Qué, para qué · 2018-04-11 · te, deberíamos preferir hablar del Presupuesto Orientado a...

Qué, para qué y cómoen el presupuesto orientado

a resultados

Nelson Shack

5 Presentación

7 0. Introducción: ¿De qué estamos hablando?

0.1 Algunas definiciones técnicas básicas

A. Atributos de los ID B. Tipos de indicador

C. Familias de indicadores

D. Indicadores de evaluación (nivel) de desempeño

Indice

Nota al lector: Transparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión a sus principios de dignidad, autonomía, igualdad y no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del masculino genérico para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez y fluidez a la composición y a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda la igualdad de género.

14 1. ¿Qué es y qué implica el presupuesto orientado a resultados?

18 2. Antecedentes: ¿Cómo surge el POR?

20 3. Alcance: ¿Qué se entiende por gestión para resultados?

22 4. Avances: ¿Cómo se viene aplicando el POR en el Perú?

25 5. Operatividad: ¿Cómo implementar un POR en una institución?

26 6. Referencias bibliográficas

5

La misión de Transparencia es trabajar para conseguir que la democracia tenga vigencia en nues-tras instituciones y en el ejercicio que los ciudadanos hacen de sus derechos. Esa misión se basa en la convicción de que la democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político para generar justicia, bienestar social y legitimidad. Pero reconoce también que cristalizar esa capacidad requiere que sus reglas, sus procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen.

Por ello, el trabajo de Transparencia incluye esfuerzos para contribuir a que el Estado logre capacidades que le permitan una gestión eficiente y ética, con un funcionamiento y control de-mocráticos que son necesarios no solo para servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en el gasto público, sino para atacar de raíz la corrupción. Solo así se podrá alcanzar un Estado capaz de llevar desarrollo al ciudadano, que le haga valer sus derechos y libertades, que le responda por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente.

Para que tal Estado se materialice, son clave dos caras de una misma moneda: responsabilización (accountability, la capacidad, disposición y obligación de dar cuentas) y transparencia. Así, en toda acción de Transparencia intentamos contribuir a crear o consolidar mecanismos de respon-sabilización y transparencia en la institucionalidad estatal y política de nuestra democracia –sea en el aparato electoral, el de la competencia política, el de la Administración Pública, el edificio del poder Ejecutivo o el Parlamento-. De ahí que hayamos enfocado un tema como el de esta publicación. Con ella, no sólo buscamos hacer más comprensible, para un público no especializa-do, una materia compleja y de abundante contenido técnico. Queremos, sobre todo, resaltar su enorme significación para las posibilidades de nuestro país de alcanzar ese Estado que responda a sus ciudadanos y que nos acerque a hacer realidad la democracia y su promesa de bienestar.

De este modo, en el marco del proyecto “Agenda por la Integridad Institucional. Un Estado para la ciudadanía”, apoyado por el Fondo Ítalo Peruano, Transparencia concibe, edita y presenta esta publicación, Qué, para qué y cómo en el presupuesto orientado a resultados, que ha sido desa-rrollada por el especialista Nelson Shack. El documento aborda el enfoque y el instrumento presupuestarios atendiendo varias dimensiones: la explicación de sus elementos y aristas téc-nicos; la exploración reflexiva de sus complejidades teóricas, de sus alcances prácticos y de sus dificultades de aplicación; la revisión de lo avanzado en el Perú y otros países al respecto; y una orientación práctica para actores estatales que se ven en las circunstancias de aplicar la herra-mienta, o interesados en adoptarla.

Su tema no es sólo un enfoque y una herramienta de administración presupuestal sino la calidad del gasto público; más aún, concierne directa y enormemente a la capacidad de nuestro Estado de llevar adelante el desarrollo del país y consolidarlo. Incumbe, también, a nuestra democracia. Para funcionar, la democracia requiere de principios, valores y reglas, pero también de un instru-mental práctico sobre el cual puedan operar sus instituciones en concordancia con todos ellos. La gestión presupuestal orientada a resultados va de la mano con preceptos y pautas cruciales de la democracia.

Presentación

QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS6

El presupuesto orientado a resultados es uno de los soportes más importantes para organizar la institucionalidad estatal en función de, por un lado, la satisfacción de necesidades concretas de la gente y de su servicio; y, por otro, de transparentar la utilidad que, en la práctica, tienen el gas-to, la gestión ejercida (por una entidad pública o un gobierno) y, por tanto, las responsabilidades. Pone como eje el vínculo entre gasto y resultado entregado a la población; lo hace manifiesto y, al hacerlo, evalúa implícitamente la gestión que produjo un determinado resultado así con un gasto así. Por ello, sienta una base para la eficacia y la eficiencia, y también para instalar el estándar del mérito. Por el lado de los ciudadanos, para poder responder a sus necesidades, el instrumento requiere que el Estado conozca esas necesidades: que recoja y registre información sobre ellas. De este modo, el Estado estaría más cerca de la ciudadanía.

Es este el horizonte en el que este documento se ofrece. Transparencia se propone, así, apoyar los desarrollos que puedan darse en la administración pública con vistas a incrementar sus ca-pacidades para alcanzar una gestión pública ética, eficiente y que muestre buenos resultados. El proceso actual de modernización y reforma del Estado está llevando adelante muchos desarro-llos de este tipo y, por eso, es importante respaldarlo y poner atención en que esté encaminado a esos fines de buena gobernanza. Ese proceso debe entenderse, además, desde un enfoque de integridad institucional, como un enfoque de construcción institucional que involucra el armazón administrativo en que descansa la acción estatal. Porque es en las instituciones y su ensamblaje administrativo donde podemos alojar los mecanismos y condiciones de exigibilidad o respon-sabilización y de transparencia en el cumplimiento de la función pública y en la acción estatal. Es decir, para que el proceso de cambio en nuestro Estado esté guiado por un enfoque de inte-gridad institucional, es necesario que se apoye en el instrumental institucional de la democracia. Requiere, también, involucrar el aporte y el compromiso tanto de los actores políticos como de los gestores públicos.

El enfoque del presupuesto orientado a resultados es de reciente introducción en nuestro país, y se está desarrollando de modo gradual y localizado en ciertos “bolsones” de gasto o del apara-to estatal. La adopción de este marco significa cambiar el automatismo y la inercia del manejo presupuestario actual, que mira y planea el futuro fijándose sólo en el gasto pasado sin consi-deración de resultados; y cambiar, también, la organización estatal que está diseñada para esta ejecución presupuestal convencional y el planeamiento de la gestión pública asociado a ella. Por eso, el proceso de implementar el presupuesto orientado a resultados enfrenta retos difíciles y que será fundamental superar. Los esfuerzos de capacitación y de reingeniería en la gestión de información serán significativos. El éxito del proceso, sin embargo, nos ayudará a tener una ges-tión pública eficiente y ética.

