Supervisión y Regulación de las Microfinanzas en el Contexto de la Liberalización del Sector Financiero

Las Experiencias de Bolivia, Colombia y México

Jacques Trigo Loubière Patricia Lee Devaney

Elisabeth Rhyne

Informe a la Fundación Tinker Agosto de 2004

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ÍNDICE

AGRADECIMIENTOS ........................................................................V LOS AUTORES ................................................................................. VI INTRODUCCIÓN ................................................................................2 PARTE I: PERSPECTIVA HISTÓRICA Y COMPARATIVA: BOLIVIA, COLOMBIA Y MÉXICO ..................................................5

De qué forma la liberalización permitió el surgimiento de las microfinanzas................................................................................5 Experiencias de los países...........................................................11

Bolivia.....................................................................................12 Colombia.................................................................................17 México ....................................................................................22

PARTE II: CREACIÓN DE UN MARCO REGLAMENTARIO DE APOYO A LAS MICROFINANZAS ................................................28

Condiciones previas en el entorno del sector financiero y las microfinanzas..............................................................................28 Promoción de la eficacia en la industria microfinanciera ...........33 Normas para las instituciones microfinancieras..........................42

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................48

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LISTADO DE TABLAS

Tabla 1: Proveedores de micropréstamos de Bolivia..............................16 Tabla 2: Proveedores de micropréstamos de Colombia..........................19 Tabla 3: Instituciones mexicanas proveedoras de microcrédito .............23 Tabla 4: Categorías de las EACP mexicanas (en US$) ..........................25 Tabla 5: Requisitos de capital mínimo....................................................40 Tabla 6: Requisitos de previsiones en microfinanzas .............................46

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AGRADECIMIENTOS La presente monografía fue posible gracias al generoso apoyo de la Fundación Tinker. Los autores desean expresar su agradecimiento a Timothy Lyman y Claudio González-Vega por la revisión del documento, y a María Otero, Deborah Drake, Carlos Castello, Marcia Brown y Susana Barton, de ACCION International, por sus comentarios durante la elaboración del informe. También manifiestan su reconocimiento a Luis Felipe Mariscal y Annel Dergal Uranga, de la CNBV de México, y a Agustín Rodríguez Contreras por su asistencia en la obtención de información.

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LOS AUTORES Jacques Trigo Loubière fue Ministro de Finanzas de Bolivia en 2002. Antes de su designación para dicha cartera, el señor Trigo ocupó durante seis años el cargo de Superintendente de Bancos y Entidades Financieras de Bolivia. Durante su mandato, creó un marco reglamentario especial para las instituciones microfinancieras, que fue luego adoptado por muchos otros países. El señor Trigo también ha sido Director Ejecutivo y Presidente del Banco Central de Bolivia. En el exterior, el señor Trigo trabajó durante diez años en el Banco Interamericano de Desarrollo y también desempeñó tareas internacionales como consultor financiero independiente. El señor Trigo se graduó como Economista en la Universidad Mackenzie de San Pablo, Brasil, obtuvo una Maestría en Economía, y es candidato a un Doctorado en la Sorbona. Patricia Lee Devaney es Directora de Políticas e Investigaciones de ACCION International, donde es responsable de las investigaciones destinadas al estudio de la pobreza y de la producción de las publicaciones institucionales. Dentro de la órbita de ACCION, la señora Devaney fue autora de un capítulo de la publicación The Commercialization of Microfinance. La señora Devaney culminó su carrera de Estudios Internacionales en Colby College. Elisabeth Rhyne es Vicepresidenta Senior de Operaciones Internacionales/África y de Políticas, Investigaciones y Análisis Financiero de ACCION International. La señora Rhyne ha publicado cuatro libros sobre microfinanzas, y también numerosos artículos sobre este tema. Es coeditora de The New World of Microenterprise Finance y de The Commercialization of Microfinance, y es autora de Mainstreaming Microfinance: How Lending to the Poor Began, Grew and Came of Age in Bolivia, todos ellos publicados por Kumarian Press. Entre 1994 y 1998, la señora Rhyne fue Directora de la Oficina de Desarrollo de Microempresas de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). La señora Rhyne obtuvo su Maestría y un Doctorado en Políticas Públicas en Harvard University.

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Supervisión y regulación de las microfinanzas en el contexto de la liberalización del sector

financiero1

Las experiencias de Bolivia, Colombia y México

INTRODUCCIÓN En todos los países latinoamericanos, las microfinanzas se han convertido en parte importante del sector financiero. Si bien pequeñas en términos monetarios, las instituciones microfinancieras prestan servicios a gran cantidad de personas, incluso, en algunos países, a más clientes que las instituciones financieras tradicionales. Las autoridades reguladoras a cargo del sector financiero han respondido de diversas formas ante el surgimiento de la "industria" de las microfinanzas, y dichas respuestas han contribuido a generar las variaciones que ahora existen entre los sectores microfinancieros de los diferentes países. El sector microfinanciero de América Latina, tal como existe en la actualidad, es resultado tanto del impulso de la propia industria microfinanciera como de las decisiones adoptadas por las autoridades reguladoras. En los casos en que las autoridades acogieron con seriedad y en forma rápida el surgimiento de las microfinanzas, con un enfoque de apoyo que no fue excesivamente restrictivo, el sector se fue desarrollando y madurando. En los casos en que las autoridades reguladoras se desentendieron del sector de las microfinanzas o evitaron prestarle atención, el sector se ha desarrollado más lentamente o se ha desarrollado fuera de los canales regulados del sector financiero. Así, por ejemplo, las autoridades bolivianas trabajaron en colaboración con la industria microfinanciera para crear un marco regulador especial para las microfinanzas, y hoy en día en Bolivia, el sector ha avanzado y constituye un segmento especializado del sector financiero formal. Por el contrario, en Colombia las autoridades adoptaron una actitud recelosa y excesivamente precavida, y no desarrollaron una vía para la formalización de las microfinanzas especializadas. En consecuencia, la mayoría de los grandes proveedores de servicios microfinancieros de Colombia son organismos no gubernamentales (ONG) que no tienen 1 La presente monografía fue posible gracias al generoso apoyo financiero de la

Fundación Tinker.

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interés en que se regulen sus actividades. En México, las autoridades han considerado a las microfinanzas mayormente a través de la lente de las cooperativas, lo que ha dado como resultado que en el país existan relativamente pocos proveedores de servicios microfinancieros que no sean cooperativas. Al realizar un análisis más profundo, resulta evidente que la respuesta de las autoridades reguladoras de los diversos países ha estado íntimamente vinculada al proceso general de reforma y liberalización del sector financiero que se ha registrado en la región durante los últimos 10 o 20 años. El enfoque que cada país ha adoptado en relación con la reforma del sector financiero ha creado el entorno institucional dentro del cual se han desarrollado las microfinanzas. La liberalización ha creado agencias de supervisión con un mandato más fuerte. La tímida liberalización adoptada en algunos países ha permitido la supervivencia de bancos estatales. Ambas estructuras institucionales -entidades reguladoras y bancos estatales- han tenido profundos efectos sobre el desarrollo de las microfinanzas. Más aún, las autoridades trasladaron a las políticas en materia de microfinanzas su enfoque filosófico general sobre el sector financiero, usando como ejemplo primario el tope de las tasas de interés. Finalmente, muchos países de la región han experimentado fuertes crisis financieras, y tanto las crisis en sí mismas como las respuestas implementadas ante las crisis han también contribuido a modelar la política aplicable a las microfinanzas. La mayoría de los análisis de las reglamentaciones de las microfinanzas que se han aprobado hasta la fecha se centran en los marcos de regulación y supervisión en sí mismos. Pocos trabajos se han dedicado a analizar estos marcos en el contexto más amplio de la evolución de la postura de las autoridades acerca del sector financiero en general. Sin embargo, estas autoridades son quienes formulan las políticas reguladoras clave, teñidas de sus predisposiciones filosóficas y sus experiencias históricas específicas. Es de importancia comprender de dónde provienen estas autoridades para entender la forma en que han reaccionado ante las oportunidades (o desafíos) que plantean las microfinanzas. En vez de criticar a un país porque su marco presenta importantes carencias o de poner a otro país como ejemplo a seguir, en este trabajo se plantea que cada marco refleja el ámbito de posibilidades que prevalecía en la economía cuando las microfinanzas ingresaron al campo del sector financiero. Sugerimos que los diseñadores de las nuevas reglamentaciones para las microfinanzas y los asesores

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internacionales que proponen marcos reguladores para las microfinanzas deben tomar en cuenta esta realidad. En el trabajo se analiza el marco regulador de las microfinanzas de tres países: Bolivia, Colombia y México, cada uno de ellos con experiencias muy diferentes en términos de reforma financiera, crisis financieras y microfinanzas. Se examina el impacto de la reforma y las crisis financieras sobre las decisiones adoptadas por las autoridades reguladoras para las microfinanzas y, a su vez, se analiza de qué forma dichas decisiones han afectado la naturaleza de la industria microfinanciera en cada país. A dicho análisis se le ha dedicado la primera mitad de este trabajo. En el resto del documento se adopta un enfoque más convencional acerca del tema de la regulación y la supervisión. Allí nos referimos a los elementos que constituyen una apropiada regulación de las microfinanzas, desde el entorno del sector financiero que es necesario para que las microfinanzas puedan avanzar hasta la preparación de los supervisores y las normas específicas que deben adaptarse a las microfinanzas. A los efectos de estos temas, se realiza una comparación entre las experiencias y las políticas de los tres países en los que se han centrado nuestros trabajos. Si bien nos hemos concentrado en el estudio de tres casos individuales, gran parte del análisis puede aplicarse a América Latina en general. Sin embargo, las experiencias adquiridas no pueden aplicarse sistemáticamente a todas las regiones del mundo, pues los antecedentes históricos y las características de la liberalización del sector financiero y otros elementos determinantes pueden ser diferentes.

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PARTE I: PERSPECTIVA HISTÓRICA Y COMPARATIVA: BOLIVIA, COLOMBIA Y MÉXICO

De qué forma la liberalización permitió el surgimiento de las microfinanzas Hasta los años 80, los países tenían, en su mayoría, sistemas financieros reprimidos, que comenzaron a liberalizarse a mediados de la década. En este documento se sostiene que la experiencia de la liberalización del sector financiero ha sido positiva (si bien no necesariamente fácil o libre de dolorosos ajustes). Los sistemas financieros liberalizados funcionan mejor que los que hacen uso del viejo modelo de la represión financiera, aun incluso en términos de cómo llegar a los sectores pobres y vulnerables de la sociedad. Si bien esta actitud puede ya no ser controvertida por la mayoría de las autoridades reguladoras del sistema bancario, es evidente que algunos países se han embarcado en programas de liberalización que tienen más alcance que otros. A continuación analizaremos diversas características de importancia de la liberalización y describiremos la forma en que cada una afecta a las microfinanzas. Banca universal. Conforme al viejo modelo, las leyes y reglamentaciones trataban a las instituciones de intermediación financiera como entidades especializadas habilitadas para llevar a cabo solamente las operaciones para las que se les había otorgado una habilitación especializada. Los bancos comerciales solamente otorgaban préstamos comerciales a corto plazo, los bancos de desarrollo otorgaban préstamos para la compra de activo fijo a mediano y largo plazo, y los bancos hipotecarios estaban restringidos a operar con inmuebles y bienes similares. A partir de la liberalización, los intermediarios pasaron a ser bancos universales a los que se les permitía llevar a cabo todo tipo de operaciones. En los tres países que analizamos -Bolivia, Colombia y México– se ha implantado la banca universal. En los marcos con un grado elevado de liberalización, la banca universal incluye, además de las operaciones bancarias, las operaciones de seguros y las operaciones bursátiles. A los efectos de este trabajo es importante destacar que la banca universal abrió el mercado de las microfinanzas a cualquier tipo de

