El rol del Estadoen la diversificación y

productivatransformación3

Elaborado por: Coordinación Generalde Información y Análisis.No.3. ROL DEL ESTADO.Fecha: febrero de 2010MCPECCoruña E25-58 y San IgnacioEdificio Altana Plaza, piso # 4.(593-2) 3815 - 600www.mcpec.gov.ec

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la intervención de éste en el esfuerzo por corregir las ya mencionadas fallas de mercado.

Sin embargo, la corriente ortodoxa, aún consideraba que las fallas de gobierno podrían ser peores que las que de mercado y que el éxito relativo de las intervenciones públicas en el Este asiático, por ejemplo, eran idiosincráticas y poco aplicables en contextos como el latinoamericano.

La reciente crisis financiera global capitalista ha obligado a múltiples cuestionamientos sobre los límites del mercado y de la autoregulación, y ha profundizado el debate ya existente sobre las llamadas políticas “selectivas”, “industriales” o “sectoriales”, objeto del análisis de este documento, y que son aquellas que deliberadamente fomentan ciertos sectores, ignorando las señales del mercado, usualmente –no siempre- para mejorar su eficiencia y promover incrementos de productividad.

EL ROL DEL ESTADO EN LA DIVERSIFICACIÓN Y TRANSFORMACIÓNPRODUCTIVA Por: Nathalie Cely S.

Ministra Coordinadora de Producción, Empleo y Competitividad.Enero del 2010.

Se comenzó por analizar las diversas fallas de mercado como las generadas por: asimetría de la información, problemas de coordinación, presencia de externalidades, y se esgrimió su existencia como un argumento racional suficiente para una mayor intervención del Estado en la economía.

Así, la discusión sobre el rol del Estado sobrepasó los límites del proveedor de bienes públicos comunes (como la seguridad, educación, salud, carreteras) para avalar

La discusión sobre el rol del

Estado en el fomento productivo y el rol de

la política industrial comienza adquirir mayor

preponderancia en la década pasada, ante el

fracaso de las políticas minimalistas del Estado

y del conjunto de políticas denominadas del

Consenso de Washington.

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de subsidios crediticios, fiscales y cambiarios hacia sectores seleccionados. Sin embargo, una primera diferencia importante reside en que estas políticas de subsidios e incentivos eran condicionadas al desempeño exportador del sector manufacturero. Así, existían políticas dirigidas a fortalecer el mercado interno bajo el paraguas de una protección comercial, y políticas dirigidas al mercado externo para la obtención de insumos y bienes de capital a precios de mercado, de esta manera apuntalar tanto a las industrias substitutivas de importaciones como aquellas de promoción de exportaciones industriales.

Una segunda y también importante diferencia consistía en que a partir de los años setenta las políticas estatales se orientaban a favorecer la inversión en sectores con elevados componentes en ciencia y tecnología, e innovación tecnológica, y en la formación del capital humano para el manejo de este nuevo sector industrial. Ha-Joon Chang (2009) argumenta que la política industrial en el este asiático fue más que subsidios y protección arancelaria, y que incluyó un vasto menú de políticas entre las que se encuentran:

1. Coordinación de inversiones complementarias.

2. Coordinación de inversiones que competían entre ellas a través de regulaciones a la entrada.

3. Políticas para asegurar economías de escala (énfasis en industrias infantes en la exportación temprana, adquisiones y fusiones incentivadas desde el Estado).

4. Regulación de la importación de tecnología.

5. Regulación de inversión extranjera directa (contenido local, transferencia tecnológica, requerimientos de exportación); capacitación obligatoria para trabajadores a partir de cierto tamaño.

6. Gobierno como inversionista de riesgo en la incubación de empresas innovadoras.

En el debate sobre las nuevas formas de hacer política industrial en América Latina, se ha recurrido, en forma frecuente, a comparar paradigmas de desarrollo de países emergentes en Asia, de países europeos de menor desarrollo o de algunos países latinoamericanos que han probado ser exitosos, a pesar de los efectos limitantes de las reformas de los años noventa.

En un reciente trabajo sobre políticas industriales en América Latina, Marcelo de Paiva Abreu (2006) sintetiza la experiencia de varios de estos países. En el caso de las economías asiáticas, este autor destaca cinco factores de éxito para el desarrollo de las mismas:

1. Elevado nivel de formación bruta de capital.

2. Crecimiento significativo de la productividad total de factores.

3. Aumento importante de las exportaciones en relación al PIB.

4. Tasas elevadas de inversión extranjera.

5. Alta participación de las industrias en el total exportado.

En el caso de la experiencia de Corea del Sur, las políticas de desarrollo de los sesenta han sido similares al modelo substitutivo de importaciones latinoamericanas.

Es decir, se ha orientado a favorecer a la industrialización dentro de un esquema de fomento y protección, atracción de inversión extranjera y políticas

Las experiencias éxitosas.

El rol del Estado

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7. Promoción de exportaciones.

8. Prioridad en la asignación de divisas para importación de bienes de capital, especialmente de aquellas que servían a industrias exportadoras y menor a bienes de consumo de lujo.

