Reforma Dorcente Final

ELEMENTOS DE CONTINUIDAD

Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE

LEY QUE CREA EL DESARROLLO

PROFESIONAL DOCENTE

Grupo de Estudios de Educacin Centro de Estudios Fundacin Nodo XXI

Mayo 2015

INFORME:

I. LAS REFORMAS NEOLIBERALES A LA PROFESIN DOCENTE A. Reformas dictatoriales: la profesin docente en la lgica de la competenciaB. La profesin docente en las reformas post-dictadura: responsabilizando a los profesores

II. PROYECTO DE LEY DE DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTEA. Formacin de profesoresB. Carrera profesionalC. Remuneraciones y condiciones laborales

III. ANLISIS DEL PROYECTO DE LEYA. Formacin de profesoresB. Carrera profesionalC. Remuneraciones y condiciones laborales

IV. CONCLUSIONES

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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD

Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE

LEY QUE CREA EL DESARROLLO

PROFESIONAL DOCENTE

INFORME:

Contenidos

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CENTRO DE ESTUDIOS FUNDACIN NODO XXI

I. LAS REFORMAS NEOLIBERALES A LA PROFESIN DOCENTE

La profesionalizacin docente y su emplazamiento en las instituciones pblicas han sido rasgos caractersticos del desarrollo educacional en los siglos XIX y XX, parte inseparable de la construccin y expansin de las democracias occidentales. En Chile, durante gran parte del siglo pasado, la poltica del Estado Docente dio a los profesores un papel protagnico en la construccin cultural del pas. Los profesores impulsaron activamente la dictacin de la Ley de Instruccin Primaria Obligatoria en 1920, y fueron eje en las polticas de experimentacin pedaggica de los aos 40, por mencionar dos ejemplos.

Este modelo de desarrollo -tambin imperfecto e incapaz de universalizar la educacin bsica en Chile- es interrumpido y reemplazado durante la dictadura militar, que ampli la determinacin del mercado en distintos espacios sociales. La mercantilizacin de la educacin, impuesta desde entonces, se plante erosionar y eventualmente expropiar al profesor la tuicin profesional sobre su labor, y terminar con su estatus de funcionario pblico. El profesor sera subalterno de una nueva figura: el sostenedor privado. Tales funciones -la representacin del Estado en la educacin y la tuicin profesional sobre la misma- se entregaron a tcnicos expertos, como reverso de la expulsin del Estado de los sectores sociales que haban protagonizado el rgimen poltico y social que la dictadura intentaba superar1.

Los neoliberales argumentan este proceso diciendo que la cultura burocrtica y estatal de los docentes les impedira una insercin satisfactoria en las nuevas dinmicas de creacin y distribucin del conocimiento de la sociedad de la informacin, que demandara ms iniciativa, autonoma y orientacin al logro individual. Una estructura rgida de salarios y una sobre-valoracin de la experiencia impiden que los maestros, bajo un rgimen jurdico de funcionarios pblicos, compitan entre s, y por ende, pueda operar el mrito como diferenciacin entre ellos. Del mismo modo, la cultura burocrtica de las escuelas impedira su mejoramiento y modernizacin2.

As, una de las transformaciones neoliberales ms relevantes, orgnicamente enlazada a la expansin del mercado en la educacin y el papel subsidiario del Estado respecto a ella, es el desplazamiento de la actividad docente hacia un modelo de produccin de nmeros3, de tal modo que su desempeo pueda ser objetivamente medido y habilitar, por esta va, la diferenciacin salarial en virtud de distintas calidades de trabajo atribuidas a cada maestro. El axiomtico precepto neoliberal de la despolitizacin del salario, y su reduccin a la medicin objetiva de productividad individual, se aplica as al campo educativo.

1 Martnez, J. & Len, A. (2001). La estratificacin social chilena hacia fines del siglo XX. En: Serie Polticas Sociales CEPAL, N 52.2Chubb, J. E. & Moe, T. M. (1990). Politics, markets and Americas schools. Washington D.C.: The Brookings Institution.3Hay varias formas de describir este fenmeno desde la sociologa e incluso desde la economa. Charles Goodhart, un mone-tarista, en 1975 expresaba que cuando una medida se convierte en el objetivo, la medida deja de ser una buena medida. Ver Goodhart, Charles (1975). Monetary Relationships: A View from Threadneedle Street. Papers in Monetary Economics (Reserve Bank of Australia), V. 1.

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ELEMENTOS DE CONTINUIDAD Y CAMBIO EN EL PROYECTO DE LEY QUE CREA EL DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE

Por cierto, este principio no ha estado exento de crticas. El uso de estas mediciones para controlar la actividad docente significa, para algunos, ms incentivos a la corrupcin que a orientarse hacia el aprendizaje escolar, como se ha descrito en Estados Unidos4. Por un lado, el discurso neoliberal justifica estos cambios al decir que los docentes son lo ms importante. Pero por otro, los docentes ven que esa importancia se refleja, casi exclusivamente, en producir un nmero o un conjunto de indicadores, ms que en su labor propiamente pedaggica. Estos indicadores, por su relacin con la estimacin de productividad, y de sta con los salarios, terminan siendo ms seales de mercado que genuinos instrumentos de evaluacin pedaggica.

Entonces, la tensin eje en la reforma a los docentes de las ltimas dcadas es cunto habilitan o restringen el emplazamiento de la educacin en el mercado, o en las instituciones democrticas. Como resulta evidente, la mercantilizacin de la educacin en Chile ha implicado polticas docentes de mercado.

A. REFORMAS DICTATORIALES: LA PROFESIN DOCENTE EN LA LGICA DE LA COMPETENCIALa desvinculacin de los profesores de su carcter de funcionarios pblicos se realiz a la par del proceso de municipalizacin de la enseanza, una de las primeras modernizaciones de la dictadura militar. Con el propsito declarado de introducir el mercado en la enseanza para aumentar su eficiencia5, el Estado se desentendi de su rol como conductor del proceso educativo.

El cambio de rgimen jurdico de los profesores fue regulado por el Reglamento de la municipalizacin6, determinando la supresin de los cargos pblicos del personal docente transferido a los municipios y la sujecin a las normas aplicables al sector privado en cuanto a rgimen previsional, sistemas de reajustes, sueldos y salarios, contenidas en el Cdigo del Trabajo, modificado por el plan laboral implementado desde 1979 por el gobierno militar7. Ello, sumado a la disminucin significativa de los salarios durante la dcada de 1980, empobreci y debilit las condiciones de desempeo de los profesores. Si bien en 1987, una ley estableci normas especiales sobre contrato, jornada laboral e indemnizaciones de los profesores8, en lo sustantivo no se revirti la radical precarizacin de sus condiciones jurdicas y laborales que perpetr la dictadura.

El sentido de otorgar a los profesores el estatus de empleados particulares fue extenderles la lgica de competencia que, en el paradigma subsidiario, prometa un aumento de calidad, pues promovera el perfeccionamiento y mejoramiento de sus funciones9. Al mismo tiempo, se produca el efecto poltico deseado por el Gobierno de desarticulacin y disciplinamiento de la fuerza docente10.

