Rol Del Estado

Las instituciones y el rol del Estado en la economa

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El objetivo principal del presente tra-bajo es determinar si ciertas institucionesen Bolivia propician una mayor participa -cin del Estado en la economa. El estudioconsidera la actual coyuntura poltica y,so bre todo, determinados hechos histri-cos que ayudan a entender los rasgos pol -ti cos y sociales propios del pas.

La primera parte de la investigacin,referida a los elementos necesarios paracomprender el rol del Estado en la econo -ma, busca elementos presentes en el de -ba te sobre el tema, y analiza casos con-cretos, como los de los pases del Esteasi tico. Para ello, previamente discute lare la cin Estado, derecho, economa y de -sa rrollo institucional.

La segunda parte estudia el caso bo -li viano en cuatro momentos histricos cla -ve para la configuracin de la participa -cin estatal en la economa: la Guerra Ci -vil de 1889, la Revolucin de 1952, la cri-sis de 1980 y la coyuntura actual, a partirdel ao 2000. El anlisis toma en cuentala configuracin de burguesas nacionalesen cada una de esas coyunturas y sus po -l ticas eco n micas.

Jaime Luna (La Paz,1980) es Licenciado en De -recho por la Universidad Ca -tlica Boliviana, La Paz. En2007 obtuvo el ttulo de Ma -gster en Derecho, con men -cin en Derecho del Mer ca -do, por la Universidad An di -na Simn Bolvar, Sede Ecua -dor, Quito. Se ha desempe -a do como director nacio nalde Propiedad Intelectual deBolivia y codirector del Ins -tituto Boliviano de Investi ga -cio nes Jurdicas. Actualmentees director general de De fen -sa del Consumidor y presi-dente de la Fundacin Boli -via na para el Desarrollo deSaneamiento Bsico y MedioAmbiente Kawsay Yaku.

volumen 88

Las instituciones y el rol

del Estado en la economauna mirada

al caso boliviano

Jaime Luna

Jaime Luna


Una mirada al caso boliviano

88

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Jaime Luna


Una mirada al caso boliviano

Quito, 2009

Las instituciones y el rol del Estado en la economaUna mirada al caso boliviano

Jaime Luna

Primera edicin:Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador

Ediciones Abya-YalaCorporacin Editora Nacional

Quito, julio de 2009Coordinacin editorial:

Quinche Ortiz CrespoDiseo grfico y armado:

Jorge Ortega JimnezImpresin:

Impresiones Digitales Abya-Yala,Isabel La Catlica 381, Quito

ISBN: Universidad Andina Simn Bolvar, Sede Ecuador978-9978-19-227-6

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ISBN: Corporacin Editora Nacional978-9978-84-497-7

Derechos de autor:Inscripcin: 031189

Depsito legal: 004283

Ttulo original: Las instituciones y el rol del Estado boliviano en la economaTesis para la obtencin del ttulo de Magster en Derecho

Programa de Maestra en Derecho, mencin en Derecho del Mercado, 2007Autor: Jaime Rodrigo Luna Ovando. (Correo e.: [email protected])

Tutora: Ximena EndaraCdigo bibliogrfico del Centro de Informacin: T-0409

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Contenido

Dedicatoria / 7

Agradecimientos / 9

Introduccin / 11

Captulo 1El papel del Estado en la economa: importancia de las instituciones / 13

Acercamiento / 13Relacionamiento entre Estado, derecho y economa / 15Las instituciones, su desarrollo e importancia / 30La intervencin del Estado en la economa / 45El modelo econmico basado en la abstencin del Estado / 53

Captulo 2Bolivia y la participacin del Estado en la economa: un rastreo histri-co / 57

Acercamiento / 57Estado y economa hasta la guerra civil de 1889 / 58La revolucin de 1952: la intervencin del Estado en la economa / 65La crisis de los 80 y la nueva poltica econmica / 72La crisis de los 2000: se abre el debate / 93

Conclusiones Bolivia hacia el siglo XXI / 97

Bibliografa / 103

Dedicado a mi madre. La ternura, esfuerzo, abnegacin y dedicacin de una

madre, hacen que cualquier esfuerzo parezca nada, por ello,siento que este trabajo ms que un esfuerzo es un tributo a

todo tu amor.

Dedicado a mi padre. La confianza que me manifestaste antes de partir me ha

alentado en toda esta empresa, y los recuerdos tuyos me hanacompaado en cada momento. Con mucho amor, dedico este

trabajo a tu memoria.

A mi hermana.Dos de los secretos para el xito estn en tus manos, la

paciencia y la lealtad. Nunca alcanzar el tiempo para dartegracias por todo lo que me das.

Agradecimientos

La experiencia de escribir un libro implica la participacin de muchaspersonas y la vivencia de muchos momentos. Agradezco a todos y cada unode mis compaeros de vida en la Universidad Andina Simn Bolvar, SedeEcuador, institucin y pas que me regalaron la oportunidad de plasmar misideas en este mi primer libro.

Introduccin

El presente trabajo aborda un tema de debate actual, no solo en Boliviasino en varios pases de Amrica Latina. La participacin del Estado en laeconoma, es un tema rescatado por grandes sectores sociales que no se hanvisto incorporados en la economa de libre mercado imperante en esta partedel mundo desde la dcada de los 80. La falta de resultados esperados (encuanto a generacin de riqueza, distribucin de la misma e inclusin social)por este sistema, tambin se ha constituido en un detonante que ha puestosobre la mesa un tema que pareca cada vez ms olvidado.

La idea de participacin estatal en la economa gira alrededor de unelemento central: la poltica econmica adoptada por la clase dirigente de unpas y plasmada en su constitucin econmica. Ahora bien, la adopcin de unapoltica econmica puede encontrar diferentes bases o fundamentos, desde lavoluntad de un grupo de poder que piensa en sus intereses, hasta un pactosocial que incluye a los diversos sectores sociales y polticos de un pas.

Por ejemplo, en regiones como Europa o Estados Unidos de Amrica,la poltica econmica obedeci sobre todo a consensos sociales emergentes deun respeto profundo a las costumbres sociales y culturales de estos pases; enel este de Asia en cambio, si bien existi un respeto e imbricacin entre eco-noma y rasgos sociales y culturales, los mismos fueron impuestos en muchasocasiones por una autoridad regente casi venerada en la figura del Estado; porsu parte, en Latinoamrica las polticas econmicas se basaron ms en intere-ses de clases burguesas (que planificaron de manera incompleta la polticaeconmica), o de recomendaciones impuestas por organismos internacionalesy gobiernos de pases desarrollados (que fueron totalmente ajenas a las reali-dades de los pases en los cuales se deban aplicar estas recetas).

Como se observa, la poltica econmica puede tener distintas concep-ciones dependiendo de las circunstancias a partir de las cuales se disea. Eneste sentido, resulta coherente afirmar que no existe una solo modelo de desa-rrollo econmico; y que, por el contrario, lo nico cierto es que los pases pue-den adoptar modelos de desarrollo dependiendo de sus caractersticas propias,sin olvidar el contexto global en el que se desenvuelven.

Para abordar el tema sobre participacin del Estado en la economa, espreciso entender a cabalidad ciertos elementos. Por un lado, no se puedeentender su rol sin definir el marco legal a travs del cual se plasmar dichorol; en este entendido es importante comprender o definir la forma de rela-cionamiento entre sistema legal y econmico. Por otra parte, es necesariocomprender qu herramientas son las que materializan ese papel estatal fren-te a la economa, por lo que resulta imprescindible tambin entender el desa-rrollo de las instituciones en una sociedad.

Como se adelant, el desarrollo legal e institucional debe ser acorde alsistema econmico adoptado por una nacin, solo de esta manera la con-gruencia entre los tres permitir un desarrollo y avance de la sociedad.

BOLIVIA, QU DEPARA EL SIGLO XXI?

Bolivia no ha quedado al margen de la discusin sobre el papel delcapitalismo en el desarrollo social y econmico de su sociedad. Nuevamente,la falta de inclusin, la poca o casi nula reduccin de la pobreza y el empo-deramiento de las empresas transnacionales, ha provocado en Bolivia la rea-pertura de un candente debate de cul debe ser el rol del Estado boliviano enla economa. Por un lado, los sectores que sin duda han quedado por fuera delnegocio, demandan una participacin del Estado que implique la explotacinde los recursos naturales en beneficio de la sociedad en su conjunto; por otrolado, los sectores que han sabido o han tenido la oportunidad de acomo-darse al juego del capitalismo no aceptan reformas estructurales de fondo, yconsideran que el libre mercado en un contexto global es el camino queBolivia debe seguir para salir de su pobreza.

Hasta hoy estas dos posiciones no han encontrado un punto de infle-xin, por lo que resulta necesario exponer los elementos centrales que hacena la particin del Estado en la economa y de esa manera proponer mayoresinsumos para llegar a un acuerdo que permita desarrollar una economa demercado inserta en un mundo globalizado, dando al Estado un mayor papelque le permita corregir las fallas del capitalismo.

12 Jaime Luna

CAPTULO 1

El papel del Estado en la economa: importancia de las instituciones

ACERCAMIENTO

Este captulo es desarrollado sobre una idea central, la relacin entreEstado y economa. Para ello se abordan dos perspectivas; por un lado, seanaliza la participacin activa del Estado en la economa; y por el otro, su abs-tencin y la consecuente hegemona del libre mercado como planificador deesta. Cada una de estas perspectivas es desarrollada a partir de tesis diferen-tes, por un lado la configuracin de un escenario econmico dominado porempresas transnacionales, que abriga la posibilidad de una mayor participa-cin del Estado en la conduccin y orientacin de la economa con la finali-dad de promover el bienestar comn, y por el otro que el mismo escenarioeconmico global ha provocado una prdida de soberana estatal y el consi-guiente empoderamiento de las empresas transnacionales y del libre merca-do.

Para confrontar estas dos posiciones, previamente se describen y ana-lizan dos elementos:

1. Relacionamiento entre Estado, derecho y economa y 2. El desarrollo de las instituciones econmicas estatales en el contexto

econmico global. La descripcin de estos dos elementos permitir comprender el desa-

rrollo de la economa sobre la base en la intervencin o abstencin del Estado.Con fines de organizacin, este captulo se divide en cuatro secciones,

y cada una a su vez se subdivide en partes. La primera seccin trata sobre elrelacionamiento entre Estado, derecho y economa. Se analiza la interaccinde estos tres elementos tomando al sistema econmico como eje articuladorde la relacin Estado-derecho. La segunda seccin est referida a las institu-ciones y su configuracin a partir de la relacin Estado, economa y derecho;para realizar este anlisis, se parte de la siguiente condicin: que las institu-ciones son las herramientas necesarias para accionar la voluntad estatal. Latercera y cuarta seccin se refieren propiamente a la participacin del Estadoen la economa, siendo la tercera seccin dedicada a la intervencin del

Estado en los procesos econmicos, y la cuarta a la ausencia estatal en la eco-noma.

