Reporte País DESAFÍOS DE TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE ...
14
DESAFÍOS DE TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE CUENTAS Y PARTICIPACIÓN EN BOLIVIA Reporte País OCTUBRE 2021
Transcript of Reporte País DESAFÍOS DE TRANSPARENCIA, RENDICIÓN DE ...
D E S A F Í O S D ET R A N S P A R E N C I A ,R E N D I C I Ó N D EC U E N T A S YP A R T I C I P A C I Ó NE N B O L I V I A
R e p o r t e P a í s
OCTUBRE 2021
D E S A F Í O S D ET R A N S P A R E N C I A ,
R E N D I C I Ó N D EC U E N T A S Y
P A R T I C I P A C I Ó NE N B O L I V I A
R e p o r t e P a í s
SEPTIEMBRE 2021
OCTUBRE 2021
2021.
Se autoriza la reproducción total o parcial de esta publicación parafines no comerciales, siempre y cuando se cite a InternationalBudget Partnership y Fundación Jubileo.
Fundación Jubileo es una institución católica que trabaja en ámbitospolíticos, sociales y económicos. Desarrolla procesos de investigación,información y formación sociopolítica, que buscan construir capacidadespara la incidencia política, abierta a la sociedad civil, a las estructurasdel Estado y al relacionamiento de carácter internacional.
Si deseas comunicarte con nosotros:
@JubileoBolivia @OpenBudgets jubileobolivia.com internationalbudget.org
INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP, IBPFUNDACIÓN JUBILEO
Primera edición.La Paz, Bolivia, Centroamérica.Octubre de 2021.
Í N D I C E
Introducción
La Encuesta de presupuesto abierto - Bolivia
Estudio de la transparencia de medidas fiscalesdurante la crisis de la COVID-19
Hallazgos relevantes
Transparencia y rendición de cuentas post crisis
Hacemos un llamado al gobierno
1 2
0 5
1 0
1 3
0 9
0 7
Los presupuestos gubernamentales,ya sea a nivel nacional osubnacional, proporcionaninformación sobre las políticas yprioridades de un determinadogobierno. Para la población de unpaís, el presupuesto no sólo es unindicador de cuáles son las políticasy prioridades actuales del gobierno,sino también de sus planes paragarantizar el bienestar en el futuro.
1
FU
ND
AC
IÓ
N JU
BILE
O • IN
TE
RN
ATIO
NA
L B
UD
GE
T P
AR
TN
ER
SH
IP
05
Introducción
Los presupuestos gubernamentales, ya sea a nivel nacional o subnacional,proporcionan información sobre las políticas y prioridades de un determinadogobierno. Para la población de un país, el presupuesto no sólo es un indicadorde cuáles son las políticas y prioridades actuales del gobierno, sino también desus planes para garantizar el bienestar en el futuro.
La transparencia es una condición importante para garantizar un debatepresupuestario completo y un control presupuestario adecuado. Sin embargo,no es suficiente. La creación de las condiciones necesarias para que losgobiernos rindan cuentas de forma sistemática sobre la gestión de los fondospúblicos de forma eficiente y eficaz también requiere el establecimiento deoportunidades significativas para que los ciudadanos y la sociedad civilparticipen en el proceso presupuestario; y requiere una fuerte supervisiónformal por parte del poder legislativo y de la Contraloría General del Estado.
En base a la transparencia presupuestaria, las instituciones de supervisión y lasociedad civil (a través de una participación en el proceso presupuestario),deberían trabajar juntos para crear un sólido sistema de responsabilidadpresupuestaria. Sin una información presupuestaria completa, las institucionesformales de control y la sociedad civil no pueden supervisar el diseño y laaplicación de la política presupuestaria. Sin un acceso adecuado a los espaciosformales e informales para influir en el presupuesto, el público no estácapacitado para exponer a los responsables de la toma de decisiones delgobierno a una diversidad de puntos de vista que ayuden a garantizar que laspolíticas presupuestarias se basen en información completa y reflejen lasnecesidades de la sociedad.
