consenso, así como loscostos de operación vinculados con la Secretaría

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Técnica y los órganos de gobierno del Fondo.Segundo, utilizar el capital del fondo comoinstrumento de movilización de nuevos recursos delos mercados financieros internacionales y lacomunidad de donantes para fines de inversión enproyectos productivos y otras iniciativas generadorasde ingresos que sean llevadas a cabo porcomunidades y organizaciones indígenas.

Desafíos para el futuro

Los temas que se analizan más adelante han sidoidentificados como algunas de las áreas másimportantes de investigación y definición depolíticas para el futuro, a fin de que el Bancoresponda mejor a los desafíos planteados tanto porlos pueblos indígenas como por los gobiernos.

1. Comprender mejor el problema de la pobrezaen las comunidades indígenas mediante laformulación de indicadores de pobreza consensibilidad cultural que puedan definir lapobreza en términos de necesidades básicasinsatisfechas, teniendo en cuenta la naturalezade las economías tradicionales de subsistencia.Estas economías se caracterizan por un bajonivel de ingresos en efectivo y lasnecesidades básicas se satisfacen en granmedida a través de mecanismos deredistribución de bienes fuera del mercado.Será esencial tener en cuenta las ideas yaspiraciones de los indígenas con respecto ala pobreza y el desarrollo. Esto último es muyimportante porque la pobreza también puedeconsiderarse como un concepto relativo y noabsoluto, en la medida en que abarca no sólolas condiciones materiales sino también lasaspiraciones de las personas involucradas.

2. Desarrollar las metodologías utilizadas enproyectos pequeños, participativos y adecuadosdesde el punto de vista sociocultural (quesuelen financiarse y ejecutarse a través deONG o de organizaciones populares) yutilizarlas en programas más grandesfinanciados por el BID teniendo en cuenta laslimitaciones, los plazos y los requisitos de lainstitución en materia de eficiencia.

3. Comprender mejor y tener en cuenta demanera más sistemática los impactos queproducen en los pueblos indígenas el ajusteestructural y las reformas orientadas hacia elmercado, a fin de reducir al mínimo losriesgos y maximizar las oportunidades dedesarrollo social y económico.

4. Asegurar que se respeten y fortalezcan lossistemas indígenas de tenencia comunitariade la tierra, las tradiciones democráticasbasadas en el consenso (y no en la decisión dela mayoría), las estructuras tradicionales deautoridad y adopción de decisiones, así comolas prácticas del derecho consuetudinario, enel diseño y la ejecución de los programas deapoyo a las reformas del estado y de aumentode la participación en la sociedad civil.

5. Establecer mecanismos transparentes y eficacesde promoción de la participación de lospueblos indígenas (incluidas las mujeres, losjóvenes y los ancianos indígenas) en el diálogosobre las políticas y en proyectos y programasespecíficos patrocinados por el BID.

6. Encontrar maneras adecuadas de abordar losproblemas urgentes de los derechos depropiedad intelectual, solución de conflictos,derecho consuetudinario y otros, que ocupanel primer lugar entre las demandas indígenas.

7. Por último, asegurar que el Banco empleemecanismos y procedimientos adecuadospara permitir la participación plena de todoslos interesados en el diseño y la ejecución delos programas. Ello requiere que susprocedimientos para la preparación de losproyectos identifiquen correctamente ysatisfagan de manera socioculturalmenteadecuada las necesidades y aspiraciones delos grupos menos visibles y más vulnerablesde la población.7

7 Para más información acerca de la Unidad de PueblosIndígenas y Desarrollo Comunitario, así como de lasiniciativas del Banco con respecto a los pueblos indígenas,consúltese la dirección electrónica: www.iadb.org/sds/

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Banco Interamericano de DesarrolloDepartamento de Desarrollo Sostenible

1300 New York Ave., N.W.Washington, D.C. 20577, USA

Antes de 1930 1930 y 39 1940 y 49 1950 y 59 1960 y 69

Más de 40% de indígenas

Menos de 10% de indígenas