Néstor Mario UrreaSubdirector Técnico-DAF. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Quito, Julio de 2002

“Descentralización y Financiamiento del desarrollo Local en Colombia”

REPUBLICA DE COLOMBIA

Colombia. Un modelo de Estado Unitario Complejo

“Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general” (Artículo 1 de la Constitución política).

Colombia ha llegado a ser uno de los países más descentralizados de América

Latina.

2,52,8 2,9

3,5

4,2 4,3

6,3 6,3

5,8

6,2

1,0 1,0 1,1 1,21,5 1,5

1,72,0 2,0 2,1

0,0

1,0

2,0

3,0

4,0

5,0

6,0

7,0

1.9

90

1.9

91

1.9

92

1.9

93

1.9

94

1.9

95

1.9

96

1.9

97

1.9

98

1.9

99

% P

art

icip

ació

n e

n e

l P

IB

Ingresos propios

Gastos totales

1,9 2,0 1,9

2,2 2,32,1

3,0

3,43,6

4,3

0,7

1,2

1,7

2,2

2,7

3,2

3,7

4,2

4,7

1.99

0

1.99

1

1.99

2

1.99

3

1.99

4

1.99

5

1.99

6

1.99

7

1.99

8

1.99

9

Gastos totales

Ingresos Propios

MUNICIPIOS DEPARTAMENTOS

En los 90s su gasto pasó del 5.4% al 11,2 % del PIB.

Las finanzas de las E.T. Se han convertido en fuente de desestabilización

macroeconómica.

El modelo tiende a separar las responsabilidades de ingreso de las de gasto.

En 1990 los ingresos propios contribuían con el 41% del gasto territorial. En 1999 éstos apenas aportaron 25%.

NACION DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS

DISTRIBUCION X ?ESTABILIZACION XASIGNACION X X X

B. LA DISTRIBUCION DE COMPETENCIAS ENTRE LOS NIVELES DE GOBIERNO

Fuentes de Financiación de las Entidades Territoriales. La Teoría

Impuestos Locales

Cargos a los usuarios

Transferencias nacionales

Créditos

1. Servicios urbanos generales1.1. Administración general P S (A)1.2. Parques y recreación P P (A)1.3. Bomberos P (A)2. Servicios Locales2.1. Educación P S P (A)2.2. Salud P S P (A)2.3. Bienestar S P3. Servicios Públicos3.1.Acueducto S P A3.2. Alcantarillado S P A3.3. Drenajes P P A

TIPO DE GASTO

FUENTES DE FINANCIAMIENTO

Asignación de fuentes de financiación Por tipo de gasto

P: Fuente Primaria S: Fuente Secundaria A: Apropiado para gastos de inversión de grandes proyectos (A): Apropiado para gastos de inversión, pero puede representar una pequeña proporción del gasto total Fuente: Jorge Armando Rodríguezo con base en Bahl y Linn, 1992

El papel de los recursos propios en el

financiamiento de los gobiernos locales y

regionales en Colombia

Las transferencias y los ingresos tribuatarios financian la mayor parte del

gasto local

Asignación impositiva en Colombia. Asignación impositiva en Colombia.

Modalidad de carácter mixto:Modalidad de carácter mixto:

El nivel nacional se reserva las bases más El nivel nacional se reserva las bases más

amplias.amplias.

El Congreso define los elementos El Congreso define los elementos

sustantivos. sustantivos.

Los gobiernos seccionales, especialmente Los gobiernos seccionales, especialmente

los locales, tienen facultad amplia para los locales, tienen facultad amplia para

definir las tarifas y administrar los definir las tarifas y administrar los

impuestos.impuestos.

Los gobiernos departamentales tienen los Los gobiernos departamentales tienen los

impuestos menos adecuados. impuestos menos adecuados.

8,3 8,5

10

,5 11

,3

11

,7

12

,9

12

,4

11

,9

12

,0

11

,7

10

,2 10

,8

11

,1

1,2

1,0

1,1 1,1 1,2 1,5

1,5

1,6 1,7

1,5

1,5 1,7

0,9

0,9

0,8

1,01,0

1,11,11,3

1,3

1,0

1,3

1,4

0,6 0,8

0

2

4

6

8

10

12

14

1.9

80

1.9

85

1.9

90

1.9

91

1.9

92

1.9

93

1.9

94

1.9

95

1.9

96

1.9

97

1.9

98

1.9

99

2.0

00

Po

rce

nta

je d

el P

IB

NACIÓN

MUNICIPIOS

DEPARTAMENTOS

Ingresos Tributarios por niveles de Ingresos Tributarios por niveles de gobierno (% en PIB)gobierno (% en PIB)

82% 82% 82% 82% 82% 81%

8% 6% 7% 7%8% 10% 12% 11% 12%10%13%12%8%6%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

NACION DEPARTAMENTOS MUNICIPIOS

1980 19851990 1995 1998

Fuente: Cálculos DAF, con base en información del

CGR

1999 2000

79 %

No aumentó la participación territorial en No aumentó la participación territorial en el recudo tributarioel recudo tributario

Los municipios pequeños sólo explícan el 12% de la tributación local

Predial e Industria y comercio explican el 70% de la tributación del

Nivel Municipal

Participación% en Ingresos Corrientes de generación propia

0.00

5.00

10.00

15.00

20.00

25.00

30.00

35.00

40.00

Todos Especial 1 2 3 4 5 6

Categorías

Predial ICA Sobretasa Gas

El predial es más importante en los municipios pobres, y el de Industria y comercio en los más

grandes.

Dentro de los ingresos no tributarios, los cargos a los usuarios han ganado

participación.