En cuanto a la formacin de los profesores, la dictadura militar tambin tuvo un papel despolitizante. Los programas de formacin fueron intervenidos removiendo aspectos ideolgicos de su currculum, considerados peligrosos11. En 1974, las escuelas normales fueron cerradas a pesar de contar con un

4 Nichols, S. L. & Berliner, B. C. (2007). Collateral Damage. How High-Stakes Testing Corrupts Americas Schools. Cambridge: Harvard Education Press. 5 Espnola, V. & De Moura, C. (1999). Economa poltica de la reforma educacional en Chile: la reforma vista por sus protagonis-tas. Washington, D.C.: Banco Interamericano de Desarrollo.6 DFL N 1, que reglamenta aplicacin del inciso 2 del artculo 38 del DL N 3.063, de 1979, 13 de junio de 1980.7 Romero, A. & Zrate M. (2013). Introduccin al derecho educacional chileno. Santiago: Legal Publishing.8 Ley N 18.602, que establece normas especiales para personal docente que indica, 23 de febrero de 1987.9 Prieto, A. (1983). La modernizacin educacional. Santiago: Ediciones Universidad Catlica de Chile.10 Ruiz, C. (2010). De la Repblica al mercado. Ideas educacionales y poltica en Chile. Santiago: LOM.11 C ontreras-Sanzana, G. & Villalobos-Clavera, A. (2010). La formacin de profesores en Chile: una mirada a la profesionaliza-cin docente. Educacin y Educadores, V. 13, N 3, pp. 397-417. Inzunza, J., Assal, J., & Scherping, G. (2011). Formacin docente inicial y en servicio en Chile: tensiones de un modelo neoliberal. Revista mexicana de investigacin educativa, V. 16, N 48, pp. 267-292; Pastrana, J.P. (2007). Subtle Tortures of the Neo-liberal Age: Teachers, Students, and the Political Economy of Schooling

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alto prestigio12. La formacin docente qued en manos de las universidades e institutos que estaban controladas por autoridades militares13. En 1981, las universidades e institutos privados fueron autorizados para operar, incentivando la inversin del sector particular, mientras que los fondos para las universidades pblicas fueron reducidos en un 50%14. Las reformas instaladas durante la dictadura debilitaron as la calidad de los programas de formacin y sus fines democrticos15. Si bien, la dictacin de la LOCE en 1990 le otorg estatus universitario a las pedagogas, ello no ha significado un fortalecimiento del papel de las universidades pblicas en la formacin de profesores ni la reversin de las reformas tecnocratizantes.

Todo este cambio se hizo en el contexto de ms amplias transformaciones: se universaliz la subvencin escolar por alumno, estableciendo un nico rgimen de financiamiento tanto para el sistema pblico como particular subvencionado (voucher), lo que provoc un crecimiento de la participacin privada en educacin escolar. Dicha tendencia, que contina durante los aos 90, particularmente a partir del establecimiento del financiamiento compartido en 199316, ha implicado un aumento creciente de la proporcin de profesores que se desempean en el sector particular y que han quedado, por tanto, fuera de la legislacin especial introducida por la mencionada ley de 1987 y, posteriormente, por el Estatuto Docente de 1991 y sus modificaciones.

B. LA PROFESIN DOCENTE EN LAS REFORMAS POST-DICTADURA: RESPONSABILIZANDO A LOS PROFESORESA inicios de los 90, la presin del magisterio por restituir el estatus jurdico, social y econmico de los profesores, da lugar al Estatuto Docente de 199117. Mediante esta ley, se estableci una regulacin nacional de condiciones laborales, respecto a jornadas, horarios y rgimen de vacaciones. Asimismo, se conquistaron significativos aumentos salariales, mediante una estructura comn de remuneraciones y bonificaciones al perfeccionamiento, experiencia profesional y desempeo en condiciones difciles18.

No obstante, el aumento de remuneraciones no es suficiente a ojos del Colegio de Profesores y los docentes en general. Los profesores no alcanzan a acortar la brecha salarial y de estatus respecto a otros profesionales liberales.

Por otro lado, la regulacin del Estatuto Docente se hace cargo nicamente de las condiciones laborales de los profesionales de la educacin municipal. Respecto a los profesores del sector particular subvencionado -que crecen hasta ser mayora hoy- slo se dictan requisitos mnimos sobre su contrato, quedando el resto de sus relaciones laborales reguladas por las normas generales del Cdigo del Trabajo.En definitiva, ni la poltica de remuneraciones ni el Estatuto Docente resuelven la expulsin de los

in Chile. Journal for Critical Education Policy Studies, V. 5, N 2.12 valos, B. (2014). La formacin inicial docente en Chile: Tensiones entre polticas de apoyo y control. Estudios Pedaggicos, V. XL, N Especial 1, pp. 1128

13 Inzunza et al., op. cit.; Cornejo, R. & Reyes, L. (2008). La cuestin docente. Chile: experiencias organizacionales y accin colectiva de profesores. Buenos Aires: FLAPE.

14 Inzunza et al., op. cit.15 valos, B. (2010). Educational change in Chile: Reform or improvements? (1990-2007). En A. Hargreaves, A. Lieberman, M. Fullan, & D. Hopkins (Eds), Second international handbook of educational change (pp. 383-396). New York, NY: Springer.; Cox, C. (2005). Las polticas educacionales de Chile en las ltimas dos dcadas del siglo XX. En C. Cox (Ed.), Polticas educacionales en el cambio de siglo. La reforma del sistema escolar de Chile (2 ed., pp. 19113). Santiago: Editorial Universitaria.

16 Cox, op. cit.17 Ley N 19.070, que aprueba estatuto de los profesionales de la educacin, 1 de julio de 1991.18 Cox, op. cit.

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profesores del proceso de construccin del Estado que sufrieron en los 80. Las demandas de los docentes a principios de la transicin no se limitaban a una cuestin salarial, sino que abogaban por recuperar el carcter pblico de la expansin educativa que haba caracterizado la modernizacin de las dcadas precedentes. Por el contrario, la poltica impulsada por los gobiernos concertacionistas alej an ms a los profesores de la toma de decisiones sobre educacin, cuyo diseo es asumido por otros profesionales, principalmente asociados a las ingenieras o la economa.

Durante los aos 90, la Concertacin impulsa una reforma educacional que de manera explcita rehye alterar la herencia dictatorial, fundada en la municipalizacin de la enseanza, los mecanismos de financiamiento y los sistemas de medicin de logros de aprendizaje19. La reforma es esencialmente de transformacin curricular20. Utiliza como justificacin el discurso de la sociedad del conocimiento y del constructivismo pedaggico, muy divulgado en los aos 90. Este relato intenta legitimar una reforma educacional construida al margen del gremio docente y que elude el problema poltico de la relacin entre educacin y sociedad que la dictadura impusiera, galvanizada en el carcter subsidiario del Estado. Las modificaciones realizadas al Estatuto Docente en 199521 dan cuenta de ello. Mediante esta ley, por un lado, se continu con la tendencia al alza de las remuneraciones reales de los profesores; mientras, por otro, se introdujeron nuevos mecanismos de continuidad con la agenda neoliberal basada en la competencia. Estos son el aumento de las facultades a los municipios para reducir plantas docentes y la creacin del Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo de los Establecimientos Educacionales (SNED), que permiti establecer premios e incentivos a los equipos docentes que obtengan mejor posicin en un ranking cuyo componente principal es el SIMCE. Este ltimo constituye el primer mecanismo de vinculacin competitiva entre remuneraciones y evaluaciones de desempeo (que en esta primera etapa, son colectivas).

La insuficiencia de las polticas educativas de los 90, incapaces de mejorar resultados en los propios trminos de las pruebas estandarizadas formuladas por la dictadura y promovidos por las polticas concertacionistas, volvi a centrar la atencin en los docentes a partir de principios de los 200022. Las respuestas dadas por los tcnicos en educacin ligados a la Concertacin apuntaron la incapacidad de tales polticas educativas de transformar las prcticas de los docentes como la causa de su escaso xito23.

La solucin pasara por establecer los incentivos adecuados24, expresndose en el avance decidido de la poltica de pago por desempeo, tmidamente introducida con la reforma de 1995, a travs de evaluaciones individuales de desempeo el ao 200125 y de mltiples formas de incentivos econmicos asociados durante los 2000. Por cierto, todas estas medidas prometieron modernizar la profesin docente.

19 Donoso, S. (2005). Reforma y poltica educacional en Chile 1990-2004: el neoliberalismo en crisis. Estudios Pedaggicos, V. 31, N 1, pp. 113135.