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institución financiera y que en muchos países esto permitió que los bancos comerciales y las compañías financieras ingresaran al mercado de las microfinanzas. Así por ejemplo, en Colombia existe una reciente tendencia de rápido crecimiento conforme a la cual los bancos comerciales lanzan al mercado operaciones de microcrédito. Un conjunto de restricciones remanentes que afecta directamente a las microfinanzas es la restricción de que las instituciones financieras más pequeñas se vean limitadas a una gama más limitada de operaciones, dependiendo de su nivel de capital o de la estructura jurídica que han adoptado (cooperativa, institución mutua). En particular, estas instituciones de menor tamaño se han visto excluidas de una participación directa en las cámaras de compensaciones del sistema de pagos y, por tanto, no pueden ofrecer cuentas corrientes. Los Fondos Financieros Privados (FFP) de Bolivia, que constituyen una categoría reglamentaria destinada a las microfinanzas, y las Compañías Financieras Comerciales (CFC) de Colombia no pueden ofrecer cuentas corrientes a sus clientes, no pueden participar en el otorgamiento de financiación para el comercio exterior, y tampoco les está permitido prestar otros servicios. En ambos países, la tendencia hacia la banca universal continúa avanzando y se están revisando estas restricciones con miras a ampliar el alcance de las operaciones que pueden realizar los FFP y las CFC. Por su parte, el sistema mexicano de habilitar a las instituciones en función de su tamaño y su estructura jurídica segmenta al sector de una forma que quizás no sea la ideal, como veremos más adelante en el capítulo dedicado a México. La adopción de la banca universal es beneficiosa para las microfinanzas, porque por un lado facilita el acceso a las microfinanzas a una amplia variedad de instituciones no especializadas y, por otro, ofrece una base para el desarrollo de las instituciones especializadas en microfinanzas. Las instituciones microfinancieras especializadas están en libertad de diversificar su gama de productos y clientes, lo que las ayuda a competir exitosamente y administrar sus riesgos. El resultado es beneficioso para los clientes de las instituciones microfinancieras, pues reciben una gama más amplia de servicios, con mejor calidad y a precios más bajos (debido a la competencia). Esto no significa que todas las instituciones microfinancieras deban apuntar a convertirse en proveedores de una gama completa de servicios. Lo que tratamos de destacar es simplemente que la banca universal ofrece a las instituciones de intermediación financiera la oportunidad de brindar una variedad de productos y

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servicios financieros y constituye un factor de importancia dentro de la liberalización del sector financiero que contribuye a la existencia de un fuerte sector microfinanciero. Clausura o reforma de los bancos estatales. El viejo modelo se basaba en el supuesto de que los bancos estatales desarrollaban ciertas tareas que se creían especialmente importantes para la economía, en especial las que las instituciones financieras comerciales consideraban no rentables. En la mayoría de los países estos bancos eran extremadamente ineficientes y con frecuencia registraban enormes pérdidas recurrentes que forzaban a los gobiernos a recapitalizarlos con sus recursos presupuestarios. Más aún, estos bancos otorgaban préstamos a tasas subsidiadas a sus clientes preferenciales, con lo que distorsionaban las condiciones de los mercados crediticios, erosionaban la cultura del crédito y desalentaban el ingreso de los operadores comerciales. Como una de sus peores características, estas instituciones otorgaban préstamos a los grupos de poder del gobierno de turno o usaban los créditos como herramientas durante las campañas políticas. Los bancos públicos no eran fuertemente supervisados por las autoridades reguladoras de los bancos (debido a las dificultades internas que genera el hecho de que un brazo del gobierno deba supervisar a otro), lo que tenía efectos negativos sobre la situación y la fortaleza de los organismos reguladores y sobre la competitividad en el mercado crediticio. Aun cuando estos problemas de los bancos estatales eran cada vez más evidentes, los pequeños ahorristas continuaban depositando en dichos bancos, en la creencia de que el gobierno respaldaría a dichas instituciones y protegería sus ahorros. Esta circunstancia socavó el desarrollo de la movilización de los depósitos por parte de los agentes comerciales e hizo que el público se apartara de los bancos comerciales (que de hecho estaban sufriendo una grave crisis). De los tres países en los que centramos nuestro estudio, solamente Bolivia eliminó completamente la banca estatal dentro del marco de las reformas implementadas a mediados de la década del 80. Esto generó una laguna en la prestación de servicios financieros a ciertos sectores, en especial la agricultura, pero también hizo que el campo de juego quedara abierto al ingreso de las microfinanzas, orientadas en este caso hacia las actividades comerciales. Por el contrario, México y Colombia han mantenido sus bancos estatales. En cada uno de ambos países todavía funciona un conjunto de bancos públicos, si bien recientemente tanto en

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Colombia como en México se han clausurado algunas de estas instituciones. En vez de clausurarlos, los responsables de la banca oficial han procurado más bien reformarlos. Si bien el análisis del éxito o fracaso de estas reformas supera los límites de este trabajo, sí cabe que veamos las implicancias de esta situación para las microfinanzas. Tanto en Colombia como en México, las entidades que ingresan a las microfinanzas tienen que competir con los bancos del sector público que operan con tasas preferenciales. En general, cuando los bancos del sector público operan bien, los inversores privados se muestran renuentes a entrar a una competencia directa con dichas instituciones. Restricciones en las tasas de interés. En los sistemas reprimidos, las autoridades reguladoras fijan los topes de las tasas de interés, generalmente en función del tipo de crédito. Los créditos que se consideran cruciales para el desarrollo económico generalmente están sujetos a topes más bajos que los créditos destinados al comercio. Si los bancos no pudieran operar con las tasas más bajas, simplemente no otorgarían préstamos. Dentro del proceso de liberalización, en Bolivia y México se liberalizaron totalmente las tasas de interés, pero no así en Colombia. Las autoridades reguladoras conservan hasta la fecha la potestad de fijar los topes de las tasas de interés, aduciendo que los pobres no deberían pagar más que los ricos y que los bancos que cobran demasiado deben estar obteniendo utilidades excesivas. El tema de la tasa de interés es absolutamente central para las microfinanzas, dado que el alto costo del otorgamiento de préstamos muy pequeños requiere que las tasas de interés se sitúen bastante por encima de las tasas activas de los principales bancos comerciales. La aplicación de controles poco realistas en términos de la tasa de interés es una forma simple y segura de sofocar el desarrollo de las microfinanzas. Los alegatos a favor de la libre competencia como árbitro de las tasas de interés son espectacularmente demostrados por la evolución de las tasas de interés de las microfinanzas en Bolivia. Cuando comenzaron las microfinanzas, a principios de la década del 90, las tasas de interés eran muy altas, cercanas a un 80 por ciento anual en promedio. La competencia generada por el ingreso de nuevos operadores y el crecimiento de la industria de las microfinanzas hizo que las tasas gradualmente se redujeran, y ahora se sitúan en un nivel de entre el 22 y

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el 30 por ciento.2 Esta caída de las tasas de interés se produjo sin que existiera ninguna presión de parte de las autoridades reguladoras de la banca y sin que se otorgaran subsidios insostenibles a las tasas de interés del sector público. Por el contrario, en Colombia los topes de las tasas de interés han hecho que las instituciones microfinancieras disimulen los débitos como comisiones, lo que reduce la transparencia en la fijación de precios para el consumidor. Esta falta de transparencia en la fijación de precios no solo es dañina para los clientes microfinancieros sino que también dificulta el ingreso de nuevos competidores al mercado. Asimismo, y con mayor importancia aún, esta situación ha hecho que las ONG, en su afán por evadir los controles de las tasas de interés, no ingresen al mercado financiero. En resumen, en Colombia las restricciones de las tasas de interés han retrasado el desarrollo de las microfinanzas. Menores requisitos de encaje. En casi todos los países latinoamericanos, los encajes requeridos eran mucho mayores que los que son necesarios para una administración financiera prudente. Así, por ejemplo, en Bolivia el encaje requerido por los depósitos en cuenta corriente era de un 45 por ciento, de un 20 por ciento para las cajas de ahorro y de un 10 por ciento para los depósitos a plazo fijo. Estos encajes eran de hecho un medio que usaba el gobierno para acceder a los recursos del sector financiero y financiar el elevado déficit fiscal. Esta situación operaba en contra del desarrollo de las operaciones del sector privado. Los bancos tenían simplemente menos dinero para prestar. A partir de la liberalización financiera, todos los países uniformizaron los requisitos de encaje en aproximadamente un 10 por ciento para todas las categorías de depósitos. Esto liberó un volumen significativo de recursos para el sector privado y a la vez creó incentivos para que los bancos desarrollaran nuevas líneas de operaciones -incluyendo las microfinanzas- para colocar dichos recursos. Eliminación de los créditos dirigidos. Además de canalizar los recursos hacia ciertos sectores preferenciales por intermedio de los bancos estatales, los gobiernos de los países financieramente reprimidos también intentaban forzar a los bancos privados a otorgar préstamos a ciertos sectores preferenciales por medio de normas de crédito dirigido (como por ejemplo dictaminando que un cierto porcentaje del total de préstamos debía ser otorgado a las actividades agropecuarias). Si bien en la mayoría 2 Fuente: Estudio de las tasas de interés del mercado microfinanciero de Bolivia

realizado por BancoSol, febrero de 2004.

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de los países se ha dado fin a esta modalidad de los créditos dirigidos, aún quedan unos pocos vestigios, en especial en Colombia. En general, la eliminación del crédito dirigido ha sido beneficiosa para las microfinanzas, dado que los microempresarios no eran generalmente considerados operadores económicos preferenciales y no recibían los beneficios de los créditos dirigidos. Sin embargo la situación no es tan clara en cuanto se refiere a los créditos dirigidos destinados al desarrollo rural, dado que muchos microclientes son establecimientos agrícolas familiares. Más aún, en algunos ejemplos más recientes, las microfinanzas se sitúan entre los sectores favorecidos. Si bien puede haber convincentes argumentos en favor de que los países no hagan uso de políticas de crédito dirigido, parecería que cuando están bien diseñadas dichas políticas pueden tener un efecto positivo sobre las microfinanzas. Así, por ejemplo, en Colombia gran parte del interés actual de los bancos comerciales en el lanzamiento de operaciones microfinancieras minoristas dirigidas parece provenir de los requisitos a los que están sometidos conforme a la política de créditos dirigidos, y el programa de inversiones forzosas de Colombia ha sido una importante fuente de financiación para las instituciones microfinancieras colombianas. Crisis del sector financiero. Bolivia, Colombia y México han sufrido diversas crisis en sus sectores financieros. En cada caso las crisis han resultado en la desaparición o la venta de las instituciones financieras que registraban un mal desempeño y en la reducción del total de activos del sector financiero. Si bien las crisis en sí mismas no han afectado gravemente a las microfinanzas, la respuesta de las autoridades reguladoras sí lo ha hecho3. En un cierto número de casos, las crisis generaron el ímpetu para la creación de nuevos marcos reglamentarios destinados a afianzar al sector financiero. Las crisis que sufrió Bolivia a mediados de los años 80 gestó el ímpetu para la liberalización general del sector financiero que abrió el camino para el desarrollo de las microfinanzas, en tanto la crisis financiera de México de mediados de la década del 90 resultó en la imposición de controles más rígidos en todo el espectro del sector financiero, incluyendo un nuevo marco reglamentario para las microfinanzas. 3 Ahora que las microfinanzas forman verdaderamente parte del sector

financiero, se ven cada vez más afectadas por sus crisis, como lo demuestran los efectos de las recientes crisis de Ecuador y Bolivia sobre el segmento de las microfinanzas.

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Iniciativas en el campo de las microfinanzas. Si bien las políticas y las condiciones del sector financiero han ejercido una fuerte influencia en el desarrollo de las microfinanzas en cada país, el desarrollo natural de la industria microfinanciera en cada país también ha constituido un factor determinante. En algunos países ha habido numerosos ingresos de operadores dinámicos al campo de las microfinanzas, que se han ido empujando entre sí hacia adelante en forma competitiva. Un elemento que puede ayudar a explicar el ingreso de operadores dinámicos es la presencia de financiación internacional por parte de organismos donantes durante los años de formación de las microfinanzas, que fue mucho más abundante en Bolivia que en México, por ejemplo, y de un nivel moderado en Colombia. Experiencias de los países La supervisión y la regulación de las microfinanzas pueden convertirse en una espada de doble filo. Cuando se las concibe e implementa de forma apropiada, las leyes y las estructuras de supervisión pueden brindar la estabilidad, previsibilidad y asistencia que son necesarias para que las instituciones microfinancieras prosperen y para ofrecer protección al ahorros de los pobres. Sin embargo, los sistemas que no son apropiados -es decir, los que no se han adaptado a las características de las microfinanzas o no se ajustan a la realidad local de la industria de las microfinanzas- no promueven el desarrollo de las instituciones microfinancieras. Los tres países que se analizan en este trabajo presentan tres métodos diferentes de supervisión y regulación de las microfinanzas. En Bolivia se creó un sistema de regulación y supervisión especializado para las microfinanzas. En México, por intermedio de la Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP), se dio inicio a un sistema delegado que prevé la autorregulación de federaciones de representantes de las instituciones microfinancieras. En Colombia no existen reglamentaciones específicas para las microfinanzas, si bien recientemente el gobierno ha comenzado a considerar iniciativas centradas en dicha actividad. Al analizar la experiencia de estos tres países, consideramos que un sistema de supervisión y regulación es exitoso para las microfinanzas si les permite desarrollarse e integrarse al sector financiero normal y a la