Con relacin a la primera seccin relacionamiento Estado-derecho-economa se encuentra el punto de inflexin entre estos tres elementos, apartir del cual se identifica con claridad el papel que el Estado puede desem-pear en la economa, dicho punto de inflexin es la constitucin econmica.Para fines del presente trabajo, se entiende por constitucin econmica, lasdisposiciones que, constitucionalizadas, determinan la relacin Estado-eco-noma. El estudio de la constitucin econmica se realiza desde dos puntos devista: el primero referido a los aspectos doctrinales solamente, y un segundoreferido a los rasgos histricos, polticos, culturales y sociales que ayudan asu formacin y delineamiento, a tal fin se hace una breve descripcin de loscasos de Estados Unidos de Amrica y la desaparecida Unin Sovitica.

En la segunda parte de esta primera seccin, se estudian los dossiguientes elementos: 1. el sistema jurdico como dispositivo del cual requie-re la constitucin econmica para materializar el rol del Estado en la econo-ma, y 2. la relacin entre eficiencia econmica y sistema jurdico.

La segunda seccin contiene un anlisis de las instituciones estatales,1para lo cual se ofrecen dos perspectivas.

1. La escuela neoinstitucionalista, que refleja la importancia de las insti-tuciones con relacin al papel del Estado en la economa, y

2. La visin neutra planteada por el FMI y BM en las dcadas de los 80y 90, que plantea la formacin de instituciones que restringen y/o limi-tan la participacin del Estado en la conduccin de la economa. Habiendo expuesto el rol del Estado en la economa y su relaciona-

miento con el derecho y las instituciones, se desarrollan la tercera y cuartaseccin del captulo. En la tercera se analiza la participacin activa del Estadoen la economa a travs de sus instituciones, se parte de los trabajos de BarryEichengreen2 y de Linda Weiss3 entre otros, con el objetivo de determinar laimportancia de las instituciones en el desarrollo econmico de un pas oregin a pesar de las diferentes coyunturas que estos atraviesen.

14 Jaime Luna

1. Esta parte es realizada a partir del trabajo del Fondo Monetario Internacional Stabilizationand Reform in Latin America: Macroeconomic Perspective on the experience Since the Early1990s, 2005.

2. Esta parte del trabajo ser desarrollada tomando como base el trabajo de Barry EichengreenInstitutions and Economic Growth: Europe after the World War II, en N. Crafts y G.Toniolo, Economic Growth in Europe since 1945, Center for economic policy research, 1994.

3. Esta parte del trabajo ser desarrollada tomando como base el trabajo de Linda WeissGuiding globalization in East Asia: new roles for old developmental states, en States in theGlobal Economy: Bringing Domestic Institutions Back In, Cambridge Studies inInternational Relations, 2006.

Se toma a estos dos autores porque ambos desarrollan el papel deter-minante que jugaron las instituciones en regiones como Europa y el este deAsia a la hora de fortalecer la participacin del Estado en la economa; asmismo, el nfasis puesto por ambos autores en el nuevo rol del Estado en laeconoma a partir del desarrollo de sus instituciones, es muy cercano al desa-rrollo de la tesis neoinstitucional que ha adoptado el FMI y que puede servirde gua para la implementacin de reformas estructurales que requieranmayor participacin estatal en la economa.

Primero se analiza a Eichengreen tomando en cuenta solo el caso refe-rido a las instituciones nacionales que tuvieron un impacto positivo en el cre-cimiento econmico europeo durante la etapa 1947-1973. Posteriormente seanalizar el desarrollo de las instituciones que en Corea y Taiwn tuvierontambin un impacto significativo en el impulso y crecimiento de sus econo-mas en la etapa posterior a la crisis de 1997.

En la ltima seccin se analiza la no intervencin del Estado en la eco-noma a partir del Consenso de Washington y las medidas impulsadas para talfin por el FMI y del BM. Con la finalidad de revestir esta seccin de un mni-mo de rigor cientfico, se analiza tambin la tesis de Susan Strange4 sobre laconsolidacin del mercado como asignador de recursos, y la prdida de sobe-rana por parte de estos en la toma de decisiones econmicas; en lneas gene-rales, se estudia la contraoferta a la tesis de Linda Weiss y Barry Eichengreensobre el rol del Estado en la economa.

RELACIONAMIENTO ENTRE ESTADO, DERECHO Y ECONOMA

A pesar de que muchos acadmicos consideran que ningn sistemaest sobre otro, se debe reconocer por lo menos que, la adopcin o ms bienconfiguracin de un sistema econmico determinado, fija o establece el desa-rrollo del sistema jurdico; en este entendido, la relacin entre Estado y dere-cho est determinada en funcin a la adopcin del sistema econmico.

Podemos entender por sistema econmico, a la forma en la que seorganiza la actividad econmica de una sociedad, bsicamente la produccinde bienes y servicios y su distribucin entre sus miembros. Ahora bien, sobreel presupuesto de que el sistema econmico determina la relacin o actividad

Las instituciones y el rol del Estado en la economa 15

4. Esta parte del trabajo se la desarrolla sobre la base de la obra de Susan Strange, States,Firms and Diplomacy, International Affairs (Royal Institute of International Affairs 1944),vol. 68, No. 1, enero de 1992, pp. 1-15.

econmica al interior de una determinada sociedad, esta adopta o desarrollaun sistema jurdico funcional a ese tipo de relaciones.

Por ejemplo, el inicio del perodo alto de la Edad Media, a decir deHeinrich Sieveking,5 se caracteriza por ser una poca de escaso intercambiocomercial, con un rea rural dominada por relaciones feudales y una ciudadque abasteca por s misma el intercambio directo entre el productor y el con-sumidor, lo cual gener un sistema jurdico limitado a consolidar el dominiosobre la tierra y a generar ingresos para los seores feudales, encontrndoselos primeros antecedentes para el desarrollo de un sistema jurdico exorbitan-te a favor del Estado.

El transcurso del tiempo provoc que regiones del sur de Europa comolas ciudades italianas y tambin las de Colonia y Lbeck en Alemania, mos-traran un activo trfico a grandes distancias; en principio, ese trfico se reali-zaba con gran libertad; sin embargo, con el incremento del comercio y de losingresos para los comerciantes surgieron restricciones y regulaciones propiasde ciudades rebasadas por el mismo desarrollo alcanzado y obligadas a deli-mitar recprocamente sus reas de actividad, lo cual permiti el desarrollo deun sistema jurdico administrativo.

La concentracin del comercio en regiones determinadas, como es elcaso de Italia, Francia, o Alemania, donde en etapas anteriores de la historiaya se haba desarrollado un derecho bien estructurado como el derecho roma-no, determin la consolidacin de un sistema jurdico basado en la proteccinde la regin y de sus comerciantes, limitado geogrficamente por la configu-racin espacial de los nuevos poderes que eran los nicos encargados de legis-lar.

En cambio, regiones como Inglaterra basaron su sistema jurdico en elcomercio entre personas sin involucrar al poder estatal. La Revolucin ingle-sa de 1649 fue motivada por impulsos religiosos y polticos basados en el lute-ranismo y el calvinismo protestante. La revolucin condujo a emancipar a lostraficantes y productores de toda intervencin de la autoridad poltica y reli-giosa. En 1651 Winstanley, en su Law of Freedom, dio forma a su idea, segnla cual la libertad poltica deba conducir tambin a la econmica (H.Sievecking, 1960). Como se puede ver, el rumbo histrico de los anglosajo-nes ms bien los llev a desarrollar un sistema jurdico ultima ratio que regu-laba las relaciones econmicas de los individuos tan solo cuando estos lorequeran, evitando la construccin de un poder poltico exorbitante que ame-nace las libertades del individuo.

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5. Heinrich Sieveking, Historia de la economa. Desde el siglo XVII hasta la actualidad,Mxico DF, Ed. Nacional, 1960.

Este sistema jurdico basado en la libertad del individuo y en la abs-tencin del Estado en sus negociaciones fue conocido posteriormente comosistema anglosajn, en tanto que el sistema jurdico desarrollado en la Europacontinental y que encuentra su base en el reconocimiento del Estado comoejecutor y planificador de la economa vino a ser el denominado sistema jur-dico continental.

Tomando a Santos Pastor, podemos definir como sistema jurdico aun subsistema compuesto por aquel conjunto de relaciones sociales (interin-dividuales o colectivas) potencial o realmente conflictivas mediadas por lasnormas jurdicas y por las instituciones (fsicas y jurdicas).6 De la definicinpropuesta por Santos Pastor, se colige que el sistema jurdico requiere de uncuerpo normativo e institucional, el cual se traduce en leyes.

Este cuerpo normativo debe contar necesariamente con una base quearticule e integre todo el sistema. Dicho eje articulador debe gozar de deter-minado poder y superioridad sobre el resto del sistema; as, su presenciaimpone orden y armona. En el caso del sistema jurdico, el eje armonizadores la Constitucin Poltica del Estado, misma que cuenta con las principalesdirectrices que debe seguir el Estado en todos los rubros en los que va inter-venir, entre ellos el econmico. De esta manera, la constitucin a travs de laconstitucin econmica, determina el orden econmico que va seguir unEstado. Antes de pasar al anlisis de la constitucin econmica, conviene des-cribir brevemente el contenido de los sistemas jurdicos anglosajn y conti-nental, para de esta manera encarar mejor el anlisis de la constitucin eco-nmica.

El common law o derecho anglosajn y el derecho continental

Tal cual adelantamos, el sistema jurdico anglosajn surgi y se desa-rrollo en el contexto feudal y consuetudinario de la Baja Edad Media, pocaen que una forma nueva de comunidad brotaba del oscurantismo de la AltaEdad Media; esta nueva sociedad intentaba dar respuestas a los cambios pro-ducidos por la economa urbana de mercado que naca frente a la autarquaagrcola del perodo anterior, y la monarqua inglesa supo comprender que senecesitaba una justicia acorde con la sociedad emergente (H. Sievecking,1960).