La estrategia adoptada por China ha sido doble. Por un lado, políticas promotoras de industrias exportadoras en zonas especiales de exportación y con una participación mayoritaria de inversión extranjera. Por otro lado, políticas de promoción industrial para el mercado doméstico fuertemente protegido y con acceso preferencial a la importación de insumos y bienes de capital. Esta política proteccionista para el sector doméstico perduró hasta el año 2000, cuando se empezaron a adoptar medidas de liberalización arancelaria y para-arancelarias.

Al mismo tiempo, se inició un proceso de transferencia de gran parte de la mano de obra de sectores tradicionales hacia sectores más dinámicos de exportación, lo que ha significado una fuerte y rápida

capacitación laboral. China logra tasas de crecimiento altas en forma sostenida, en parte mediante la combinación de una política macroeconómica equilibrada, con bajos impuestos, con una política industrial caracterizada en seleccionar sectores y productos estratégicos e implementar medidas de tipo vertical como incentivos fiscales, créditos subsidiados, entre otras.

En Europa, los casos a mencionar son aquellas economías de menor desarrollo. El crecimiento de las economías de España y Portugal se aceleran a partir de su entrada a la Unión Europea (UE). Las políticas aplicadas no han sido diferentes de aquellas vinculadas a las industrias nacientes, aunque aparte de elegir rubros para los incentivos a inversiones industriales, también se han priorizado regiones y la reestructuración de ciertas industrias existentes.

De todas maneras, no solamente se ha tratado de elegir sectores a ser favorecidos por estas políticas, sino también establecer metas dentro de una estrategia de crecimiento.

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Así, por ejemplo, en Portugal las políticas de incentivos y subsidios han estado articuladas a un sistema complejo de selección, que incluye indicadores tales como contenido nacional, generación de empleo, substitución de importaciones y trato preferencial para ciertas regiones y sectores. Irlanda es un caso muy especial en la UE es el país más exitoso en términos de un crecimiento importante del PIB per cápita y de la participación industrial en sus exportaciones. En la década de los sesenta, sólo el 30% de sus exportaciones eran industriales e iban dirigidas en un 75% al mercado de Inglaterra; se trataba de productos alimenticios naturales.

Para los años 90, el 90% de sus exportaciones eran manufactureras, diversificadas, e Inglaterra constituía sólo el 18% del destino de estas exportaciones; el 42% de las mismas eran absorbidas por la UE. Detrás del éxito de Irlanda hay una combinación de política macroeconómica y de bienestar, además de una política

industrial. Irlanda logró un equilibrio macroeconómico al reducir el coeficiente de deuda pública sobre el PIB y detener la inflación mediante un pacto obrero-patronal en relación a los salarios. Al mismo tiempo, el gobierno redujo el impuesto a la renta (del 30% al 10% en el caso de empresas industriales) e incrementó fuertemente los gastos sociales, como la capacitación de mano de obra, lo que provocó una reducción del desempleo del 17% al 4%. En términos de la política industrial, se crea una Autoridad de Desarrollo Industrial como la responsable de la implementación de una serie de políticas activas, principalmente mediante la transferencia de dinero público para proyectos, pero teniendo en cuenta que los mismos generen empleo y capacitación, sea dirigidos a rubros con potencial de crecimiento y exportaciones, y favorezcan encadenamientos productivos.

En América Latina destaca el caso de Chile: durante y luego de las reformas de los noventa se ha implementado un plan de reducción de la pobreza con

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mucho éxito y un plan de diversificación productiva que se constituyó en el eje del boom exportador chileno; y, como telón de fondo, un crecimiento sostenido del PIB por encima del 6% en promedio. Chile ha logrado aumentar significativamente la participación de los productos alimenticios y manufactureros en el PIB total. Sin embargo, lo curioso del caso chileno es que el incremento del valor agregado tecnológico se ha experimentado más en productos alimenticios naturales antes que en la industria. De hecho, la diversificación productiva de Chile se ha basado en tres grandes sectores: frutas, madera y pesca. Gracias a la estabilidad de sus polítias macro y microeconómicas, Chile ha logrado atraer una inversión extranjera considerable, que se ha mantenido con altos niveles en relación al PIB, hasta el presente.

Entre las políticas microeoconómicas cabe destacar las siguientes: 1. Un programa de incentivos a investigación y

desarrollo (I+D) y de financiamiento al sector privado a través de un fondo para el desarrollo productivo y tecnológico.

2. Promoción de las exportaciones y aumento de la competitividad exportadora a través del cofinanciamiento.

3. Programa de desarrollo empresarial y de formación de cadenas productivas y clusters.

Este conjunto de políticas ha sido llevada a cabo a partir de la formación de entes público-privados que, de manera coordinada, han estudiado y decidido las medidas que han sido consideradas más optimas para promover la productividad y la competitividad, con el objetivo puesto en ir reduciendo gradualmente las fallas de mercado y las fallas del Estado en la promoción de políticas de desarrollo productivo. Pero, al mismo tiempo, el Estado en Chile ha invertido fuertemente en la mejora de la infraestructura física y de comunicaciones del país, y en arbitrar políticas para crear y mantener servicios públicos de calidad tanto en lo básico (agua, electricidad, telefonía) como en lo social (salud, educación, vivienda). No es posible pensar que algunos

de estos modelos de desarrollo puedan ser replicados en su totalidad como tales en países de la región. Los matices, y las particularidades son distintos en cada uno de nuestros países. Sin embargo, existen lecciones que se pueden extraer de las experiencias brevemente descritas:

1. Las políticas substitutivas de importaciones, y por ende de protección de la producción local, se han mantenido sólo por un tiempo determinado y nunca dejaron de estar acompañadas de políticas de mejora de productividad y promoción de exportaciones industriales.

