Revisión del consenso de Washington

John Williamson1

Cuando en 1989 propuse las diez reformas de política que, yo creía, "Washington" con-sideraría necesarias para América Latina, no podía prever que siete años después sería in-vitado a tan augusta conferencia para revisar nuevamente este tema. Mi particular"consenso de Washington" (véase el apéndice) acarreó más notoriedad y controversia delas que cabría imaginar, debido en parte a la interpretación que de él se hizo como ma-nifiesto de la política "neoliberal". Incluso el calificativo de "consenso de Washington"despertó la animadversión de aquéllos que creían que Washington había elaborado e im-puesto los programas de reforma que entonces estaban aplicándose en los países latinoa-mericanos.

Me propongo aquí rebatir por lo menos a algunos de mis críticos, comentando bre-vemente los objetivos que me indujeron a elaborar el consenso de Washington, la termi-nología elegida y mi posición ideológica respecto al "neoliberalismo". Sin embargo, seríadesperdiciar una ocasión magnífica si me limitase sólo a defender lo que redacté hace sieteaños. En consecuencia, me propongo hacer ahora lo mismo que muchos de mis críticosparecen haber creído que estaba haciendo en 1989, a saber, esbozar un manifiesto de po-lítica que contenga las principales reformas que, en mi opinión, debería encarar AméricaLatina. Ahora bien, esta nueva presentación será distinta del consenso de Washington pordos motivos: primero, porque trataré aquello que considero personalmente prioritariopara América Latina, en vez de presentar, como hiciera en el pasado, un mínimo comúndenominador de lo que yo consideraba que podría generar un consenso en Washington;y en segundo lugar, porque América Latina ha cambiado desde 1989. Claro está, me es-forzaré por dilucidar cuál de estas razones explica las diferencias entre el consenso deWashington y mi lista actual de temas deseables.

El porqué del "consenso de Washington''La razón que me llevó a compilar el consenso de Washington no era otra que documen-tar o informar sobre los cambios de actitudes políticas que se estaban produciendo enAmérica Latina, cambios que, por lo menos en apariencia, no eran percibidos desdeWashington en ese momento. Con este propósito, el Institute for InternationalEconomics celebró en noviembre de 1989 una conferencia —"Latin AmericanAdjustment: How Much Has Happened?"— en la que diversos participantes prove-

1 Miembro del Institute for International Economics. El autor desea agradecer las observaciones de Louis Emmerij y delresto de los participantes de la conferencia.

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nientes de América Latina se refirieron a las posturas adoptadas frente a una serie de re-formas de política así como el grado de aplicación de las mismas. Mi "consenso de Was-hington" no era más que el compendio de reformas de política que cada uno de losautores debía examinar en su disertación. Los resultados (publicados en Williamson1990) demostraron que, efectivamente, se habían producido cambios de opinión pro-fundos desde que nuestro instituto publicara en 1986 un manifiesto de política tituladoHacia un nuevo crecimiento económico en América Latina (Balassa y otros, 1986), acogidoen la región sin mucho entusiasmo.

Si deseábamos hacer propaganda en favor de una reforma de política en América La-tina, no existe calificativo menos diplomático que el de "consenso de Washington". Detodos modos, fuera nuestro objetivo hacer propaganda o sencillamente informar, lameta de tal objetivo era claramente Washington y no América Latina.

Al presentar las conclusiones de la conferencia, fue difícil disimular mi satisfacciónante los cambios que ya estaba viviendo América Latina. Sea cual fuera mi responsabili-dad en la percepción del consenso de Washington no como un simple trabajo informa-tivo sino como un manifiesto de política, lo cierto es que , al final, ha sido interpretadocomo tal2. Este desenlace no deja de resultar anómalo: mientras que el consenso sí cons-tituía una auténtica exposición del común denominador de las reformas de política queWashington podría aceptar como necesarias para América Latina, resultaba muy pococonvincente como manifiesto de política3.

En la sección principal del presente documento trataré de exponer mis observacionesacerca de las insuficiencias del consenso como manifiesto de política. Mi perspectiva in-telectual se nutre del legado de John Locke, Adam Smith y John Stuart Mili. Además, unavez que llegué a vislumbrar el significado de "neoliberal" —término que no se me anto-jaba obvio como a muchos otros que parecían comprenderlo de una manera casi intuiti-va (todavía hoy no he hallado en ningún diccionario una definición actualizada de lapalabra)— también llegué al convencimiento de que el consenso era inadecuado inclu-so desde un enfoque neoliberal. Explicaré por qué.

Fue en un libro escrito por Mario Simonsen (1994, p.280) donde encontré final-mente una definición del término "neoliberal": "(...) el movimiento neoliberal fue lide-rado por Ronald Reagan y Margaret Thatcher (...) Entre los economistas, los principalesinspiradores del movimiento fueron Friedrich von Hayek y Milton Friedman ". Tras des-cubrir que el neoliberalismo era el conjunto de doctrinas económicas adoptadas por Ro-nald Reagan y Margaret Thatcher (uno debe reprimir la idea de que ambos se negaríana ser descritos como "liberales"), pude por fin comprender qué era aquello que tanto es-candalizaba a la gente. Pero entonces empecé a preguntarme por qué pensaban que elconsenso de Washington era un manifiesto neoliberal. Bien es cierto que el consensoensalzaba el desarrollo y el uso del mercado en lugar de censurarlo, reprimirlo o distor-

2 Para una amena disertación sobre las diversas interpretaciones acerca de la naturaleza del consenso de Washington,véase Toye(l994, p.39).3 Como hago notar a continuación, el error más grave radicaba en las políticas cambiarías.