Agradecemos a Nelson Shack Yalta por asumir el encargo y trabajar con nosotros en la entrega de este material. Esperamos que sea útil para que el público no experto tenga un mejor entendi-miento de este denso y alejado asunto administrativo-técnico y de su trascendencia. Esperamos, entonces, que sirva también a comprometer el esfuerzo de todos para velar por que la reforma y modernización de nuestro Estado vaya por el camino que lo conduzca a ser un Estado orientado a los ciudadanos.

Lima, junio de 2008

7

Desde hace unos años, se viene impulsando en el Estado peruano la aplicación del Presupuesto por Resultados (PPR). El proceso implica la introducción y desarrollo graduales de esta herra-mienta de gestión, a través de diferentes espacios del aparato estatal. A pesar de su importancia, fuera de círculos expertos hay todavía poca claridad respecto a qué es esta herramienta, a cuál es su valor y sus implicancias y por qué, entonces, es útil y conveniente para mejorar el manejo y funcionamiento de nuestro Estado y su relación con el ciudadano, como lo fue en la década de los ochentas y noventas, en varios países hoy desarrollados (Australia, Nueva Zelanda, Reino Unido, Canadá, Estados Unidos y otros).

Este documento traza una breve aproximación al tema, que permitirá entender mejor este nuevo enfoque en la gestión presupuestaria. Ello implica comprender algunas de las complejidades que entraña conseguir eso que busca. Puesto de modo simplificado, lo que persigue es que el Estado pueda registrar, medir y calificar su funcionamiento a través de sus resultados, haciendo posible de este modo su mejoramiento. En otras palabras, esta herramienta permite que el Estado pueda gerenciar sus resultados y su funcionamiento. Manejar el presupuesto público atendiendo a los logros que tenga la acción estatal es una ruta -que, a la larga, debe atravesar a todo el Estado- para caminar en este sentido.

Sin embargo, identificar apropiadamente los resultados de la acción estatal no es una tarea fácil. No es más simple aunque se circunscriba al plano presupuestario y a espacios parciales del Esta-do. Más bien, el hecho de que, en la gestión presupuestaria, el modelo que atiende a resultados coexista con otro modelo previo diferente (marcado por la inercia y el incrementalismo, como veremos luego) plantea dificultades y desafíos complejos respecto a la definición y medición de resultados.

Esta diversidad de retos es lo que abordaremos primero, de modo que se pueda captar mejor no sólo lo que se busca, sino también por qué es importante el cómo se lo busca. Por ello, esta introducción planteará, en primer lugar, algunos temas y precisiones de corte técnico que son fundamentales para comprender una gestión presupuestaria que gira alrededor de resultados. En segundo lugar, discutirá otros de sus aspectos o características más amplias de su aplicación, de sus alcances y de sus implicaciones prácticas.

En el Perú, el nuevo enfoque en la gestión presupuestaria orientada a resultados apareció oficial-mente en el Capítulo IV de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007 (Ley 28927). Allí, se habla de Presupuesto por Resultados. En realidad, bajo la institucionalidad vigen-te, deberíamos preferir hablar del Presupuesto Orientado a Resultados (POR), porque, en estricto rigor, el presupuesto no se elabora, aprueba ni ejecuta por resultados.

Qué, para qué y cómoen el presupuesto orientado a resultadosNelson Shack

0. Introducción:¿De qué estamos hablando?

8 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

En efecto, el presupuesto se elabora –con cierta consideración de las orientaciones programáti-cas y de políticas que brinda el proceso de planificación- sobre la base del costeo de los insumos necesarios que deberán mezclarse en procesos productivos que generan productos (bienes y servicios que brinda el Estado). Estos, al salir del ámbito interno de la organización (y, por tanto, de la esfera de su control), empiezan a inducir efectos y cambios en el comportamiento de los actores (población que goza de dichos bienes y servicios). Dichos efectos y cambios se traducen en resultados; por ejemplo, atenciones de salud que generan prácticas o que alivian cuadros de enfermedad. En el mediano y largo plazo, estos producirán impactos, como reducciones en la incidencia de contagios o de intoxicaciones, o de mejoras en la esperanza de vida; aunque a muchos de ellos la intervención ni si quiera los haya previsto originalmente.

Si bien esta lógica productiva –de relación entre insumos, procesos y productos a través de una función de producción- existe también en las organizaciones públicas, debe subrayarse el escaso grado de control de los gestores públicos sobre lo que recae fuera del ámbito de la organización. Por ello, es muy difícil, y hasta prácticamente imposible, asignar y aprobar recursos por resulta-dos. Por otro lado, al cabo, ¿acaso en el Parlamento se aprueba un Presupuesto por Resultados? El presupuesto se aprueba por instituciones –más propiamente, por pliegos presupuestarios-, grupos genéricos de gasto, fuentes de financiamiento y programas de gasto.

Adicionalmente, la ejecución del presupuesto tampoco se puede dar por resultados, sino que esta captura la relación entre insumos y productos en el marco de los procesos que permiten mezclar los primeros y generar los segundos. Por tanto, la ejecución del presupuesto no se lleva adelante dentro de la esfera presupuestaria en sí, sino que, más bien, se da en los ámbitos de otros sistemas administrativos, como el de adquisiciones, personal, inversiones, control y otros.

Es más claro que la evaluación sí podría darse por resultados y, teóricamente, hasta por impactos. No obstante, hay diversas y poderosas razones que hacen más plausible y útil que el monito-reo y la evaluación presupuestaria se concentren en insumos principales, procesos esenciales y productos terminales (Shack 2007b): la enorme complejidad de medir con estricto rigor resulta-dos e impactos, dada su multicausalidad en términos de tiempo, agentes involucrados, espacios territoriales, etc.; la dificultad de adjudicar logros o efectos obtenidos a la gestión y a la responsa-bilidad de los gerentes; y las importantes restricciones temporales que la periodicidad anual del presupuesto impone respecto a poder evaluar, de un ejercicio fiscal a otro, tales indicadores y, por tanto, respecto a que la información sobre desempeño que ellos intentan recoger sirva para mejorar los procesos de formulación subsiguientes.