20 Donoso, op. cit.21 Ley N 19.410, que modifica la Ley N 19.070, sobre estatuto de profesionales de la educacin, el Decreto con Fuerza de Ley N 5, de 1993, del Ministerio de Educacin, sobre subvenciones a establecimientos educacionales, y otorga beneficios que seala, 2 de septiembre de 1995.22 Acua, F. (2015). Incentivos al trabajo profesional docente y su relacin con las polticas de evaluacin e incentivo econmico individual. Estudios Pedaggicos [por publicar].23 En ese sentido, ver Bellei, C. (2001). El taln de Aquiles de la reforma. Anlisis sociolgico de la poltica de los 90 hacia los docentes en Chile. En Martinic, S. & Pardo, M. (editores). Economa poltica de las reformas educativas en Amrica Latina (pp. 227-257). Santiago: CIDE-PREAL. 24 Mizala, A. & Romaguera, P. (2003). El Sistema Nacional de Evaluacin del Desempeo Docente (SNED) en Chile. Recupera-do de: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=774186; OECD. (2004). Revisin de Polticas Nacionales de Educacin: Chile. Paris: OECD Publishing.25 Ley N 19.715, otorga un mejoramiento especial de remuneraciones para los profesionales de la educacin, 31 de enero de 2001.

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El ao 2008 se dict la Ley de Subvencin Escolar Preferencial (Ley SEP), que estableci la categora de estudiantes prioritarios, definidos por su condicin de vulnerabilidad socioeconmica, para aumentar respecto a ellos la subvencin escolar26. Junto a esta subvencin, se estableci un sistema de clasificacin y ordenacin de establecimientos de acuerdo a los puntajes obtenidos en la prueba SIMCE, relacionando mejores resultados con mayor subvencin. Asociado a ello, se estimul la creacin de las Agencias de Asistencia Tcnica Educativa (ATE), entidades privadas cuya finalidad es otorgar asistencia a los establecimientos para la implementacin del Plan de Mejoramiento Educativo (orientado principalmente al incremento de puntajes SIMCE27), y que por lo tanto, son destinatarios autorizados de los recursos estatales asociados a esta ley. Esta reforma, aunque no plante explcitamente modificar la labor de los profesores, produjo transformaciones significativas de las prcticas docentes, en la medida en que la mejora de las escuelas se orienta a incrementar los resultados en el SIMCE ms que a enriquecer el aprendizaje28.

En relacin a la formacin docente, los gobiernos democrticos continuaron con la lgica neoliberal que fue instalada en la dictadura29. Las polticas de mejoramiento empezaron a mediados de los aos 90 con el programa de Fortalecimiento de la Formacin Inicial Docente (FFID), que entre 1997 y 2002 destin recursos pblicos a las instituciones de manera competitiva y cre un sistema de apoyo desde el MINEDUC. Las medidas centradas en rendicin de cuentas se intensificaron desde el 2000. Las polticas que focalizan en formacin de profesores pasaron desde entregar apoyo y fondos a las universidades para mejorar su currculum y prcticas, a la entrega de fondos a un nmero reducido de instituciones que pueden demostrar y comprometer resultados, entendidos estos como valor agregado en estudiantes y el desempeo de los estudiantes de pedagoga en pruebas estandarizadas30. Estas polticas han sido criticadas porque focalizan en control y rendicin de cuentas en vez de mejorar las condiciones de los programas de formacin31.

En el mismo sentido, el 2008 se comenz a implementar la Prueba INICIA cuyo propsito declarado fue fortalecer la formacin inicial docente32. Esta evaluacin, que mide el nivel de conocimientos de los egresados de pedagoga -conocimientos que no estn relacionados con estndares curriculares orientadores-, es de carcter voluntario33. Sin embargo, ello se explica por la oposicin social de los profesores, ya que el diseo original fue darle un carcter obligatorio y habilitante.

El discurso de la responsabilizacin de los profesores del fracaso educativo no es desinteresado. Tras la expulsin de los docentes de la conduccin del sistema educativo, estas tareas han sido entregadas a expertos, ms ligados a la tcnica econmica que a la pedagoga.

26 En un principio abarc hasta 8 bsico, lo que se extendi a toda la educacin escolar en 2011.27 Los incentivos econmicos de la Ley SEP y la posibilidad de cerrar establecimientos de bajos resultados incorporada con la Ley de Aseguramiento de la Calidad determinan que la orientacin principal de la mejora educativa sea el aumento de resultados SIMCE. 28 Lira, A. & Prez, O. La privatizacin de la mejora escolar. 13 de agosto de 2014. Recuperado de: http://www.elmostrador.cl/opinion/2014/08/13/la-privatizacion-de-la-mejora-escolar/

29 valos (2004) La formacin inicial docente en Chile., op. cit.30 valos (2004) La formacin inicial docente en Chile., op. cit.31 MONTECINOS, C. (2014) Anlisis Crtico de las Medidas de Presin Propuestas para Mejorar la Formacin Inicial de Docentes

en Chile por el Panel de Expertos para una Educacin de Calidad. Estudios pedaggicos, V. 40, N Especial, pp. 285-301.32 Garca-Huidobro, J. E. (2010). La prueba INICIA: usos y abusos. Santiago: CIDE. Recuperado de: http://www.cide.cl/Down-load/destacados/actualidad_adjunto.pdf.33 valos (2004) La formacin inicial docente en Chile., op. cit.

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Para someter la labor docente a dicho control tecnocrtico y, por su intermedio, al sostenedor privado, se requiere transformar el oficio de los profesores en una prctica laboral genrica, cuyos resultados no son evaluados mediante estndares y controles propios de la profesin, y por ende del profesional mismo, sino por evaluaciones establecidas por una autoridad externa, al que no se le exige formacin pedaggica ni experiencia en el aula (y que tiene, en un sentido sociolgico, un carcter de clase distinto del profesorado). Con esto, la expropiacin de los docentes de la tuicin sobre su propia profesin, iniciada al quitarles el carcter de funcionarios pblicos, se completa con el control del desempeo individual. Todo lo contrario de las ocupaciones caractersticas de la sociedad de la informacin, que por su tuicin profesional tiene autonoma y discrecionalidad en el trabajo34.

A nivel internacional, la evidencia a favor del pago por desempeo es dbil, y no es valorado por los profesores35. En nuestro pas, se ha venido implementando durante ms de una dcada, a travs de incentivos individuales y colectivos, y no ha significado una transformacin cultural de los profesores en una direccin cercana a la prometida, ni ha producido un incremento salarial que acorte la brecha con las profesiones ms dinmicas. Tampoco ha mejorado resultado alguno. Al contrario, ha reducido an ms los estrechos grados de autonoma y discrecionalidad en el trabajo de los profesores, desconociendo de manera sistmica su derecho a decidir cmo hacer clases, escoger contenidos y evaluar a sus estudiantes. Habra que preguntarse en qu medida no son sino estas polticas, de hecho, las que alejan a los estudiantes de mejores desempeos de la pedagoga, y luego a los mismos profesores de la prctica en el aula.

En este contexto, las movilizaciones sociales de los aos 2006 y 2011 ayudaron a poner en el tapete el escaso xito de las sucesivas reformas implementadas por los gobiernos civiles. Ms all de las promesas, no lograron mejorar los deficientes resultados generales -incluso definidos en sus propios trminos- y la profunda inequidad del sistema educativo. El modelo educativo de mercado, heredado de la dictadura, no slo persiste, sino que se desarrolla a un grado nico a nivel mundial.

Como vimos, las reformas que respondieron a las masivas movilizaciones estudiantiles del ao 2006, no cambiaron el rumbo seguido por la poltica educacional desde 1990. Utilizando la retrica de la calidad y la mejora escolar, se profundiz el camino tecnocrtico y de competencia. Se introdujeron ms controles externos, a travs de la evaluacin de resultados del aprendizaje y la asignacin de recursos asociada, sin cuestionar el esquema institucional ni de financiamiento heredado de las reformas dictatoriales. Esta misma lgica est en las propuestas de 2010 de la Comisin de Expertos convocada por el gobierno de Piera (entre estos elementos se encuentra otorgar carcter habilitante a la Prueba INICIA, por ejemplo); y se expresan en las modificaciones a la profesin docente introducidas por la Ley N 20.501, de calidad y equidad en la educacin36, que facilit el despido de profesores y aument los incentivos econmicos asociados a desempeo, entre otras cosas.

