Todas Las Organizaciones Son Publicas

8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas

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SECCIÓN DE OBRASDE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Serie

NUEVAS LECTURAS DE POLÍTICA y GOBIERNO

Coordinada p orMAURICIO MERINO

MANUEL QUUANO

Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Políticasy Administración Pública, A. C.

Todas las organizaciones son públicas



Traducción de

PASTOR JESÚS COVIÁN ANDRADE



BARRY BOZEMAN

Todas las organizaciones

son públicasTendiendo un puente entre las teorías

corporativas privadas y públicas

Estudio introductorio de

JUAN MIGUEL RAMíREZ ZOZAYA

l

COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS pOLíTICASY ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C.

FONDO DE CULTURA ECONÓMICAMÉXICO



Primera edición en inglés, 1987Primera edición en español, 1998

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra -incluido el diseñotipográfico y de portada-, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico,

sin el consentimiento p or escrito del editor.

Título original: All Organizations arePublico BridgingPublic and Private OrganizationalTheoriesTraducción autorizada de la edición e n inglés publicada p or Jossey-Bass, Inc.,PublishersD. R. © 1987, Jossey-Bass, Inc., Publishers

ISBN 1-55542-036-2

D. R. © 1998, FONDO DE CULTURA ECONÓMICACarretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México D. F.

ISBN 968-16-4962-1

Impreso e n México



ORGANIZACIONES PÚBLICAS: NUEVOPARADIGMA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Estudio introductorio

JUAN MIGUEL RAMíREZ ZOZAYAl

LA S ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y LA GERENCIA PÚBLICA

Uno de los cambios á notables que han tenido lugar recien-

temente en la teoría de la administración pública es la fuerza

que ha tomado la discusión en torno a las "organizacionespúblicas". Sorprendentemente, desde hace poco más de 10años un grupo considerable de académicos han puesto en un

lugar privilegiado el concepto de organizaciones públicas en

artículos de revistas, libros, seminarios y conferencias. Por

supuesto, este concepto también se ha introducido de lleno e nlos mapas curriculares que forman administradores públicosen las escuelas de administración pública en los países desa-rrollados.

En algunos casos, el tratamiento de las organizaciones

públicas como concepto "relevante" ha pasado desapercibido

por diversos autores, lo que refleja que éstos han tomado

dicho concepto más por la influencia de la moda, es decir,

porque el término "organizaciones públicas" anda en "bocade todos", y no porque exista una reflexión crítica de por qué

las organizaciones públicas irrumpen en el escenario.Lo anterior nos llevaría a preguntarnos si el concepto de "or-

ganizaciones públicas" es sólo uno entre muchos más, o si ha

venido a desplazar a algún otro que antes era "protagónico'l.?Aunque esta interrogante es significativa, no ayuda a expli-

car el fenómeno en su conjunto. En mi opinión, la aparición

I Profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México.2 Allan Lerner y John Wanat, Public Administration. A Realistic Rein-

terpretation of Contemporary Public Management, Prentice Hall, Nueva Jersey,1992, pp. 1·2.

5



6 ESTUDIO INTRODUCTORIO

del concepto de "organizaciones públicas" sólo es una parte del

iceberg; es necesario ir más allá de discusiones que sólo se

reducen al protagonismo de algunos conceptos. Debemos te

ner presente que también se ha registrado otro cambio nodal

en la teoría de la administración pública moderna, el cual está

vinculado a la presencia de una coniente que hoy ocupa el

primer plano no sólo en la teoría sino también en la práctica

que desarrollan los administradores públicos: la gerencia pú-

blica {Public Management).

A pesar de que una gran cantidad de autores se mueve en el

terreno de la gerencia pública, pocos han considerado la ne -

cesidad de definirla. En general, esta corriente se entiende

corno la acción ejecutiva de alto nivel que se desarrolla en el

gobierno. Otros autores han ido más allá, indicando que la ge

rencia pública es aquella actividad que se orienta por la estra-

tegia más que por el proceso; que se ocupa de lo interorganiza-

cional más que por lo intraorganizacional, y que busca

combinar la gerencia c on la política pública.z

En el contexto de este novedoso cambio, la gerencia públi-ca y la s organizaciones públicas son términos que general-

mente se encuentran asociados. Algunos autores, como Barry

Bozeman, han sostenido incluso que la gerencia pública es en

realidad una teoría de las organizaciones públicas. De ahí se

desprende, entonces, que las organizaciones públicas son el

objeto de estudio de la gerencia pública.

Si esto es verdad, entonces estamos presenciando un cam-

bio de paradigmas trascendental en el campo de la adminis-tración pública. Este cambio mostraría una aparente ruptura

en cuanto al objeto de estudio de lo que se conoce como

administración pública. Hasta hace poco tiempo la disciplina

de la administración pública centraba su estudio en las "ins

tituciones gubernamentales", es decir, en las entidades y de

pendencias cuya especificidad estaba dada por su carácter de

autoridad oficial o gubernamental. Al parecer, con el predo-

minio teórico de la gerencia pública, estaríamos presenciandoun desafío intelectual consistente en la "redefínición" del obje

to de estudio de la administración pública. Esta redefinición

3 Barry Bozeman, Public Management, The State of the Art, Jossey-Bass,California, 1993, p. xiii.



ESTUDIO INTRODUCTORIO 7

del objeto trasladaría el interés de la teoría de las instituciones

gubernamentales a las organizaciones públicas.

De acuerdo con esto, la importancia del nuevo enfoque de

la gerencia pública es más de fondo que de forma. No es sóloun cambio de nomenclatura. El término organizaciones pú-

blicas no es solamente una invención conceptual espontánea,

responde a la necesidad de explicar la complicada morfo-

logía" que han adquirido hoy en dí a las organizaciones guber-

namentales, privadas y sociales, así como las relaciones que

se establecen entre cada una de ellas, en el marco de una

sociedad poscapitalista sellada por la turbulencia ambiental,

el cambio rápido, el crecimiento de la complejidad y la incer-tidumbre y las constantes condiciones de crisis.>

El uso del término "organizaciones públicas" simboliza,

para la gerencia pública, la necesidad de adaptarse a los cam-

bios organizacionales y contextuales que están ocurriendo ac-

tualmente en los diversos órdenes de la vida. Estos cambios

-en algunos casos drásticos- en el orden económico, políti-

co, social, cultural y hasta ecológico, se reconocen como fac-

tores constituyentes de un proceso de transición que ha asu-mido distintos adjetivos y extremos de referencia, los cuales va n

desde un modelo de sociedad capitalista hasta una sociedad

poscapitalista, de una sociedad tradicional a una sociedad pos-

tradicional, de una sociedad moderna a una sociedad posmo-

derna, de una sociedad industrial a una sociedad postindus-

trial, de una sociedad segura a una sociedad de riesgo.

En su conjunto, estas diversas interpretaciones del cambio

social manifiestan que, en el periodo más reciente y por un4 William Eddy, "Issues and Trends in Public Managernent", en Handbook

ofOrganization Science, Marce! Dekker, Nueva York, 1987, p. 3.5 Wolf Heydebrand, "New Organizational Forms", Works and Ocu-

pations, Sage Publications, 3, vol. 16, agosto de 1989, p. 323. La metáfora de laturbulencia ha sido usada, a partir de la década de los cincuenta, como u na re-ferencia ambiental para explicar el contexto social moderno de las organiza-ciones. En el campo de la administración pública fue Dwight Waldo quien lapropuso inicialmente en su libro Public Administration in a Time of Turbulence,Chandler, Sa n Francisco, 1971. Posteriormente, Peter Drucker retomó la idea

desde la perspectiva de los negocios en Managing in Turbulence Times, Harperand Row, Nueva York, 1980. Una perspectiva má s detallada de las manifesta-ciones de la turbulencia sobre las acciones de las organizaciones en generalpuede ser encontrada en e! reconocido trabajo de John Naisbit y PatriciaAburdene, Megatrends 2000, AvonBooks, Nueva York, 1990.




lapso muy breve, hemos testificado quizás el conjunto más

dramático de contiguas transformaciones sociales en la histo

ria del mundo.s

Este es el escenario que desafía hoya las ciencias sociales,y en particular a la administración pública, para que superen

la estrechez conceptual de algunos términos, como el de insti

tuciones gubernamentales, que han quedado rebasados por l a

realidad social. En la actualidad, el concepto de organiza

ciones públicas intenta captar los cambios en las estructuras,

los ambientes y los objetivos que envuelven a las organiza

ciones gubernamentales, sociales y privadas. Pero, ¿cuáles

han sido esos cambios, en qué consisten y en qué se reflejan?Veamos.

Recientemente ha aparecido una especie de organizaciones

sui generis qu e escapan a la tipología ortodoxa de lo guberna

mental, lo privado y lo social. Este tipo de organizaciones son

identificadas como organizaciones híbridas, cuasipúblicas,

cuasigubernamentales, organizaciones no gubernamentales,

por citar algunos términos. A veces se habla de ellas como el

sector borroso, el tercer sector, el sector no lucrativo," etcétera.

6 El concepto de transición está estrechamente vinculado con el conceptode modernidad; en palabras de Giddens, uno de los sociólogos contemporáneos más connotados, "vivimos, como todo mundo sabe, los tiempos de losfines [...] Fin de siécle [fin de siglo] ha llegado a ser ampliamente identificadoco n sentimientos de desorientación y enfermedad. Estamos en un periodo deevidente transición, y el 'nosotros' se refiere aquí n o sólo al mundo occidentalsino al mundo como un todo". Anthony Giddens, "Living in Post-Traditional

Society", pp. 56-109, cito po r Jeffrey Alexander, Fin de Siécle Social Theory. Relativism, Reduction, and the Problem of Reason, Verso, Londres, 1995, p. 43.

7 A este tipo de organizaciones Hood las ha denominado "organizacionescamaleón", porque s on capaces de aparecer en una variedad de formas distintas, dependiendo del marco de referencia constitucional o conceptual que seautilizado po r el analista. Véase Christopher Hood, "The Hidden PublicSector: The 'Ouangocratízation' of the World", en Franz-Xaver Kaufmann(cornp.), The Public Sector: h llenge [or Coordination and Learning, GruyterPublishers, 1989, p. 166. En Inglaterra, la investigación de las organizacionescuasigubemamentales ha sido sintetizada co n el término "quango" (quasi

non-government organization). Véase A. Barker, Quangos en Britain, Macmillan, Londres, 1982; John Greenwood y David Wilson, Public Admin-istration in Britain, George Allen y U nwin Publishers, Londres, 1986. Uno de103 estudios pioneros que registraron la existencia de organizaciones cuasigubernamentales en los Estados Unidos fue el de A1an Pífer, The Quasi NongovernmentalOrganization, Carnegie, Nu eva York, 1967.




A pesar de tan d i v e r s i f i d ~ denominación, para algunos

expertos las organizaciones híbridas combinan -o mez-

clan- orientaciones y objetivos de carácter público y privado.

Este principio se aplica a los tres tipos de organizaciones: gu-bernamentales, privadas y sociales. En este sentido, además

de realizar sus tradicionales funciones de interés colectivo, las

organizaciones gubernamentales en ocasiones pueden partici-

par en el mercado económico incluso bajo una lógica de ren

tabilidad o usura. La representación más típica de esta moda

lidad es cuando el Estado se vuelve claramente interventor,

para lo cual amplía en exceso su sector público.f

Por otro lado, las empresas privadas, además de seguirinmersas en una lógica de ganancia, están asumiendo cada

vez más funciones de bienestar social a través de un conjunto

de políticas de beneficio colectivo hacia sus trabajadores. Una

muestra de ello son las prestaciones sociales para vivienda y

educación.

Por último, las organizaciones sociales adquieren mayor

importancia respecto a algunas funciones que por tradición

se han asignado al gobierno en el ámbito de la asistenciasocial, principalmente. Sin embargo, dado que estas organiza

ciones han irrumpido en materias como la protección am

biental, los derechos humanos, los derechos sexuales, etc.,

ahora tienen u n papel protagónico e n la sociedad. El poder de

convocatoria y la fuerte legitimidad que han adquirido entre

la sociedad ha llevado a pensar a algunos que estas organiza-

ciones han superado al propio Estado, ya que muchas de ellas

poseen un carácter supranacional o extraterritorial.?La invasión de competencias de una organización a otra n o

es un fenómeno aislado, también se aprecia un préstamo en

las técnicas de administración que emplea cada una de ellas.

En este proceso, destaca principalmente el hecho de que el

gobierno ha recurrido en los últimos años al uso de técnicas

de administración de la empresa privada; este caso se presen-

8 Según Habermas, el Estado puede remplazar al mercado dondequiera

que crea para mejorar las condiciones de valorización del capital; véaseJürgen Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío,Amorrortu, Buenos Aires, 1986, p. 50.

9 Enrique Gil, "El estado del Estado. Colapso público, colusión privada",Claves de zón Práctica, núm. 53, junio de 1995.




ta cuando algunos gobiernos adoptan tecnologías administra-tivas como los círculos de calidad total, la planeación estra-tégica y la reingeniería de procesos, entre otras. 10

En síntesis, quizá lo más importante de las organizacioneshíbridas es que, al conjuntar organizaciones de los tres tiposarriba mencionados, éstas reúnen en sus procesos y estruc-turas objetivos de carácter público.U Ésta es la peculiaridadprincipal de las organizaciones híbridas.

Desde el punto de vista histórico, el origen y el auge de lasorganizaciones híbridas reflejan un momento fundamental enel desarrollo del Estado capitalista. Para algunos autores, la

creciente expansión de las organizaciones no lucrativas se

debe a que el Estado ha abandonado sus funciones de asisten-cia social. De acuerdo con Lipsky y Smith, las organizacionesno lucrativas en los Estados Unidos han venido a suplir el pa-pel del Estado de bienestar debido a los recortes presupues-tales que ha sufrido el gasto social, sobre todo durante los dosúltimos periodos de gobierno. Las organizaciones no lucrati-vas se han convertido en una especie de organizaciones inter-medias entre las políticas públicas y los servicios públicos dis

tribuidos. 12

Por otro lado, también muchas organizaciones privadasestán asumiendo cada vez más funciones de protección social a

través de formas vinculadas a la práctica de la beneficencia, lacaridad y la filantropía. Para Richard Rose, la contribución"privada" a la mezcla de bienestar puede tomar dos formasdistintas: l primera se encuentra en el sector de mercado dela economía [ ... ] la segunda gran fuente de bienestar fuera del

10 Aun cuando las organizaciones híbridas comparten los enfoques deadministración, también es cierto que éstas resultan ser "mezclas extrañasde procesos y formas diversas que incorporan elementos premodernos, modernos y posmodernos": véase William Bergquist, The Posmodern Organization. Mastering the Art of Irreversible Change, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, California, 1993, pp. 173-174; en particular, el capítulo 8: "The HybridOrganization: Linking Diverse Forms and Dynamics".

11 Robert Backoff y Paul Nutt, Strategic Management 01' Public and Third Sector Organizations. A Handbook [or Leaders, Jossey-Bass Publishers, SanFrancisc o, California, 1992, p. 9.

12 Véase Michael Lipsky y Steven Srnith, Non-Profits [or Hire. The WelfareState in the Age of Contracting, Harvard University Press, Cambridge,Massachusetts, 1993.




Estado es la familia". De esta manera, se pueden distinguir

tres fuentes de beneficencia en general: el Estado (o sector

público), el mercado (sector privado) y la familia.t'

Desde el punto de vista marxista, las organizaciones públi-cas vendrían a expresar el resultado del cambio estructural de

la esfera pública. Esa presencia de lo público restructurado

tomaría forma en dos procesos sociales recíprocos: en elprimero de ellos, la participación cada vez mayor de organiza-

ciones sociales y empresariales en ámbitos de bienestar social

reflejaría lo que Habermas ha llamado la "socialización del

Estado"; en el segundo proceso, la introducción de las institu-

ciones del Estado (empresas paraestatales, por ejemplo) enlos quehaceres tradicionalmente reclamados por los ciuda-

danos -el mercado, básicamente- expresaría a su vez la

"estatalización d e la sociedad". 14

Una conclusión tentativa sería qu e la existencia de las orga-

nizaciones públicas es resultado de un desarrollo histórico

propio de las sociedades capitalistas, en donde lo público está

en un proceso de disputa y redefinición constante.t ' Este pro-

ceso de redefinición afecta de manera directa la adminis-tración pública, tanto en la práctica como en la teoría. En el

plano práctico se puede observar que los contenidos de las

propuestas de reforma administrativa de muchos gobiernos

destacan el sentido público que deben llevar implícitas las

acciones del Estado; en el plano teórico, la administración

13 Richard Rose, "La beneficencia: la mezcla de privado y público", enMartin Rein (comp.), Para definir la privatización, Fondo de Cultura Eco

nómica, México, 1991, pp. 91-92. La i ntroduc ción de las empresas privadasen el ámbito del bienestar social está empezando a generar un a literaturaimportante, y prueba de ello es la inclusión de la sección "Social enterprise" enla revista de la Universidad de Harvard; entre algunos interesantes artículosaparecidos en ella se cuentan: Peter Drucker, "What Business Can Learn", Harvard Business Review, julio-agosto de 1989, pp. 88-93; Craig Smith, "TheNew Corporate Philantropy, Harvard Business Review, núm. 3, mayo-juniode 1994, pp. 105-116; Regina Hertzlinger, "Effective Oversight: A Guide forNonprofit Director", Harvard Business Review, núm. 4, julio-agosto de 1994,pp. 52-60.

14 Jürgen Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere,The MIT Press, Cambridge, 1993, pp. 148-151.

15 Martin Heisler y Guy Peters, "Thínkíng About Public Sector Growth.Conceptual Operational Theoretical an d Policy Consíderations", en CharlesLewis Taylor (comp.), Why Government Grow. Measuring Public Sector Size,Sage Publications, Londres, 1983.




pública modifica sus enfoques de conocimiento para explicar

los cambios que tienen lugar en la realidad social, colocando en

un lugar privilegiado -como ya habíamos mencionado- a lo

"público", lo cual se observa en conceptos como la gerencia"pública" y las organizaciones "públicas".*

Lo PÚBLICO Y LA GERENCIA PÚBLICA

Como ha dicho Giddens, vivimos una época de transiciones.

En la disciplina de la administración pública también se aplica

este principio, y se habla -a veces con notorio escepticismode que estamos en presencia de una especie de transición 16 dela administración pública hacia la gerencia pública.í? Esta

afirmación ha resultado polémica para muchos autores, en

especial para aquellos que son considerados decanos en elestudio de la administración pública. Es conocido el reproche

que ha externado Wildavsky a los promotores de la gerencia

pública cuando afirma que esta última "es sólo u n vino viejo en

una botella nueva".Ciertamente, para muchos resulta difícil aceptar que existe

algo nuevo, a nivel teórico y metodológico, co n lo cual formar

un campo de estudio como la gerencia pública. Wildavskytiene razón en parte, porque los estudiosos de la gerencia

pública han hecho del campo que cultivan un enfoque extremadamente prescriptivo. Sumado a esto, los estudios 'que se

elaboran desde este enfoque han recurrido constantemente a

El concepto de "lo público" es un a traducción ya obsoleta del inglés"publicness", pero en este libro la hemos preferido antes que otros términos-"publicitación", "publiceidad" o "publificación"- co n que los teóricos de laadministración pública h an pretendido replantear lo irreplanteable. (E.)

16 Para Zhiyong y Rosenbloom los términos "refundar", "reconstruir" y"reinventar" estigmatizan los principales enfoques de la reforma de la administración pública. Estos mismos términos pueden se r englobados en unaperspectiva de transición de la administración pública orientada más hacia elmercado. Véase David Rosenbloom y Lan Zhiyong, "Publíc Administration inTransición?", Public Administration Review, núm. 6, noviembre-diciembre de

1992, pp. 535-536.17 Para u na revisión de los orígenes, las tendencias y los productos institu

cionales de esta corriente véase el trabajo de Hal Rainey, "Public Management: Recent Developments and Current Prospects", en Naomi Lynn yAaron Wildavsky, Public Administration. The State of the Discipline, ChathamHouse Publishers, Nueva Jersey, 1990.




una tendencia narrativa de ~

fenómenos administrativos, lo

que ha propiciado una postura científica carente de instru-

mentos y recursos analíticos en el orden teórico y metodológico.

A pesar de todas las críticas lanzadas en su contra, es hastahace poco tiempo cuando la gerencia pública empieza a to

mar forma como enfoque de conocimiento. Debido a qu e se

trata de un campo relativamente nuevo, es preciso no caer

en la confusión de creer que la gerencia pública es algo distin

to a la administración pública. Un punto de partida salomóni-

co sería reconocer a la gerencia pública como parte de la ad

ministración pública. De acuerdo con esta concepción, la

administración pública como un gran grupo familiar englobaría también a las ciencias de las políticas (policy sciences),

a los estudios sobre implementación, a los estudios institu

cionales, a los estudios del comportamiento administrativo y

a los estudios sobre la burocracia, entre otros. 18

Como ya hemos anunciado líneas arriba, la gerencia públi

ca surge a partir de la revaloración que se hace del concepto

de lo público de las acciones de gobierno. De ahí que su obje

to de estudio sean las organizaciones públicas. En este sentido, la gerencia pública intenta superar las deficiencias de la

administración pública tradicional, las cuales ocasionaron el

abandono de las necesidades sociales de grandes grupos de la

población. La crisis de la administración pública consistió en

una pérdida de sensibilidad de la autoridad hacia la ciu

dadanía. En otros años, la administración pública se convirtió

en una organización ineficiente, debido, en parte, al desfa

samiento de sus procesos y a la obsolescencia de sus estructuras administrativas.

Los orígenes de la gerencia pública, como ha n apuntado

varios diagnósticos, se localizan en el desgaste de la política

pública, que se orientó excesivamente al análisis cuantitativo

ya la "metapolítica", con lo cual se perdió el objetivo primor-

dial del proceso gubernamental: la ciudadanía. La gerencia

pública surgió entonces como una solución a este modelo;

orientada p or los principios de la eficiencia, la ciudadanía y lo

público, la gerencia pública buscó encontrar desde un princi-

18 "Editorial Comment", Ioumal Public Administration Researclt and Theory, vol. 4, núm. 1, enero de 1994, p. 1.




pio la satisfacción de las demandas de la sociedad desde una

perspectiva radicalmente práctica, orientada a los problemas

específicos, bajo una actitud estratégica más que basada en el

proceso burocrático ortodoxo.Como enfoque analítico, la gerencia pública recurrió tam-

bién a la teoría de la organización y a la política pública para

construir el concepto de organización pública. De la primera

tomó el concepto de organización y lo asimiló como un sis

tema social autorregulado que mantiene ciertas constantes

esenciales o ciclos repetitivos de entrada, procesamiento, sali

da y renovación de entradas.t? En una perspectiva organiza-

cional, las organizaciones asemejan pequeñas sociedades enlas cuales la gente crea para sí misma significados, símbolos,

normas y esquemas cognoscitivos compartidos que les per-

miten crear y mantener interacciones significativas entre sí

mismas y en relación co n el mundo, más allá de su pequeñasociedad.t?

Sin embargo, debido a que la teoría de la organización

había ignorado los problemas políticos que están presentes en

las organizaciones públicas.U la gerencia pública tuvo que

recurrir al enfoque de la política pública para estudiar las

implicaciones de lo público en los programas de gobierno. De

esta forma, las ciencias de las políticas resultaban un pode-

roso instrumento analítico para ayudar a entender el signifi

cado de lo público, inmerso en las políticas, los programas y

los objetivos del Estado. La contribución de este último enfo-

que se ha dado, al menos, desde dos ángulos. Primero, desde

un aspecto técnico, las políticas públicas generan un nuevo

enfoque para analizar la complejidad del decision-making. A

19 Daniel Katz y Robert Khan, The Social Psychology of Organizations,John Wiley, Nueva York, 1982, p. 13.

20 Edgar Schein, Organizational Culture and Leadership, Jossey-Bass, SanFrancisco, California, 1985, p. 22. Argyris y Schoon definen a un a organización como un "organismo en el cual cada una de cuyas células contieneuna particular imagen de sí misma en relación co n el todo". Chris Argyrís,

Donald Schoon, Organizational Learning: A Theory of Action Perspective,Reading, Mass., Addison-Wesley, 1978, p. 16.21 Richard Hall y Robert Ouinn, "Is There a Connection Between

Organizational Theory an d public Policy?", en Richard Hall y Robert Quinn(cornps.), Organizational and Public Policy, Sage Publications, Beverly Hills,California, 1983, p. 7. .




partir de un esquema procesal de la política, que enfatizaba laimportancia de la información, la racionalidad y la interdisciplina, la política pública contribuyó a la solución de los pro

blemas y los asuntos públicos.Desde un punto de vista más político, las políticas públicas

destacaron el análisis en los pasos y componentes para elacceso a la agenda pública, así como el estudio del desempeño y la composición de los diversos actores en las arenaspolíticas; aportaron herramientas de análisis para entender

los conflictos que generaban las políticas y orientaban aquienes toman las decisiones a encontrar mejores salidas por

la vía de la negociación, la cooperación y el consenso.VFue así como la gerencia pública se abrió paso en la gran

esfera de la administración pública. Su pr m r esfuerzo se

concentró en encontrar u n objeto de estudio propio que la distinguiera de la imagen desgastada en que había caído laadministración pública. Ese objeto de estudio lo encontró en

las organizaciones públicas. En este concepto, lo más relevante es el carácter público de las organizaciones. De ahí

parte la gerencia pública como enfoque de conocimiento, delreconocimiento de que lo público no necesariamente proviene de la exclusividad del gobierno. Lo público está presente

ahora en todos los espacios de la vida social: en las laboresaltruistas de las empresas privadas, en las labores solidariasde las asociaciones de voluntarios o no gubernamentales y,por supuesto, en las acciones que el Estado emprende en supermanente interacción con la sociedad.

