Seminario Descentralizacion

2

Esta publicacin recoge las ponencias presentadas en el Seminario Internacional Descentralizacin y Fortalecimiento del Estado realizado los das 9 y 10 de junio de 2005 en la ciudad de Buenos Aires, organizado por el Ministerio de Gobierno de la provincia de Buenos Aires, a travs de su Subsecretara de Asuntos Municipales, con la colaboracin de equipos acadmicos de la Universidad Nacional de La Plata y de la Universidad Nacional de General Sarmiento.

Pr imera edicin, 2005

Descentralizacin y Fortalecimiento del Estadoes una edicin de la DIEBO, Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

La presente publicacin recoge las opiniones de diversos especialistas int ernacionales y nacionales, as como de ministr os del Gobierno de la pr ovincia de Buenos Aires, reunidos par a debatir librement e la actualidad de los gobiernos locales en Amrica Latina y, en t al sentido, los result ados, interpretaciones, juicios y conclusiones expr esados son propios de los mismos y no representan necesariamente las posiciones del Gobierno de la Pr ovincia de Buenos Aires.

La coordinacin acadmica del seminario y de la pr esente publicacin es tuvo a cargo de Celina Bonini.

Subsecr etara de Asuntos Municipales Minis terio de Gobier no Provincia de Buenos Aires Telfono (0221) 429-4062/63 secsami@g ob.gba.gov.ar - www.gob.gba.g ov.ar

4

NDICEPRESENTACION Las perspectivas de la descentralizacin en la provincia de Buenos Aires. / Felipe Sol ........................................ 11 Contenidos polticos de la descentralizacin / Flor encio Randazzo ....................................................................... 17 El fortalecimiento de los gobiernos locales: una apuesta por la democracia / Felipe Rodrguez Laguens .............. 23 CAPITULO I - ASPECTOS LEGALES Y NORMATIVOS DE LA DESCENTRALIZACIN Bases constitucionales de la autonoma y la descentralizacin en la provincia de Buenos Aires / Daniel Soria .......... 29 La descentralizacin en la Federacin brasilea / Marcos Flavio Gonalves .......................................................... 37 CAPITULO II - POLTICAS DE DESCENTRALIZACIN FISCAL Descentralizacin Fiscal y Fortalecimiento de la Gestin / Gerardo Otero ............................................................. 49 El federalismo y la descentralizacin fiscal en Argentina: desafos para los gobiernos provinciales y municipales / Ernesto Rezk ................................................................................................................................ 59 Los retos institucionales de la descentralizacin fiscal en Amrica Latina / Enrique Cabr ero Mendoza .................. 73 CAPITULO III - DESCENTRALIZACIN DE POLTICAS PBLICAS PROVINCIALES. LA EXPERIENCIA EN MARCHA Polticas de descentralizacin en seguridad / Len Arslanin ................................................................................ 99 Experiencias de descentralizacin en el mbito educativo / Mario Oporto .......................................................... 105 El gobierno municipal: de cara a los ciudadanos / Mario Espada ....................................................................... 111 Recuperacin democrtica, federalismo y descentralizacin: una mirada poltica desde el mbito municipal / Gilber to Alegre ....................................................................................................... 113 CAPITULO IV - LA DESCENTRALIZACIN Y LA MODERNIZA CIN DEL ESTADO EN EL CONTEXTO INTERNACIONAL El acuerdo ciudadano para una barcelona inclusiva: Participar para actuar / Ricard Gom ................................ 119 Descentralizacin y Participacin en Montevideo:El desafo de renovar los contenidos / Enrique Gallicchio ........ 127 Tendencias de la gestin pblica en Brasil: La experiencia con los consorcios / Mara Biasi Fer rari Pinto ............. 149 CAPITULO V - ESTUDIOS DE PROCESOS DE DESCENTRALIZACIN EN LA PROVINCIA DE BUENOS AIRES Descentralizacin en la Provincia de Buenos Aires: una mirada desde los municipios / Univer sidad Nacional de General Sarmiento. Instituto del Conurbano ...................................... 165 Descentralizacin, regionalizacin y fortalecimiento del estado municipal: Estudio de caso: autonoma financiera municipal y descentralizacin tributaria en los municipios del CODENOBA, provincia de Buenos Aires / Universidad Nacional de La Plata. Secretara de Extensin Universitaria. Dir eccin de Asuntos Municipales ...................................................................................................................... 197

5

AUTORIDADESIng. Felipe Sol / Gobernador Cr. Florencio Randazzo / Ministro de Gobierno Lic. Felipe Rodrguez Laguens / Subsecretario de Asuntos Municipales Dn. Osvaldo Goicoc hea / Subsecret ario de Gobierno Dn. Enrique Salzman / Subsecret ario de Relaciones Institucionales

AGRADECIMIENTOSEl Seminario Int ernacional Descentralizacin y Fortalecimiento del Estado fue realizado gracias al trabajo eficaz y comprometido del equipo de colaboradores del minis terio de Gobierno de la provincia de Buenos Aires.

6

PRESENTACIN

7

8

Las perspectivas de la descentralizacin en la provincia de Buenos Aires.Felipe Sol*

Muchas gracias por la presencia de todos en este espacio de intercambio y debate. Quiero saludar a las autoridades presentes, al organizador de este evento, el ministro de Gobierno Florencio Randazzo y a su equipo, par ticularmente a Felipe Rodrguez Laguens, el Subsecretario de Asuntos Municipales; q uiero saludar a las delegaciones extranjeras, a los representantes de Brasil, Espaa, Mxico y U ruguay. A los acadmicos y r epresentantes de distintas universidades y de organizaciones interesadas en las cuestiones de gobierno y del Estado de nuestro pas y de otros lugares. Quiero saludar tambin a los legislador es y a los intendentes municipales, sujetos fundament ales de la descentralizacin en nuestra Provincia, q ue estn hoy presentes. Quisiera exponer mi experiencia respecto de es ta cuestin. Y quiero empezar por los aspectos ms negativos de la descentralizacin; por que ac se debe haber hablado de lo bueno, seguramente. Y lo peor de la descentralizacin, sin dudas, es su nombr e. Nadie se emociona demasiado por la palabr a descentralizacin; con la palabra descentralizacin no se puede hacer una revolucin, una conmocin, no se puede convocar un gran movimiento, por que la palabra tiene, en s misma, un contenido tecnocrtico q ue la limita. Hay otr a palabra q ue se usa mucho, exageradamente; vale para todo, a esta altura, dentr o de la poltica; y la ciudadana tampoco la entiende bien; me ref iero a gobernabilidad. No se sabe si alguien tiene q ue tener g obernabilidad par a ser un buen gobernador o, simplement e, para que no lo echen. Ahora bien, qu es la descentralizacin?. Puede haber un sinnmero de anlisis respecto de metodologas y de experiencias. Yo llevara el tema a dos cues tiones, una que me parece la ms impor tante aunque no es extrapolable, q ue es la cuestin de la geog rafa humana de la provincia de Buenos Aires; una g eografa humana que es condicionada y, a la vez, influy e sobre la geog rafa fsica. Porque q uien crea q ue los montes, los corrales y los lugares q ue nos gustan de la provincia de Buenos Aires los hizo Dios se equivoca, los hizo el hombre que se encontr con lo que Dios le haba dado q ue era mucho ms agreste. El paisaje de la provincia de Buenos Aires es result ado del encuentro del hombre con la naturaleza. Les digo esto porque esa geografa humana, vinculada con la geog rafa fsica, influy en la distribucin de la poblacin a lo lar go de la Provincia. Es decir, su distribucin tambin es un result ado y no una causa. Lo que es la Provincia de Buenos Aires, sus formas de la riqueza, natural y humana, es lo que determina el cmo g obernar. En la provincia de Buenos Aires la decisin de que exis ta un poder local que pueda resolver cada vez mayor cantidad de demandas, es una decisin que debe vincularse siempre a la capacidad de adaptarse al medio para poder gobernar. Para poder g obernar hay dos concepciones centrales: una concepcin se ref iere a la relacin de quien tiene la conduccin, el gobernador y su equipo, Ministros y Secr etarios de Es tado,* Gober nador de la provincia de Buenos Aires

9

que estn para asistir al Gober nador; y del o tro lado, el pueblo. Una concepcin que no signif ica ser populis ta, significa pensar q ue hay una relacin mediada, por medios y por acumulacin de niveles distintos de informacin, conciencia, etc. en la cabeza de cada ciudadano, o una relacin direct a que tambin termina siendo una relacin mediada porque la r elacin directa es circunstancial y, como tal, acot ada. La o tra concepcin, q ue puede sumarse a esta, ser paralela, pero q ue termina polarizndose, es la concepcin de que uno debe relacionarse con los poderes locales, no con la gente en general. Es decir, con los intendentes, los poderes que significan los intendentes y que, as, va a poder g obernar de una maner a mejor. Yo digo que terminan polarizndose. Ninguna de las dos es dominant e. No se puede gobernar sin los intendentes y no se puede gobernar delegando todo en los intendentes, no slo por ingenuidad sino t ambin porque la gente necesit a saber que hay una identidad que se llama pr ovincia y que hay una conduccin y que ha y una cantidad de temticas que atraviesan a todos, otr as que atraviesan a regiones y otras que atr aviesan slo a dis tritos. Temticas y demandas, frus traciones, insatisfacciones, quejas. La otr a cuestin es ms profunda y hace ya no slo a la adaptacin, a la geog rafa y a lo que uno recibe, a la r ealidad que uno pisa, sino que hace a los derec hos del ciudadano, nada menos. Es decir, el grado de profundizacin de la democracia. Como democracia es sinnimo de una f orma de g obierno, yo dira el grado de profundizacin de la Repblica. En realidad es sinnimo de una forma de g obierno tambin, pero la palabra republicano se entiende ms. La palabra republicano alude ms a los derechos de cada uno que a la posibilidad de opinar de vez en cuando, por eso asocio ms la palabra republicano que la palabra democracia. El g rado de garantas de los derechos republicanos de los habitant es en una provincia como Buenos Air es, est mucho ms asegurado si uno delega funciones; ya que, en el fondo, es t delegando poder aunque no lo diga, delega funciones y se coloca tambin como rbitro de la capacidad con la que se lleven adelante esas funciones. Como rbitro, no como r espaldador permanente sino como rbitr o. Para ser rbitro ha y que saber respaldar en el momento necesar io y hay que saber quitar ese respaldo en el momento necesar io. Un rbitro no es el que quita permanentemente respaldo por que ese rbitro deja de ser creble. De la misma manera, alguien que siem pre est atrs de cualquier barrabasada local no tiene destino. Cul es el xito poltico de la descentralizacin?, pensmoslo de dos maneras. Un xit o poltico est en q ue la gent e del interior, dada la conformacin de nuestra pr ovincia y en menor medida la g ente del conurbano, pueda vivir en una escala humana de control, pueda vivir un poco mejor o ver realizadas algunas obras, en primer lugar. En segundo lug ar, que la gente sepa que las decisiones van a ser tomadas con una mayor influencia por par te de lo local. U na mayor inf luencia por parte de lo local indica tambin mayor es peleas, mayor debate, en cada lugar porque la delegacin de responsabilidades y la traslacin de responsabilidades y de, inclusive, la responsabilidad del debate es, a veces, una demanda muy clara con una respuesta muy clara; otras veces, es una demanda difusa con una respuesta clar a; pero tambin puede ser una demanda clara con una respuesta difusa. La gente quiere responsabilidades,