En su tiempo, la justicia impartida por el common law fue modernaporque renunci a los juicios de Dios y, en su lugar, introdujo el jurado, ins-titucin que permiti que personas sin formacin jurdica tuvieran y siguieran


6. Santos Pastor, Sistema jurdico y economa, Madrid, Tecnos, 1989.

teniendo, una participacin muy importante en la administracin de justicia.El fundamento de todo este sistema legal se encuentra en la concepcin de laeconoma de esos tiempos, pues al dejar en manos de los individuos toda laactividad econmica, se buscaba evitar la participacin del Estado como partesuperior del sistema, quedando conceptualizado bajo la figura de una personams, el objetivo de este sistema era que personas comunes sean juzgadas porjueces comunes, demostrndose de esta manera la igualdad entre individuos.

Otro elemento que nos permite evidenciar el desarrollo del derechoanglosajn con una valoracin superior al individuo, son las fuentes de pro-duccin normativa, las cuales a diferencia del sistema continental eran ysiguen siendo las decisiones judiciales, mismas que tienen carcter vinculan-te para casos futuros y similares; en cambio, en el derecho continental estafacultad estaba totalmente delegada a los rganos legislativo y ejecutivo,pudiendo el Estado fijar las reglas bajo las cuales el mismo participar msadelante.

Por su parte el derecho continental tiene como base el reconocimientodel Estado como persona de derecho sujeta a una jurisdiccin especial, puesal ser l mismo el que puede participar directamente en la economa y fijar lasreglas del juego requiere de un rgimen exorbitante que le permita actuar demanera diferenciada a la de los particulares.

Podemos afirmar entonces con relacin a este punto, que el sistemajurdico se desarrolla a partir del sistema econmico. Un sistema jurdicoestructurado de espaldas al desarrollo econmico de un pas, ser ineficientey provocar crisis de todo orden. Por ello, se requiere de un instrumento armo-nizador entre los dos sistemas que se llama constitucin econmica, por loque a continuacin estudiamos la constitucin econmica como eje articula-dor de los sistemas jurdico y econmico que adopta un Estado y que en losucesivo determina su papel en la economa.

La constitucin econmica

A decir de Claudio Lutzky, los fenmenos econmicos deben ser ana-lizados a travs de la estructura ordenadora que los enmarca.7 Se supone queel orden econmico que adopte un pas define el papel que este desempearen la economa. En un pas de economa centralmente planificada (sistemacolectivista social) el Estado es prestador de servicios o productor de insumos,garantizando consumos mnimos universales; en tanto que en una economaliberal (economa de mercado), esa tarea es dejada a unidades econmicas

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7. Claudio Lutzky, El orden econmico, las formas de mercado y la defensa de la competen-cia, en Temas de derecho industrial y de la competencia, No. 4, Buenos Aires, 2000.

intermedias, las cuales planifican de manera incompleta, pensando en susbeneficios y satisfaciendo a los consumidores reales8 nicamente; finalmente,en una economa mixta (Estado social de derecho), la tarea de produccin esttanto en manos de personas privadas como en manos del Estado, tratando desatisfacer as no solo los intereses de los consumidores reales, sino tambin delos sectores marginados.9

La adopcin de cualquiera de los rdenes econmicos citados ante-riormente, puede darse en diferentes contextos, a travs de procesos demo-crticos que impliquen el respeto a rasgos culturales, sociales e histricos decada pas; o a travs de autoritarismos o pseudodemocracias que imponganuno de estos rdenes sin tomar en cuenta los rasgos sealados.

Independientemente del contexto en el que se adopte un sistema eco-nmico, su incorporacin se da a travs de la constitucin econmica, algosimilar a la pirmide de Kelsen segn manifiesta Lutzky, donde el vrtice dela pirmide es ocupado por la constitucin econmica que segn el mismoautor no siempre puede responder a las normas positivas de un pas (C.Lutzky, 2000).

Lo ideal es que la constitucin econmica contenga los principios yreglas constitucionales que regulan el rgimen poltico-econmico de unEstado. Bassols Coma seala que debe entenderse por constitucin econmi-ca, la ordenacin jurdica de las estructuras y relaciones econmicas en lasque no solo estn implicados los ciudadanos, sino tambin, y de manera cre-ciente, el propio Estado en su funcin de protagonista del desarrollo de la vidaeconmica.10 En este sentido, y de acuerdo al papel que desempee unEstado en la economa, las constituciones pueden ser de corte liberal cuan-do promueven la abstencin del Estado o de corte social cuando promue-ven la intervencin del Estado.

Las condiciones que determinan la formacin de ciertas constituciones y el consiguiente rol de los Estados en la economa

A continuacin se describen brevemente cada orden o sistema econ-mico (liberal, colectivista social, y mixto dual11) para luego sealar cmo seconsagran estos en las constituciones econmicas de cada pas. La finalidad


8. Son consumidores reales solo aquellos que tienen la capacidad de comprar los productos y/oservicios ofrecidos.

9. Jorge Witker Velsquez, Introduccin al derecho econmico, Mxico DF, UNAM-Institutode Investigaciones Jurdicas, 1999, 4a. ed.

10. Martin Bassols Coma, Constitucin y sistema econmico, Madrid, Tecnos, 1988.11. Esta clasificacin es extrada de la obra de Jorge Witker Velsquez, Introduccin al derecho

econmico.

de esta parte es demostrar la importancia de la constitucin econmica comomecanismo jurdico que consagra el orden econmico de un pas y el conse-cuente rol del Estado en este; aunque, como veremos ms adelante, el rol delEstado muchas veces no comulga con lo dispuesto por la constitucin econ-mica.12

Orden econmico liberal y constitucionalismo liberal

El liberalismo econmico puro, como el propuesto por el FMI en lasdcadas de los 80 y 90 y explicado por autoras como Susan Strange,13 recogelos principios consagrados por la Revolucin francesa. Su desarrollo acelera-do se da en Inglaterra durante la Revolucin industrial. A decir de Witcker, lasprincipales caractersticas de este orden o sistema son:

Consolidacin de mercados nacionales. Apertura a mercados internacionales. Invenciones tecnolgicas productivas. Consolidacin de la propiedad privada sobre los medios de produccin. Divisin del trabajo. Desarrollo de las ideas liberales (igualdad, libertad y fraternidad). Desarrollo de instrumentos financieros. Presencia de un Estado abstencionista con limitadas tareas (custodia de las

fronteras, seguridad interna, y regulador externo de los individuos). La economa es una actividad natural autorregulada por el mercado que fija

mediante los precios las retribuciones al capital y al trabajo. La libertad econmica es total, tanto a nivel interno como a nivel de los inter-

cambios entre pases (divisin internacional del trabajo) (J. Witcker, 1999: 23).

Este sistema cobra importancia en el siglo XVIII con el surgimiento delas ideas liberales. Los Estados que lo adoptaron se alimentaron de las ideasde la Revolucin francesa,14 por lo que no recogen en sus constituciones line-amientos bsicos para dirigir la economa del pas, tal es el caso de la

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12. Este fenmeno es estudiado ms a profundidad en el captulo 2, cuando se analiza el casoboliviano.

13. La tesis de esta autora es desarrollada en la ltima seccin de este captulo. 14. La Revolucin francesa consagrada por la Declaracin de los Derechos del Hombre y del

Ciudadano el ao 1789, define los derechos naturales e imprescriptibles del hombre, talescomo la libertad, la propiedad, la seguridad y la resistencia a la opresin. As mismo, reco-noce la igualdad de todos los ciudadanos ante la ley y la justicia. Por ltimo, afirma el prin-cipio de la separacin de poderes.

Constitucin de los Estados Unidos de Amrica.15 A decir del autor A. Soboul,no se encuentra ninguna mencin a la economa en la declaracin de dere-chos de 26 de agosto de 1789, sin duda porque la libertad econmica era parala burguesa constituyente algo tan natural que no siquiera se tena que men-cionar.16

Para Martn Bassols, el ideal constitucional de la poca quedara satis-fecho con el reconocimiento de la propiedad privada y la libertad individual,no existiendo una verdadera individualizacin del proceso econmico comoun proceso que puede o debe operar o modificar (Bassols, 1988). En conse-cuencia, los Estados liberales tienen como base la teora de la mano invisible,bajo la cual el mercado es el nico mecanismo asignador de recursos y distri-buidor de riquezas, debiendo el Estado ocuparse de temas de ndole polticacomo la formacin de sus rganos de poder.

Un reflejo de este sistema y por consiguiente del constitucionalismoliberal, es la Constitucin Poltica de los Estados Unidos de Amrica del ao1787 y sus consiguientes enmiendas. La Constitucin norteamericana no hacereferencia alguna a los regmenes econmicos ni financieros que debe seguirel Estado, simplemente se limita a sealar la configuracin de los rganos desu poder, la eleccin de su presidente y los derechos fundamentales de sus ciu-dadanos.

Esta orientacin tiene su origen en la filosofa liberal de los emigran-tes europeos que se asentaron en ese territorio despus del gran xodo de pro-testantes a causa de las guerras religiosas ocurridas en el viejo continente.Durante el siglo XVI, varios religiosos, pensadores y polticos intentaron pro-vocar un cambio profundo y generalizado en los usos y costumbres de laIglesia catlica en Europa Occidental, especialmente con respecto a las pre-tensiones papales de dominio sobre toda la cristiandad. Dicho movimientoreligioso se le llam posteriormente Reforma protestante y hunda sus racesen elementos de la tradicin catlica medieval, como el movimiento de ladevocin moderna en Alemania y los Pases Bajos, que era una piedad laicaantieclesistica y centrada en Cristo nicamente.17 Con esta idea y con la fina-lidad de encontrar un lugar donde estas personas se podan unir y estar deacuerdo de gobernarse a s solos al hacer leyes para el bien comn, 102 colo-nistas ingleses (conocidos como Peregrinos) se embarcaron en el Mayfloweren 1620 y desembarcaron en Plymouth, Massachusetts; este hecho fue cono-


15. Si bien la Constitucin norteamericana fue publicada dos aos antes que la Declaracin delos Derechos del Hombre y del Ciudadano, estaba inspirada en los mismos lineamientos libe-rales que guiaron la Revolucin francesa de 1789.

16. Albert Soboul, La Revolucin francesa, Madrid, 1975.17. Reforma protestante en: http://es.wikipedia.org/wiki/Reforma_Protestante

cido como el inicio de una migracin europea planeada, que partir del 1638tuvo en los ingleses, suecos, irlandeses, italianos, alemanes y holandeses lagran mayora de emigrantes blancos y protestantes a lo que hoy conocemoscomo Estados Unidos de Amrica.

Era lgico entonces que los nuevos colonizadores cuya filosofa era lalibertad del ser humano y la inexistencia de ataduras que condicionaran sucomportamiento, redactaran una Constitucin que no marque lmites u orien-taciones a las actuaciones de las personas. Siendo entonces el individuo elpunto de referencia de las relaciones econmicas y sociales en este sistema, elorden constitucional solo se avoca a consolidar el escenario poltico para quelos individuos se puedan desenvolver y as desarrollar relaciones econmicaslibres.