Los municipios pequeños participan con el 27% de los ingresos no tributarios

Los recaudos de los principales impuestos departamentales han caído

Los impuestos al consumo representan el 73% de los recuados

departamentales

MUNICIPALES DEPARTAMENTALES PARTICIPACIÓN TOTAL ARGENTINA 1.9 2.7 4.6 CHILE 2.2 0.9 3.1 ESPAÑA 4.1 4.6 8.7 PERU 0.9 0.6 1.5 FRANCIA 5.2 4.9 10.1 MEXICO 2.5 0.9 3.4 COLOMBIA 1.7 0.8 2.5 PROMEDIO 2.6 2.2 4.8

Fuente: D.N.P Dirección de Estudios Económicos

Colombia no presenta una alta carga tributaria territorial

Recomendaciones para fortalecer los Recomendaciones para fortalecer los ingresos de generación propiaingresos de generación propia

Problemas de la tributación Local

Distancia grande entre tarifas nominales y efectivas.

Duplicación de impuestos sobre un mismo hecho generador.

Vacíos Normativos creados por la ley.

Inexistencia de un régimen de procedimientos adecuado.

Ausencia de especialización.

Problemas de la tributación del nivel Problemas de la tributación del nivel intermedio.intermedio.

Impuestos Inelásticos (vicios)

Base Gravables inadecuadas y móviles

Excesiva afectación desde la ley

Superposición con impuestos locales

Inexistencia de un régimen de procedimientos adecuado.

Qué hacer en relación con la administración Tributaria?

Fortalecer la especialización.

Vincular al sector privado en actividades de administración.

Generalizar la presentación de declaraciones y pago de los impuestos a través de los bancos.

Cobrar los impuestos con los recibos de servicios públicos.

Expedir y publicar el estatuto tributario.

Implantar el sistema de retenciones del

impuesto.

Establecer sistemas de presunción de

ingresos para ciertas actividades. (bares,

discotecas, parqueaderos).

Suscribir convenios con la Nación, cámaras de

comercio, etc, que permitan hacer cruces de

cuentas para identificar evasores.

Sistemas de Transferencias hacia los

gobiernos locales y regionales en Colombia

Transferencias/ Ingresos Totales

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

cat0 cat1 cat2 cat3 cat4 cat5 cat6

La dependencia de las transferencias es mayor en los

municipios pobres

Los departamentos también se hicieron más dependientes de las

transferencias

Problema

Superposición de competencias entre niveles de gobierno y duplicidad de funciones con recursos predeterminados.

Solución

Redefinición clara de competencias por sectores y niveles de gobierno.

En Educación: Centralizar la administración del recurso humano.

En Salud Separar el aseguramiento (municipios) de la prestación servicios (departamentos).

sistema de transferencias problemas y soluciones

Problema

Transferencia municipal:

Fórmulas de reparto rígidas y complejas en la transferencia municipal.

Transferencia Departamental:

Predominio del costo histórico en la fórnula de reparto que no consultaban metas de servicios ni la gestión en el uso de los recursos públicos.

Solución

El reparto de los recursos se vincula a costos-eficiencia, a cobertura de servicios (educación y salud), a la eficiencia administrativa y fiscal, a la población y al nivel de pobreza.

Financiamiento de obras de

infraestructura Regional y

local en Colombia

Fuentes de Financiamiento de Infraestructura

Transferencias automáticas (SGP)

Transferencias con contrapartida (cofinanciación)

Excedentes financieros del nivel descentralziado

Regalías

Recursos del Crédito: Banca Comercial, Banca de redescuento

Mercado de Capitales (Bonos, titularizaciones)

Concesiones

Venta de activos

Los Ingresos de capital crecieron aceleradamente en los municipios

grandes

Concentración Deuda Interna departamental

Antioquia13%

Santander11%

Resto de Deptos.

39%

Valle del Cauca24%

Atlántico4%

Cundinamarca9%

Fuente : Dirección de Apoyo Fiscal

Concentración Deuda Interna Municipal

Fuente : Dirección de Apoyo Fiscal

Bogota42%

Cali21%

Medellín11% Barranquilla

7%

Cartagena3%

Resto 10%

Ibague3%

Manizales3%

Distribución de crédito por tipo de acreedor 2001

La principal fuente de financiamiento crediticio es la banca Comercial

81,7%

11,7%2,9% 2,6% 0,4% 0,3% 0,3%

0,0%

20,0%

40,0%

60,0%

80,0%

100,0%

Banco Corporación Bonos Leasing INFIS B.

Redescuento

Otro

Fuente : Dirección de Apoyo Fiscal

En los últimos años se fortalecieron las regulaciones del endeudamiento

territorial

A la demanda

A la oferta

Administrativos

Fuentes alternativas de financiamiento

Emisión de Bonos

Concesiones

Ventas y de Activos

Titularización de rentas y de activos.

El mercado de capitales presenta ventajas y desventajas

Ventajas

Diversificación de fuentes de financiamiento; Mayores plazos y menores costos; Profundización del mercado de capitales local,

valoraciones de riesgo por entidades independientes.

Desventajas

Exigen alta Capacidad técnica; Altos niveles de solvencia; Economías de escala

y = 0.3265x + 8.2129

(9.10) (5.45)

0

10

20

30

40

50

60

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90100

Rentas propias como % de los ingresos totales

Des

emp

eño

Eco

nó

mic

o

T-estadísticos entre paréntesis

El fortalecimiento de las rentas propias propicia mejores resultados en desarrollo económico

Conclusiones

En Colombia no se ha consolidado la autonomía financiera territorial, como lo prueba la creciente dependencia de las transferencias y los recursos de crédito en la financiación del desarrollo.

Los municipios tienen espacio para mejorar sus recaudos, pero es urgente una modernización del sistema tributario territorial, especialmente en materia de procedimientos y sanciones, antes que en tarifas.