10

pero denle las responsabilidades y despus me cuentan. El debate, muchas veces, no conduce a nada y se produce una neutralizacin de unos con otros, se corporativiza una pequea sociedad. As que nada de es to es seguro ni mgico. Hay comunidades que pueden estar preparadas par a esto y otras que no. Lo que s, uno debe ponerlas frente a s mismas para q ue aumente el grado de r esponsabilidad y de conciencia del ciudadano que aspira a aumentar t ambin sus der echos republicanos. En Argentina ha habido claras muestras de los gobiernos, siguen habindolas y van a seguir habiendo dur ante mucho tiempo, de apelacin a los medios de comunicacin como elemento central. Las fuer tes imgenes, der ivadas de los medios que pueden generar imgenes, como elemento de creacin de la identidad de quien o quienes gobiernan. La no profundizacin de ningn debat e del presente y si la profundizacin de cualquier debate sobre el pasado. La ausencia de debat es sobre el futur o. El futuro, en todo caso, est en manos de t odos y cualquier anticipacin no es slo responsabilidad del que gobierna, que sin dudas, tiene ma yor responsabilidad; pero la responsabilidad es de toda la comunidad o de los actores de la comunidad, de g enerar hechos en anticipacin al futuro par a construir ese futuro. Pero, en general, se g obierna con una tendencia a no debatir, a tener una actitud firme, a tener una actitud poco tolerante y a tener cierta tendencia a la trasgresin; esas par eceran ser algunas de las recetas que hacen al cctel que signif ica gobernabilidad en Argentina. Hay una crtica en lo que digo?, todo indica q ue s, que hay una crtica. Pero tambin hay aquello que dije al principio, ojo con no adaptarse al pueblo que uno tiene y a la realidad en la q ue uno vive, con el desafo que la sobr e adaptacin es mediocr idad y la no adapt acin es es tupidez. Entre la mediocridad y la estupidez hay un ancho espacio q ue uno sabr ver y sabr elegir el lugar en el cual se coloca. Descentralizar es generar debat es, descentralizar cada vez ms profundamente es generar debat es. Tiene eso una r espuesta poltica, un xito poltico?, s tiene un xito poltico inmediat o y un xito poltico que yo estimo ser mediat o. En mi caso, descentralic fuertement e en el ao 2002 y si no me equivoco fue en el ao 2003 la primer cuot a del impuesto inmobiliario en las que se vieron, de las ef ectividades conducentes, cul era el resultado de una de las f ases de descentralizacin. Tuvo relacin eso con las elecciones del 2003?, en mi opinin s, en mi opinin tuv o una relacin, cunta no s, no lo med. Alguien me cont q ue un panelista haba dic ho que en el U ruguay la gente no est aba a favor de la descentralizacin pero es taba a favor de todas las consecuencias de la descentralizacin. Es como decir a usted le gus ta el matr imonio?, no, no soy partidar io del matrimonio, no cr eo en el matrimonio, qu le gus ta? a mi me gus ta lleg ar y tener la ropa bien, calidez, un nido, un hogar, hijos, me encanta eso, el matrimonio lo detesto, medio parecido. Somos vctimas de la jerga, necesitamos ms poetas en el gobierno, gent e que sintetice de una manera ms festiva, ms alegre eso que tienen los poet as que hacen que todo el mundo los hable, los cit e, los cante, los introduzca en el lengua je porque acer taron con las palabras. No me r efiero al marketing, me ref iero a los poet as. Pero nosotros vivimos en los g obiernos rodeados de los sim pticos tecncr atas y he sido uno de ellos.

11

La palabra descentralizacin es una palabra de jerga. Les cuento un caso concr eto. Me pas meses explicando la necesidad de que me apoyara la g ente en la ley que descentralizara la lucha contra el narcotrfico. Hasta que dije: no, lo que hay que hacer es que los Diput ados se dejen de embromar y voten la ley contra la droga en los barrios. La bsqueda de especificar qu es lo que uno quiere es un error, hay que ir al objetivo final y el objetivo final es que la gente es t mejor. Por qu hay un xito poltico inmediato, porque en lo inmediato hay un cambio y los hombres que viven ese cambio de un lado y del otr o; es decir, por un lado, el g obierno provincial, en este caso nosotr os, y, por el otro lado, los gobiernos municipales; im plican ese cambio. Adems hay hec hos de prensa que hablan de ese cambio y de q ue va a venir ese cambio y despus hay algunos resultados. Por lo tant o, hay un xito poltico par cial inmediato. Hay un xito poltico mediato, s. En primer lugar hay un olvido como corresponde a todo, no?. El compaero de todo xito, el mejor compaero del xito, pblico o privado, es uno que llega al final, es el ol vido. Es un compaero que llega y lo acom paa a uno durante muchos aos ms, no se sabe cunto pero yo estoy preparado, hay que saberlo. Esto se lo rob a un poeta, no a un tecncrata. Ent onces hay un pr oceso de olvido, pero hay una mejora que ese proceso de olvido no puede dejar atrs. Qu quiere decir?, que si alguien se le ocurre centralizar despus no va a poder. Es una conquist a definitiva, ya incor porada. Es como las conquistas de innovacin tecnolgica. Imagnense que les vendan el mejor televisor, que se ve mucho mejor pero hay que levantarse a cambiar los canales. Uno dice ac me estn ofendiendo. Cualquier cambio de ese tipo no tiene r egreso y uno entonces va a ser el autor de ese cambio, el dueo del xito y el esclavo de ese cambio tambin. Se los dig o porque yo tendra ganas de no descentralizar a algunos y decimos que la descentralizacin es automtica y cotidiana y adems regida por parmetros obje tivos por lo t anto no lo podemos modificar ni atrasar, pero es efectiva. Nosotr os creemos q ue la descentralizacin, junto con la reforma poltica y la modernizacin del estado est dirigida a que el Estado est ms cerca de la gente. Estas cosas que abrevio ac y que no voy a repetir porque me parecen ya incorporadas. Cr eo que no es lo mismo descentralizar en la argentina del 2000 que descentralizar en la Argentina de hoy. No es lo mismo descentralizar cuando hay un modelo instalado culturalmente de retiro del Es tado de las actividades, de la participacin, el aument o de la responsabilidad individual, de promocin de la competencia individual, de promocin de la insercin en un mundo que en su primera dcada de globalizacin se mos tr tan atrayente por el lado de la incor poracin de tecnologa como peligroso por el lado de la incorporacin de las leyes ms despiadadas de todas. En esa Argentina, descentralizar poda querer decir otra cosa, poda querer decir arreglate con lo que tengas, por que se produjo la descentralizacin de las escuelas por ejemplo, de la educacin y la descentralizacin de la educacin fue arreglate con esto, sin duda alguna y un abandono progresivo de la responsabilidades curriculares y las responsabilidades f inales que es cunto aprendi cada chico. No es que yo t engo la currcula y vos tens la peor administracin. La descentralizacin es una cuestin esencialmente poltica, cuando dig o poltica no me ref iero a que es poltica porque hace al Estado, hace a la dis tribucin de funciones, hace finalment e a la distribucin del ingreso r elativamente, hace a los distintos roles de cada uno. Desde

12

luego, podemos desag regar, pero vayamos al fondo de la cuestin, es poltica porque la hace al que le conviene descentralizar, la recibe con o sin ganas aquel que puede o no manejarla y no la hace aquel al que no le conviene y forma parte de etapas. El mximo descentralizador puede tornarse centralizador, pero eso es muy difcil, pero lo que s es fcil es que el mximo descentr alizador en el discurso torne el mayor centralizador como ha ocurrido con algunas figuras como cuando Juan Manuel de R osas que era el pr imer federal, pero despus cuntenme si su gobierno fue unitario o federal. No existen car tabones a los q ue podamos elegir. Es ta es una experiencia de gobierno hecha en la provincia de Buenos Aires, comenzada con unos activ os interesantes y con una fundamentacin por el g obernador Ant onio Cafier o entre el 87 y el 91 y acelerada y concretada por m en tiem pos difciles como eran las decisiones q ue se t omaban en el ao 2002 y q ue repercutieron en el 2003.Esas decisiones las aceleramos tambin con las decisiones sobr e la polica. Se puede seguir descentralizando?, bueno, depender tambin de la situacin relativa de la pr ovincia de Buenos Aires en relacin al res to de las provincias, de su presupues to, el ms bajo de todos. Depender tambin de las condiciones polticas; en otr as palabras tambin depender si me conviene o no, si les conviene o no y quin gana en esa presin. Al menos yo se los digo clar amente, otr os no se lo dicen, eso es lo que hace la diferencia. Muchas gracias.