Cabe mencionar que uno de los elementos esenciales para la implementación de un POR es, justamente, la disponibilidad efectiva de información sobre desempeño y su uso apropiado en el proceso de toma de decisiones. Esta información se materializa en un conjunto de Indicadores de Desempeño (ID). Sintetizando lo señalado por diversos autores latinoamericanos (Bonnefoy & Armijo, 2005; Guzmán, 2005; Irrazaval, 2006; Shack, 2006; y otros), los ID pueden clasificarse en tres tipos: (i) los que se orientan a medir el desempeño, configurando un conjunto de indicadores de insumo, proceso, producto y resultado; (ii) los que se enfocan a evaluar el nivel de desempeño alcanzado en términos de economía, eficiencia, eficacia y calidad; y (iii) aquellos que, si bien no están directamente vinculados con los procesos productivos propios de una actividad, proyecto, programa o política, ciertamente influyen en ellos al caracterizar el ambiente (entorno) en el cual se ejecutan, por lo que se clasifican como indicadores de contexto.

9

En cualquier caso, un indicador que se precie de ser tal debe cumplir con un conjunto de atribu-tos para minimizar su ambigüedad y maximizar su posibilidad de uso en el proceso de toma de decisiones y debe poseer, por lo menos, los elementos que se señalan a continuación:

Un nombre

Una descripción

Una unidad de medida

Un valor de referencia (benchmark, estándar)

Un periodo de referencia, en el que se alcanzará la meta

Un algoritmo de cálculo

Un medio de verificación

Un valor a alcanzar (meta)

Una dependencia responsable de su cumplimiento

0. INTRODUCCIÓN: ¿DE QUÉ ESTAMOS HABLANDO?


B. Tipos de indicador

Indicador de insumo

Cuantifica los recursos físicos, humanos y financieros utilizados (insumidos) en el desarrollo de las acciones. Usualmente, estos indicadores están expresados en montos de gasto asignado, can-tidad de miembros del equipo de trabajo, cantidad de horas o días laborados. Son importantes para efectuar un seguimiento sistemático de las acciones que se vienen desarrollando, enfocando en particular lo que se ha utilizado para producirlas. Por sí mismos, no indican la extensión del progreso respecto al cumplimiento de los objetivos.

Tomando como caso un programa de mejora de recursos humanos, ejemplos de indicador de insumo pueden ser el número de capacitadores, las horas de clase impartidas o los kits de mate-riales distribuidos.

Ciertamente, dentro de los indicadores de insumo existirán unos pocos (uno mínimamente) que son consustanciales al proceso productivo y sin los cuales no es posible generar el producto (como por ejemplo, los maestros en un proceso educativo) y otros muchos que, a diferencia de los primeros (insumo principal), son secundarios.

Indicador del proceso

Revela las principales características estandarizadas del proceso de combinación de insumo que da como resultado los productos (en términos de bienes y servicios) generados. En este sentido, la celeridad procesal o, mejor dicho, el tiempo que toma evaluar o realizar un trámite determinado, o la facilidad de interconexión telemática, son típicos indicadores que le permiten al ciudadano comprender el desempeño del proceso (aunque desconozca sus detalles técnicos). Por otro lado, dentro de los procesos de una institución, con relación al cumplimiento de sus objetivos estraté-gicos habrá procesos sustantivos (como por ejemplo, el despacho judicial en el caso de la admi-nistración de justicia) y otros adjetivos (como la emisión certificados de antecedentes penales, proceso del cual tambien se ocupa el Poder Judicial).

Indicador de producto

Refleja los bienes y servicios cuantificables, producidos y/o provistos por una determinada inter-vención y, en consecuencia, por una determinada institución. Es resultado de la combinación y uso de los insumos señalados anteriormente, por lo que es de esperar que esté claramente aso-ciado con ellos. Estos indicadores son importantes para efectuar un seguimiento sistemático de las acciones que se vienen desarrollando, como los indicadores de insumo; pero a diferencia de ellos, enfocan lo que se obtiene de modo directo de la intervención. Similarmente, por sí mismos, no indican la extensión del progreso respecto al cumplimiento de los objetivos.

Tomando el ejemplo anterior, un ejemplo de indicador de producto sería el número de charlas de capacitación impartidas o el número de alumnos inscritos. Pero, claramente, este último sería un indicador de producción parcial, mientras que el número de alumnos que concluyeron satisfacto-riamente el proceso de formación sería un indicador de producción terminal.

11

Indicador de resultado

Indica el progreso en el logro de los propósitos de las acciones. Los indicadores de resultado reflejan los objetivos definidos de los organismos del Estado. Por lo general, el resultado de las acciones no puede ser medido sino hasta el final de las tareas que las componen (en el caso de tratarse de proyectos, que por definición tienen un tiempo definido) o hasta que las tareas hayan alcanzado un nivel de maduración necesario (en actividades de carácter permanente).

Siguiendo con el ejemplo del programa de mejora de recursos humanos, un indicador de re-sutado sería el nivel de aprendizaje (medido por algún tipo de evaluación) logrado por los participantes. Pero este dato, en realidad, constituiría un resultado intermedio, pues el objeto final del proceso de capacitación no es simplemente que los participantes aprendan, sino que dicho proceso genere efectos (directos o indirectos) en el comportamiento y nivel de vida de la población objetivo sujeto de la intervención.

Para concluir, podemos ilustrar lo que es una familia de indicadores de desempeño, cuya represen-tación gráfica se presenta abajo, con el ejemplo de un programa de mejora de recursos humanos. Podríamos identificar como indicador de resultado final el diferencial salarial que los participan-tes obtuvieron a consecuencia del incremento de su productividad marginal, (que, a su vez, fue resultado de los conocimientos y habilidades aprendidos en el curso de capacitación) o la tasa de aplicación efectiva en su trabajo cotidiano de los conocimientos impartidos.

Ciertamente, los indicadores para la evaluación del desempeño consideran las relaciones entre lo programado y lo ejecutado, así como las relaciones –entre sí– de los insumos, procesos, pro-ductos y resultados.

El segundo tipo de indicadores, asociado a la evaluación del desempeño, es decir, al juicio que se realiza sobre la acción o la intervención, busca responder interrogantes clave sobre cómo se ha realizado la intervención en sus distintas fases, si se han cumplido los objetivos –concretamente, la medida en que estos han sido cumplidos–, el nivel de satisfacción de la población objetivo, entre otros aspectos.

En suma, se busca evaluar cuán bueno ha sido el desempeño de un determinado organismo pú-blico con el objetivo de tomar las acciones necesarias para perfeccionar la gestión. Actualmente,



es casi consensual que, en la evaluación del desempeño de la ejecución del gasto público, los criterios de análisis sean los de economía, eficiencia, calidad y eficacia (EECE).