La ausencia o la debilidad de cualquiera de estos tres elementos básicossocava el funcionamiento de todo el sistema de rendición de cuentas, haciendomenos probable que las políticas presupuestarias reflejen las necesidades yprioridades de la población y más probable que haya mala gestión de losfondos públicos. Pero cuando estos componentes están en su lugar, es másprobable que la política se corresponda con los recursos públicos, y que estosrecursos se gasten como se pretende, y que se promuevan derechos y serviciospúblicos de calidad.
Por tanto, si se quiere alcanzar el objetivo de que los gobiernos rindan cuentassobre el uso de los fondos públicos, los cambios sistemáticos deben avanzar nosólo en la transparencia, sino también en la participación y la vigilancia porparte de Asamblea Legislativa Plurinacional y de la Contraloría General delEstado. El IBP, junto con la Fundación Jubileo, ha explorado estas tresdimensiones en Bolivia, incluyendo una mirada sobre los paquetes fiscales deemergencia implementados en 2020 para responder a la pandemia de Covid-19.
FU
ND
AC
IÓ
N JU
BILE
O • IN
TE
RN
ATIO
NA
L B
UD
GE
T P
AR
TN
ER
SH
IP
06
Desde el 2006, la sociedad civil y el International Budget Partnership hanllevado a cabo la Encuesta de Presupuesto Abierto (OBS); la única evaluaciónindependiente y comparativa del mundo que mide la transparencia fiscal, laparticipación pública y la vigilancia a nivel del gobierno central.
La OBS se encuentra basada en una rigurosa metodología que buscaprecisamente ser un insumo objetivo y valioso tanto para gobiernos como parala sociedad civil. Dentro de las virtudes de la encuesta se cuenta la posibilidadde verificar la debida publicación de documentos presupuestarios clave y laexhaustividad de su contenido. También permite al público conocer elcomportamiento de cada país en el tiempo mediante los puntajes detransparencia, participación y supervisión. Con estos insumos, los actorespúblicos pueden debatir sobre las oportunidades concretas de mejora en lacantidad, oportunidad y calidad de la información disponible al público.
En 2019, los hallazgos de la OBS en Bolivia arrojaron un puntaje detransparencia de apenas 12 puntos por sobre 100, siendo 61 el puntaje queindica cuando un país publica suficiente material para apoyar un debate públicoinformado sobre el presupuesto. En ese sentido, Bolivia tiene desafíospendientes y oportunidades que pueden ser perfeccionadas.
La Propuesta de presupuesto del Ejecutivo (proyecto de Presupuesto General delEstado) es el documento más relevante en la encuesta de Presupuesto Abierto, yen materia de políticas que emite un país cada año, ya que es a través de estapropuesta que los gobiernos traducen en acciones muchos de sus principalesobjetivos de política. Para influir en el diseño y la implementación de políticasen áreas como la reducción de la pobreza, la salud, la educación, la equidad degénero o el medio ambiente, la ciudadanía debe tener acceso a informaciónrelativa a lo que el gobierno pretende gastar en estas áreas, así como a la formaen que tiene pensado financiar sus actividades. Por lo tanto, producir y poner adisposición del público oportunamente este documento es fundamental.
Otra oportunidad es el caso de la producción y publicación oportuna de undocumento preliminar que sirva de antesala a la propuesta del ejecutivo. Estedocumento tiene como propósito poner a disposición del público lasestimaciones fiscales y expectativas macroeconómicas que sirven de base parala construcción del presupuesto para al año siguiente. Su importancia radica enpromover el debate en torno a las características del presupuesto y la maneraen que interactúa con el resto de la economía. De esa manera, proporciona loselementos para que el público pueda conocer la relación entre las políticaspúblicas y las asignaciones presupuestarias.