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vez protege contra los riesgos a las instituciones microfinancieras que reciben depósitos y a los consumidores. Nuestro análisis nos ha permitido identificar varios factores que contribuyen a una buena regulación y supervisión de las microfinanzas. En primer lugar, un sistema exitoso debe adaptarse a las necesidades de la industria microfinanciera de cada país en particular. Esto significa que los países no pueden adoptar un enfoque genérico para el desarrollo o restructura de sus sistemas. Por el contrario, cada país debe tener en cuenta el entorno exclusivo de las microfinanzas que existe a la fecha en el país (si bien las normas de desempeño específicas aplicables a las microfinanzas deberían ser similares en todos los países). En segundo lugar, los gobiernos deberían poner en marcha un proceso de consultas para lograr un sistema bien diseñado, que ofrezca los cimientos para el crecimiento y el desarrollo de una industria saludable. Cuando se avoquen a la elaboración de sus sistemas, las autoridades deberían obtener el asesoramiento de todas las partes interesadas locales (instituciones microfinancieras, otras autoridades del gobierno y diversas asociaciones). Asimismo, debe haber en el país un clima político y microfinanciero apropiado. Debe haber ya en funcionamiento una masa crítica de proveedores de servicios microfinancieros. Las autoridades reguladoras de los bancos y, en particular, los supervisores asignados al sector deberían tener (o estar dispuestos a adquirir) un conocimiento profundo de las tecnologías crediticias que son específicas de las microfinanzas. Finalmente, en los altos niveles políticos debería haber un apoyo estable a la industria microfinanciera. Bolivia El enfoque utilizado por Bolivia para la regulación y supervisión de las microfinanzas se diseñó dentro de una política rigurosa de liberalización del sector financiero que seguía casi al pie de la letra los lineamientos teóricos y que comenzó antes que otras reformas similares en muchos otros países. Esta liberalización creó el espacio necesario para el desarrollo de las microfinanzas. Asimismo, las autoridades bolivianas adoptaron una actitud de fuerte respaldo a las microfinanzas, que consideraban como una importante vía para colmar el vacío que había generado la liberalización. En consecuencia, las autoridades se mostraron dispuestas a trabajar en conjunto con la emergente industria de las microfinanzas, a brindarle su apoyo, e incluso a tolerar cierto grado de

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ambigüedad en el marco reglamentario durante la etapa de formación. Esta exclusiva combinación de una política no intervencionista para el sector financiero y un fuerte respaldo (no intervencionista) a las microfinanzas resultó en la presencia de una industria microfinanciera madura y competitiva en el país. Sin embargo este enfoque permisivo también contribuyó a permitir (o no lograr impedir) el problemático ingreso y salida de préstamos al consumo en el mercado de las microfinanzas, lo que ejerció fuertes tensiones en la industria microfinanciera boliviana a fines de la década del 90. Las principales condiciones que permitieron que en Bolivia se creara una vibrante industria de las microfinanzas datan de 1985. Como parte de su nueva política económica, el gobierno del presidente Paz Estenssoro dio inicio a una serie de reformas destinadas a estabilizar un período de hiperinflación, endeudamiento y trastornos económicos. Las reformas de Paz Estenssoro liberalizaron el sistema financiero en su totalidad, unificaron el tipo de cambio e impusieron estrictas políticas monetarias y fiscales, lo que exitosamente impidió la hiperinflación. Siguiendo los dogmas clave de la liberalización financiera, las reformas generaron el entorno necesario para la existencia de una fuerte industria microfinanciera a través de: • Liberalización de las tasas de interés; • Eliminación de los créditos dirigidos; • Clausura de los bancos estatales y posterior clausura de los bancos

privados débiles; • Creación de un sistema de banca universal; • Reducción de los requisitos de encaje sobre los depósitos; • Habilitación de las instituciones financieras para la aceptación de

depósitos en moneda extranjera; • Fortalecimiento de la Superintendencia de Bancos y Entidades

Financieras (SBEF), tanto en términos técnicos como en términos de una mayor autonomía de las presiones políticas.

En respuesta a la expansión del sector informal y la nueva estabilidad económica que se había logrado, dentro del año siguiente a la reforma de las políticas comenzaron a surgir en Bolivia ONG pioneras en el campo de las microfinanzas. A medida que se clausuraban bancos estatales, organizaciones sin fines de lucro tales como Prodem, FIE y ProCrédito comenzaron a otorgar crédito a los microempresarios.

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Lo que ocurrió en Bolivia dependió esencialmente de la respuesta del sector privado (en una primera instancia el sector de las ONG) ante las oportunidades creadas por la liberalización. Los principales avances se lograron gracias a que hubo alguien allí dispuesto a aprovechar las oportunidades que creaba la liberalización. Las primeras entidades que ingresaron al campo de las microfinanzas en Bolivia fueron las que lo modelaron, primero a través de la transformación de la ONG Prodem en el banco comercial BancoSol y luego a través de la creación de los FFP. BancoSol presentó a las microfinanzas de forma dramática ante la SBEF cuando registró su petición para convertirse en parte del sistema financiero. Si los fundadores de BancoSol no hubieran actuado de esta forma, la evolución de la regulación de las microfinanzas en Bolivia podría haber sido bastante diferente. La supervisión de una institución microfinanciera que operaría como banco comercial requería un cambio en la mentalidad de la SBEF. Los altos costos operativos (20 por ciento o más en comparación a aproximadamente un 5 por ciento en los bancos comerciales tradicionales) y la cultura institucional más informal no constituían una violación flagrante de las reglamentaciones, pero en una primera instancia tales características sorprendieron a la SBEF. Más aún, la cartera no ortodoxa de Prodem comprendía exclusivamente préstamos no garantizados, lo que de hecho sí violaba las reglamentaciones que regían a los bancos comerciales. A la fecha, toda cartera que incluyera más de un 10 por ciento de préstamos no garantizados -una rareza para los bancos tradicionales- debía contar con una previsión del 100 por ciento4. La SBEF permitió que BancoSol operara, aun cuando no cumplía algunas de las normas reglamentarias clave, debido a que las autoridades entendieron que las microfinanzas constituían un campo diferente al de la banca comercial. Tenían la suficiente confianza en las microfinanzas como para considerar que los primeros años serían un período de aprendizaje que podría irse regulando a medida que se adquiriera experiencia. De esta forma, la SBEF se asoció al proceso de innovación que estaba teniendo lugar en las microfinanzas bolivianas. A la vez, otras ONG estaban trabajando en conjunto con la SBEF en la creación de una nueva categoría reglamentaria para las instituciones 4 A los efectos de dar cabida a esta sustancial diferencia, se adoptó una de las

pocas enmiendas de las reglamentaciones bancarias: se eliminaron los requisitos de previsiones para los préstamos de menos de US$ 2.000.

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microfinancieras, que se podrían convertir en intermediarios habilitados sin tener que cumplir los requisitos aplicables a los bancos comerciales, en especial los requisitos relativos a capital mínimo y algunas de las operaciones bancarias más sofisticadas (cuentas corrientes y comercio exterior). La SBEF y las restantes ONG colaboraron en la creación del FFP, que fue la primera estructura institucional creada específicamente para las instituciones microfinancieras, en 19955. A los FFP se les aplican requisitos de capital mínimo significativamente menores que a los bancos (US$ 1 millón, en comparación a US$ 8,2 millones en el caso de los bancos). Los FFP pueden movilizar ahorros y están sujetos al mismo tipo de normas de prudencia y de otro tipo que los bancos. Asimismo, la SBEF elaboró un marco de regulación y supervisión paralelo para las cooperativas, lo que resultó en el fortalecimiento de las principales cooperativas gracias a los incentivos que se les ofreció para ser elegibles para ser supervisadas por la SBEF y poder así recibir depósitos del público. A los efectos de trabajar con el sector de las microfinanzas, la SBEF creó una intendencia para las microfinanzas (Intendencia de Supervisión de Entidades Especializadas en Microfinanzas) y realizó un importante esfuerzo por capacitar al personal de esta intendencia acerca de los detalles inherentes a las microfinanzas. Los resultados de la actitud reglamentaria asumida por Bolivia en relación con las microfinanzas han sido los siguientes (ver Tabla 1): • Entre mediados y fines de la década del 90, Bolivia ya se estaba

convirtiendo en un mercado microfinanciero competitivo. Hacia fines de la década, en las áreas urbanas ya se había cumplido en su mayor parte la meta de poner los servicios microfinancieros al alcance de los pobres. La penetración en el mercado urbano es muy alta.

• La competencia ha reducido los precios y ha aumentado la calidad y variedad de los servicios. Las tasas de interés de los micropréstamos bolivianos son unas de las más bajas de América Latina.

• Las microfinanzas se han desarrollado como un segmento especializado del sistema financiero, donde los principales proveedores microfinancieros operan como entidades comerciales

5 Decreto Supremo 24000 de mayo de 1995, que se convirtió en ley en 2001

(Ley 2297).

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reguladas. Sin embargo, pocos bancos tradicionales han participado directamente (aunque algunos de ellos otorgan préstamos a las ONG microfinancieras) y a nivel regional se ha destacado la importancia de algunas cooperativas.

• Las instituciones microfinancieras reguladas registran un buen desempeño en relación al sector financiero tradicional.

• El sector de las ONG continúa operando en el extremo inferior del mercado y atiende a un gran número de clientes.

• La penetración en el mercado rural sigue siendo baja. También se ha rezagado el desarrollo del microahorro.

Tabla 1: Proveedores de micropréstamos de Bolivia (Al cierre de 2003)

Número de préstamos

activos

Cartera (en millones

de US$)

Porcentaje del total de la

cartera Bancos (BancoSol) 56.707 91.2 22% FFP 115.897 194,0 47% Cooperativas 23.234 46,4 11% ONG 176.405 85,9 21% TOTAL 372.243 418,4 100% Fuentes: Asociación de Entidades Financieras Especializadas en Microfinanzas (ASOFIN), Asociación de Instituciones Financieras para el Desarrollo Rural (FINRURAL) y Consejo Mundial de Uniones de Crédito (World Council of Credit Unions - WOCCU). La actitud general de la SBEF de apoyo a los proveedores de pequeños préstamos fue un factor de incidencia para el ingreso y la rápida expansión de los préstamos al consumo en Bolivia entre 1997 y 2000. Los bancos comerciales crearon departamentos o subsidiarias de préstamos al consumo y la SBEF aprobó dos nuevos FFP de préstamos al consumo. Estas entidades inundaron el extremo inferior del mercado con crédito en una época en que también era rápido el crecimiento de los microprestamistas. Cuando se produjo la recesión económica, se descubrió que miles de prestatarios habían tomado en préstamo más dinero del que podían pagar, muchas veces de dos o más prestamistas. Se produjo entonces un colapso en el mercado de los préstamos al consumo que forzó la salida de la mayoría de los prestamistas al consumo y aumentó dramáticamente las pérdidas por préstamos entre los microempresarios prestamistas.