D. Indicadores de evaluación (nivel) de desempeño

Indicador de economía

Está referido al desarrollo de las acciones con un mínimo uso de recursos y se genera a partir de la comparación de los indicadores de insumo programados con los ejecutados. También está asociado a la capacidad de movilización de fondos propios y a la optimización de sus usos.

En el caso, por ejemplo, de un programa de capacitación, el indicador de economía sería la dife-rencia entre el número de capacitadores programados inicialmente y el finalmente utilizado en la ejecución del programa, independientemente de los resultados logrados.

Indicador de eficiencia

Está referido a la utilización de una combinación óptima de los recursos (mayormente, no finan-cieros) en el logro de los objetivos. Se define, generalmente, como la tasa entre los insumos y los productos (o resultados) y es usualmente expresado como el número de empleados o nivel de empleados por unidad de producto (o resultado). Un concepto que, en cierto modo, es equi-valente al de eficiencia es el de productividad. Este describe la tasa entre el nivel o cantidad de productos (o resultados) alcanzados y los insumos utilizados, y tradicionalmente es expresado como la cantidad de producto (o resultado) por unidad de insumo.

El indicador de eficiencia en el caso del programa de capacitación sería el número de capacitadores promedio por curso de capacitación impartido (durante todo el programa), independientemen-te de los resultados obtenidos.

Indicador de calidad

Se refiere a las características con que está siendo provisto el producto o servicio, para lo cual busca cuantificar la capacidad de los organismos públicos de responder en forma rápida, directa y adecuada a las necesidades de los usuarios. Estos indicadores pueden ser evaluados a través del nivel de satisfacción manifestado por los beneficiarios de los servicios sobre determinados aspectos de la provisión de bienes y prestación de servicios, tales como la oportunidad, accesibi-lidad, precisión en la entrega, comodidad y cortesía o calidez.

Entre los ejemplos de este tipo de indicadores, se tienen el “porcentaje de casos en los cuales la respuesta a una demanda fue provista dentro de dos días” o el “porcentaje de usuarios satisfe-chos con el servicio (evaluada mediante encuesta)”, etc.

Indicador de eficacia

Se refiere al logro de los objetivos trazados al inicio de la intervención. Evalúa el grado de cumplimiento de los objetivos planteados (independientemente de los recursos asignados para tal fin). Si bien la referencia para la evaluación de la eficacia la constituyen los objetivos planteados

13

al inicio de las acciones, estos por sí mismos no necesariamente reflejarían un buen desempeño, puesto que esos niveles programados y alcanzados podrían estar alejados de estándares ade-cuados. Por esta razón, una evaluación completa del nivel de eficacia alcanzado debe efectuarse tomando como referencia un nivel estándar o benchmark establecido antes de la intervención y hacia el cual debería tender el valor a alcanzar originalmente programado.

En el caso del programa de capacitación mencionado, un indicador de eficacia relacionado con el indicador de resultado sería la proporción entre el aprendizaje logrado y el programado.

Como se puede imaginar, no es posible avanzar hacia un presupuesto orientado a resultados (POR) si no logramos incorporar en los procesos de toma de decisiones la información sobre el desempeño. Y para ello, se requiere indiscutiblemente información oportuna y confiable que, a partir de la construcción de indicadores como los planteados, nos permita aproximarnos a las distintas dimensiones y a las complejas relaciones que tiene la gestión.

Asimismo, es necesario tener presente que la adecuada construcción de indicadores de desem-peño presupone, entre otras cosas, claridad respecto a la función de producción – y, por tanto, de su función dual de costos- implícita en la provisión del bien o prestación del servicio de que se encarga un determinado programa o entidad.

Es más, el hecho de que las decisiones que se tomen en materia de asignación y ejecución de recursos tengan en cuenta la información sobre desempeño resulta tan importante que hasta los distintos países se podrían clasificar en función de esta relación. De hecho, siguiendo a OECD (2007), podríamos señalar que en países como Dinamarca y Suecia, la información sobre desem-peño se presenta en los documentos presupuestarios y sirve esencialmente para enriquecer los procesos de diálogo y rendición de cuentas con los legisladores y la sociedad civil. Y en países como Nueva Zelanda y Australia, por otra parte, la asignación de recursos en el presupuesto del año siguiente está muy relacionado (junto con otros factores) al desempeño alcanzado y previsto.



La sección anterior contiene una explicación de por qué, en las condiciones actuales del país, no resulta realmente apropiado hablar de Presupuesto por Resultados (PPR) y más bien es conve-niente hablar de Presupuesto Orientado a Resultados (POR). No obstante, la fórmula que se ha generalizado en nuestro país es la primera, PPR. Más allá de la terminología, como aquí se va a querer resaltar el conjunto de ideas que debe tenerse en cuenta para entender el tema y abor-darlo en la práctica, preferiremos utilizar la segunda fórmula, POR.

Así, aunque no exista una definición terminológicamente precisa1, con la idea de Presupuesto Orientado a Resultados (POR) hacemos referencia a un conjunto de metodologías, procesos de trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente la información sobre desempeño pasado, presente y futuro (pasado, por lo menos en el año fis-cal anterior; presente, en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre del mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año fiscal para el cual se está formulando el proyecto de presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de las organizaciones públicas durante cada fase del proceso presupuestario y generar un cambio en la actual estructura de incentivos que gobierna el comportamiento de los distintos actores. Con ello, se fortalece la capacidad efectiva del Estado para general valor público2, al estarse con-figurando acciones gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva de los problemas que aquejan a la colectividad, a través de un proceso complejo –pero eficiente y transparente– de transformación de los insumos en productos y resultados que impacten positivamente para el bienestar de la población (Shack, 2007a).

Evidentemente, esto conduce a un cambio en la forma de hacer los presupuestos, partiendo ahora de una visión integrada de planificación y presupuesto, y de la articulación de acciones y actores para la consecución de resultados. De este modo, se rompe el esquema tradicional de en-foque institucional de intervenciones, que genera aislamiento y la nula articulación de la acción del Estado. Se trata, más bien, de un esquema de presupuestación que integra la programación, formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto. Dicho esquema se orienta al logro de resultados a favor de la población, retroalimentando los procesos anuales para la reasig-nación, reprogramación y reajuste de las intervenciones (MEF, 2008).

Con ello, se cambia la forma tradicional de presupuestar que, como bien señala Shick (2002), im-plica tomar decisiones sobre la base de informaciones inadecuadas, pues no se conoce la forma en que fueron utilizados los créditos presupuestarios anteriores otorgados a las distintas insti-tuciones, ni lo que consiguió con ello, ni tampoco se puede saber los resultados que podrían

1. ¿Qué es y qué implica el presupuesto orientado a resultados?