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sionarlo (principio éste en el que coincidían liberales y neoliberales), y asimismo incor-poraba la cuestión de la privatización, una aportación personal de Thatcher a la políticaeconómica "sensata". Sin embargo, el texto omitía muchos otros principios del dogma ne-oliberal: los recortes en los presupuestos del Estado no se presentaban como la única víalegítima para restablecer la disciplina fiscal; tampoco equiparaba el orden fiscal a un pre-supuesto equilibrado; no exigía una reducción general de los impuestos; la recaudaciónde impuestos con fines redistributivos no se consideraba un saqueo; no respaldaba uncontrol estricto de los tipos de cambio, ni tampoco su liberalización total; no abogaba porla eliminación de los controles sobre el capital; ni apostaba por una moneda competiti-va o por el aumento de la oferta monetaria a un ritmo fijo. Como declaración de princi-pios del credo neoliberal, el consenso resultaba bastante pobre. Y esto se debíaprecisamente a que el documento pretendía sentar unas bases de común acuerdo entre losneoliberales y el resto de Washington, y no presentar el enfoque de los primeros. Lo cier-to es que, aunque existían muchos puntos de común acuerdo y el consenso había hechograndes progresos en América Latina, esto no significaba que Washington ni América La-tina en su totalidad suscribieran cualquier teoría quijotesca firmada por Hayek y Fried-man o por cualquiera de sus discípulos políticos.

Un programa para 1996Un auténtico manifiesto de política adaptado a las circunstancias actuales, ¿guardaría mu-chas similitudes con el consenso de Washington? En un par de ensayos previos (Wi-lliamson, 1993, 1994) he intentado dilucidar cómo han variado desde 1989 las políticasde consenso en Washington, pero no estoy seguro de que sea una pregunta interesante otenga la respuesta correcta. Tal vez la elaboración de un programa de política ideal para1996 sea una alternativa más interesante.

Con el fin de preparar el terreno para comparar el proyecto ideal de Williamson conel consenso de Washington de 1989 pasaré a describir las principales reformas de políti-ca económica que, en mi opinión, son más necesarias para América Latina, interpretán-dolas de forma muy generalizada y exponiéndolas de un modo parecido al del documentode 1989. Procederé a comparar cada tema tratado en mi programa ideal con su correla-to en el consenso de Washington, tratando de esclarecer si las diferencias entre ambosradican en los cambios ocurridos en América Latina o en el hecho de que el programa re-fleje mis convicciones y no el mínimo común denominador. El consenso de Washingtonnos lleva a analizar ocho cuestiones de actualidad; dos temas nuevos presentes en mi pro-grama atañen a reformas adicionales que estimo primordiales para la región (en el apén-dice puede verse un resumen del consenso de Washington).

Altas tasas de ahorroEl primer tema abordado en el consenso de Washington se refería a la necesidad de res-tablecer la disciplina fiscal. En este terreno se han producido transformaciones notablesen América Latina durante la última década, con recortes en el déficit presupuestario pro-medio (incluso en el Caribe) de alrededor de los dos tercios, pasando de un déficit del 5,5

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por ciento del PIB en 1988 a uno de 1,8 por ciento en 19954. Pero es importante que losgobiernos moderen su entusiasmo ante la exitosa transformación de la situación fiscal,puesto que, al igual que la vigilancia permanente es el precio que debemos pagar por lalibertad, la preeminencia de una economía "gladstoniana"5 será la contrapartida delorden fiscal.

Por añadidura, la crisis mexicana de 1994-1995 nos ha enseñado, como lo hiciera en1982 la crisis chilena, que las ventajas que entraña un orden fiscal como éste no son su-ficientes: unas tasas de ahorro privado inadecuadas pueden conducir, en el mejor de loscasos, al estrangulamiento del crecimiento económico, y en el peor, al colapso de la eco-nomía6. Por lo tanto, prefiero dar un sentido más amplio al primer encabezamiento delconsenso de Washington, haciendo constar la necesidad de unas tasas de ahorro más altas,que incluyan la necesidad de orden fiscal pero nunca limitadas a éste.

De hecho, este tema ha demostrado ser el de mayor consistencia en las economías endesarrollo: la necesidad de emplear los ahorros para financiar las inversiones que se re-quieren en la modernización de una economía. La tasa de ahorro en América Latina(cerca del 19 por ciento del PIB en 1993) es mucho menor que en Asia oriental (alrede-dor del 34 por ciento del PIB). Un informe reciente de la Comisión Económica paraAmérica Latina y el Caribe (CEPAL, 1996, p. 51) calcula que para alcanzar una tasa decrecimiento del 6 por ciento a mediano plazo sería necesaria una tasa de inversión del 28por ciento, generándose un ahorro de tan sólo un 23 por ciento; el déficit resultante enel PIB sería del 5,5 por ciento, que debería ser financiado con alguna fórmula combina-da de créditos extranjeros y tasas de ahorro elevadas. El informe afirma que recurrir al fi-nanciamiento externo a tal escala implicaría la posibilidad de nuevas crisis recurrentescomo la que sufrió México a fines de 1994, afirmación con la cual coincido. De todo estose deduce que son imprescindibles niveles mayores de ahorro.