El ciclo de movilizaciones abierto el ao 2011 ha vuelto a poner la reforma educacional en el centro del debate pblico. En ese contexto, la transformacin de la profesin docente sigue como una reforma pendiente. Claro, hay un mayor papel del Estado, pero este rol, lejos de democratizar y expandir lo pblico, fortalece la tuicin del mercado al regularlo y legitimarlo. No por existir ms Estado hay menos mercado, sino todo lo contrario. Hoy hay ms competencia que ayer, ms responsabilizacin individualizante al docente, ms presencia del mercado en su formacin, y ms tuicin jurdica del

34 Goldthorpe, J. H. (1992). Sobre la clase de servicio, su formacin y su futuro. Zona abierta. Fundacin Pablo Iglesias.35 Hargreaves, A. (2005). Profesorado, cultura y postmodernidad. Cambian los tiempos, cambia el profesorado. Madrid: Edi-ciones Morata.36 Ley N 20.501, de calidad y equidad en la educacin, 26 de febrero de 2011.

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Cdigo del Trabajo sobre el magisterio. En definitiva, la poltica de los 90 y los 2000, al profundizar el modelo de mercado, encuentra su principal dique de contencin en el Estatuto Docente, de 1991, aprobado por el gobierno de Aylwin como una restitucin parcial -y criticada por lo mismo entonces- de los derechos de los profesores. Resulta irnico que los cambios acometidos en las ltimas dos dcadas no se propongan desmantelar la herencia de la poltica docente dictatorial, sino justamente la mnima restitucin democrtica de Aylwin. La derogacin del Estatuto Docente, con tal de flexibilizar ms todava la labor de los profesores, ha sido fervientemente apoyada por la derecha poltica, siendo slo la movilizacin de los profesores lo que lo ha impedido.

Los profesores han planteado diversas propuestas de reforma, que pueden sintetizarse en tres ejes fundamentales37:

1. Fortalecimiento de la formacin docente. Se plantea el fortalecimiento de la formacin de profesores mediante el establecimiento de un sistema de acreditacin pblico, centralizado y obligatorio de las carreras de pedagoga; la creacin de un currculum nacional; y la planificacin estatal de la oferta de carreras. Asimismo, se propone el carcter universitario obligatorio de la carrera de pedagoga y se rechaza de plano la existencia de una prueba habilitante.En relacin al perfeccionamiento, se plantea que ste debe ser continuo, coordinado y ejecutado por el Estado de manera descentralizada y fuertemente vinculado con el trabajo en la sala de clases.

2. Carrera docente universal. Se propone la creacin de una carrera docente universal para todos los profesores del sistema financiado con recursos estatales, cuyos dos primeros aos debern corresponder a un proceso de induccin.Para el avance en la carrera docente, se propone la elaboracin de un nuevo sistema de evaluacin docente ms integral, que reconozca la experiencia y se centre en la enseanza, no en la medicin estandarizada de los resultados en los estudiantes o en pruebas de contenidos abstractos.

3. Condiciones laborales. Se busca terminar con el agobio laboral y mejorar las condiciones salariales. Para ello, se propone la disminucin de las horas lectivas a un 50% de las horas trabajadas y la disminucin del tamao de los cursos a 30 alumnos mximo. Respecto al aumento salarial, se propone la elevacin del sueldo base, financiado directamente por el Estado sin mediacin de la subvencin escolar y la eliminacin de los incentivos salariales individuales basados en la competencia.

Asimismo, se propone la creacin de un plan de retiro especial para mejorar las jubilaciones de los profesores y retribuir adecuadamente el ejercicio de la docencia

37 Colegio de Profesores. Propuesta de carrera profesional docente. Recuperado de: http://www.colegiodeprofesores.cl/ima-ges/carreraprofesional/carreradocentefinal.pdf

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II. PROYECTO DE LEY DE DESARROLLO PROFESIONAL DOCENTE

El 21 de abril de 2015, mediante Mensaje de la Presidenta de la Repblica, ingres a tramitacin a la Cmara de Diputados el proyecto de ley que crea el sistema de desarrollo profesional docente y modifica otras normas (Boletn 10.008-04), en adelante el Proyecto.

Aunque en la discusin prelegislativa, el MINEDUC se reuni en reiteradas ocasiones con los representantes del Colegio de Profesores para consensuar un proyecto de reforma con el que el gremio se sintiera representado, finalmente el Proyecto no cuenta con el apoyo de los profesores, quienes han anunciado que seguirn movilizndose para que sus propuestas sean incorporadas a la reforma38.

El Proyecto, que se encuentra en la etapa de Primer Trmite Constitucional en tramitacin en las comisiones de Educacin y de Hacienda de la Cmara de Diputados, consta de 10 artculos permanentes y 47 artculos transitorios. A la fecha, el debate en la Comisin de Educacin ha dado cuenta de la futura presentacin de diversas indicaciones por parte del Gobierno que vendran a precisar anuncios y resolver ambigedades.

El Proyecto modifica diversos cuerpos legales pero principalmente el Estatuto Docente, aplicables a los profesionales de la educacin de establecimientos de educacin bsica y media, municipales y particulares subvencionados; de establecimientos de educacin parvularia particulares subvencionados; y, de establecimientos de educacin tcnico-profesional de administracin delegada; con excepcin del Ttulo III -que pasa a ser IV-, que slo aplica a la educacin municipal.

En trminos generales el proyecto consiste en lo siguiente:

A. FORMACIN DE PROFESORES

1. Formacin inicial de profesores. Se modifica la definicin de profesional de la educacin para otorgarle carcter universitario a la actividad docente, eliminando la autorizacin a profesionales o licenciados distintos de profesionales de la educacin para ejercer docencia en la educacin media, como requisito de reconocimiento oficial del Estado.

38Diario Pulso, Bachelet enva plan docente y profesores mantienen sus demandas, 20 de abril de 2015, http://www.pulso.cl/noticia/actualidad---politica/politica/2015/04/5-62006-9-bachelet-envia-plan-docente-y-profesores-mantienen-sus-deman-das.shtml

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Asimismo, se establece la acreditacin obligatoria tanto de las universidades que imparten la profesin, como de las carreras de pedagoga. Relacionado con esto, se establecen como requisitos para el ingreso de los estudiantes, alguno de los siguientes: a) encontrarse en el percentil 70 o superior de la PSU o el instrumento que la reemplace; b) obtener un NEM dentro del 30% superior de su establecimiento educacional; o, c) haber realizado un programa de preparacin y acceso de estudiantes de enseanza media para continuar estudios de pedagoga en la educacin superior reconocido por el Ministerio de Educacin.

Se agrega como requisito de acreditacin la aplicacin obligatoria de la evaluacin diagnstica de la formacin inicial, que la universidad deber aplicar a todos los estudiantes de sus carreras de pedagoga, segn determinacin del Ministerio.

2. Formacin para el Desarrollo Profesional. El perfeccionamiento, ahora denominado Formacin para el Desarrollo de los Profesionales de la Educacin tendr aplicacin universal, es decir, tanto para los profesores de la educacin municipal como de la educacin particular subvencionada.

El Proyecto ampla su objeto, estableciendo de manera especfica la actualizacin de conocimientos disciplinarios y pedaggicos, dominio de instrumentos curriculares vigentes y actualizacin de nuevas metodologas y tcnicas para el mejor desempeo de sus funciones. Asimismo, se agrega que la formacin debe relacionarse con la funcin desempeada por el profesional, el proyecto educativo institucional, el plan de mejoramiento educativo y el territorio del establecimiento donde se desempea. Para lo anterior, se mantiene la autorizacin a las mismas instituciones actuales para ofrecer estos cursos o programa, es decir, a) sostenedores; b) el Centro de Perfeccionamiento, Experimentacin e Investigaciones Pedaggicas del MINEDUC (CPEIP); y, c) instituciones pblicas o privadas con cursos o programas certificados por el CPEIP.

La certificacin y facultad de sancionar a las instituciones que incumplan las condiciones de ejecucin se mantiene en el CPEIP, con algunos requisitos adicionales que se agregan con el Proyecto.

Asimismo, se modifican algunos de los criterios para la asignacin de becas, incorporando la alta concentracin de alumnos prioritarios del establecimiento donde se desempea el profesor entre ellos.

B. CARRERA PROFESIONAL

1. Induccin y mentora. Se crea el proceso de induccin y mentora de aplicacin universal a todos los profesores que trabajan en establecimientos financiados por el Estado.