CREANDO NUEVOS PARADIGMAS PARA ENTENDER

A LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

Lo primero que debemos tener presente al introducirnos en laobra de Barry Bozeman es que ésta se inscribe en el contextode los trabajos que han desarrollado los teóricos de la geren-

22 Michael White, "Polícy Analysis and Management Scíence", en StuartNagel, Encyclopedia of Policy Studies, Mareel Dekker, Nueva York, 1988,pp. 11-41.




cia pública norteamericana. Bozeman es uno de los pocos

autores que se han preocupado por hacer un estudio ver

daderamente serio y analítico de lo que hoy en los países enlengua española conocemos como gerencia pública o gestión

pública.Aunque esta corriente se ha venido cultivando en los

Estados Unidos con mayor fuerza durante los últimos 20

años, son pocos los trabajos que han hecho aportaciones

trascendentes y originales al estudio de la gerencia pública. A

veces, por falta de rigor científico, se ha elaborado una definici6n "estrecha" de la gerencia pública.U De hecho, s610

dos trabajos se han ocupado de esta corriente en forma más o

menos profunda: uno de ellos es el de David Garson y SamOverman, Public Management Research in the United States.s"

y el otro -más reciente- es el de Laurence Lynn, Public Management As Art, Science and Profession.tí

El primero de ellos fue un levantamiento de informaci6nllevado a cabo a principios de la década de los ochenta en 25 0

escuelas de administración pública en los Estados Unidos,para conocer la influencia de la gerencia pública en el mapacurricular de st s escuelas, es decir, para saber de qué manera

la influencia de la gerencia pública determinaba la forma

ción de egresados de esta carrera. Algunas de las más impor-tantes conclusiones señalaron que, en general, no existía unabase de investigación en gerencia pública; la investigación

existente se hallaba fragmentada de acuerdo con la fuente,

la localización y disciplina del programa que se analizara.Aunque limitada en sus bases, l gerencia pública -se

reconocía- era un campo de estudio claramente identifica

ble. Finalmente, la investigación en gerencia pública no tenía

el tipo POSCORB tradicional que hacía hincapié en las funcio

nes administrativas, sino que incorporaba un interés actua-

23 David Rosenbloom y Bemard Ross, "Adminístrative Theory, PoliticalPower and Gover nment Reform", en James Perr y (comp.), New Paradigms for Govemment: Issues for the Changing Public Service, Jossey-Bass, Sa nFrancisco, California, 1994, p. 161.

24 David Garson y Sam Overman, Public Management Research in theUnited States, Praeger Publishers, Nueva York, 1983.

2S Laurence Lynn, Public Management as Art, Science and Profession,Chatham House Publishers, Nueva Jersey, 1996.




lizado sobre el Policy Analysis, la evaluación y la implemen-

tación, la productividad y la coordinación política e institucionaP6

En su caso, Laurence Lynn elabora un recuento del nuevocampo, desde sus orígenes hasta la época actual. Un aspecto

plausible en esta investigación es que el autor planteó la viabilidad teórica y metodológica de la gerencia pública como unproblema de "jurisdicción" disciplinaria entre dos comunida-

des científicas. Para Lynn, la existencia de dos comunidades deacadémicos -por un lado, los estudiosos que se cobijan enla Asociación para la Gerencia y el Análisis de la Política PÚ

blica y, por otro, los académicos reunidos alrededor de laAsociación Nacional de Escuelas de Administración y AsuntosPúblicos- distorsiona el estudio de la gerencia pública.

Pese a estos problemas, Lynn piensa que la gerencia pública, como la función ejecutiva e n el gobierno, sería más fuerte

y tendría mayor identidad como un terreno de actividad pro-

fesional y de aprendizaje si sus contribuyentes y practicantes:

a) establecieran bases intelectuales e n aquellos campos y sub-

campos académicos que puedan iluminar el papel ejecutivoen el gobierno; b) desarrollaran hábitos de razonamiento

crítico y un intercambio intelectual apropiado a un campoacadémico, yc) aplicaran adecuadamente sus habilidades intelectuales para contestar las interrogantes centrales de la

gerencia pública 7

Uno de los problemas centrales de la gerencia pública radi-

ca en que los estudios que se producen para el análisis de lasorganizaciones públicas sólo tocan aspectos empíricos, demodo que, en el mejor de los casos, se convierten en recetas

de cómo dirigir mejor las agencias de gobierno. La importan-

cia de estos estudios se ha conc entrado sobre todo en los estu-dios de direccíón.P que destacan particularmente las carac-

terísticas de los gerentes públicos. Esto último ha hecho que

26 Garson y Overman, op. cit., pp. 17-18.

27 Lynn, op. cu; p.7.28 Véanse, entre otros trabajos de este corte: Jamil Jreisat, Managing PublicOrganizations. A Development Perspective on Theory and Practice, ParangonHouse, Nueva York, 1992; John Bryson y Barbara Crosby, Leadership for theCommon Good. Tack1ing Public Problems in a Shared Power World, JosseyBass Publishers, S an Francisco, 1992.




los estudios de la gerencia pública se preocupen más por for

mar gerentes públicos de excelencia, en detrimento del con-

texto global en el cual tiene lugar la actividad del funcionario

público de alto nivel.La contribución de Bozeman va en sentido contrario, pues

es un esfuerzo p or construir categorías de análisis para enten-

der el comportamiento de las organizaciones públicas. El tra-

bajo de Bozeman no se distrae en la ya gastada discusión

sobre cuál es el perfil ideal que el gerente público debe lograr

para dirigir eficientemente una organización, sino que enfoca

la lente en la necesidad de generar herramientas conceptuales

para entender por qué varían las organizaciones públicasrespecto de las privadas.

Aunque un número cada ve z mayor de teóricos se refiere al

concepto de "organizaciones públicas", Barry Bozeman es el

teórico al que se le reconoce la invención del concepto de

"teoría de las organizaciones públicas", el cual planteó en

"Public Organization Theory: The Significance of Publicness"

(Boston, Allyn and Baconj.s?

De cualquier manera, ahora la gerencia pública busca dejaren claro su relación con la administración pública. Primero,

no está separada de la administración pública, es parte de

ella. La gerencia pública es un campo disciplinario de gran

riqueza porque en su construcción y desarrollo están partici-

pando "refugiados" de las escuelas de las ciencias de las políti

cas30 y de la teoría de la organización. No es que la adminis-

tración pública -la gran disciplina- se colapse, sino que en

su matriz teórica experimenta reajustes, dando como resulta-do el predominio científico de la gerencia pública.

29 Hal Rainey, "Public Organization Theory: The Rising Challenge", Public

Administratian Review, marzo-abril de 1983.30 Chester Newland, "Field of Strangers in Search of Discipline:

Separatism of Public Management Research from Public Administration",Public Administration Review, núm. 5, septiembre-octubre de 1994, p. 486.



ESTUDIO INTRODUCTORIO

"PUBLICNESS": ENFOQUE PARA ANALIZAR

LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

19

El concepto de "publicness", sugerido por Bozeman -podríamos decir-, tiene el mismo significado que le asignan los latinoamericanos al término "lo público". Con todos los problemas

que representa su traducción, quizás lo más importante del concepto no es la envoltura sino el contenido. En este sentido, elcontenido del libro es bastante nítido y una sola leyenda expresa el mensaje: "algunas organizaciones son gubernamentales,pero todas las organizaciones son públicas".

Según Bozeman, hoy en día las sociedades son tan comple jas que aun cuando existen organizaciones gubernamentales

-que se ocupan de acciones de carácter público, de interés

general o del bien común- la interacción tan complicada enque se hallan inmersos amplios sectores sociales hace que "lopúblico" sea competencia de todos. Así, por ejemplo, el pro

blema de la contaminación ambiental es tan grave en algunas

ciudades que la "autoridad política" (el Estado) interviene enlos procesos esenciales-! de las organizaciones (privadas) ylas afecta en s u quehacer global.

Por ello, la preocupación central del autor se halla en saber

qué tanto tienen de público las organizaciones. Para enfrentar este problema, el autor plantea la necesidad de construir

enfoques analíticos que nos permitan discernir el efecto de laautoridad política en los procesos organizacionales esenciales

de las empresas y de las organizaciones no gubernamentales.El concepto de "publicness" intenta desarrollar esa función.Sin embargo, ésta no es una tarea fácil, ya que, según Bozeman, lo público presenta problemas de ambigüedad conceptual porque las organizaciones gubernamentales y privadasson muy parecidas en sus funciones, enfoques administrativosy su presencia pública. Esta confusión organizacional simularía una especie de "rompecabezas de lo público".32

31 Los procesos esenciales en el comportamiento de una organizaciónincluyen: 1) establecer y mantener la organización; 2) estructurarla; 3) obtener y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.

32 El concepto de "publícness", en la perspectiva de Bozeman, debe supe-




De ahí que el problema fundamental de la teoría de las

organizaciones públicas sea generar una explicación de por

qué las organizaciones públicas difieren de las organizaciones

privadas.V Para avanzar en este propósito, Bozemai, indicaque es necesario tomar en consideración dos premisas bási

cas: Primera, que existen dos fuentes de autoridad que son la

base de prácticamente todas las organizaciones: la autoridad

económica y la autoridad política. La autoridad, base de la or

ganización, tiene un impacto significativo en el compor

tamiento de la organización. La autoridad económica respon

de a lo privado; es decir, las empresas denotan un corte más

privado en su s acciones, y sus objetivos responden a un dere

ch o de propiedad, mientras que la autoridad política sim

boliza el alcance que tiene el Estado como autoridad para

influir e n las acciones de la s organizaciones privadas. Segun

da, que ambos tipos de autoridad deben ser entendidos como

dimensiones, por lo que una organización no es totalmente

pública o privada, sino que en "mayor o menor grado" es una

cosa u otra. Esto es, puede ser más pública en relación con

algunas de sus actividades y má s privada respecto de otras.

Una inferencia importante es que, independientemente de

qu é organización se trate -de gobierno, empresarial o rnez-

clada-, ésta puede ser examinada en función de sus dimen

siones de lo público" .

Bozeman reconoce que, para superar la confusión concep

tual, hay que dejar de lado las diferencias tradicionales que

identifican a las organizaciones públicas y privadas. Esas diferencias se reducen a comparar tres factores: los empleados

y sistemas de personal; las tareas y contextos de trabajo, y la

estructura d e las organizaciones.

Por otra parte, cuatro obstáculos destacarían en la teoría

de las organizaciones públicas: a) el obstáculo analítico, en

donde lo público tiene múltiples significados, matices y con-

ral la concepción que se tiene de este concepto como vinculado más con elestatus legal de las organizaciones y acciones del gobierno; véase BarryBozeman y David Coursey, "Decisíon Making in Public and PrivateOrganizations: A Test of Alternative Concepts of 'Publicness"', Public

Admi nistra tion Review, núm. S, septiembre-octubre de 1990, p. 525.33 Robert Denhardt, Public Organizations Theory, Wadsworth Publíshíng.

Belmont, California, 1993, p. 19.




notaciones; b) el obstáculo metodológico, esto es, muchos

problemas son analizados bajo una misma lente, incluyen as-

pectos como "seleccionar la unidad de análisis adecuada,

escoger el enfoque más significativo, diseñar una investigacióncapaz de captar las diferentes implicaciones de lo público"; e)

el obstáculo causal, el cual representa la incapacidad del

investigador para inferir por qué las organizaciones públicas

y privadas deberían de comportarse de distinta manera, y d)

el obstáculo sintético, que expresa la variación de las organi

zaciones en u nto a su multiplicación, producto de los cam

bios en su función y carácter.

Estos son los obstáculos que reclaman una teoría dimensional de lo público que aborde la disolución sectorial, las

organizaciones híbridas y los vínculos entre diversos tipos de

organización. El modo en que lo público de una organización

influye en su comportamiento es la clave de esta teoría.

Como enfoque para estudiar lo público, el "publícness" pre-

senta distintos rostros -por es o se le puede representar con

la metáfora del rompecabezas-, entre ellos los siguientes: a

pesar de poseer poco potencial, los relatos profesionalestienen un papel importante en la composición del "publíc-

ness": los estudios de caso aportan a la teoría de la organi

zación pública; la investigación unisectorial ayuda a definir

las características de las organizaciones públicas; la investi-

gación sectorial comparativa es prometedora, y la inves-

tigación genérica, la más común de los estudios corporativos,

no supone que las diferencias entre las organizaciones públi-

cas y privadas sean importantes.La integración de estos recursos intelectuales para generar

conocimiento útil a la administración pública bajo una pers-

pectiva integradora es otra de las virtudes del trabajo de

Bozeman.

Para él, existen tres tipos de autoridad política con dife-

rentes implicaciones para lo público y el funcionamiento de

las organizaciones. Una de ellas, la autoridad primaria, ema

na de lo s ciudadanos; la secundaria se refiere a la legitimidady es ejercida por los funcionarios, y la tercera pertenece a las

organizaciones no gubernamentales y a los particulares.

En la autoridad primaria se valoran la legitimidad del




Estado, y el papel y el alcance del gobierno. Todas las organi-

zaciones son públicas porque la autoridad política afecta partedel comportamiento y los procesos de todas las organizaciones. Ésta es la base de una teoría de lo público, lo que implicaque lo público concierne a los efectos de la autoridad política.

Las organizaciones pueden ser más públicas en relación conciertas actividades y menos públicas con respecto a otras, ytodas las organizaciones son públicas, pero algunas lo sonmás que otras.

De lo anterior se deduce que una teoría multidimensionalsupone que las organizaciones modernas, independientemente del sector o tipo, están influidas tanto por la autoridadpolítica como por la económica y ejercen simbólicamenteambas formas de actividad.

Las categorías diseñadas por el autor permiten identificar a

lo público como una mezcla de lo público como autoridad.Una organización es pública, según el principio anterior, en la

medida en que ejerce una autoridad política o es restringi-

da por ella. En consecuencia, una organización es privada enla medida en que ejerce autoridad económica o se ve limitadapor ella. Por lo tanto, el enfoque multidimensional de lo público ayuda a evitar la confusión sectorial y es un avance en laconcepción tradicional de lo público como gobierno.

Otra de las ventajas de la perspectiva multidimensional de

lo público es que funciona como indicador del grado de com-

posición pública-privada de las organizaciones. Con esta desa-

gregación se pu observar que las organizaciones indivi-duales no son totalmente públicas o privadas, sino más o

menos públicas de acuerdo con aspectos particulares de suactividad.

Para llevar adelante su empresa teórica, Bozeman destacaalgunas virtudes del "publicness": el enfoque es aplicable a

cualquier organización; ayuda a enfrentar los problemas deldesvanecimiento sectorial, de privatización y organizaciones

híbridas, y explica por qué las organizaciones más públicasdeberían diferir de las más privadas.

Las pretensiones intelectuales de Bozeman son llevar el

concepto de "publicness" al campo de la investigación, la educación gerencial y la administración eficiente, e incluso con-




siderarlo como un paradigma. A pesar de que la perspectiva

rnultidimensional del "publicness" no logra definir cabalmente

lo público, sí es una suerte de paradigma, según Bozeman,

porque sugiere varios métodos de investigación y desarrollatácticas y estrategias gerenciales que no ofrecen los enfoques

genéricos o puramente públicos.

El desarrollo conceptual es una característica que hay que

celebrar en la ya vasta, innovadora y propositiva obra acadé-

mica de Barry Bozeman, quien no se ha limitado únicamente

a los hallazgos empíricos no acumulativos y no generalizables.

Sus constructos teóricos denotan una preocupación por la

generación de la teoría del más alto nivel, y aun con ello sumodestia es de admirar cuando reconoce qu e hay una abun-dante lista de pendientes por considerar en el ámbito concep-

tual, entre los que destacan: desarrollar medidas de "pu-

blicness" para diversas actividades y procesos organizacio-

nales; desarrollar conceptos más cercanos al comportamientoreal de la organización; implementar hipótesis de descomposi-

ción, y desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una

amplia variedad de organizaciones con diferentes misiones,tecnologías y culturas.

La propuesta teórica de Bozeman es un mensaje a la comu-

nidad vinculada con el estudio de las organizaciones públicas,

para que ésta no se limite a copiar conceptos, sino que los

reelabore cuando se apliquen a la investigación empírica. Por

eso, una teoría basada en la práctica avanza siempre y cuandolos investigadores respondan al desafío de desarrollar medi-

ciones eficaces para conceptos útiles.Quizás la lección más importante del "publicness" sobre la

formación de gerentes públicos es el manejo que éstos hagande lo público. Entre otras habilidades, deben considerar el

manejo de la interdependencia (en el contexto político) y los

valores de la organización.

El consejo final del presente trabajo sería el siguiente: la

misión de la investigación y la teoría consiste en explicar

la práctica de la gerencia pública y en hallar formas de acu-mular y formalizar el conocimiento personal de los profesio-

nales; una ruta del conocimiento es el rompecabezas de lo

público.




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TODAS LAS ORGANIZACIONESSON PÚBLICAS

Tendiendo un puente entre las teoríascorporativas privadas y públicas



25892

BIBUOTECA



A JUDITH

LISLE, BRANDYN

LISLEy JOHN HAMILTON MARTIN BOZEMAN



PREFACIO

"Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las

organizaciones son públicas." Si hubiera que condensarlas siguientes páginas a su mínima expresión, yo escogería

esa frase. La premisa cardinal de este libro es que lo público

es una clave para entender el comportamiento y manejo deuna organización, no sólo en dependencias del gobierno, sino

virtualmente e n todas las organizaciones.

Consideremos antes que nada el significado de "lo público".

El término público se ha empleado de maneras distintas y enmuchos contextos diferentes. Uno de los usos más comunes

identifica lo público con lo gubernamental. El párrafo ante

rior deja en claro que la acepción público = gobierno no es la

que yo comparto. Como aquí se utiliza, lo público se refiere al

grado en que la organización se ve afectada por la autoridadpolítica. (De momento, demos por sentada la naturaleza de

ésta.) Una primera implicación, quizá la más importante, es

que prácticamente cualquier organización -del gobierno,

empresarial o no lucrativa- tiene aspectos públicos significa

tivos. Muchas organizaciones están tanto limitadas como fa

cultadas por l a autoridad política. Cualquiera que sea el esta

tuto legal o el contexto institucional de una organización, lo

público deja en ella una marca indeleble y afecta su compor-

tamiento de manera importante.

La idea de que todas las organizaciones son públicas a unou otro nivel (y de que lo público es una cuestión de grado) me

parece bastante clara. Pero la teoría corporativa tradicional

ofrece amplia evidencia de qu e no hay u n acuerdo unánime al

respecto. La teoría de la organización genérica, de llegar a

tratar lo público, lo entiende como sinónimo de gobierno. Del

mismo modo, gran parte de la teoría de la administración

pública, si bien otorga importancia a la distinción entre lo

público y lo privado, identifica las organizaciones públicas

con las dependencias oficiales. Considero que éste es un enfo-

31



32 PREFACIO

que confuso y aun decepcionante de un mundo corporativo

en qu e la "ambigüedad sectorial" se está volviendo más bien

la regla que la excepción, y donde están surgiendo nuevas for-mas organizativas difíciles de clasificar con las etiquetas con

vencionales de gobierno-empresa.

La insatisfacción con respecto a buena parte de la teoría

corporativa tradicional ha sido una de la s motivaciones parala confección de este libro. Otro estímulo ha sido la decep

ción sobre el aspecto aplicado, prescriptivo, de la teoría de la

organización pública: a la gerencia pública. Los especialistas

en la materia suelen carecer de una orientación teórica. Loscriterios convencionales, el análisis histórico y el conocimien

to empírico dominan el pensamiento y la práctica de la geren-cia pública. No tengo nada contra la experiencia personal ode la historiografía. Pero me desconcierta que los expertos acep-ten de manera acrítica el dictamen de Wallace Sayre de que laadministración del gobierno y de los negocios es "semejante

en todos los aspectos poco importantes". Hay, en verdad, bue

nas razones para distinguir la gerencia pública, pero también

hay argumentos sólidos para enfocar de manera global mu

chos aspectos administrativos. No es algo que pueda deslin-darse fácilmente.

RESUMEN TEMÁTICO

Una vez reveladas algunas pistas sobre mi motivación para

escribir este libro, consideremos su contenido. Los capítulosindividuales difieren considerablemente en cuanto a con-tenido y propósito. Un breve resumen proporcionará una idea

de la contribución de cada capítulo por separado a los temas

centrales de la obra.

El objetivo del capítulo 1 es sencillo: enmarcar los proble

mas, presentar el "rompecabezas de lo público" y apoyar laafirmación encarnada en el título del libro. Esta sección su

giere por qué los especialistas, los directivos y los estudiantesdeberían interesarse en lo público de las organizaciones. La

influencia de lo público en el comportamiento de las organi

zaciones se ilustra con una serie de episodios ocurridos en laindustria aeroespacial.



PREFACIO 33

En el capítulo II se revisa gran parte de la literatura com-

parativa de las organizaciones públicas y privadas. Los estu-

dios citados en esta sección tratan de las diferencias entre los

sectores mencionados en cuanto a estructuras organizativas,coordinación y sistemas de personal y contexto de trabajo; en

otras palabras, la casi totalidad de las diferencias, con excep-

ción de las concernientes al ámbito del mercado o de la auto-

ridad política y jurídica. La mayor parte de los estudios sobre

investigación han abordado el ambiente interno por una

razón comprensible: es má s fácil concebir un buen diseño de

investigación, para examinar, digamos, las diferencias en las

tasas de ascenso entre las organizaciones públicas y privadas,que para estudiar temas más fundamentales de lo público

como las variaciones en la percepción de la legitimidad del

Estado y los consiguientes efectos sobre el grado de penetra-

ción gubernamental en la sociedad.

El capítulo II I fue escrito para los teóricos corporativos y las

personas dedicadas a investigar los efectos de lo público. El

objetivo principal del capítulo es identificar algunos de los

problemas que implica la investigación comparativa sobre lasorganizaciones públicas, así como las posibles estrategias para

atenuarlos. Un propósito secundario es procurar un marco

para clasificar los numerosos enfoques que pretenden explicar

las diferencias entre las organizaciones públicas y privadas.

Factores económicos y políticos má s amplios, que consti-

tuyen las bases esenciales de lo público (y de lo privado),

reciben atención en los dos siguientes apartados. En el capí-

tulo IV se argumenta que la dotación de autoridad económica,en particular los derechos de propiedad privada, explica

muchos aspectos de las organizaciones y de su administra-

ción. Existe un cuerpo teórico bien desarrollado en cuanto a

la economía (denominado en forma general teoría de los

derechos de propiedad) que examina las diferencias entre las

organizaciones públicas y privadas y que ofrece explicaciones

plausibles sobre el porqué sus comportamientos deberían

diferir. No hay una teoría de la autoridad política similar encuanto a coherencia y buen desarrollo, por lo que el capítulo

V reúne ideas discordes y presenta un modelo de los efectos

de la autoridad política en las organizaciones.



34 PREFACIO

El capítulo VI es, en ciertos aspectos, el más importante.Aquí las hipótesis del libro se conjuntan para ofrecer una pers-pectiva alternativa sobre lo público. En este apartado se argu-menta que lo público se comprende mejor en términos delgrado de restricción y habilitación política con que afecta a laorganización. Asimismo, se desarrolla un concepto de lo pú-blico que se ajusta a cualquier tipo de organización; conceptocapaz de enfrentar fenómenos tales como la ambigüedad sec-torial y el surgimiento de formas híbridas y multiorganiza-cionales.