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Una vez reconocida la magnitud del problema, la SBEF actuó rápidamente para imponer restricciones en materia de administración de los riesgos a los prestamistas al consumo (por ejemplo limitar el servicio total de la deuda de una persona empleada al 30 por ciento o menos de su salario e intervenir las instituciones cuyo capital se había erosionado), lo que hico que los prestamistas al consumo se vieran obligados a abandonar la industria. La crisis se resolvió antes de que se viera amenazada la solidez de los prestamistas microfinancieros. Sin embargo podría argumentarse que la SBEF debería haber reconocido las diferencias existentes entre la metodología de préstamos a microempresas de las instituciones microfinancieras y la metodología basada en el salario que utilizaban los prestamistas a consumidores. Si las autoridades reguladoras hubieran reconocido que cada una de dichas metodologías era apropiada solamente para los tipos específicos de clientes de cada segmento, hubieran mantenido fronteras más nítidas entre ambos sectores (es decir prohibir que los prestamistas al consumo tuvieran acceso a clientes microempresarios) o se hubieran movido más rápidamente para integrar las oficinas de control del crédito de las microfinanzas y de la banca tradicional. La lección que debe extraerse de este episodio es que una actitud reglamentaria no intervencionista pero abierta, tal como la de la SBEF de Bolivia, implica ciertos riesgos, y que es extremadamente importante que los organismos reguladores comprendan en profundidad las metodologías específicas de préstamos de las microfinanzas y de las demás instituciones a las que están supervisando. Colombia En Colombia, el desarrollo de las instituciones microfinancieras reguladas y de las reglamentaciones específicas para las microfinanzas ha sido lento, debido a que las autoridades reguladoras y la comunidad de la banca tradicional consideran que las microfinanzas plantean un riesgo excesivo. Por no tener una comprensión cabal de las características exclusivas de las microfinanzas o las tecnologías crediticias específicas de las microfinanzas, en el pasado el gobierno de Colombia se ha mostrado renuente a formalizar su relación con el sector. A la vez, si bien Colombia ha adoptado la banca universal, su marco regulador ha mantenido varios de los elementos centrales de los sistemas financieros no liberalizados: control de las tasas de interés, banca estatal y crédito dirigido. Como resultado de estos factores, las microfinanzas colombianas se han desarrollado en su mayor parte fuera del sistema

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financiero regulado. El contraste con Bolivia es extraordinario, en especial cuando se ve que en un país con una población que es cinco veces mayor que la de Bolivia y una economía que es once veces mayor (incluyendo un enorme sector informal), la cartera total de los préstamos microfinancieros de Colombia es inferior a la cartera de Bolivia. Sin embargo, esta situación está cambiando rápidamente. El presidente Uribe, que asumió el cargo a fines de 2002, ha comunicado al pueblo su compromiso de desarrollar mecanismos institucionales y jurídicos para que las microfinanzas lleguen a más empresarios. El enfoque empleado refleja la persistencia de la actitud de Colombia en favor de las herramientas del modelo previo a la liberalización del sector financiero. Tal como se resume en la Tabla 2, en Colombia existe una variedad de instituciones que pueden ofrecer servicios microfinancieros: ONG, bancos comerciales, cooperativas, CFC y compañías de ahorro y crédito. Hasta hace muy poco tiempo, la mayoría de los servicios eran prestados por ONG en tanto una porción menor provenía de dos CFC orientadas a las microfinanzas (FINAMÉRICA y Compartir). Actualmente, a partir de la crisis de 1999, las cooperativas están muy debilitadas y las compañías de ahorro y crédito son primordialmente prestamistas hipotecarios. Estas dos categorías ofrecen un volumen insignificante de micropréstamos, si bien tienen una importancia relativamente mayor en el campo del ahorro. Banco Agrario, el banco estatal agrícola, ha sido durante mucho tiempo el principal proveedor en las áreas rurales, si bien no queda claro si sus préstamos deberían ser considerados como microcrédito en términos de elementos ajenos a su tamaño. A partir de 2002, la Superintendencia Bancaria de Colombia creó una categoría especial de requisitos de información para el microcrédito (separado del crédito al consumo) y exigió a los bancos que colocaran una gran parte de préstamos en el sector microfinanciero. Esto llevó a un súbito salto en el importe de micropréstamos informados por los bancos y, de hecho, los bancos se precipitaron apresuradamente a expandir sus operaciones en esta área. Varios de los grandes bancos minoristas, en especial los orientados a objetivos sociales (como por ejemplo Banco Caja Social y Megabanco) así como también bancos tradicionales tales como Banco de Bogotá y Bancolombia están operando activamente y aumentando sus operaciones de micropréstamos.

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En la actualidad, el perfil del sector de las microfinanzas en Colombia es notoriamente diferente del boliviano, y sus diferencias están directamente relacionadas con las diferencias del marco reglamentario. En Bolivia, las instituciones microfinancieras reguladas especializadas prestan la mayor parte de los servicios en tanto las ONG y las cooperativas desarrollan importantes actividades y los bancos comerciales casi ninguna. En Colombia hay solo dos instituciones reguladas especializadas, las CFC. Las cooperativas no son activas y las entidades dominantes son las ONG y, en forma creciente, los bancos.

Tabla 2: Proveedores de micropréstamos de Colombia (Al cierre de 2003)

Institución Cartera de micropréstamos

(en millones de US$)

Porcentaje del total

Bancos privados 89,9 28% Bancos estatales (Banco Agrario)

103,8 32%

CFC 16,0 5% Cooperativas 0,9 0% ONG 115,1 35% TOTAL 325,8 100%

Fuente: Superintendencia Bancaria de Colombia Las ONG colombianas se han resistido a transformarse en entidades reguladas, a pesar de la disponibilidad de una categoría reglamentaria, la de las CFC, que es algo similar a la de los FFP bolivianos. Las ONG invocan las siguientes barreras reglamentarias:

• los controles de las tasas de interés aplicables a las entidades reguladas;

• las reglamentaciones sobre la calidad de las carteras y el índice de coeficientes vigente6

• los costos del seguro de los depósitos y los altos requisitos de encaje7;

• la imposibilidad de que las entidades reguladas tomen en préstamo fondos a largo plazo de otras entidades reguladas;

6 Akerman, p. 6. 7 Ibíd.

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• la restricción de que las CFC solamente pueden recibir depósitos a plazo fijo (no en caja de ahorro o cuenta corriente).

Cuando en Colombia se agregaron estas restricciones específicas a los costos estándar de la conversión en una entidad regulada (dificultades para un cambio de propietarios, pérdida de la exoneración de impuestos, mayores obligaciones de presentación de información, etc.), desaparecieron los incentivos que promovían la transformación.

Recién en 2003 las reglamentaciones comenzaron a solucionar algunas de estas desventajas: En la actualidad, a las CFC se les permite desarrollar operaciones con cajas de ahorro; pueden tomar en préstamo fondos de bancos comerciales; y pueden cobrar comisiones para aumentar los ingresos de las carteras de préstamos8. Todavía no se sabe si estos nuevos incentivos convencerán a las ONG en favor de convertirse en CFC.

Como ya se manifestó, el programa del gobierno de Uribe para las microfinanzas contiene ciertos elementos de las políticas de liberalización del sector financiero. Sin embargo, su herramienta más fuerte para la promoción de las microfinanzas es el crédito dirigido. Las nuevas normas obligan a los bancos a invertir en microfinanzas a nivel tanto minorista como mayorista, por medio de préstamos a las ONG y las CFC. Esta obligación ha generado precipitadas actividades en el sector, que parece estar en condiciones de aumentar sustancialmente el importe total de los micropréstamos en Colombia. Si bien quienes abogan por una liberalización total del sector financiero desestiman este tipo de política por considerarla distorsionante, el ímpetu existente actualmente en Colombia podría tener efectos beneficiosos, al menos para las microfinanzas. Ahora se ha demostrado que las microfinanzas son comercialmente viables, pero se estima que todavía existe una gran cantidad de demanda potencial que no ha sido satisfecha. A diferencia de las políticas de crédito dirigido destinadas a los sectores no rentables, este uso del crédito dirigido podría catalizar el desarrollo de un mercado microfinanciero viable. Todavía es demasiado pronto como para decir cuán auténtico o sostenido será el actual entusiasmo de los bancos por las microfinanzas. El énfasis que asigna el programa del gobierno a los bancos comerciales como agentes financieros de las ONG y las CFC reduce los incentivos para que estas instituciones microfinancieras 8 La Ley 795, de enero de 2003, y el Decreto 710, de marzo de 2003,

modificaron el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero.

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especializadas movilicen ahorros, lo que hace que los microahorros queden mayormente en manos de los grandes bancos minoristas. Otra herramienta de la política del gobierno es la garantía para préstamos que otorga el Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (FOGAFIN), que a los efectos de las microfinanzas se elevó de un 50 a un 70 por ciento del capital. Es poco probable que esta medida adoptada tenga efectos sustanciales. Las instituciones microfinancieras más serias han informado que resulta demasiado caro usar la garantía de manera eficaz en términos de costos, lo que indica que los bancos que hacen uso de la misma son los que menos probablemente sepan cómo prestar servicios microfinancieros (y por tanto los que es más probable que acudan al erario público para ejecutar las garantías).

Dado el relativamente bajo nivel de apoyo del entorno reglamentario, una interrogante interesante consiste en determinar por qué motivo las microfinanzas colombianas se han desarrollado tan bien como lo han hecho. Varias instituciones microfinancieras colombianas son organizaciones destacadas que atienden de manera rentable las necesidades de grandes cantidades de personas. Esta observación debe ser un recordatorio de que las autoridades reguladoras no lideran el desarrollo del sector microfinanciero, de que la fuerza propulsora más importante es la capacidad innovadora y la determinación de los operadores del sector privado (y sus patrocinadores públicos y privados). A la vez, también podríamos concluir que, como se indicó previamente, la situación reinante hasta hace muy poco tiempo en el entorno reglamentario es responsable de la penetración de mercado mucho menor en comparación a Bolivia. Debe destacarse que la incompatibilidad de ciertos datos nos impide llevar a cabo una comparación precisa entre Bolivia, Colombia y México en cuanto se refiere al porcentaje del sector microempresarial al que se ha llegado. Sin embargo, es evidente que de los tres países de nuestro estudio es en Bolivia donde se ha logrado por lejos una penetración más profunda de los servicios microfinancieros, seguida de Colombia, donde hay un acceso moderado a los microempresarios, y dejando por último a México, donde las instituciones microfinancieras tienen la menor penetración en el mercado. En su conjunto, las nuevas iniciativas en materia de reglamentaciones y políticas de Colombia han mejorado el entorno de las microfinanzas y

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debería integrarlas en mayor profundidad al sistema financiero, lo que contribuiría a generar un sector más competitivo y de mayor alcance. México El tamaño de la economía mexicana y la naturaleza de su sector bancario hacen que su entorno para las microfinanzas sea muy diferente al de los otros dos países estudiados. Con una población de casi 100 millones, el tamaño de México es más que el doble del de Colombia y más de diez veces mayor que Bolivia. Esta mayor escala lleva a una mucho mayor estratificación en el sistema financiero, que varía entre los más de US$ 40 mil millones de activos de su mayor banco, Banamex, y las pequeñas asociaciones comunitarias de ahorro y crédito cuyos activos apenas alcanzan a unos pocos miles de dólares. Esta mayor escala también significa que las autoridades reguladoras de la banca deben manejar un número mucho mayor de instituciones. La escala del país y su proximidad con los Estados Unidos han atraído a los bancos extranjeros al sector bancario mexicano. Los principales bancos de los Estados Unidos han adquirido participaciones en el sistema bancario mexicano (como por ejemplo Citigroup que es propietario de Banamex), como también lo han hecho bancos españoles y europeos. Si bien en Bolivia y Colombia también hay una tendencia a que los bancos sean de propiedad de capitales extranjeros, esta tendencia es más pronunciada en México, donde solamente uno de los bancos principales del sistema es predominantemente de inversores locales. El sector bancario mexicano ha sufrido dos importantes crisis, una a comienzos de los años 80 y otra a comienzos de la década del 90. En consecuencia, las autoridades reguladoras mexicanas se han preocupado por lograr fortaleza y orden en el sector financiero, y su enfoque sobre las microfinanzas es reflejo de dicha preocupación. Entre los tres países que analizamos, México es el que tiene el sector de microfinanzas menos desarrollado y el que históricamente ha prestado menos atención a la regulación de las microfinanzas. La estructura reglamentaria específica de las microfinanzas recién se está desarrollando en este momento, a partir de una decisión de la administración del presidente Fox de darle a las microfinanzas considerable atención y recursos, y de la promulgación de la LACP en 2001, a los efectos de regularizar el sector de las microfinanzas. La administración ha incluso creado una unidad para las microempresas

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dentro de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y ha encomendado al principal asesor sobre políticas de orden público del Presidente que actúe como coordinador de las iniciativas del gobierno en materia de microfinanzas. Estas reformas se hicieron necesarias debido a que los programas microfinancieros del gobierno mexicano se encuentran en su mayor parte descentralizados y no cuentan todavía con una buena coordinación. Tal como se muestra en forma resumida en la Tabla 3, los servicios microfinancieros de México se ofrecen a través de una variedad de instituciones que incluyen cajas de ahorro y crédito, cooperativas, sociedades financieras de objeto limitado (SOFOL) e instituciones estatales. Las SOFOL son entidades financieras no bancarias que están habilitadas para desarrollar ciertas actividades restringidas. Ofrecen en su mayoría préstamos para la compra de una vivienda o con fines comerciales, si bien una notable excepción es Compartamos, afiliada de ACCION, que ofrece micropréstamos, en especial en las áreas rurales. Con más de 220.000 clientes, Compartamos es la mayor institución de servicios microfinancieros de México (y, de hecho, de toda América Latina). A pesar de las actividades del sector, la penetración total en el mercado sigue siendo muy baja. La mayoría de los microempresarios mexicanos todavía carece de acceso a los servicios. Tabla 3: Instituciones mexicanas proveedoras de microcrédito

Número de instituciones

Clientes activos

Porcentaje del total

Instituciones microfinancieras9

45 270.000 23%

Cajas de ahorro y crédito 14 250.000 21% Cooperativas 200 200.000 17% Uniones crediticias 75 50.000 4% Cajas solidarias 210 140.000 12% Programas FIRA10 32 35.000 3% Parafinancieras rurales 372 233.000 20% Total 948 1.178.000 100% Fuente: Cifras estimadas por el Consorcio Latinoamericano para Capacitación en Microfinanciamiento (COLCAMI) basadas en datos proporcionados por BANSEFI, Fondo Nacional de Apoyo para las Empresas Sociales (FONAES), FINAFIN y FIRA

9 Incluyendo Compartamos, que es una SOFOL. 10Los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA)

constituyen un programa del gobierno mexicano que actúa como entidad financiera de segundo nivel centrada en el desarrollo rural.