2. Las medidas tradicionales de política industrial, verticales y selectivas, han estado condicionadas a determinadas metas e indicadores de eficiencia productiva y de capacitación de la mano de obra; y también muy vinculadas a utilizar en forma creciente el factor de la innovación tecnológica.

3. Las políticas de competitividad sistémica, la calidad de la infraestructura y los servicios básicos y una mayor institucionalización de las reglas del juego de la competencia, como la de regulación de los mercados, son condiciones indispensables para el éxito de políticas de desarrollo productivo o de fomento industrial.

4. Un crecimiento económico sostenido no solamente puede ser el resultado de mayor valor agregado industrial, sino de una diversificación óptima de otros sectores productivos con alto contenido tecnológico.

5. En forma creciente, se comprueba que las políticas de desarrollo productivo exitosas ya no derivan de medidas de políticas unilaterales o únicas del Estado o de la entrega de paquetes al sector privado por parte del sector público, sino de instancias de consenso público-privado como un medio de provocar mayor eficacia y eficiencia en la aplicación de estas políticas.

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Una buena parte del debate sobre este nuevo paradigma se concentra aún, primero, en la conveniencia de aplicar políticas selectivas, ante la potencial captura de grupos de interés, y ante la experiencia latinoaméricana de sustitución de importaciones.

En segundo lugar, hasta qué punto las políticas se deben centrar en la generación de bienes públicos faltantes, sin entrar a la provisión de lo que incluso podrían ser considerados bienes privados. Al respecto Ha-Joon Chang (2009) argumenta que hay selectividad virtualmente en todas las políticas industriales y que la única diferencia real es el grado.

Nos anima a pensar en términos de “selectividad dentro de la universalidad” en el debate de las políticas sociales. En el caso particular de Latinoamerica y Ecuador, hay otra consideración adicional: los recursos públicos son escasos e inevitablemente estamos obligados, casi condenados, a priorizar siempre.

Una de las críticas a las políticas horizontales implementadas en el sector industrial latinoamericano post Consenso de Washington, ha sido que han estado orientadas casi exclusivamente a la atracción de la inversión extranjera y a la promoción de las exportaciones no tradicionales, sin que estas políticas hayan obtenido el suficiente efecto “derrame” sobre la productividad y el crecimiento de las economías de la región.

Haussman y Rodrik (2003, 2004) y Rodríguez-Claire (2005) abogan por nuevas políticas industriales a partir de una nueva modalidad de intervención estatal y a través de un proceso de “autodescubrimiento” (self discovery) de nuevos productos que deben ser objeto de apoyo por parte de estas políticas.

Para explicar la forma de intervención de estas políticas, estos autores parten de la interpretación de hechos estilizados en el desarrollo industrial (Rodrik 2006):

1. En el proceso de desarrollo de los países, la producción agrícola e industrial no llega a especializaciones sino a diversificaciones. Es decir que cuando más grados de desarrollo adquiere un país en términos de crecimiento económico, más diversificada es su producción. Así, la especialización solo ocurre en un estadio superior de desarrolo.

2. Los países con crecimiento acelerado son aquellos cuyos pesos industriales en el producto interno bruto son mayores.

3. Los países en desarrollo comienzan a experimentar un despegue en su crecimiento cuando el sector manufacturero incrementa su participación en el total de exportaciones y en el total del empleo (experiencia de los ochenta y noventa).

¿Nacimiento de un nuevo paradigma para América Latina?

¿Es posible pensar en un nuevo paradigma de política industrial en América Latina, a partir de las lecciones extraídas de estas experiencias?

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4. La especialización de los países no se encuentran necesariamente determinada por la abundancia de algunos factores de producción y la escasez de otros, sino también por el tipo de políticas públicas.

5. Los países que exportan bienes “sofisticados” y que son más complejos en su estructura industrial son aquellos que más crecen.

6. Algunos patrones de especialización son más conducentes que otros para apuntalar la industrialización. Un país con una estructura industrial amplia puede tener mayores posibilidades de aprovechar nuevas oportunidades que aquellos que solo están especializados en pocos rubros.

Para este autor, lo relevante para el crecimiento de la productividad es el valor agregado de la producción en los sectores más modernizantes de la economía, sin importar que estos sectores se ubiquen en industrias substitutivas de importaciones o en industrias exportadoras de bienes no tradicionales. Sin embargo, las políticas orientadas a incrementar esta productividad, mediante instrumentos como liberalización selectiva o amplia de las importaciones, tasa de cambio real competitiva, subsidios, créditos o incentivos fiscales, no tendrían impacto si los gobiernos se dedicaran a elegir sectores particulares donde aplicar estos instrumentos, desde el momento en que los gobiernos no cuentan con suficiente conocimiento del mercado para realizar esta selección.