Algunos de los conceptos desarrollados en la sección ante-rior se aplican en el capítulo VII. Utilizando dos parámetrossimples, uno para lo privado y otro para lo público, se clasifi-ca un conjunto de instituciones de investigación y desarrolloy se evalúa su desempeño. Los resultados indican que o

gubernamental" y o público" no son sinónimos y que, más apropósito, la politicidad (medida por los recursos derivadosde fuentes gubernativas) parece decir mucho sobre la eficien-

cia de una organización.El capítulo final comienza por explorar las posibilidades deutilizar el rompecabezas de lo público como paradigma orga-nizativo para el estudio de la administración pública, y poste-riormente sugiere la aplicación de la teoría de lo público a lapráctica del "manejo de lo público". El capítulo termina conuna exposición sobre la pertinencia del mencionado rompe-cabezas para la educación en dirección pública.

¿QUIÉNES DEBERÍAN LEER ESTE LIBRO?

Espero que los administradores lean este libro. Tengo expec-tativas realistas: los estudios sobre el tiempo que los gerentes"eficientistas" dedican a la lectura de textos no relacionadosdirectamente con su trabajo muestran que los autores enfren-

tamos una dura competencia. Aun así, creo que este ensayomerece su atención y su tiempo. La obra resultará especial-mente útil para: 1) gerentes de empresas cuyas responsabili-dades incluyen enfrentar restricciones del gobierno, procurarrecursos del mismo o tratar de entender la responsabilidad



PREFACIO 35

política; 2) funcionarios del gobierno que tratan con empre-

sas en calidad de reguladores, con socios de empresas de ries-

go y con solicitantes o proveedores de recursos; 3) directores

de organizaciones no lucrativas del "tercer sector"; 4) ge-rentes en organizaciones híbridas o mixtas, como empresas

patrocinadas por el gobierno o instalaciones propiedad del

mismo, pero administradas por contratistas.

¿Qué obtendrían del libro? No mucho en lo que respecta a

prescripciones administrativas directas. En la gerencia públi-

ca existe manifiesta necesidad de pautas con fundamento

teórico. Sin embargo, esta obra se ocupa más bien de ayudar

a desarrollar las teorías sobre las que eventualmente podríanbasarse dichas pautas. Aun así, contiene algunas lecciones.

En particular, el libro tiene algo que decir sobre la asignación

de recursos y responsabilidades entre organizaciones y sec-

tores. Por regla general, tales decisiones políticas están

englobadas en la teoría microeconómica y determinadas por

la política temporal. El marco institucional y las cuestiones

organizativas suelen recibir poca atención. Los resultados y

discusiones que aquí presentamos sugieren que la gerenciapública y los problemas organizacionales demandan mayor

atención al tomarse las decisiones de asignación. El lector

puede hallar incluso algunas pistas sobre la forma en que los

problemas de dirección pública influyen en el éxito de las

políticas adoptadas.

El principal valor de este libro para los administradores no

es, sin embargo, el de las "sugerencias útiles". Las ideas que

aquí se exponen deberán ayudarlos a ordenar su pensamientoen tom o de su trabajo, su organización y aquéllas con las que

interactúan. Muchos supuestos gerenciales de aceptación

general y aun de vieja reputación están comenzando a res-

quebrajarse a causa de la edad. En un ámbito en el que algu-

nas organizaciones empresariales reciben la mayoría de sus

fondos del gobierno y tiemblan ante la perspectiva de entrar a

mercados desprotegidos, el viejo estilo "gerencial de créditos

y deudas" pierde significado. En un medio donde algunasorganizaciones del gobierno buscan beneficios y contratan

personal de mercadeo y publicidad para promover su imagen

pública, las panaceas de la administración pública tradicional



36 PREFACIO

tienen menor relevancia. Este libro ayudará a los administradores a entender mejor una de las grandes fuentes de complejidad en los ambientes corporativos: la mezcla y constantemente cambiante de las fuerzas políticas y de mercado quemoldean a las organizaciones.

Espero que los teóricos de la organización y los estudiososde la administración pública lean este libro. Los primeroscasi siempre sermonean a los conversos. Algunos sienten queuna organización es una organización y que el contexto público tiene poca importancia. No es de extrañar que la genteen las escuelas de comercio tienda a mantener esta opinión y

lea libros que confirman el evangelio gerencial genérico. Sinembargo, algunos teóricos perciben que las organizacionesdel gobierno tienen tan poco en común con otras organizaciones, que la teoría corporativa genérica resulta ingenua y

poco valiosa para la gerencia pública. Tampoco debe sorprender que algunas personas de los programas de administraciónpública, políticas públicas y ciencias políticas tiendan a

sostener esta visión y lean libros que confirman el evangeliode la singularidad del sector público. Mi libro no apoya ninguna de las dos opiniones.

Espero que los estudiantes lean este libro. Resulta adecuado para varios cursos de administración empresarial y públi-

ca, así como para algunos de ciencia política. La principalcaracterística que atraerá a l o s estudiantes es su carácterprovocativo. Dado que ya utilicé un borrador de esta obra

como parte de los textos para mi curso de teoría de la organización pública en la Maxwell School, puedo señalar que sucontenido ha generado acaloradas discusiones. Invariablemente, los estudiantes de administración pública han mostrado cierto interés en la naturaleza de lo público. Ésta es, des-

pués de todo, la cuestión neurálgica en la enseñanza de laadministración pública. Acostumbro comenzar mi curso conuna pregunta: ¿Por qué no está usted en una escuela comer

cial? La interrogación no solamente despierta chistes deli-ciosamente sarcásticos -"detesto el dinero" o "no podríavestirme como exige el reglamento"-, sino que también activa la discusión.

Asimismo, he utilizado dicho borrador como texto para un



PREFACIO 37

seminario sobre teoría corporativa en una escuela comercial.

Si bien los alumnos son comprensiblemente menos intros-

pectivos respecto a la naturaleza de lo público, el libro parece

estimular discusiones productivas sobre el papel del gobiernoen los negocios y sobre los objetivos de la teoría de la organi-

zación.

RECONOCIMIENTOS

Mis ideas sobre lo público y su papel en la teoría de la organi-

zación y administración han sido influidas por diversas per-

sonas. Stephen Loveless, de la Universidad Internacional deFlorida, y Michael Crow, de la Universidad Estatal de Iowa,

han escrito disertaciones donde han aplicado algunas de la

ideas aquí desarrolladas. Su pensamiento ha sido tan central

para mi trabajo que cada uno es coautor de un capítulo de

este libro. Hal Rainey, de la Universidad Estatal de Florida,

ha hecho gran cantidad de comentarios sobre el libro y ha

ejercido gran influencia en mi opinión (yen la de todos los

demás) sobre la naturaleza de las organizaciones públicas.Robert McGowan, de la Universidad de Denver, leyó un bo-

rrador del manuscrito e hizo muchas sugerencias de gran uti-

lidad. Agradezco la guía de Jeffrey Straussman (Universidad

de Syracusa), William Starbuck (Universidad de Nueva York),

Richard Hall (Universidad Estatal de Nueva York en Albany),

Howard Aldrich (Universidad de Carolina del Norte), Stuart

Bretschneider (Universidad de Syracusa), Todd Holden

(Universidad de Syracusa), Ralph Shangraw, Jr. (Universidadde Syracusa), Mark Emmert (Universidad de Colorado) y

Gary Wamsley (Instituto Politécnico y Universidad Estatal de

Virginia), todos ellos ofrecieron comentarios sobre uno o va-

rios capítulos.

Asimismo, tuve la fortuna de contar con la asistencia de

excepcionales estudiantes graduados de la Maxwell School,

entre ellos Joe Dale, Marc Nicole y William Burke. Estoy en

deuda con Eleanor Sheridan, quien mecanografió gran partedel manuscrito.

Finalmente, agradezco a mi esposa, Judith Bozeman, por

sus provechosas críticas ("Todo me parece demasiado obvio"),



38 PREFACIO

y a mi s hijos, John y Brandyn, por ayudarme a mantener mi

trabajo en la perspectiva correcta ¿Por qué no escribes

algunos libros para hacer mucho dinero?").

BARRY BOZEMAN

Syracusa, Nueva York

Enero de 1987



1. EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO: CÓMO ELCARÁCTER PÚBLICO DE LAS ORGANIZACIONES

AFECTA SU COMPORTAMIENTO

¿EL CARÁCTER público de las organizaciones influye significati-vamente en su comportamiento? Esta pregunta, en esencia,constituye el rompecabezas de lo público. Hay sin duda cierto

mérito en el argumento de Warwick (1975, p. 204) de que o

basta con llenar un portafolios de conceptos y medidas desa

rrolladas en otros casos, descargarlos en una agencia pública

y esperar a que abarquen toda la realidad importante a la que

están expuestos". Pero, ¿qué tanto de la "realidad importante"

del comportamiento organizativo puede explicarse en térmi

nos de conceptos y medidas de la teoría de la organización

genérica? ¿En qué difieren las organizaciones públicas de las

privadas? ¿Y cuáles son las implicaciones para la gerenciapública?

Muchos piensan que el componente público, de revestir

alguna importancia, no es una influencia tan significativa en

las organizaciones y su gerencia, como lo son muchos otros

factores: el estilo del liderazgo, el tamaño de la organización yel nivel de recursos. La mayoría de los teóricos sobre organi

zación se preocupan tanto por la generalización científica

como por la eficiencia gerencial y, comprensiblemente, de-sean alguna prueba de que lo público represente una diferen-cia (véanse, por ejemplo, Meyer y Rowan, 1977; Nystrom yStarbuck, 1981). Sin embargo, los especialistas y los profe-sionales de la gerencia pública -en busca de aumentar la efi-ciencia administrativa- están convencidos de que las organi

zaciones públicas son distintas a las privadas (por ejemplo,

Allíson, 1979; Lynn, 1981; Rainey, Backoffy Levine, 1976).

La investigación sobre gerencia pública, en su estado actualde subdesarrollo, aporta poco para convencer a los analistas

corporativos de orientación teórica de que lo público merece

su atención. La evidencia anecdótica parece decir que la

39



40 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO

gestión empresarial y la gubernativa difieren sustancialmente

(véanse Blumenthal, 1983; Rumsfeld, 1979; Hayes, 1972; CaliIano, 1981); pero en las empresas privadas, la autoridad

política está a la orden del día. Al reflexionar sobre sus experiencias en los negocios y en el gobierno, Donald Rumsfeld

(1979, p. 90) observa: "Cuando me levanto en la mañana

como empresario, pienso mucho más en el gobierno que en lacompetencia, porque el gobierno está igualmente involucra-

do: sea HEW, IRS, SFC, FIe, FDA".*

Los INTERESES

Ta l y como están las cosas, pocas piezas del rompecabezas delo público están en su lugar. Son escasas las evidencias para

reforzar creencias firmes. El reducido progreso es en particu-

lar decepcionante en vista de la cantidad de temas puestos en

la balanza. Veamos algunos ejemplos.Desde tiempo atrás ha habido interés en transferir tec

nologías entre sectores, incluyendo tecnologías de carácterdirectivo. La administración por objetivos, planeación pre-

supuestal programada, dirección de personal de tiempo flexible, planeación presupuestal de base cero y sistemas compu-

tarizados de apoyo a decisiones s on algunas de las tecnologías

de carácter directivo que han sido transferidas del sector privado al sector público. El interés en los métodos directivos delsector privado ha crecido bajo la presidencia de Reagan

(Palmer y Sawhill, 1982).La transferencia y aplicación de tecnologías de carácter

directivo avanzan de grado o por fuerza, o en el mejor de loscasos, según las corazonadas de la gente involucrada. Mientras no aumente el número de piezas en el rompecabezas de

lo público, la conjetura será la regla más que la excepción.

¿Bajo qué circunstancias las tecnologías sociales y adminis-

trativas son transferibles entre organizaciones públicas y privadas? (Roessner, 1977). Existen casos sustanciales en el sen-

* Se prefirió dejar, a lo largo del libro, las siglas como vienen e n la ediciónen inglés, de ahí que, cuando se pone completo el nombre de alguna institución, no concuerdan con la traducción al español.



EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 41

tido de que algunas transferencias intersectoriales terminan

en tristes fracasos y otras en éxitos resonantes; pero nuestro

conocimiento de los factores de éxito o fracaso es limitado. Lo

público bien podría atenuar la probabilidad de éxito en latransferencia de tecnologías, pero, ¿es más pertinente para

algunas tecnologías que para otras?

La motivación en el empleo es otro ejemplo importante que

puede elucidarse mediante un estudio más profundo delrompecabezas de lo público. Los investigadores han informa-

do que los empleados públicos suelen tener menores nivelesde satisfacción laboral y de compromiso institucional que sus

contrapartes del sector privado (Buchanan, 1974; Rainey,1983; Porte y Perry, 1979). ¿A qué se debe esta diferencia? ¿Esen gran medida una cuestión de patrones distintos de reclu-tamiento o de selección de carrera? ¿O hay algo en la natu-

raleza del trabajo en el sector público que produce este efec-to? Buchanan (1974) argumenta que la escasa claridad demetas en las organizaciones públicas es muy explicativa. Sin

embargo, Rainey (1983) señala que es poca la variación en

cuanto a claridad de metas entre los administradores, seanpúblicos o privados. Otros estudios (Ponzer y Schmidt, 1982;Rhinehart el al., 1969) sugieren que la autoselección es factor

de gran importancia; esto es, las personas que eligen un

empleo en el sector público pueden diferir de las que lo hacen

en el sector privado. La solución del rompecabezas de lopúblico podría ayudar a aclarar algunas de estas cuestiones.

Hay muchas otras controversias que también pueden irse

despejando al avanzar el armado del rompecabezas: ¿tienen elcontrol y el papeleo burocráticos diferentes implicaciones

para las organizaciones públicas que para las privadas?

(Buchanan, 1975a; Bozeman y Loveless, de próxima apari-

ción). ¿Son los organismos del gobierno realmente "inmor-

tales"? (Kaufman, 1976). O ¿acaso tienen ciclos de vida muy

semejantes a los de las organizaciones empresariales de

tamaño similar? (Nystrom y Starbuck, 1981). Por lo generalse argumenta que evaluar la eficiencia de las organizaciones

públicas es más difícil porque no hay una "línea de fondo",pero, ¿qué cabría decir de las organizaciones empresariales

que buscan objetivos múltiples, como provecho, crecimiento




y estabilidad? (Cameron, 1980). Se dice que las organiza-

ciones públicas tienen ambientes más turbulentos que las pri-

vadas (Whorton y Worthley, 1981), pero, ¿por qué debería-

mos esperar diferencias en cuanto a turbulencia ambiental?Más aún, ¿en qué forma difieren los ambientes de las organi-

zaciones públicas de aquéllos de las organizaciones privadas?

(Segal, 1974; Wamsley y Zald, 1973; Whetten y Bozeman, depróxima publicación).

Quizá el problema más importante que podría aclararse amedida que avancemos en la solución del rompecabezas de lopúblico es la cuestión básica de la asignación de funciones y

responsabilidades entre los sectores. La experiencia políticareciente ha demostrado que los arreglos institucionales para

el suministro de bienes y servicios no son fijos, y que casi

cualquier función es susceptible, al menos potencialmente, de

"privatización" (Savas, 1982). Estos mismos cambios dramáti-

cos en el lugar de la prestación del servicio rara ve z han con-

tado como impulsora con una teoría gerencial o corporativa.

Las decisiones se toman, en cambio, con base en criterios

económicos normativos (como la teoría de la opción públicao la economía de oferta), convicción ideológica o convenien-

cia política. La asignación de bienes y servicios rara vez sedetermina por la evidencia d e q u e una función sea mejor

administrada en un sector que en otro. Una mayor compren-

sión de los efectos de lo público en el comportamiento de las

organizaciones podría introducir otro importante término en

los criterios, complejos pero quizá incompletos, que sirven

como base para tomar decisiones sobre la asignación de servi-cios. No hay una razón clara para que la ideología y la teoría

económica debieran tener hegemonía en tales decisiones; los

problemas administrativos y organizacionales pueden ser

igual de importantes.

SUPUESTOS SOBRE LO PÚBLICO

Muchas de las barreras para el progreso en el estudio de las

organizaciones públicas no son distintas a la s que enfrentan

los investigadores de la organización en general: en ambos




casos hay problemas de muestreo, de error de medición y,con mayor frecuencia, de validez interna. Pero tres amplios

problemas son especialmente inquietantes en la investigación

sobre las organizaciones públicas. El primero radica en laconceptualización de lo público. Los investigadores y teóricosno siempre han sido claros con respecto a qué se quiere decir

con organización "pública". ¿Es una oficina de gobierno ouna organización en la que el público tiene un interés princi-pal, o se trata del carácter económico de los bienes y serviciosprestados?

En muchos aspectos, el problema de la ambigüedad con-

ceptual es un síntoma de otro problema: lo indiferenciado delos sectores. Las organizaciones gubernamentales y las comer-

ciales se están volviendo cada vez más semejantes en cuanto asus funciones, enfoques administrativos y presencia pública

(Musolf y Seidman, 1980). Las organizaciones privadas son

cada vez más permeables a las políticas del gobierno, mien-tras que las instituciones públicas se están viendo atraídas

por enfoques casi mercantiles. Un elemento adicional de com-

plejidad es el surgimiento de organizaciones híbridas (enparte del gobierno y en parte privadas) y de las no lucrativasdel "tercer sector". La ambigüedad conceptual que abundaentre los teóricos es comprensible: el mundo corporativo realestá cambiando c on gran rapidez y nuestro desarrollo concep-tual no ha mantenido el paso.

Acaso el problema más importante en la teoría de la organi-zación pública sea la falta de una explicación fundamental depor qué las organizaciones públicas difieren de las privadas.Gran parte de la investigación comparativa de estos dos tiposde organización informa simplemente sobre las diferencias decomportamiento observadas (con una u otra conceptualiza-

ción de lo público), sin ofrecer una explicación teórica de esasdiferencias. A veces se presenta u na interpretación ad hoc y depoco alcance, pero rara vez algo más que eso.

Este libro d a respuesta a los problemas anteriormente men-cionados, al presentar un marco conceptual que pretende

adecuarse a la compleja ecología organizacional de nuestros

días. La respuesta se basa en dos premisas centrales. Enprimer lugar, se establece la existencia de dos fuentes de




autoridad, que son la base de prácticamente todas las organi-

zaciones: la autoridad económica y la autoridad política. Esde suponerse, por razones que serán elaboradas más ade-

lante, que la autoridad, base de la organización, tiene un

impacto significativo y penetrante en el comportamiento de laorganización. La segunda premisa es que es preferible repre-

sentar ambos tipos de autoridad como dimensiones, por loque una organización no es totalmente "pública" o "privada",sino que es una u otra en mayor o menor grado. Puede serincluso más pública en relación con algunas de sus activi-dades y más privada respecto de otras. En resumen, cualquier

organización, sea del gobierno, empresarial o mixta, puedeser vista en términos de l s dimensiones de lo público".

LA INFLUENCIA DE LO PÚBLICO

Con sólo una pequeña hipérbole, el título de este libro sinteti-

za muy bien su argumento central; y los capítulos v, VI y VII

desarrollan y defienden la idea de que todas las organiza-ciones son públicas. A estas alturas, sería útil ilustrar el com-

ponente público de las organizaciones y cómo la politicidad

influye en su comportamiento. Pero, ¿por dónde comenzar?

Casi cualquier aspecto del funcionamiento organizacional

puede ser afectado por la autoridad política.Como punto de partida, resultaría útil circunscribir la dis-

cusión a los procesos esenciales presentes en toda organi-

zación. Pero, ¿qué es un proceso esencial? Naturalmente,aquí cabe el desacuerdo. Cabría señalarse que un proceso

esencial es aquél sin el cual una organización no existiría. En

cierto sentido, éste es un diagnóstico característico para

cualquier organismo. Por ejemplo, sin tejido celular, una

planta no es una planta; sin una bolsa, un marsupial no es unmarsupial. Pero, ¿cuáles so n las características que definen alas organizaciones? ¿Cuál es el conjunto de atributos y activi-dades sin los cuales el concepto organización comienza aperder su significado?

Si logramos formular una definición satisfactoria de orga-

nización, se podrán inferir los procesos esenciales. Muchas de




las definiciones más conocidas (Katz y Kahn, 1978; Hall,1977; Etzioni, 1977; Blau y Scott, 1962) poseen elementos

comunes. Tras una revisión de las más conocidas defini-

ciones, así como de una selección de los elementos comunesqueda lo siguiente: las organizaciones son entidades colecti-vas formalmente estructuradas y socialmente establecidas

para alcanzar ciertas metas por la adquisición de recursos delmedio ambiente y su encauzamiento hacia actividades que secorresponden con esas metas.

Esta definición nos ofrece una visión útil con respecto aorganización, pero no necesariamente racional. Las metas

pueden estar o no formalizadas, y pueden ser de interés públi-

co, colectivo o de uno o más individuos; los recursos pueden

estar dirigidos hacia metas contrapuestas y aun excluyentes

entre sí; la dirección de los recursos puede ser eficiente o no.Esta visión corporativa es base suficiente no sólo para com-

prender las organizaciones estilo weberiano, sino también las"anarquías organizadas". Lo que es más importante, abarca

las organizaciones empresariales,

del gobierno, no lucrativas,

mixtas y aquéllas virtualmente inclasificables. De acuerdo con

esta definición, los procesos esenciales (es decir, delimitados,

irreductibles) en el comportamiento organizacional incluyen:

1) establecer y mantener la organización; 2) estructurarla; 3)obtener y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.

Asimismo, los procesos esenciales de toda organización están

sujetos a la influencia de la autoridad política.

En el capítulo VI se elaboran los efectos de lo público (unconcepto de esto se desarrolla en los dos anteriores) en lasdimensiones esenciales del comportamiento organizativo, yaborda algunas implicaciones gerenciales. Pero en este punto

es útil destacar las inquietudes del libro mediante una serie deejemplos. El tema fundamental acerca de que todas las organi-

zaciones son públicas implica que nuestro interés se centre en

entidades del gobierno, empresariales, no lucrativas, híbridas

y otras: literalmente, en todo tipo de organizaciones. En apo-yo de este tema, consideremos ahora algunos elementos públi-

cos de las firmas privadas. La siguiente sección expone la in-fluencia de lo público en la industria aeroespacial (véasetambién Bozeman, 1984).




EL COMPONENTE PÚBLICO EN LAS FIRMAS PRIVADAS: EJEMPLOS

HISTÓRICOS DE LA INDUSTRIA AEROESPACIAL

Las principales compañías de la industria aeroespacial de losEstados Unidos son de propiedad privada y, bajo cualquierconcepto convencional, son organizaciones empresariales privadas. No obstante, en muchos aspectos son públicas, y lomás importante, varían en su grado de lo público. Si defini-mos lo público en términos de la influencia de la autoridadpolítica sobre el comportamiento de las organizaciones, laindustria aeroespacial sirve como magnífico ejemplo delpapel de lo público en las firmas privadas.

Los recursos públicos en la industria aeroespacial. Una ca-racterística fundamental de esta industria es su dependenciade la autoridad política para obtener recursos. De hecho, unobservador (Steckler, 1965, p. 202) la describe como "el virtualpupilo del gobierno", aunque en realidad hay mucha variaciónen cuanto a los recursos públicos entre las diversas compañías. Es esta variación la que hace que la industria aeroespacial sea un caso especialmente atractivo para el análisis delos efectos de lo público.

Siete compañías dan cuenta de más de 90% de la producción de aeronaves estadunidenses (si se mide por peso delfuselaje). Para demostrar las diferencias en los niveles dedependencia de cada firma en cuanto a su financiamiento

gubernamental, podemos examinar el porcentaje de facturación derivado de las ventas a líneas comerciales y de los contratos con el gobierno, respectivamente (incluyendo las ventasal extranjero y al ejército, que están bajo el control del gobierno de los Estados Unidos). La gráfica I.1 muestra los porcenta

jes de facturación para estas dos categorías y demuestra laconsiderable variación de las compañías en cuanto a la de-pendencia de los contratos del gobierno. Como se indica en la

gráfica. todas las empresas aeroespaciales son públicas, perounas lo son más que otras.La dependencia de dichos contratos representa sólo un

aspecto de lo público en el proceso de obtención de recursospara los fabricantes de aeronaves. De manera notable, las uti-




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FirmasGRÁFICA 1. 1. Financiamiento público de [irmas

aeroespaciales

lidades de las compañías por concepto de ventas están sujetasa limitaciones impuestas por la ley Vinson-Trammell, la cualestipula una revisión financiera oficial de las ganancias

obtenidas por los contratos gubernamentales. Y la conexión

gobierno-aeroespacio no se reduce a las ventas. Las firmas dependen en gran medida del gobierno para conseguir fondosde investigación y desarrollo. Varias industrias cuentan confinanciamiento o créditos impositivos para tal efecto, pero elgrado de dependencia de la industria aeroespacial resulta




excepcional. Más notable aún es la dependencia de la indus-

tria en cuanto a los recursos gubernamentales para financiarsu capitalización. En muchos casos, las decisiones corporati-

vas sobre la construcción de nuevas instalaciones son toma-das y financiadas de manera independiente. En la industria

aeroespacial, sin embargo, el gobierno ha apoyado nuevas

construcciones, y en algunos casos se ha reservado el derecho

sobre las instalaciones arrendadas a compañías aeroespa-

ciales. En síntesis, lo público invade casi cualquier aspecto delos procesos de obtención de recursos en esta industria.