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Conforme a la nueva legislación, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV), que es la autoridad reguladora de la banca mexicana, está intentando organizar a los dispares proveedores de servicios microfinancieros (existen al menos nueve categorías institucionales diferentes) para conformar instituciones reguladas que se conocen como Entidades de Ahorro y Crédito Popular (EACP). Las EACP pueden ser de propiedad de cooperativas, en cuyo caso operan como Sociedades Cooperativas de Ahorro y Préstamo (SOCAP), o pueden ser de propiedad de capitales privados, es decir Sociedades Financieras Populares (SOFIPO). En términos cuantitativos, la vasta mayoría de las instituciones corresponde a la categoría de las SOCAP, si bien el alcance de las SOFIPO puede ser mayor. El enfoque utilizado actualmente por México en el campo de las microfinanzas es resultado de un historial de servicios financieros para los pobres que data de principios de la década del 50, cuando surgieron las primeras instituciones de ahorro y crédito para los pobres bajo el nombre de “cajas populares”. Originalmente fundadas por organizaciones religiosas, las cajas evolucionaron hasta convertirse en un sistema diversificado de más de 600 entidades, con una amplia variedad de estructuras de capital y diferentes misiones corporativas. Muchas de estas instituciones pequeñas e informales eran cooperativas que ofrecían crédito y ahorro a sus socios. A pesar del hecho de que recibían ahorros, estas entidades se mantenían fuera del sector financiero formal y solamente un 10 por ciento de ellas operaba dentro del entorno regulado. La observación de que estas instituciones captaban el ahorro de sus socios con muy poca supervisión, aunada al amplio deseo de fortalecer la supervisión del sistema bancario luego de las crisis constituyó el antecedente detonante que resultó en la aprobación de la nueva legislación. La LACP, que se aplica a las instituciones que reciben depósitos, intenta desarrollar normas de prudencia apropiadas para las entidades microfinancieras, que son eficaces para brindar protección a los ahorristas. Asimismo, crea un fondo de protección de los depósitos destinado a aumentar la garantía del ahorro del público. De acuerdo con la legislación vigente, las EACP mexicanas están organizadas en cuatro categorías que dependen del nivel de sus activos, su capital mínimo y los requisitos de reservas que les son aplicables (Tabla 4).

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Tabla 4: Categorías de las EACP mexicanas (en US$) Nivel I Nivel II Nivel III Nivel IV Activos Más de

US$ 243.750

De US$ 243.750 a US$ 16,25 millones

De US$ 16,25 millones a US$ 91 millones

Más de US$ 91 millones

Capital mínimo

US$ 32.500

US$ 81.250 US$ 1,625 millones

US$ 8,12 millones

Uno de los aspectos más importantes y controvertidos de la LACP es la nueva estructura de supervisión que ha planteado. Basándose en el modelo de los sistemas de autorregulación de Desjardins (Canadá) y Raiffeisen (Alemania), las instituciones microfinancieras mexicanas serán supervisadas por federaciones autorizadas por la CNBV. Estas federaciones, conformadas por representantes de las EACP que las integran, tienen el cometido de crear y exigir el cumplimiento de normas de prudencia y otras normas no vinculadas a la prudencia. Este sistema genera un significativo ahorro en los costos de supervisión, que de otra forma deberían ser absorbidos por la CNBV. La posibilidad de hacer que las tareas cotidianas de la supervisión directa quedaran fuera del marco de la CNBV fue un importante atractivo para las autoridades. El sistema de las federaciones genera, sin embargo, posibles conflictos de oposición de intereses, dado que las federaciones están conformadas por personas físicas que pertenecen a las propias instituciones microfinancieras que deben supervisar. Más aún, las federaciones tienen autoridad para diseñar reglamentaciones para la industria de las microfinanzas, lo que esencialmente permite a cada entidad de supervisión dictar normas de prudencia adicionales a las que dicte la CNBV. Por otra parte, la asamblea general, que es el órgano supremo de la estructura de la federación, está también conformada por las propias instituciones que deben supervisarse, lo que inhibe la capacidad de la asamblea general de formular opiniones no sesgadas. Recientemente se ha dictado una norma que indica que las federaciones pueden contratar a consultores independientes. Un mejor enfoque hubiera sido exigir que lo hagan. Desde un punto de vista práctico, también es aconsejable que solamente la CNBV tenga facultades de dictar normas, reglamentaciones

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de prudencia, manuales y otros procedimientos de supervisión11 a los efectos de mantener la coherencia y la calidad de los controles. La LACP también plantea un papel especial para un banco del sector público, el Banco de Ahorro Nacional y Servicios Financieros (BANSEFI), que es un banco de ahorro con más de 500 sucursales y un millón de cuentas de ahorro. Conforme al nuevo sistema, el BANSEFI también se encargará de apoyar a las EACP por medio de capacitación y asistencia técnica. A la fecha de elaboración del presente informe, ninguna federación había sido aprobada por la CNBV y el cierre del plazo para la certificación de las federaciones se había postergado de su fecha original, en junio de 2003, hasta el mes de junio de 2005. Si hubiera un cambio de administración como resultado de la elección presidencial de 2005, todo el sistema creado por el presidente Fox podría verse amenazado de muerte antes incluso de llegar a estar plenamente activo. Dado que en México la mayor parte de la atención que se relaciona con las microfinanzas está centrada en las pequeñas instituciones comunitarias, resulta apropiado que nos preguntemos por qué las instituciones microfinancieras más grandes y los bancos no han desempeñado un papel más significativo en este campo. La falta de interés en las microfinanzas por parte de los bancos comerciales puede estar relacionada con el férreo control que ejerce la CNBV sobre la habilitación de los bancos, lo que hace que en México haya un número relativamente bajo de instituciones bancarias y altas barreras para ingresar al sector. Esta restricción desalienta la fuerte competencia en el sector financiero que ha empujado a algunos bancos de otros países latinoamericanos a considerar a las microfinanzas como un nuevo mercado. Los factores que llevaron a la existencia de un número relativamente bajo de instituciones microfinancieras especializadas de tamaño mediano o grande (ONG, SOFOL y otras modalidades) son difíciles de identificar, pero puede resultar ilustrativo que analicemos la situación de la mayor institución microfinanciera, Compartamos. Compartamos fue originalmente una ONG y luego se transformó en una SOFOL con afán de lucro, de propiedad de accionistas. En calidad de SOFOL, 11 La CNBV está elaborando una Guía Auxiliar de Supervisión donde figurarán

las metodologías y los informes que deben usar los Comités de Supervisión.

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Compartamos, que es una de las instituciones microfinancieras que opera de manera más profesional en México, no está autorizada a recibir ahorros, en tanto que centenas de instituciones de propiedad de cooperativas sí lo están. La habilitación de las SOFOL restringe también la innovación de productos en otras áreas. Las opciones reglamentarias que se encuentran a disposición de Compartamos no son atractivas, y mucho menos la de convertirse en banco. Si Compartamos intentara convertirse en banco, debería enfrentar los requisitos de un elevado capital mínimo (US$ 18,9 millones) así como con la renuencia de las autoridades reguladoras a otorgar nuevas habilitaciones para bancos. Otros factores pueden ser más importantes que el entorno reglamentario para explicar por qué hay un vacío en el medio de las microfinanzas mexicanas. Estos factores pueden incluir la relativa falta de participación de donantes internacionales en México, pues los donantes eran esenciales en otros países para financiar el arranque de las iniciativas microfinancieras. O también podría ser simplemente que el conocimiento sobre las microfinanzas haya tardado más en llegar a México. Cualquiera sea su explicación, lo cierto es que el sector de las microfinanzas en México se beneficiaría si se adoptaran reglamentaciones que hicieran que fuera más fácil que emergieran entidades microfinancieras especializadas de propiedad de accionistas.

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PARTE II: CREACIÓN DE UN MARCO REGLAMENTARIO DE APOYO A LAS

MICROFINANZAS Aprovechando la experiencia de los tres países analizados, pasemos ahora a examinar los principales elementos de un marco de regulación y supervisión de apoyo a las microfinanzas y los pasos que los gobiernos deberían dar para desarrollar e implementar dicho marco. Nuestro análisis se centra en tres principales aspectos: 1) las condiciones previas para el desarrollo de un marco microfinanciero en términos de política del sector financiero y la industria de las microfinanzas, 2) creación de un marco reglamentario y capacitación de sus supervisores, y 3) normas específicas para las instituciones microfinancieras. Las comparaciones entre Bolivia, Colombia y México pueden servir para ilustrar muchos de estos aspectos.

Condiciones previas en el entorno del sector financiero y las microfinanzas Creación de voluntad política. Las experiencias de Bolivia, Colombia y México sugieren que los gobiernos solamente encaran seriamente el tema de las microfinanzas cuando existe voluntad política de hacerlo al más alto nivel. En los tres países los bancos centrales y las dependencias del gobierno se movieron enérgicamente solamente cuando las autoridades máximas, incluyendo al presidente Fox en México y al presidente Uribe en Colombia, le asignaron prioridad a las microfinanzas. Estos líderes se avocaron al tema de las microfinanzas por tener en cuenta las preocupaciones genuinas del público y también por su creencia de que las microfinanzas constituirían una iniciativa popular. Percibieron que las microfinanzas solucionan problemas urgentes de sus países en términos de creación de empleo, alivio de la pobreza y construcción de una sociedad más justa y equitativa. Esta observación destaca la necesidad de construir voluntad política, y para ello los líderes políticos deben ser informados acerca de los aspectos positivos de las microfinanzas. Es esencial que se obtenga el apoyo de los legisladores y de las autoridades financieras y reglamentarias por medio de seminarios nacionales en los que se expliquen las características, las tecnologías crediticias y el impacto de las microfinanzas, por medio de visitas a los países donde las microfinanzas

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están operando exitosamente, y por medio de contactos con los líderes internacionales de las microfinanzas. Asimismo, donantes internacionales tales como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo han hecho uso de sus diálogos sobre políticas para promover políticas que apoyen las microfinanzas como parte de la liberalización del sector financiero. Obviamente, la forma más eficaz de convencer a los líderes es la aparición de una vibrante industria de las microfinanzas en sus propios países. Quizás sea sorprendente que las crisis del sector bancario que han sacudido a cada uno de los países hayan contribuido al desarrollo de la voluntad política para encarar el tema de las microfinanzas. Estas crisis hicieron que las autoridades se volvieran más temerosas en relación con los riesgos que asume el sector financiero, y se podría esperar que ello hiciera que evitaran por completo el tema de las microfinanzas. Más aún, las autoridades reguladoras de los bancos, para quienes las microfinanzas son un campo totalmente nuevo, generalmente creen que el sector es por su propia naturaleza extremadamente riesgoso. Con todo, las crisis financieras brindaron una oportunidad a las microfinanzas, porque en el comienzo de las crisis las autoridades y los legisladores vieron la necesidad de abrir el marco del sector financiero a reformas generales, lo que dio cabida a las microfinanzas en la agenda de sus reformas. Una vez que las microfinanzas se incluyen en la agenda de las reformas, hay tres factores cruciales que permiten determinar si el marco de políticas resultante será o no eficaz: una sustancial liberalización del sector financiero, la emergencia de fuertes proveedores de servicios microfinancieros y un proceso de consultas y formación que guíe el desarrollo de la política en materia de microfinanzas. Masa crítica de instituciones microfinancieras y proceso consultivo. Con frecuencia se observa que la creación de un marco reglamentario para las microfinanzas es posterior a la emergencia de una masa crítica de instituciones financieramente viables que operan en microfinanzas de manera eficiente, con bajo nivel de atrasos y sólidas metodologías crediticias12. Son este tipo de instituciones las que merecen la atención de las autoridades reguladoras, pues solamente dichas entidades podrían ser candidatas apropiadas para ser habilitadas como movilizadoras del ahorro público. Cuando se alcanza la masa crítica, las autoridades pueden estar seguras de que están diseñando un marco que será utilizado en la 12 Christen y Rosenberg, 2000.