Es decir, y siguiendo los análisis de los autores citados, la política industrial es un proceso en que los sectores público y privado construyen una institucionalidad a partir de la cual se analizan las principales limitaciones para el desarrollo de determinadas áreas de producción y se arriban a acuerdos para el uso de los instrumentos más idóneos y funcionales para apoyar este desarrollo.

Para estos autores, la evolución de las economías de un estadio de productos tradicionales a otro de productos no tradicionales pasa por una acción concertada entre

gobierno y sector privado, de manera de superar las fallas de información y las fallas de coordinación que distorsionan políticas de incentivos a la diversificación productiva y terminan con un impacto limitado o nulo sobre la producción. Es decir, enfrentar estos dos tipos de externalidades debe ser un esfuerzo conjunto público-privado.

En términos de las externalidades de información, cabe a los empresarios la tarea de “descubrir” nuevas líneas de producción para la diversificación, adaptando tecnologías foráneas a condiciones locales. No se trata, necesariamente, del descubrimiento de un nuevo producto, sino de un producto que ya existe en el mercado internacional, adaptado a las particularidades locales, a un costo bajo.

Este proceso genera ganancias sociales y sólo costos privados, según los autores. Una vez que con el proceso de “autodescubrimiento” se superan las externalidades de la información, se eligen los instrumentos para favorecer a nuevas inversiones, pero vinculadas a condicionamientos estrictos en cuanto a objetivos, implementación y resultados, de esta manera no desviar gastos públicos a metas diferentes.

En cuanto a las externalidades de coordinación, se trata de factores no controlados por el empresariado, por lo cual el gobierno debe actuar conjuntamente con el sector privado para hacer frente a las mismas, especialmente para las industrias nacientes. Un aspecto importante de las fallas de coordinación es que para superarlas no se necesitan subsidios ni tampoco erogaciones costosas para el gobierno. Estos autores afirman que la institucionalidad de este nuevo enfoque de política industrial es muy relevante a la hora de abordar las fallas de mercado con intervenciones estatales, de manera a construir las condiciones para la diversificación productiva e industrial.

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En primer lugar, porque el Estado maneja menos información que el sector privado sobre los obstáculos y fallas de mercado que impiden el desarrollo de productos nuevos. En consecuencia las decisiones de políticas deben, necesariamente, realizarse en forma conjunta y a partir de una red de vínculos del Estado con el sector privado.

En segundo lugar, para evitar que las decisiones de políticas o de medidas favorezcan nuevamente a sectores empresariales interesados en la captura de rentas, en alianza con funcionarios públicos que también se beneficien de esta captura.

Por lo tanto, la institucionalidad de esta nueva forma de hacer política industrial debería asegurar coordinación y monitoreo constante del proceso de toma de decisiones de políticas conjuntas entre sector público y privado, un apoyo al más alto nivel posible de gobierno a este proceso, y la creación de mecanismos de transparencia y rendición de cuentas constante de las políticas adoptadas.

Antes que asumiera mis funciones en el Gobierno del Presidente Rafael Correa, tuve la oportunidad de participar en un interesante estudio regional, financiado por el Banco Interamericano de Desarrollo, en el cual se intentaba explorar las razones de la falta de diversificación productiva en América Latina, así como la carencia de un portafolio sofisticado de productos de exportación, y la relación entre estas dos y su desarrollo económico. Este estudio regional intentó aplicar, a través de estudios de casos en siete países, la conceptualización teórica de Rodrik, Hausmann y otros (2005, 2007), es decir, que por la existencia de problemas de coordinación y externalidades de información, la inversión privada en nuevos sectores de la economía era subóptima. Todo esto bajo la premisa que “importa lo que un país exporta para su desarrollo”.

Realizar el estudio fue una experiencia académica interesante, a través de más de una veintena de casos regionales pudimos corroborar empíricamente cómo

la resolución de estos problemas de coordinación y de información, y la generación de “bienes públicos sectoriales faltantes”, fueron cruciales para el “descubrimiento” de nuevas actividades de exportación como, flores y brócoli en Ecuador o caviar en Uruguay.

En Ecuador la industria de flores fracasó en 1960 y no fue hasta que la acción colectiva de los productores consiguió del Gobierno vuelos con la frecuencia suficiente, que la actividad de exportación pudiera surgir. De este estudio aprendí que un factor clave para el surgimiento de nuevos sectores es la acción colectiva que genere bienes públicos sectoriales faltantes, ante la falta de ésta, la acción del Estado en su generación es crucial.

De una revisión de reciente literatura (entre otros, Hausmann & Rodrik, 2006; Hausmann, Rodrik & Sabel, 2009; Fernandez-Arias et.al., BID, 2009), la transformación productiva de un país mirada como la migración de un portafolio de productos con poco valor agregado a uno de mayor sofisticación requiere de la producción de bienes públicos muy específicos.