FU
ND
AC
IÓ
N JU
BILE
O • IN
TE
RN
ATIO
NA
L B
UD
GE
T P
AR
TN
ER
SH
IP
07
La Encuesta de presupuesto abierto - Bolivia
También existen otros elementos que permitirían avanzar en la transparenciapresupuestaria, como, por ejemplo, publicar a tiempo, los Informes Entregadosdurante el Año (ejecución presupuestaria), el Presupuesto ciudadano y unreporte de auditoría del Presupuesto General del Estado (PGE) que cuente conlos elementos necesarios para permitir a los ciudadanos conocer el examen delas cuentas públicas al final de cada año fiscal. Por ejemplo, se deberían incluirlas cifras originalmente presupuestadas y aquellas finalmente ejecutadas comoresultado de las reformulaciones efectuadas durante el año. Ello permitiría a losciudadanos conocer la evolución del gasto en contraste con las prioridadesinicialmente establecidas. En definitiva, contar con todos estos documentosdisponibles al público es de vital importancia para incrementar la confianza delos ciudadanos y la sociedad civil en las instituciones, además de mejorar lascondiciones para que esos actores se hagan parte del debate público.
Junto con el acceso a la información, la participación pública es un componenteesencial para la construcción de instituciones abiertas. La participación públicaen el proceso presupuestario está vinculada a una mejor capacidad de respuestadel gobierno, a una prestación de servicios más eficaz y a una mayor disposicióna pagar impuestos.
FU
ND
AC
IÓ
N JU
BILE
O • IN
TE
RN
ATIO
NA
L B
UD
GE
T P
AR
TN
ER
SH
IP
08
[1] Para conocer más sobre los documentos presupuestarios clave ver: https://www.internationalbudget.org/wp-content/uploads/Guide-to-Transparency-in-Government-Budget-Reports-How-Civil-Society-Can-Use-Budget-Reports-for-Research-and-Advocacy-Spanish.pdf[2] Ley N° 777 de 2016 del Sistema de Planificación Integral del Estado:https://observatorioplanificacion.cepal.org/sites/default/files/instrument/files/Ley%20no.777.pdf
1
Al respecto, debe considerarse que la Constitución Política delEstado, en su artículo 321 parágrafo II señala que “la determinación del gasto y de la inversión pública tendrálugar por medio de mecanismos de participación ciudadana yde planificación técnica y ejecutiva estatal”, por lo tanto, laparticipación en el presupuesto, es un mandatoconstitucional.Del mismo modo, la participación pública también se encuentra contemplada enotros cuerpos jurídicos de Bolivia. Por ejemplo, la Ley N° 777 de 2016, queestablece los procedimientos y criterios para el Sistema de PlanificaciónIntegral del Estado, contempla la coordinación con actores sociales parapermitir el desarrollo integral de la población. De igual manera, la Ley N° 341,de 2013, sobre Participación y Control Social, establece la facultad de todoactor social para supervisar y evaluar la ejecución de la Gestión Estatal, elmanejo apropiado de los recursos económicos, materiales, humanos, naturales yla calidad de los servicios públicos y servicios básicos. De lo expuesto, sedesprende la obligación de la administración para crear oportunidades efectivasde participación a los ciudadanos, tanto en la planeación de políticas públicascomo en materia de supervisión y rendición de cuentas.
2
Para conocer la actuación de los gobiernos durante la pandemia, la Sociedadcivil de alrededor de 120 países, incluyendo a Fundación Jubileo en Bolivia,trabajaron en conjunto con International Budget Partnership (IBP) para realizaruna Evaluación Especial de COVID de la Encuesta de Presupuesto Abierto, sobrelos llamados “paquetes fiscales de emergencia”. Estos son un conjunto demedidas implementadas por parte de los gobiernos en un momento determinadopara hacer frente a los efectos de la pandemia. El análisis tuvo como objeto lasmedidas introducidas en el período comprendido entre marzo a septiembre de2020, y su propósito de identificar el comportamiento de los países frente a lasnecesidades de transparencia, rendición de cuentas y participación, y comoellos pueden mejorar sus prácticas durante y con posterioridad a la crisis. En elcaso de Bolivia, la investigación se centró en la implementación del BonoFamilia, Canasta Familiar, el Bono Universal, el pago anticipado del aguinaldode la Renta Dignidad, y transferencias para el pago de energía eléctrica y aguapotable, dada la alta relevancia en cuanto a los montos consignados y porquefueron las políticas más visibles para la población.