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práctica y que apoyará las necesidades de los verdaderos operadores del mercado. Las reformas de Bolivia dieron cabida a una masa crítica de instituciones microfinancieras así como un diálogo profundo, práctico y sostenido entre las autoridades y la industria de las microfinanzas. Esto fue complementado con asesoramiento internacional de alta calidad y conocimientos sobre la experiencia internacional. Diálogos semejantes parecen estar ahora en curso en Colombia y, en menor medida, también en México. En los países en que existe una masa crítica, las instituciones microfinancieras con frecuencia han creado asociaciones de la industria que actúan como foro para la discusión de los problemas comunes de las instituciones microfinancieras con muy buenos resultados. Estas asociaciones representan a la industria en debates con el gobierno, el parlamento y las autoridades de supervisión. Los marcos desarrollados sin masa crítica de operadores microfinancieros o desarrollados sin un proceso de consulta probablemente resultarán en políticas contraproducentes que pueden inhibir el crecimiento del sector en los años por venir. Un fenómeno común es que las políticas definan un entorno muy estrecho de opciones para los proveedores de servicios microfinancieros, lo que implícitamente bloquea el desarrollo de otros tipos de instituciones. En algunos países se favorecen las cooperativas en tanto otros prefieren las instituciones de propiedad de accionistas. El marco de México, por ejemplo, está fuertemente orientado hacia las organizaciones cooperativas de pequeño tamaño. Las instituciones comerciales de propiedad de accionistas sufren desventajas desde el punto de vista de las normas reglamentarias. En realidad, la mayoría de los países cuenta con ambos tipos de instituciones y las autoridades deberían asegurarse de que se desarrollen marcos reglamentarios apropiados para cada uno de ellos. Una fuerte preferencia por cualquier tipo de organización sobre la otra resultará en un desaprovechamiento de una oportunidad de significación. Estas observaciones sugieren la importancia de la formación sobre la situación local de la industria de las microfinanzas y sobre las experiencias internacionales positivas y negativas de las autoridades. Condiciones previas de la política financiera. Entre las principales reformas del sector financiero que apuntalan a un fuerte marco reglamentario para las microfinanzas, cabe destacar el papel de la eliminación de los controles sobre la tasa de interés y el consenso de que

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el sector público (incluyendo como norma general a los bancos estatales) no debe prestar directamente servicios microfinancieros a nivel minorista. Bancos estatales. En América Latina, como en otras diversas regiones, se han tenido experiencias negativas con las instituciones de intermediación financiera administradas por el Estado, en especial cuando dichas instituciones estaban altamente politizadas. En muchos casos, dichas instituciones han canalizado préstamos a los partidarios del gobierno de turno o a proyectos mal concebidos que no se basaban en un análisis suficiente de su factibilidad económica. Por consiguiente, estas instituciones perdieron cuantiosas sumas de dinero que debieron ser absorbidas por el erario público, inhibiendo la capacidad del gobierno de cubrir otras necesidades sociales urgentes tales como salud y educación. Este problema se vio más agravado aún en el caso de las operaciones de microcrédito cuando las entidades ofrecían tasas de interés subsidiadas que distorsionaban el mercado y debilitaban la cultura del repago. Los clientes percibían que no era necesario que pagaran, dado que los préstamos habían sido otorgados por el Estado. La tendencia general durante las dos últimas décadas se ha dirigido a clausurar estas entidades, lo que ha liberado de una gran carga a los fondos públicos. Con todo, es frecuente que las autoridades que recién toman contacto con las microfinanzas planteen la idea de llevar a cabo nuevas operaciones microfinancieras a través de los bancos públicos (con lo que simultáneamente logran dos objetivos; expandir las microfinanzas y reavivar la misión de los bancos estatales). Ciertamente es recomendable que el gobierno evite la creación de nuevos intermediarios financieros bajo la tutela del Estado o los gobiernos locales (bancos para los pobres). Los costos de la creación de tales entidades son altos y las perspectivas de éxito son generalmente bajas. Sin embargo, los bancos estatales ya existentes que están bien administrados pueden ser eficaces proveedores de servicios microfinancieros y aprovechar las inversiones previas en infraestructura, como lo demuestra el bien conocido ejemplo del Banco Rakyat de Indonesia. El Banco Agrario de Colombia puede convertirse en otro ejemplo positivo de este tipo, junto con instituciones tales como el BAAC de Tailandia y el Banco del Nordeste de Brasil. Otros autores han investigado en detalle las condiciones para una prestación exitosa de

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servicios microfinancieros por parte de los bancos estatales13. A los efectos del presente trabajo solamente resulta pertinente mencionar que la abundancia de intentos fallidos en la reforma de bancos estatales debería hacer que las autoridades lo pensaran dos veces antes de decidir emprender ese camino. Topes de las tasas de interés. La experiencia ha demostrado que la eliminación de los topes de las tasas de interés es esencial para el desarrollo de las microfinanzas. Por tanto, es altamente recomendable que los gobiernos liberalicen sus tasas de interés con miras a alentar a las instituciones microfinancieras sólidas a cubrir sus costos. Los costos administrativos de la industria de las microfinanzas son intrínsecamente elevados: los préstamos muy pequeños necesariamente cuestan más por unidad prestada que los préstamos tradicionales, principalmente debido a que los clientes del sector informal requieren una metodología crediticia que hace un uso más intensivo de la mano de obra. Así pues, para que las instituciones microfinancieras cubran sus costos, los préstamos microfinancieros deben devengar tasas de interés más altas que los préstamos de los bancos comerciales tradicionales. Como las instituciones microfinancieras ofrecen tasas de interés más bajas que las que ofrecen los prestamistas informales, incluso tasas de interés más altas que las tasas comerciales pueden ser consideradas justas y beneficiosas para los microempresarios. Restringir el nivel de las tasas de interés lleva a la gestación de instituciones ineficientes y subsidiadas en tanto que liberar las tasas de interés promueve el desarrollo de una industria basada en el mercado que operará y atraerá competencia en el largo plazo. Cuando existen controles de las tasas de interés, los prestamistas usan comisiones para cubrir sus costos: comisiones por compromiso, comisiones por desembolso, comisiones legales, etc. Dichas prácticas inhiben el desarrollo de un mercado transparente en el que los consumidores bien informados puedan elegir al mejor proveedor. Dichas comisiones son injustas para los prestatarios que carecen de la habilidad necesaria para descifrar retorcidas fórmulas de fijación de precios, pero son con frecuencia una necesidad de supervivencia para las instituciones que operan sujetas a topes en la tasa de interés. Otro efecto perverso de los topes de las tasas de interés es el aumento del tamaño del préstamo

13 Robinson, 2001.

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promedio, pues las instituciones que deben enfrentar topes en las tasas no otorgarán préstamos por bajos importes. Las instituciones microfinancieras reguladas de los países con fuertes restricciones en las tasas de interés solamente pueden atender a la capa más alta del mercado de las microempresas. Ni Bolivia ni México ponen topes a las tasas de interés. Bolivia eliminó los topes en 1985 como parte de la nueva reforma de la política económica. Esta medida fue esencial para el desarrollo de la industria de las microfinanzas. La política de Colombia en materia de tasas de interés plantea un desafío de significación para las instituciones microfinancieras que operan como entidades reguladas. Con las tasas de interés sujetas a un tope de aproximadamente un 26 por ciento, las entidades reguladas que operan en microfinanzas tienen problemas para cubrir sus costos. Para compensar tasas de interés cuyo bajo nivel resulta irrealista, las autoridades colombianas recientemente dictaron dos normas que ofrecen cierto alivio a las entidades microfinancieras que intentan operar de manera sustentable. En primer lugar, la ley para el desarrollo de las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME) de Colombia permite que las instituciones microfinancieras cobren una comisión del 7,5 por ciento por cada préstamo inferior a US$ 3.300, lo que alivia ligeramente las presiones que sufren las instituciones microfinancieras. La segunda disposición permite que la Superintendencia certifique las tasas de interés bancario corrientes según diferentes tecnologías del crédito. Sin embargo, esta norma todavía no ha sido puesta en práctica, pues primer lugar debe resolverse su situación jurídica con respecto a las leyes de usura colombianas. Promoción de la eficacia en la industria microfinanciera14 Una vez establecidas estas condiciones previas, las autoridades reguladoras de la banca pueden comenzar a diseñar un marco reglamentario y a desarrollar su propia capacidad para supervisar al sector. Cuando se dispongan a diseñar las políticas y reglamentaciones para las microfinanzas, las autoridades deben pensar seriamente qué tipo de industria desean promover. Las características deseables para el mercado de las microfinanzas incluyen: • seguridad y solidez para el sistema y en especial para los ahorristas

14 Por una discusión más detallada sobre las normas de prudencia y otras normas

no vinculadas a la prudencia, ver Christen, Lyman y Rosenberg, 2003.

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• competencia para crear eficiencia y calidad en los servicios • crecimiento de la cobertura para que alcance a más personas • expansión e innovación en la oferta de productos, especialmente de

servicios vinculados al ahorro • independencia entre la industria y los subsidios públicos • tratamiento justo para los deudores

Obviamente, el punto medular en su papel como autoridades reguladoras será su preocupación por la seguridad y la solidez. La principal interrogante que deben enfrentar las autoridades a esta altura se refiere a cuáles son las entidades que deben ser reguladas. A los efectos de promover el crecimiento y la administración de los riesgos sin intervención son pertinentes las siguientes elecciones: • Las microfinanzas deben ser consideradas como una línea de

operaciones más que como un tipo institucional, con la expectativa de que diversos tipos de instituciones puedan prestar servicios microfinancieros. En Bolivia y Colombia, las autoridades bancarias han definido separadamente el crédito a las microempresas y el crédito al consumo. Los requisitos de presentación de información de Colombia solicitan a todos los tipos de entidades reguladas que informen sus préstamos a microempresarios.

• Habilitación para que las organizaciones que no participan en la movilización de depósitos y las organizaciones comunitarias muy pequeñas operen sin regulación y supervisión directa por parte de las autoridades reguladoras de la banca. En los tres países estudiados se ha adoptado dicho enfoque.

• A los efectos de las cooperativas pequeñas y medianas, creación de mecanismos y políticas que no absorban demasiados recursos de los supervisores. Las autoridades mexicanas han centrado su atención en este desafío. Todavía no se sabe si el sistema de federaciones que se ha implementado podrá funcionar apropiadamente.

• Al desarrollar categorías especiales de instituciones, tales como los FFP de Bolivia, las CFC de Colombia o las EACP de México, se debe adoptar una actitud realista en cuanto a su escala de viabilidad y al número apropiado de operadores en el mercado, apertura a una variada línea de operaciones y capacidad de supervisión.

• Capacidad de respuesta ante las necesidades emergentes en el campo de las microfinanzas -a nivel de los clientes para la expansión de los

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servicios vinculados al ahorro y a nivel institucional para lograr un mayor acceso a las fuentes de financiación comercial.

Mejor capacidad de supervisión. El reto de crear capacidad para supervisar a las microfinanzas no debe ser tomado a la ligera. En algunos casos, los organismos de supervisión se han mostrado renuentes a involucrarse con las microfinanzas. Los supervisores pueden tener poco interés en adaptar las reglamentaciones y los métodos de supervisión a las microfinanzas, principalmente debido a que están absorbidos por la implementación de las recomendaciones de Basilea I y, en la actualidad, Basilea II. Dado que observan que las microfinanzas no plantean un riesgo sistémico para el sector financiero porque generalmente representan menos de un uno por ciento del total de activos del sector financiero, creen que se justifica que la industria sea dejada de lado. Asimismo, en muchos países las entidades de supervisión no han sido suficientemente fortalecidas durante el proceso de liberalización del sector financiero, aun cuando el enfoque liberalizado se basa fuertemente en la existencia de una vigorosa supervisión de prudencia por parte de supervisores calificados. Después de todo, el papel más importante de las autoridades consiste en mantener la solvencia del sector financiero tradicional, y la creación de una categoría para las instituciones microfinancieras que reciben depósitos es un objetivo secundario. Los organismos de supervisión generalmente carecen de autonomía funcional, recursos presupuestarios y procedimientos administrativos suficientes para permitirles reclutar, capacitar y conservar a un equipo especializado dedicado a las microfinanzas. Solamente las entidades de supervisión con capacidad técnica apropiada pueden regular y controlar adecuadamente a una industria de las microfinanzas cuyas características son sustancialmente diferentes de las de los bancos tradicionales. En una encuesta realizada entre instituciones microfinancieras latinoamericanas sujetas a regulación acerca de su experiencia en materia de supervisión, el mensaje abrumadoramente mayoritario fue la necesidad de supervisores que contaran con la capacitación necesaria para comprender el mundo de las microfinanzas15. Las agencias de supervisión de los países que se encuentran a la vanguardia de la industria de las microfinanzas han creado departamentos especializados dotados de personal altamente capacitado en operaciones a pequeña escala. En Bolivia, los supervisores de 15 Theodore y Trigo, 2002.