13

14

Contenidos polticos de la descentralizacin

Florencio Randazzo *Quiero comenzar dest acando la necesidad que t enemos, tanto en el gobierno de la provincia como en el conjunto de los act ores involucrados, de discutir un tema que es t estrechamente vinculado a cues tiones claves para la vida poltica y para la calidad de vida de los ciudadanos, tales como la legitimacin no slo de los gobiernos, sino del est ado como act or cuya r azn de ser es su capacidad de generar valor pblico, es decir, brindar respuest as eficaces a las demandas, inter eses y necesidades de los ciudadanos con el fin de mejorar su calidad de vida. Por lo tanto, descentralizar implica, necesaria, ineludiblemente, fort alecer el est ado, en sus distint os niveles. Descentralizar, por otra par te, implica asumir riesgos. Riesgos polticos, y a que al descentralizar se sede po testad poltica para la t oma de decisin y aumentan los desafos de coordinacin y de articulacin entre niveles de gobierno par a dar respuest as a las necesidades ciudadanas. Y, t ambin, riesgos de gestin, ya que sin import ar cuntos recaudos se tomen, los f enomenales desafos de coordinacin involucrados, hacen que ine vitablemente se pr oduzcan desfases entre las t areas y recursos q ue se descentralizan y el for talecimiento de las capacidades necesar ias en las nuevas instancias par a llevar a buen trmino las recientemente adq uiridas r esponsabilidades. Descentralizar est relacionado, asimismo, con una gran apuesta por un cambio de cultura poltica y organizacional. Particular mente, en una provincia como la nuestr a, con una arraigada tradicin de acumular poder poltico centralmente para condicionar los procesos de t oma de decisin de los otros act ores in volucrados, particular mente, los gobiernos locales. A pesar de estos desafos, o ms bien, por ellos, es q ue el gobernador de la provincia, tom la decisin de iniciar este proceso de descentralizacin, animado por una concepcin moderna del gobierno y del poder que viene demostrando, par ticular mente, en los escenarios de las democr acias europeas, pero tambin en pases vecinos como es el caso de Chile o de Uruguay, que el verdadero poder es aq uel que se alimenta del pres tigio entre la ciudadana. Pres tigio que se gana con transparencia en las decisiones polticas, con eficacia en la ges tin orientada a la satisf accin ciudadana, con la apertura del juego poltico, para las cuestiones claves que hacen a la calidad de vida de la gente, a la mayor cantidad de participantes posible. Y, en estos sentidos, descentralizar es una herramienta eficaz para llevar al nivel ms cercano a la gente, el poder de toma de decisin y tambin para facilitar el aumento de la participacin ciudadana en esa toma de decisin. Es as que la descentralizacin se constituye en uno de los elementos que hacen a un replanteo global de los esquemas polticos, lo que el gobierno de Felipe Sol ha encarado bajo el nombre de reforma poltica y reformulacin de las polticas pblicas de estado. Pero como no hay verdader a descentralizacin sin la posibilidad de disponer de mayores recursos presupues tarios que fundamenten la autonoma de las decisiones, este g obierno empez por descentralizar precisament e, recursos fiscales.* Ministro de Gobierno de la provincia de Buenos Aires

15

Es as q ue, mientras tradicionalmente los recursos provinciales f inanciaban aproximadament e el 35% de los gastos municipales, hoy esa pr oporcin ha subido hasta casi el 50%. Y, lo que es ms impor tante, la mayor parte de es te aumento es de libr e disponibilidad para el g obierno municipal. De esta manera, se mejoran las condiciones desde las cuales los int endentes cumplen su rol fundament al que es el de articuladores de las polticas y las respuest as originadas tanto a nivel local, como provincial y nacional, para mejorar las condiciones de vida cotidiana de las poblaciones de sus distritos. Aumentando de esta manera el poder r eal de los gobiernos municipales para afrontar las necesidades ms im periosas presentes en cada lugar con sus particulares car actersticas, difciles, por otra parte, de poder ser abordadas desde los escenarios centrales, inevitablemente alejados de las heterogneas realidades de cada municipio. Sin dudas, uno de los acicates para iniciar estos procesos transformadores en la provincia provino de la conciencia sobre el grado de cuestionamient o del que es objeto, en los ltimos aos, la dirigencia poltica en su conjunto por par te de toda la sociedad. Nadie duda de la legalidad de las autoridades polticas que vienen siendo elegidas por el vot o popular. Pero, lo que s est en cuestin es la legitimidad de toda la dirigencia poltica que rpidamente, lueg o de ganar una eleccin, comienza a perder la conf ianza y el consenso entre su propios vot antes, debido a la falt a de respues tas en lnea con lo que los ciudadanos esper an de ellos. El g obernador Sol est decidido a producir un cambio relevante en estas condiciones tan lesivas par a el funcionamiento democrtico y republicano. Y es, motivado por este fin, q ue su g obierno se encuentra abocado a g enerar nuevas her ramientas, nue vos mecanismos, nuevas formas de ejer cicio de la poltica y de la gestin pblica. Es, en este mar co, que deben apreciarse las polticas y pr ogramas de descentralizacin im plementados. Es a travs de ellos, entre otr as iniciativas destinadas a producir una reforma poltica, que se espera cons truir mejores prcticas gerenciales -polticas y de g estin- respondiendo a los desafos del tamao y heterogeneidad de nuestra provincia. Es ta realidad ya ha sido ampliamente tratada por los otros ministros que me precedieron en es te seminario y no voy a abundar por lo t anto, en ello. Baste mencionar que, mientras el municipio de La Matanza tiene ms de 1.200.000 habitant es, el municipio de Tordillo no llega a 2.000, pero en su territorio podra caber siete veces la Capital Federal de Argentina q ue cuenta con aproximadamente 3.000.000 de habit antes, mientras que los de Tordillo podran entrar cmodamente en este edificio. Otro aspecto que quiero resaltar es el carcter universal, no discrecional, del proceso descentralizador encarado. Y esto, por supuesto, tambin tiene que ver con la lucha contr a la vieja y per versa concepcin y prctica poltica que prim en nuestra provincia durante t antos aos, donde todo se resolva en trminos de discr ecionalidad, favoritismo y fomento de relaciones de subordinacin de los gobiernos municipales al poder central provincial, para lo cual era tot almente funcional la falta de transpar encia de las decisiones y la falta de automaticidad en las transferencias financieras. Todo quedaba en poder del nivel poltico central provincial que resol va en trminos facciosos a qu intendente se ayudaba y bajo qu tr minos. Por otra par te, las polticas y programas universales tambin tienen sus problemas, algunos de los cuales fueron sealados aqu y que tienen que ver con la produccin no intencional de disparidades regionales, toda vez que r esulta muy difcil un diseo que de cuenta con preci-

16

sin de las grandes he terogeneidades mencionadas. P ero, estas son distorsiones que iremos corrigiendo en la medida que la propia prctica nos va demos trando dicha necesidad. Un aspecto que ya he mencionado y que q uiero tratar con un poco ms de det alle es el de la reforma del estado en su conjunto. Este es otro f actor que se relaciona estr echamente con la descentr alizacin. Nuestro punto de partida fueron y an son, las profundas transformaciones que sufri el es tado en la dcada de los 90 marcadas por un retiro masivo del est ado nacional de r eas en las cuales su intervencin haba sido fundamental y dominant e por aproximadamente medio siglo: desde el desar rollo de las industr ias base (petrleo, acero, petroqumica, aviones, barcos y otras industr ias pesadas), el desarrollo y sostenimiento de los principales servicios pblicos: transpor te, comunicaciones, energa, servicios de agua potable y saneamiento, etc., hasta otros tipos de em prendimient os como la aerolnea comercial, la lnea martima, etc. Es to adems, en un proceso paralelo a un fuer te desmantelamient o del estado de bienes tar, bsicamente en lo que se ref iere a los derechos laborales, pr ivatizacin de las jubilaciones y pensiones, cr isis de las obras sociales, ref orma de los marcos nor mativos que r igen los contratos laborales, etc. Mientras, al mismo tiempo, asistamos a un aumento vertiginoso de la desocupacin y de la subocupacin, as como del empleo en negro o bajo formas precarizadas. Este proceso no fue privativo de Argentina sino que, por el contrario, estuvo pr esente tant o en pases desarrollados como en otr os pases de Amrica Latina. Sin embargo, en nuestr o pas adquiri caractersticas par ticularment e masivas y sobretodo, fue concretado en slo 4 aos. El impacto social y en las propias estr ucturas y capacidades estatales fue fenomenal. As pasamos de un est ado que intervena en casi todos los aspectos de la vida nacional a uno que se retir a su mnima e xpresin, en un movimiento pendular desde plantearse poderlo todo hast a no poder nada. Este proceso que tuvo al comienzo un fuer te componente de legitimidad social, unos aos ms t arde la haba perdido ampliamente fr ente a la contrast acin de los result ados, evaluados como nef astos por la mayora de la sociedad. En este sentido, quiero rescatar la intervencin de Enrique Cabrero, nuestro invitado por Mxico: no se trata de movernos entre los extremos, entr e un estado que todo lo puede, que todo lo abarca a uno q ue abandona hast a sus responsabilidades ms bsicas en manos del mer cado. De lo que se trata es de devolverle al est ado su rol de ar ticulador social y de garante de los equilibr ios sociales y regionales bsicos sin los cuales no podremos tener nunca una nacin integ rada. Ahora bien, hay realidades que han cambiado estr ucturalment e y, a mi criterio, para mejor. Ya no podemos ni queremos volver a un escenario donde el nivel nacional de gobierno era absolut amente dominante frente a provincias q ue no tenan intervencin ni siquiera en cues tiones tales como educacin y salud. Ya no podemos ni queremos volver a una situacin en donde los gobiernos municipales eran meros adminis tradores de los servicios urbanos bsicos, sin injerencia ni posibilidad de intervencin para gobernar su localidad. Es decir, sin autoridad ni capacidades para cons truir un hor izonte deseable de desarrollo, ni la estrategia que le permita convocar voluntades y sumar esfuerzos de sus ciudadanos para resolver localmente aspectos indispensables que hacen a la calidad de vida presente y futura. Este nuevo escenario, ms complejo pero tambin ms r ico y con mayores posibilidades, nos convoca y nos desafa a la articulacin, la coordinacin y la cooperacin intergubernamental. Nos coloca ante una realidad en donde, la mejor manera de dar respuest as eficaces son las

17

dis tintas formas de asociacin y colabor acin entre gobierno provincial, gobiernos municipales, g obierno nacional y sociedad. Hubo, al comienzo de nuestr os planes de descentralizacin la sospecha de que en realidad lo que la provincia quera era desentenderse de sus r esponsabilidades transfirindoselas a los municipios. Gr ueso error. La propuest a del gobernador es, por el contrario, situar los recursos all donde sern utilizados con mayor eficacia, pero siempre bajo un modelo de concur rencia de acciones provincial municipal, y no de r etiro del gobierno provincial. Un buen ejemplo de esto que dig o es la creacin de la polica comunal. La ref orma policial es consecuencia de un estado con capacidad para escuc har las demandas ciudadanas, que abandona su autismo para volverse permeable y abier to a las necesidades sociales; y que frente a ellas, no acta por ref lejo condicionado, con respuestas mecnicas, sino con inteligencia, incorporando los equipos humanos ms solventes en la materia, inno vando en las soluciones, con audacia y r esponsabilidad a la vez. El ncleo de est a reforma es devolverle al intendente el poder de polica; es decir, la capacidad de seleccionar los perfiles humanos adecuados, de disear la estrategia de seguridad de su distrit o y de coordinar las operaciones policiales. P ero, a la vez, la provincia sigue presente, hacindose cargo de todos los aspectos operativos de la polica: su financiamiento, su capacitacin, la gestin interna de per sonal, etc. A su vez, se constituyen los foros de seguridad conformados por la ciudadana como elemento de control social. Es decir, la apuesta es por distr ibuir poder y, por t anto, responsabilidades y asumir el desafo de la coordinacin entre actores: gobierno provincial gobierno municipal sociedad civil. Los v alores que fundament an estas propuestas de descentralizacin son, por un lado, la construccin de ciudadana, a travs de abr ir espacios institucionales a la participacin; la apuesta por formas de desarrollo local que contribuyan a un modelo de desarrollo nacional integ rado; la bsqueda de la equidad y la mejora de la calidad de vida de las personas; y la generacin de mecanismos que per mitan gestionar mejor t anto los impactos lesivos de la globalizacin como las ventajas que la misma abr e potencialmente. La apues ta por la descentralizacin es una apuesta por ms y mejor democracia. Y, en ese sentido, creo que no hay vuelta atrs en es te camino. Posiblemente nuestra e xperiencia es an limitada, per o constituye un mapa, una hoja de r uta. Estamos aprendiendo, preferimos ir despacio, para probar en terreno las diferentes medidas y no repetir los viejos y abundantes er rores de la dcada del 90 en q ue se crea tener de antemano la solucin com pleta para todo y no se dier on los tiempos mnimos indispensables para el aprendizaje, del es tado y tambin de la sociedad. El compromiso es seguir avanzando por este camino, probando rea por rea, las ventajas y tambin la generacin de nuevos pr oblemas no previstos. Acompaando esto con acciones que tiendan a cambiar la cultura organizacional del estado que es un tema ntimamente ligado al pr oceso de descentralizacin. Debemos ser capaces de llegar a un escenar io en donde no slo importe el cum plimiento de los procedimientos y de las funciones normativamente es tablecidas, sino que se incorpore de manera es tratgica el objeto ltimo de toda accin estatal que es, como dije al comienzo, generar valor pblico, dar respuestas eficaces a las pr ioridades ciudadanas. Esto implica, como podrn apreciar, un enor me esfuerzo de transformacin interna de los aparatos es tatales, que no puede ser planteado como meta de corto plazo. Se req uiere visin es tratgica y polticas de estado en consonancia con ella.