Lo público y ciclos de vida corporativa en la industria aeroes-

pacial. El efecto más común de lo público en la industria

aeroespacial es la intervención del gobierno para apoyar a las

firmas que han sufrido traspiés en el mercado. El rescate

financiero de la Lockheed por parte del gobierno federal es uncaso bien conocido y ampliamente documentado (Fowlkes,1971). La mayoría de los observadores coinciden en que lagarantía federal por 250 millones de dólares en préstamos

bancarios evitó la bancarrota de la Lockheed, firma que solamente unos años antes había sido responsable de la desas-

trosa extralimitación del presupuesto en la producción delavión C-5A (Rice, 1971).

l papel e

lo público fue también tan importante en lacreación de la industria aeroespacial como lo ha sido en sumantenimiento. De todos es sabido que la industria de laaviación nació con la primera Guerra Mundial, pero son

menos conocidos los extraordinarios esfuerzos (en especialpara la época) del gobierno federal para lograr su alum-

bramiento. Los contratos del gobierno no sólo financiaron laindustria, sino que también se instituyeron procedimientos de

patente excepcionales, convenios de autorización recíproca

sin precedentes y asistencia técnica. Como resultado, unaindustria que había atraído poco interés de los inversionistas,

cuando estaba sujeta a las vicisitudes normales del mercado,

logró decuplicar las inversiones e n u n solo año. E n fechapróxima, o sea en 1914, se produjeron solamente alrededor de50 aviones; con los incentivos del gobierno, esa cifra se elevó amás de 14 mil unidades tan sólo cuatro años después (Simonson, 1968). En las cinco décadas siguientes, el creci-




miento de la industria estuvo relacionado en gran medida con

una serie de iniciativas gubernamentales, incluyendo, por

ejemplo, la Ley de Correo Aéreo de 1925, la Ley de Comercio

Aéreo de 1926 y diversas medidas políticas con respecto alcuerpo aéreo del ejército y de la armada.

El caso de la Lockheed y los inicios de la industria subrayan

el mismo punto: la comprensión de los ciclos de vida corpora

tiva requiere de una visión global de lo público. En un ejem-plo más reciente, un nuevo e importante segmento del merca

do se creó e n 1980, cuando la Federal Aviation Administration

aumentó de 19 a 58 el número de asientos de abono autoriza

dos en las aerolíneas. Esto cambió por completo el aspectoeconómico en el negocio a plazos, con lo que se desató una

fiebre por entrar a ese mercado. Los ciclos de vida de las orga-nizaciones gubernativas y empresariales están determinados amenudo en forma similar por regulaciones políticas externas.

Lo público y procesos estructurales en la industria aeroespa-

cial. Lo público de la estructura y del diseño estructural seilustra cabalmente en la industria aeroespacial. Un ejemplo es

el efecto de los procedimientos oficiales de contratación ycontabilidad en las estructuras financieras y en las prácticas

administrativas de las compañías del ramo.

Hasta la década de 1960, los contratos de "costo más ga-nancias porcentuales" fueron la norma (Bluestone, Jordan ySullivan, 1981). Con este arreglo, las ganancias corporativas

se basaban en un porcentaje fijo de costo. Naturalmente, estearreglo tan poco convencional ofrecía un incentivo para que

los contratistas mantuvieran los costos tan altos como fuera

posible. El resultado fue en esencia un programa de bienestar

para la industria. Este tipo de contratación fue reemplazado

por una modalidad de "costo más honorarios fijos", proce-dimiento que le daba a la compañía una utilidad fija predeter

minada y no ofrecía ningún incentivo -aunque tampoco

ningún desincentivo-- para aumentar los costos. Durante la

gestión de Robert McNamara como secretario de Defensa, seintrodujo el "concepto de procuración del paquete total", por elcual se exigía a los contratistas incorporar costos y beneficiosen las licitaciones competitivas. Para una industria acostum

brada a utilidades garantizadas, el resultado fue un rebasa-




miento masivo de costos y, en algunos casos, casi la bancarro-

ta. Para la industria aeroespacial, lo público había alterado en

forma radical la operación tradicional del mercado.

Otro ejemplo de la influencia de lo público está en el mane-

jo de las instalaciones. Durante la segunda Guerra Mundial,

no menos de 92% de la expansión de instalaciones en la

industria aeroespacial estuvo bajo el financiamiento del go-bierno federal. En 1944, éste era el titular de 90% de la in-fraestructura para la fabricación de aviones (Cunningham,

1951). Esto planteaba un interesante problema al término de

la guerra: cómo despachar miles de millones de dólares enequipo excedente sin desmantelar la industria. Debido a su

componente público, la enajenación de excedentes no era unmero problema de mercado. Un informe de la época (Cle-veland y Graham, 1946, p. 94) advertía: "ya que las líneas

completas de montaje para la producción [de aeronaves civi-les] constan de herramientas y equipo propiedad del go-bierno, los fabricantes no pueden proseguir con la construc-

ción hasta que no haya un traspaso de estas herramientas.Desde el punto de vista del gobierno, sin embargo, es nece-

sario que la venta se lleve a cabo conforme a líneas democráti-

cas; es decir, que todas las partes interesadas reciban oportu-

nidades iguales para participar en la licitación de equipos del

gobierno. Por ello, el problema de la enajenación de exce-dentes, tanto de aviones como de instalaciones, es una cues-

tión compleja, que únicamente puede resolverse mediante el

establecimiento y ejecución de una política amplia y de conjunto".

El problema de los excedentes de posguerra ilustra algunas

de las ramificaciones de lo público en la estructura y las prác-

ticas administrativas de las compañías. Si bien el ejemplo dela posguerra es extremo, la industria aeroespacial sigue de-pendiendo en gran medida de las instalaciones y el equipo del

gobierno. Asimismo, esta industria no es la única susceptible

a la influencia de lo público en cuanto a contratación, obten-

ción, manejo de instalaciones, procedimientos contables y

prácticas de personal. Lo público y procesos de objetivos: metas compartidas en la

industria aeroespacial. A partir de la segunda mitad de la




como resultado de las nuevas y estrictas normas sobre emi

siones y ruido dictadas en 1978 por la Agencia de Protección

Ambiental, las aerolíneas se vieron obligadas a comprar nue

vos aparatos o reajustar los viejos co n una serie más modernade motores más silenciosos y de mejor calidad de combus

tible. Esto produjo una ola de pedidos de aviones en 1979(Bluestone, Jardan y Sullivan, 1981).

¿Es la industria aeroespacial un caso singular? Quizá esta

industria parezca un blanco fácil. Sus nexos con la autoridad

política son bien conocidos y muy publicitados. Pero si bien

ésta representa un caso especial, hay también otros "casos

especiales". ¿Qué podemos decir de las universidades? Mu

chas grandes universidades privadas que realizan investiga-ción reciben un alto porcentaje de fondos gubernamentales

(algunas mucho más que la típica universidad estatal) y están

sujetas a un sinnúmero de políticas y procedimientos guber

namentales similares a los que se aplican en instituciones de

educación pública superior. Algunas universidades privadas

incluso reciben, de acuerdo con fórmulas establecidas, una

asignación estatal por estudiante. ¿Qué hay de los hospitales

privados y los vínculos Medicare-Medicaid [programas de

asistencia médica a los ancianos y a los pobres, respectiva

mente]? ¿Qué hay de la industria automotriz y de los présta

mo s del gobierno a la Chrysler Corporation? Más reciente

mente, ¿qué hay de los efectos publicitados y polémicos de la

autoridad política en la industria agrícola? En algún aspecto,

los "casos especiales" comienzan a sumarse a las generalizaciones.

RESUMEN

En este capítulo se ha presentado el rompecabezas de lo pú

blico y se ha argumentado que esto, entendido corno una de

rivación de la autoridad política, influye prácticamente en

cualquier organización. Para ilustrar la penetración de lopúblico, hemos examinado los procesos esenciales de las

organizaciones a la luz de su componente público. Asimismo,

se han sugerido implicaciones tanto teóricas como adminis

trativas de lo público.



EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO S3

Los argumentos básicos del libro han quedado establecidos.

Antes de darles mayor desarrollo a través de los capítulos II I aVII inclusive, el siguiente capítulo explora investigaciones y

teorías previas con fines comparativos entre las organiza-ciones públicas y privadas (por lo general definidas como

gubernamentales y empresariales, respectivamente).



11. COMPARANDO LAS ORGANIZACIONESPÚBLICAS Y PRIVADAS: PROBLEMASCORPORATIVOS, DE PERSONAL Y DE

CONTEXTO LABORAL

HACE más de 40 años, Paul Appleby, un brillante estudiante ygerente en el campo de la administración pública, observaba

qu e la "gestión gubernamental difiere de cualquier otra ac-tividad administrativa

e manera apenas perceptible desde

el exterior, en virtud de su naturaleza pública- y p or el modo

en que está sujeta al escrutinio y clamor públicos" (Appleby,1945, p. 7). Desde esa época, muchos ejecutivos públicos yempresariales se han dado a la tarea de sugerir diferencias

entre las organizaciones públicas y privadas, así como en su

administración. Al mismo tiempo, son numerosas las investi-

gaciones y teorías desarrolladas por los especialistas interesa-dos en identificar o en establecer diferencias entre ambos

tipos de organización. Algunas supuestas distinciones son

amplias y profundas, mientras que otras son de l n e Iimi-tado; ciertas aseveraciones se apoyan en evidencias resultado

de investigaciones y otras en la fuerza de la lógica, la retórica

o la experiencia individual. Pero la lista de presuntas diferen-

cias es ya bastante larga.

El propósito de este capítulo es revisar algunos de los nu-merosos argumentos sobre las diferencias (y semejanzas) en-tre las organizaciones públicas y privadas. Si bien la discu-sión abarca un amplio registro, presenta ciertos énfasis yevidentes omisiones. En esta sección hacemos a un lado

aquella literatura má s prescriptiva que descriptiva; esto elimi-na la sofisticada teoría de la opción pública y los frecuentes

reclamos para que el gobierno adopte un "perfil gerencial".Otra omisión la constituyen los estudios sobre la influencia

directa de los entornos político y económico. Las compara-

ciones típicas entre lo público y lo privado siempre identifi-can como diferencias clave los incentivos mercantiles de las

54



ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 55

organizaciones privadas y las restricciones políticas de las organizaciones públicas. Los capítulos IV y V abordan la auto

ridad económica y la autoridad política, respectivamente.

Dentro de los límites autoimpuestos ya mencionados, la literatura comparativa de ambos tipos de organizaciones pue

de dividirse en tres categorías: 1) comparaciones de emplea

dos y sistemas de personal; 2) comparaciones de tareas y decontexto de trabajo, y 3) comparaciones de organizaciones yde su estructura. La primera categoría contiene la preponde

rancia de la investigación empírica sobre las diferencias pú

blico-privado; la segunda se compone en gran medida de

reportes informales y de estudios casuísticos, y la tercera esquizá más notable por su diversidad e indeterminación.

COMPARACIONES DE EMPLEADOS Y SISTEMAS DE PERSONAL

Las organizaciones públicas difieren supuestamente de las

privadas en la actitud general de los empleados frente a su

trabajo, así como en la distinta estructura de incentivos. Sinembargo, siempre resulta poco claro si dichas diferencias sonatribuibles a los diversos sistemas de personal -y a las recompensas y sanciones concom itantes- o a que la gente que

elige trabajar en el sector privado es, en conjunto, algo distin

ta a la qu e opta por el sector público. Actitudes de los trabajadores. Las actitudes de mayor interés

para los investigadores al comparar ambos sectores resultaron ser aquéllas que se relacionan con la satisfacción labo

ral, el compromiso institucional, y de modo más general, la

motivación. La tónica en gran parte de estas investigaciones

fue establecida por los estudios de Bruce Buchanan (1974,1975a, 1975b) sobre los gerentes empresariales y públicos.

Según Buchanan, los primeros manifiestan actitudes más

positivas y mayor identificación con sus organizaciones que

los últimos.En otro estudio comparativo sobre el mismo asunto,

Rainey (1979) encontró que los directores de organismos gu

bernamentales percibían u na relación más débil entre desem

peño e incentivos como sueldo, ascensos y seguridad ocupa-



56 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS

cional. Asimismo, su puntuación era más baja en cuanto asatisfacción con su s colaboradores y con las oportunidades

de ascenso, y pensaban que los procedimientos de personal

eran en general menos flexibles en relación con los incen-tivos. En una encuesta posterior, realizada con 235 directores

públicos y privados, Rainey (1983) constató que los primeros

percibían una relación más débil entre desempeño yreconocimiento, y concluyó que las dudas de este sector en

cuanto a que la eficiencia implica mejor remuneración ymayores oportunidades de ascenso explican en r n medida

sus menores niveles de satisfacción ocupacional y de identifi-cación institucional.

Debe subrayarse que la evidencia de niveles más bajos por

parte de los directivos públicos en lo que corresponde a iden-tificación con la empresa y en lo que respecta al empleo, así

como las menores esperanzas acerca de la entrega de recom-

pensas por u n buen desempeño, se basa sólo en unos cuantos

estudios y en algunos casos las muestras han sido tomadas de

un pequeño número de organizaciones. Asimismo, los resul-tados con respecto a empleados estatales (Grupp y Richard,

1975) no parecen concordar con los de los empleados federa-les. Sin embargo, las deducciones son plausibles al punto de

just ificar cierta reflexión. Una explicación admisible de la

relativa insatisfacción entre los directores públicos es que lossistemas de personal del gobierno (como el Sistema de Ser-vicio Civil de los Estados Unidos) son una fuente de frustra-

ción. Los empleados públicos son a menudo menos vulnera-

bles que los privados a decisiones de personal caprichosas;

pero algunos observadores consideran que las mismas reglasy procedimientos que los protegen pueden impedir que los su-periores castiguen un desempeño pobre o premien la eficien-cia. De hecho, uno de los objetivos principales del Acta de

Reforma del Servicio Civil de 1978 fue el de disminuir la pro-

babilidad de que el gobierno federal fuese una sinecura para

los incompetentes, mientras que los mejores empleados que-daran sin recompensa (Campbell, 1978). El éxito limitado de

dicha acta (Pearce y Peny, 1983; Ring y Peny, 1983), consis-tente e n una iniciativa tendiente a uniformar algunas políticasde personal del gobierno con las aplicadas en las empresas, es




quizá un testimonio de las diferencias inherentes a la admi-

nistración de personal pública y privada (Rosen, 1986). Hay

cierta evidencia (Lovich, Shaffer, Hopkins y Yale, 1980) de

que los empleados públicos, en contra de los estereotipos pre-valecientes, no suelen guardar sentimientos negativos frente alas evaluaciones basadas en el mérito. Y los directores públi-cos pueden tener incluso una mayor orientación hacia los lo-gros que los gerentes privados (Guyot, 1962), pero no deja depreocupar la aplicación de procedimientos particulares y sub-

jetivos d e evaluación de personal, en especial aquéllos que pa-

recen politizar el servicio civil (Lynn y Vaden, 1980; Schmidt y

Abrarnson, 1983).

Sistemas de personal, estructura y procedimiento. Otra posibleexplicación de la menor satisfacción entre los directores

públicos se relaciona más con la rigidez de procedimientos

que con la expectativa de recompensa. Estos funcionarios no

sólo enfrentan sistemas de personal que limitan su discre-cionalidad, sino que en general se sienten más restringidos de

lo necesario por las normas y regulaciones. En un reciente

sondeo entre más de 14 mil empleados federales, una clara

mayoría de directores y ejecutivos manifiestan que su capaci-

dad de dirección se ve limitada por reglas y regulacionesinnecesarias (U. S. Office of Personnel Management, 1979).Resulta asaz interesante que más de 70% de este mismo

grupo haya coincidido en que tenía un control adecuado

sobre su trabajo. Lo que esto puede implicar es que las nor-

mas y regulaciones sustituyen el control directivo. Buchanan

(1974) sostiene que la autoridad jerárquica está severamente

limitada en las agencias del gobierno, y que el formalismo

burocrático es en parte una respuesta a la autoridad dis-minuida. Esta interpretación encuentra cierto eco en las con-

clusiones de Rainey (1983) en el sentido de que los directores

públicos tienen una puntuación un tanto superior que los ge-rentes privados en escalas de formalización.

Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que muchas delas discrepancias entre la administración de personal pública

y privada se localizan en los diferentes sistemas de empleo.Tanto en su estructura contemporánea como en sus orígenes,




el Sistema de Servicio Civil de los Estados Unidos es distinto

a cualquier sistema de personal privado. El servicio civil sepuso en marcha en 1889 por el Acta Pendleton, y fue en gran

medida una respuesta a los excesos por la premiación de ser-vicios de partido con empleos públicos que había dominado

por décadas las contrataciones y los ascensos en el gobierno

(Cayer, 1977). Si bien el favoritismo, el nepotismo y el com-padrazgo se dan en el sector privado, nada parecido al sis-tema de prebendas ha dominado las prácticas de personal enlas empresas. Asimismo, el sistema de méritos que se desa-rrolló tras la creación del servicio civil difiere de la mayoría

de los sistemas de personal privados. Ciertas prácticas, comola preferencia a veteranos y la "regla de tres", son diferenciasobvias; pero aun el sistema de calificaciones, exámenes y sal-vaguardias sobre los derechos del empleado público y la se-guridad en el empleo tiene poca semejanza con los sistemas

de personal empresariales. Tal vez lo más importante sea laautoridad de personal de los directores de línea gubernamen-

tal y las funciones de administración de personal por parte de

agencias diferentes de aquella a la que el empleado estáadscrito. Considerando algunos factores como la desarticu-lación entre empleados públicos profesionales y políticos,la capacidad limitada de los empleados públicos para ir a lahuelga, la heterogeneidad de sus sindicatos (muchos incluyenpersonal directivo) y la estandarización de sus planes depago, los sistemas públicos de personal difieren considerable-mente de los de las organizaciones privadas. Autoselección. Parece razonable suponer que las personas

que buscan hacer carrera e n el gobierno comiencen con moti-vaciones y valores un poco distintos a los de quienes optan p or

el sector privado. Las políticas del gobierno, incluyendo lasrelativas al personal, pueden influir en la conducta, y losempleados públicos están condicionados por su ambiente detrabajo y por las expectativas de sus compañeros. Pero la

"materia prima" puede ser algo distinta en cada u no de ambossectores. Un estudio (Rawls, Ullrich y Nelson, 1975) sobre lasactitudes y los valores de un grupo de estudiantes para ingre-sar en la universidad encontró importantes diferencias entre

los que pretendían seguir una carrera empresarial y los que




planeaban trabajar en organizaciones gubernamentales o no

lucrativas. Los estudiantes orientados al sector público tuvie-ron mayor puntuación en cuanto a ascendiente, búsqueda de

prestigio social y flexibilidad; asimismo mostraron mayor interés en ser agentes de cambio y mayor habilidad en activi-dades relacionadas con dicho cambio, y menos interés en lariqueza o la ganancia pecuniaria personal. No hay razón algu-na para creer que trabajar para el gobierno o para una empre

sa sea igual de atractivo para todos, por lo que cabe suponer

ciertas diferencias en relación co n la autoselección.Los resultados con el grupo de estudiantes preuniversitarios

se complementan con las tendencias observadas entre algunosempleados del gobierno. Un conocido estudio (Kilpatrick,Cummings y Jennings, 1964), quizás ahora un poco anticua

do, encontró que, en comparación c on los empleados públicosen general, los empleados federales se preocupan má s por eldeber y las metas sociales que por la remuneración' económi

ca. Más recientemente, Rainey (1983) concluyó que los direc-tores públicos le atribuyen mayor importancia al servicio que

a la retribución monetaria. Tal vez la "ética de servicio públi-co" es algo más que u n mito.

Por último, los efectos de la autoselección parecen operar

no sólo con respecto a la elección de una carrera de serviciopúblico, sino también en la decisión de mantenerse frente alcambio externo. Un estudio reciente (Lowery y Rusbult,

1986) sobre la reacción de los servidores públicos federales ala administración Reagan indicaba efectos sistemáticos en

cuanto a la deslealtad y lealtad.

COMPARACI ONES DE TAREAS Y CONTEXTOS DE TRABAJO

La investigación empírica sobre las diferencias en el contexto

laboral entre organizaciones públicas y privadas no es co-mún. Los argumentos sobre alcance y ritmo de trabajo, visi-bilidad y diferencias en el marco temporal no son fácilmente

abordados por diseños de investigación rigurosos. Por unlado, no se requiere de una investigación para determinar que

hay, por ejemplo, ciclos electorales que influyen en las orga-




nizaciones del sector público. Pero, por otro lado, se necesi-tarían diseños de investigación muy complejos (y costosos)

para determinar, por ejemplo, con exactitud cómo la sucesión

ejecutiva de base electoral en el sector público difiere en susefectos de la sucesión ejecutiva en las organizaciones pri-vadas. En pocas palabras, resulta predecible que el diálogosobre las diferencias en el contexto laboral dependerá deanécdotas, analogías y relatos de experiencias personales.

Marco temporal y ritmo de trabajo. Bruce Adams (1979, p. 546)resume con gran precisión un aspecto que distingue a la ad-ministración pública de la privada y que se menciona con fre-cuencia: "En Washington, lo urgente desplaza a lo importan-te. Las demandas de corto plazo para los principales nivelesdecisorios son abrumadoras. En un sentido muy real, nues-

tros altos funcionarios públicos en el Congreso y en la ramaejecutiva se convierten en prisioneros de otros".

El ritmo de trabajo de estos elevados funcionarios llega aser agobiante, pero, ¿por q ué suponer q ue los altos ejecutivoscorporativos son objeto de menor presión? Hay por lo menos

un par de "aceleradores de ritmo" que los funcionarios públi-cos experimentan con mayor frecuencia que los privados. Enprimer lugar, el funcionario público está por lo general másexpuesto al escrutinio de los medios de comunicación y deamplios grupos de presión que tienen algo que ganar o perder

con las decisiones del mencionado empleado (Blumenthal,

1983; Lau, Newman y Broedling, 1980). Esta visibilidad (que

trataremos con más detalle en una sección subsecuente) esuno de los factores que pueden influir en el ritmo de trabajodel sector público. Cuando la gente está mirando, en especialsi se trata de millones de personas, resulta dificil meditar. Elpúblico y los medios pueden interpretar fácilmente la me-ditación como inacción; por eso con frecuencia parece mejor

hacer algo -algo visible- q ue ponerse a reflexionar. En oca-siones, ese algo consiste tan sólo en nombrar una comisión

de estudio o un grupo de especialistas: pensadores sustitutos;

pero hacer nombramientos deja huella histórica, no así pen-

sar (a menos que los pensamientos sean compartidos).

Quizá las diferencias más importantes en los marcos tem-porales de los directivos tanto del sector público como del




privado estén relacionadas con los ciclos políticos de gobierno. El proceso de asignación presupuestal opera generalmente sobre una base anual. El Congreso se renueva cada dosaños, y la Presidencia está sujeta a cambio cada cuatro.Existe una presión constante para alcanzar resultados rápidos, los que pueden ayudar a que la agencia reciba mayor

cantidad en la siguiente ronda de asignaciones; resultados

posibles siempre que los aliados congresionales permanezcan

atrincherados, y que pueden influir en la reelección de unpresidente. Las urnas electorales no son tan veloces como lasevaluaciones de Neilsen, pero sí más seguras. Si nadie "sintoniza" con una política pública durante sus primeras fases,existe gran probabilidad de que ni la política ni su diseñador

renueven su opción. A veces los funcionarios electos y losdirectores públicos tratan de ganar tiempo para la realización

de sus programas. Tomemos como ejemplo la frecuente

alusión del presidente Reagan a los 3 años de mala admi-

nistración demócrata de la economía", claro pretexto para

darle a su propio programa más tiempo para surtir efecto.Desde luego, tales intentos suelen resultar inútiles.