Algunos autores consideran que la ausencia de regmenes econmicosen una Constitucin desnuda el hecho de que no existe constitucionalismoeconmico; sin embargo, Bassols Coma considera que el hecho de que cier-tos pases hayan adoptado regimenes constitucionales liberales exentos deintervencionismo econmico por parte del Estado para liberarse de regimenestotalitarios (como es el caso de Francia) implica que la constitucin econmi-ca s es un instrumento econmico transformador. (M. Bassols: 85)

Orden econmico colectivista social y constitucionalismo social

Salvo el caso de las constituciones liberales anglosajonas del sigloXIX, las constituciones han servido como instrumentos de intervencin direc-ta en la economa por parte de los Estados. Las constituciones germnicas delsiglo XIX por ejemplo, usaron el poder estatal para el desarrollo del sistemacapitalista, la ausencia de una burguesa emprendedora provoc que duranteel rgimen de Bismarck se fomente la industrializacin sobre la base del pro-teccionismo de Estado y la concentracin empresarial. En los pases del medi-terrneo (Espaa e Italia) se foment una dbil industrializacin a travs deuna intervencin estatal plasmada en la constitucin econmica (M. Bassols:85).

El constitucionalismo econmico social cobr gran fuerza durante elperodo de entre guerras del siglo XX. El afn por reconstruir pases devasta-dos por las guerras mundiales provoc una transformacin en el panoramaconstitucional. Las constituciones fueron empleadas como herramientas nece-sarias para orientar el crecimiento econmico y la reconstruccin de laspotencias devastadas. Cobraron importancia el modelo marxista sovitico, elmodelo socialdemcrata de Weimar, el autoritarismo de Franco, y los reg-menes fascistas de Alemania e Italia. Con fines metodolgicos, no se hace dis-

22 Jaime Luna

tincin entre estos modelos, simplemente nos referimos al gnero Estados deeconoma planificada y no a las distintas especies, que a pesar de sus dife-rencias presentan un rasgo en comn: la intervencin del Estado en la econo-ma.

Este sistema plantea la sociabilizacin de la economa, y est basadoen los principios marxistas que alimentaron la Revolucin rusa de 1917.Siguiendo a Witcker, las principales caractersticas de este sistema son lossiguientes:

Propiedad social sobre los medios de produccin. Planificacin autoritaria de toda la economa. Monopolio estatal del comercio exterior. Rgido control de cambios. Desarrollo del derecho publico o socialista (derecho de la planificacin, dere-

cho econmico). Sistema poltico de partido nico. Inexistencia de libertad econmica (libertad de empresa) (J. Witcker, 1999:

25).

Los Estados que adoptan sistemas basados en estos principios substi-tuyen al individuo, constituyndose en los nicos gestores y ejecutores de lasactividades econmicas. Esto implica una socializacin de la economa, puesel Estado es el nico propietario de los medios de produccin. A decir deRoberto Dromi la accin estatal no es de orientacin, sino de ejecucin; noes de concurrencia sino de substitucin.18 En consecuencia, se rechaza cual-quier tipo de iniciativa privada y se prohbe la concesin, por considerarse queesta es gestin del Estado exclusivamente.

Sin embargo, cabe hacer algunas diferenciaciones que con acierto hahecho Dromi, pues seala que la intervencin del Estado puede ser adorna-dora, reguladora o prestacional (R. Dromi, 1997: 53). Estos matices marcanlas distintas especies de intervencionismo estatal, desde aquellos radicalescomo el desarrollado en la ex Unin Sovitica, hasta los que utilizan la inter-vencin del Estado bajo la modalidad de regulacin con la finalidad dedesarrollar sus economas capitalistas, como es el caso de Alemania y los pa-ses europeos despus de la Segunda Guerra Mundial.

El surgimiento de todas estas especies de intervencionismo estatal,obedece a la postura adoptada por muchos idealistas que a mediados del sigloXIX plasmaron la opinin de sectores de la sociedad en el sentido de afirmarque la imposicin de la realidad por parte del sistema liberal fue tan brutal,


18. Roberto Dromi, Administracin local de la economa, Buenos Aires, Ciudad Argentina,1997.

que lleg a dar tanta importancia a la libertad individual, que restringi enmuchos campos todo vestigio de solidaridad social.19

Como todo sistema econmico, su implementacin requera del res-paldo de un cuerpo legal, es as que junto al Estado intervencionista emergiun nuevo orden legal que prevea la estatizacin de servicios pblicos, la limi-tacin a las utilidades de las empresas con fuertes gravmenes, la implemen-tacin de la seguridad social, y la adopcin de economas dirigidas (A. Vega,1997).

Para entender mejor el rol de un Estado intervensionista, a continua-cin se describen algunos textos legales que permiten tener una mejor com-prensin de cmo funciona este modelo. El caso italiano es un claro ejemplode ello. Durante el perodo de entreguerras, Italia desarroll un modelo de par-ticipacin estatal fuerte en las industrias. Se estableci todo un sistema deempresas pblicas debilitndose la iniciativa privada, ello explica el porqudel control poltico y sindical en los procesos productivos por parte delgobierno italiano. La Constitucin Poltica del Estado de Italia del ao 1947,determinaba en su artculo 43 lo siguiente:

La ley podr con finalidades de inters general reservar a ttulo originarioo transmitir mediante expropiacin y con indemnizacin al Estado o a entespblico, o comunidades de trabajadores o de usuarios de determinadas empre-sas o categora de empresas que exploten servicios pblicos esenciales o fuen-tes de energa o situaciones de monopolio y tengan carcter de inters predo-minante.

Otro ejemplo explcito de intervencionismo estatal ms radical an, esel de Cuba; cuya Constitucin determina por ejemplo en su artculo 9 que:

El Estado: Realiza la voluntad del pueblo trabajador y [] dirige pla-nificadamente la economa nacional; por otro lado, seala en su artculo 14que: En la Repblica de Cuba rige el sistema de economa basado en la pro-piedad socialista de todo el pueblo sobre los medios fundamentales de pro-duccin y en la supresin de la explotacin del hombre por el hombre.

Como se puede ver, la economa cubana es totalmente dirigida por elEstado sin dejar resquicio a la iniciativa privada para tal fin, y prueba con-tundente de ello es el artculo 16 de su Constitucin que seala:

El Estado organiza, dirige y controla la actividad econmica nacional con-forme a un plan que garantice el desarrollo programado del pas, a fin de for-talecer el sistema socialista, satisfacer cada vez mejor las necesidades mate-riales y culturales de la sociedad y los ciudadanos, promover el desenvolvi-

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19. Alipio Valencia Vega, Fundamentos de derecho poltico, La Paz, Juventud, 1997.

miento de la persona humana y de su dignidad, el avance y la seguridad delpas. En la elaboracin y ejecucin de los programas de produccin y desarro-llo participan activa y conscientemente los trabajadores de todas las ramas dela economa y de las dems esferas de la vida social.

Sin lugar a dudas, la causa para la adopcin de este orden econmicofue la influencia ideolgica sovitica sobre los lderes que comandaron laRevolucin cubana de 195820 y que emergi a raz de un capitalismo depen-diente y una desigual estructuracin social; por ello, conviene analizar quorigin la Revolucin rusa de 1917 y las ideologas que la fomentaron.

Las causas econmicas de la Revolucin rusa se atribuyen en granmedida a la mala gestin del zar durante la Primera Guerra Mundial. Ms dequince millones de hombres se unieron al ejrcito, lo cual dej un nmeroinsuficiente de trabajadores en las fbricas y las granjas. El resultado fue laescasez generalizada de alimentos y materias primas, los obreros tuvieron quesoportar terribles condiciones de trabajo, incluyendo jornadas de doce a cator-ce horas y bajos salarios. Se desencadenaron cuantiosas revueltas y huelgasreivindicando mejores condiciones y mayores salarios. Aunque algunas fbri-cas accedieron a las peticiones para elevar los salarios, la inflacin de guerraanul su efecto. Hubo una protesta ante la que el zar Nicols respondi conviolencia; en respuesta, los trabajadores de la industria fueron a la huelga yparalizaron de hecho el ferrocarril y el resto de redes de transporte. Las pocasmercancas que estaban disponibles no podan llevarse a su lugar de destino.Los precios se dispararon a medida que los bienes esenciales eran cada vezms escasos, para 1917 la hambruna amenazaba a muchas de las grandes ciu-dades. El fracaso del zar Nicols en resolver los problemas econmicos de supas, la constante propaganda sobre la traicin poltica y emocional de la zari-na y Rasputn hacia el zar, y las promesas del comunismo impulsadas porVladimir Ilich Lenin por aplacar esta crisis, compusieron el ncleo de estarevolucin.21

Sistema mixto

El sistema de economa mixta, es una respuesta a la crisis del capita-lismo liberal, pues trata de socializar la economa, pero no con la finalidad deconstruir un socialismo sino de fortalecer al liberalismo.


20. Para ampliar, consultar Gerard Piere Charles, Gnesis de la Revolucin cubana, La Habana,Siglo XXI, 1978.

21. Para ampliar, consultar Orlando Figes y Boris Kolonitskii, Interpretar la Revolucin rusa. Ellenguaje y smbolos de 1917, Valencia, Universitat de Valencia, 2001.

Este sistema cobra vigor a partir de la dcada de los 30 debido a la cri-sis capitalista de 1929; varios de sus postulados son recogidos por el novel deeconoma Jhon Maynard Keynes22 en sus intentos para reactivar el sistemacapitalista. Sus principales caractersticas a decir de Witcker son:

Rectora del Estado en le direccin del sistema econmico. Creacin de un sector publico estratgico. Existencia de empresas privadas nacionales y extranjeras. reas econmicas planificadas o publicitadas. reas econmicas concurrenciales y privatizadas. Aceptacin parcial y regulada de los mecanismos del mercado. Liberacin parcial del comercio exterior. Proteccin estatal de sectores atrasados. Servicios pblicos en salud. Libertad individual empresarial (J. Witcker, 1999: 26).

Puede decirse que los pases de Europa despus de la Segunda GuerraMundial, Corea, Taiwn,23 y los pases latinoamericanos durante la segundamitad del siglo XX, adaptaron este sistema aunque cada uno con matices yvariaciones propias a la realidad de cada pas. Las constituciones que adoptaneste sistema son de carcter hbrido, pues adems de garantizar las libertadesindividuales que recogen las constituciones liberales como la de EstadosUnidos de Amrica; recogen regimenes econmicos como instrumentos nece-sarios para cumplir funciones estatales que no existen en el liberalismo.