18

En est a primer a etapa, y como ya saben, la descentralizacin administrativa tributaria es t asociada al compromiso de gas to, de parte de esos recursos, a fines especf icos. Esto, creo, es una muestra de la presencia an de cierta desconfianza en las relaciones intergubernament ales que llev al g obierno provincial a fijar unas prioridades de gas to, sustrayendo parcialmente este poder de decisin de los intendentes. Pero de eso se trata, no de producir grandes cambios sin los reaseguros indispensables, sino de una estrategia correctamente planificada que permit a los tiempos mnimos para que todos vayamos aprendiendo en conjunto. Deca en su intervencin Enrique Gallicchio, nuestr o invitado del Uruguay, que en la adhesin de los ciudadanos al gobierno del Frente Amplio en Montevideo no apareca como un factor clave la descentralizacin, que sta t ena poca visibilidad. Sin embargo, yo me permito sealar q ue seguramente lo que s es visible para los ciudadanos son las consecuencias de la descentralizacin; porque la descentralizacin no es un producto, sino una her ramienta para obtener productos, resultados ms adecuados. Y lo que apr eciamos son los productos, no las her ramientas con las que fueron constr uidos. Pero, nosotr os como personas dedicadas a la poltica y a la funcin pblica tenemos la oblig acin de pres tar atencin a las herramientas de gestin para seleccionar las ms eficaces. Quiero, para cerrar, agradecer a todos los especialist as que aceptaron acompaarnos en es te debate tan central para nosotros. A los q ue vinieron de pases her manos, a los pertenecen a universidades de nuestr o pas, al Dr. Soria, Minis tro de la Corte Suprema de la provincia, y, por supuesto, a mis colegas del g obierno. Quiero agradecer muy especialmente, a los int endentes que se hicieron un tiempo par a venir a aportarnos sus miradas y puntos de vist a, indispensables, para seguir avanzando por este camino. Gracias a todos.

19

20

El fortalecimiento de los gobiernos locales: una apuesta por la democraciaFelipe Rodrguez Laguens*Este libro recoge las int ervenciones de un conjunto de especialistas nacionales e internacionales, as como de ministr os de la provincia de Buenos Aires que se reunieron a intercambiar experiencias y conocimientos en el marco del Seminario Internacional Descentralizacin y Fortalecimiento del Estado organizado por nuestro gobierno en junio del presente ao. El cier re del mismo estuvo a cargo del gobernador de nuestr a provincia, Felipe Sol, exposicin que tambin se incluye en la presente publicacin. Al mismo asistier on intendentes municipales, legislador es, funcionarios provinciales y municipales, acadmicos, miembros de organizaciones internacionales y de la sociedad civil, as como pblico en general interesado en la temtica. Durante un da y medio, tuvimos la oportunidad de escuchar a algunos de los mejores especialis tas en la temtica de Amrica Latina y de nuestro pas, as como contar con la presencia de un especialista y representante legislativo de la ciudad de Bar celona. As mismo, y en una experiencia indita, cuatr o ministros de la provincia expusieron los resultados de su ges tin relativos a las polticas de descentralizacin que est llevando a cabo el gobierno provincial. Mara Biassi, la superintendente del Instituto Brasileo de Adminis tracin Municipal IBAM-, nos permiti conocer la e xperiencia de los consorcios en Brasil, una forma novedosa de gestin intermunicipal en asociacin con ON Gs, con algunos puntos de cont acto con la prctica de los consorcios y corredores productivos desarrollados en nuestra provincia. Marcos Flavio Gonalves, consultor especialista en der echo administrativo del IBAM, expuso sobre las caractersticas y la evolucin histrica durante el ltimo medio siglo del marco normativo que ordena el nivel municipal de gobierno y las r elaciones intergubernamentales en la Federacin Brasilea. Enrique Gallicchio, director del programa de Desarrollo Local del Centro Latinoamer icano de Economa Humana de Uruguay nos brind un anlisis por menorizado de la experiencia descentralizadora de los g obiernos del Frente Amplio en Montevideo, cuyos ejes son la desconcentracin administr ativa, la descentralizacin de la representacin legislativa y la incorporacin de la participacin ciudadana de forma institucionalizada. Por su parte, Enr ique Cabr ero Mendoza, director general del Centro de Inves tigacin y Docencia Econmica de Mxico CIDE- y Ernesto R ezk, director del Instituto de Economa y Finanzas de la Univ ersidad Nacional de Crdoba, expusieron con g ran solvencia los aspectos fiscales de la descentralizacin, sus potencialidades, sus problemas y sus mecanismos, a nivel latinoamericano el primero de ellos, y a nivel nacional el segundo. Daniel Soria, ministro de la Cor te Suprema de la provincia de Buenos Air es nos permiti tener un panorama realment e completo del desar rollo de la jurisprudencia nacional desde comienzos del siglo XX has ta nuestros das, sealando los hit os fundamentales que permitieron ir ganando cuotas de aut onoma y potes tades a los gobiernos municipales.* Subsecretario de Asuntos Municipales del Ministerio de Gobier no de la provincia de Buenos Aires

21

Ricard Gom, concejal de Bienestar Social del Ayuntamiento de Barcelona y profesor de ciencias polticas de la Univ ersidad Autnoma de Barcelona, nos permiti comparar nuestras propias experiencias con las de una realidad claramente distinta en mat eria de polticas pblicas para la inclusin social bajo una matriz descentr alizada, como es el caso expuesto del actual plan que se est llevando a cabo en dicha ciudad. Gus t avo Bada, investigador y docente del Ins tituto del Conurbano Bonaerense de la U niversidad General Sar miento, e xpuso los resultados preliminares de una in vestig acin encargada por la subsecret ara de Asuntos Municipales sobre los im pactos que a nivel de la cultura organizacional de los municipios pueden estar provocando el conjunt o de pr ogramas descentr alizados que impulsa el g obierno provincial desde hace aproximadamente tr es aos. Los ministr os de Economa, de Educacin y de Seguridad, Ger ardo Ot ero, Mario Oport o y Len Arslanin, expusieron un est ado de la cuestin de los procesos de descentr alizacin encarados por sus respectivas ges tiones minister iales: el programa de Descentr alizacin Administr ativo Tribut ario, la descentralizacin de la ges tin de infraestr uctura escolar y la r eorganizacin del sistema educativo en su conjunto en las regiones y distr itos que lo conforman; y la reforma integral de la institucin policial uno de cuyo ejes centr ales es la descentralizacin funcional, la par ticipacin ciudadana y la desconcentracin operativa. En dic has exposiciones fueron sealando t anto los avances, como las dificult ades y situaciones problemticas con las que los procesos concretos de descentralizacin se enfrent an, ms all de cualquier previsin que se haya tomado inicialmente. El minis tro de Gobierno, Flor encio Randazzo, por su par te, desarroll el marco conceptual y de valores que orient an la propuesta poltica de descentralizacin del gobierno de la provincia de Buenos Air es; sealando los impactos que este pr oceso implica en relacin a modificar la cultura poltica y organizacional del sistema poltico y del estado, as como los desafos de coordinacin intergubernament al y de gestin que conlleva un proceso basado en democratizar el poder poltico de decisin. Por ltimo, se incluyen los result ados preliminar es de una inves tigacin encar gada por la subsecret ara de Asuntos Municipales a la Direccin de Asuntos Municipales de la Universidad Nacional de La Plata, sobre los impactos q ue la descentralizacin adminis trativa tr ibutaria est teniendo en los municipios del Consorcio del Noroeste de la provincia de Buenos Aires CODENOB A y las posibilidades que abre para el desarrollo local. Con es ta publicacin damos continuidad a una lnea de trabajo destinada a ofrecer inf ormacin y anlisis sobre la gestin municipal, las experiencias de descentralizacin y de fortalecimiento del estado que iniciamos a principios del presente ao con la edicin del libro Descentralizacin y Fortalecimiento Municipal. En dicha publicacin se presentaron los resultados del relevamiento del conjunt o de programas que promueven la descentralizacin y/o desconcentr acin de las intervenciones pblicas provinciales, as como un panorama actualizado de las car actersticas de los 134 municipios bonaerenses y un estado del ar te del debate sobre descentralizacin, desarrollo local, gobernanza y g obierno multinivel. Con es tas iniciativas queremos colaborar a enriquecer la r efle xin, el debate y las propias prcticas que tienen por objeto el fortalecimiento de la ges tin municipal y la reformulacin de

22

las relaciones intergubernamentales con el objetivo de brindar mejores respues tas pblicas a las necesidades y expect ativas de los ciudadanos y ciudadanas. Esperamos que al recorrer las pginas de esta publicacin los interesados encuentren elementos tiles par a comprender mejor la realidad municipal as como buenas ideas que orienten la transformacin de las prcticas de gestin.