El mantenimiento de la disciplina fiscal es determinante para la consecución de altastasas de ahorro, pero posiciones presupuestarias fuertes en ningún caso se traducen en unahorro elevado. Las estadísticas parecen sugerir que entre un 50 y un 60 por ciento del au-mento del ahorro público se traduce en una reducción del ahorro privado (FMI, 1995).Aun así, la consolidación fiscal sigue generando un incremento del 1,5 por ciento en lastasas de ahorro, una cifra que no puede desperdiciarse. A su vez, no sería adecuado con-tar exclusivamente con el ahorro generado por el sector público para aumentar el ahorro

El déficit brasileño también se redujo en dos tercios, pero sigue registrando una tasa peligrosa del 4,5 por ciento delPIB.5 Nota del traductor: en referencia al célebre hombre de Estado William Ewart Gladstone (1809-1898), quien fuera pri-mer ministro británico en 1868-74, 1880-85, 1886 y 1892-94.

Como hiciera Nigel Lawson en el Reino Unido en 1988, las autoridades mexicanas apelaron a sus ventajas fiscalespara afirmar que el déficit en la cuenta corriente no constituía un problema de política, al ser su contrapartida unasinversiones del sector privado muy superiores a las tasas de ahorro. Por desgracia, gran parte del déficit provenía de lasbajas tasas de ahorro antes que de mayores inversiones, lo cual demostró ser insostenible. Si las tasas de ahorro enMéxico hubieran sido mayores, podría haberse producido un descenso de las tasas de interés, lo cual habría resultado,por un lado, en unos tipos de cambio más competitivos, y por otra parte en un aumento de las inversiones acompañadopor la reducción del déficit en la cuenta corriente; esto habría conducido a su vez al aumento de las exportaciones y aldescenso de las importaciones, reduciendo de esta manera la deuda externa.

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necesario, puesto que una tributación elevada tiene efectos desalentadores. La vía máspromisoria para aumentar el ahorro privado parece ser la fórmula chilena, consistente enpasar de un sistema de reparto a uno basado en los fondos de pensiones7, aunque hay queresaltar que para que tales medidas sean efectivas en materia de ahorro a corto plazo seríanecesario seguir el modelo chileno, esto es financiar la transición a través de impuestos enlugar de préstamos. De hecho, algunos países ya están siguiendo el modelo chileno de pri-vatización del sistema de pensiones, aunque todavía está por verse si están siendo igual-mente estrictos con el financiamiento de la transición.

¿Es este renovado énfasis en cuestiones como la disciplina fiscal o el aumento del aho-rro —que recomiendo— una consecuencia de los cambios relativos acaecidos en Améri-ca Latina o, por el contrario, el lógico resultado de mi nuevo enfoque, libre de loscondicionantes que representaba el consenso de Washington? La respuesta está en la pri-mera proposición. En 1989, la disciplina fiscal era un objetivo de primera necesidad paracontrolar la inflación, y el proceso para lograrla fue desalentador. El mantenimiento deeste nuevo orden no deja de ser vital a pesar de que los acontecimientos posteriores hanconfirmado la necesidad de complementar la disciplina fiscal con un incremento del aho-rro del sector privado.

Prioridades del gasto públicoEl encabezamiento de este apartado es el mismo que empleé en el consenso de Was-hington, y en verdad creo innecesario modificar lo que escribiera entonces: "El gasto sedebe orientar de áreas políticamente sensibles —como la administración, defensa, subsi-dios y 'elefantes blancos', que normalmente reciben más fondos de los que su rendimientoeconómico justifica— hacia otras áreas, tales como la atención primaria de la salud, la en-señanza elemental o la infraestructura, que a pesar de su alto rendimiento económico ysu capacidad potencial para mejorar la distribución de los ingresos han sido hasta el mo-mento marginadas". En Williamson (1990) llegué a la conclusión de que muy poco eralo que se había reformado en este sentido, menos que en casi cualquier otra área, y, aun-que no soy un experto en este terreno, puedo afirmar sin temor a equivocarme que la si-tuación no ha cambiado desde entonces.

Ahora que no debo limitarme al enfoque del consenso, incluiré el gasto social den-tro de aquellas áreas del gasto público que merecen mayor atención. Sin duda no es unamera coincidencia el hecho de que Colombia, aun partiendo de una situación difícil, seauno de los pocos países del continente que ha mejorado su distribución de los ingresos altiempo que ha incrementado notablemente el gasto social en los últimos años.

La reforma tributariaEl consenso de Washington insistía en recortar las tasas impositivas marginales para au-mentar los incentivos a la vez que proponía compensar la pérdida de ingresos por medio

7 Aunque Chile efectuó este cambio en un contexto privatizador, esta medida se puede instrumentar a través del sectorpúblico, como es el caso de Singapur.

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de la ampliación de la base impositiva y la mejora de la administración tributaria, todolo cual, en mi opinión, evitaría el desgaste asociado a la progresión impositiva. Reco-mendaba en especial aplicar la tributación a los intereses generados por capitales inverti-dos en el exterior (ruga de capitales), una medida que exigiría tanto un cambio radical enlas normas tributarias de muchos países (del principio de "fuente" al de "destino") comola negociación de una serie de acuerdos con los principales receptores de fugas de capitalespara compartir toda la información tributaria disponible.

La reforma tributaria parece haber continuado su progreso en América Latina, espe-cialmente a través de la difusión del impuesto al valor agregado. Sin embargo, mi pro-puesta favorita, la de recaudar impuestos sobre los intereses procedentes de las fugas decapitales, todavía está en ciernes, a excepción del caso de México, que recientemente firmóun acuerdo (eso sí, rudimentario) con los Estados Unidos para compartir informacióntributaria.