El proceso de induccin tiene por objeto apoyar y acompaar a un docente principiante (aqul que no ha ejercido la docencia o lo ha hecho por menos de 10 meses) en su inmersin al ejercicio profesional, que tiene carcter de voluntario y una duracin de hasta 10 meses dentro de un ao lectivo. Para esto, la mentora es entregada a docentes mentores que requieren formacin especfica y estar inscritos en un registro llevado para tal efecto por el CPEIP.

El CPEIP es la institucin a cargo de administrar el proceso de induccin, coordinar con los sostenedores y administradores de establecimientos y supervigilar la labor de los docentes mentores.

En cuanto a los requisitos, para participar del proceso de induccin se exigir: a) contar con un ttulo de profesor o educador; b) no estar inhabilitado para el ejercicio de la profesin; c) estar contratado

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para ejercer actividades profesionales docentes; y, d) estar contratado por una jornada laboral entre 15 y 38 horas lectivas. Mientras, para ejercer como mentor: a) aprobar cursos especficos para tal efecto; b) encontrarse en el tramo avanzado del desarrollo profesional; c) haber ejercido la profesin docente por al menos 6 aos; d) no tener un resultado vigente en la evaluacin docente bsico o insatisfactorio; y, e) en caso de trabajar en un colegio particular subvencionado, contar con la recomendacin por escrito de su respectivo sostenedor.

Los cursos para la formacin de mentores son certificados por el CPEIP segn las mismas reglas que los cursos y programas de Formacin para el Desarrollo Profesional.

La participacin en el proceso implica mejoras salariales por un monto mensual de $81.084 por hasta 10 meses. Esta asignacin puede ser revocada si el docente es desvinculado del establecimiento o incumple gravemente sus obligaciones. Y para los mentores, la suma total de $1.105.280 por cada docente principiante a su cargo (cada mentor tener un mximo de tres docentes principiantes), pagadera en hasta 10 cuotas mensuales.

Los cupos disponibles para el proceso sern determinados segn el presupuesto anual establecido en la Ley de Presupuestos. Para efectos de la asignacin de los cupos, el Proyecto establece que deber priorizarse en funcin de los siguientes criterios: a) alta concentracin de alumnos prioritarios en el establecimiento en que trabaja el docente; b) bajo desempeo del establecimiento en los trminos de la Ley de Aseguramiento de la Calidad; y, c) mayor nmero de horas lectivas.Por su parte, los criterios para la asignacin de mentores son: trabajar en la misma comuna e impartir el mismo nivel de enseanza que los docentes principiantes postulantes. En caso de existir ms de un mentor que cumpla dichos criterios, se preferir a los mentores con mejor evaluacin docente, que cuenten con grados universitarios de magster o doctor asociados a la labor de mentora y con mayor experiencia profesional.

2. Desarrollo Profesional Docente. Se define como un sistema progresivo de avance en la experiencia profesional y certificacin de competencias pedaggicas y conocimientos disciplinarios de los profesionales de la educacin, que se estructura en base a tramos que reflejan dicho avance. El ingreso a esta estructura, que es obligatoria para los profesionales de la educacin que se desempean en la educacin que recibe subvencin del Estado y los cargos directivos y tcnico-pedaggicos de la educacin municipal, da derecho a percibir una Asignacin por Desarrollo Profesional Docente. Este sistema tambin se hace aplicable, con algunas limitaciones, a los profesionales de la educacin parvularia que se desempean en establecimientos de educacin parvularia que reciben subvencin permanente del Estado.

Los docentes principiantes tienen un plazo de tres aos desde el inicio de su ejercicio profesional para certificarse en el Desarrollo Profesional Docente, que se extiende a cuatro si el docente no ha podido acceder a la induccin por causas que le son ajenas a su voluntad. El incumplimiento de este plazo, da origen a la desvinculacin, sin que pueda ser contratado por el mismo sostenedor por 2 aos. Es decir, si bien el proceso de induccin es voluntario y tiene recursos limitados, este requisito establecido al inicio de Desarrollo Profesional Docente lo convierte en una exigencia prcticamente obligatoria.

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El Desarrollo Profesional Docente se compone de dos fases, estructuradas en cinco tramos:

Fase obligatoria: TRAMO INICIAL: tiene como requisito al menos dos aos de ejercicio profesional

docente y tiene una duracin de cuatro aos. Los docentes certificados en este tramo tienen un plazo mximo de nueve aos para certificarse en el tramo siguiente. El incumplimiento de este plazo genera la prdida de la certificacin en el tramo inicial y la desvinculacin, sin poder ser contratado por el mismo sostenedor durante cinco aos.

TRAMO TEMPRANO: tiene como requisito al menos seis aos de ejercicio profesional docente y tiene una duracin de cuatro aos.

TRAMO AVANZADO: tiene como requisito al menos seis aos de ejercicio profesional docente. La certificacin en este tramo habilita para ejercer funciones docente directiva y de unidad tcnico pedaggica, formar parte de las comisiones calificadoras que eligen los directores de establecimientos municipales y desempear la funcin de mentor.

Fase voluntaria: TRAMO SUPERIOR: tiene como requisito al menos diez aos de experiencia

profesional docente y cuatro aos de ejercicio en el tramo avanzado. TRAMO EXPERTO: tiene como requisito al menos catorce aos de experiencia

profesional docente y cuatro aos de ejercicio en el tramo avanzado.

La certificacin de competencias pedaggicas y conocimientos disciplinarios para la avance a cada tramo queda a cargo del CPEIP. Estas se relacionan con las bases curriculares y el cumplimiento de estndares de desempeo profesional.

Los instrumentos de medicin se aplicarn cada cuatro aos y los niveles de logro determinan el tramo del desarrollo profesional al que dan acceso. Estos son: a) una prueba escrita de conocimientos disciplinarios; y, b) un portafolio profesional de competencias pedaggicas para medir la prctica de la funcin docente, que es el mismo instrumento ya contemplado por el sistema de evaluacin docente.

C. REMUNERACIONES Y CONDICIONES LABORALES

1. Asignaciones y bonificaciones. El Proyecto reorganiza las asignaciones y bonificaciones, prcticamente igualando en este respecto a los profesionales de la educacin municipal y particular subvencionada. Estas asignaciones son: a) Asignacin de Experiencia (que se reduce a la mitad); b) Asignacin por Tramo de Desarrollo Profesional (que reemplaza la Asignacin de Perfeccionamiento); c) Asignacin de Reconocimiento por Docencia en Establecimientos de Alta Concentracin de Alumnos Prioritarios (que reemplaza la Asignacin de Desempeo en Condiciones Difciles); d) Asignacin de Responsabilidad Directiva y Asignacin de Responsabilidad Tcnico-Pedaggica, e) Bonificacin de Reconocimiento Profesional (que reemplaza la Unidad de Mejoramiento Profesional); y, f) Bonificacin de Excelencia Acadmica. La nica excepcin establecida para la educacin particular subvencionada, es que se excluye la Asignacin de Responsabilidad Directiva y Asignacin de Responsabilidad Tcnico-Pedaggica.

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Se mantiene la posibilidad del sostenedor de otorgar asignaciones especiales de incentivo profesional asociadas al mrito, que no pueden superar al 20% de la Asignacin por Tramo de Desarrollo Profesional.

Asimismo, se eliminan la Bonificacin por Aos de Servicio, la Bonificacin por Carga Horaria y la Asignacin Variable por Desempeo Individual. A su vez, se ajusta la remuneracin total mnima por IPC.Con el Proyecto, la ms importante de estas partidas es la Asignacin por Tramo de Desarrollo Profesional, que vehiculiza el aumento salarial ms sustantivo y es base de la determinacin de otras asignaciones. Los montos mximos de esta asignacin, segn tramo, para un contrato de 44 horas semanales y 15 bienios de antigedad, son los siguientes:

Tramo inicial: $299.992 Tramo temprano: $330.000 Tramo avanzado: $511.500 Tramo superior: $792.836 Tramo experto: $1.228.876

Respecto al financiamiento de las nuevas asignaciones y bonificaciones, el Proyecto dispone de fondos nuevos, al establecer que la Bonificacin por Alta Concentracin de Alumnos Prioritarios y los nuevos recursos de la Asignacin de Reconocimiento Profesional sern financiadas por el MINEDUC. Respecto a la Asignacin por Tramo de Desarrollo Profesional, se establece que el financiamiento de los dos primeros tramos corresponde a los sostenedores, y a partir del tercer tramo, la diferencia es financiada por el MINEDUC.