La COVID-19 ha tenido un gran impacto en Bolivia, y en América Latina y elCaribe en general, especialmente en los meses siguientes a los primeros casosreportados por los países de la región . Habiendo registrado los primeroscontagios en marzo de 2020, el gobierno interino anunció medidas paracontener la propagación de la enfermedad declarando el estado de emergenciasanitaria nacional. Además, se establecieron restricciones de movilidad, cierrede fronteras, establecimientos educacionales y comercio no esencial.
En términos económicos y sociales, la pandemia afectó desproporcionadamentea los sectores más desprotegidos de Bolivia, especialmente a las mujerestrabajadoras y jefas de hogar. En el país, 7 de cada 10 mujeres generan ingresosen la economía informal sin ningún tipo de cobertura de seguridad social oprotección laboral. Sumado a lo anterior, las mujeres bolivianas prestanservicios mayoritariamente en el sector de servicios y comerciales, el cual hasido de los más afectados por la crisis. En ese contexto, y para hacer frente a lasituación sin precedentes que vivía el país, se anunciaron una serie de medidasde gasto, entre las que se encuentran un conjunto de bonos y transferenciassociales para apoyar a los grupos vulnerables que se señaló anteriormente(Bono Familia, Canasta Familiar, el Bono Universal, el pago anticipado delaguinaldo de la Renta Dignidad, y transferencias para el pago de energíaeléctrica y agua potable de manera temporal y parcial).
FU
ND
AC
IÓ
N JU
BILE
O • IN
TE
RN
ATIO
NA
L B
UD
GE
T P
AR
TN
ER
SH
IP
09
Estudio de la transparencia de medidas fiscales
durante la crisis de la COVID-19
1
[3] Ver Panorama Fiscal de America Latina y el Caribe, CEPAL,https://www.cepal.org/sites/default/files/publication/files/46808/S2100170_es.pdfet-Reports-for-Research-and-Advocacy-Spanish.pdf
[4] Análisis del impacto COVID19 sobre las mujeres trabajadoras en Bolivia, ONU Mujeres,https://www2.unwomen.org/-/media/field%20office%20americas/documentos/publicaciones/2020/04/cartilla-empoderamiento-economico-corregida-comprimido.pdf?la=es&vs=3559
3
4
Los hallazgos de la investigación en Bolivia arrojaron como resultado que lasoportunidades de los ciudadanos para participar en la formulación eimplementación fueron mínimas, al igual que en la formulación de losPresupuestos Generales de cada gestión. Asimismo, se verificó un nivel limitadode transparencia, no obstante, al menos se permitió dar conocimiento sobre losbeneficiarios, objetivos y metas de cumplimiento de esas transferencias. Porotra parte, no se evidenciaron acciones por parte de los organismos desupervisión y fiscalización tendientes a controlar el uso y destino efectivos delos recursos asignados a esas políticas. A continuación, presentamos un detallecon los hallazgos más relevantes.
La COVID-19 ha tenido un gran impacto en Bolivia, y en América Latina y elCaribe en general, especialmente en los meses siguientes a los primeros casosreportados por los países de la región. Habiendo registrado los primeroscontagios en marzo de 2020, el gobierno interino anunció medidas paracontener la propagación de la enfermedad declarando el estado de emergenciasanitaria nacional. Además, se establecieron restricciones de movilidad, cierrede fronteras, establecimientos educacionales y comercio no esencial.
FU
ND
AC
IÓ
N JU
BILE
O • IN
TE
RN
ATIO
NA
L B
UD
GE
T P
AR
TN
ER
SH
IP
10
Hallazgos relevantes: Transparencia limitada y escasas
oportunidades de participación ciudadana en la formulación e
implementación de las medidas fiscales. No obstante, se observó
un esfuerzo por incluir información sobre grupos vulnerables,
especialmente mujeres.