Dado que mis nuevas propuestas no deben ceñirse al consenso, me gustaría detallarlas reformas tributarias que estimo necesarias y agregar aquí un proyecto de sistema tri-butario que incluya externalidades vinculadas con el medio ambiente. Ya sabemos que elmotivo por el cual las consideraciones ambientales tienen escaso protagonismo en unaeconomía de mercado radica en que muchos de los efectos ambientales de acciones eco-nómicas son indirectos y afectan a los agentes económicos secundarios. Por ejemplo,cuando uso mi automóvil en vez del transporte público, los costos derivados del tráficoy la contaminación afectan a terceras personas. Si se tala una porción determinada de unbosque, las inundaciones y aluviones resultantes perjudicarán a las propiedades situadasrío abajo, el deterioro del paisaje afectará a cualquier visitante de la zona, y la reducciónde la biodiversidad constituirá un costo global.

La solución acostumbrada para tales externalidades ha sido durante mucho tiempoel llamado impuesto pigoviano. Este método es aceptado en general para justificar im-puestos elevados sobre la gasolina. Sin embargo, resultaría más eficaz, y estamos a puntode desarrollar los medios técnicos para ello, la aplicación de impuestos sobre el tráfico, im-puestos mensurables en base al uso de las carreteras, cuya saturación determinaría el au-mento de las tasas impositivas. El establecimiento de tasas que tengan en cuenta losefectos indirectos de la explotación del suelo es un desafío aún mayor, y los beneficios sontan amplios que tal empresa debe ser acometida sin demora. Creo necesaria una tasa va-riable que dependiese del impacto ambiental que pudiera causar un uso determinado dela tierra. Aquellos parajes prístinos que albergasen especies en peligro de extinción esta-rían exentos de impuestos; una explotación sensata del suelo tendría una carga tributariamoderada, pero la explotación indiscriminada de la tierra tendría una carga impositivagravosa. Los beneficios podrían ser enormes, al permitir un desarrollo económico que pre-servase al mismo tiempo los incomparables medios naturales de que está tan magnífica-mente dotada América Latina.

Que yo sepa, una tasa variable sobre la explotación del suelo no existe en ningúnlugar del mundo. Pero es igualmente cierto que hasta que Curitiba sentó precedente, nin-guna ciudad del mundo había desarrollado un sistema de transporte urbano que al

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mismo tiempo no resultase prohibitivo, fuera agradable para la población y respetuosocon el medio ambiente. Curitiba se ha granjeado el interés y la admiración del mundo en-tero gracias a esta innovación. No hay motivo por el cual un país latinoamericano nopueda ganarse un reconocimiento similar como pionero en un proyecto de impuestos ala tierra que tenga en cuenta consideraciones ecológicas.

La supervisión bancariaEl siguiente punto en el programa del consenso de Washington era el de la liberalizaciónfinanciera. Aunque es indudable que el proceso permanece inconcluso, se ha progresadobastante desde 1989. Sin embargo, el orden de prioridades en este terreno ha sufrido al-gunas modificaciones. Como pudimos apreciar en la excelente conferencia sobre crisisbancarias auspiciada por el BID en octubre de 1995, la liberalización financiera no estu-vo acompañada de una supervisión adecuada de la banca, lo que ha conducido a una seriede crisis bancarias en toda la región, especialmente en Argentina, México y Venezuela.

El sector financiero nos proporciona el contexto ideal para ilustrar los cambios quedeben producirse en las funciones del gobierno ante la liberalización de la economía. Laliberalización financiera supone que el Estado deje de conceder créditos a su elección,pero en ningún caso implica que se desentienda por completo del sector financiero. Másbien al contrario: ahora sabemos que la liberalización de las finanzas exige el fortaleci-miento de la supervisión de las normas de prudencia si se desea evitar el riesgo de una cri-sis financiera. Un Estado demasiado débil como para supervisar adecuadamente elsistema financiero pondría en peligro el funcionamiento del mercado. Desafortunada-mente para América Latina, este hecho se ha pasado por alto, y en consecuencia, la regiónha padecido una serie de crisis. Por ello, acabar con esta debilidad debe ser la próximaprioridad.

Tipos de cambio competitivosEl quinto apartado del consenso de Washington hacía referencia a la necesidad de tiposde cambio lo bastante competitivos como para estimular un rápido aumento de las ex-portaciones no tradicionales. Como confesé anteriormente (nota a pie de página 3), éstees uno de los temas del consenso de Washington de 1989 que traté de forma francamenteengañosa, teniendo en cuenta que no existía unanimidad respecto a la necesidad de ma-nipular los tipos de cambio para alcanzar un grado aceptable de competitividad; frente ala posibilidad de fijarlos y así proporcionar un anclaje nominal, o bien de liberarlos y dejarque el mercado definiese su trayectoria. Temo que me dejé llevar por espejismos. Y, dadoque ya no me encuentro en la obligación de informar acerca del consenso, puedo modi-ficar mi enunciado originario con la conciencia tranquila.