2. Causales de despido y negociacin colectiva. El proyecto incorpora dos causales de despido asociadas al desempeo para los profesionales de la educacin municipal (que se encuentran regulados por el Estatuto Docente). Estas se relacionan con el incumplimiento de las exigencias de: a) los profesionales principiantes de certificarse en el tramo inicial del Desarrollo Profesional Docente dentro del plazo de tres o cuatro aos, segn corresponda; y, b) de acceder a los tramos superiores del Desarrollo Profesional Docente en un plazo de nueve aos desde la certificacin en el tramo inicial. Junto con ello, se otorga el derecho a una bonificacin o indemnizacin de cargo del empleador.

Los profesionales desvinculados por estas causales, no podrn ser contratados en ninguna dotacin docente (Estatuto Docente) en el plazo de cinco aos.

Por otra parte, el Proyecto autoriza siempre la negociacin colectiva, teniendo en consideracin que en la actualidad se autoriza a los sostenedores de la educacin particular que remunera a los profesionales de la educacin bajo contrato indefinido, a excluir este mecanismo.

3. Horas Lectivas. El Proyecto disminuye el mximo de horas lectivas a 65% de la jornada semanal, que corresponde a 28:30 hrs. en una jornada de 44 horas.

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III. ANLISIS DEL PROYECTO DE LEYResulta evidente que una transformacin desmercantilizante de la labor docente, y que restituya en el profesor su carcter profesional, hoy jurdica, social y econmicamente erosionado; no puede sino ser de implementacin gradual. El proyecto del Gobierno es analizado a continuacin bajo la pregunta de si inicia este camino de cambio, necesariamente lento e incremental, o profundiza el modelo ya establecido con anterioridad.

A. FORMACIN DE PROFESORES

1. Formacin inicial de profesores. Fortalecer la formacin inicial de profesores es uno de los elementos fundamentales para revertir la desprofesionalizacin de la labor docente y en ese sentido son valorables varias de las reformas propuestas por el Proyecto. En particular, otorgar carcter universitario a la formacin docente y exclusividad en el ejercicio de la docencia a los profesionales de la educacin son demandas fuertemente sentidas por el gremio docente, y apuntan correctamente a reconocer la pedagoga como un saber de carcter profesional cuya transmisin debe realizarse de manera institucionalizada en entidades encargadas de su investigacin, cultivo y enseanza, como son las universidades.

Sin embargo, estas propuestas parecen insuficientes a efectos de revertir el debilitamiento de la formacin inicial provocada por el abandono del Estado de su rol como principal formador y conductor del sistema de educacin superior. Las propuestas relativas a la acreditacin, que buscan elevar los estndares de las carreras de pedagoga se presentan como la solucin de este problema. Sin embargo, la acreditacin ha demostrado no favorecer la mejora de los programas de formacin39. Se contina con las polticas de calidad basadas en procesos externos de certificacin que se han aplicado durante casi una dcada en la educacin superior. stas pueden significar un control -dbil- a los excesos del diseo de mercado en una lgica de garanta a los consumidores, pero no otorgar una orientacin pblica al sistema educativo. El proyecto no avanza un pice en recuperar para las instituciones pblicas la formacin docente, y legitima, por lo mismo, su emplazamiento en el mercado.

Ante esta propuesta de regulacin de la formacin docente que mantiene la lgica del sistema de educacin superior implantado con la reforma de 1981, queda abierta la interrogante acerca de si este diseo de mercado ser modificado con la reforma de la educacin superior anunciada por el Gobierno para este ao. En definitiva, desde una perspectiva democrtica, se plantea el desafo de recuperar para el mbito pblico la definicin de las orientaciones centrales del sistema educacional. Este es un rasgo caracterstico de la mayora de los pases occidentales democrticos.

39 valos (2004) La formacin inicial docente en Chile., op. cit.

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Por su parte, en una direccin contraria al fortalecimiento de la profesin docente, aparece la propuesta de una evaluacin diagnstica obligatoria para las carreras de pedagoga. Esta medida, aunque su objetivo declarado sea de carcter diagnstico, por su obligatoriedad y aplicacin universal, aparece ms bien como un mecanismo de informacin al mercado para orientar la demanda40. La aplicacin de este tipo de instrumentos, en el contexto de un sistema educativo con fuertes incentivos estatales a la competencia, permite suponer que la labor docente de las universidades se orientar significativamente por los contenidos externamente evaluados, por sobre sus propias definiciones pedaggicas. Cabe destacar que durante el gobierno de Piera se destinaron unos 25 mil millones de pesos a la firma de convenios de desempeo para la formacin docente, cuyos trminos de referencia hacan mencin explcita a que las instituciones receptoras se comprometan a mejorar sus puntajes en la Prueba INICIA y a mostrar resultados de sus egresados con medidas de valor agregado. Este efecto perjudicial se puede ver agravado con el sistema de certificacin del desempeo profesional, que otorgar informacin adicional de orientacin al mercado de formacin inicial con el tramo profesional de los egresados de cada universidad. Esta evaluacin diagnstica, adems de ser lo limitada que es cualquier indagacin estandarizada sobre saberes disciplinares en relacin a la complejidad del rol docente, sigue el rumbo iniciado con la implementacin de la Prueba INICIA.

Por ltimo, en relacin a la formacin de profesores, el Proyecto promete mejorar el nivel de los docentes a travs de la elevacin de requisitos de ingreso a las carreras de pedagoga. Esta propuesta si bien busca un sistema que seleccione a los mejores estudiantes para las carreras de pedagoga41 y, a simple vista, puede parecer bien orientada, es ms bien superflua y sita la responsabilidad sobre el desempeo de los profesores en las caractersticas personales y sociales de los postulantes ms que en la formacin que reciben. Como es sabido, los profesores siempre han sido reclutados de capas sociales populares y medias. El problema no estriba aqu, sino en la eficacia de su formacin. Poner el nfasis en la seleccin, aun cuando como medida parcial pueda ser comprensible, slo desnuda las carencias de nuestra educacin obligatoria.

2. Formacin para el desarrollo profesional. El perfeccionamiento docente, o formacin para el desarrollo profesional como es redefinido por el Proyecto, es un aspecto significativo de la formacin de profesores, confesin de que sta no se agota en la etapa inicial, sino que es un desafo permanente. Sin embargo, al respecto, el Proyecto no introduce innovaciones importantes, salvo al modificar los fines de dicha formacin, agregando que sta debe considerar la funcin desempeada por el profesional, el proyecto educativo institucional, el plan de mejoramiento educativo y el territorio del establecimiento donde se desempea. Estas modificaciones, aunque se encuentran a un nivel conceptual y no es posible adelantar cmo se implementarn en la prctica, aparecen como problemticas porque asocian el perfeccionamiento, ms que a la formacin profesional en un sentido pedaggico y disciplinar, a las competencias especficas requeridas por los empleadores para los que se desempea el profesor. En particular, las referencias al proyecto educativo institucional y al plan de mejoramiento educativo las asocia ms con las necesidades definidas por el sostenedor que con desarrollo profesional.

En relacin a las instituciones que pueden impartir cursos y programas de perfeccionamiento, sin duda,

40 Sobre el efecto de las evaluaciones diagnsticas como instrumento de informacin a la competencia, ver Orellana, V. (2014). Medicin para la competencia, calidad para el mercado: el SIMCE en el mercado de la educacin escolar chilena. Cuadernos de Co-yuntura Fundacin Nodo XXI, Ao 2, N 4. Recuperado de: http://www.nodoxxi.cl/wp-content/uploads/cuaderno_4_cultura.pdf41 Proyecto de Ley Boletn N 10.008-04, Mensaje, p. 5.

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es un avance el aumento de requisitos y el mayor control del MINEDUC a travs del CPEIP. Sin embargo, estas medidas se limitan a una lgica de control externo basado en la certificacin y no implican una mayor presencia pblica en el mejoramiento de la formacin de profesores.