Cada producto requiere ciertos factores de producción relativamente específicos: capital físico, mano de obra entrenada, infraestructura, marco regulatorio, títulos de propiedad. Producir un producto nuevo implica adaptar los factores que existen para producir cosas nuevas.

La transformación productiva posible depende de qué tan “cerca” está un producto potencial de los productos en los que el país ya tiene ventaja comparativa. Las fallas de mercado (de coordinación y/o de información) y de gobierno pueden impedir la provisión de factores de producción requeridos por nuevos sectores por lo que se afecta el patrón de especialización. Ha-Joon Chang (2009) argumenta que, para que la política industrial sea eficiente, debe cumplir con algunas de las condiciones que Hausmann y Rodrik mencionan, como qué sectores y metas deben ser establecidos en conjunto con el sector privado y con la intervención de expertos y la academia.

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Otro punto de acuerdo es que el desarrollo económico es “imposible sin un buen rendimiento de las exportaciones”; incluso va más allá cuando indica que una de las “razones para el fracaso de las políticas industriales en América Latina ha sido la incapacidad de poder exportar exitosamente productos de valor agregado como lo hizo el Este asiático”.

Donde reside claramente la diferencia de su pensamiento, es que para aplicar políticas industriales no cree que la liberalización del comercio y la explotación únicamente de las ventajas comparativas reveladas sean la panacea.

Argumenta también que la diferencia real entre las políticas industriales aplicadas en el Este asiático y las latinoamericanas, es que las primeras articularon bien tanto las políticas de protección a industria infantil, con las de apertura comercial y promoción de exportaciones.

De allí que él cree inútil el debate que genera una disyuntiva entre las políticas de promoción de exportaciones y substitución de importaciones. Donde el debate se debería centrar, según Chang, en como exactamente cada país debe “mezclar” apertura comercial, promoción de exportaciones y protección a industria naciente entre sectores y en el tiempo.

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Hay claros consensos de que la nueva agenda industrial para los países en desarrollo debe contemplar dos aspectos importantes. El primero de ellos es la provisión de bienes públicos para el sector productivo, traducidos en la innovación tecnológica, la capacitación de los recursos humanos para la innovación, proveer más y mejor infraestructura física, etc; orientadas todas ellas a una mayor productividad y capacidad tecnológica de las industrias.

El segundo aspecto tiene relación con la efectividad de estos bienes públicos para generar desarrollo y con la necesidad de contar con buenas instituciones, para gerenciar estos bienes y lograr los resultados ya mencionados.

Así, una nueva modalidad de la política industrial en América Latina resulta de la combinación de bienes públicos innovadores para el sector productivo y de buenas instituciones gerenciadoras de estos bienes.Donde la discusión se mantiene si el elemento clave para la diversificación y transformación productiva consiste en pasar de la provisión de bienes públicos generales a bienes públicos sectoriales o específicos, y en algunos casos hasta bienes considerados privados.

Es decir, pasar de la provisión de bienes como educación, tecnología, capacitación, infraestructura, salud, etc. a la de bienes públicos sectoriales o específicos como la regulación para cierto mercado, promover la creación de una cadena de frío, control fitosanitario o caminos rurales en cierta zona geográfica.

Tampoco hay mayor discusión sobre el fomento a través del co-financiamiento o subsidio de “bienes privados” de carácter trasnsversal, como subsidios a la investigación y desarrollo, subsidios a la capacitación laboral, exoneraciones impositivas o aranceles elevados.

Donde reside todavía la discusión académica y el debate de formuladores de políticas públicas es si el Estado debe fomentar la provisión de bienes privados específicos como subsidios a sectores preferentes seleccionados por el Estado o conjuntamente con el sector privado a través de las llamadas “apuestas productivas”.

Por mucho tiempo, la respuesta convencional fue la de que el Estado no podía seleccionar sectores de manera exitosa dado que carecía de suficiente información; sin embargo, algunos países lo han hecho de manera eficiente: Embraer en Brasil, el salmón en Chile, por mencionar unos ejemplos en el ámbito latinoamericano; la experiencia asiática es otra fuente de buenas prácticas. El talón de Aquiles de las nuevas políticas de desarrollo productivo es evitar o minimizar las fallas de gobierno: captura de intereses, arbitrariedad, problemas de información sobre las necesidades específicas del sector privado, rigideces institucionales, entre otras.

Últimos desarrollos teóricos (Haussman y Klinger, 2007, 2008), justifican este tipo de intervenciones cuando un país tiene una estructura productiva periférica en el “bosque” o “espacio productivo”. Podrían ser claves para dar un salto en la escalera del desarrollo y

El debate sobre el “nuevo paradigma”.

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promover el descubrimiento de nuevos sectores. No obstante, se requiere un diseño que minimice los riesgos de captura, distorsión, dispersión y desperdicio de recursos.

La política de desarrollo productivo en los países en desarrollo está condenada a escoger, a generar bienes públicos específicos y a fomentar bienes privados también específicos, no solamente por las razones anotadas, sino también por restricciones presupuestarias. De allí la necesidad de contar con criterios que apoyen de manera más efectiva estas inevitables decisiones: sectores donde existan ventajas comparativas existentes o latentes, áreas más densas del bosque, es decir donde las intervenciones tienen el potencial de generar externalidades inter-sectoriales, alcanzando un balance entre sofisticación, interconexión y valor estratégico (Hausmann y Klinger 2007,2008).Hay un reciente consenso, como hemos podido establecer, en cuanto a que el Estado debe intervenir: principalmente a través de remover fallas de mercado/gobierno y proveer bienes públicos necesarios para aumentar la productividad y facilitar la transformación estructural.