La toma de decisiones sobre la formulación y aprobación delpaquete de medidas fiscales incluyó muy poca o nulaparticipación del público, especialmente de los sectores másafectados por la crisis.
Al igual que en la formulación del presupuesto general de cada gestión, no seencontraron registros de esfuerzos sistemáticos y relevantes por parte delejecutivo para incluir la participación del público en la formulación yaprobación de las medidas fiscales durante la pandemia. La exclusión delpúblico en la etapa de formulación de prioridades trae como consecuencia laperdida de contribuciones que, posiblemente, hubiesen permitido incrementarlos niveles de efectividad de las acciones adoptadas.
01
Las políticas fiscales que el Gobierno transitorio introdujo en respuesta a lacrisis de la COVID-19, fueron planteadas e implementadas a través de una grancantidad de disposiciones normativas a lo largo del periodo analizado. Estasituación dificultó aún más la posibilidad de participación y discusión por partede los ciudadanos. En ese sentido, el gobierno pudo, por ejemplo, haber creadouna página web dedicada a entregar información actualizada sobre el diseño eimplementación de medidas a la población.
FU
ND
AC
IÓ
N JU
BILE
O • IN
TE
RN
ATIO
NA
L B
UD
GE
T P
AR
TN
ER
SH
IP
La transparencia sobre la ejecución de las medidas durante la pandemia es unavía para entender cómo las políticas han sido implementadas y qué objetivoshan sido alcanzados. La información detallada durante la etapa deimplementación y evaluación permite ese análisis y, por consiguiente, posibilitalos esfuerzos de los ciudadanos para hacer responsable a la autoridad por laefectividad de sus decisiones.
En ese sentido, el Ministerio de Economía y Finanzas dispuso cierto nivel deinformación, permitiendo a los ciudadanos conocer los objetivos y beneficiariosde las transferencias creadas durante la crisis, así como el nivel cumplimientode los pagos realizados. Por ejemplo, se detalló que el pago de la CanastaFamiliar de Bs 400, abarcaría 918.163 personas de la tercera edad, 30.000personas con Discapacidad y 115.000 mujeres que perciben el Bono JuanaAzurduy. Sin perjuicio de ello, no se tuvo evidencia de esfuerzos concretos departe de los órganos de control para velar por el correcto uso de esos fondos,impidiendo a los ciudadanos conocer la veracidad de la rendición de cuentas deesas medidas.
Aunque fue posible constatar alguna información disponiblesobre los objetivos, beneficiarios y metas alcanzadas para losbonos y transferencias en beneficio de grupos vulnerables,no se evidenciaron esfuerzos o adecuaciones de las políticasde auditoría y control para constatar la correctaimplementación de las medidas.
02
11
[5] Fuentes: 1.https://repositorio.economiayfinanzas.gob.bo/documentos/Documentos_de_Interes/2020/cartilla_ECONOMICA_COVID19.pdf2.https://www.economiayfinanzas.gob.bo/en-40-dias-se-supero-los-7-millones-de-pagos-en-bonos-sociales.html3.https://www.economiayfinanzas.gob.bo/medidas-economicas-del-gobierno-beneficiaran-a-mas-de-10-millones-de-personas.html#collapse-1669
5
Las situaciones expuestas anteriormente son relevantes incluso más allá delalcance de la actual crisis. Alcanzar niveles apropiados de transparencia,participación y rendición de cuentas a largo plazo es fundamental para asegurarque los recursos alcancen los objetivos para el cual se disponen. En ese sentido,uno de los desafíos esenciales para el país será afrontar la actual crisis y laconsiguiente recuperación de la actividad económica y social, en un marco en elcual todas las voces de la sociedad tengan cabida en el debate público.
Basados en este análisis, creemos imperativo que se tomen medidas tendientesa mejorar los niveles de transparencia, participación y rendición de cuentas parahacer frente a la crisis.