1 A modo de ilustración, basta revisar los manuales y trabajos que sobre el particular han elaborado la OECD, CEPAL, PNUD, BM, BID, CLAD y otros

2 Adaptando lo expresado por Moore (1995), diremos que cuando se realizan actividades que resisten un análisis costo-beneficio (o costo-efectividad, según corresponda) y que son capaces de aportar respuestas efectivas a las necesidades o demandas polí-ticamente deseables como consecuencia de un proceso de legitimación democrática, se crea valor público en un ámbito organizativo definido que mantiene interacción con su entorno. Su propiedad es colectiva –lo que caracteriza su naturaleza pública- y requiere la generación de cambios sociales que modifiquen ciertos aspectos de la vida en sociedad o de algunos grupos específicos reconocidos como destinatarios legítimos de bienes públicos.

15

generar las nuevas asignaciones. La presupuestación es un proceso que obedece a una lógica con plazo, en que la regla es una toma subóptima de decisiones porque el Estado no tiene la posibilidad de no tomar ninguna decisión. La rutina de la presupuestación atenúa los conflictos, pero también alimenta la frustración.

Es esta rutina, la presupuestación anual es demasiado corta para que los resultados (que pueden demandar años para lograrse, sobre todo cuando se trata de resultados importantes para el bienestar de la población) sean realmente considerados. El énfasis en el control de ítems de gas-to y procedimientos debilita la capacidad del Estado en centrarse en los resultados; la existencia de significativas proporciones del presupuesto preasignadas de antemano reduce muchas veces la disponibilidad de recursos para las prioridades nacionales y, por ende, para la consecución de resultados; y, por último, las desviaciones en el uso de los gastos autorizados, producto de las continuas modificaciones que sufre el presupuesto durante su ejecución, hacen muy difícil el logro de los resultados esperados.

Ante esta realidad, como bien lo plantea Shick (2008), avanzar hacia un POR exige que los fondos se gasten en los fines que fueron autorizados, que el control no sea sobre insumos, que otor- gue mayor flexibilidad a los gerentes para que puedan ser efectivamente responsables de su desempeño, y que las decisiones presupuestarias anuales se tomen en el contexto de un marco de mediano plazo. De este modo, se haría posible una apropiada vinculación entre la planifica-ción estratégica y la presupuestación, extendiendo los plazos de esta última más allá del año calendario.

En efecto, en este esquema, resulta crucial la armoniosa articulación entre el plan y el presupues-to dentro de la administración financiera gubernamental. Al respecto, desde una aproximación teórica, existe lo que podríamos denominar cuatro macroprocesos globales en la administración financiera gubernamental (Shack, 2007c):

• (i) planificación estratégica

• (ii) programación táctica

• (iii) presupuestación operativa y

• (iv) evaluación retroalimentadora

(i) planificación estratégica

Este proceso debería efectuarse a una escala macro o gubernamemental y para un horizonte tem-poral de largo plazo. Sus resultados naturales son la visión de desarrollo del país, el plan nacional de desarrollo o similar. Para que este proceso sea operacionalizable desde la perspectiva de la gestión estatal – y no sólo desde la gestión presupuestaria- y, por tanto, para no limitarse a ser solamente parte del discurso político, debe tener indicadores que permitan medir el logro de los objetivos de desarrollo planteados. Por ende, dichos indicadores deben tener metas objetivas, es decir, valores del indicador que se espera alcanzar en un determinado período de tiempo y a un costo estimado definido, el mismo que debe ser compatible con las restricciones económicas globales del país.

1. ¿QUÉ ES Y QUÉ IMPLICA EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS?


(ii) programación táctica

En el marco de la consecución de dichos objetivos de desarrollo, existe otro proceso, no tan general como la planificación estratégica estatal ni tan específico como la presupuestación programática e institucional. Nos referimos a lo que podríamos denominar una programación táctica. En ella, en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean los principales cursos de acción –programas públicos fundamentales- que se espera llevar a cabo por el sector público para lograr los objetivos de desarrollo. Allí se indican las metas anuales, a es-cala meso o sectorial, que se espera alcanzar para cada indicador en el contexto de un escenario fiscal plurianual. En la práctica, se define qué se quiere lograr en los ejercicios fiscales siguientes y subsiguientes y cuánto de recursos públicos se destinará genéricamente a dichos propósitos. Por tanto, el resultado central en este proceso es la determinación de lo que denominaremos los Ob-jetivos Presupuestarios Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurará el presupuesto.

(iii) presupuestación operativa

Conceptualmente, el proceso de presupuestación operativa, de periodicidad anual , consiste en especificar con todo detalle –es decir, a una escala micro o institucional, a nivel de entidad o de-pendencia- cómo se ejecutarán a lo largo del año fiscal siguiente los cursos de acción previstos tácticamente en el proceso anterior. Es decir, quien los ejecutará, cómo, cuándo, con qué tipo de recursos, provenientes de qué fuente de financiamiento, a través de qué programa de gasto, etc. Además, la presupuestación operativa consiste en especificar, sobre todo, cómo se comprobará si se está logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generación de valor de la ac-ción pública, y no solo en términos de impacto final. Por ello, resulta fundamental la generación de información sobre el desempeño a nivel de insumos, procesos, productos y resultados, tanto a partir del manejo de indicadores de gestión como de evaluaciones más integrales. Igualmente importante es la aplicación de instrumentos como la elaboración de diagnósticos de problemas, la determinación de líneas de base, la formulación de marcos lógicos y la implementación siste- mática de métodos de costeo asociados a una contabilidad con base devengada, entre otros.

(iv) evaluación retroalimentadora

Finalmente, promoviendo un análisis para mejorar la actuación de los tres macroprocesos anteriores, tendríamos un proceso de evaluación retroalimentadora que, con sus propias es-pecificidades3 y niveles – macro,meso y micro-, debería permitir el seguimiento y control del cumplimiento de los OPAs y, además, contribuir a verificar el logro de los objetivos estratégicos, tácticos e incluso operativos de la administración gubernamental.

3 Se considera que uno de los tipos de evaluación, según su temporalidad, es la evaluación ex tempore (o “durante”), también conocida con el nombre de monitoreo.