23

24

CAPITULO I

ASPECTOS LEGALES Y NORMATIVOS DE LA DESCENTRALIZACIN

25

26

Bases constitucionales de la autonoma y la descentralizacin en la provincia de Buenos Airespor Daniel Soria 1Comenzar esta exposicin haciendo referencia al contenido constitucional de la autonoma municipal en la provincia de Buenos Aires; sus implicaciones sobre el sistema municipal, as como algunas ejemplificaciones de situaciones vinculadas con la ar monizacin entre las com pe tencias municipales y las regulaciones sectoriales pr ovinciales. En segundo lugar, me refer ir a algunas modalidades de descentralizacin propiamente dichas o, en sentido amplio, en la esfer a local. Qu predica la institucin municipal en el ordenamiento jurdico de nuestro pas? En primer lugar, predica la configuracin de un ente de existencia necesaria. Esto es as, desde la Cons titucin Nacional histrica, a travs de la clusula, en el ar tculo quinto, que impona como condicin para la garanta federal el asegur amiento por las provincias del rgimen municipal. En segundo lugar, denota la pr esencia de un ente hoy en da indiscutiblemente autnomo, de g estin y expresin de la democracia local. Es to forma parte de un v alor incorporado, prcticamente, en f orma universal. Bast a recordar la hoy t ambaleante cons titucin europea q ue asegura, junto con la identidad nacional configuradora de la estr uctura poltica fundamental de cada estado, con el mismo rango de garanta, en el ar tculo 151 del texto, las aut onomas locales y regionales. En tercer lugar, es un centro de poder cuy as atribuciones polticas, institucionales, adminis trativas, econmicas y financieras deben desenvolverse en el orden jurdico nacional, pero segn el diseo que entendido esto como fijacin de grado y alcance competencial haga cada provincia primordialmente en su texto constitucional y en segundo niv el en sus leyes. Esto, conforme al artculo 123 de la actual Constitucional reformada. De estas notas, nos detendremos entonces en las cualidades autonmicas de la institucin municipal. Para ello, me referir a la autonoma en sentido es tricto, relativa a un tipo de ver tebracin territorial q ue, a la vez, exhibe un poder poltico determinado. Esta aclaracin la hago por que es te vocablo autonoma integ ra el texto cons titucional con dis tintos significados. Desde uno mayor, ms indef inido y ms potente, como ocur re en relacin a las provincias, hasta el que se predica, funcionalmente, de ciertos r ganos constitucionales como la A uditora General de la Nacin, el Minist erio Pblico, el Defensor del Pueblo, o tambin la caracters tica estr uctural autonmica que se predica en el t exto cons titucional ar tculo 75, inciso 19 de las universidades nacionales; o, a nivel legislativo, las aut onomas de otr as descentralizaciones como la del Banco Central. En esta ocasin, nos ref eriremos especficament e al tipo de autonoma municipal. Cul ha sido la interpretacin del vocablo rgimen municipal, detrs del cual estuvo siempre presente la polmica acerca de su alcance autonmico o no autonmico en la jurisprudencia de la Corte Supr ema de Justicia.1

El Dr. Daniel Soria es ministro de la Suprema Cor te de Justicia de la provincia de Buenos Aires. Especialista en derecho constitucional.

27

DESCENTRALIZACION Y FORTALECIMIENTO DEL ESTADO

Hast a 1911 la Corte tuvo algunas expr esiones no muy amplias sobr e el tema; y en ese ao, en el famoso precedent e de Ferrocarriles del Sur versus la municipalidad de La Plata, se acua lo que podramos denominar un clich. La prctica jurisprudencial es as; se dicen algunas cosas y luego, por un problema de mtodo de pr oduccin de trabajo, por proveer seguridad, se formulan los clsicos clichs. El clic h del municipio autrquico nace de este caso. Y, sin embargo, en l, en ningn supuesto se discuta el alcance de los poderes municipales. El caso trataba de un conflicto de competencias: si cor responda a la jurisdiccin provincial o federal el conocimiento de una ejecucin de tributos locales. El ferrocarril plante una cuestin oponindose a una determinacin tr ibutaria local. Es to se discuti en sede provincial y lo que la Cor te di jo fue que as como para ejecut ar los tr ibutos provinciales, en principio, la jur isdiccin aplicable es la provincial, del mismo modo ocurre con los tribut os locales o municipales porque las municipalidades no son ms q ue despr endimientos, descentr alizaciones, de los pr opios poderes provinciales, ceida a los lmit es y configur adas por la pr opia provincia. Es decir , lo dijo como un obiter , es decir, como un ar gument o complement ar io, de una decisin que afir maba una jurisprudencia que ya en aq uel momento era muy clar a con respecto al deslinde jurisdiccional. Lo cier to es q ue los autores y la propia Corte se tomar on de esta e xpresin para sos tener que como las municipalidades eran criaturas meramente configuradas por las pr ovincias, carecan de poderes originar ios, estaban subor dinadas al diseo que las provincias hicieran de ellas, y por consiguiente, eran equivalentes a las autarquas, tenan una condicin autrquica, carecan de esos poderes or iginarios y no eran por t anto autnomas. A par tir de entonces, se consolid un derrotero jurisprudencial hasta 1989 en que la Corte cambia de crit erio en un caso en que se examinaba el mbito de competencias, bsicament e para regular lo atinente al empleo pblico municipal, en el municipio de Rosar io que pertenece a la provincia de Santa Fe; cuya constitucin de 1962, an vig ente, no consagra explcitamente la autonoma municipal, como s lo hacan la mayora de las constituciones provinciales vigentes en ese ao. En Rivademar versus municipalidad de R osario, la Corte no afirma rotundamente que los municipios sean autnomos, dndole a este vocablo un contenido preciso. Lo que s expresa - y lo hace ms all de la consider acin del ordenamiento positivo que le toc en suer te examinar es un cues tionamiento para desandar el crit erio del municipio autrquico sellado a par tir del caso de los Ferrocarriles del Sur contra la municipalidad de La Plata. Ent onces, lo que dice la Corte es que los municipios son por tadores de una serie de notas, cualquiera sea el municipio de que se trate. Que su sumatoria revela la inconsis tencia del concepto de autarqua con esas notas. En otras palabras, si algo no son los municipios dice la Corte es entes autrquicos. Y por qu no lo son? Cules son esas notas? En pr imer lugar, el or igen cons titucional versus el origen mer amente legal de las entidades autrquicas; or igen constitucional que en aquel entonces estaba anclado solamente en el artculo quint o de la Constitucin Nacional.

28

En segundo lugar, la base sociolgica, que hace referencia a la exis tencia de la comunidad local q ue es un dato esencial de los municipios y del cual se carece en las entidades descentr alizadas o autrquicas. En tercer lugar, la imposibilidad de su supr esin, dado que la Constitucin garantiza su exis tencia, al punto que es resguardo de la propia garanta federal que el estado debe conferir a las provincias. En efecto, las provincias no pueden alterar las autonomas de los regmenes municipales, bajo riesgo de ser afectadas en su garanta federal. En cuarto lug ar, el carcter de legislacin local q ue tienen las normas emanadas de los municipios, que entr e nosotr os, son bsicamente las ordenanzas, por oposicin al carcter eminentemente reg lamentario que an las normas generales tienen cuando emanan de los ent es autrquicos. En quinto lugar, la condicin de per sona de derecho pblico y de carcter necesario frente al carcter contingente que tienen las autarquas. Carcter contingente en el sentido de que es el poder legislativo (bsicamente, aunq ue tambin el ejecutivo) quien puede crear aut arquas como mtodo de obtencin de mayor ef icacia en el logro de objetivos adminis trativos, pero puede r ecentralizar esas funciones. Del mismo modo puede transformar esa autarqua en otro tipo descentralizado, ms per feccionado, como ocur ri con las empresas pblicas de ser vicios entre las dcadas de 1940 y 1980. Por otro lado, el alcance de las disposiciones municipales como de carcter de legislacin local, se fundamenta en q ue abarca indeterminadamente a un gran conjunto de personas, la base sociolgica que mencionbamos. Aspecto que no se presenta en el alcance de las normas emanadas de las autarquas por ms que se e xpandan cuantitativamente a mucha ms gent e. Pensemos slo en las circulares del Banco Central o las normas emanadas de la AFIP. En tercer lugar, los municipios tienen la posibilidad de crear a su vez ent es descentralizados; lo q ue es inconcebible para un ente autrquico, segn la Corte. Y por ltimo, la base electiva de sus autoridades. Cada uno de estos element os, de est as notas, en s mismas, es susceptible de cues tionamiento. Pero es cier to que la agregacin del conjunto de estas no tas da una imagen de alg o que claramente no se aviene con la nocin clsica de ent e instr umental de autarqua. Por eso la Cor te a partir de concluir que el municipio no es autarqua hizo prevalecer, en ese caso, unas normas locales de la municipalidad de Rosario que haban dejado sin efecto un rgimen est atutario para el per sonal de empleo pblico aprobado en su moment o in e xtremis por el gobierno de facto de la provincia de Santa Fe. Y en ese caso rec haz la pretensin de Rivademar que invocaba sus derechos argument ando sobre la base de la ley provincial e invocando la precedencia operativa de sta sobre la ordenanza municipal. La Corte hizo lugar al recurso del municipio de Rosario que haba sido desechado en primer a instancia y es tim que, en este caso, esas normas locales, las ordenanzas, prevalecan sobre la ley estatut aria provincial por que er an inherentes a est a condicin no autrquica o mas bien, autonmica, de la que son portadores los municipios. Esta lnea de pensamient o pocos meses despus fue reforzada en el caso referido a la provincia de Buenos Aires: Promenade S.R.L. versus la municipalidad de San Isidro, en la q ue enfatiz el carcter de legislacin local de las ordenanzas municipales sosteniendo que frente a