Es importante realizar una digresin en este punto para poner en evi-dencia que la implementacin del sistema capitalista tuvo sus bases en los ras-gos culturales e histricos de una determinada sociedad, desarrollando suspropias prcticas consuetudinarias; en cambio, el sistema socialista fueimpuesto a causa de una revolucin violenta y sobre la base de ideas precon-cebidas que parecan ser la panacea a una crisis desatada por la mala admi-nistracin de sus dirigentes, tal vez esto entre otros elementos explique elxito del primero y el fracaso del segundo.

Lo explorado hasta este punto, nos permite afirmar que el xito de unEstado, se da a partir del desarrollo de un sistema econmico que respete los

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22. Keynes consideraba que el nico camino para levantar la economa pauprrima dejada por lagran depresin de 1929 era la intervencin del Estado para elevar el nivel de gastos de inver-sin: la emisin de deuda pblica y el aumento del gasto pblico. Solo de esa forma podradestruirse el equilibrio con subempleo, gastando en forma voluntaria e internacional los aho-rros no utilizados del sector privado. (John Galbraith, Historia de la economa, Barcelona,Ariel, 1991, p. 236).

23. Estos casos son estudiados con mayor detenimiento en la tercera y cuarta seccin de estecaptulo.

rasgos culturales e histricos de cada pas, el posterior desarrollo de un siste-ma jurdico es solamente un paso que debe ser dado correctamente buscandolegitimar y legalizar el sistema econmico consensuado en la prctica a travsde un pacto social reflejado en una constitucin econmica.

Los sistemas jurdicos y el desarrollo econmico

Algunos autores consideran que la adopcin de un sistema jurdicopuede ser determinante a la hora de evaluar el desarrollo econmico de unpas, por lo que conviene analizar estas posiciones y contraponerlas a tesis queno dan al sistema jurdico un papel tan determinante en el desarrollo de la eco-noma.

Hasta aqu vimos qu es el sistema econmico, y cmo se configura elsistema jurdico a partir del desarrollo del primero, tambin vimos que el ejearticulador entre sistema econmico y sistema jurdico es la constitucin eco-nmica, la cual define el rol del Estado en la economa.

A continuacin, se confrontan ideas de cmo el sistema jurdico queencierra todo un marco normativo coherente con la Constitucin puede o noser funcional al desarrollo econmico de un Estado. Con ello se pretendecerrar el crculo derecho-economa, para as pasar al estudio de las institucio-nes, marco normativo y participacin estatal en la economa.

La discusin de si un sistema jurdico es ms apropiado que otro parapropiciar el crecimiento econmico de un pas, encubre en realidad una dis-cusin ms profunda referida al rol que debe desempear el Estado en la eco-noma, el cual puede ser como ya vimos, de abstencin o de participacin acti-va.

Muchos autores consideran que la adopcin de un determinado siste-ma jurdico, guarda relacin directa con el desarrollo de un pas. Para muchosde estos autores, la adopcin del sistema legal anglosajn permite un mayordesarrollo econmico, en tanto que la eleccin del sistema europeo continen-tal impide un desarrollo acelerado de la economa, esta afirmacin tiene comobase el grado de intervencin estatal que cada uno de los sistemas propicia.24

En el trabajo Orden, desorden y cambio econmico: Latinoamricavs. Norte Amrica de los autores Douglas North, William Summerhill, y


24. Mucho se ha escrito sobre el sistema legal seguido por los pases de derecho europeo conti-nental y su efecto pernicioso en la economa. Varios autores consideran que el sistema legales un elixir mgico que soluciona per se los problemas de desarrollo en los pases atrasados.Se considera por ejemplo, que la adopcin de un sistema legal como el anglosajn permitiruna mayor ausencia del Estado en la economa y que eso posibilitara el desarrollo de los pa-ses. Vase Douglass North, Rpale, La Porta, Florencio Lpez de Silanes, Andrei Shleifer yRobert W. Vishny.

Barry Weingast25 por ejemplo, se confronta el desarrollo y crecimiento quehan registrado pases como Estados Unidos e Inglaterra (pases que se handesarrollado sobre la base de un sistema legal de common law) y el retrasoeconmico que han registrado los pases latinoamericanos (desarrolladossobre el derecho continental). Estos autores consideran que el primer grupo depases adopt medidas tendientes a evitar la injerencia del Estado en la eco-noma, y ms bien buscaron proteger la propiedad privada, desregular ciertosmercados, y eliminar la propiedad pblica, lo cual les habra llevado al desa-rrollo del cual gozan ahora. En contrapartida, los Estados de derecho conti-nental levantan medidas proteccionistas tendientes a desalentar la inversinprivada, y permitir una participacin directa del Estado en la economa. SegnNorth, Summerhill y Weingast, esto desalienta a los inversionistas, pues loque ellos buscan es la proteccin de la propiedad privada y un marco norma-tivo que les permita obtener ganancias (North, Summerhill y Weingast, 2002).

Sin embargo, autores como Meredith Woo-Cummings en su obraDiverse Paths Towards the Right Institutions: Law, the State, and EconomicReform in East Asia26 refutan esta tesis, sealando que no existe una relacindirecta y menos determinante entre la adopcin de un determinado sistemalegal y el desarrollo econmico de un pas. Woo-Cummings toma el caso deJapn y su sistema legal para demostrar la inconsistencia en la tesis de Northy compaa. Desde fines del siglo XIX, Japn adopt el modelo legal prusia-no, lo cual gener un sistema de derecho continental basado en una fuerte par-ticipacin del Estado en la economa. Entre los aos 1868 y 1945 el imperiode la ley gobernaba con gran fuerza en el pas nipn, lo cual permiti una par-ticipacin fuerte del Estado en la economa. La ocupacin americana despusde la Segunda Guerra Mundial, supuso un proceso de transicin del sistemalegal japons, se elimin la corte administrativa y se implant el sistema delcommon law. A pesar de que esta transicin supondra la adopcin de unnuevo rol del Estado en la economa, Woo-Cumings afirma que Japn supoadaptar bien los cambios a las viejas prcticas del imperio anteriores a 1945.La adopcin del common law supuso la continuidad del Estado en la econo-ma, aunque a travs de mecanismos informales, lo cual a la larga desembocen la industrializacin japonesa. Segn relata Woo-Cumings, el desarrollo dela economa japonesa despus de la guerra y de la adopcin del common law,se caracteriz por la existencia de instituciones competentes, por la constante

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25. Douglass C. North, William Summerhill y Barry R. Weingast, Orden, desorden y cambioeconmico: Latinoamrica vs. Norte Amrica, en revista Instituciones y Desarrollo, No. 12-13, Crcega, Barcelona, Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua, 2002, pp. 9-59.

26. Meredith Woo-Cummings, Diverse Paths Towards the Right Institutions: Law, the State, andEconomic Reform in East Asia, Asian Development Bank Institution, abril de 2001.

comunicacin entre el sector pblico y el privado, por la poca corrupcin ypor los lmites que puso la nueva legislacin japonesa a la arrogancia de losnuevos inversionistas (M. Woo-Cumings, 1999). De esta forma, Japn demos-tr que a pesar de operar un cambio profundo en su sistema legal, supo adap-tarlo a sus caractersticas sociales y as permitir que sea el Estado el que diri-ja la economa hacia un modelo de industrializacin y exportaciones.

Corea que sigui los pasos japoneses, es otro ejemplo de cmo se pue-den adaptar los cambios y transiciones institucionales y legales, a las caracte-rsticas sociales propias de un pas. Corea se caracteriz por tener siempregobiernos fuertes y autoritarios, especialmente en pocas de dictadura. Huboun momento en la historia coreana en el que el mximo ejecutivo tena con-centradas todas las competencias necesarias para garantizar una fuerte pre-sencia del Estado en la economa, prescindiendo as de muchas instituciones.En esas circunstancias el desarrollo del derecho fue casi nulo.

En pocas caracterizadas por un sistema legal continental, los juzgadosfueron copados solamente por demandas de tipo civil y comercial, al ms puroestilo anglosajn. Recin el retorno a las democracias trajo consigo en Coreaun marco legal institucionalizado respetado por los gobiernos de turno. Antesde eso, a pesar de que las medidas adoptadas por los gobiernos podan habersido buenas, no eran tomadas con base en el imperio de la ley, sino ms biencon base en el autoritarismo de los gobiernos.27 Actualmente, el Estado core-ano ha adoptado un sistema jurdico ms flexible; y el Estado, al igual que enel caso de Japn, ha sabido adaptarse a estas nuevas reglas y tener una inje-rencia mucho ms informal en la economa y un mayor respeto al imperio dela ley (M. Woo-Cumings, 1999). Este manejo de la economa se tradujo en elBig deal celebrado el ao 1998 durante el rgimen de Kim Dae Jung, quienlider una serie de arreglos institucionales con los chaebol28 resumidos encinco puntos:

1. Incremento de la transparencia empresarial, 2. Eliminacin de subsidios cruzados entre firmas vinculadas,


27. Un claro ejemplo del autoritarismo y falta de respeto a la ley, con los que actuaban los gobier-nos coreanos, fueron las medidas adoptadas por el dictador Chun Doo Hwan en el caso delconglomerado Kukje. El conglomerado Kukje tena dentro de sus actividades la fabricacinde zapatos, fundicin de aluminio, fabricacin de partes de autos y herramientas de trabajopara agricultura, construccin, produccin de acero, fabricacin de papel, construccin dehoteles tursticos, y otros. En vista a que el conglomerado no contribuy con el gobierno paraque siga fomentando el desarrollo industrial del pas, el gobierno tom la medida de separartodo el conglomerado. Woo-Cumings considera que si bien esta medida fue econmicamen-te acertada, no lo fue en los procedimientos, porque prcticamente el Estado se apoder detoda la riqueza del propietario de chaebol Kukje. Vase (M. Woo-Cumings, 1999).

28. Se emplea el trmino chaebol para designar a los conglomerados familiar-empresariales enCorea.

3. Mejora de la estructura de capital de las empresas, 4. Concentracin de capital de las empresas en reas competitivas, y 5. Cooperacin estrecha para con las medianas y pequeas empresas (M.