Con mucha frecuencia, los funcionarios públicos acortan

las de por sí menguadas posibilidades al hacer demandas desorbitadas para sus programas (Califano, 1981). Esta es unarespuesta "racional", al menos en el corto plazo. Los legisladores y los superiores ejecutivos deben ser convencidos delvalor de los nuevos programas, y con tantos proyectos apa-

rentemente importantes compitiendo por fondos escasos esraro el funcionario público que pueda resistir el impulso dehacer peticiones exageradas para un programa acariciado.

La organización del gobierno también crea presiones. Puesto que las agencias suelen estar organizadas conforme a una

misión política y que las especializaciones en cada políticatienen prioridad sobre las funciones directivas en general, ladelegación de autoridad es más complicada y a menudo más

difícil. Esta cuestión está muy bien planteada en un ensayo(Kogod y Caulfield, 1982, p. 983) que compara los roles de lossectores público y privado: "En el sector privado, una organi-

zación bien dirigida permite que las decisiones se to nen elnivel donde está la información, delega la mayoría de las fu-




turas decisiones operativas y reserva al ejecutivo las contadas

decisiones estratégicas que conforman el futuro de la empre-

sa. En el sector público, debido a la especialización y a losintereses políticos, más qu e a los intereses directivos u opera-

tivos, las decisiones tienden a elevarse varios niveles por enci-

ma de donde está la información; las decisiones de política amenudo se formulan en el nivel medio, dejando a los ejecu-tivos una aplastante carga de trabajo".

La separación de la autoridad en el diseño de políticas y laresponsabilidad de implementarlas significa que los direc-tores públicos reaccionan con mayor frecuencia a un cambio

impuesto desde fuera que dirigiendo los cambios en cuya for-mulación han participado. Estos funcionarios suelen tener

discrecionalidad en el diseño de políticas. Sin embargo, amenudo se encuentran reaccionando frente a políticas esta-

blecidas por otros, amén de que éstas cambian con gran rapi-

dez. Un motivo de este cambio, como ya se mencionó, es lanaturaleza cíclica del gobierno. Pero éste también parece

estar más dominado -que las empresas privadas- por lascrisis. Como lo expresa un funcionario federal: o

es posible

establecer tu propio plan; puedes intentarlo, pero tienes qu e

estar preparado para desecharlo y abordar cualquier tipo de

crisis" (Adams, 1979, p. 550). Los directores públicos, al igual

que sus contrapartes empresariales, a veces pueden prever las

crisis; pero es má s frecuente qu e dependan de la percepción

qu e de ellas tengan otras. Es bien sabido que en Washington

ocurre una crisis cuando el Congreso dice qu e ha ocurridouna crisis (Lynn, 1981). Los núcleos decisorios (en el Con-greso y en cualquier otra parte) deben movilizar primero elapoyo a las políticas si es que algo ha de lograrse. Una forma

de lograrlo es aprovecharse de las crisis o incluso fabricarlas,

haciendo así qu e su "causa" parezca má s urgente qu e otras.

Esto tiene dos resultados: primero, el diseño de políticas sedesarrolla de manera perentoria (respondiendo a una crisis

real o fabricada); pero, en segundo lugar, el diseño de políti-cas de crisis a menudo refleja prioridades persistentes que

han estado latentes, aguardando solamente la llegada de una

serie de acontecimientos qu e las anime (Desai y Crow, 1983;Sfnart y Vertinsky, 1977). Así pues, esto significa que una




política está dominada por ciertas crisis; pero también que

las políticas precipitadas por una crisis no siempre se forman

tan apresuradamente como parece.Visibilidad. Hay dos estereotipos de visibilidad del fun

cionario público, cada uno de los cuales tiene algo de cierto.Está el "burócrata invisible", enterrado en las oscuras entra-

ñas de la burocracia y tomando decisiones igualmente anóni-

mas. Pero también está el cliché que representa al funcionario público en una vitrina y cuyo menor movimiento está

bajo la mirada vigilante de los medios de comunicación, loselectores, los grupos de presión o los superiores políticos.

El primer estereotipo es aplicable a muchos directores pú-

blicos de nivel medio y bajo, en especial los que operan enagencias grandes y que suelen permanecer en el anonimato amenos que cometan errores crasos, actos ilegales o indiscreciones. Por otro lado, la mayor parte de lo que se ha escrito

sobre el gerente público de elevada categoría y "siempre bajo

la mirada pública" se ha enfocado correctamente sobre quienes se hallan en los niveles superiores. Aquí, la cuestión es elgrado en que la visibilidad de estos funcionarios difiere de lade los ejecutivos empresariales. James Forrestal, ex secretario

de Defensa, explica por qué el ejecutivo público siempre esnoticia en los medios impresos y electrónicos: "La dificultad

del trabajo gubernamental reside no únicamente en hacer-

lo bien, sino e n que el público a su vez se convenza de que está

bien hecho" (Lynn, 1981, p. 119). Esta explicación, que desde

luego tiene cierta validez, se basa en la necesidad de que losfuncionarios "vendan" al público sus políticas y sus pro-

gramas.

Más importante aún es la necesidad de responsabilidad

pública. Los medios masivos de comunicación tienen no tansólo una función de "vigilantes", sino también la obligación

de mantener informado al público sobre el curso de los acon-

tecimientos de interés general. Nadie discute en realidad la

importancia de esta función, pero hay una controversia incesante sobre los límites de lo que la gente necesita saber. Entre

los temas más polémicos -que rara vez afectan a los ejecutivos privados-e- están: cobertura de los medios sobre lavida familiar y personal de los funcionarios públicos (Black,




1982; Anderson, 1970), las fronteras entre la responsabilidad

y la apertura del gobierno, por un lado, y la necesidad demantener la seguridad nacional y el privilegio ejecutivo, por

el otro (Levenson, 1978; Demac, 1984), así como la debidasincronización de la libertad de información y el uso de "filtros" (Cathcart, 1984). Estas son cuestiones complejas querara vez limitan las actividades de los altos ejecutivos empre-

sariales, pero que son cotidianas en el sector público. Otro

grupo de problemas que involucran n o sólo las relaciones con

los medios sino también requerimientos legales tienen quever con la divulgación de las finanzas personales de los funcionarios, lo que de nueva cuenta pocas veces afecta a losejecutivos empresariales.

Los intereses. Las decisiones estratégicas de los ejecutivosprivados a veces afectan las vidas de millones de ciudadanos,

aunque por lo general sus impactos suelen ser modestos. Encambio las decisiones de políticas por parte del gobierno con

frecuencia son de miras más amplias, pero lo más importante

es que los intereses en juego son mayores. Cada año, cientos

de organizaciones gubernamentales toman decisiones demanera rutinaria sobre salud, seguridad y garantías públicas.

Si bien el común de la gente en ocasiones se ve afectada en

gran medida por las decisiones de empresas privadas, el nú-mero de actores políticos y de decisiones de "elevados intereses" producidas por esos actores es mucho menor.

Aun aquellas decisiones del gobierno de escaso alcance esmuy probable que tengan impactos significativos. Por ejemplo, ciertas resoluciones de cuerpos reguladores pueden estardirigidas a una o varias partes que involucren a relativamente

pocas personas; pero a menudo una decisión tiene tremendas

consecuencias para aquéllos a quienes afecta (Durant, 1986;Wilson y Rachal, 1977).

COMPARACIONES DE ORGANIZACIONES Y ESTRUCTURAS

A primera vista, podría parecer que el foco de comparaciónmás directo y sencillo entre las organizaciones püblícas.y pri-"

vadas se centraría en sus respectivos atributos estructurales.




No es tal el caso. Los análisis comparativos estructurales entre

ambas organizaciones son escasos, pero la investigación sobrela estructura en sí misma es abundante. Se han producido

cientos de estudios sobre estructuras corporativas, la mayoríaenfocados e n organizaciones privadas, aunque los más críticos(Kimberly, 1976b; Dalton el al., 1980) han lamentado la incon-sistencia y confusión q ue predomina en dichos estudios.

Para ilustrar la dificultad de comparar las estructuras or-gánicas, consideremos la cuestión "poco complicada" deltamaño de las organizaciones. En un análisis de la literaturaacerca del tema, Kimberly (l976b) examinó más de 80 estu-

dios empíricos y observó que éstos abarcaban sólo una frac-ción de la existente. Una de las razones del aumento de estaliteratura es evidente; el tamaño es, desde luego, un atributo

compartido por todas las organizaciones y ha sido medido enforma conveniente. Pero con ello no queremos decir que losparámetros sean siempre consistentes o aun significativos.Los investigadores han medido el tamaño en términos delnúmero absoluto de empleados, personal de tiempo completo,

puestos autorizados, ingresos brutos, magnitud del presu-

puesto anual, número de clientes o parroquianos e índices q ue

combinan estas variables y otras más. En ocasiones se utilizan

medidas específicas, como el número de camas hospitalarias ode estudiantes; en otras, el análisis se lleva a cabo a través delas organizaciones o la época en que se han instituido, o con

diseños de investigación que consideran ambos aspectos demanera simultánea. Sin embargo, los resultados no

han ofre-

cido un panorama coherente. Los estudios que analizan lainfluencia del tamaño de una organización sobre su funcio-namiento han concluido que: a) el tamaño no guarda relación

con el desempeño (Mahoney, Frost, Crandall y Weitzel, 1972;Fiedler y Gillo, 1974); b) el tamaño está relacionado positiva-mente con el desempeño (Reimann y Neghandhi, 1976); e) eltamaño y el desempeño s on curvilíneos (Herbst, 1957; Revans,

1958), y d) el tamaño se relaciona positivamente con algunosaspectos del desempeño y negativamente con otros (Pugh,Hickson, Hinings y Tumer, 1968). Obviamente, con ello se

cubre la mayoría de las posibilidades.Considerando que tantos investigadores han avanzado muy




poco mediante el estudio de un atributo estructural básico

como es el tamaño, la comparación de la s estructuras corpo-

rativas públicas y privadas parece una tarea más formidable

de lo que se podría suponer de primeras. No obstante, hay va-rios estudios que pueden darnos ciertos indicios sobre las di-ferencias estructurales entre los sectores público y privado.

Hood y Dunsire (1981) analizaron las características estruc-

turales de 69 agencias del gobierno central británico; aunque

no se examinaron datos comparables en lo que hace a orga-

nizaciones no gubernamentales, los autores consideraron cui-dadosamente las diferencias entre sus resultados y los de otras

investigaciones (Aldrich, 1972; Child, 1973; Pugh, Hickson yHinings, 1969) sobre organizaciones del sector privado. Seanalizaron variables estructurales tradicionales (como diferen-ciación, jerarquía, especialización, dispersión), al igual que

otras menos comunes, como la "difracción" (el número de uni-

dades marginales ligadas a una agencia), y una gama de fac-tores de posición e influencia política, que van desde el núme-

ro de proyectos de ley promovidos por una agencia hasta lacantidad de debates parlamentarios correspondientes a una

agencia y sus actividades.

Una de las principales consideraciones de Hood y Dunsire

fue determinar si las estructuras de las agencias podían

predecirse en [unción de su tecnología, su ambiente y, sobre

todo, su tamaño. Algunos teóricos de la contingencia (Blau ySchoenherr, 1971) han tenido cierto éxito en predecir la es-

tructura de organizaciones del sector privado, en tanto queHood y Dunsire hallaron pautas que podrían interpretarse

sobre una base similar. De particular relevancia para el rom-

pecabezas de lo público fue la investigación de estos autores

sobre el "efecto de parrilla": concluyeron que el sistema de ser-vicio civil y las fuerzas centralizadoras podrían reducir la va-riabilidad de la estructura de las agencias gubernamentales, ypor lo tanto, que las variables de tamaño, tecnología y ambien-

te serían menos significativas como determinantes de la estruc-tura. No se encontró apoyo alguno para el efecto de parrilla

entre las agencias más grandes, las cuales mostraron variación

estructural. Sin embargo, entre las agencias más pequeñas

hubo una variación estructural mucho menor, y las variables




de contingencia no resultaron ú t ~ cuando se trató de prede-cir la estructura.

Los estudios de Meyer (1972, 1979) en torno a la estructura

de la s agencias financieras e interventoras estatales, locales ydistritales ofrecen los hallazgos más detallados sobre la es-tructura de las dependencias de l gobierno en los Estados

Unidos. A partir de las entrevistas realizadas por Meyer en

más de 200 agencias financieras, puede concluirse de manera

general que el estereotipo weberiano de burocracia cerrada

de agencia gubernamental es inadecuado y que s

posible

que la s agencias gubernamentales estén propiamente más

abiertas a las presiones externas que lo que sugerirían lascreencias populares" (Meyer, 1979, p. 14). Pero además deesta conclusión general, el autor presenta varios resultados

más específicos sobre los efectos de la estructura en las agen-

cias de gobierno. Meyer (1979) descubrió que el creciente

tamaño organizacional conduce a la elaboración de una es-tructura más compleja, lo cual coincide con ciertos hallazgos

en organizaciones del sector privado (Blau, Heydebrand yStauffer, 1966). Sin embargo, su afirmación en el sentido de

que la formalización burocrática (medida por la forma-

lización de procedimientos de personal) conduce a la elabo-

ración de la jerarquía, no concuerda con otros resultados que

sugieren que la jerarquía conduce a la formalización (Hall,Haas y Johnson, 1967). Una conclusión particularmente

importante en el estudio de Meyer es que la configuración

estructural de la s agencias del gobierno tiene poca relación

independiente con la eficiencia organizativa (aunque hay

relaciones espurias mediatas por tamaño y nivel de deman-

da). Este hecho implica que los intentos para lograr mayor

eficiencia mediante la reorganización gubernamental y el di-seño organizativo pueden tener poco éxito.

Un argumento habitual sobre las diferencias entre las orga-

nizaciones públicas y privadas tiene que ver con la longevi-

dad: se afirma que los organismos del gobierno tienen "ciclosde vida" más largos, porque, entre otras razones, están prote-

gidos de la s vicisitudes del mercado. El estudio más conocido

sobre la longevidad de la s organizaciones del gobierno fue

realizado por Herbert Kaufrnan (1976) y tiene un título




firmas comerciales. Además, las agencias se hallan por logeneral en un ambiente competitivo, pero con recursos limi-tados para competir. Este ambiente de competitividad se cen-tra en lo político más que en lo mercantil; pero la competen-

cia por partidas presupuestales, jurisdicción y clientela escrucial para la sobrevivencia de las agencias. Sin embargo,

quizá lo más amenazante sea un cambio en los ciclos políti-cos. La agencia favorita de una administración es el chivoexpiatorio de la siguiente.

El intento de Kaufman por determinar la longevidad de las

agencias federales implicó examinar datos de 421 agenciasnacionales durante un periodo de 50 años, entre 1923 y 1973.Aunque el estudio se vio obstaculizado por graves problemas

de clasificación (cambios de nombre y de programa, reorgani-zación), fue posible extraer varias pautas. Se encontró que elsurgimiento de nuevas agencias no ocurrió conforme a un rit-mo homogéneo, sino por hornadas. Resulta un tanto sorpren-

dente que una base legal pareciera ofrecer pocas ventajas

sobre otras formas institucionales. Una conclusión importantey polémica fue que el índice de mortalidad -si bien significa-tivo- fue sustancialmente menor que en las empresas pri-vadas. Nystrom y Starbuck (1981, p. 18) reinterpretaron losdatos de Kaufman y argumentaron que éste "predispuso sus

clasificaciones con la intención de demostrar estabilidad: hizo

una clasificación de las agencias como si fueran descendientesen línea directa, aun cuando tuvieran nombres diferentes,

desempeñaran funciones sustancialmente distintas, pertene-cieran a departamentos diversos y no tuvieran personal en

común con sus predecesores". Tras aplicar un marco analítico

diferente a las agencias federales y corporaciones de tamaño

similar, Nystrom y Starbuck (1981, p. 21) concluyen que la"semejanza (en tasas de sobrevivencia) entre agencias fe-derales y corporaciones es asombrosa ... unas y otras parecen

casi igual de estables".

CONCLUSIÓN

Si bien los estudios aquí revisados ciertamente han comenza-

do a hacer embonar algunas de las piezas del rompecabezas




de lo público, hay todavía más fichas en la caja que en el

tablero. Como se verá en el siguiente capítulo, los investi-gadores se han topado con algunos obstáculos, no por falta

de perspicacia o imaginación sino por enormes problemas

relacionados con la disponibilidad, acceso y muestreo dedatos, así como por la ausencia de apoyo financiero para lainvestigación sobre lo público. Pocos estudios van más allá dela simple comparación para ofrecer hipótesis causales. Sólo

unos cuantos utilizan un marco teórico integrado. En vista deestos obstáculos, quizá resulte sorprendente que los resulta-

dos hayan mostrado cierta consistencia. El hecho de que ladistinción entre lo público y lo privado tenga tanta importan-

cia en estudios tan diversos en cuanto a diseño y propósito,

indica que juega un papel crucial en el comportamiento orga-

nizativo.



IIl. BARRERAS AL DESARROLLO DELCONOCIMIENTO SOBRE LO PÚBLICO

DE LAS ORGANIZACIONES

MUCHOS de los problemas que dificultan todo intento por

arreglar las diferencias entre las organizaciones públicas y las

privadas son problemas generales que confrontan virtual-mente cualquier esfuerzo por expandir el conocimiento de las

organizaciones y su comportamiento. Hay cierta necesidad

de repetir los problemas relacionados directamente con losúltimos adelantos en la investigación corporativa (críticas "deuso general" tanto de la teoría como de la investigación orga-

nizacional pueden hallarse en Roberts, Hulin y Rousseau,

1978, y en Mohr, 1982). Este capítulo enfoca problemas

específicos o particularmente agudos en la investigación de laorganización pública. Por conveniencia, estos problemas seagrupan en cuatro amplias categorías.

CUATRO OBSTÁCULOS PARA ENTENDER LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS

Por regla general, la investigación y la teoría dirigidas al

rompecabezas de lo público han utilizado conceptos ambi-guos medidos en forma aleatoria, proporcionando explica-ciones poco satisfactorias de fenómenos efímeros. Los cuatro

obstáculos elementales que enfrenta la teoría de la organi-

zación pública pueden clasificarse de la siguiente manera:

analíticos (conceptos ambiguos), metodológicos (que dan

lugar a una medición fortuita), causales (explicación insatis-

factoria) y sintéticos (fenómenos efímeros).

El problema analítico es fácil de identificar, pero no tan fá-cil de remediar. El término lo público tiene múltiples signifi-cados, matices y connotaciones. El problema metodológico

consiste en que son muchos problemas con una sola etiqueta.

Incluye cuestiones como seleccionar la unidad de análisis

71



72 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO

adecuada, escoger el enfoque más significativo de la agre

gación y desarrollar diseños de investigación capaces de sepa

rar los efectos independientes de lo público. El problema cau

s l

en su nivel más básico, se relaciona con la incapacidad de

muchos estudios de investigación para sugerir siquiera por

qué las organizaciones públicas y privadas (cualquiera que

sea su conceptualización) deberían comportarse de manera

distinta. El problema sintético tiene que ver con la variabili

dad de las propias organizaciones. La multiplicación de éstas,

como resultado de cambios en su función y carácter, presenta

problemas para el investigador. El número de organizaciones

híbridas y de tipo mixto va en aumento, y el desvanecimiento

de las fronteras sectoriales es ahora generalizado. Este fenó

meno retroalimenta el problema analítico, planteando una

dificultad adicional en la c lasificación y medición de lo públi

co de las organizaciones. Del lado positivo o por lo menos

alentador, los problemas de la teoría de la organización pú

blica son epidémicos, no pandémicos. Como se expone a con

tinuación, los investigadores y teóricos han comenzado a

lograr algunos avances.

El problema sintético: la confusión de sectores

Finney (1978, pp. 77-78) advierte que "hace tiempo ha dejado

de existir -si es que alguna vez existió realmente- un mun

do público-privado que separa el gobierno de las empresaslucrativas". Las fuerzas que promueven el desvanecimiento

sectorial son bien conocidas y requieren de poca discusión.

Las grandes corporaciones e incluso muchos pequeños nego

cios familiares dependen del gobierno al momento de nacer

(para su registro legal, autorización de funcionamiento y ubi

cación), de morir (incluyendo leyes de bancarrota y políticas

de fusión y antimonopólicas) y en puntos intermedios (políti

cas tributarias y recursos provenientes de contratos y préstamos gubernamentales). La penetración del gobierno en las

empresas privadas es honda y de gran significación (Com

mittee for Economic Development, 1982).

Al mismo tiempo, muchas organizaciones del gobierno




ciamiento y asumir mayores riesgos que las no GSE que ope-

ran en el mismo sector empresarial. Además, las relaciones

laborales en las GSE han mostrado ser u n obstáculo para el 10-

gro de metas financieras.La MOE es con frecuencia una respuesta estructural a las

tareas o los problemas de gran escala y de carácter tecnológi-

co (Horwitch, 1979). El desarrollo de estas empresas parece

ocurrir en aquellas áreas donde una organización individual

es técnica, financiera, política o gerencialmente incapaz de

manejar todo un proyecto. Algunos ejemplos recientes inclu-

yen: el Super Phoenix Breeder Project (Francia), el desarrollo

de combustibles sintéticos en los Estados Unidos y el desarro-

llo espacial europeo y e l d e las SST. Horwitch y Prahalad

(1981) han identificado cinco características principales ge-

neralmente exhibidas por las MOE: 1) orientación de funcio-

nes; 2) conglomeración de organizaciones con diversas cul-

turas, motivaciones y metas organizacionales; 3) participación

de organismos tanto públicos como privados; 4) las redes cor-

porativas de los miembros de la MOE

por lo general siguenconservando una identidad separada, y 5) las MOE casi siem-

pre son organizacionales grandes y complejas que exigen re-

cursos de todos los miembros. El uso extendido de estructu-

ras multiorganizacionales para enfrentar nuevos problemas

contribuye aún más a que se desvanezcan los límites tradicio-

nales entre lo público y lo privado.

Si bien en muchos casos aún es posible identificar y com-

parar un conjunto de organizaciones de "esencia pública" yde "esencia privada", se necesita una teoría que aborde de

frente la confusión de sectores, la penetración del gobierno

en las organizaciones privadas, las características empresa-

riales de las organizaciones gubernamentales y la ambigüe-

dad en el estatuto legal de las organizaciones híbridas.

El problema analítico: conceptualizar las organizaciones "públicas"

Uno de los mayores obstáculos en la solución del rompe-

cabezas de lo público es la ambigüedad de algunos términos



BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 75

como organización pública, servicio público o incluso guber-

namental. Los teóricos e investigadores suelen emplear estostérminos de una manera que no sólo es contradictoria con el

uso que otros les dan, sino también entre ellos mismos. Estaambigüedad no es el simple resultado de un descuido en la

utilización de conceptos. Muchos aspectos en el compor-tamiento de las organizaciones públicas parecen demandar el

modificativo "público" (Benn y Gaus, 1983). A continuaciónse exponen brevemente algunos de los usos más familiaresdel término.

Público como gobierno. El término organización pública se

emplea a menudo para referirse a los organismos del gobier-no; describe la posición legal formal de una organización.Ésta es una de las acepciones más significativas del términopara el efecto de conducir una investigación, y muchos de los

estudios comparativos entre lo público y lo privado (porejemplo, Rainey, 1979; Buchanan, 1975a) lo emplean de estamanera. Uno de los problemas de esta conceptualización es

que por lo regular no hace una distinción entre las organiza-ciones no gubernamentales, y por lo tanto omite las posiblesdiferencias entre, digamos, firmas comerciales y organiza-ciones no lucrativas. Asimismo, esta conceptualización es

inadecuada para abordar organizaciones de tipo mixto, comolas empresas gubernamentales o las formas multiorganiza-cionales.

A pesar de sus limitaciones, la conceptualización público

como gobierno posee elementos que la hacen recomendablepara investigadores y teóricos. Rainey, Backoff y Levine

(1976) argumentan en forma convincente que la investigacióncomparativa de las organizaciones públicas y privadas puedeavanzar al identificar "núcleos" de organizaciones del gobier-no y compararlos con sus contrapartes empresariales, hacien-do a un lado, al menos de momento, el tipo mixto, que es máscomplicado y difícil de clasificar. El apoyo de dicha con-

ceptualización rebasa la simple conveniencia en cuanto a me-dición, y parece probable que mucha gente piense ya en estostérminos. Entre los diseñadores de políticas, la discusiónsobre los sectores público y privado suele implicar una con-notación de "núcleo gubernamental" y "núcleo empresarial".




a promover su eficiencia -para muchos, el gobierno fun

ciona más como una empresa cuando es eficiente, y, por lo

mismo, menos cuando es "político"-. Con frecuencia, los in

tentos para dirigir el gobierno como si fuera una empresahan conducido a reformar movimientos tendientes a dismi

nuir la influencia de la política partidista y electoral o a sepa

rar la política de la administración (Kaufman, 1956).