29


ellas no es de aplicacin el principio de derogabilidad singular de los reglamentos y que juega el principio de que la ley posterior deroga la anterior Per o lo import ante de es te primer ciclo jurispr udencial es des tacar que el crit erio potenciador, expansivo, que result de Rivademar fue en algn modo cor regido o morigerado dos aos despus en otr o caso de la municipalidad de Rosario contra la provincia de Santa Fe en el que la Corte dictamin que en materia de intervencin o r egulacin de la provincia sobre aspectos f inancieros de los municipios, la provincia tena precedencia. Se trataba de una norma provincial que im pona a los municipios la creacin de un fondo de asistencia educativa, para la manutencin del equipamiento escolar y que dispona, a la vez, que un 10% de los tributos locales, del presupuesto municipal, fuese afectado para esa finalidad pblica provincial. Previndose t ambin un rgimen de garantas, un colateral, en caso de falta de aplicacin por va de la coparticipacin provincial. El municipio de Rosario cuestion esto invocando la doctrina de Rivademar y all la Corte rechaz la pretensin en un fallo de votacin dividida. Sealo sto porque lo que fue minora en ese caso ahora pas a ser mayora. Bsicament e la Corte rechaz la pr etensin, porque sostuvo que el municipio de Rosario no haba probado q ue esa detraccin de recursos comprometier a la exis tencia, la subsistencia misma del municipio. Era un pr oblema de falt a de pruebas; en trminos jurdicos, de la confiscatoriedad y de la afectacin por el grado; ms all de sos tener que las provincias tienen un poder originario par a la configuracin del diseo rents tico de los municipios. La minora en cambio sos tuvo que el hecho de la prestacin, al margen de la autonoma municipal, no es susceptible de valoracin en funcin del g rado o la intensidad de esa pr estacin. Que si hay un solapamiento o una afectacin de compe tencias municipales, independientemente del grado de esa afect acin, eso solo compromete la e xistencia del municipio, pues de lo contrario se dara paso a una progresiva desmunicipalizacin por medio de pequeos avances de las provincias sobre los municipios. Es te criterio de la minora, conformada en ese momento por los votos de Belluscio, Petr acchi y Fayt, hoy da es el cr iterio mayoritario que acaba de acuarse en el precedent e Ponce de este ao relativo al conflicto de las dos intendencias de la ciudad de San Luis. Qu pas con la int erpretacin jurisprudencial una vez que la Constitucin Nacional reconoce explcitamente e impone a las provincias, la autonoma municipal, determinando q ue las constituciones provinciales pueden determinar o fijar el alcance y cont enidos de st a, en los rdenes institucional, econmico, f inanciero poltico y administrativo? Hubo tr es precedent es en la Corte sobre los que no voy a entrar en det alle. En rigor, todos los antecedent es de la Corte estuvieron referidos a problemas planteados en relacin a marcos constitucionales que no consag ran la autonoma municipal: las provincias de Santa F e, Buenos Aires y San Luis. Los tres casos son: municipalidad de La Plata sobre la inconstitucionalidad de la ley de creacin del CEAMSE; un caso que afect a la municipalidad de Junn y el que ya vimos, el caso Ponce en San Luis. Qu se discuta en el caso de la municipalidad de La Plat a sobre el CEAMSE? La inconstitucionalidad del rgimen de adscripcin obligatoria a un sis tema de disposicin final de r esiduos con un sistema de im posicin unilateral de t arifas por parte del CEAMSE y, adems, con un sis tema de garantas equivalente al que ya vimos de la municipalidad de Rosario contra

30

provincia de Sant a Fe; g arantas que imponan al municipio, en caso de impago, la captacin directa por va de aut otutela de los recursos mediante la coparticipacin. La pretensin originar ia de inconstitucionalidad fue deses timada en ltima instancia en la Cor te de la provincia de Buenos Aires, con un voto ma yoritario cuyo oponente fue el Dr. Pisano. L uego el municipio planteo el recurso extraordinario federal invocando la afectacin del artculo 5 de la Constitucin Nacional, y la Cor te trat el asunto. El procurador de la Corte hizo una dis tincin. Sostuvo que el rgimen en general y desde el punto de vista tcnico y para satisf acer la finalidad ambient al que estaba detrs del sistema, era razonable q ue pudiera ser regulado por el legislador provincial y tambin era razonable la tcnica aplicada as como la modalidad tarifaria en general impuesta. Lo que consider contradictorio con la g aranta de las autonomas municipales, fue la posibilidad de una capt acin automtica de los recursos impagos por el municipio, porque en ese conjunto el sistema le pareca que poda com prome ter la exis tencia misma del municipio. La Corte, en cambio, sostuvo que, por un lado, el municipio no haba pr obado tal como lo dijo en el caso Rosario contr a Santa Fe que el nivel, el costo del ser vicio fuera tal que comprometiera a sus propios ser vicios locales; y, por el o tro lado, sostuvo que si bien el artculo 123 confiere la autonoma a los municipios, no lo hace de modo ilimitado sino q ue, precisamente, confa a la provincia la facultad de establecer el mar gen de maniobra local tratando de respetar el mximo posible la aut onoma; y en este caso, en funcin del principio de proporcionalidad como especif icacin de la garanta de r azonabilidad consider que el conjunto del sistema no era inconstitucional. Algo similar, pero aadiendo otros fundament os, sostuvo la Cor te en el ao 2004, cuando rechaz el plant eo del municipio de Junn que haba dictado una ordenanza que impeda la ins talacin de un juego de azar que es taba regulado por una ley provincial. All sos tuvo la precedencia nor mativa pr ovincial sobre los municipios y t ambin aplic el tes t de razonabilidad del caso del CEAMSE. Y en el caso Ponce que es el nico referido a un rgimen que no sea la autonoma, la Cor te refor z el crit erio autonmico sobr e la base de abandonar el crit erio que er a mayorit ario en municipalidad de Rosar io v ersus provincia de Sant a Fe, y sos tener que cualquiera sea el nivel de afect acin en un aspecto central del municipio, eso conlleva trasgresin a la autonoma municipal. De qu se trataba sintticamente este caso? El problema radicaba en quin convocaba a las elecciones municipales. La constitucin de San Luis en su texto y la Car ta Orgnica del municipio de San L uis confieren al ejecutiv o local, al municipio, esta facultad de convocatoria. En el contexto del pas dominado por el que se v ayan todos hubo una propuesta de reforma constitucional en la provincia de San Luis q ue determinaba que por nica vez cesaran todos los mandat os electivos, incluso los municipales, y en ese mismo rgimen, por nica vez se habilit al ejecutivo provincial a convocar a esas elecciones. La Corte consider que la sola posibilidad de q ue una vez conferida la facultad de convocatoria al municipio, una autoridad superior pudier a sustituir a la autoridad local para hacer esta convocatoria, afect aba la condicin autonmica del rgimen municipal. Para lo cual acu el criterio que antes era minoritario: no interesa la intensidad de la afect acin. Impor ta si se invaden competencias que son tpicamente propias, inher entes del rgimen municipal. La minora,

31


en este caso, e xpresada en el voto del Dr. Fayt, consider que la magnitud de la afect acin no era t al como para ener var a la provincia la posibilidad de cambiar sus r eg las de jueg o ins titucionales sobre todo si lo haca por nica vez, y estim que el sistema en controversia era constitucional. Como puede apr eciarse, en el plano de la evolucin de la jurisprudencia de la Corte, hay una marcada tendencia a conferir un margen de autogobierno destacado a los municipios, independientemente de que en el plano econmico financiero, la cues tin puede ser un poco ms opinable. A este respecto, slo quiero mencionar que, en los precedentes referidos a las potestades tr ibutarias de los municipios frent e a las empresas prestatarias de ser vicios pblicos, por ejemplo, ha habido pronunciamientos de t odo orden y hubo algn recorte a las pot estades locales sobre la base, por ejemplo, de la clusula de las comunicaciones, de la clusula del establecimiento de utilidad nacional, segn los casos. Qu hacemos entre nosotros, en la provincia de Buenos Aires, fr ente a un rgimen que no consagra la autonoma municipal en su texto constitucional y que, a la vez, tiene una Ley Or gnica Municipal que contiene inf inidad de disposiciones de det alle?. Obviamente, la primer a respuesta saludable sera la ref orma al rgimen cons titucional, en su seccin sptima, ref erida a municipios. Pero, dejando de lado ese escenario q ue pudo haberse cum plido pero la Con vencin Provincial Constituy ente de la que form parte no es tuvo a tono con las circuns tancias que estaban dadas por la sancin que pocos das ant es se haba hecho del anterior ar tculo 106, actual ar tculo 123 de la Constitucin Nacional. Frente a es ta situacin de falt a de adecuacin de nuestro texto constitucional, qu podemos hacer? En primer lugar, cr eo que el modelo de la Ley Orgnica es claramente disfuncional. No es posible que el legislador provincial detalle cmo se debe r emover al jef e de compras de cada municipio. Esto es incom patible con las potestades de autoorganizacin de la propia estr uctura administrativa de los municipios. Entonces, o bien lo que puede hacerse es manejarse por va casus tica, lo cual no es muy saludable; o bien, hacer un ajuste, una modif icacin en la ley actual que permita un mucho ms amplio margen de maniobr a de los municipios. En segundo lugar, me parece que ya no pueden adoptarse determinadas prcticas muy drsticas, operaciones territoriales como las hechas cuando se dividieron municipios, se ane xaron partes de otros, y se crearon nuevos en el r ea metropolitana de Buenos Aires, cosa que se hizo en varias oportunidades. Estas leyes carentes de la consult a a la base de sustentacin democrtica de las aut onomas, las poblaciones involucradas y sin el consentimiento de los municipios, me parece que hoy en da seran lesivas de la garanta de las aut onomas. Tambin puede tener problemas la regulacin en materia de empleo pblico local, sobre todo, frent e a las directivas que ya en Rivademar se haban sentado en es ta materia. Los ejemplos seran interminables. Voy a citar algunos. Por ejemplo, en materia de trasporte pblico, el decreto le y 7 .466 del ao 1969, an vigente aunque ref ormado por la ley 12. 953, en materia de concesiones de transpor te municipal, es decir, un sistema que comienza y termina en el ejido municipal, en el cual reconoce que el municipio es el poder concedente. Obviamente, no puede ser de otra manera. Es ta normativa dispone que en materia tarifaria las municipalidades