Esta poltica, junto al rol que se le otorga al CPEIP en la estructura del Desarrollo Profesional Docente, fortalece la dimensin de certificacin de esta entidad, relegando a un segundo plano las funciones de experimentacin e investigacin que justificaron su creacin durante la reforma educacional de 1965.

B. CARRERA PROFESIONAL 1. Proceso de induccin y mentora. El establecimiento de un proceso de acompaamiento al inicio de la carrera profesional docente es uno de los avances ms positivos del Proyecto. Esto responde a una demanda planteada por el Colegio de Profesores e implica el reconocimiento de que el aprendizaje docente requiere, adems de la formacin universitaria, espacios de desarrollo ligados a la experiencia en el aula. El proceso de induccin apunta a resolver una importante dificultad que enfrentan los profesores principiantes cuando se encuentran en condiciones de aislamiento profesional, reconociendo las capacidades desarrolladas por la comunidad profesional para resolver los desafos iniciales en la prctica de la docencia.

Sin perjuicio de ello, se echa de menos en esta dimensin del Proyecto una reflexin sobre el tipo de profesor que el pas necesita. Sin espacio para ese debate al interior de la comunidad docente, los procesos de mentora pueden terminar simplemente reproduciendo las prcticas docentes performativas que se buscan transformar. Al establecer el diseo de la mentora como un proceso en el que se participa de manera individual, no se reconoce a la profesin como comunidad de aprendizaje. En esta lnea, una forma de mejorar el diseo del proceso de induccin propuesto debera contemplar formas de retroalimentacin que permitan a los docentes principiantes identificar aspectos del ejercicio profesional que buscan transformarse. Dichos criterios podran ser incorporados en la regulacin sobre los cursos de formacin de mentores. En ese sentido, una debilidad del Proyecto en este aspecto -ya identificada en la seccin anterior- es privilegiar la libertad a todo tipo de instituciones para crear cursos y programas de perfeccionamiento sin mayor orientacin pblica que la certificacin externa.

Por ltimo, una de las limitaciones del proceso planteado es que el Proyecto no asegura que ste tenga amplia cobertura, lo que queda sujeto anualmente a la Ley de Presupuestos. Esto es problemtico pues, si bien la induccin tiene carcter de voluntario, tiene una relacin directa con el ingreso al Desarrollo Profesional Docente y una de las nuevas causales de despido asociadas a ste.

2. Desarrollo Profesional Docente. En principio, la idea de una Carrera Docente con tramos, por medio de la cual los profesores avancen y se desarrollen, es positiva. Sin embargo, el grueso de las reformas propuestas apunta en la direccin contraria al reconocimiento de una trayectoria profesional, y ahondan la desprofesionalizacin ya descrita.

Cabe destacar que el Desarrollo Profesional Docente, que es la innovacin ms importante introducida por el Proyecto, se estructura de manera independiente al Estatuto Docente, que regula las relaciones laborales de los profesionales de la educacin municipal. Por tanto, el Proyecto no extiende la aplicacin de la carrera docente a todos los profesores sin importar la dependencia del establecimiento donde ejercen, sino que crea una nueva adscripcin, relacionada con la certificacin de desempeos.

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Hay dos aspectos crticos en esta propuesta que pueden tener graves efectos. En primer lugar, el avance en los tramos no queda determinado principalmente por la experiencia profesional, el perfeccionamiento o las evaluaciones generadas al interior de la profesin misma, sino que es definido por certificaciones externas, cuyos instrumentos no refieren a lo que sucede en el aula ni centralmente a la enseanza. Aunque la experiencia y el perfeccionamiento siguen considerndose, su participacin relativa respecto del desempeo baja radicalmente, y es esta transformacin el eje del Proyecto. El desempeo de los profesores es medido no por su ejercicio profesional y colectivo, sino que depende de su respuesta individual a procesos de evaluacin externamente determinados y pruebas estandarizadas de conocimiento disciplinar. En simple, la presin al profesor no lo fuerza, como incluso se supone que ocurra en el argumento neoliberal, a obtener mejores resultados en el aula, sino a obtener mejores resultados en una evaluacin que ignora la sala de clases.

En segundo lugar, el efecto de estas formas de certificacin se agrava al relacionar el avance profesional con el mejoramiento de las condiciones salariales. Ello constituye un incentivo perverso a que la preocupacin y dedicacin principal de los profesores se oriente a los procesos de certificacin, ms que al perfeccionamiento de las prcticas docentes.

Esto no slo puede afectar las prcticas docentes, sino que podra transformar la orientacin de todas las estructuras relacionadas con el sistema educacional. As, una porcin significativa de los recursos tanto profesionales como financieros de la administracin se destinarn al desarrollo de una burocracia capaz de administrar los instrumentos de certificacin. Predeciblemente, ello adems implicara un estmulo estatal significativo al mercado de elaboracin, validacin y evaluacin de instrumentos.

En definitiva, esta propuesta lleva al extremo la paradoja del estado evaluador, que en vez de destinar recursos a producir mejores desempeos, como indica cualquier lgica racional y productivista -incluso neoliberal-, se reduce a medirlos, basado en la confianza -ms ideolgica que real- de que producto de la competencia adecuadamente organizada y sealizada se elevar la calidad general del sistema.

C. CONDICIONES LABORALES

En primer lugar, cabe sealar que uno de los aspectos que ms expectativas ha generado del Proyecto es el incremento salarial que promete. Esto responde a una demanda de justicia y reconocimiento de la profesin docente que por ms de 25 aos ha sido postergada. En ese sentido, la destinacin de un monto significativo de recursos para este fin se valora como un aspecto positivo.

Sin embargo, el aumento salarial no puede ser juzgado con independencia de los mecanismos mediante los que ste se implementar. En efecto, el principal medio por el que se canaliza es la Asignacin por Tramo de Desarrollo Profesional, y no el salario base, lo que genera graves efectos que distorsionan la labor docente, como ya ha sido explicado.

En segundo lugar, uno de los avances importantes propuestos por el Proyecto es la disminucin de horas lectivas, que representa el reconocimiento de una demanda ampliamente sentida por los profesores, que desempean sus labores en condiciones extremas de agobio laboral. Sin embargo, la disminucin de 75% a 65% si bien constituye un avance, se encuentra an lejos de la situacin de otros pases y del 50% propuesto por los profesores. Alterar de manera significativa esta estructura horaria es un elemento fundamental para mejorar el trabajo de los profesores en el aula. En el mismo sentido, se echa de menos en el Proyecto la disminucin de la cantidad de alumnos por curso demandada por los profesores.

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Por ltimo, un aspecto definitivamente positivo del Proyecto es la eliminacin de la disposicin que autoriza a los sostenedores de establecimientos particulares subvencionados a excluir la negociacin colectiva de los profesores. Sin embargo, esta reforma es el nico elemento del Proyecto que avanza en la tutela de los derechos laborales de los profesores, estando prcticamente ausente la proteccin de la estabilidad en el trabajo, necesaria para disminuir la incertidumbre y agobio de los docentes.

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IV. CONCLUSIONES

Tras esta revisin, resulta evidente que el Proyecto incorpora elementos positivos de fortalecimiento de la profesin docente. Estos son, el carcter universitario y la exclusividad de la profesin docente para impartir educacin, la creacin de un proceso de induccin, el incremento salarial y la disminucin de horas lectivas. Se trata de tibios avances, pero que van en la direccin correcta. Tales aspectos, si se analiza la discusin de poltica pblica y de los movimientos sociales en las ltimas dos dcadas, encuentran su origen ms en la presin social -sobre todo del Colegio de Profesores- que en la accin de los gobiernos post-dictadura. Por lo mismo deben ser defendidos y profundizados por las fuerzas sociales y polticas de cambio.