17

Ciertamente, la gobernabilidad de un sistema caracterizado por la democracia política, la equi-dad social, la eficiencia económica, el desarrollo cultural, la integridad territorial y la sostenibilidad ambiental implica ciertos requerimientos. En particular, que estos cuatro macroprocesos –que determinan la efectividad de la administración financiera gubernamental y su impacto en el ni-vel de bienestar de la población- se desarrollen en un marco general caracterizado por procesos continuos de comunicación e información, participación ciudadana, aprendizaje colectivo y ren-dición de cuentas. Ello permitiría un escenario de transparencia e integridad que haría posible el pleno desarrollo humano de los integrantes de una nación.

MACRO PROCESOS EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL

1. ¿QUÉ ES Y QUÉ IMPLICA EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS?


2. Antecedentes: ¿cómo surge el POR?

En los últimos años, las demandas para elevar la efectividad de la acción pública se han incre-mentado sustantivamente. Por esta razón, todos los países se han visto impulsados –también con ayuda de la cooperación internacional- a mejorar sus instituciones gubernamentales, en particular aquellas de naturaleza fiscal. Entre los principales factores que explican esta situación, se incluyen los magros avances gubernamentales por mejorar ostensiblemente el nivel de bien-estar de la población –a pesar de gozar de épocas con marcados niveles de bonanza económica, como la que vienen atravesando el Perú y la mayoría de los países de la región-, la sustantiva am-pliación y complejidad de las funciones estatales, la democratización creciente de la información, el fortalecimiento de la sociedad civil y el ejercicio ciudadano.

Hoy, el éxito en el control del déficit fiscal, la inflación y la estabilización macroeconómica han de-jado de ser suficientes. Ahora el ciudadano –cuyo bienestar es la razón última de los sistemas de gobierno democráticos- ya no se conforma con que se limite la arbitrariedad, el capricho y la impredecibilidad del tomador de decisiones. En muchos países, ha comenzado a demandar in-sistentemente la mejora en la calidad, la reducción de costos y el aumento en la cantidad de los servicios públicos en un contexto en que, a medida que el mercado se va desarrollando y comple-jizando, el Estado terceriza cada vez más los servicios que presta. Así, el Estado evoluciona en su rol, abandonando su papel de proveedor, para asumir cada vez más, por decirlo así, un papel de regulador, gerenciador y negociador.

De este modo, en los últimos años se ha producido en América Latina un intenso diseño, forma-lización legal e implementación de un conjunto de innovaciones presupuestarias que han sido clasificadas por CEPAL/ILPES (2004) según sus objetivos:

Objetivos macroeconómicos, que incluyen innovaciones como la implementación de reglas macrofiscales –numéricas, de procedimiento y de transparencia-, la estimación explícita de pasivos contingentes y gastos tributarios, la creación de fondos de estabiliza-ción fiscal y los procesos de programación multianual.

Objetivos de políticas, que abarcan los procesos de planeamiento estratégico, eva-luación de programas, medición de resultados, gobierno electrónico y presupuestos participativos.

Objetivos operacionales, como la suscripción de convenios de gestión, creación de agen-cias autónomas, externalización al mercado en la provisión de bienes y servicios, y mayordiscrecionalidad gerencial para optimizar los procesos productivos dentro del sectorpúblico.

19

INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS PARA LA MEJORA DE LA GOBERNABILIDAD FISCAL

Dentro de estas innovaciones e integrando varias de ellas, surge el enfoque de POR como la nue-va tendencia en la gestión moderna de los recursos públicos, que viene siendo implementado, con distintas velocidades y especificidades, en gran parte de los países de la región. Este desarrollo está conduciendo a un enfoque más global de cambios en el Estado, pues concentrarse en el presupuesto solamente es dable si se trata de un abordaje progresivo de mejora en el contexto de un diseño general de reforma y modernización de la administración (Shack 2007a). Esto fue lo que sucedió, con éxito, en países más desarrollados como Nueva Zelanda, Australia, Ingla- terra, Canadá y otros, los cuales, a partir de la década de 1980, el Presupuesto por Resultados, fue parte orgánica de un proceso de cambio mucho más comprensivo, hoy conocido como la Nueva Gestión Pública. Tal modificación permitió devolverles a los gerentes la facultad de gestionar, de consolidar el rol del ciudadano como usuario y cliente de los servicios públicos, de fortalecer los procesos de rendición de cuentas y de perfeccionar la lógica entre la autonomía, la efectividad, la responsabilidad y los recursos.

Los éxitos de los esfuerzos por implementar un POR en el Perú no sólo dependen de la voluntad de cambiar el estado actual de cosas en la administración pública. Debe darse, además del marco jurídico, un cambio efectivo en la cultura organizacional del sector público que permita transitar progresivamente de un enfoque centrado en la ejecución de medios a otro donde la atención gire en torno al logro de los fines y objetivos. Estos se expresan en resultados concretos, medi-bles y verificables, de los cuales los distintos actores del proceso decisional, técnico y político –propio de la gestión presupuestaria– se responsabilizan ante la ciudadanía. El desempeño de estos resultados es favorecido bajo ciertas circunstancias: cuando los gerentes y demás actores del proceso están informados y participan del debate acerca de lo que se espera de ellos; cuan-do los resultados son medidos y comparados con las expectativas; cuando se les da flexibilidad para llevar a cabo las responsabilidades que se les asignaron; cuando la autoridad operacional es transferida de las agencias centrales y ministerios a las unidades ejecutoras; cuando los progra-mas y las decisiones presupuestarias se enfocan en productos y resultados más que en insumos y procesos; y cuando los gerentes rinden cuentas sobre costos y resultados (BID/PRODEV, 2008).


AVANCES EN LA GESTIÓN PARA RESULTADOS DEL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA

3. Alcance: ¿Qué se entiende por gestión para resultados?

Sin embargo, es evidente que la actividad estatal no depende solamente del presupuesto. Por ello, la efectividad o, mejor dicho, el éxito en la ejecución de un Presupuesto Orientado a Resultados (POR) conlleva la introducción de cambios, más allá del sistema administrativo de presupuesto.Esto involucra al sistema de administración financiera en su conjunto –tradicionalmente com-puesto por los subsistemas de presupuesto, tesorería, endeudamiento y contabilidad– y al resto de sistemas administrativos que gobiernan la gestión pública –control, adquisiciones, personal, inversiones, etc–.

Gestionar para obtener resultados constituye un cambio de paradigma. Implica un cambio en la forma de pensar y actuar en la administración pública; por ende, en las determinantes de comportamiento que guían el proceso de decisión y acción de los políticos y burócratas, y en la calidad y naturaleza de relaciones que se establecen en materia de supervisión entre el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y la sociedad civil, es decir, la ciudadanía en general.