Es indispensable adoptar acciones para velar por la transparencia y el correctouso de los recursos públicos. Es por ello que el International Budget Partnership(IBP) junto a Fundación Jubileo llevaron a cabo la medición especial de medidasde la COVID-19, además de la Encuesta de Presupuesto Abierto (OBS)tradicional. A pesar de que ambas mediciones utilizan criterios algo diferentes,los resultados del módulo COVID-19 están fuertemente correlacionados con laspuntuaciones de la Encuesta de Presupuesto Abierto de 2019, lo que sugiereque los países con sistemas de rendición de cuentas más fuertes durantetiempos normales tienden a tener una rendición de cuentas más fuerte durantetiempos de crisis.
Es así que, el nuevo gobierno, tiene la oportunidad y el desafío de elevar losestándares de transparencia en Bolivia. Responder de manera transparente ycon un alto estándar de rendición de cuentas, constituye una demostración delcompromiso irrestricto de parte del gobierno por el bienestar de susciudadanos. Los presupuestos transparentes conllevan beneficios reales alreducir los riesgos de corrupción, y asegurar el uso efectivo y equitativo de losrecursos públicos para alcanzar los objetivos de las políticas públicas. En otraspalabras, las limitaciones del contexto no deben afectar el manejo correcto ytransparente de los recursos públicos. Incluso durante los embates de la crisis,la rendición de cuentas debe inspirar el estándar de actuación de maneratransparente y colaborativa. En ningún caso, la urgencia y la actuación rápidadeben permitir el menoscabo de ese estándar.
FU
ND
AC
IÓ
N JU
BILE
O • IN
TE
RN
ATIO
NA
L B
UD
GE
T P
AR
TN
ER
SH
IP
12
Transparencia y rendición de cuentas post crisis
Hacer público y a tiempo los próximos Proyectos de Presupuesto delejecutivo, proporcionando información desagregada que permita a laciudadanía conocer las prioridades del gobierno antes de la aprobación delpresupuesto por parte de la Asamblea.
Producir y publicar oportunamente el Documento Preliminar, y un Reporte deAuditoría del PGE.
Disponer al público oportunamente de los documentos de los Informesentregados durante el año (de la ejecución presupuestaria) y el PresupuestoCiudadano.
Mejorar la exhaustividad de la información proporcionada en el documentodel Presupuesto Aprobado y el Informe de Fin de Año, los que sonefectivamente publicados oportunamente.
Crear instancias de participación ciudadana durante la formulación yaprobación del presupuesto con tal que los ciudadanos y las organizacionesse hagan parte de la discusión de políticas y programas, creando además losmecanismos necesarios para dar respuesta a los planteamientos propuestospor esos actores.
Publicar información presupuestaria y de impacto con enfoque de género, demanera que los ciudadanos puedan conocer y monitorear las políticas clavesque afectan el bienestar de las mujeres.
Finalmente, consideramos fundamental aplicar y publicar la información delpresupuesto de acuerdo a las clasificaciones por sectores económicos y porfinalidad y función. Así, el presupuesto se constituirá en un efectivoinstrumento de política fiscal y planificación, que refleje, de manera clara, lainformación sobre los bienes y servicios que el Estado produce, la finalidaddel gasto, la asignación para la ejecución de las políticas públicas y elimpacto en los diferentes sectores.
FU
ND
AC
IÓ
N JU
BILE
O • IN
TE
RN
ATIO
NA
L B
UD
GE
T P
AR
TN
ER
SH
IP
13
Hacemos un llamado al gobierno, a Asamblea
Legislativa Plurinacional y a Contraloría General
del Estado a trabajar en conjunto con la sociedad
civil para adoptar las siguientes acciones:
R e p o r t e P a í s
D e s a f í o s d e T r a n s p a r e n c i a ,
R e n d i c i ó n d e C u e n t a s y
P a r t i c i p a c i ó n
-
Bolivia