Los países latinoamericanos han adoptado políticas cambiarias muy dispares en los úl-timos años. Chile y Colombia adoptaron un modelo caracterizado por el empleo de unabanda móvil capaz de mantener un tipo de cambio competitivo a pesar de la presión quesuponía la entrada de capitales (Williamson, 1996). De hecho, Brasil hizo algo muy pare-cido, aunque de una manera menos formal y empleando una banda cambiaria más estre-

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cha. Venezuela —tras un poco afortunado ínterin durante el cual trató de volver al sistemade vínculos ajustables, y se vio inmerso en una de las peores políticas de control de divisasy de tipos de cambio múltiples— optó por liberalizar y adoptar un tipo de cambio flotan-te, cambiando recientemente a una política vínculo móvil. Perú tiene un tipo de cambio flo-tante, en contraste con Argentina, que mantiene un tipo de cambio fijo con el respaldo deuna junta monetaria. México se adhirió a este modelo hasta el advenimiento de la crisis—a pesar de contar con una banda cambiaría que se ensanchaba a un ritmo lento— pues-to que pretendía utilizar el tipo de cambio como ancla nominal para reducir la inflación lomás rápidamente posible. Recomiendo seguir el ejemplo de Chile y Colombia.

La liberalizarían del comercio exteriorEl consenso de Washington recomendaba la pronta eliminación de las restricciones de ca-rácter cuantitativo sobre las importaciones, seguida de una reducción progresiva de losaranceles correspondientes hasta que éstos alcanzasen una tasa baja de entre 10 y 20 porciento. En aquel entonces advertí que existían discrepancias en torno al ritmo al que de-bían reducirse los aranceles así como a la autonomía del proceso de liberalización del co-mercio exterior respecto de las condiciones macroeconómicas, y a la conveniencia deretrasar la aplicación de estas medidas si el entorno macroeconómico fuera adverso (estoes, un crecimiento lento acompañado de un déficit considerable en la balanza de pagos).Aunque nunca se admitiera abiertamente, el debate se inclinaba en favor de una libera-lización unilateral.

Desde 1989, América Latina ha hecho grandes progresos en materia de liberalizaciónde las importaciones, y ha habido momentos (en México, por ejemplo) en los que habríaacogido de buen grado una ralentización en el proceso de liberalización comercial dadaslas adversas condiciones macroeconómicas existentes. En todo caso, el hecho es que la re-gión ha alcanzado una fluctuación arancelaria de entre 10 y 20 por ciento, exceptuandociertas áreas espinosas como la de los automóviles. Semejante logro no significa que elproceso de liberalización del comercio exterior deba detenerse aquí. Pero esos puntos por-centuales que corresponden a los aranceles restantes no causan graves distorsiones, por loque su eventual eliminación estratégica podría constituir una buena carta de negociaciónpara lograr una reducción arancelaria con otros países, lo cual facilitaría las exportacionespropias (esto también es importante para el bienestar del país, aunque muchos expertosen comercio internacional son reacios a reconocerlo). Así pues, el paso de una reducciónunilateral de los aranceles a la adopción de acuerdos regionales para establecer el libre co-mercio (Mercosur, TLCAN y otros acuerdos bilaterales) ha demostrado ser una estrate-gia muy sensata. En un contexto como éste, caracterizado por la constante liberalizaciónde los acuerdos comerciales a escala mundial, parece lógico que semejante proceso de-semboque en la tan ansiada "área de libre comercio de las Américas".

El siguiente punto del consenso de Washington versaba sobre la conveniencia de unaliberalización análoga de las restricciones legales sobre la inversión extranjera directa.Dado que esta reforma se ha llevado a cabo en todas partes, omitiré este punto en mirevisión.

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Una economía competitivaEl consenso de Washigton pasó a destacar la importancia de la privatización y la desre-glamentación, cuestiones ambas que han hecho sustanciales —aunque dispares— pro-gresos en América Latina, especialmente en lo que se refiere a la privatización. Pordesgracia, tales reformas no siempre han conseguido estimular la competencia. Tampo-co podemos estar seguros del bienestar que generará la sustitución de un monopolio es-tatal por otro privado: puede incentivar la eficiencia pero asimismo estimular el abuso delpoder del monopolio.

Así pues, he incluido privatización y desreglamentación bajo un mismo enunciado,el de una economía competitiva, con el propósito de resaltar lo que es, o debería de ser,el objetivo de ambas: someter a todas las empresas a los principios de la competencia enun contexto de duros recortes presupuestarios. Con la privatización no se pretende me-jorar sólo la situación del fisco, sino transformar principalmente los incentivos con los quese enfrentan las empresas para mejorar su eficiencia. Y la desreglamentación que se nece-sita es aquélla que libera a la economía de las leyes que impiden la entrada de nuevas em-presas y restringen la competencia, no el vaciamiento de las normas que garantizan laseguridad nacional, la conservación del medio ambiente o la salvaguarda del sistema fi-nanciero, como pensaba Dan Quayle. En este nuevo apartado también se pone de relie-ve la importancia de una política oficial antimonopolística que asegure la competencia.

La desreglamentación que se ha llevado a cabo hasta el momento ha omitido, en lamayor parte de los casos, al mercado laboral. Esta tendencia es comprensible desde unaperspectiva política, dado que los principales beneficiarios de la regulación del mercadolaboral suelen ser los elementos políticamente más activos de entre los que se consideran"desamparados"; pero esta tendencia es también desafortunada, puesto que los auténticosbeneficiarios están lejos de ser los elementos menos privilegiados de la sociedad, y sus ga-nancias provienen a costa de aquéllos que viven en las peores condiciones. Por ejemplo,la regulación de los despidos supone una pérdida de puestos de trabajo en vez de con-servarlos, pero el hecho es que los puestos de trabajo que perduran son los que vale lapena conservar, en tanto que aquellas personas que no consiguen un puesto de trabajoporque tal puesto no ha sido creado debido a la regulación existente son desempleadospolíticamente desarmados. La mayoría de las restricciones laborales deberían eliminarse,aunque se puede llegar a justificar la existencia de un salario mínimo básico, dado que esbueno arriesgar un número reducido de puestos de trabajo por un sueldo más elevadopara un trabajador que cobra poco.