El problema: es complejo identificar bienes públicos faltantes, es decir, que no se revelan necesariamente en el mercado; y se requiere establecer un proceso de diálogo público privado para identificarlos. Asociatividad y trabajos de “aglomeraciones” pueden brindar espacio para ese diálogo.

Toda esta discusión ha generado un sinnúmero de trabajos que analizan el rol de la política industrial y su efecto en potenciar las ventajas comparativas de los países.

Uno reciente de Andrés Gómez Claire (2009) argumenta que para que sean efectivas las industrias beneficiarias deben presentar fuertes externalidades, conocidas como “marshallianas”; es decir, aquellas que generan externalidades positivas en otras industrias, contraria a una protección temporal, que tiene un impacto limitado en duración y en efectos intra-industriales.

De acuerdo a este autor, las políticas simplemente proteccionistas han demostrado ser inefectivas si las fallas de mercado se deben a problemas específicos sectoriales de coordinación. Por poner un ejemplo: un arancel per se no genera nuevas actividades económicas sino se corrigen fallas de coordinación internas. Es precisamente este un espacio para una inteligente maniobra de acción colectiva. Otro tema en el cual no existe un consenso general es justamente lo que en el ácapite anterior menciona Ja-Hoon Chang como esencial, es decir la capacidad de un estado de determinar de manera integral su política comercial, fomento productivo y de promoción de exportaciones, a través de sectores y en el tiempo. Si bien existen limitaciones en las regulaciones internacionales como las de la Organización Mundial del Comercio, existen todavía espacios, aunque mínimos, para que los países puedan ejercer su soberanía en este ámbito.

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Ecuador enfrenta varios problemas en su estructura productiva, que bien pueden ser explicadas por las fallas del mercado y del Estado ya mencionadas, en particular la ausencia de políticas de desarrollo productivo sectoriales integrales y, además, de la premanencia del sector petrólero que ha generado problemas adicionales en la economía.

Ecuador, en 2007, experimentaba una cuádruple concentración:

• Concentración del valor agregado en pocos productos de exportación: sólo el 46% de las exportaciones no petroleras son industriales (2008). Recordemos que las exportaciones no tradicionales constituyen apenas el 36% del total de exportaciones.

• Cinco productos (frutas -entre estas banano-, camarón, pesca, atún en lata y flores) concentran el 58% de las exportaciones no tradicionales, en 2008.

• Concentración de mercados de destino: Estados Unidos, Perú, Chile y Colombia constituyen los más importantes destinos, y diez países, entre los que se encuentran Venezuela, Italia, España, Alemania, Holanda, Bélgica, concentran el 81% de las exportaciones.

• Alta concentración de la propiedad empresarial: el 95% de las empresas tienen el capital en manos de cinco accionistas y, de éstas, el 72% en un accionista. En la mayor parte de sectores empresariales su actividad se encuentra concentrada.

Según una evaluación de la consultora Multiplica, sobre los programas de desarrollo empresarial implementados en el país en los últimos diez años, estos se caracterizaron por su carácter horizontal (por demanda), atomización y por la falta de una política que integrara el fomento productivo, política industrial y promoción de exportaciones.

De acuerdo a esta investigación, de la evaluación de programas como el de Fondo Compartidos, ejecutado por Corpei-Micip en el período 1998-2002; Fundacyt, componente innovación y modernización tecnológica de empresas ecuatorianas, encontró que los proyectos eran implementados desarticuladamente, sin una política que cobijara su diseño, implementación, monitoreo y evaluación, y en las que las diferentes instituciones ejecutoras actuaban bajo diferentes mecanismos de asignación de recursos, definición de pequeña y mediana empresa, implementación y monitoreo.

Los programas más eficientes y de mayor impacto fueron aquellos que se concentraron en el co-financiamiento de mejora de calidad e internacionalización de su producción. El segundo programa en orden de importancia es el denominado Expoecuador, orientado a la mejora de competitividad y promoción de las exportaciones no tradicionales y reforzamiento de la infraestructura pública–privada de exportaciones, que fue ejecutado por Corpei, con financiamiento no reembolsable de la cooperación europea.

El caso ecuatoriano.

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Este programa sí tuvo una priorización de sectores y obtuvo un alto impacto en el sector exportador y entre los beneficarios directos, al canalizar información estratégica, experiencias de competidores, crear cultura de calidad y preparar a la empresa para exportar. Sobresale del programa Expoecuador la facilitación de bienes públicos (tales como el reforzamiento de los sistemas públicos de control de calidad y de la capacidad negociadora de los equipos públicos) y de bienes privados que generan una cultura exportadora más que subsidios directos al empresario.