32

deben tr asladar a sus concesiones los valores aprobados por el poder ejecutivo provincial para sus sistemas provinciales de transpor te. Esta imposicin es incompatible con la posibilidad, por ejemplo, del modelo de boleto nico. Lo que quiere decir que si hay un incremento f ijado para un sistema de transporte que no tiene ninguna lgica equivalente a nivel municipal, esto obliga al municipio, a establecer un incr emento bajo una pauta que no se condice con la realidad sobre la que se aplica. Piensen en un caso concreto: en un sistema de transpor te municipal adjudicado por licit acin recientemente, en base a una ecuacin econmico financier a estudiada. Es factible im ponerle al municipio el desequilibrio a los dos meses de poner en marcha una concesin, porque el poder ejecutivo pr ovincial aplic para otro sistema incrementos t arifarios? De este tipo de ir racionalidades est plagado el sistema normativo. De igual modo, lo atinente a las prcticas al int er ior de la descentralizacin municipal, lo que ho y da se llama el inframunicipalismo, la configuracin de consejos v ecinales, juntas de fomento, descentralizaciones par ticipativas de cualquier caracterstica, no pueden estar tabuladas por el poder central provincial, no pueden ser determinadas slo como una deleg acin y con este tipo jurdico de rgano desconcentr ado. Tampoco con respect o a los rganos de control municipal ms all de la pr esencia ineludible y constitucional del Tribunal de Cuentas y que hace a una necesaria uniformacin de los sistemas de control. Pero el municipio podra instituir se otros rganos de control segn su propia determinacin, segn su pr opio diseo: desde el defensor ciudadano hasta auditoras de determinadas caractersticas, ms all de las previstas en la constitucin provincial en materia de obra pblica. De cualquier manera, esta idea q ue puede parecer en exceso descentralizadora, no puede estar despojada de limit aciones. Una limitacin obvia es aquella que se traduce en un estndar cada vez ms fr ecuente en el derecho compar ado, que es el de la lealtad ins titucional. Lo que los espaoles llaman colabor acin activa. Cuando hay modelos de estados compuest os con varias estr ucturas, el fin pblico superior debe ser alcanzado. Las autonomas tienen un mnimo de lealtad al estado, a la r egin, o al nivel int ermedio de que se trate. Y este principio de garanta institucional, se traduce en la necesidad de una colabor acin activa por part e de los entes locales a las polticas estatales. En segundo lugar, la prohibicin de la legacin del argumento tu quospe. Es decir, el municipio no puede sostener que por que uno incumple alguna cuestin, alguna determinacin de un nivel superior, no ha de cumplir los fines pblicos super iores, salvo en materia contractual. Con esta limit acin y con otras que vienen con determinadas normas de ordenamient o creo que se puede ar ticular un sist ema plural, con las necesar ias salvaguardas de la unicidad est atal. Dos ejemplos ms de situaciones que son saludables o buenas prcticas, para no hacer solamente crticas al ordenamiento provincial. En primer lugar, voy a hacer mencin de un caso de descentralizacin configur ado por la Ley 12.930, que per mite que las potes tades de regularizacin del registr o automotor para cobrar el impuesto Automotor, es t confiado a los municipios bajo determinadas condiciones. Como es tmulo a la imposicin de esta carga, la ley atr ibuye al municipio un beneficio econmico: el 100% recaudado en el primer ao calendar io del impuesto Automotor que no es de percepcin municipal, lo incorpora tot almente el municipio a su patrimonio.

33

Ahor a, como esto per sigue una finalidad provincial, extra local, la propia ley provincial im pone un condicionamiento, una afectacin especf ica: deben aplicar esos fondos para la mejora de la red vial urbana y mantenimiento de las arterias rurales. Me par ece que este es un buen sistema. Del mismo modo, el rgimen denominado descentralizacin par a la aprobacin de las urbanizaciones privadas, los clubes de campo, los barrios cerrados, apr obado por decreto 1.727 del ao 2002, que confiere a los municipios la potestad de apr obar por completo (en el rgimen clsico tienen slo la facult ad de dar una factibilidad inicial y una localizacin; y lueg o la factibilidad definitiva es provincial) a condicin de, primer o, que los municipios tengan un proceso de maduracin suf iciente de su planificacin territorial. P or lo menos que cuenten con la zonificacin segn usos. Segundo, q ue cuenten con oficinas de planeamiento idneas y con reas aptas para evaluar el impacto ambient al de estos emprendimientos. Y en tercer lugar, q ue el procedimiento aprobat orio, es t precedido por un trmite par ticipativo de audiencia pblica, cuyos lineamient os estn regulados en un ane xo de esta reglament acin. Tambin esta modalidad me parece muy saludable. En definitiva, la aut onoma municipal ha llegado para quedar se en nuestro medio. Es, de todos modos, una asignatura pendiente en el ordenamiento de la provincia de Buenos Air es. El mejoramiento del sis tema podra conseguirse definitivamente con una reforma constitucional, sin per juicio de adecuaciones normativas como las que mencion. En esa ref orma t ambin debera eliminar se la imposicin de las elecciones simultneas, provinciales y municipales, porque la eleccin municipal focalizada, per mite un tratamient o ms circunstanciado de las problemticas locales, elegir representantes ms arraigados con esa problemtica, y tambin potencia las autonomas, por ms q ue afecte el vigor de los partidos nacionales. En tercer lugar, el asociacionismo local es otro factor importantsimo par a fortalecer ins titucionalmente a los municipios. En la pr ovincia de Buenos Aires hay sobrados ejemplos de prcticas, tales como los consorcios. Incluso algunos consorcios import antes tanto en el interior como en el rea me tropolitana. El ltimo punt o es el del rea metropolit ana. Creo que con la configur acin actual de los municipios, incluso con la configur acin de la provincia y an con la presencia de determinados entes reguladores y agencias nacionales, as como est planteada la cosa, no tiene solucin. Pero este tema, debera formar parte de otro seminario.

34

La descentralizacin en la Federacin brasilea*

Marcos Flvio R. Gonalves**

INTRODUCCINLa formacin de la Repblica Br asilea tuvo como base la distr ibucin o descentralizacin de competencias, el denominado Pacto Republicano: asignacin de la compe tencia policial (administr ativa, de seguridad etc.), de r ecaudacin (competencia tribut aria), del patrimonio (bienes per tenecientes a cada esfera del gobierno) y de la jus ticia; sta ltima compartida entre la Unin y los estados (provincias). Brasil est, por lo tanto, organizado bajo la forma federativa, como dispone el ar t. 1 de la Constitucin de la Repblica, que tambin expone sus fundamentos: Art. 1. La R epblica Federativa de Brasil, formada por la unin indisoluble de los estados y municipios y del dis trito federal, constituye un es tado democrtico de derecho y tiene como fundamentos: I - la soberana; II - la ciudadana; III - la dignidad de la persona humana; IV - los valores sociales del trabajo y de la libr e iniciativa; V - el pluralismo poltico. Prrafo nico. Todo poder emana del pueblo, que lo ejerce por medio de sus representant es elegidos o directamente, en los tr minos de esta Constitucin. La Federacin brasilea tiene como objetivos fundamentales: construir una sociedad libre; garantizar el desarrollo nacional; erradicar la pobreza y la marginalizacin y reducir las desigualdades sociales y regionales; promover el bien de todos, sin pr ejuicios de origen, raza, sexo, color, edad o cualquier otr a forma de discriminacin.

La Constitucin determina t ambin el respeto por los principios en las relaciones internacionales, t ales como la independencia de los pases, la autode terminacin de los pueblos, la anti intervencin, la igualdad entre los es tados y la cooperacin entre los pueblos. La Federacin, as, constituye un conjunto de estados-miembros, de municipios, ms el Distrit o Federal, donde son observados los siguientes principios: *

unidad lingstica; distr ibucin de competencias; auto-organizacin de los estados, municipios y Distr ito Federal; inter vencin solamente en los casos dispuestos en la Constitucin Federal, en funcin de garantizar el mantenimiento del equilibrio federativo;

Este trabajo fue elaborado a partir de documento de autora tambin de Mara D. Biasi Ferrari Pinto y Maria da Graa Ne ves, respectivamente Superintendente General y Asesora Tcnica del IBAM. ** Consultor del Instituto Brasileo de Administracin Municipal - IBAM.

35


participacin de los estados en el poder legislativo federal; creacin de un nuevo estado y de un nuevo municipio solamente despus de escuchar a la poblacin afectada; existencia de un rgano judicial para interpretar y proteger a la Constitucin Federal.

LA ORGANIZACIN GUBERNAMENTAL BRASILEALa or ganizacin gubernamental brasilea abarca la Unin, los estados, el Dis trito Federal y los municipios, todos autnomos, en los tr minos de la Constitucin. st a, por lo tanto, asegura autonoma a todas las esf eras, sin sumisin de una a la o tra, excepto en los casos previstos constitucionalmente. Esas esferas estn sometidas a algunos principios constitucionales, como los que siguen: legalidad: la administr acin pblica no puede hacer nada sin autorizacin legal, o sea, por medio de los r epresentantes del pueblo; moralidad: sus actividades deben obser var la mor al pblica; im personalidad: la administracin debe atender al inters pblico, no a personas individualmente; publicidad: los act os de la administracin deben ser conocidos; ef iciencia: la adminis tracin debe tener responsabilidad en relacin a los g astos pblicos, par a llegar a sus objetivos.

LA AUTONOMA MUNICIPALLa autonoma municipal es una garanta de descentr alizacin y, para conocer la mejor, present amos una breve r esea histrica de la evolucin constitucional brasilea en r elacin al tema. En el periodo colonial el pas era unitario, la administr acin era centr alizada y la distr ibucin de com petencias y de recursos se daba por otorgamiento; o sea, el gobierno central dispona lo que se deba pasar a la competencia provincial y municipal, caso por caso. La Constitucin del Imperio, con fecha del 25 de mar zo de 1824, contena solamente algunos ar tculos sobre las ciudades y las villas (no se usaba la palabra municipio). Se autorizaba la creacin de cmaras, las cuales tenan la com petencia de gobernar los aspectos econmico y municipal. Con la llegada de la repblica, la Constitucin de 1891 contempl al municipio indirectamente cuando de termin que los est ados deban organizarse de modo q ue fuese garantizada la autonoma municipal, en todo lo que se refier e a su peculiar inters. El municipio no alcanz rango constitucional; era organizado por el est ado, conforme dispona la Constitucin de entonces, y no formaba parte de la Federacin, que estaba cons tituida por los est ados, el Distr ito Federal y los territ orios f ederales. La Constitucin de 1934 innov en relacin al s tatus de los municipios, que pasaron a tener su aut onoma reconocida, respecto a su peculiar inters. Por primera vez se habl de autonoma poltica (eleccin de sus alcaldes prefectos - y concejales ver eadores-), financiera (determinacin de sus im puestos, tasas y otr as rentas) y administrativa (organizacin de sus

36

servicios), pero no hubo mencin a ellos cuando se habl de la forma federativa, mantenindose los mismos entes antes citados. La Constitucin de 1937 otorgada por decreto del presidente de la Repblica, tampoco incluy al municipio en la Federacin, que se mantuvo compuesta como en las dos cartas polticas anterior es. Permaneci el respeto a la autonoma en lo relativo al peculiar inters municipal, as como la eleccin de los concejales, el poder de decretar impuestos y tasas y la prerrogativa de organizar sus ser vicios, pero los alcaldes (prefectos) seran nombrados por el gobernador del estado. La redemocratizacin del pas tuvo su consolidacin con la Cons titucin de 1946. En ella, la Federacin continu compuesta por los est ados, el Distrito F ederal y los territorios, sin inclusin de los municipios. La U nin podra inter venir en los estados, como e xcepcin, para hacer obser var algunos principios, entre ellos, la autonoma municipal. Esta ltima fue g arantizada, com prendiendo sus aspectos polticos, administrativos y financieros. Algunos alcaldes, mientras t anto, podran ser nombrados por los gobernadores, de acuer do con lo dispuesto en las cons tituciones de los respectivos estados. La Constitucin impuesta en 196 7 redujo la autonoma municipal, especialmente en lo que concierne a la eleccin de los alcaldes, que se podra dar por el voto popular, por decisin del gobernador del estado (alcaldes de capitales y determinados municipios) y por el presidente de la Repblica en aquellos municipios declarados de inters para la seguridad nacional, hiptesis que se torn instrumento de manipulacin poltica. La organizacin municipal sigui siendo regida por la ley orgnica de la unidad f ederada, con incidencia sobre todos los municipios, con excepcin de algunos estados que per mitieron gradualmente la sancin de leyes municipales organizadoras. La Enmienda Constitucional n 1, de 1969, para muchos una verdadera constitucin, mantuvo la competencia estatal para determinar la le y orgnica. Tambin repiti las normas sobre autonoma financiera y administrativa y, en fin, mantuvo las limitaciones a las elecciones de alcaldes. Ms tarde otr a enmienda ext endi las elecciones a todos los municipios sin excepcin. En 1988, los constituyentes atendieron a las propuestas del movimiento municipalist a, entr e las cuales dest acaba la que propona al municipio como miembro efectivo de la Federacin, como se termin definiendo en el ar tculo 1, con autonoma idntica a la de la Unin, los es tados y el Distrito Federal. Es import ante tambin dest acar la capacidad del municipio para hacer su ley orgnica, sin interferencia del est ado, y responsabilizarse por muchas atribuciones, entr e otras, la de elegir a sus agentes polticos, legislar, pres tar servicios de inters local y adminis trar sus rentas. Se sali, as, de una fase aut orit aria hacia otra democrtica; del centralismo hacia la descentralizacin; del distanciamiento de la sociedad civil hacia la participacin popular. Sur ge un nuevo pact o federativo bajo presiones de la sociedad civil.