Woo-Cumings, 1999). La orientacin de las inversiones por parte del Estado jug un papel

importante en la intervencin estatal como motor de desarrollo econmico enCorea. Se convenci a Samsung de dejar de producir vehculos, a Daewoo deproducir microchips, a Hyundai se le incentiv la produccin de automvilesy barcos y a LG se le convenci de dejar la produccin de semiconductores.Si bien en determinadas etapas de la historia coreana el Estado tuvo partici-pacin autoritaria y totalitaria en la economa; y luego, a travs de reformaslegales dio paso a una intervencin basada en el imperio de la Ley, Woo-Cumings considera que no se puede negar la importancia de la intervencinestatal en el desarrollo de la economa coreana.

Como se puede ver, el xito de un Estado en materia econmica noobedece tanto al sistema jurdico que se desarrolle para consolidar un deter-minado sistema econmico, tampoco es determinante cual sistema econmi-co deben desarrollar los pases; sino, es importante que dicho sistema tengacomo base el respeto y adopcin de rasgos culturales, sociales e histricos desus sociedades; los casos de Japn y Corea descritos por Woo-Cumings sonuna muestra de ello.

Otro elemento que debe ser analizado para entender el papel delEstado frente a la economa, es el desarrollo institucional de la sociedad. Enlneas generales, el marco institucional de un Estado debe guardar relacincon los anteriores elementos analizados, es decir los sistemas econmico yjurdico.

LAS INSTITUCIONES, SU DESARROLLO E IMPORTANCIA

Una vez analizada la relacin entre Estado, derecho y economa, con-viene estudiar las instancias operativas estatales que materializan el funciona-miento del sistema econmico y cuyo respaldado se encuentra en el sistemajurdico. El nexo entre sistema jurdico y econmico de un pas, con el desen-volvimiento propio de la economa, son las instituciones estatales, aquellasque propician la participacin estatal en la economa, o aquellas que ms bienlo mantienen alejado.

Si bien en principio era suficiente analizar a las instituciones comoestructuras aisladas, hoy resulta inevitable hacerlo a la luz de aquellas situa-

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ciones sociales, polticas, culturales e internacionales por las que atraviesa undeterminado pas. En consecuencia, en esta seccin se describen las institu-ciones desde el punto de vista neutro que promocionaron los organismosfinancieros internacionales en la dcada de los 90 y que tiene su origen en elConsenso de Washington, y desde el punto de vista neoinstitucionalista adop-tado por el FMI desde el ao 1997. El primero es un anlisis corto debido aque analiza las instituciones tan solo desde un punto de vista terico y total-mente abstrado de la realidad social y poltica de un pas. El segundo impli-ca un estudio de las instituciones tomando como base el contexto cultural,social y sobre todo poltico que rodea a las instituciones.

Es importante analizar estas dos visiones, porque cada una es funcio-nal a diferentes sistemas econmicos y jurdicos. La primera obedece a un sis-tema econmico liberal forzado, reflejado en una constitucin econmicaliberal o incluso en una constitucin social de mercado, a pesar de estar rei-da con esta ltima; en tanto que la segunda, responde a demandas concretasde una sociedad e inspira instituciones ajustadas a sus requerimientos, lo cualpuede verse reflejado tanto en una constitucin econmica de corte liberal ascomo en una de corte social de mercado.

En una segunda parte, se identifican algunas condiciones internas yexternas que pueden frenar o acelerar el desarrollo de calidad institucional,para ello se describen brevemente los casos de Turqua, India y Brasil, ascomo el contexto global que condiciona el desarrollo institucional de los pa-ses hoy en da.

Las instituciones neutras segn el FMI antes del Consenso de Monterrey

A decir del FMI, las instituciones pueden definirse como: el conjun-to de normas oficiales, y convenciones oficiosas, que sirven de marco para lainteraccin de los seres humanos y perfilan los incentivos para los miembrosde la sociedad (FMI, 2005: 140). La visin sobre desarrollo institucional delFMI durante las dcadas de los 80 y 90 responde a una lgica totalmente libe-ral, concebida en los pases latinoamericanos a partir del Consenso deWashington. Su principal orientacin es la consolidacin del mercado comomecanismo asignador de recursos, lo cual supone la reduccin del aparatoestatal. En consecuencia, y siguiendo este planteamiento, una buena institu-cin es aquella que asegura dos resultados deseables:

1. Acceso relativamente igual a las oportunidades econmicas (terrenoneutral), y


2. Compensacin apropiada y proteccin de los derechos de propiedadpara quienes proporcionan la mano de obra y el capital (FMI,2005).29Con la ausencia del Estado en los procesos econmicos, se supone que

debera garantizarse resultados ptimos, pues cada persona en pos de conse-guir su bienestar fomentara conseguir el bienestar de la sociedad en general;este planteamiento es propio de la escuela clsica liberal y de la econmicamarginalista, mismas que se sustentan en la racionalidad del beneficio de laspersonas (cada persona elige lo mejor para ella sin importar factores externos,lo cual induce al bienestar econmico general). En principio, este razona-miento resulta bastante lgico en lugares donde se ha desarrollado una fuerteidolatra al individuo, incluso por encima de la sociedad o de determinadosgrupos sociales, tal como ocurre en los pases de origen anglosajn, dondecasualmente se ha desarrollado la escuela econmica marginalista.

El rescate de estos viejos conceptos liberales del siglo XIX, encuentraeco en los pases latinoamericanos debido a la crisis econmica y social queestos atravesaban en la dcada de los 80, la cual fue provocada entre otros fac-tores por el shock Volcker producido en la administracin del presidente esta-dounidenses Ronald Reagan para aliviar la deuda externa norteamericana.

El distanciamiento estatal de los procesos econmicos implicaba nece-sariamente su reduccin, lo cual se tradujo a travs de los procesos de priva-tizacin. Otro aspecto necesario para alivianar la crisis latinoamericana, eradejar que la inversin privada extranjera fluyera, por ello se incentiv la des-regulacin, especialmente en el sector financiero. Por ltimo, el dficit fiscalde los pases del tercer mundo, provoc la adopcin de medidas tendientes areducir el gasto pblico y del aparato estatal. Todo esto trajo consigo el achi-camiento institucional a nivel econmico, de ah que la visin de institucio-nes del FMI durante ese perodo fuera el de instituciones neutras en la econo-ma.

El neoinstitucionalismo

Las instituciones llegan a ser parte de todo el sistema econmico, jur-dico y poltico de un Estado; as, una red institucional bien tejida puede per-

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29. La bsqueda de estos dos resultados tiene inspiracin en las ideas de tericos liberales clsi-cos, quienes afirmaban que el crecimiento econmico social se dara solo a partir del creci-miento individual, para lo cual haba que respetar la propiedad privada y evitar la interven-cin del Estado en la economa. Como se vio en la primera seccin de este trabajo, estos pen-samientos fueron los que inspiraron el constitucionalismo liberal y la consecuente abstencindel Estado en la economa. Vase Adam Smith, La riqueza de las naciones, PublicacionesCruz OSA.

mitir un nivel de desarrollo ptimo. Tal ha sido la importancia de las institu-ciones, que se ha desarrollado una escuela de pensamiento alrededor de ellas.El institucionalismo surge a inicios del siglo XIX e inicios del siglo XX enAlemania y Estados Unidos de Amrica respectivamente. Su principal objeti-vo era desarrollar industrialmente a los Estados a partir de un fuerte apoyoinstitucional.

Como ocurri con el institucionalismo, los economistas de hoy siguenprestando atencin especial a las instituciones sociales, polticas y econmi-cas que dirigen nuestra vida cotidiana, pero ahora se sigue un estricto indivi-dualismo metodolgico buscando las explicaciones a los hechos en los obje-tivos, planes y decisiones de los individuos. Ciertamente se atiende a concep-tos de grupo social tales como la cultura de empresa o la memoria organiza-tiva, pero en la nueva metodologa estos conceptos son un objeto a explicar,no una causa explicativa. Solo los individuos deciden y actan. Los fenme-nos que observamos y describimos a nivel de agregados sociales deben serexplicados como resultado de las acciones e interacciones de seres humanosindividuales que buscan sus propios intereses tal como ellos los entienden.30

La metodologa de la corriente ortodoxa neoclsica que inspir elConsenso de Washington utiliza el modelo terico del mercado de libre com-petencia como un supuesto ideal ptimo frente al que se compara la realidadeconmica. Eso conduce inevitablemente a los economistas a proponer solu-ciones consistentes siempre en la modificacin de la realidad para acercarla ala abstraccin del libre mercado. El nuevo institucionalismo rechaza esametodologa y, en cambio, intenta comparar unas instituciones con otras. Loptimo no es real ni es alcanzable por lo que hay que comparar y elegir entresoluciones institucionales subptimas pero posibles.

Ante esta nueva metodologa, mercado y Estado parecen competir enigualdad de condiciones: las instituciones estatales o de mercado pueden sercomparativamente ms o menos eficientes segn el lugar y el momento his-trico. Para solucionar los problemas econmicos concretos y para estimularel crecimiento econmico no es vlido proponer medidas macroeconmicasde validez universal. Por el contrario, habr que fomentar el desarrollo insti-tucional adecuado al entorno concreto. El papel central en este nuevo progra-ma de investigacin lo tiene el concepto de institucin econmica en su sen-tido amplio: las normas implcitas o explcitas que regulan la adopcin dedecisiones por los individuos y que limitan, voluntaria o involuntariamente,nuestra capacidad de elegir.


30. Jos Flix Catano, Economic Theory and New Institutionalism. Comments to: The NewInstitutionalism School by Salomn Kalmanovitz, en Revista de Economa Institucional,vol. 5, No. 9, Bogot, 2003, pp. 213-227.

Es posible que la clave para conseguir el crecimiento y el desarrolloeconmico y social, estable y sostenible, no est en la manipulacin de varia-bles macroeconmicas tal cual se esperaba de las medidas emergentes delConsenso de Washington, sino en la paciente reelaboracin de las institucio-nes que rigen el comportamiento y las relaciones entre individuos en su acti-vidad cotidiana, en el interior de las empresas y en el seno del aparato delEstado.

Varios autores, entre ellos Douglas North, han impulsado una corrien-te neoinstitucionalita. North, considera que una buena forma de comprenderel desarrollo institucional de un Estado, es a travs de un estudio de las cos-tumbres, los hbitos, y otros factores en cada pas.

El neoinstitucionalismo planteado por North para abordar el problemade la participacin del Estado en la economa, es el escaso engranaje entre lasinstituciones que hacen al desarrollo del mercado, en contraposicin a lavisin clsica y marginalista que el FMI sustentaba en las dcadas de los 80 y90 que vimos en al apartado anterior. El autor considera que el mercado pre-senta imperfecciones que no pueden ser resueltas por el simple juego de laoferta y la demanda. Estas imperfecciones denominadas externalidades,31provocan altos costos de transaccin para las personas que participan en elmercado, costes de informacin, costes de investigacin, regulacin y otros.Para North, estas imperfecciones del mercado deben ser resueltas por elEstado. Para ello, expone la necesidad de crear instituciones estatales fuertes,capaces de garantizar la resolucin de los problemas de informacin y otrosen el mercado incompleto.