Las políticas de fomento productivo en el Ecuador fueron de carácter horizontal, sin asignar prioridades estratégicas, orientadas únicamente a la promoción de exportaciones por demanda y sin la potencia, cobertura e integralidad suficiente.

Sin embargo, es preciso destacar algunas mejoras del sector exportador en los últimos diez años: se ha mejorado considerablemente la participación industrial (46%).

1. A pesar que la concentración petrolera prevalece, de las exportaciones totales de 2008 (USD 18.511 millones de dólares), el componente industrial de las exportaciones ha crecido hasta alcanzar un 46%.

2. Se han realizado esfuerzos por diversificar la oferta exportable, dado que hemos pasado de 1.387 partidas en 1998 a más de 2.960; sin embargo, persiste una gran concentración del volumen exportado en pocos productos, como ya se ha mencionado.

El gobierno del Presidente Rafael Correa, en su plan del Buen Vivir 2009-2013 plantea como reto la construcción de un nuevo modelo de desarrollo, que incluye una nueva manera de generación de riqueza y re-distribución post-petrolera para el Buen Vivir, la misma que define, para la primera fase de su aplicación durante el período 2009-2013, doce estrategias de cambio:

1. Democratización de los medios de producción, re-distribución de la riqueza y diversificación de las formas de propiedad y de organización.

2. Transformación del patrón de especialización de la economía a través de la sustitución selectiva de importaciones para el Buen Vivir.

3. Aumento de la productividad real y diversificación de las exportaciones, exportadores y destinos mundiales.

4. Inserción estratégica y soberana en el mundo e integración latinoamericana.

5. Transformación de la educación superior y transferencia de conocimiento en ciencia, tecnología e innovación.

6. Conectividad y telecomunicaciones para construir la sociedad de la información.

7. Cambio de la matriz energética.8. Inversión para el Buen Vivir, en el marco de una

macroeconomía sostenible.9. Inclusión, protección social solidaria y garantía de

derechos en el marco del Estado Constitucional de Derechos y Justicia.

10. Sostenibilidad, conservación, conocimiento del patrimonio natural y fomento al turismo comunitario.

11. Desarrollo y ordenamiento territorial, desconcentración y descentralización.

12. Poder ciudadano y protagonismo social.

A partir del análisis del debate de las políticas de fomento productivo y en línea con nuestro PNBV (Plan Nacional del Buen Vivir), la Presidencia de la República y el Consejo de la Producción aprobaron los ejes para el diseño de una Agenda para la Transformación Productiva, basada en políticas sectoriales y transversales, y programas, que provoquen una verdadera transformación productiva, que se aleje del modelo primario exportador para pasar a una economía de conocimiento, de exportaciones de alto valor agregado, y en total sintonía con la protección de la naturaleza. Para ello se utilizarán políticas industriales activas, integrando las políticas de fomento productivo, con las comerciales, empleo y las de promoción de exportaciones.

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Así también, las políticas de innovación, capacitación, calidad, desarrollo empresarial, laboral, compras públicas como instrumento de desarrollo productivo, entre otras, que fomentarán prioritariamente los sectores que desde una óptima de sustitución estratégica de importaciones, potencial exportador y de soberanía alimentaria, presenten las mayores potenciales para la diversificación productiva y la generación de empleo.

La Agenda integra también todas las políticas sectoriales ya aprobadas por el Ejecutivo y debidamente consensuadas con los actores relevantes, como son la de agricultura familiar, agricultura empresarial, ganadera, pesquera y soberanía alimentaria, turismo e industrial.

El Consejo concentrará inicialmente sus esfuerzos en aquellos sectores que requieren pequeños saltos, sin descuidar y realizar los cambios estructurales necesarios para migrar a actividades intensivas en conocimiento y valor agregado.

Hemos empezado ya con una lista de sectores que hemos denominado Apuestas Productivas, pero sin desconocer que este es un proceso de construcción permanente y en conjunto con el sector privado.La agenda descansa en una política y estrategia de competitividad o productividad sistémica, la misma que abarca todos los esfuerzos del Gabinete por mejorar la infraestructura, la matriz energética, la reforma educativa

y salud, fundamentales para el desarrollo del talento humano; y la estrategia y programa “Sin Trámites”, que lidera el MCPEC, para reducir los costos de transacción en toda la tramitología empresarial y que comprende también la iniciativa de ventanilla única, que busca hacer eficiente los procesos de todas las instituciones involucradas en el comercio exterior. Esta estrategia del Consejo de la Producción se complementa con las iniciativas que desde la Secretaria Nacional de la Administración Pública y otros entes se implementan para llegar a tener un gobierno electrónico, mediante la simplificación y puesta en línea de los principales trámites que la ciudadanía tiene que realizar con el Gobierno Central.

Sin lugar a duda, transformar las estructuras productivas no es suficiente para contribuir desde lo productivo a una sociedad más justa y equitativa, se requiere de un nuevo modelo de acumulación que permita la democratización de las oportunidades, y el “real” acceso a los medios de producción.

Para ello, desde nuestro sector queremos contribuir a la “ciudadanización” de este proceso de cambio, a través de implementar instrumentos como el de “capital de riesgo”, que permita que pequeños productores y trabajadores compartan la participación accionaria de nuevos emprendimientos en los sectores que queremos fomentar.