Dicho esto, la orientacin general del Proyecto se enmarca en la lgica del estado subsidiario, en especial del estado evaluador. No expresa un avance sustantivo de la responsabilidad pblica sobre la formacin docente -omite la centralidad de las universidades pblicas- y su ejercicio profesional -que sera recuperar a los docentes como funcionarios pblicos y mejorar con claridad sus condiciones-. En general, se lleva el paradigma de mercado a un grado ms profundo, elaborndose una regulacin ms sofisticada por medio del Desarrollo Profesional Docente y los incentivos econmicos asociados a ste, que realiza y contiene sus mismas lgicas competitivas y tecnocrticas. Pero el problema no termina aqu. Por sus propias deficiencias tcnicas e incoherencias, analizadas bajo un lente neoliberal inclusive, el Proyecto podra no slo expandir el mercado y sus efectos, sino tambin tener consecuencias imprevistas de grave impacto en la educacin chilena. Bsicamente, introducir tensiones para que tanto la formacin docente como el ejercicio del profesor se dirijan a satisfacer instrumentos de certificacin -muy limitados como tcnicas de evaluacin-, pues por medio de ellos se canalizan recursos, atendiendo menos la sala universitaria y la sala escolar respectivamente. El Proyecto se limita en este punto a aplicar mecanismos de medicin del desempeo, con incentivos econmicos a la competencia tan significativos que permiten prever que la mayor capacidad, tiempo y disposicin de los actores se dedicar a mejorar el rendimiento performativo en los instrumentos de medicin. Podra ser perfectamente posible que en una escuela de pauprrimo SIMCE y valor agregado, los docentes sean excelentes, y viceversa, porque no hay ligazn lgica ni metodolgica entre ambos instrumentos. Incluso, aunque en promedio la correlacin sea positiva, si se toma en cuenta el complejo enjambre de polticas evaluativas, no sera de extraar que la incoherencia entre ellas se manifestara como seal contradictoria en un nmero no descartable de casos. La pretensin universal e individual de estas polticas (lase, evalo a todos los docentes y atribuyo un puntaje a cada uno) hace que, aun con correspondencia a nivel promedio, se cometan injusticias.

Por otro lado, ms que construir una carrera propiamente tal, el proyecto reduce la estabilidad del actual Estatuto Docente, sin extenderla a los profesores de los establecimientos particulares subvencionados.

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En cambio, el sistema del Desarrollo Profesional Docente, que se aplica a todos los profesionales de la educacin financiada por el Estado, no tiene las caractersticas de una carrera profesional, sino de un indicador de calidad en un diseo de mercado de profesionales de la educacin. Ello se expresa, por un lado, en que el avance en esta estructura no se relaciona con ms estabilidad laboral y, por otro, en que las principales consecuencias del fracaso se producen respecto a cada empleador y no el sistema educativo en su conjunto. De hecho, incluso dentro de la lgica tecnocrtica de la medicin de desempeos, la certificacin propuesta cumple ms funciones de asignacin de precio (salario de profesores) que de evaluacin de la pertinencia de los docentes para ensear en el sistema. Est ms en el campo de la rendicin de cuentas que de la mejora. Si el sentido era profundizar la lgica tecnocrtica, se debiese tener algn indicador de valor agregado, para, con rigor, vincular el desempeo al desarrollo profesional, y ste con el salario. Pero como los indicadores de valor agregado son polticamente polmicos y tcnicamente muy deficientes42, adems de muy compleja atribucin al individuo, se termina optando por instrumentos de medicin que poco tienen que ver con la sala de clases, y por ende, con la enseanza.

Incluso, para que todo este instrumental tuviese sentido en sus propios trminos, las evaluaciones de desempeo deficientes tendran que implicar no una causal de despido (que representa el problema privado del sostenedor) sino una exclusin del sistema (que resolvera un problema pblico). La obvia consecuencia de esta omisin es la concentracin de profesores de menor valor, en los trminos de la certificacin, en determinadas instituciones.

No se trata de negar la necesidad de evaluar la educacin, y en ese ejercicio, tambin a los docentes. Es que por su enfoque de mercado, tanto de la poltica que le antecede como del propio Proyecto, la evaluacin de la educacin es justamente lo que nunca se realiza, reemplazada ideolgicamente por certificaciones concebidas como seales de mercado. stas son incluso incoherentes bajo sus propios parmetros. Queda pendiente un debate profundo sobre la orientacin de la educacin, su sentido, y los mecanismos para evaluarla con seriedad y complejidad. La tcnica, entonces, tiene el papel fundamental de vehiculizar tal consenso ciudadano, pero no puede reemplazarlo, menos ocultar orientaciones polticas como mejoras tcnicas neutrales. Mientras predominen los abordajes de mercado y tecnocrticos, esta pregunta de fondo sobre la evaluacin no slo no se hace, sino que se responde falazmente. Un indicador de desempeo, con enormes ripios, como el SIMCE, se suma a un indicador de desempeo docente, sin que ninguno est relacionado, o su construccin haya sido pensada como conjunto, o siquiera se enmarque dentro de un proceso ms general y cualitativo de evaluacin. Esa es la irona del Proyecto: bajo la promesa de la evaluacin, se sepulta definitivamente la comprensin racional de lo que ocurre en el aula y en el conjunto del proceso educativo. Es decir, no se evala.

Las variables duras del desempeo docente, incluso concebido como lo hace la discusin dominante en Chile, estn en la formacin inicial, la proporcin de horas lectivas, el nmero de alumnos por sala, la estabilidad laboral, y la remuneracin como expresin del valor social del docente. Sin centrarse en cambiar estos aspectos directamente, como lgicas de produccin y trabajo, el Proyecto ms bien intenta medir y regular desde fuera. Supone aumentos salariales, pero sobre la base de medidas competitivas cuestionables y disminucin del valor de la experiencia y el perfeccionamiento; trae una tenue disminucin de las horas lectivas, pero por debajo de lo esperado; y se preocupa de la formacin, pero simplemente tensando a las capacidades ya instaladas del mercado sin privilegiar por las pblicas -de mejor desempeo a la sazn-. Se omiten aspectos clave: una mayor estabilidad laboral y la disminucin del nmero de estudiantes por sala.

42 Ver American Statistical Association. (2014). Statement on Using Value-Added Models for Educational Assessment. Recupe-rado de: https://www.amstat.org/policy/pdfs/ASA_VAM_Statement.pdf

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Como se sabe, la discusin mejor recibida por el Gobierno sobre la reforma docente fue la instancia Plan Maestro. Este esfuerzo, que no puede reemplazar el debate con los protagonistas de la educacin, y que fue presentado por algunos sectores con mayor importancia incluso que la opinin de los profesores, se recibi en La Moneda como la reforma docente ya hecha. El Ministro dijo al respecto que le haban hecho la pega. Pero el Proyecto no cumple con sus estndares mnimos en los aspectos clave: en el piso de reduccin de horas lectivas, remuneraciones y nmero de alumnos por sala. Desde la propia perspectiva del Plan Maestro, el Proyecto no satisface las expectativas.

Considerando este balance, el aumento de remuneraciones, la disminucin de horas lectivas, la acreditacin obligatoria a los programas de formacin, la imposibilidad de negar el derecho de negociacin colectiva a los docentes de escuelas privadas subvencionadas, y la incorporacin de un proceso de induccin -aspectos tenues pero positivos del Proyecto-; son eclipsados por la orientacin general y las incoherencias de la propuesta.Si el Ejecutivo no presenta una alternativa con otras orientaciones -elaborada en estrecha relacin con los actores principales de la educacin-, los avances que pudiera haber sern mnimos en comparacin a los problemas irresueltos y las nuevas dificultades creadas.

Una reforma profunda a la educacin slo puede surgir de un acuerdo social amplio. La transversalidad del apoyo al Proyecto en los sectores conservadores puede estimular la falsa idea de que la reforma actual descansa en una legitimidad suficiente. Pero ese consenso es el de los actores que nos han llevado a la bizarra condicin actual de la educacin chilena, y no el de la ciudadana, la fuerza que nos permiti la conciencia de la crisis actual, y la nica que puede permitir virar de rumbo. Una reforma genuina -no un ajuste tan ambicioso como paradjico- slo puede ser acometida en acuerdo con las fuerzas sociales, que con su movilizacin, han abierto la posibilidad de realizar los cambios. Los profesores tienen un rol protagnico que jugar en esta perspectiva, as como la ciudadana organizada. La oportunidad de cambio sigue abierta. No podemos desperdiciarla.

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