En su trabajo La teora econmica neoinstitucionalismo y el desarro-llo latinoamericano32 North resume los fundamentos del neoinstitucional dela siguiente manera:

Reconocimiento de unidades econmicas intermedias. Dejar al Estadoa un lado como nico agente econmico tal cual pretenden lascorrientes colectivistas sociales y reconocer a las empresas, los gre-mios, y a los individuos junto al Estado como unidades econmicasque hacen al desarrollo de la economa.

Reconocer el sentido de pertenencia de los individuos. Muchas vecesla racionalidad de los beneficios individuales se ve constreida por lapertenencia a grupos ms grandes, tales como la familia o la patria.

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31. Se conoce como externalidad, el resultado no deseado por la accin de un agente en el mer-cado, y que tiene un efecto no previsto ya sea positivo o negativo en el desempeo de otroagente. Vase N. Gregory Mankiw, Principios de economa, McGraw-Hill, 1998.

32. Vase Douglas North, La teora econmica neoinstitucionalismo y el desarrollo latinoame-ricano, Barcelona, Instituto Internacional de Gobernabilidad, 1998.

Reconocimiento de la racionalidad del beneficio individual imperfec-ta, a causa de la imperfeccin del mercado.

Reconocimiento de la desconfianza como elemento restrictivo en laacumulacin de riqueza.

La existencia de asociaciones y coaliciones de poder que funcionanbajo la racionalidad del beneficio colectivo.

La existencia de mercados incompletos. Los altos costes de transac-cin, provocan la necesidad de desarrollar aparatos estatales institu-cionalmente fuertes (North, 1998).Como se ve, estos planteamientos resumen una posicin muy contra-

ria al marginalismo y al liberalismo econmico. El reconocimiento de todo loanterior, implicara echar por el suelo las tesis liberales que sostenan el BMy el FMI en las dcadas pasadas, y que las sustentaron sobre la neutralidad delas instituciones y la reduccin del Estado.

Autores como Carlos Vilas33 o Burky y Perry consideran que las insti-tuciones eficientes deben proveer reglas claras, ampliamente conocidas, cohe-rentes, predecibles, crebles y uniformemente aplicadas. A su vez, Vilas reco-noce que la capacidad de adaptacin de las instituciones a las circunstanciascambiantes de la economa asegura que la estructura de incentivos se acomo-de a los cambios tecnolgicos, las preferencias de la sociedad, los factoresexternos e innovaciones institucionales en otros lugares (C. Vilas, 2000).

Por su parte, Joseph Stiglitz y Linda Weiss han desarrollado tesis sobredesarrollo econmico basadas en la existencia de instituciones que den unalectura correcta a la situacin social de cada pas (al igual que Carlos Vilas) yque en los casos pertinentes reafirmen la participacin del Estado en la eco-noma, dependiendo de la realidad de cada pas.

Despus del Consenso de Monterrey adoptado en el ao 2002, las ins-tituciones financieras internacionales decidieron adoptar una nueva visin enlo referente al desarrollo econmico e institucional de los Estados, los fraca-sos del modelo aperturista,34 basado en un sistema liberal de economa que


33. Carlos Vilas, Ms all del Consenso de Washington? Un enfoque desde la poltica dealgunas propuestas del Banco Mundial sobre reforma institucional, en Reforma y democra-cia: revista del CLAD, No. 18, Caracas, octubre de 2000.

34. En varios de sus trabajos, entre ellos Una nueva agenda para Latinoamrica y hacia el postConsenso de Washington, Stiglitz manifiesta los grandes errores de las polticas institucio-nales propuestas por los organismos financieros internacionales. l considera que las medi-das liberalizadoras y aperturistas traducidas en el Consenso de Washington no han servidopara sacar de la crisis y la pobreza a los pases subdesarrollados (entre ellos los latinoameri-canos). Manifiesta que las polticas macroeconmicas tendientes al control de la inflacin, ala privatizacin y la desregulacin de los mercados financieros solo ha logrado generar desi-gualdades. Como prueba de lo anterior, Stiglitz cita los informes de la Comisin Econmicapara Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), la cual rescata que el crecimiento en Amrica

ellos mismos auspiciaron, los llevaron a reformular sus planteamientos encuanto a modelos de desarrollo econmico. Las polticas recomendadas a par-tir del Consenso de Washington fueron duramente cuestionadas, y el 2002 sur-gieron nuevas propuestas a partir del Consenso de Monterrey, lugar donde sereunieron no solo economistas, sino tambin grandes sectores de la sociedadcivil para redefinir la agenda de desarrollo econmico que haban heredado deWashington.

Monterrey signific muchas cosas, pero es de considerar la importan-cia que tuvo el pensamiento neoinstitucionalista en su diseo final. La visinimplcita en el Consenso de Monterrey no es la de un Estado residual ni de unmodelo nico, sino por el contrario, del reconocimiento simultneo del Estadoactivo, cuya interaccin con el mercado variar de un pas a otro; esta visinfue reforzada el ao 2004, a travs de la Agenda de Desarrollo de Barcelona.

La Agenda de Desarrollo de Barcelona sugiere que la calidad institu-cional, en una economa de mercado que mantenga un equilibrio entre mer-

36 Jaime Luna

Latina entre las dcadas de los 50, 60, y 70 fue superior al crecimiento registrado en los 90,mismo que fue superior durante su primera mitad al registrado en la dcada de los 80. Loanterior permite al autor afirmar que las medidas recomendadas por el FMI y el BM fraca-saron en su cometido; ya que segn cita, a partir de la dcada de los 80 hubo una divergen-cia ente los pronsticos de crecimiento pues las tasas de crecimiento se estancaron dramti-camente. Los defensores de este modelo de desarrollo aseguran que el estancamiento del crecimientoeconmico en los 80 se debi al estallido de la ineficiencia del Estado; sin embargo, Stiglitzconsidera que se debi ms que todo a la crisis de la deuda externa. La liberalizacin de los mercados financieros en Amrica Latina signific (al igual que en elEste de Asia) el ingreso de capitales especulativos que fueron a parar a un reducido grupo depersonas. Las privatizaciones y la desregulacin implicaron un alejamiento del Estado de laeconoma. Y se han implementado polticas macroeconmicas tendientes a reducir la infla-cin. Con relacin a este punto, Stiglitz seala que si bien dichas medidas tendieron a redu-cir la inflacin, no eran apropiadas para lograr un crecimiento a largo plazo. Las privatizaciones por ejemplo, fueron llevadas a cabo en muchos pases sin un marco legalacorde que fomente la competencia y la atraccin de inversin extranjera directa. Este es elcaso de pases como Rusia donde las privatizaciones operaron sin un marco legal e institu-cional que permitiera rescatar las ventajas que en un principio ofrece este tipo de reforma.Segn Stiglitz, la privatizacin no era la nica solucin para alentar el crecimiento econ-mico de un pas. Se puede dinamizar la economa de una sociedad incluso con la presenciade empresas pblicas, tan solo se debe fomentar la competencia en los mercados relevantesrespectivos. Stiglitz cita como caso paradigmtico de lo anterior los procesos en China yRusia; en el primer caso no se privatizaron las empresas pblicas, pero se organiz el mer-cado de tal manera que existiera competencia al interior del mismo, lo cual trajo como resul-tado un crecimiento de la economa china en dos dgitos por largos perodos de tiempo. Enel caso de Rusia, por el contrario, oper una privatizacin desmedida sin contar con marcosnormativos e institucionales adecuados que fomentaran la competencia, lo cual entre otrosfactores provoc un estancamiento de la economa rusa.

cado y Estado y la atencin a la distribucin de la renta, constituyen la basede las estrategias de desarrollo con mayor xito.35

Sin embargo, las innovaciones institucionales eficaces dependenmucho de la historia del pas, su cultura y otras circunstancias especficas.Animar a las naciones en desarrollo a copiar mecnicamente las institucionesde los pases ricos, como tienden a recomendar las instituciones financierasinternacionales, no garantiza obtener resultados positivos y hasta podra tenerefectos perniciosos. (R. Casilda, 2005). Como se ve, la nueva tendencia insti-tucional parte del reconocimiento de las distintas realidades de cada pas, ydeja atrs la clsica visin empleada por el FMI y el BM hasta la dcada delos 90.

Tan fuerte ha sido el pensamiento neoinstitucional, que el proipo FMIen su informe sobre desarrollo institucional del ao 2005, ha adoptado estaposicin, pues en sus recomendaciones sobre instrumentos para desarrollarmejores niveles de calidad institucional reconoce la existencia de factorespolticos, sociales y culturales que deberan ser analizados con mayor deteni-miento.

Condiciones para el freno o desarrollo institucional: un nuevo pacto social

El hecho de que el desarrollo institucional en cada pas obedezca entreotros, a factores histricos, culturales y polticos, implica que en muchas oca-siones el cambio y/o desarrollo institucional est vinculado al cambio y/odesarrollo poltico de cada pas. El FMI en su estudio sobre el desarrollo delas instituciones del ao 2005, considera que el estrecho vnculo entre estas yla poltica de un pas permite identificar los principales rasgos de cambio ins-titucional.

En esta lnea, el FMI considera ms probable que las buenas institu-ciones econmicas florezcan en un ambiente poltico que no fomente la apro-piacin de rentas oportunistas,36 que no permita a grupos pequeos aprove-


En conclusin, siguiendo a Joseph Stiglitz se pueden citar cinco elementos que resumen elfracaso del modelo liberalizador propuesto por los organismos financieros internacionales: 1.el incremento de la inestabilidad, 2. aumento de la pobreza y desigualdad, 3. baja en los indi-cadores de desarrollo humano, 4. inseguridad, y 5. falta de voz para grandes sectores de lasociedad. Vase Joseph Stiglitz, El rumbo de las reformas. Hacia una nueva agenda paraAmrica Latina, en Revista de la CEPAL, No. 80, 1998, pp. 7-40.

35. Ramn Casilda, Amrica Latina: del Consenso de Washington a la Agenda del Desarrollode Barcelona, documento de trabajo, Real Instituto Elcano de Estudios Internacionales yEstratgicos, rea Economa y Comercio Internacional/Amrica Latina, febrero de 2005.