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Seguramente nuestra apuesta no estará exenta de riesgos, pero contará con la disciplina de medir resultados transparentemente y reflexionar sobre su impacto a lo largo de su implementación.Para la construcción de la Agenda para la Transformación Productiva, desde el Consejo Sectorial de políticas de desarrollo productivo, el Ministerio de Coordinación de la Producción, Empleo y Productividad ha liderado, conjuntamente con todos sus integrantes, un profundo diálogo con diversos actores del sector productivo: artesanos, microempresarios, asociaciones campesinas, productores, dirigentes gremiales, cámaras, academia, organizaciones sociales, gobiernos locales, entre otros.

A través de 22 talleres provinciales, 7 foros regionales y 2 encuentros nacionales presidenciales, se han diseñado y consensuado las políticas de: innovación y tecnología; capacitación y calidad; desarrollo empresarial y emprendimiento; logística e infraestructura; laboral; fomento a la inversión privada; comercial y tributaria. Así también se ha identificado las principales cadenas por región de planificación y se han establecido mecanismos de diálogo territorial permanente.A partir de este proceso de diálogo se ha diseñado la Agenda para la Transformación Productiva, que está formada por políticas transversales, sectoriales y programas cuyos modelos de gestión han sido revisados para que tengan la eficiencia, calidad y cobertura

territorial adecuados. Justamente este conjunto de programas, en su mayoría orientados prioritariamente al fomento de la micro, pequeña y mediana empresa, constituyen lo que hemos denominado el Sistema Integral de Fomento Productivo, el mismo que contará con Infoproduce, una plataforma informática que proveerá de toda la información que requieren los beneficiarios potenciales acerca de los programas, desde una perspectiva territorial.

Así también, esta herramienta informática nos permitirá medir quien se está beneficiando de qué y en cuánto, para poder construir indicadores y evaluar la eficiencia de las intervenciones. El proceso de construcción de la Agenda para la Transformación Productiva es permanente y nos encontramos en el proceso de afinamiento de las siete agendas regionales, las que serán complementadas con el diseño e implementación de planes de mejora competitiva y de logística.

La Agenda nacional y las de las 7 regionales contarán con acciones específicas para cumplir con cuatro ejes transversales: 1. Fomento de la equidad y democratización del

acceso a los medios de producción. 2. Sostenibilidad ambiental y eficiencia energética 3. Equidad regional.4. Mejora de la eficiencia y calidad de los servicios

públicos al sector privado.

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Desde el Ministerio Coordinador de Producción Empleo y Competitividad hemos diseñado instrumentos específicos que fomenten la innovación empresarial, el cambio de matriz energética y la democratización de las oportunidades, sobre todo para los tradicionalmente excluídos y en los territorios de menor desarrollo. A través de los nuevos programas: InnovaEcuador, que co-financiará proyectos de innovación tecnológica que tengan amplias externalidades para el fortalecimiento y nacimiento de nuevas actividades en los sectores priorizados. Por otro lado, CreEcuador, que brindará oportunidades de financiamiento para empresas ciudadanas, con participación de campesinos, productores, trabajadores en sectores de interés de la política pública.

EmprendEcuador ofrecerá financiamiento reembolsable y no reembolsable, así como asistencia técnica en todo el proceso de emprendimiento; y Alternativa Energética, que co-financiará cambios en la generación de electricidad a partir de fuentes renovables y más limpias.Estamos conscientes del difícil camino que nos toca recorrer, las políticas de fomento productivo y su eficiente implementación requieren de un diálogo permanente público-privado, el mismo que también tiene que ser específico para que arroje resultados. De allí que implementaremos mesas sectoriales que nos permitan realizar un continuo monitoreo en el territorio del avance de las actividades planeadas.

Así también, requiere de disciplina para abandonar sectores que inicialmente se hayan considerado como de alta potencialidad e incluir otros no considerados, para lo que nos comprometemos a tener la disciplina del constante monitoreo, reporte transparente a los ciudadanos, y a recorrer este camino con la humildad de no tener todas las respuestas y de tener siempre la puertas abiertas al diálogo con los productores, campesinos, el sector privado formal, los gobiernos locales, organizaciones sociales y todos los actores quienes son los verdaderos protagonistas del desarrollo productivo de nuestro país.

Quito, 31 de enero de 2010

Notas:Abreu de Paiva Marcelo, ¿Qué políticas industriales son relevantes para América Latina, Intal, 2006.

Chang, Ha-Jon, Industrial Policy: Can we go beyond an unproductive confrontation?, ABCDE, 2009.

De un 38% en 1990 a un 14% en 2006.

En 1989, Chile exportaba alrededor de US$ 10.000 millo-nes con un 80% de participación del cobre (producto tradi-cional) en el total de exportaciones. Para el año 2006, Chile exportaba US$ 60.000 millones con una participación del cobre en un 40%.

Cely, Hernández, et. All, Descubrimientos exitosos de exportación en Ecuador, 2007.

MULTIPLICA, Tipificación y Evaluación de Impacto de Programas de Desarrollo Empresarial en Ecuador, Octubre 2004

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