Derechos de propiedadEl último componente del consenso de Washington, obviado hasta el momento, tratabasobre la necesidad de garantizar y definir con claridad los derechos de propiedad, y con-seguir que sean accesibles a todos por igual —incluido el sector informal— y a un costorazonable. La cuestión se había planteado originariamente en un escrito de Hernando deSoto (1989), pero a la vez reflejaba la influencia de las facultades de derecho y economíade la Universidad de Chicago. Si exceptuamos el Perú posterior a 1990 y uno o dos paí-

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ses centroamericanos, no creo que la cuestión de los derechos de propiedad haya hechograndes progresos. Entre tanto, los trabajos de investigación realizados en torno a las eco-nomías en transición han considerado a este tema de vital importancia. En general, notiene sentido esperar que la gente se esfuerce y trabaje duramente para luego ahorrar e in-vertir, y perfeccionar su formación y habilidades, si no existe una garantía mínima de queextraerán algún provecho de tales esfuerzos.

Una particularidad referente a los derechos de propiedad es la de lograr una distri-bución más equitativa de la propiedad rural, cuestión ésta que forma parte, en mayor omenor medida, del programa político brasileño. La reforma agraria es un tema ineludi-ble en cualquier programa que enfatize los derechos de propiedad, todo lo cual podríaconducir a una mayor equidad.

El fortalecimiento institucionalMi nuevo programa incluirá dos nuevos enunciados. Comenzaré adhiriéndome a latesis de Moisés Naím (1995), que considera bastante probable que la próxima serie de re-formas en América Latina exija en algunos casos la construcción, en otros el fortaleci-miento, de las instituciones. Naím cita como ejemplos a la creación de institucionesequivalentes a la Comisión de Bolsa y Valores de los Estados Unidos, la puesta en mar-cha de programas sociales dirigidos a los estratos más pobres, y la adecuada supervisióndel sistema bancario. Ya traté este último punto, así como también abogué por un au-mento en el gasto social, que sin duda requerirá estar bien focalizado, y en consecuenciapodría demandar innovación institucional.

El objetivo principal es un cambio del enfoque político: es necesario fortalecer unaserie de instituciones estatales estratégicas en lugar de reducir un Estado sobresaturado;este fortalecimiento contribuirá a un crecimiento económico más rápido y/o equitativo.Los organismos susceptibles de tal fortalecimiento son instituciones tradicionalmente pe-queñas y de élite, no las grandes burocracias, que en muchos casos necesitan recortes drás-ticos. Mi propia lista de las instituciones que se deberían fomentar, incluye en primerlugar a un banco central independiente que, siguiendo el ejemplo chileno y colombiano,se encargue de la política cambiaría y monetaria. Para apuntalar las políticas fiscales habríaque crear igualmente una comisión presupuestaria (Hausmann y Eichengreen, 1996); unacuestión que se halla en pleno apogeo en varios países de América Latina es la descen-tralización, cuyas implicaciones en el terreno fiscal no dejan de ser problemáticas. Ob-viamente, también los tribunales de justicia han de ser tomados en cuenta comoinstrumentos para la protección de los derechos de propiedad antes mencionados, paralo cual se requiere una mayor independencia judicial respecto del poder ejecutivo.

Preferiría excluir de esta lista un ministerio de planificación o de industria. Todavíaestá por verse si los países de Asia oriental han experimentado un crecimiento tan espec-tacular gracias a sus políticas industriales o, por el contrario, a pesar de ellas; lo que sí sa-bemos es que para obtener buenos rendimientos, una política industrial ha de serorquestada por organismos civiles extraordinariamente competentes e incorruptibles.Dudo mucho que éste sea el caso de los países latinoamericanos. Un proyecto más acer-

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tado en materia de política industrial partió de Joseph Ramos (1996), quien aconsejabala creación de misiones encargadas de incentivar la productividad similares a las que lospaíses europeos enviaran a Norteamérica como parte del Plan Marshall. Su informe in-dica que tales misiones encargadas de recorrer empresas que utilizan la tecnología de prác-ticas óptimas en diversos países y en cuyo seno estarían representados todos los sectoresindustriales del país, han demostrado una alta eficiencia en función del costo a la hora deincrementar la productividad industrial. El costo moderado que supondría la creación deuna entidad que respaldase dichas misiones hace que este proyecto merezca toda nuestraatención.

Una mejor educaciónEl componente del consenso relacionado con la reordenación de las prioridades delgasto público sugería que la enseñanza no debía sufrir recortes presupuestarios, pero labrevedad del enunciado no refleja la importancia clave que tiene la educación para el fu-turo de América Latina. Precisamente éste será el segundo tema adicional del nuevo pro-grama.