LOS MBITOS COMPETENCIALES DE LA AUTONOMA MUNICIPALCules son esas competencias y cmo es hoy la autonoma municipal? Uno: la eleccin directa de los alcaldes y concejales (autonoma poltica); dos: la organizacin de los servicios pblicos de inters local (autonoma adminis trativa); tres: la institucin y cobro de sus tributos,

37


as como la aplicacin de su renta (autonoma f inanciera); cuatro: la capacidad de legislar sobre todo lo que sea de inters local, incluso la capacidad de suplementar la legislacin federal y es tatal (autonoma legislativa); cinco: por f in, la capacidad de hacer su propia ley or gnica (autonoma organizativa). La libr e aplicacin de la renta municipal est condicionada a la obligacin de rendir cuentas y publicar sus informaciones financieras en los plazos leg ales. El punto bsico de la autonoma municipal es t en la Constitucin: el municipio se rige por una ley orgnica propia, hecha por el concejo municipal (Cmar a de Vereadores). A partir de la Constitucin de 1988, hubo una ruptura con respecto a la capacidad de interferencia del legislador del est ado en asuntos de organizacin del municipio. Las otras cons tituciones haban atribuido al es tado tal competencia, hoy esa potes tad es de la ley municipal, con la nica limitacin de seguir los pr incipios constitucionales federales y de los estados a los que pertenecen; es tos ltimos en lo que les cabe. Otr o aspecto bsico de la autonoma municipal es la referida a la com petencia para legislar sobre todo lo que sea de int ers local. El inters local puede ser com prendido como predominantemente municipal. Todo lo que sea ms import ante para el municipio en r elacin al est ado (regin) y a la U nin (nacional), ser de inters local, y as de com pe tencia legislativa municipal.

LA DISTRIBUCIN DE COMPETENCIASYa se habl de que la F ederacin brasilea comprende una distribucin de compe tencias entr e sus integrantes, para garantizar la descentralizacin administr ativa. As mismo, fuer on creados sis temas sect or iales y ver ticales de cooper acin intergubernamental, con fondos financier os y controles sociales. Para mostrar mejor esa descentr alizacin, se presenta un esquema con los responsables por nivel de inters de los temas: Niveles de Gobierno de la Federacin Unin Estados Municipios Distr ito Federal Inters del asunto General Regional Local Regional + local

Cada uno tiene compe tencias que pueden ser llamadas administr ativas y legislativas. En la primer a calificacin, estn las siguientes: Competencias adminis trativas: Exclusivas: Poderes enumerados: U nin y Municipios; Poderes reser vados: Es tados = residuales.

38

Comunes: Acumulativas o paralelas: Unin, Estados, Distr ito Federal y Municipios.

En el caso de las exclusivas, se nota la determinacin de que solamente las esferas indicadas pueden hacer det erminadas cosas. En cuanto a las compe tencias comunes, puede decirse que hay una descentralizacin, por medio de su distr ibucin entre las tres esferas de Gobierno. La competencia legislativa, a su vez, se presenta con el siguiente desg losamiento: Privativa de la Unin; Delegacin de competencia de la Unin al Estado; Concurrente; Residual; Exclusiva del Municipio; Suplementaria del Municipio.

Est definida en la propia Constitucin la competencia administr ativa de cada uno y tambin lo q ue est vet ado. Estn especif icadas las materias privativas de la Unin, las materias de compe tencia comn, los casos de competencia concurrent e, al tiempo que se confiere a los es tados la llamada competencia residual. La com petencia municipal est tambin expr esamente descrita en la Constitucin. En lo que r especta al Distrito Federal, st e tiene las compe tencias legislativas de los estados y de los municipios en los lmit es de su territorio. Por su par te, la competencia de la U nin ha crecido constant emente desde la primera Constitucin Republicana de 1891. Eso es debido, en par te, a una tendencia hacia la ampliacin de las atribuciones del Gobier no central y, en par te, a las caractersticas especf icas de Brasil, donde, a partir de 1930, ocur ri un aumento de la centr alizacin de poder en manos del Gobierno Federal; por su parte, la Car ta actual ha promovido la descentralizacin entre los distintos niveles de Gobierno, sin que se haya logrado revertir es ta tendencia sealada. En verdad, son muchas las reas de actuacin de la Unin, sea porque el asunto es de su competencia, sea por que se trata de materia concurrente de la Unin, de los est ados y del Distrit o Federal o de los municipios junto a los entes anteriores. El sistema vigente de relaciones intergubernamentales abre posibilidades de cooperacin entr e los gobiernos para el tratamiento de asuntos de inters comn. La definicin de competencias de los est ados sigue una tradicin que se obser va en g ran parte de las constituciones de pases or ganizados ba jo la forma de federacin, segn la cual a los estados-miembros se les autorizan todos los poderes que no sean vetados por la constitucin. Ese es tambin el lenguaje utilizado por la Car ta de 1988. Segn sta, los est ados se organizan y se rigen por las constituciones y las leyes q ue editan, sin dejar de respetar los principios de la Constitucin Federal. De acuerdo con el principio de las federaciones, la constitucin asegura la autonoma de los es tados, sin la cual no puede exis tir la federacin. Los estados tienen lo que se llama autonoma constitucional, es decir, el poder de tener una constitucin, de organizar se a s mismos.

39


La autonoma de los est ados, hoy da, es poco distinta de la autonoma de los municipios, incluso porque stos t ambin tienen compe tencia para organizarse basados en una ley hecha por sus concejos municipales (Cmar as de Vereadores). La aut onoma de los estados est protegida de la intervencin federal. As, la Unin solamente puede intervenir en los casos establecidos en la Constitucin Federal. Uno de esos casos impor tante - es la no observancia de los principios sensibles o principios constitucionales de la Unin, entr e los cuales esta la autonoma municipal. As, si el estado no respe ta la autonoma de sus municipios, puede sufrir la intervencin del gobierno federal. Son principios muy impor tantes para el funcionamiento de la forma republicana y represent ativa, y del rgimen federativo, por eso mismo deben ser observados por los estados al momento de su or ganizacin.

La reparticin de rentasEl sistema federativo cont empla tambin la repar ticin de rentas, especialment e las tr ibutarias. Los tributos son especificados en la Constitucin, que determina para cada unidad de la Federacin cules son los impuestos, al paso que las tasas son comunes a todas. As es q ue la Unin, los estados, el Distr ito Federal y los municipios pueden cobrar los siguientes tr ibutos comunes: a) t asas remuneradoras: tienen como hecho generador la utilizacin de servicios pblicos pres tados por el ente federado, especficos y divisibles;

b) t asas reguladoras: tienen como hecho generador el ejercicio del poder de polica administr ativa. El monto a ser cobrado por las t asas debe ser suficiente para cubrir los costos del ser vicio o el ejercicio del poder de polica.

Contribucin de mejorasLa Cons titucin de 1988 ofrece f acilidades para el cobro de ese tr ibuto, al disponer que el mismo solamente se puede aplicar a las obras pblicas, permitiendo al legislador regular su ins titucin, siempre que la jurisprudencia af irme que solament e podr ser exigida si implica una puesta en valor del inmueble que se benefici de la obra. Todos los niveles de gobierno pueden cobrar la contr ibucin, siempre que sean responsables por la realizacin de la mejor a.

Contribucin para mantener el alumbramiento pblicoLos municipios y el Distr ito Federal tienen competencia par a instituir la contribucin para el mantenimiento del alumbrado pblico, de acuerdo con sus leyes. Adems, hay otras contr ibuciones, como la contribucin de intervencin en el dominio econmico, privativa de la U nin, y la contribucin para los planes de jubilacin, que es cobrada por los entes de la Federacin de sus empleados. Impuestos Es de com petencia de la Unin el cobro de los im puestos sobr e: im port acin y exportacin de bienes y servicios; renta de cualquier naturaleza;

40

productos industrializados; operaciones f inancieras; propiedad territorial r ural; grandes fortunas, ste no regulado has ta el momento.

Esta instancia de gobierno puede, tambin, cobr ar impuestos e xtraordinar ios en determinadas situaciones previst as en la Constitucin. Los estados, a su vez, pueden cobrar impuestos sobre: transmisin causa mor tis y donaciones de bienes y derechos; operaciones relativas a la circulacin de mercancas y servicios; propiedad de vehculos automotores. propiedad urbana; transmisin int er vivos de bienes inmuebles y de derechos sobre inmuebles; servicios de cualquier naturaleza, en los trminos de la legislacin per tinente.

Para los municipios es tn reser vados los impuestos sobre:

Sobre la distr ibucin de la renta, la Constitucin tiene otr as normas aplicables a la Unin, a los es tados y a los municipios.

LOS DILEMAS ACTUALESEl pacto federativo q ue estuvo en la base de la Constitucin de 1988 incluy al municipio como ente f ederado, con la garanta de autonoma plena bajo el punto de vist a formal y de descentralizacin administr ativa. Las competencias, entonces, fueron llamadas exclusivas, privativas, comunes, concurrent es y suplementarias. Se ha mantenido, hast a hoy, lo que se denomina sndr ome de simetra, que hace referencia al tratamiento que se le ha dado al municipio en la Constitucin. sta no r econoce la variedad de situaciones de los municipios, sus particularidades his tricas, econmicas y culturales que inciden sobre su modo de actu

Seminario Descentralizacion

Documents

Transcript of Seminario Descentralizacion