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microfinanzas ocupan un departamento específico dentro de la SBEF y son capacitados específicamente en los matices y detalles de las operaciones microfinancieras. Los supervisores deben encarar los sistemas de regulación y supervisión de las microfinanzas con una mentalidad nueva, y no deben suponer que pueden simplemente adaptar algunas de las reglamentaciones del sector bancario tradicional. Las carteras de microcréditos requieren diferentes métodos de supervisión que las carteras de préstamos convencionales, y a las instituciones microfinancieras se les debe exigir pautas de desempeño que se ajusten a sus líneas de operaciones. En el siguiente capítulo se analizan algunos de los puntos más destacados de los requisitos especiales para las normas de las microfinanzas. Estas diferencias significan que las herramientas que son eficientes para controlar al sistema bancario no son adecuadas para esta nueva industria financiera. Por medio de un prolongado proceso de hacer conocer las microfinanzas será posible que las agencias de supervisión desarrollen un herramental más apropiado. Más aún, las nuevas instituciones microfinancieras recientemente reguladas necesitarán cierto tiempo para madurar, tanto como las agencias de supervisión necesitan un cierto tiempo para adquirir experiencia junto con ellas. Puede ser realista, entonces, que las licencias operativas se otorguen para el desarrollo de una pequeña gama de operaciones y que los supervisores trabajen con las instituciones caso por caso a lo largo del tiempo, y aumenten la gama de operaciones a medida que se demuestre la posibilidad de hacerlo. Así, por ejemplo, en los tres países analizados, a las instituciones microfinancieras especializadas (FFP, CFC y SOFOL) inicialmente solo se les permitió otorgar préstamos. En Bolivia desde un comienzo se abrió la vía para que estas instituciones movilizaran ahorros por medio de un proceso de solicitud de modificación de la habilitación y demostración de la capacidad. En Colombia, las CFC estaban inicialmente limitadas a ofrecer depósitos a plazo fijo, pero ahora se está abriendo una vía para que, a su solicitud, estas instituciones puedan ofrecer cajas de ahorro. México se ha desplazado en la misma dirección mediante la creación de las EACP. En la medida en que las instituciones microfinancieras se fortalezcan, la autoridad de supervisión puede permitirles operaciones más complejas, tales como captar depósitos en cuenta corriente y expandir la gama de servicios financieros provistos, tales como transferencias y cobranza de fondos, para llegar en última instancia a la etapa en que se contemple el

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desplazamiento de la institución a un nivel de habilitación institucional más elevado. Gobierno y control interno. Un problema central que enfrentan las autoridades reguladoras que desean crear un marco para las microfinanzas consiste en decidir a cuál de las estructuras institucionales básicas le darán su apoyo. ¿Se debería permitir que las ONG reciban depósitos? ¿De qué forma se supervisarán las cooperativas? ¿Se debería crear una nueva categoría para las compañías microfinancieras? En este trabajo no se desarrollan estos aspectos en detalle, pero sí incluimos algunos comentarios basados en la experiencia de los tres países. Cada uno de los tres principales tipos de organización jurídica -sociedades de responsabilidad limitada de propiedad de accionistas, cooperativas y ONG- puede realizar un aporte valioso a las microfinanzas. Como se indicó previamente, algunos países han logrado más desarrollo de las microfinanzas en uno u otro de estos marcos, en parte debido a las preferencias explícitas o implícitas de las reglamentaciones (ONG en Colombia, cooperativas en México y sociedades de propiedad de accionistas en Bolivia). Solamente unos pocos países ofrecen marcos fuertes para todas las modalidades, como sería deseable. Las estructuras para la conducción de los diferentes tipos de instituciones microfinancieras presentan muy diferentes retos. Todas las principales formas de conducción pueden ser eficaces si se llevan a cabo de manera apropiada, y todas ellas son vulnerables a ciertas debilidades características. Con todo, las características de la administración de las sociedades privadas de propiedad de accionistas ofrecen marcos más fuertes para la prudencia financiera que las ONG o las cooperativas, dato que los accionistas y sus representantes en el directorio de las instituciones microfinancieras han arriesgado sus propios capitales. En el caso de las ONG, cuya estructura de dirección las hace inapropiadas para la toma de depósitos y donde la supervisión de prudencia resulta, pues, innecesaria, las autoridades reguladoras deberían asegurarse de que el marco jurídico respalde una fuerte conducción. Para impedir o al menos minimizar los problemas de gobierno en las ONG, las autoridades deben determinar si se deben revisar las reglamentaciones, leyes y normas para fortalecer los mecanismos aplicables de control interno. En particular es fundamental desarrollar y aplicar normas de auditoría y gobierno que dispongan responsabilidad por los incumplimientos, las omisiones, la

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negligencia o las irregularidades de parte del directorio y los administradores de la organización. En algunos casos, préstamos a partes relacionadas, desvío de fondos, nepotismo y conflictos de oposición de intereses han sacudido a las instituciones microfinancieras, incluyendo a las ONG. No precisa aclarar que estos problemas deben ser resueltos en las reglamentaciones que rigen a las instituciones microfinancieras reguladas, pero también plantean riesgos para las ONG. Sin instituir una reglamentación de prudencia, las autoridades pueden introducir códigos de ética y posiblemente sanciones específicas para los casos de abuso y fraude. En los estatutos de las propias instituciones se debería incluir normas y procedimientos que rijan la ética, las prácticas de auditoría y los controles internos. Las cooperativas representan un reto especial, debido a que generalmente constituyen un gran número de pequeñas instituciones que toman depósitos, actividad normalmente reservada a las instituciones reguladas. A pesar de ello, solamente las cooperativas más grandes pueden ser supervisadas de manera realista por las autoridades reguladoras de los bancos. En Bolivia se desarrolló un sistema para calificar las características que harán que las cooperativas más grandes y administradas más profesionalmente pasen a la familia de las instituciones reguladas. Las uniones crediticias más pequeñas no están sujetas a reglamentaciones de prudencia y están sujetas a límites más precisos en cuanto a la recepción de depósitos (solamente de sus afiliados). En México, las cooperativas y las instituciones relacionadas, a las que el gobierno considera como principales proveedores de servicios microfinancieros, han tenido históricamente graves dificultades de conducción y debilidades en sus sistemas de control interno. Las nuevas iniciativas del gobierno mexicano tienen por objeto mejorar la supervisión, en parte a través de la creación de federaciones autogobernadas según se describió precedentemente. Además de las preocupaciones relativas al uso de las federaciones, hay otros temas a nivel de las cooperativas individuales que requieren atención para superar la fragilidad inherente a la administración de las cooperativas. Así, por ejemplo, la legislación mexicana indica que la suma total de préstamos a personas relacionadas o vinculadas a la dirección de la institución no debe superar el 50 por ciento de su capital. El hecho de que en las cooperativas los integrantes del directorio son generalmente también clientes de las instituciones-y por tanto pueden ser

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legítimamente prestatarios- sugiere que puede ser aceptable que se otorguen algunos préstamos a partes relacionadas, pero la administración del riesgo y las prácticas de una conducción sólida deberían apuntar a un nivel muy inferior al 50 por ciento que se permite en la actualidad. Muchos países (y también el Comité de Basilea) proscriben o limitan rígidamente los préstamos a partes relacionadas, al menos en el caso de las instituciones de propiedad de accionistas, dado que dichos préstamos son una causa principal de quiebras de bancos. Al emitir nuevas licencias operativas a una institución regulada, las agencias de supervisión deben poder llevar a cabo procedimientos profundos para examinar la estructura de gobierno y asegurarse de que los directores y ejecutivos sean profesionales calificados, con conocimiento del negocio de la intermediación financiera. Del mismo modo, también se debe realizar un análisis pormenorizado de la factibilidad económica, financiera y técnica de la institución. De otra forma, existe el riesgo de que se habiliten instituciones débiles que podrán rápidamente convertirse en insolventes, lo que afectaría la credibilidad de las microfinanzas a los ojos de los clientes, el público y los inversores. Fijación de los requisitos de capital mínimo. Cuando las autoridades reguladoras deciden crear nuevas categorías institucionales para dar cabida a las microfinanzas, deben fijar la barrera al ingreso a la nueva categoría por medio de requisitos de capital mínimo (ver Tabla 5). La elección del capital mínimo debe ser equilibrada: los supervisores deben asegurarse de que las instituciones puedan ser operadores financieramente viables del mercado (que coincida el número de operadores calificados con el número de entidades que pueden ser supervisadas) y a la vez brindar acceso a las instituciones microfinancieras para que cumplan el propósito público de expandir los servicios microfinancieros. Existe la tentación de fijar un capital mínimo muy bajo, casi siempre debido a las presiones de los grupos de interés legislativos, posiblemente incluyendo también a los operadores más pequeños del área de las microfinanzas. Esta práctica es claramente contraproducente, pues la determinación del capital mínimo debe basarse en una economía a escala. Esto significa que las instituciones de intermediación financiera deben tener el tamaño suficiente que les permita respaldar una infraestructura adecuada y seguir siendo rentables. Más aún, cuando el

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requisito de capital es más bajo, la agencia de supervisión deberá supervisar a muchas instituciones en tanto que si el capital es mayor, el número de instituciones que se deberá supervisar será menor, y por ende la supervisión será ciertamente más eficaz.

Tabla 5: Requisitos de capital mínimo País Tipo de institución Requisito de capital mínimo

(en US$) Bolivia FFP $1 millón Banco US$ 8,2 millones Colombia CFC US$ 4,4 millones Banco US$ 17,1 millones México EACP Nivel I $32,000

Nivel II $81,250 Nivel III US$ 1,6 millones Nivel IV US$ 8,1 millones

SOFOL US$ 2,8 millones Banco US$ 18,9 millones

Las autoridades mexicanas enfrentan un reto especialmente difícil en este sentido. Dado el gran tamaño del país, el entorno de la escala de instituciones del sector financiero es muy amplio, y el número de entidades es muy alto. Por un lado, los requisitos de capital mínimo apropiados para las habilitaciones de bancos son muy elevados (grosso modo US$ 19 millones en comparación al requisito de US$ 8,2 millones de Bolivia). Por otro lado, México cuenta con más de 600 pequeñas organizaciones de ahorro y crédito comunitarias. Abarcar esta distancia con una gama de tipos de instituciones resulta muy difícil. La política mexicana actual en materia de microfinanzas se sitúa en el extremo más pequeño, y deja una laguna en cuanto a la atención de las grandes instituciones microfinancieras, tales como Compartamos, cuyo capital es actualmente de US$ 31 millones. Las instituciones de esta escala (es decir las grandes instituciones microfinancieras que son, con todo, menores que los bancos convencionales) son importantes proveedores de servicios microfinancieros en muchos otros países latinoamericanos, pero la reglamentación mexicana todavía no ha atendido cabalmente sus necesidades. Oficinas de control del crédito. Las oficinas de control del crédito desempeñan un papel crucial para un desarrollo saludable de los sistemas financieros, pues mejoran el conocimiento de las entidades financieras

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acerca de los hábitos en la toma de préstamos por parte de sus deudores. Los gobiernos y quienes apoyan a las microfinanzas deberían dedicar recursos al desarrollo, facilitación o mejora de las oficinas de control del crédito, y a asegurar que incluyan a los deudores de las entidades microfinancieras. Es posible que un prestatario tome préstamos demás si puede obtener varios préstamos a la vez de diferentes entidades sin que éstas lo sepan. Con una oficina de control del crédito, el prestamista podrá detectar el nivel de endeudamiento del deudor dentro del sistema financiero en su conjunto, y evaluar su capacidad de repago y el riesgo del crédito antes de otorgarle un préstamo o durante el período de repago. Las oficinas de control del crédito también son una poderosa herramienta para las superintendencias a los efectos de monitorear a las instituciones financieras bajo su supervisión. Al prepararse para las inspecciones de campo, los supervisores pueden consultar a las oficinas de control del crédito para elegir a qué clientes sería más apropiado visitar. Las oficinas de control del crédito también promueven disciplina en el mercado: cada prestatario sabe que en caso de incumplimiento arriesgará su reputación ante otros posibles acreedores. Esto tiene un efecto positivo sobre la cultura del repago y minimiza el riesgo moral. La oficina de control del crédito boliviana recién se estaba desarrollando en la época de la crisis de los préstamos al consumo en el año 2000, y por tanto no estuvo en condiciones de impedir el aumento del sobreendeudamiento. En el momento de la crisis, la oficina de control del crédito de la SBEF no recogía información suficiente sobre los pequeños deudores y excluía a los prestatarios del sector de las ONG (que usaban una oficina autoadministrada de control del crédito). Más adelante, esta carencia fue corregida. Asimismo, recientemente la SBEF ha propuesto una norma que permite la creación de oficinas privadas. En Colombia, la oficina de control del crédito administrada por la Superintendencia Bancaria omite la información sobre los préstamos pequeños otorgados por las entidades no reguladas (es decir, las ONG). También carece de información sobre las deudas con proveedores y compañías de servicios públicos. Con todo, las oficinas de control del crédito privadas colombianas compensan dichas deficiencias. Haciendo uso de avanzados sistemas de información y una amplia base de datos, cubren a los clientes de todas las organizaciones financieras reguladas y no reguladas. También cuentan con información sobre el crédito de