Puede parecer que la eficiencia económica es un asunto no

ideológico que cualquiera estaría dispuesto a apoyar. Del mis

mo modo, podría semejar, en especial para los promotores

del gobierno de perfil empresarial, que la eliminación de la

política en favor de mayor eficiencia económica es un paso alque sólo se opondrían las personas má s irracionales o egoís-

tas. Sin duda, la idea de que la política (al menos la electoral)

es enemiga de la eficiencia resulta una verdad parcial. Si la

eficiencia es la producción de una determinada unidad de

fuerza útil con un mínimo de energía consumida, la política

es a menudo su antítesis. Pero si la eficiencia es la mini

mización del desperdicio, entonces su relación con la política

no es tan clara. La política es con menor frecuencia una

fuente de dispendio que un conjunto adicional (esto es, no

económico) de criterios asignativos (Fitch, 1974). Las deman

das de equidad, redistribución de recursos y regulación de

prácticas y productos peligrosos suelen entrar en pugna con

los objetivos de eficiencia. El reclamo de eficiencia en el go-

bierno, y a veces el de un gobierno má s práctico, por lo gene

ral se acompaña de supuestos desarticulados pero fuerte

mente ideológicos. En la medida que un gobierno de perfil

empresarial significa inclinar lo s platillos de la balanza de la

"eficiencia" política a la económica, este tipo de gobierno

servirá a menudo a intereses elitistas (Schiesl, 1977). De igual

manera, es más probable q ue un gobierno de esta índole (eco-

nómicamente eficiente) tienda a ampliar el papel de los ge-

rentes públicos profesionales y de los técnicos y a minar la

influencia de los funcionarios electos (Dutton y Kraemer,1977; Rose, 1977; Olsen, 1979).

El tema del gobierno "gerencial" es sólo un ejemplo de la

intrusión de filtros normativos e ideológicos en los intentos

por resolver las diferencias empíricas entre las organiza-




ciones públicas y privadas. Por supuesto, esto no quiere decir

que los problemas valorativos carezcan de importancia en la

discusión del tema, sino simplemente que h ay q ue tener

cuidado de no confundir las nociones sobre cómo deberíancomportarse las organizaciones con el análisis de su compor

tamiento real. Algunas perspectivas normativas, como la teo

ría de la opción pública, pueden ayudar a esclarecer la refle-

xión sobre las diferencias de comportamiento real entre las

organizaciones, y pueden servir como fuente de hipótesis.

Otras, contribuyen más a confundir que a aclarar. Por ejem

plo, el acento normativo en el tema del gobierno "eficiente" a

veces no es sino una cortina de humo para los teóricos de la

organización; la controversia oscurece los problemas teóricos

y aporta poco a su solución. Aun como problema empírico,

dirigir el gobierno como una empresa es por lo general un

eslogan o un símbolo político (a menudo importante). Pero,

¿qué significa exactamente dirigir al gobierno como a una

empresa? Herbert Hoover buscó un gobierno de corte empre

sarial en la década de 1920, al igual que Ronald Reagan en la

de 1980. Pero es probable que "empresarial" signifique hoy

algo distinto de lo que significaba en tiempos de Hoover.

Consideremos la importancia de algunas transformaciones,

como el surgimiento de la corporación moderna y de la cor

poración multinacional, la separación de propiedad y su di-

rección, la "profesionalización" gerencial, el cambio hacia

una economía dominada por los servicios, la regulación gu

bernamental de la s empresas, el acceso a la información y la

tecnología de las comunicaciones -factores, todos ellos, que

han alterado las instituciones y las prácticas em presariales-o

Incluso el significado y el papel de la ganancia han cambiado.

El problema metodológico: validez de medición

y estructura

En vista de los múltiples significados de lo público y de los

cambios en la composición real de organizaciones y sectores,

no es de extrañar que los investigadores interesados en el

rompecabezas de lo público hayan encontrado problemas




para desarrollar métodos útiles de construcción, parámetros

y mediciones. Revisemos algunos de los problemas más

comunes.

Codificación. En ocasiones, una cuestión tan fundamentalcomo desarrollar u n esquema de codificación para las organi-

zaciones públicas resulta una tarea casi insuperable. Esto

queda bien ilustrado en el trabajo de Hood y Dunsire (1981).

Su intento por definir las características de las agencias del

gobierno británico se vio casi frustrado desde el principio por

las dificultades para determinar cuáles debían considerarse

como unidades autónomas y cuáles otras como subunidades.

A fin de elaborar una lista preliminar de las agencias autóno-mas, los autores consultaron varias fuentes autoritativas,

incluyendo archivos de personal, documentos presupuestales,

referencias de análisis temáticos en las deliberaciones del

parlamento, estadísticas del servicio civil y discusiones con

ministros y altos funcionarios públicos. Entre las 35 agencias

del gobierno examinadas, más de la mitad fueron omitidas de

por lo menos una lista de fuentes; no había consenso alguno,

pues, sobre cuáles agencias eran entidades autónomas. Su

conclusión: "Tal vez sea fútil discutir qué es lo que constituye

un nivel significativo de organización en abstracto; la signifi-

cación puede variar con el problema particular que se esté abor-

dando en un momento dado" (Hood y Dunsire, 1981, p. 38).

Vale la pena observar que los problemas de clasificación n o

son exclusivos del análisis de las organizaciones públicas

(McKelvey, 1982; Pinder y Moore, 1979). No siempre es sen-

cillo determinar si las organizaciones empresariales se reco-

nocen mejor como unidades autónomas o como subsidiarias.

Si n embargo, los problemas son menos agudos al tratar con

estas organizaciones, porque son menos las interdependen-

cias formales, las reestructuraciones a escala general son

menos comunes y no existe un equivalente directo de los cam-

bios en los procesos presupuestales que afectan la posición y

el carácter de las organizaciones del gobierno. Asimismo,

como Kaufman (1976) advierte, es más dificil determinar las

fechas de "nacimiento" y terminación de las organizaciones

gubernamentales. ¿Una organización del gobierno nace al

recibir autorización estatutaria (algunas agencias con esta




autorización no reciben fondos, no contratan personal ni

realizan actividad alguna), al autorizarse el presupuesto y el

personal, al recibir sus fondos o cuando empieza a prestar

servicios? Nivel de análisis. En este renglón hay dos problemas dife-

rentes que la investigación comparativa debe tomar en cuen-

ta. Entre otras posibilidades, los estudios que comparan las

organizaciones públicas y privadas (y sus respectivas prácti-

cas gerenciales) pueden examinar el comportamiento de in-

dividuos, grupos de individuos, organizaciones enteras, con-

juntos de organizaciones y sectores. No hay razón para

pensar que la influencia de lo público sea la misma en cadanivelo que haya diferencias entre los actores públicos y priva-

dos en cada estrato (Lerner, 1986). Así, un estudio centrado

en las diferencias de comportamiento planificado entre direc-

tores públicos y privados (en el nivel de análisis individual)

podría llegar a conclusiones muy distintas a las de otro que

examine las diferencias en el comportamiento planificado de

organizaciones completas (en el nivel organizacional de aná-

lisis). Esto parece obvio, pero la literatura que describe las

presuntas diferencias entre organizaciones públicas y priva-

das suele prestar poca atención a esta distinción y procede a

comparar estudios en diferentes niveles de análisis.

Hay otro problema de nivel de análisis que tiene conse-

cuencias igualmente importantes para hallar sentido a las

comparaciones entre organizaciones y directores públicos y

privados: las investigaciones enfocan a los gerentes en dife-

rentes niveles dentro de la jerarquía organizacional. Ello nos

lleva a que no debamos sorprendernos de que los estudios

centrados en los altos ejecutivos hayan encontrado más dife-

rencias que semejanzas entre el gobierno y las empresas,

mientras que aquellos enfocados hacia los mandos medios e

inferiores hayan arrojado menos diferencias. Sin embargo,

las reseñas literarias a veces no distinguen entre los estudios

sobre alta dirección y los estudios sobre empleados de nivel

medio y bajo, lo cual complica aún más nuestra comprensión

de lo público.

Agregación. Los investigadores de la organización enfrentan

una multitud de problemas de medición concernientes a la




agregación (Freeman, 1978). Estos problemas son especial-

mente intrincados cuando se trata de establecer las diferen-

cias entre organizaciones públicas y privadas. Con altos niveles

de agregación, es más probable que surjan patrones generalesy que en contraste con éstos puedan evaluarse las organiza-

ciones particulares. Pero con bajos niveles de agregación (l a

organización individual tomada como el más bajo) las pro-

piedades singulares de las organizaciones individuales se

hacen más evidentes. No es de extrañar, entonces, que los

investigadores abocados a casos particulares sean probable-

mente más sensibles a esos atributos singulares, mientras que

aquéllos que agregan organizaciones sean más sensibles a lospatrones generales. Sin embargo, hay análisis de literatura

comparativa sobre organizaciones públicas y privadas que no

alcanzan a distinguir de manera sistemática los trabajos rea-

lizados en diferentes niveles de agregación. Los estudios de

casos particulares son considerados junto con los de cientos

de organizaciones. Podría suponerse que los investigadores

que trabajan con diferentes niveles de agregación llegasen a

conclusiones distintas en cuanto a la importancia de lo públi-co , y que esas conclusiones podrían deberse en gran parte a

dichos niveles. Entre los estudios que han encontrado dife-

rencias significativas en las organizaciones públicas, el análi-

sis casuístico es una metodología común. Sin embargo, los

estudios que hallan pocas diferencias sobre la b a se d e lo

público han tomado en consideración un gran número de

organizaciones y han tendido a agregar sus comportamien-

tos. En suma, si nos centramos en lo singular, encontraremos

lo singular, y si nos enfocamos en los grupos, hallaremos

patrones y comportamientos comunes.

Organizadores, organizar y organizaciones. Es importante

mantener la distinción entre organizadores (la gente que tra-

baja en organizaciones), organizar (dirigir) y las propias

organizaciones. De nuevo, esto parece una obviedad, pero las

discusiones sobre las diferencias entre lo público y lo privadoa menudo oscilan entre diferentes focos sin notar la varia-

ción. Decir que existen diferencias entre las organizaciones

públicas y privadas no es lo mismo que decir que las hay

entre gerentes o estilos gerenciales en ambos sectores. Esto




no difiere mucho del argumento de Weick (1969) sobre la

importancia de organizar para el estudio de las organizaciones.

El problema causal: la última barrera a la teoría

de la organización pública

Aun resolviendo los otros grandes problemas, y aun desarro

llando estructuras y métodos adecuados, poco se puede avan-

zar en ausencia de alguna explicación útil sobre la forma en

que lo público afecta el comportamiento de las organiza

ciones. No basta con determinar que las organizaciones pú

blicas (por alguna concepción) difieren de las privadas en su

comportamiento. Tal explicación es un requisito para que ha

ya avances teóricos sustanciales. Actualmente, la investi-

gación sobre las organizaciones públicas se apoya con dema

siada frecuencia en un "empirismo de caja negra" (Bozeman,

1982) o en argumentos ad hoc.

La teoría dimensional de lo público (desarrollada en los

capítulos IV, V Y VI) pretende ofrecer un avance conceptual en

tanto que nos permite abordar la disolución sectorial, las

organizaciones híbridas y las interrelaciones entre diversos

tipos de organización. Pero el objetivo más ambicioso es pre

sentar una explicación plausible sobre el modo en que lo

público de una organización influye en su comportamiento.

Se propone, en síntesis. esbozar la mecánica conductual de lo

público. El enfoque aquí presentado se capta mucho mejor enrelación con otras aproximaciones para comprender las dife-

rencias entre la s organizaciones públicas y privadas. La si-

guiente sección presenta una tipología de los enfoques pre

dominantes del rompecabezas de lo público.

ENFOQUES DEL ROMPECABEZAS

En los capítulos anteriores se han revisado los result os

empíricos y las teorías concernientes a lo público, sin carac

terizar los enfoques en forma sistemática. Conviene clasificar

brevemente las aproximaciones generales (aparte de los resul-




tados sustantivos) al estudio de las organizaciones públicas.

Hay una gran diversidad de enfoques en el análisis de lo pú

blico de las organizaciones (Rainey, Backoff y Levine, 1976;

Bozeman, 1984). Pese a ello, es posible capturar gran parte delas perspectivas más comunes en unas cuantas categorías.

Los relatos de profesionales han jugado un papel promi

nente en el armado del rompecabezas de lo público. Resulta

especialmente útil la contribución del "sector spanners" (per-

sonas que trabajan en posiciones de alto nivel tanto en el go-

bierno como en empresas), que aporta información sobre las

diferencias observadas en las organizaciones y gerencias pú

blicas y privadas. Los estudios clásicos de Wilson (1887) yAppleby (1945) siguen siendo muy valiosos, mientras que los

más contemporáneos del sector spanners, como Blumenthal

(1983) y Rumsfeld (1979), ofrecen sus impresiones sobre las

semejanzas y diferencias entre ambos sectores. Si bien estos

relatos resultan sugerentes y a menudo constituyen una valio-

sa fuente de hipótesis (véase, por ejemplo, Allison, 1979), suprominencia en las discusiones teóricas da testimonio de la

escasez de investigación empírica sistemática en cuanto a

comparación de ambos sectores.

Los estudios de casos particulares que comparan organiza

ciones públicas y privadas son raros, pero hay una extensa

bibliografía centrada en organizaciones públicas individuales

(por ejemplo, Selznick, 1966; Mosher, 1979). Muchas de estas

investigaciones no pretenden abordar las diferencias entre los

sectores público y privado; sin embargo, otras (comoWarwick, 1975; Kaufman, 1981) utilizan su material de casos

particulares para inferirlas. Es probable que un conjunto cui-

dadosamente ordenado de estudios casuísticos pueda arrojar

bastante luz sobre el rompecabezas de lo público, aunque al

parecer nadie ha emprendido una comparación tan sistemáti

ca de casos. Los estudios enfocados en organizaciones indi-

viduales, o asistemáticamente en varias organizaciones, pue-

den resultar útiles para la enseñanza, pero rara vez aportanalgo importante a la teoría de la organización pública.

En la investigación unisectorial, el investigador examina

una muestra de organizaciones públicas (o subunidades de

ellas), determina las características empíricas de la organi-




zación y emplea esta información para especular sobre las

diferencias entre las organizaciones públicas y privadas. Un

ejemplo familiar de este método es el trabajo de Meyer (1979)

titulado Change in Public Bureaucracies ["Cambio en las

burocracias públicas"]. Meyer expone sólidos argumentos so-

bre la necesidad de prestar atención a las diferencias intersec-

toriales y advierte contra la sobregeneralización en la teoría

corporativa; pero no ofrece una comparación empírica. En el

que quizá sea el intento más completo por definir las carac-

terísticas de las organizaciones públicas, Hood y Dunsire

(1981) han tomado la delantera en cuanto a ofrecer defini-ciones deducidas empíricamente. Pero, de nueva cuenta, la

comparación con las organizaciones privadas es ora implíci-

ta, ora especulativa, ya que no hay una base de datos similar

sobre éstas.

La investigación sectorial comparativa parece asaz promete-

dora como fundamento teórico de la organización pública.

Por desgracia, si bien tales estudios comienzan a acumularse

(por ejemplo, Buchanan, 1974, 1975a; Meyer, Marshall yWilliams, 1977; Rainey, 1983,1979; Rushing, 1973; Bozeman

y Loveless, de próxima publicación; Crow, 1985), en ocasiones

se ven empañados por problemas como muestreo asistemáti-

co y otras limitaciones de información, modelos no especifi-

cados y validez de construcción limitada. Algunos de los es-

tudios más rigurosos (por ejemplo, Rhinehart et al., 1969) se

han basado en pruebas de laboratorio y han utilizado a estu-

diantes como sujetos. El alcance de generalización en talesestudios es cuestionable.

La investigación genérica es la más común en los estudios

corporativos. En ella no se presume que las diferencias entre

organizaciones públicas y privadas son significativas. Las or-

ganizaciones gubernamentales, no lucrativas y empresariales

pueden estudiarse juntas, pero (al menos en términos de lo

público) "una organización es una organización". En una

variante, a la que podría llamársele investigación incidental delo público, la posición sectorial es investigada, pero juega un

papel menor en el análisis (véanse Rushing, 1976; Holdaway,

Newberry, Hickson y Heron, 1975; Rowan, 1982; Tolbert y

Zucker, 1983). En tales ejemplos, es típico que no se ofrezca




una justificación teórica de .as diferencias observadas entre

las organizaciones públic s privadas. Lo público se examina

más o

menos como una reflexión

madura.Finalmente, hay estudios que adoptan un enfoque similar

al que aquí se utiliza; estudios que buscan desarrollar marcosteóricos para abordar el rompecabezas de lo público. Algunos

de estos ensayos (como los de Fottler, 1981; Wamsley y Zald,1973) abrevan en la s tradiciones de l a teoría corporativa, pero

otros enfoques útiles están firmemente anclados en la s disci-plinas de la ciencia política (por ejemplo, Benn y Gaus, 1983)

o la economía (Breton y Winetrobe, 1982). Muchos de losmodelos conceptuales son una valiosa fuente de hipótesis

comprobables, pero con la excepción del paradigma de dere

chos de propiedad de lo s economistas, estas "preteorías" han

recibido poca atención de lo s investigadores. Quizá una

razón de este descuido aparente sea que los modelos concep

tuales tienden a ocuparse de las interacciones organización

ambiente, mientras que los investigadores interesados en el

rompecabezas de lo público han examinado principalmenteel papel de los individuos en las organizaciones.

UNA TIPOLOGÍA DE ENFOQUES

En resumen, hemos identificado siete enfoques de lo público

razonablemente distintos: relatos de profesionales, estudios de

casos, investigación unisectorial (comparaciones implícitas),investigación sectorial comparativa, investigación genéri

ca, investigación incidental de lo público y marcos teóricos. Apartir de estos enfoques puede desarrollarse una tipología ele-mental que los divida sobre la base de: 1) si buscan gene

ralizaciones, y 2) si agregan o separan organizaciones públicas

y privadas.

nfoqu s ideográficos del rompecabezas de lo público. Los

enfoques ideográficos pretenden explicar eventos singulares,a menudo en un contexto de transformación. Tales estudios

ofrecen una explicación de tipos, pero se apoyan más en la

capacidad interpretativa del analista que en inferencias ex-traídas sistemáticamente de datos. Graham (1971, p. 201) ob-




serva que los enfoques ideográficos pueden proporcionar un

"boceto explicativo", pero advierte que "cada boceto puede

trazarse de manera diferente si se pone el acento en los efec-tos de una variable en el contexto sobre otras [... ] ¿cómo

comparar explicaciones contextuales (aun las que adoptan la

misma perspectiva) para juzgar si una es más exacta o válida

que otra?" Los relatos de profesionales y los estudios de casos

son ideográficos en su enfoque explicativo, y si bien resultan

útiles en muchos aspectos, tienen poco potencial de genera

lización válida. De hecho, la información proporcionada por

algunos profesionales a veces puede despistar a quienes buscan explicaciones generales de las diferencias entre las orga

nizaciones públicas y privadas y su manejo respectivo.

Los profesionales que escriben libros y artículos sobre las

diferencias sectoriales son apenas un grupo fortuito. Los

relatos de primera mano más conocidos son los que han sido

escritos por funcionarios que trabajan para el gobierno y las

empresas en las esferas más altas. Estos individuos no sólo

están lejos de s e r u n grupo representativo de todos lospuestos de dirección, sino que es improbable que representen

a todos los gerentes de nivel superior. No hay razón para

suponer que el sector spanners sea una muestra distribuida al

azar de todos los directivos de máximo nivel.

No todos los estudios de casos son ateóricos; pero los que

no se ocupan de generar hipótesis o de contrastar l as organi

zaciones públicas y privadas sí lo son (al menos con respecto

al tema de lo público). Los estudios que simplemente dan porsentado que ambos sectores son diferentes, y que proceden a

investigar el comportamiento de una organización individual

con base en tal supuesto, pueden calificarse como estudios

ideográficos de casos sobre lo público.

Enfoques generalizadores del rompecabezas de lo público:

agregado contra binario. La mayoría de los enfoques genéri

cos, incidentales de lo público, unisectoriales, de compara

ción sectorial y de marco teórico pueden clasificarse comoteóricos en tanto que cada uno busca una explicación gene

ralizable del comportamiento organizacional. Estos enfoques

pueden subdividirse según agreguen o separen organizacio

nes públicas y privadas. El término binario describe el trata-



GRÁFICA lII.I. Tipología de los enfoques de lo públicoen la investigación organizacional

Ideográfico

I

Búsqueda degeneralización

IProfesional

Estudiosde casos

- Agregado

Marcoteórico

- Binario

- Genérico

L Incidental

- Comparativo

- -

Implícito




miento de lo público en la mayoría de los estudios de com-

paración sectorial y unisectorial. Son binarios en el sentido

de qu e las organizaciones son separadas en una o dos cate

gorías (propiedad pública contra privada, sector público con

tra privado, gobierno contra empresa, mercado contra no

mercado). En el caso de los estudios unisectoriales, las distin

ciones no se basan en comparaciones empíricas, sino que

están implícitas. Es decir, se presentan resultados para unconjunto (por ejemplo, el sector público) de organizaciones.

Los enfoques agregados no hacen tal distinción. En vez de

ello, las organizaciones se estudian juntas sin considerar su

componente público. Tanto el enfoque genérico como el de lo

público incidental son agregados en el sentido de que "una

organización es una organización" (al menos por lo que atañe

a la posición público-privado).

La gráfica m.i presenta una tipología de los enfoques con

base en su tipo de explicación (ideográfica y en po s de la ge

neralización) y la manera en que abordan (u optan por no

abordar) lo público.

Cualquiera de los dos enfoques -binario o agregado

puede resultar útil y adecuado, siempre que la premisa cen

tral sobre la relevancia (o irrelevancia) de lo público sea co

rrecta. En aquellos casos en que lo público es vital para deter

minar el comportamiento de una organización, el enfoque

binario es útil y eficiente. Cuando este supuesto no se sos

tiene, se pierde tiempo al partir de una premisa incorrecta.

Del mismo modo, el enfoque agregado es eficaz cuando lopúblico tiene poca o ninguna importancia en la explicación

del comportamiento, pero es menos efectivo cuando lo públi

co es un factor determinante.

Algo fundamental para la teoría de la organización pública

es minimizar los errores Tipo A (agregado) y Tipo B (binario);

el primero es la probabilidad de suponer incorrectamente que

lo público carece de importancia explicativa, y el segundo es

la probabilidad de suponer incorrectamente que sí la tiene.Desde luego, una cosa es sugerir que la reducción de los

errores Tipo A y Tipo B es una tarea útil para la investigación

corporativa, y otra muy distinta sugerir cómo debe llevarse a

cabo esa tarea.



IV. AUTORIDAD ECONÓMICA: COMPRENSIÓNDE LAS RAÍCES DE LO PRIVADO*

LA AUTORIDAD existe "cuando una, varias o muchas personaspermiten explícita o tácitamente que alguien más tome decisiones por ellas para cierta clase de actos" (Lindblom, 1977,

pp. 17-18). El corolario conductual de la autoridad es la obe-diencia, y el estudio de la autoridad en las organizaciones es,al menos en parte, una indagación de los motivos del aca-tamiento de directrices organizacionales formales.

La autoridad económica es una poderosa motivación encasi todo tipo de organizaciones. Los individuos cumplen conlas directrices organizacionales en espera de una retribuciónpecuniaria, si bien no es éste el único medio de que dispone

una organización. La obediencia también puede explicarse enfunción del compromiso con dogmas religiosos (autoridadreligiosa y clerical), ideologías (autoridad de las ideas) o elcarisma (autoridad de la personalidad). Pero la mayoría delas organizaciones modernas se nutren de autoridad econó-mica y política, y este análisis se limita a esas dos ampliascategorías. En este capítulo y e n el siguiente nos centraremosen los usos e impactos de la autoridad organizacional en las

transacciones ambientales. El lector interesado en explorar ladinámica de la autoridad política y económica en las organi-zaciones hallará varias explicaciones de utilidad en la biblio-grafía existente (véanse Breton y Winetrobe, 1982; Downs,1967; Hoenack, 1983).

AUTORIDAD ECONÓMICA Y LO PÚBLICO

Las virtudes del egoísmo han sido reconocidas de tiempoatrás por los economistas. El interés económico individual es

* Este capítulo fue escrito con la colaboración de Stephen Loveless, y procede de Loveless (1985), y Bozeman y Loveless (de próxima publicación).