Siguiendo al BID/CLAD (2007), la gestión orientada a resultados es un marco conceptual cuya función es facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso de creación de valor público a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua de sus instituciones. Es más, en la Mesa Redonda de Resultados de Marrakech (2004), la Gestión por Resultados para el Desarrollo se conceptualizó como una estrategia de gestión centrada en el desempeño y en las mejoras sostenibles de los resultados del país, proporcionando de este modo un marco coherente para la eficacia del desarrollo. En esta estrategia, la información del desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones, además de incluir herramientas prácticas para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, la gestión de programas y proyectos, los procedimientos de auditoría y adquisiciones, el monitoreo y la evaluación de los resultados.

21

En función de estos aspectos y a partir de un diagnóstico realizado por el BID/PRODEV, podemos ensayar una categorización de varios países de América Latina en tres grupos en función del nivel alcanzado: (i) países de estrato avanzado, como Brasil, Colombia, Chile y México; (ii) países de estrato medio alto, como Argentina, Costa Rica, Guatemala y Perú; (iii) países de estrato medio bajo, como Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Surinam, por citar algunos.


4. Avances: ¿Cómo se viene aplicando el POR en el Perú?

En el Perú, el POR se viene implementando desde el año 2007, a través de una estrategia de aplica-ción gradual y progresiva. Tal medida se basa en el aprendizaje de las experiencias comparadas de los países más desarrollados y en la convicción de que este proceso de mejora conduce a una profunda reforma en la administración pública, en general, y en la gestión presupuestaria, en particular.

En este sentido, la Ley de Presupuesto del 2007 (Ley 28927) establece que empezarán a tener este enfoque determinados programas (Salud Materno Neonatal, Articulado de Nutrición, Ac-ceso a la identidad, Logros Educativos Básicos y Acceso Vial a Servicios Sociales y Mercado) y pliegos (Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social, Registro Nacional de Identidad y Estado Civil, y Ministerio de Transportes y Comunicaciones).

Posteriormente, la Ley de Presupuesto del 2008 (Ley 29142) extiende los pliegos involucrados al incorporar en su Capítulo IV (Presupuesto por Resultados) a la Presidencia del Consejo de Minis-tros, Seguro Integral de Salud, Instituto Nacional de Salud, Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, y Gobiernos Regionales y Locales. Asimismo, incorpora una nueva orientación programática para el Año Fiscal 2009, pues prioriza los programas de Electrificación Rural, Sa-neamiento Rural, Telecomunicación Rural y Conservación del Medio Ambiente en zonas urbanas y rurales altamente contaminadas. Al mismo tiempo, determina las responsabilidades para el monitoreo de la ejecución de los programas estratégicos. Estas recaen en el secretario técnico de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS), como responsable nacional; en el gerente general de cada Gobierno Regional, como responsable en su respectiva región; y en el gerente municipal, como responsable local en su respectiva jurisdicción.

Del mismo modo, se ha definido un conjunto de instrumentos o componentes, cuyo uso viene siendo establecido y difundido por la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas, ente rector del proceso de POR en el Perú. Entre estos destacan los si-guientes (MEF, 2008):

Programas Presupuestarios Estratégicos: en ellos se vinculan sistemáticamente, a partir de la construcción de marcos lógicos, los resultados de una acción pública –y por tanto, a sus actores– con productos, procesos e insumos necesarios para su ejecución, sustentando cada una de las relaciones de causa-efecto sobre la base de la información y experiencia existente.

Seguimiento de Indicadores: permite, a partir de la construcción de indicadores de des-empeño y líneas de base, disponer de información oportuna sobre el cumplimiento de metas de gasto, producto y resultado. Estos datos sirven tanto para la mejora de la gestión pública como para sostener procesos de rendición de cuenta a la ciudadanía y fortalecer el control por parte de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General del Congreso de la República.

23

Evaluaciones Independientes: son valoraciones de una intervención –prevista, conclui-da o en ejecución– realizadas por especialistas independientes. Este instrumento permite determinar la relevancia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad de la intervención, con la finalidad de coadyuvar a la incorporación de información sobre resultados en el proceso de toma de decisiones.

Incentivos a la Gestión: su finalidad es reorientar el comportamiento de la administración, enfocándolo hacia el logro de fines en lugar de, únicamente, la ejecución de medios. Para ello, se recurre a la aplicación efectiva de estrategias contractuales en la gestión pública, a través de la suscripción de convenios de administración por resultados, que permitan premiar las mejoras en desempeño.

Transparencia y Monitoreo Participativo: su objetivo es promover una mayor partici-pación y fiscalización de la ciudadanía respecto a las acciones del Estado, con la finalidad de reducir los riesgos de corrupción e incentivar el mejor desempeño de las instituciones. Para ello, se están implementando mecanismos de transparencia y acceso ciudadano a la información, monitoreo participativo del gasto y el ejercicio mejorado de presupuestos participativos.

Generación de Capacidades: tiene por objeto el fortalecimiento de las capacidades de los funcionarios y trabajadores involucrados pertenecientes a los tres niveles de gobier-no (nacional, regional y local). Con este fin, se están ejecutando diferentes medidas, tales como la elaboración y difusión de metodologías y materiales de capacitación, el estableci-miento de directivas y la provisión de asistencia técnica.

Sin duda, la introducción de la Programación Presupuestaria Estratégica ha sido uno de los cam-bios más notables que el enfoque POR ha generado en la operatividad presupuestaria. Dicha medida no sólo se ha traducido en una modificación al nivel más alto de la estructura funcional programática del clasificador presupuestario, sino que ha creado un mecanismo y un espacio concretos de coordinación de acciones y actores públicos y no públicos en pos del logro de un objetivo nacional.

Veamos, como ejemplo, el caso de la desnutrición crónica infantil. Como ya es sabido, el pro-blema nutricional es producida por la carencia sostenida y simultánea de proteínas, energía y micronutrientes, y por el mal estado de salud combinado con una inadecuada ingesta de ali-mentos y malos hábitos de higiene. En los niños menores, la desnutrición crónica tiene efectos negativos irreversibles en el futuro desarrollo de la persona, pues compromete la formación de sus capacidades productivas y merma su salud por el resto de su vida. Sin embargo, a pesar de los millones de dólares gastados anualmente, la política social ha sido inefectiva en reducir la desnutrición: en los últimos cinco años el tasa de desnutrición crónica en los niños menores de 5 años se ha mantenido inalterable.