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proveedores y en el futuro podrán recoger información sobre los servicios públicos. En México operan oficinas de control del crédito privadas, pero solamente atienden al sector formal. Estas oficinas no incluyen a los clientes de las ONG o las asociaciones de ahorro y crédito. Normas para las instituciones microfinancieras En este capítulo se analizan algunas de las normas y referencias específicas que son aplicables a la supervisión de las instituciones microfinancieras y sus operaciones, nuevamente dentro del contexto de una comparación entre los tres países. Se plantea que en las áreas específicas mencionadas a continuación es esencial que las normas se ajusten a las características exclusivas de las microfinanzas. Definición de microcrédito. La forma en que las autoridades reguladoras de la banca definan el microcrédito tendrá un impacto directo sobre las prácticas de todos los proveedores de servicios microfinancieros, ya sean instituciones financieras especializadas o convencionales. La mayoría de las autoridades instintivamente definen el microcrédito en función de su tamaño, pero nosotros sugerimos que es más importante que se lo defina como línea de operaciones con ciertas características de riesgo especiales. En cualquier caso, no es posible definir el microcrédito sobre la base de los indicadores socioeconómicos de a del prestatario, tales como activos, ventas, ingresos o número de empleados. Estas variables no reflejan necesariamente niveles de riesgo, son difíciles de medir y crean un corte arbitrario en las microfinanzas que es muy difícil de monitorear. La mejor práctica sugiere que las reglamentaciones deben definir a los prestatarios sobre la base del propósito del préstamo, en conjunto con la fuente de la capacidad de repago. Así, por ejemplo, las reglamentaciones de Bolivia definen al microcrédito como “préstamo a un prestatario -persona física, empresa o grupo de personas físicas- con el fin de financiar la producción, comercio o prestación de servicios a pequeña escala, donde la capacidad de repago del prestatario se evalúa sobre la base de los ingresos generados por dichas actividades.” Esta definición se basa en la metodología crediticia utilizada actualmente por los prestamistas a microempresarios y se refiere en especial al medio primario de mitigación del riesgo inherente a la metodología. Esta definición evolucionó a partir de la interacción entre las instituciones microfinancieras y la SBEF durante un cierto número de años, y refleja

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la inversión que la SBEF ha realizado en comprender la metodología de crédito de las microfinanzas. La reglamentación de México no define específicamente el microcrédito16. Toldos los préstamos son considerados préstamos comerciales. Esta falta de definición llevará a ambigüedades en la interpretación de la nueva LACP. Se sugiere que las autoridades reguladoras definan claramente las operaciones de microcrédito como diferentes de los préstamos al consumo, los préstamos para vivienda y los préstamos comerciales, dado que la naturaleza del riesgo de cada tipo de préstamo es exclusiva. La ley de Colombia define a las microempresas como “plantas con no más de 10 empleados y activos totales por valor inferior a quinientos uno (501) salarios mínimos mensuales legales vigentes”17. Luego define a las microfinanzas como un sistema destinado a “estimular las actividades de microcrédito, entendido como el sistema de financiamiento a microempresas. El monto máximo por operación de préstamo es de veinticinco (25) salarios mínimos mensuales legales.” La definición de Colombia es un buen comienzo, pero está incompleta, dado que omite toda referencia a la situación del prestatario. Un empleado asalariado y el propietario de una microempresa tienen perfiles muy diferentes en cuanto a su capacidad de repago, al uso del crédito y al perfil de riesgo. La importancia de distinguir entre los diferentes tipos de préstamo fue destacada durante la crisis que sufrió Bolivia en el año 2000. Hasta dicho momento la ley boliviana no distinguía entre instituciones microfinancieras y prestamistas al consumo. Cuando los prestamistas al consumo ingresaron al mercado a fines de la década del 90, su modelo de operaciones les permitió otorgar préstamos sin dar cuenta del total de endeudamiento del cliente. En consecuencia, los clientes microfinancieros comenzaron a obtener préstamos al consumo adicionales a sus préstamos ya existentes como microempresarios, lo que resultó en un nivel de deuda superior al que podían manejar. Fue este sobreendeudamiento lo que llevó al colapso de los préstamos al consumo. A partir de entonces, la SBEF de Bolivia aprobó nuevas normas que definen los préstamos al consumo de manera diferente a los préstamos a microempresas. Esta norma dispone que en los préstamos al 16 Ley de Ahorro y Crédito Popular (LACP). 17 Ley 590.

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consumo (es decir los préstamos basados en salarios provenientes de un empleo formal) el servicio de la deuda mensual del deudor no deberá superar el 30 por ciento del salario neto de su familia. Límites a la concentración de préstamos. Como principio básico de la administración de riesgos, las entidades financieras deben asegurarse de que los activos no estén concentrados en unos pocos préstamos que, de entrar en mora, podrían amenazar la solvencia de la institución. Por este motivo, los límites a la concentración de préstamos ocupan un lugar central en las reglamentaciones bancarias. En las microfinanzas, no es probable que los límites a la concentración de préstamos restrinjan las operaciones normales, debido al pequeño importe de los micropréstamos. Con todo, se necesitan límites a la concentración de préstamos en las instituciones microfinancieras para impedirles otorgar préstamos mayores que los que corresponden a su competencia central. De hecho, es por este motivo que las autoridades reguladoras deberían considerar limitar la concentración de préstamos de las instituciones microfinancieras a un nivel inferior al de los bancos tradicionales. En cada país, los límites a la concentración de préstamos se basan en el capital de las entidades, y por tanto el préstamo máximo que se les permite aumenta a medida que crece la institución. Para un prestatario individual de un FFP boliviano, los préstamos se limitan a no más de un tres por ciento (con garantía) o un uno por ciento (sin garantía) del capital de la institución microfinanciera. Para una entidad que opere en el nivel tope de capital para los FFP, el préstamo máximo no garantizado sería de US$ 10.000 y el préstamo máximo garantizado sería de US$ 30.000. De hecho, los niveles de capital de la mayoría de los FFP superan varias veces el mínimo, donde el mayor es el de Caja Los Andes, cuyo capital asciende a aproximadamente US$ 12 millones. Sobre la base de este nivel de capital, Caja Los Andes podría otorgar préstamos no garantizados de hasta US$ 120.000 y préstamos garantizados de hasta US$ 360.000. Cabe señalar que éstos no son por cierto montos de préstamos para microempresas, pero el propósito de la reglamentación consiste en limitar el riesgo, no en restringir a las instituciones a un cierto tipo de operaciones de préstamo. La legislación mexicana recientemente dispuso un límite a la concentración del crédito basado en un porcentaje del capital de la institución, lo que permite a las instituciones muy pequeñas tener coeficientes más altos (siete por ciento y cinco por ciento para las EACP

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de Nivel I y Nivel II respectivamente) con préstamos máximos más pequeños, en tanto las instituciones de mayor tamaño están sujetas a un límite del tres por ciento. El límite a la concentración de préstamos de Colombia es mucho más laxo: 30 por ciento del capital, cualquiera sea el tipo de institución (banco comercial o CFC). Por tanto, por ejemplo, el préstamo máximo de FINAMÉRICA, que es una CFC con un capital total de US$ 4,6, sería de US$ 1,4 millones. A pesar de ello, como se indicó precedentemente, la ley colombiana define a los préstamos de microcrédito como inferiores a 25 salarios mínimos (actualmente US$ 3.300). Este límite se aplica al tipo de préstamo, no al tipo de institución, por lo que las instituciones que deseen prestar por encima del nivel de microcrédito definen los préstamos mayores como préstamos a pequeñas empresas, pero no se les impide otorgarlos. Tecnología del crédito y documentación del préstamo. Los clientes de microfinanzas carecen de información contable formal, tal como un sistema contable, estados contables o un análisis del flujo de fondos. Más aún, carecen o tienen dificultad en obtener documentos legales que verifiquen sus actividades comerciales, su tenencia de tierras, el valor de sus activos o incluso su identidad. Las instituciones financieras que ofrecen microcréditos recogen información sobre las actividades comerciales y la familia del cliente. Este análisis incluye a la familia porque en la realidad las finanzas de la microempresa y la familia no están separadas. Por tal motivo es importante basarse en tecnologías crediticias apropiadas, que dependan de una documentación formal limitada. Para las microfinanzas, la decisión de otorgar un préstamo se toma a través de entrevistas, visitas a locales, referencias personales y la limitada documentación que el potencial cliente puede tener acerca de su comercio y su familia. Para supervisar eficazmente las operaciones de las instituciones microfinancieras, las autoridades deben comprender las tecnologías del crédito microfinanciero. Deben poder determinar si una institución microfinanciera tiene una tecnología de crédito sólida y si dicha tecnología se aplica de forma apropiada. Más aún, los supervisores deben estar dispuestos a dejar de lado su impulso a pedir más documentación y a trabajar en cambio junto con la instituciones microfinancieras para asegurar que el tipo de documentación requerido

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por la institución logre un equilibrio apropiado entre mitigación del riesgo y acceso a los pobres. La documentación requerida por los organismos de supervisión debe adaptarse a las características de las operaciones de microcrédito y debe incluir una verificación del tipo de comercio del cliente y su familia, junto con información contable generada por el gerente de créditos de la institución. La información debe ser acorde a lo establecido en su propia tecnología del crédito, incluyendo la verificación del endeudamiento del cliente mediante consultas a la oficina de control del crédito. Dada la informalidad de los comercios administrados por los clientes de microfinanzas, los organismos de supervisión no deben requerir, por ejemplo, registros del pago de sus obligaciones fiscales. Previsiones. Las previsiones son una de las principales herramientas para la administración del riesgo de las instituciones microfinancieras que las superintendencias pueden controlar. Los requisitos de previsiones para los préstamos comerciales, para vivienda y de otro tipo no son necesariamente apropiados para los micropréstamos, debido a los plazos más cortos y los riesgos exclusivos de los microempresarios. En la Tabla 6 se resumen los requisitos de previsiones de cada uno de los tres países y se los compara con la norma internacional que para el Grupo Consultivo de Ayuda a la Población Más Pobre (CGAP) constituye la mejor práctica en el campo de las microfinanzas.

Tabla 6: Requisitos de previsiones en microfinanzas (Como porcentaje de la cartera para cada categoría)

Duración del atraso

Recomendación del CGAP

Bolivia

Colombia

México (EACP)

(Niveles I y II) Ninguno 0% 1% 0% 1% 1-7 días 10% 1% 0% 4% 7-30 días 10% 5% 0% 50% 31-60 días 25% 20% 1% 50% 61-90 días 25% 50% 20% 50% 91-120 días 50% 100% 50% 90% 121-180 días

50% 100% 90%

Más de 181 días

100% 100%

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Tanto Bolivia como México tienen niveles adaptados a las microfinanzas. Estos comienzan elevando las previsiones para los atrasos de uno a dos meses. La reglamentación de Colombia, que solamente comienza a aumentar las previsiones después de los dos meses, no toma plenamente en cuenta el perfil de riesgo de los micropréstamos. Requisitos y sistemas de información. En contraposición a las carteras de los bancos tradicionales, la cartera de las instituciones microfinancieras se caracteriza por la distribución del riesgo entre miles de operaciones. La enorme dispersión de la cartera hace que sea casi imposible hacer un análisis del crédito individual. El monitoreo del riesgo depende de que las instituciones microfinancieras cuenten con sistemas de información de alta calidad. Cada vez son más quienes opinan que el monitoreo de los sistemas es una responsabilidad general que corresponde a los supervisores del sector bancario. En el caso de las microfinanzas, esta responsabilidad es tan central que su importancia merece ser destacada. Los organismos de supervisión deben contar con ingenieros de computación que respalden las tareas de supervisión por medio de auditorías completas de los sistemas para asegurar que los sistemas de información de las instituciones microfinancieras funcionen apropiadamente y generen la información necesaria para controlar los riesgos.

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