90



LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 91

un motor de la economía capitalista y, lo que es más impor-

tante para el tema que nos ocupa, una piedra angular de laautoridad económica. El interés económico personal es un

prerrequisito para inducir la conformidad en las organiza-

ciones de carácter mercantil. Aun las interpretaciones más

simplistas de las diferencias entre lo público y lo privado

identifican con facilidad un importante factor: la presencia oausencia de un móvil de lucro. Las explicaciones más senci-

llas se reducen a observar que en el gobierno no hay "línea defondo". Pero au n los tratamientos sofisticados que reconocen

la complejidad en cuanto al significado y el efecto de losmóviles de ganancia, ofrecen la misma lección básica. Sin

embargo, algunos economistas discrepan respecto de la im-

portancia de dicha motivación como un elemento distintivo

entre las organizaciones públicas y las privadas. Esto se debe,

por un lado, al amplio reconocimiento de que son pocas las

organizaciones, públicas o privadas, que se guían únicamente

por razones de lucro, y por otro, a las opiniones divergentes

sobre el papel del gobierno en un a sociedad capitalista.Una de las perspectivas sobre el rol del gobierno, un mode-

lo "rninimalista", es la de soporte para el mercado. Quizá elprincipal defensor de este modelo de acción gubernativa sea

Milton Friedman (1984), quien argumenta que la esfera de

actividad gubernamental debería limitarse a definir y reforzar

la propiedad, especificar la conducta y las responsabilidades

delictivas y quitar las barreras que obstruyen la competencia

(como la legislación antimonopólica). Según este punto devista, el papel del gobierno es mantener la competencia y, por

lo tanto, la soberanía del consumidor.

Un rol gubernamental mucho más activo es planteado por

algunos planificadores económicos, como Galbraith (1967),quien sostiene que el carácter de la tecnología industrial y laproducción es tal que muchos proveedores no son deseables,

debido a las economías de escala. El uso eficiente de la tec-

nología moderna requiere de gran capacidad para anticipar elcambio, y esto a su vez exige la mayor planificación posible

en un ambiente de mercado sin trabas. Si bien la planifi-

cación en las corporaciones privadas asegura cierta capaci-

dad de previsión, tal planificación resulta atomística y nada



LAS RAíCES DE LO PRIVADO 93

ciertamente es impráctico. Los costos de transacción son ta-les que el mercado no sería eficiente.

El criterio de insuficiencia mercantil no es tan simple como

podría parecer. Las imperfecciones del mercado casi siempreexisten en cierta medida. La cuestión de fondo no es, por lotanto, si hay una falla del mercado, sino si ella basta para jus-tificar la intervención del gobierno. Asimismo, es un errorcomparar el suministro de bienes y servicios por parte demercados ineficientes con el que haría una entidad del go-bierno idealmente eficiente. Wolf (1979) ha expuesto en for-ma convincente que deben considerarse las posibilidades de

una "ineficiencia no mercantil". Factores como las desigual-dades de poder, el desplazamiento de objetivos públicos pormetas privadas y la incapacidad de controlar los costos, pue-den hacer fracasar el suministro no mercantil de bienes y ser-vicios.

BIENES PÚBLICOS

Según algunos economistas teóricos, los bienes y los servi-cios deberían ser proporcionados por organizaciones del sec-tor público cuando hay imperfecciones en el mercado ocuando pueden clasificarse como públicos. Hay varias defi-niciones de bien público. Algunos economistas se refieren atodos los productos y servicios proporcionados por el gobier-no vía financiamiento indirecto (es decir, impuestos y asig-naciones) como bienes públicos. Ésta no es una definiciónparticularmente útil, porque se centra en el modo de finan-ciamiento más que en el carácter de los propios bienes.Herber (1971, p. 32) ofrece una definición más convencional,centrada en las características de exclusión y consumo colec-tivo de los bienes: a

principal característica del consumocolectivo es el hecho de que los bienes económicos 'consumi-dos en conjunto' son indivisibles, en el sentido de que algu-

nos o todos sus beneficios no pueden cotizarse en el merca-do. En el caso extremo de que todos sus beneficios seanindivisibles, el bien es normalmente llamado 'bien públicopuro'. Si éste es surtido en la economía, es consumido enigual cantidad por todos los consumidores. Nadie puede ser



94 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO

'excluido' de su consumo por una omisión voluntaria de pagar por él".

Si bien la naturaleza de los bienes públicos es un criterio

establecido por muchos economistas para determinar la asig-nación de responsabilidades entre los sectores, pocos bienes yservicios se acreditan como puramente públicos. La defensanacional es un ejemplo multicitado de bien público puro: estáa disposición de pacifistas y de "halcones"; una vez proporcionado a uno, es proporcionado a todos; y el consumo deuna persona no disminuye la cantidad disponible para otros.Pero la mayoría de los bienes y servicios suministrados por el

gobierno cae en algún punto entre el carácter puramente privado (esto es, divisible, excluyente y cotizado convenientemente en el mercado) y el puramente público. Asimismo, unbien puede ser más público en algunos de sus aspectos ymenos en otros. James Buchanan (1973) ha dado un ampliotratamiento teórico a los llamados bienes cuasi-públicos.

Para el efecto de ubicar una actividad en el sector público oen el privado, la conveniencia relativa con la que puedeestablecerse un precio para los bienes o servicios es por logeneral una cuestión de gran importancia. Una consideraciónes la presencia y el grado de las externalidades. Éstas surgencuando c ierto valor (positivo o negativo) de u n bien o serviciono se refleja en su precio o en los recursos utilizados. Algunosejemplos de externalidades son la producción de contaminantes atmosféricos por parte de fabricantes y el valor de laeducación social (en oposición a la individual) de carácterformal. A menudo los formuladores de políticas buscan controlar esas externalidades (por ejemplo, al imponer regulaciones a los productores de contaminación y al subsidiar laeducación de los individuos).

El bien público puro es un caso extremo de externalidades,en tanto que toda la producción es considerada como nocomerciable para los individuos, ya que todos los beneficios

son externos. Así, un criterio para la ubicación de un

bien oservicio en el sector público es la generación de externalidades positivas importantes. Del mismo modo, si todos losbeneficios se acumulan para el individuo, es posible unaestructura de mercado eficiente, pueden establecerse precios



96 LAS RAfcES DE LO PRIVADO

relaciona con la eficiencia económica. Los economistas con-

sideran la propiedad como un insumo productivo que fun-

ciona para asumir riesgos y organizar la actividad gerencial

(Peltzman, 1971). En las organizaciones públicas, el riesgo (almenos el de capital) es tan difuso que virtualmente deja de

existir (Cheung, 1969). El hecho de que en el sector privado

se considere el control gerencial como un insumo productivo

implica que la capacidad tiende a ser valorada eficientemente

en el mercado; en el sector público, la distribución de la

capacidad directiva entre organizaciones tiene poca corres-

pondencia con su valor como insumo productivo (Jensen y

Meckling, 1976; Clarkson, 1980). Recompensa e incentivos. Cuando los derechos de propie-

dad son transferibles existe una conexión clara entre decisión

y recompensa. En ausencia de derechos de propiedad, hay

una ineficiencia adicional relacionada con el hecho de que las

regulaciones burocráticas y los mecanismos de vigilancia son

promulgados como un sustituto inadecuado pero costoso de

los sistemas de valoración y recompensa basados en esos mis-

mos derechos (Alchian y Demsetz, 1973). Nepotismo, plazas o

empleos, estructuras salariales, licitaciones selladas y parti-

das presupuestales se hallan bajo control (Davies, 1981), peroninguno de estos controles es necesario cuando los propieta-

rios tienen incentivos pecuniarios para esforzarse en ser efi-

cientes.

Ante la falta de intereses financieros directos, la misión de la

agencia pública es más fácilmente subvertida. Consideremos

la observación de Bower (1977, p. 132) sobre la dilución de

propósitos en el sector público: "¿Qué significa propósito en

el sector público? Al igual que en el sector privado, el móvil

de la administración es el interés propio; no asi el motivo or-

ganizacional declarado [... ] El administrador que encuentraun 'producto' para mantener viva la Administración de Elec-

trificación Rural es calificado de burócrata recalcitrante, de

preservar empleos innecesarios. Aunque puede motivar el éxi-to adm inistrativo, el interés propio es venal. Además, el direc-

tor general de una organización pública puede no tener de-

recho presuntivo alguno para establecer un propósito; éstepuede ser dado por legislación".




Vigilancia propietario-empresario. Las organizaciones delgobierno no se benefician de los servicios de empresarios

en busca de riqueza. Aun si los empresarios tuvieron éxito en

iniciar o reestructurar organizaciones gubernamentales parauna productividad óptima, no existe un mecanismo mediante

el cual aquéllos se beneficien más que otros contribuyentes, yno hay garantía de que los impuestos se reduzcan como resultado de una mayor eficiencia. Tampoco hay muchas expectativas para los contribuyentes individuales de verse recompen-

sados por el tiempo empleado en vigilar la acción gubernativa

y en buscar la eficiencia. El contribuyente activista no se be

neficia más que otros. En las firmas privadas, los empresariosy los gerentes que comparten riqueza ejercen presión para lacombinación de insumas económicos que lleven al máximo

la productividad. En el gobierno, la actividad directiva se centra en los principios más diversos (Shelton, 1967; Clarkson,1980), particularmente en recompensas secundarias relacionadas con el poder político, expansiones presupuestales eincrementos de personal (Downs, 1967; Niskanen, 1971).Como Davies (1981, p. 115) observa, en ausencia de constre-ñimientos como la presión para optimizar la riqueza de lospropietarios, "un director público tendrá mayores oportu-

nidades de aumentar su bienestar a expensas de los bienes delos titulares (es decir, los contribuyentes) que el gerente de un

negocio particular, porque hacerlo es relativamente menoscostoso".

Un punto relacionado con lo anterior es expuesto por

Alchian y Demsetz (1972), quienes intentan explicar qué significa "eludir la carga". Las fuerzas del mercado tienden a lacoordinación y a la valoración significativa del trabajo. En

ausencia de esas fuerzas, el empleado público individual,quien no solamente valora la productividad, sino también eldescanso y otros objetivos personales, se verá motivado apasar la carga de trabajo a otros (eludir la carga). El costo de

la productividad reducida de cualquier individuo recae entodo el grupo, mientras que la ganancia en el valor no pro-

ductivo es individual.Para combatir esta conducta elusiva, el grupo de trabajo

debe ser vigilado muy de cerca. La importancia de los dere-




chos de propiedad privada en la compañía es ofrecer los

medios y la motivación para vigilar la actividad. Bajo el con

trol del propietario, el derecho a ganancias residuales y el

derecho de transferir o vender su propiedad ofrecen el incentivo de llevar al máximo la productividad de la organización yel valor neto a largo plazo. Del mismo modo, el control del

propietario proporciona los medios de vigilancia. El propie

tario tiene el derecho de observar y evaluar el trabajo, de con

tratar y despedir a los empleados y de fungir como la parte

central en los contratos. Así pues, en opinión de Alchian yDemsetz (1972), el conjunto de derechos patronales en la

compañía de libre empresa clásica ha evolucionado como elmedio más efectivo para asegurar qu e la "elusividad" se man

tenga al mínimo y que la eficiencia técnica s ea óptima.

Vigilancia en las organizaciones del gobierno y en la corpo-

ración moderna. A medida que la propiedad se atenúa

-diluida entre muchos titulares-, se diluyen también la

motivación y los medios de control patronal directo. Esto estan cierto en las grandes corporaciones modernas como en

las organizaciones públicas. Pero las primeras disponen demedios más efectivos para combatir la pérdida de control

de propiedad y sus consecuencias indeseables (De Alessi,1973). La técnica más importante es la delegación de la vigi-lancia en un grupo más pequeño de gerentes o de propieta

rios-gerentes. Los gerentes son motivados para fungir como

sustitutos del dueño en los casos en que el ingreso de éste seencuentre sujeto a la ganancia y al valor d e capital de la orga

nización. Asimismo, su puesto depende en parte del éxito dela compañía (según lo definan los accionistas propietarios).

Ambas condiciones son posibilitadas por la capacidad de

transferir libremente acciones de propiedad. El intercambio

abierto de acciones permite calcular con facilidad el valor dela empresas y, por consiguiente, evaluar los vínculos entre

recompensa y desempeño gerenciales (Di Lorenzo y Robinson,

1982). Además el derecho de transferir acciones establece la

posibilidad de que la organización ineficiente cambie de manos y de que el gerente sea reemplazado.

Las diferencias clave entre la organización pública típica yla corporación radican en la naturaleza no transferible de la




propiedad, la consiguiente incapacidad de los titulares públi-cos (los contribuyentes) de acumular intereses adicionales ylas restricciones en la distribución de beneficios residuales.

La propiedad en la organización pública no es voluntaria.El titular puede librarse de ella sólo si se muda, pues no pue-de vender o transferir su parte. En consecuencia, su capaci-dad de recaudar los beneficios de la riqueza acumulada y elingreso futuro de la organización es muy reducida, al igualque su incentivo de vigilancia. El potencial para que un nuevo

grupo de propietarios tome el control queda efectivamente

eliminado. Esto reduce la capacidad del propietario de vigilar

a los gerentes públicos. Cualquier beneficio derivado de unamayor eficiencia se distribuye por igual entre todos los pro-pietarios (los que vigilan y los que no vigilan), mientras que elcosto de la vigilancia recae en el individuo.

En resumen, los teóricos señalan que las diferencias en losderechos de propiedad -en particular el de vender accio-nes- constituyen el principal rasgo distintivo entre las orga-nizaciones públicas y privadas. El dueño de una organización

privada tiene el derecho casi irrestricto de vender o transferirsu propiedad. Esta transferíbilidad, combinada con el dere-

cho a la ganancia y al valor de capital, le da al propietario un

incentivo para supervisar las operaciones y llevar al máximo

la eficiencia técnica de la organización. El titular de la orga-

nización pública no puede vender o transferir acciones de su

propiedad. En consecuencia, se pierden los incentivos y las

ventajas de la transferibilidad. Propietario y gerente tienen

menos incentivos para vigilar las operaciones organizacio-

nales, para llevar al máximo el desempeño presente y futuro,

así como para optimizar la eficiencia técnica, minimizando laevasión de responsabilidades.

Pruebas empíricas de la teoría de los derechos de propiedad.Gran parte del trabajo en la tradición de los derechos de pro-

piedad ha sido de carácter teórico. No obstante, se han rea-lizado varias comparaciones empíricas de organizaciones

públicas y privadas en el área de servicios públicos, como

electricidad (Neuberg, 1977; Di Lorenzo y Robinson, 1982),hospitales (Lindsay, 1976), agua (Bruggink, 1982) y aero-

líneas (Davies, 1977). La mayoría de estos estudios se han




limitado a comparar la eficiencia técnica y a apoyar lashipótesis relacionadas con esta eficiencia y con los derechos

de propiedad.

Algunos de los estudios inscritos en la tradición de los dere-chos de propiedad han ido más allá de la simple comparación

de eficiencia técnica. Davies (1981) sugiere que el argumen-

to de los derechos de propiedad implica que los gerentes

públicos son más adversos al riesgo. El director público no

puede cosechar los beneficios del aumento a largo plazo en elvalor neto de las organizaciones. En cambio,

l

evitar erro-

res por comisión en contraste con los errores por omisión, elgerente salva un 'desastre' visible y la tragedia personal detransferencia, degradación o franco despido, y asume para sí mismo un periodo más largo en su puesto, y por consiguiente

un ingreso más alto de por vida" (Davies, 1981, p. 115). Asi-mismo, el autor afirma que el gerente de un banco público

tiende a invertir en instrumentos financieros menos ries-gasas. Si bien hay pocas comparaciones de este tipo que sir-van como una prueba en contra de los hallazgos de Davies,cabe observar que muchos estudios comparativos sobre elcomportamiento de toma de riesgos en firmas de control

gerencial frente a firmas de control patronal han arrojado re-sultados contradictorios (Bellante y Link, 1981; Capan, 1981).

Quizá el examen empírico más extenso del comportamien-

to organizacional, desde una perspectiva de los derechos depropiedad, sea el análisis de Clarkson (1972) sobre los hospi-

tales públicos y privados. Este autor parte del argumentobásico de Alchian (1959), de que los límites impuestos a losderechos de propiedad en las organizaciones públicas debili-tan los controles sobre el gerente y reducen el costo que en élrecae por actividades improductivas. Los propietarios, o sus

representantes, que reconocen las dificultades de controlar algerente público, tratan de afirmar dicho control establecien-do normas, regulaciones y procedimientos explícitos, forma-

les. Según Clarkson (1972, p. 365), "los hospitales no privadosestablecerán distintos conjuntos de reglas para gerentes y

empleados; reglamentos y objetivos organizacionales más es-pecíficos [... ]; se programarán juntas de personal más amenudo; se observarán presupuestos y cuentas formales con




riedad de metas que va más allá de sus objetivos como pro-pietario. Su propósito puede consistir en servir a comuni-dades aisladas, fomentar las oportunidades de empleo para

minorías o subsidiar el turismo. Tal como lo reconoce lateoría de los bienes públicos, las actividades están con fre-cuencia destinadas al sector público, porque se reconocenexternalidades importantes o porque un bien o servicio queno puede "traducirse en ganancia" produce, sin embargo, unvalor social significativo. En el sector público, las metas deeficiencia de costos se ponderan frente a preocupacionescomo igualdad de empleo, representatividad y equidad dis-

tributiva. Así pues, la comparación que sólo se basa en la efi-ciencia técnica y en criterios mercantiles es, en el mejor delos casos, limitada.

Quizá la limitación más importante en la investigaciónsobre los derechos de propiedad sea que la teoría casi nuncase somete a una prueba válida. En vez de esto, la teoría sepresenta, se determinan las diferencias entre las organiza-ciones y se presupone que tales diferencias son resultado delos efectos especificados en la teoría. En general hay pocointerés en hipótesis rivales y poca resistencia a dar saltosdeductivos audaces. Descubrir que el costo de servicio de lim-pia privado es menor que el público no explica el porqué. Laspruebas de la teoría de los derechos de propiedad tan sólohan afirmado que el flujo causal hacia la menor eficienciatécnica comienza con las diferencias de esos derechos. Hayunos cuantos estudios (por ejemplo, Clarkson, 1972; Frech,1980) que llegan al extremo de examinar los vínculos entre elcomportamiento y la eficiencia técnica de la organización (envez de simplemente tratar ésta, en el fondo, como una cajanegra). Pero ninguno de los estudios aquí revisados hace algomás que aseverar simplemente que estas diferencias se debena las disparidades en el nivel de preocupación gerencial porlos intereses privados. Éstos, a su vez, están determinados

por un vínculo entre los intereses particulares y gerenciales,producto de los derechos de propiedad otorgados a los pro-pietarios. Los vínculos quedan sin comprobación.

La falta de una comprobación cabal de la teoría es impor-tante, porque hay algunas dudas sobre la existencia de las




vinculaciones hipotéticas, al menos bajo la forma asumida enla teoría de los derechos de propiedad. Ya en la década de1930, Berle y Means (1932) argumentaban que la propiedad yel control se han separado de manera eficaz en la moderna

forma corporativa de organización. Los gerentes profesio-nales, aseveraban, toman las decisiones que fijan las metas ylas operaciones organizacionales. Galbraith (1967) ha argu-

mentado que los accionistas no ejercen más control sobre lacorporación que los contribuyentes sobre la organización

gubernamental. Otros estudios (véanse las reseñas de De

Alessi, 1980; James y Soref, 1981), orientados a determinarempíricamente la influencia de los accionistas en compara-

ción con la de los dueños de firmas con manejo patronal, no

han arrojado resultados consistentes.

Otro problema de peso en la teoría de los derechos de

propiedad -problema que viene especialmente al caso ennuestro análisis- es la tendencia a centrar la atención en or-

ganizaciones públicas estereotípicas. Como se ha señalado a

lo largo de este libro, el mundo de las organizaciones no sedivide en un cuadro de clasificación doble. Las empresas pa-

trocinadas por el gobierno, la s formas multiorganizacionales,

las corporaciones públicas y otros modelos híbridos o mixtos

desafían la simple clasificación.¿ Una teoría de "la privaticidad"? Pese a la s importantes

limitaciones de la teoría e investigación de los derechos depropiedad hay varias razones que explican el interés de los

teóricos de la organización (Moe, 1984). En particular, estateoría ofrece la explicación más detallada y mejor integrada

en cuanto a la divergencia entre las organizaciones públicas yprivadas.

La teoría de los derechos de propiedad es útil en el contexto

de este libro porque parece admisible suponer (aunque losteóricos no lo hacen) que la autoridad económica asociada alos derechos de propiedad es una cuestión de grado, y de

manera similar, que una amplia variedad de organizaciones,incluyendo administraciones públicas, pueden poseer tales

derechos o su equivalente. Puede decirse que las agencias que

imponen tarifas al usuario, las empresas patrocinadas por elgobierno y los concesionarios no lucrativos están imbuidos,




en cierta medida, de elementos de los derechos de propiedad.

Así como lo público tiene efectos penetrantes en los negocios,

"lo privado" (medido en forma adecuada por contribuciones

derivadas de la teoría de los derechos de propiedad) permeaal gobierno y a otras organizaciones no lucrativas.



V. AUTORIDAD POLÍTICA: COMPRENSIÓNDE LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO

LSOMETIMIENTO al orden está casi siempre determinado por

una variedad de motivos", nos dice Weber (1947, p. 132). Aveces el "sometimiento", que incluye la anuencia a las directri-ces organizacionales, se explica mejor por la influencia de laautoridad económica. La organización ofrece incentivos eco-nómicos a las personas dentro y fuera de ella. Si bien hay cier-ta disputa (como se ha demostrado en el capítulo anterior)

sobre los mecanismos particulares de la autoridad económica

y sus fundamentos, es fácil comprender el interés propio

como la base para la acción. La obediencia política no seentiende con la misma facilidad. ¿Acaso los ciudadanos,

incluyendo a los miembros y clientes de una organización,acatan la autoridad política por u n sentimiento de temor? ¿Esuna respuesta "racional" a la calidad del servicio [Merelman,1966] o al poder coercitivo del Estado? (Rothschild, 1977). ¿Esel respeto al Estado y sus leyes y el reconocimiento de las con-

secuencias de la desobediencia? (Friedrich, 1963). ¿O es un

sentido de lealtad profundamente arraigado en las tradicionescompartidas con la comunidad y las costumbres políticas?

(Cochran, 1977). ¿Y qué lugar ocupa el poder de motivaciónde los símbolos políticos? (Edelman, 1964).La teoría de los derechos de propiedad ofrece una inter-

pretación útil y bien desarrollada del impacto de la autoridad

económica en el comportamiento de la organización. No hay

un marco teórico comparable para explicar el impacto de laautoridad política en las organizaciones, sino un popurrí dehipótesis y "grandes teorías", muchas de las cuales no abor-

dan directamente el comportamiento organizacional.Revisaremos brevemente algunas de las principales contro-

versias en el estudio de la autoridad política, aunque la mayor

parte de este capítulo está dedicada a desarrollar un modelo

de autoridad política directamente aplicable al examen del

105



O i LAS RAÍCES DE LO P ¡ LlCO

comportamiento organizacional. Lo llamaremos modelo ter-

nario de autoridad política, porque describe tres tipos diferen-

ciados por respectiva fuente de autor-idad

de la que cada uno

de ellos emana. Una tesis central de este libro es que una teo-

ría de la organización pública como algo distinto a una

teoría de las

organizaciones del gobierno, debe basarse en un

concepto de

lo público que considere su carácter dimensio-

nal. que pueda hacer frente a la dilución de sectores y que, en

principio, sea aplicable a cualquier organización compleja

moderna, Un concepto de lo público como el nivel de autori-

dad política emanada y limitante de la organización cumple

con estos requisitos.

LF ; TIMIOAO

y AUTORIDAD POLlTfCA

Los teóricos políticos que han abordado la naturaleza de la

autoridad política han prestado poca atención al impacto de

ésta en el comportamiento de las organizaciones. No obs-tante, vale la pena revisar, as í sea brevemente, algunas de las

principales controversias en torno a la legitimidad y la autori-

dad política para ubicar en su contexto el modelo ternario, el

cual es aplicable a las

organizaciones (aunque en otros aspec-

tos se a menos ambicioso). Algunas cuestiones que han llama-

do

atención de los teóricos políticos tienen que ver co n el

comportamiento organizacional, aun cuando ellos mismos no

hayan inferido la conexión, Por ejemplo, han tomado mu y encuenta el tema de la coerción política, tópico que se relaciona

estrechamente con la dependencia y limitación organiza-

cional. Del mismo modo, las cuestiones sobre legitimidad son

aplicables a la interacción de las organizaciones con el públi-

co y se relacionan con el interés público con respecto a éstas.