Puede decirse que una mano de obra calificada es el requisito previo fundamentalpara el rápido desarrollo de un país, y es más importante que variables como el ahorro,el tipo de cambio y la infraestructura, que hasta cierto punto son endógenas. Si junto conel capital y la infraestructura existiera una fuerza de trabajo bien formada y capacitadapara la producción de bienes destinados al mercado mundial, los beneficios serían enor-mes, porque la infraestructura y el capital pueden proporcionarse mucho antes de lo quetarda en educarse a toda una fuerza de trabajo sin formación previa. Este suele ser el ar-gumento que explica por qué Europa se recuperó del impacto de la segunda guerra mun-dial mucho más rápido de lo que tardaron los países pobres en desarrollarse.

Pero los beneficios de una mano de obra bien educada no se limitan a potenciar lasposibilidades de crecimiento económico. Una educación de baja calidad suele asociarse ala idea de que una gran proporción de cada cohorte generacional de una sociedad recibela mínima instrucción posible, antes que al hecho de que muy pocos llegan a obtener unaformación universitaria de primer orden. La lógica consecuencia es que gran parte de lapoblación, de todas las edades, habrá de conformarse con trabajos de baja categoría y porconsiguiente, con ganar el salario mínimo. Una educación de baja calidad afecta despro-porcionadamente a las mujeres, factor determinante en la persistencia de altas tasas de na-talidad y la consiguiente presión sobre el medio ambiente. Así pues, una enseñanza decalidad redundaría en favor del crecimiento, la distribución de los ingresos y el medio am-biente. En verdad, vendría a impulsar el bienestar general aparte de los beneficios eco-nómicos a los que ya hemos aludido.

La educación no ha sido el punto fuerte en la política latinoamericana de los últimosaños. La calidad de la enseñanza pública ha decaído, y en un buen número de países elgasto educativo se ha limitado a proveer formación universitaria gratuita a aquéllos quehan llegado lo bastante lejos como para beneficiarse de ella (que, en la mayoría de loscasos, son hijos cuyos padres pueden costearles una educación privada). Es necesario,

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pues, aumentar los gastos educativos e invertirlos en la enseñanza primaria y secundaria.Esos pocos afortunados que acceden a los estudios universitarios bien podrían financiarsu educación a través de préstamos. Esta reforma tendría una vocación claramente igua-litaria, aunque no haría más que eliminar una serie de privilegios que perpetúa la desi-gualdad social.

ResumenEl nuevo programa podría resumirse de la siguiente forma:

• Incremento del ahorro mediante la instauración de disciplina fiscal.• Reinversión del gasto público en programas sociales bien elaborados.• Reforma del sistema tributario que introduzca, entre otras cosas, un impuestosobre el uso de la tierra que tenga en cuenta consideraciones ecológicas.• Consolidación de la supervisión de la banca.• Mantenimiento de tipos de cambio competitivos, desterrando los tipos de cambioflotante o su utilización como ancla nominal.• Continuación de la liberalización del comercio intrarregional.• Creación de una economía de mercado competitiva mediante la privatización y laliberalización (incluida la del mercado laboral).• Redefinir y hacer accesible al conjunto de la sociedad los derechos de propiedad.• Creación de instituciones estratégicas como bancos centrales autónomos, comi-siones presupuestarias fuertes, un poder judicial independiente e incorruptible, y en-tidades que respalden misiones promotoras de la productividad.• Incremento de los gastos educativos, sobre todo alrededor de la enseñanza prima-ria y secundaria.

El ensayo de Gert Rosenthal incluido en la presente obra enumera los siguientes pro-blemas que todavía están vigentes en América Latina: el relanzamiento del crecimiento,el aumento del empleo y la reducción de la desigualdad. ¿Bastaría el programa deWilliamson para cubrir estas necesidades? Así lo espero. Este programa expresa mi con-vencimiento de que habrá empresas prósperas cuando se produzca una organización in-terna de la sociedad que asegure la estabilidad macroeconómica y social así como lainfraestructura física de una economía de mercado y cuando la sociedad le brinde a susciudadanos educados una oportunidad equitativa de ser partícipes de la economía mun-dial (sin necesidad de que ninguna conferencia discuta el modo en que debería lograrseeste último objetivo). Para que esto ocurra debe procederse con seriedad a la puesta enmarcha de proyectos con prácticas óptimas y bien probados8 como los aquí presentados.El progreso empresarial restablecerá el crecimiento económico; al mismo tiempo, el cre-cimiento económico elevará las tasas de empleo sin recurrir a elementos de distorsióncomo la sustitución de importaciones; la expansión del empleo, unida a una enseñanza

Con la excepción del mencionado "impuesto ecológico" del uso del suelo.8

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más igualitaria y a políticas sociales más equitativas, acabará con la malsana imagen deAmérica Latina como reino de la distribución más injusta del planeta.

Este nuevo programa no se basa en una sola idea todopoderosa, como la creación decapital, o la sustitución de importaciones, o la dependencia, o hasta el neoliberalismo, ideaséstas que los intelectuales suelen colocar en el centro mismo de estos programas políticos9.Pero sí debemos reflexionar sobre el hecho de que Asia oriental no tenía una perspectivaglobal del mundo cuando encaró su propia modernización, a todas luces extraordinaria, enlas últimas décadas. El hecho de que esta región no fuera deudora de ningún legado ide-ológico le permitió adoptar algunas de las sugerencias del consenso de Washington (comola de la disciplina fiscal o los tipos de cambio competitivos), a la vez que trataba otras cues-tiones de una manera muy poco liberal pero sí pragmática (una notable liberalización financiera y de importaciones, y eliminación de regulaciones). Asia oriental insiste ahora enbuscar un marco global donde insertar sus logros, pero lo cierto es que en cuestiones declaro significado ideológico, como la planificación y el protagonismo del Estado, asícomo la buena acogida de las multinacionales, no existe un modelo único y monolíticopara esa región. Así que, si quienes leen esta revisión la tachan de ecléctica en vez de dog-mática, espero que tal cualidad sea apreciada y no estigmatizada.