36. El FMI define apropiacin de rentas oportunistas como aquella en la que se procura obtenerde otros agentes econmicos un valor sin retribucin alguna, en contraposicin con la bs-

char, por ejemplo, una situacin de monopolio en una determinada industriao actividad, o que democratice el acceso a los recursos naturales. Por otrolado, afirma que es probable que haya simultneamente buenas institucioneseconmicas y buenas instituciones polticas. Si el poder poltico est muycompartido, y sujeto a verificaciones y controles, el riesgo de que quienes lodetentan aprovechen su posicin para beneficiarse econmicamente, esmucho menor (FMI, 2005).

Lo anterior nos lleva a pensar nuevamente en el vnculo entre lo pol-tico, lo cultural y lo econmico para as observar un desarrollo institucionalacorde a las necesidades de cada pas. En consecuencia, resulta complicadoun proceso de desarrollo y/o transicin institucional en un pas, si no tiene unabase poltica slida que le permita llevar acabo dicho proceso. Una de lasmaneras ms efectivas de alcanzar una base slida que permita engranar bientodos los sistemas al interior de una sociedad, es un pacto social traducido enun cambio constitucional.

Lo anterior parece indicar que la transicin econmica de los pases apartir de sus instituciones est ntimamente ligada a la actitud y respuesta desus clases burguesas dominantes que detentan el poder poltico,37 y de las cla-ses obrera, campesina y media de la sociedad. Mientras todas estas apoyenuna transicin poltica e institucional, es muy probable que la misma tengabuenos resultados, pero si por el contrario se dedican a desarticular ese pro-ceso de transicin, los resultados pueden ser nulos. Tres claros ejemplos de loanterior son los de Brasil, Turqua, la India y sus clases burguesas.

En su trabajo Reviviendo el Estado desarrollista?: el mito de la bur-guesa nacional, Vivek Chibber38 analiza lo siguiente: en el caso de la Indiabajo el liderazgo de Nehru, el Congreso Nacional empez a delinear unaagenda de planificacin poscolonial ya una dcada antes de la partida de losbritnicos. Las figuras notables de la comunidad empresaria, por su parte, no

38 Jaime Luna

queda de una ganancia que implica que las entidades tratan de crear valor por medio de unaactividad econmica mutuamente beneficiosa. (FMI, Perspectivas de la economa mundial,2005)

37. El tema de los grupos de intereses y su influencia en la participacin del Estado en la eco-noma es explicado por Santos Pastor a travs de las teoras econmicas y el mercado polti-co. Segn el autor, la teora del mercado poltico explica que la intervencin pblica en laeconoma no obedece a criterios de inters general, sino ms bien a criterios de inters degrupos de poder; quienes, dependiendo de su fuerza y poder de actuacin as como de suspropios intereses pueden delinear la participacin del Estado en la economa. Vase SantosPastor, Sistema jurdico y economa, Madrid, Tecnos, 1989.

38. Chibber Vivek, Reviviendo el Estado desarrollista?: el mito de la burguesa nacional, enSocialist Register 2005: el imperio recargado, edicin literaria a cargo de Leo Panitch yColin Leys, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, CLACSO, 2005,1a. ed.

solo anunciaron su compromiso de participar en el planeamiento posindepen-dencia sino que lo demandaron incluso antes de que la plena autonoma fueraalcanzada. Lo que se hizo claramente evidente, sin embargo, fue que ambosgrupos tenan concepciones muy dismiles respecto del alcance apropiado delpoder estatal. Los grupos empresarios lanzaron una ofensiva a fondo contratodos los instrumentos diseados para fortalecer los aparatos de planeamien-to mientras clamaban por ms subsidios y ms proteccin. La intervencinestatal en el desarrollo industrial sera tolerada pero solo si era por invitacinde los grupos empresarios no a discrecin de los planificadores. La campa-a, iniciada mediante un intenso esfuerzo de lobby y respaldada por una dis-minucin del ritmo de las inversiones, fue ampliamente efectiva. El nuevogobierno instal un aparato de planeamiento, pero la Comisin dePlanificacin Central tena poco poder para supervisar, y mucho menosinfluenciar directamente en las inversiones privadas (Chibber, 2005).

El caso de Turqua es similar; se puso en marcha una reestructuracindel aparato estatal hacia 1958; esta se aceler en 1960 luego de que un golpede Estado militar removiera del poder al Partido Democrtico, y se complethacia mediados de la dcada. Como en India, los capitalistas nacionales estu-vieron a favor tanto del modelo de desarrollo a travs de la sustitucin deimportaciones (ISI) como de la coordinacin central de la poltica econmica.La nueva junta militar tuvo por ende considerable autonoma para disear lasinstituciones necesarias para las polticas industriales y reestructurar el Estadoen torno a ellas.

Se estableci la Organizacin de Planificacin Estatal (State PlanningOrganization, SPO) como la agencia nodal de poltica econmica. La SPOdeba tener poder no solo para disear planes, sino tambin para garantizarque todas las decisiones de adjudicacin estuvieran en lnea con las priorida-des del programa, y sealaron que la orientacin de las inversiones debera sermuy distinta de la que las empresas haban estado eligiendo durante la ltimadcada; ms an, propusieron que las empresas estatales, que haban sido uti-lizadas durante los aos 30 como vacas lecheras de las empresas privadas,deban ser racionalizadas de modo tal que presionaran a estas a modernizarsus propias operaciones.

Lo que emergi inmediatamente, sin embargo, fue que los industrialestenan una concepcin muy distinta de la planificacin. Bajo presin de lasempresas, el proyecto estatal de reforma empresarial se enfri; las reformasimpositivas propuestas destinadas a incrementar el acatamiento de los muyricos y aumentar los ahorros nacionales fue violentamente criticada; losesfuerzos por obtener por parte de las empresas informacin relativa a sus pla-nes de inversin encontraron la ms dura resistencia; y, fundamentalmente,los intentos iniciales de dirigir los flujos de inversin hacia sectores ms estra-


tgicos y alejados de aquellos preferidos por las empresas locales, quedaronen la nada. Viendo la advertencia, los planificadores de la SPO renunciaroncolectivamente en 1962. El aparato de planificacin permaneci en su lugaren trminos formales, como en India, pero nunca tuvo el poder para supervi-sar y controlar efectivamente a la industria local. De hecho, en estudios sobrela poltica econmica en Turqua puede encontrarse el argumento de que lacada del rgimen de planificacin data de 1965 apenas tres aos despus deque la SPO fuera instalada. En India y en Turqua los capitalistas atacaron, yluego rechazaron, los diseos ms bien radicales de reestructuracin delEstado (Chibber, 2005).

Por su parte Brasil corri peor suerte, pues las reformas impulsadas porel gobierno de Dutra en los aos 50 no recibieron eco en las clases burguesase industriales de Brasil. Desde un inicio los industriales expresaron clara-mente los lmites del gobierno brasilero, incluso evitando la legislacin dedefensa de la competencia como un elemento ms para mejorar la asignacinde recursos.

Un caso contrario al de los anteriores pases es del Corea, si bien seanaliza este caso ms adelante, es bueno recalcar que este pas se caracterizpor un fuerte desarrollo institucional a partir del apoyo a dicho proyecto porparte de sus clases burguesas.

Parmetros globales que inciden en el desarrollo de las instituciones. El escenario internacional

Como se vio en el anterior apartado, existen elementos internos decada sociedad que condicionan el desarrollo institucional de un pas; no obs-tante, no es suficiente referirnos a estos elementos para explicar el desarrollode las instituciones, sino que se hace imprescindible contextualizar el ambien-te internacional, pues el mismo tiene una incidencia tan fuerte en el desarro-llo interno de un pas como los elementos endgenos de este.

La sociedad global presenta muchos elementos a analizar, desde losaspectos culturales, tecnolgicos, ambientales y econmicos. En mi opinin,el desenvolvimiento de la economa tiene una incidencia determinante en eldesarrollo de los dems sistemas, pues dependiendo de cmo se realice la pro-duccin y distribucin de bienes y servicios en la sociedad global se definirnlos marcos jurdicos, las innovaciones tecnolgicas, la degradacin del medioambiente y otros aspectos.

A manera de ejemplo, el incremento en la demanda de determinadosproductos y servicios acelera la actividad industrial, la bsqueda de insumosy mano de obra ms baratos, la creacin de nuevos sistemas financieros queagilicen las transferencias de dinero, el incentivo por la investigacin y la

40 Jaime Luna

innovacin tecnolgica, el impacto ambiental regional y global, lo cual a lalarga genera marcos legales internacionales que los Estados deben adoptarpara volverse ms competitivos en la nueva era del consumo y del conoci-miento.

Por lo expuesto anteriormente, en esta seccin me concentro en algu-nos elementos globales emergentes del desarrollo capitalista en el mundo,para lo cual previamente resumo brevemente la historia de nuestra economadurante los ltimos cinco aos.

El mundo entr al siglo XXI bajo el dominio prominente del sistemacapitalista en casi todos los pases del globo. Ms all de las caractersticas deldesarrollo capitalista al interior de los distintos pases que lo adoptaron, exis-te un rasgo comn a todos ellos, y ese rasgo es la apertura de mercados paraatraer la inversin proveniente de los centros de desarrollo. Aquellos pasesque en principio protegieron sus industrias (todos provenientes del centro, aexcepcin de los nuevos pases desarrollados en el Este de Asia) incrementa-ron a tal nivel sus tecnologas de produccin, que de un momento a otro losmercados locales quedaron pequeos ante la oferta de productos y serviciosconexos; obviamente, el intercambio comercial empez a darse entre pasesubicados en el centro, tal es el caso de USA, Europa y Japn, sin embargo, enlos ltimos tiempos las industrias provenientes de estos pases han empezadoa expandir sus mercados a las nuevas economas emergentes (Brasil, India,China, Mxico) y por rebalse a los pases en vas de desarrollo, los cualeshasta no hace mucho eran tan solo proveedores de materia prima y de manode obra no calificada. El mundo pues, ha quedado dividido en dos hemisfe-rios, uno que tiene el desarrollo econmico y por consiguiente tecnolgico yde conocimiento, y otro carente de nuevas tecnologas, rico en materia primay mano de obra no calificada.

La necesidad de abrir nuevos mercados para las empresas provenien-tes del centro, ha provocado que instituciones financieras internacionales, queen principio fueron creadas sobre situaciones totalmente coyunturales, ahorase constituyan en el principal apndice para propiciar la globalizacin del sis-tema capitalista que perpetua la divisin Norte-Sur, a la que hice referenciaanteriormente.

El BM y el FMI fueron las instituciones que juntamente a los gobier-nos del centro disearon los planes de ajuste estructural para los pases lati-noamericanos en los aos 90, y que ten

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