Esta penosa realidad se debe, de manera esencial y entre otros factores, a que no se ha tomado en cuenta la multicausalidad de la desnutrición crónica; por el contrario, se la ha manejado sólo como una cuestión alimentaria. En consecuencia, este problema no se ha enfocado de manera multisectorial; ha habido escasa participación de la comunidad y las intervenciones no se han desarrollado en forma coordinada y simultánea (MEF, 2008).

4. AVANCES ¿CÓMO SE VIENE APLICANDO EL POR EN EL PERÚ?


A partir del 2008, se ha iniciado la implementación del proceso de programación estratégica y la creación de un programa Articulado Nutricional en el marco de la aplicación del POR. Gracias a estas medidas, es de esperar que la efectividad de la política social en esta materia se eleve sustancialmente y se empíece a solucionar este grave problema que afecta las capacidades de mediano y largo plazo de nuestra población.

PROGRAMA ARTICULADO DE NUTRICIÓN

25

Quizá la forma más práctica de empezar este proceso de cambio en una organización pública sea elaborar un plan de acción institucional, que contenga tareas específicas por desarrollar en plazos determinados y responsables concretos de realizarlas (Shack 2007a). Dicho plan de acción debe ser aprobado por el titular de la entidad y monitoreado por un comando central de refor-ma, el mismo que debe conformarse con la participación de la alta dirección de la entidad y de representantes de los distintos estamentos de la organización.

Dentro de las principales orientaciones que es necesario tener en cuenta en la elaboración de dicho plan, podemos destacar las siguientes:

5. Operatividad: ¿Cómo implementar un POR en una institución?

1. No se lograrán los resultados deseados sino hay procesos armoniosos de planificación estratégica, programación táctica y presupuestación operativa. En tal sentido, la primera tarea es revisar y actualizar los instrumentos institucionales de gestión estratégica –por ejemplo, el PEI- e identificar los principales programas de la entidad. A continuación, se debe construir o actualizar para ellos un marco lógico que explicite el fin, propósito, com-ponentes, actividades y costo de lo que se hará, además del cómo se medirá lo logrado –con sus respectivos medios de verificación- y los supuestos que se deben tener en cuen-ta durante la ejecución.

2. No se puede mejorar, si no se puede evaluar; y no se puede evaluar lo que no se puede me-dir. Para ello, es indispensable disponer de información pertinente, confiable y oportuna. Solo así los procesos de toma de decisiones se podrán alimentar con información sobre desempeño.

3. No tiene sentido medir, controlar ni evaluar todo lo que uno hace. Estas operaciones de-ben concentrarse en lo esencial en cada nivel de gestión y, por tanto, de autoridad. Sobre la base de esta lógica, lo más conveniente es diseñar un cuadro de mando integral, en el cual se especifiquen los principales indicadores de desempeño institucionales y que sea el núcleo central de un proceso de monitoreo sistemático por parte de las autoridades.

4. No basta un buen conjunto de indicadores de desempeño institucional, pues la realidad de la gestión es compleja y mutidimensional. En tal sentido, es también conveniente diseñar un programa de evaluaciones tanto internas -autoevaluación- como externas –externali-zadas en su realización-, que permitan analizar en profundidad los principales contenidos programáticos y organizacionales de la entidad.

5. Finalmente, dadas las implicancias de un POR, es fundamental para el éxito del proceso la estrategia de información y comunicación dentro y fuera de la organización.


6. Referencias bibliográficas

1.BID/CLAD (2007). Modelo abierto de gestión para resultados en el Sector Público. Washington, EEUU.

2. BID/PRODEV (2008). Índice de Gestión para Resultados del Desarrollo en América Latina. Presentado en el seminario internacional “Gestión para Resultados en la Administración de Justicia: experiencias comparadas”, realizado el 30 de abril de 2008 en Lima, Perú.

3. Bonnefoy, Juan Cristóbal y M. Armijo (2005). “Indicadores de Desempeño en el Sector Públi- co”; Nº45. ILPES. Santiago, Chile.

4. CEPAL/ILPES (2004). Panorama de la gestión pública. Segunda Parte: Innovaciones en materia presupuestaria. Santiago, Chile.

5. Irrazábal, Ignacio (2006). “Construcción de indicadores sociales para la evaluación y seguimiento de los programas”. En el libro: Evaluación para el desarrollo social: aportes para un debate abierto en América Latina. INDES/BID. Ciudad de Guatemala, Guatemala.

6. Guzmán, Marcela (2005). Sistema de control de gestión y presupuestos por resultados. La Experiencia Chilena. Dirección de Presupuestos, Ministerio de Hacienda. Santiago de Chile.

7. Ley 29142. Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2008. Normas Legales, Diario oficial El Peruano. Lima, Perú.

8. Ley 28927. Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007. Normas Legales, Diario oficial El Peruano. Lima, Perú.

9. MEF (2008). Presentación de la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio de Economía y Finanzas en el seminario internacional “Gestión para Resultados en la Adminis- tración de Justicia: experiencias comparadas”, realizado el 30 de abril de 2008 en Lima, Perú.

10. Moore, Mark (1995). Creating Public Value: Strategic Management in Government. Harvard University Press. Cambridge, EEUU.

11. OECD (2007). Performance Budgeting in OECD Countries. París, Francia.

12. Shack, Nelson (2007a). “Avanzando hacia un Presupuesto Orientado a Resultados”. Revista Gestión Pública Nº 4. Estudio Caballero Bustamente. Lima, Peru.

13. Shack, Nelson (2007b). “Sistema de monitoreo y evaluación del gasto público a nivel del Gobierno Nacional en Perú”. En el libro: Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y eva- luación en América Latina. Banco Mundial / CLAD. Caracas, Venezuela.

14. Shack, Nelson (2007c). “Intentando caracterizar la articulación entre el plan y el presupuesto: experiencias en cinco países en América Latina”. Documento de Trabajo preparado para la reunión de directores de presupuesto de la región de América Latina y el Caribe. BID/ PRODEV. Washintong. EEUU.

27

15. Shack, Nelson (2006). “Presupuestar en Perú”. Serie Gestión Pública Nº 58 CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.

16. Shick, Allen (2002). “¿La presupuestación tiene algún futuro?”. Serie Gestión Pública Nº 21 CEPAL / ILPES. Santiago, Chile.

17. Shick, Allen (2008). El futuro de la presupuestación para resultados. Documento de trabajo preparado para la IV Reunión del Diálogo Regional de Políticas. BID/PRODEV. Ciudad de Méxi-co, México.

Qué, para qué · 2018-04-11 · te, deberíamos preferir hablar del Presupuesto Orientado a...

Documents

Transcript of Qué, para qué · 2018-04-11 · te, deberíamos preferir hablar del Presupuesto Orientado a...