9 Cualquier latinoamericano que se avergüence de la pasada adhesión de la región a principios semejantes debería con-solarse pensando que ninguno de ellos, exceptuando tal vez el de la dependencia, resultó ser más disparatado que la lla-mada economía de oferta, doctrina nacida al norte que considera el recorte de los impuestos como la panacea que con-duciría al crecimiento económico.

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REFERENCIAS

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De Soto, Hernando. 1989. El otro sendero: la revolución informal. Bogotá: Editorial OvejaNegra.

Fondo Monetario Internacional. 1995. Perspectivas de la economía mundial. FMI, Washing-ton DC (mayo).

Hausmann, Ricardo y Eichengreen, Barry. 1996. "La reforma de las instituciones presu-puestarias en América Latina". Documento mimeografiado.

Naím, Moisés. 1995. "Latín America the Morning After". Foreign Affairs, julio-agosto.Ramos, Joseph. 1996. "Política industrial y competitividad en economías abiertas". Informe

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Getúlio Vargas.Toye, John. 1994. Observaciones sobre el informe de John Williamson. En: The Political Eco-

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DC: Institute for International Economics.. 1993. "The Emergent Development Policy Consensus: The Market Oriented Model".

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. 1996. The Crawling Band as an Exchange Rate Regime: Lessons from Chile, Colombiaand Israel. Washington DC: Institute for International Economics.

APÉNDICEResumen del consenso de Washington de 1989

• Disciplina fiscal. El déficit presupuestario —que debería incluir a gobiernos provin-ciales, empresas del Estado y el banco central— debería ser lo suficientemente reducidocomo para financiarlo sin recurrir al impuesto inflacionario. Ello implica contar con unsuperávit primario (esto es, previo a la suma de la deuda y los gastos) de varios puntosporcentuales del PIB, así como un déficit operativo (que vendría a ser el déficit sin con-tar aquellos intereses que simplemente compensan la inflación) de no más del 2 por cien-to del PIB.

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• Prioridades del gasto público. El gasto debería desviarse de aquellas áreas política-mente sensibles —áreas que reciben tradicionalmente recursos desproporcionados en re-lación con los beneficios económicos que producen, tales como la administración,defensa, subsidios indiscriminados y "elefantes blancos"— hacia otras áreas marginadaspero capaces de generar altos rendimientos económicos y de mejorar la distribución de losingresos, tales como la atención primaria de la salud, la enseñanza primaria y la infraes-tructura.• La reforma tributaria. Esta reforma incluiría la ampliación de la base tributaria y el re-corte de tasas impositivas marginales. El objetivo es aumentar los incentivos y promoverla equidad horizontal sin rebajar la progresividad existente. El mejoramiento de la admi-nistración tributaria (incluyendo la tributación sobre los ingresos e intereses derivados debienes invertidos en el exterior —fugas de capital) es un factor determinante en la am-pliación de la base tributaria en el contexto latinoamericano.• La liberalización financiera. El objetivo final de la liberalización financiera son tasasde interés determinadas por el mercado, aunque la experiencia ha demostrado que en pe-ríodos de crisis de confianza crónica las tasas de interés pueden ser tan altas que llegan aamenazar la solvencia financiera de las empresas productivas y del propio gobierno. En se-mejantes condiciones, un objetivo temporal y sensato sería la eliminación de tasas de in-terés preferenciales para prestamistas privilegiados y, asimismo, la consecución demoderadas tasas de interés reales positivas.• Tipos de cambio. Todos los países requieren, por lo menos en lo que a transaccionescomerciales se refiere, tipos de cambio unificados y lo suficientemente competitivoscomo para que estimulen el crecimiento acelerado de exportaciones no tradicionales y ga-ranticen a los exportadores el mantenimiento de tal competitividad en el futuro.• La liberalización del comercio. Deben sustituirse las restricciones cuantitativas al co-mercio por aranceles que a su vez fueran reduciéndose progresivamente hasta alcanzar unnivel mínimo uniforme que oscilase entre el 10 y el 20 por ciento. Existen, empero, dis-crepancias en torno al ritmo al que deberían reducirse dichos aranceles (para algunos estareducción debería concretarse en alrededor de tres años, para otros en torno a los diez) yasimismo no existe unanimidad sobre la conveniencia de ralentizar el proceso de libera-lización comercial si las condiciones macroeconómicas son adversas (recesión y déficit enla balanza de pagos).• Inversión extranjera directa. Se recomienda la supresión de barreras que impidan laentrada de empresas extranjeras; las empresas nacionales y foráneas deberían competir enigualdad de condiciones.• Privatización. Se aboga por la privatización de las empresas estatales.• Desreglamentación. Los gobiernos deben eliminar las regulaciones que impidan la par-ticipación de nuevas empresas o que restrinjan de alguna manera la competencia, a la vez quegarantizan el mantenimiento de regulaciones que se justifican como la seguridad, la protec-ción ambiental o la supervisión de las normas de prudencia de las instituciones financieras.• Derechos de propiedad. El sistema legal debe garantizar derechos de propiedad a bajocosto y accesibles al sector informal.

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