Conceptos de legitimidad. A menudo se argumenta (véanse

Schaar, 1970; Dahl, 1956; Runciman, 1963) que la autoridad

política del Estado es única, y que esa unicidad puede encon-trarse en la legitimidad de los actos realizados en nombre del

propio Estado. Según algunas concepciones (Mainzer, 1973;

Lowi, 1969), la piedra angular de la autoridad política es el

monopolio del Estado sobre el uso legítimo de la coerción. La



I.AS RAíCES DE LO P J LlCO lO ?

autoridad política legítima se distingue por tener

precedencia

sobre cualquier otro tipo de potestad v sobre los reclamos

de

cualquier individuo o grupo. Peropuede aducirse quela legi-

timidad es ante todo psicológica (Edelman. IlJ 4 , que cst á

encarnada en el individuo v que existe sólo cuando alguien

obedece porconvicción" (Lindblom, 1977, p. 19).

No puede experurse un consenso sobre el significadoy las

implicaciones de las abstracciones

fundamentales de la teoría

política. POI" lo tanto, no es de extrañar que UIl concepto tan

elemental como la legitimidad haya adquirido muchos sigo

nificados y

se utilice en provecho de diversos propósitos

filo-sóficos e instrumentales. Tampoco sorprende que haya es-

caso acuerdo sobre cómo

incluso si es posible) medir' l

legitimidad véase, por ejemplo, Fraser, 1974), Pero a pesar

del desacuerdo en tomodel concepto, los ejes sobre los que

gira son ident ificables. Uno de ellos es la relación entre legi-

timidad v consentimiento.

Para Carl Friedrich (1963, p. 234), el consentimiento no

sólo es un prerrcquis ito de legitimidad, sino una cuestión de

si "la mayoría delos hombres sujetos a un determinado régi

men lo consideran fundado en un título auténtico". Si bien

tales conceptos de orientación democrática son por lo general

aceptados, no queda claro si ofrecen una base sólida para la

acción gubernativa. Si la legitimidad depende del juicio coin-

cidente de los individuos sobre la rectitud del gobierno, el

concepto resulta necesariamente volátil. Y si se basa en un

"título auténtico", debe darse una explicación de las cualidades del título para poder juzgar su autenticidad. La noción

de legitimidad de Friedrich tiene similitudes esenciales con la

idea de Locke del contrato social y plantea poco más o menos

el mismo problema. ¿Cómo se resuelven las diferencias en la

percepción que cada individuo tiene de la legitimidad?

Los críticos de la teoría del consentimiento (como

McWiIliams, 197 J) han cuestionado sus premisas, en especial

la noción de que el consentimiento puede inferirse. La anuencia no puede derivarse de beneficios proporcionados por el s-

tado, porque muchos de ellos son bienes colectivos que el ciu

dadano no puede "evitar". El voto, que es uno de los sustentos

del sistema político, no puede interpretarse como consen-



108 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO

ti miento, a menos qu e corresponda a un referendo sobre elEstado mismo y no simplemente a una elección entre quiénes

habrán de gobernar. Asumiendo que el consentimiento debe

ser voluntario, también debe ser pedido; debe existir unaoportunidad de afirmación libre (o de no afirmación) de talconsentimiento, y éste debe ser comunicado. Además, el con-sentimiento no puede ser una cuestión de disposición o acti-tud, sino que debe expresarse de manera directa. Estas con-

diciones no se cumplen fácilmente.Aun si fuera posible satisfacer condiciones estrictas para

que se dé el consentimiento, persiste el problema de las dife-rencias intersubjetivas en la percepción de la obligación. Unaforma de abordar este problema es definir el otorgamiento

de la anuencia individual en términos de un pacto social o deobligaciones con nuestros conciudadanos, más que en térmi-

nos de un deber con el Estado (Rawls, 1971). Sin embargo,

como advierte Tussman (1960), es difícil suponer que el con-trato social acordado por u na generación sea ratificado por lasiguiente.

Algunos criticas (como Grafstein, 1981) señalan que elprincipal defecto en la mayoría de las concepciones de legi-timidad, y particularmente en la teoría del consentimiento, esun enfoque de condiciones subjetivas supuestas, pero incog-noscibles. Se arguye que considerar la legitimidad como unapropiedad de las instituciones es un medio eficaz para evitar

el subjetivismo (Martin, 1975). Para ciertos partidarios del

positivismo jurídico como Hans Kelsen (1949), la legitimidadradica en la validez de las leyes del Estado conforme al sis-tema jurídico establecido. Peter Stillman (1974) lleva esta

opinión un poco más adelante y define la legitimidad en tér-

minos de la compatibilidad de las acciones gubernativas y las

pautas axiológicas del sistema político. Así pues, la legitimi-dad no es tan volátil como la opinión pública, pero tampoco

está fija a una visión hobbesiana de prerrogativas del Estado

virtualmente ilimitadas.La mayoría de las concepciones positivistas del derecho

ofrecen cierta conveniencia analítica al desestimar los com-

ponentes subjetivos de la legitimidad, soslayando así uno delos problemas teóricos más intrincados. Sin embargo, las



LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 109

teorías que no llegan a enfrentar los elementos ritualistas ysimbólicos del poder político son presa de acusaciones deirrealismo (Bennett, 1975; Cobb y Elder, 1973).

Hay quienes ven en las contradicciones de las teorías delegitimidad un indicio del carácter dialéctico de la legitimi-dad. Kann (1978, p. 388) resuelve las paradojas de la teoría

del consentimiento en términos de la dialéctica por la que "elgobierno promueve la concientización y la razón de manera

simultánea [y] maximiza el potencial para que los ciudadanos

legitimen al gobierno". Kann opina que esta dialéctica es detal naturaleza que "fomenta y tolera el mayor desafío a supropia autoridad". Margan (1981) esboza una visión madiso-niana de la autoridad política que comporta una dialéctica unpoco diferente, al oponer el interés particular a las institu-ciones estables.

Legitimidad y teoría de la organización pública. Si bien lamayoría de los trabajos sobre la legitimación política se ocu-pan de la legitimidad del Estado en su conjunto, estas cues-tiones también son importantes para la teoría de la organi-zación pública al menos en dos aspectos. Primero, hay que

considerar la naturaleza del Estado como una influencia am-

biental que permea el comportamiento de organizaciones

particulares (Frankel, 1972; Martin, 1975). Segundo, tiene

sentido hablar de la legitimidad de las organizaciones parti-

culares muy aparte de la del Estado (Hannigan y Kueneman,

1977; Merelman, 1966).Una organización gubernamental creada por ley está im-

buida de la autoridad política del Estado y, por consiguiente,

la legitimidad de aquélla está vinculada a la de éste. Para

muchas organizaciones empresariales, el tema de la legitimi-dad política tiene relativamente poca importancia. Gran nú-

mero de negocios son agentes privados que actúan de manera

independiente con base en la autoridad económica, y la cues-tión de la legitimidad política reviste una importancia sólo

indirecta en cuanto a que influye en el ambiente legal de laempresa. Sin embargo, para muchas organizaciones privadas

no lucrativas y para algunos negocios, dicha cuestión encie-rra apenas un interés pasajero. Gran parte de esas organiza-

ciones están dotadas de autoridad política y por lo tanto




están influidas directamente por las percepciones de legitimi-

dad no sólo del Estado, sino también de la organización. Por

ejemplo, la American Bar Association [Colegio de Abogados

de los Estados Unidos] es responsable de proporcionar ser-vicios pro bono publico (para el bienestar público) a los aboga-

dos y de promulgar regulaciones que afectan directamente elfuncionamiento del sistema de justicia gubernamental. De igualmodo, los consejos de médicos tienen responsabilidades simi-

lares co n la salud pública.

Los innumerables grupos de asesores del gobierno son otro

caso de ciudadanos y de organizaciones privadas que actúan

con carácter público. Por ejemplo, el National Science Board[Consejo Nacional de Ciencia], constituido por un grupo de

particulares, tiene a su cargo importantes responsabilidades

en cuanto al diseño de políticas en ciencia y tecnología. Las

percepciones de legitimidad de tales organizaciones pueden

afectar directamente su capacidad de realizar en forma efi-ciente sus funciones públicas. Así pues, las cuestiones clási-cas sobre legitimidad resultan pertinentes para la autoridad

política ejercida por organizaciones tanto privadas como delgobierno. ¿Es la legitimidad de un consejo médico revisor en

gran medida una cuestión de designación legal, y por lo tanto

está prescrita legalmente su responsabilidad pública? ¿ü essu responsabilidad pública una cuestión de "título auténti-

co"? Si la legitimidad consiste en tolerar el desafío a la autori-

dad, entonces, ¿qué dice esto sobre el papel del profesionalis-

mo y la pericia técnica en el área pública?

Si bien muchas de las preguntas clásicas de la teoría políti-ca son pertinentes para una teoría del comportamiento de laorganización pública, no es posible dirigir simplemente las

"respuestas" más amplias de la teoría política hacia las "pre-

guntas" más estrechas del comportamiento de la organiza-

ción. Esto se debe a que la teoría política ha sido má s valiosa

en cuanto a plantear las preguntas correctas que en cuanto a

ofrecer respuestas. Muchas de las preguntas fundamentalessobre la autoridad política permanecen sin respuesta. Por

ejemplo, ninguna de las justificaciones tradicionales de lacoerción política legítima es completamente satisfactoria. La

teoría del consentimiento contiene una apelación moral, pero




no puede traducirse fácilmente en términos conductuales.

Tampoco resuelve el problema de la subjetividad. Es decir, sila autoridad política reside esencialmente en el individuo,

entonces sigue siendo voluble. La teoría del pacto social noofrece una resolución adecuada, porque es, cuando mucho,

una compleja mezcla de consentimiento, tradición y costum-

bre. El positivismo jurídico no es totalmente satisfactorio,

pues requiere un nivel de acuerdo sobre procedimientos que

no siempre es fácilmente garantizado. Los argumentos sobre

la supremacía de las instituciones al definir la legitimidad

política tienen la ventaja de alejar el foco de atención de la

subjetividad y la disposición de ánimo; pero, al hacerlo, nie-gan el papel del individuo fuera del marco institucional, y por

lo tanto nos dejan con un fuerte caparazón vacío de con-

tenido (Grady, 1976).De este modo, la teoría política, a diferencia de la teoría de

los derechos de propiedad, no proporciona un marco organi-

zativo para interpretar los efectos de la autoridad en el com-

portamiento de la organización, pero sí ofrece un útil punto

de partida. Si hay alguna lección que extraer de los diversosargumentos sobre la legitimidad y racionalización de la auto-

ridad política, es que ésta se halla lejos de ser un concepto

unitario. En la exposición subsecuente, se presupone que hay

diversas fuentes y clases de autoridad política, cada una con

diferentes implicaciones para lo público y el funcionamiento

de las organizaciones.

TRES TIPOS DE DOTACIÓN DE AUTORIDAD POLÍTICA

La autoridad política puede caracterizarse de muchas ma-

neras, pero resulta particularmente útil examinar la fuente de

la que emana y las dotaciones (derechos, prerrogativas) con-

siguientes. Puede decirse que toda autoridad política dimana

en esencia de cada ciudadano, pero aun si se adopta esa pers-

pectiva es posible seguir hablando de la autoridad como algo

influido por las instituciones (Lipset, 1963). El modelo tema-

rio aborda tres tipos diferentes de autoridad política. Antes de

articular el modelo, conviene describir cada uno de ellos.




La autoridad política primaria emana directamente de losciudadanos individuales y constituye el fundamento de cual

quier sistema político. La capacidad de los gobiernos de tomar

decisiones obligatorias radica esencialmente en el otorgamiento de legitimidad por parte de los individuos y en el com

promiso de éstos tanto con las instituciones como con sus

políticas (Holmes, 1976). Pese a las dificultades inherentes acualquier intento por medir o incluso delinear el flujo de la

autoridad política primaria, las concepciones de ésta que sólo

se basan en los garantes institucionales (véanse Kelsen, 1949;Stillman, 1974) son obviamente incompletas. Las institu

ciones son creadas por individuos, los compromisos son asumidos también por individuos yel consentimiento a la autori

dad es un acto individual.

Como lo han observado algunos teóricos, la subjetividad de

los juicios individuales sobre la legitimidad de los actos po

líticos añade un ingrediente de volatilidad a los asuntos públi

cos; pero dicho ingrediente resulta inevitable, y en muchos

aspectos, deseable. Algunos análisis históricos de la revolución

(Arendt, 1963) han demostrado que el otorgamiento de legiti-midad por los individuos no es inmutable. Lo que es más, la re

sistencia de las masas a ciertas políticas públicas (como la

oposición al reclutamiento durante la guerra de Vietnam o losmovimientos de protesta contra los impuestos) es un recorda

torio de dicha volatilidad.Mientras que la autoridad política primaria se relaciona

co n la teoría del consentimiento, la autoridad política secun-

daria halla su complemento en las teorías positivistas de la

legitimidad institucional. La necesidad de delegar el otor

gamiento de autoridad al régimen es una cuestión de utilidad

práctica así como de filosofía política. La magnitud del mo

derno Estado-nación indica que la democracia directa no esviable para muchas iniciativas de gobierno y ciertamente

tampoco para el funcionamiento rutinario de una adminis

tración. La autoridad política secundaria es ejercida por fun

cionarios públicos, electos o no (incluyendo a burócratas yservidores públicos), encargados de actuar en nombre de la

ciudadanía.

El otorgamiento de autoridad política secundaria no carece



LAS RAíCES DE LO PÚBLICO 113

de forma y sustancia. En los Estados Unidos la autoridad se-cundaria está obviamente restringida por la Constitución y por

leyes acumuladas, pero no se fundamenta de manera exclusiva

en políticas públicas formales. De hecho, es erróneo definirlasólo en términos de políticas. Existe otro elemento de vitalimportancia para desarrollar un concepto de lo público aplica-ble a las organizaciones: el término estructura de gobierno, que

se emplea aquí en referencia a los patrones relativamente esta-bles del sistema político que conforman la conducción de losasuntos públicos tanto en el sector público como en el privado.Este tema se desarrolla en una sección posterior.

Mientras que las autoridades primaria y secundaria radicanen el ciudadano y en las instituciones oficiales del gobierno,respectivamente, la autoridad política terciaria pertenece a lasorganizaciones no gubernamentales y a los particulares. Setrata de una potestad delegada en segundo grado. Los fun-cionarios públicos son vistos como delegados de los ciudada-nos particulares, y estos delegados a veces dotan a las organi-zaciones privadas (incluyendo las empresariales, no lucrativasy "mixtas") de autoridad política para actuar en nombre delpúblico. La investidura de autoridad política en las organiza-ciones privadas difiere de la investidura mucho más común deintereses económicos (Roy, 1981). En este último caso, laagencia representa en forma activa (pero indirecta) el interésde organizaciones y grupos privados; en el primer caso, laparte privada de hecho está dotada de autoridad política for-

mal, la cual es ejercida de manera directa.Así pues, algunas organizaciones privadas están al mismo

tiempo limitadas por la autoridad política secundaria (me-diante regulaciones y reglamentos del gobierno, etc.) y do-tadas de autoridad política terciaria. En situación similar seencuentra la mayoría de las organizaciones gubernamentales

-dotadas de autoridad secundaria, pero a la vez sujetas arestricciones dictadas por instancias superiores-o Este para

lelismo resulta útil para desarrollar una teoría de lo públicobasada no solamente en el estatuto legal de las organiza-ciones, sino en los efectos de la autoridad política. En el capí-tulo VI se explica la relación entre restricciones y facultadespolíticas.




AUTORIDAD POLÍTICA Y COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL

Cada uno de los tres tipos de autoridad política descritostiene implicaciones para el comportamiento de las organiza-

ciones individuales. Aun la autoridad política primaria, que

parece muy alejada de los asuntos cotidianos de una organi-

zación, puede ser un factor determinante en las acciones yresultados de ésta. Por consiguiente, el modelo temario

ofrece una descripción del impacto de la autoridad política e n

el comportamiento organizacional. Pero consideremos pri-mero la influencia de cada tipo de autoridad en dicha con-ducta.

Autoridad política primaria y comportamiento

organizacional

En los Estados Unidos, la opinión de los ciudadanos sobre lalegitimidad del Estado tiende a ser estable. Pero donde hay

mayores diferencias entre los criterios de los ciudadanos con

respecto a la legitimidad del Estado, las consecuencias son

enormes, no sólo con respecto al comportamiento de las

organizaciones, sino al malestar social en general. En tales

casos, las organizaciones se ven afectadas por muchas de las

mismas razones qu e lo son otras instituciones sociales y, por

lo tanto, estos efectos no son de especial interés para la teoría

corporativa, sino para la sociología. Sin embargo, la autori-

dad política primaria influye en el comportamiento organiza-

cional de diversas maneras, no sólo como consecuencia decambios sistémicos en la legitimidad del Estado.

Conviene observar que la autoridad política primaria tiene

efectos de distinta magnitud o de diferentes "niveles" de in-fluencia. En el nivel más general, dicha autoridad afecta elcomportamiento de la organización como resultado de varia-

ciones en el juicio de los ciudadanos sobre la legitimidad delEstado. En el nivel más específico, los juicios de los ciuda-

danos en lo individual de la política específica representa una

influencia de autoridad política primaria.

Influencia de nivel 1: valoración de la legitimidad del Estado.




Los otorgamientos individuales de legitimidad son selectivos,y por lo tanto los efectos de la autoridad política primaria

raras veces son directos. Obviamente, uno no considera de

manera consciente cada problema de política público quesurge y lo valora en términos del compromiso propio con lalegitimidad del Estado. En muchas ocasiones, la autoridad

política primaria de nivel 1 está en "piloto automático". Los

individuos se ven motivados a revalorar el otorgamiento delegitimidad sólo de manera circunstancial (Kourvetaris yDobratz, 1982). El sistema político de los Estados Unidos ha

sido tan estable que el único ejemplo sobresaliente y claro de

influencia de nivel 1 en los últimos 200 años ha sido la Guerrade Secesión. Los secesionistas, ya sea por su interés econó-

mico en preservar la esclavitud, por lealtad a sus tradiciones yregionalismo o por cualquier otra razón, estaban declarando

nula la soberanía del gobierno estadunidense con el acto mis-

mo de secesión.

Es axiomático que los grandes desafíos a la legitimidad

tienen consecuencias dramáticas. Pero a pesar de la experien-

ci a estadunidense, la influencia de la autoridad política denivel 1 n o es poco común ni necesariamente violenta. Tome-

mo s como ejemplo el sistema político mexicano. En México,han sido frecuentes los cambios grandes en los sistemas

políticos, y al menos en ciertos casos, no han sido violentos

(Padgett, 1966). Desde luego, no todo golpe, violento o no,

representa una influencia de la autoridad política de nivel I.Los cambios de gobierno basados en luchas personales por elpoder no suelen acarrear mutaciones en el sistema político.

Influencia de nivel II: valoración del papel y alcance del go-

bierno. Los cambios en la valoración del alcance y papel ade-

cuados de la actividad estatal son un poco más comunes que

las variaciones en la percepción de la legitimidad del gobier-

no. El Nuevo Trato de Franklin Roosevelt y, quizá también, lapresidencia de Ronald Reagan son ilustrativos de los cambios

de nivel 11.

Sería una gran simplificación decir que amboshechos pueden explicarse cabalmente en términos de muta-

ciones en la opinión ciudadana sobre la amplitud y el rol de

la actividad del Estado. A veces, las respuestas públicas seexplican mejor por la impresión sobre la efectividad personal




de un presidente que por preferencias ideológicas (Híbbs,1982). Además, los mandatarios dinámicos crean sus propias

agendas y, por supuesto, las políticas son formuladas po r

diversas instituciones. La suprema corte de Taft y la cámarade representantes presidida por Tip O'Neill muestran que

esas instituciones formuladoras de políticas a menudo tienen

fuertes discrepancias respecto al papel y alcance adecuados

del gobierno. Sin embargo, las elecciones presidenciales en

los Estados Unidos son lo más cercano a un referendo na-

cional, y quizá no exista un mejor indicador de los cambios

en la opinión de los ciudadanos sobre el papel del Estado.

Los efectos de los cambios de nivel II son enormes. Po-líticas como el Nuevo Trato tienen consecuencias de gran

magnitud en la multiplicación de organizaciones y en laecología de toda clase de organizaciones. Kaufman (1976) ha

observado que los motivos de nacimiento y declinación deagencias del gobierno federal se explican mejor por los cam-

bios de época. De manera similar, los estudiosos de los ciclosde vida organizacional (Kimberly, Miles y asociados, 1980;Kaufman, 1985) llaman la atención sobre los cambios que

surgen de tales efectos sistémicos. La autoridad política pri-maria influye en el comportamiento de una organización através de su papel en la definición de la esfera de actividad

estatal; de este modo, no sólo afecta el surgimiento y la cadu-

cidad de agencias federales, sino también el destino de or-ganizaciones empresariales. Por ejemplo, el énfasis de la ad-

ministración Reagan en la "privatización" no sólo ha reducido

los programas y actividades de las agencias federales, sino que

ha hecho vir r la dirección de ciertas políticas hacia los go-biernos estatales y municipales (Palmer y Sawhill, 1982) y ha

afectado la gama y el tipo de actividades desempeñadas pororganizaciones empresariales (Levine, 1986).

Influencia de los niveles III y IV: valoración de politicas. En

ciertos casos, la opinión pública se centra en clases generales

de acciones políticas: "macropolíticas'': en otros, lo hace enestrategias específicas: "rnicropolíticas". Po r ejemplo, las opi-niones del público sobre seguridad y defensa nacionales amenudo se expresan en términos muy generales e imprecisos

("se gasta demasiado dinero en defensa"; h y una brecha




armamentista"). Con menor frecuencia, la opinión pública secentra en alguna acción política específica (como la ayuda alos "contras" en Nicaragua). En ambos casos, la autoridad

política primaria juega un papel en modelar el comporta-miento de una organización. Un cambio significativo en lavaloración de macropolíticas es, en este caso, un ejemplo deinfluencia de nivel III, mientras que la activación de laopinión pública con respecto a micropolíticas es un ejemplo

de influencia de nivel IV. Adviértase que el uso de los térmi-

nos cambio y activación denota una importante distinción.Las macropolíticas de nivel III son tan amplias que puede

esperarse una opinión pública duradera, si bien variable.Estas últimas macropolíticas se extienden por un periodo

prolongado. Por el contrario, no puede esperarse una opinión

pública de largo plazo sobre las micropolíticas de nivel IV, nosólo porque los asuntos son más específicos, sino también

porque son de más corto plazo.En muchos casos, el ejercicio de la autoridad política pri-

maria en los niveles III y IV influye de manera directa enorganizaciones del gobierno e indirectamente en otras orga-nizaciones. Si la convicción de que debe aumentarse el pre-supuesto militar prospera, las agencias del departamento dedefensa (y los "perdedores" en otras categorías presupues-

tales) experimentan una influencia directa, pero los efectosindirectos para otras organizaciones son sustanciales, espe-cialmente en regiones del país donde los contratistas y las

instituciones de defensa tienen importancia económica.En suma, la autoridad política primaria se ejerce de variasmaneras, yen cada nivel de actividad hay importantes impli-caciones para las organizaciones gubernamentales y no gu-bernamentales. Esta autoridad, independientemente de su ni-vel, es única en el sentido de que se origina en los ciudadanos

individuales y en sus percepciones del entorno político. Estas

percepciones no se ven alteradas por instituciones como los

medios de comunicación, el gobierno o los partidos políticos.Del mismo modo, las organizaciones e instituciones socialesdesempeñan un papel crucial en traducir y canalizar la autori-

dad política primaria (Hess, 1963), así como en la partici-pación política. Esto significa que es muy dificil rastrear los




efectos de la autoridad política primaria, porque se halla

entretejida con otras influer cias políticas (como las elec-ciones, la autoridad política secundaria, la actividad de grupos

de presión o el cabildeo) y con las percepciones de actorespolíticos individuales y sus roles respectivos (Weissberg, 1972;Greenstein, 1960). Con todo, la autoridad política primaria estan importante como difícil de sondear.

Autoridad política secundaria y comportamiento

organizacional

Cuando se reflexiona sobre el impacto de lo público en elcomportamiento de las organizaciones, los primeros ejem

plos que vienen a la mente tienen que ver con el ejercicio de

la autoridad política secundaria. Las organizaciones se ven

afectadas por leyes, normas y regulaciones administrativas,

órdenes ejecutivas y mandatos judiciales. En muchos casos,

esos impactos son directos y fáciles de comprender: las cortes

dividen American Telephone and Telegraph (AT&T); la Admi

nistración de Salud y Seguridad Ocupacional (OSHA) clausura

un proyecto de construcción por reunir condiciones laborales

peligrosas; una legislatura estatal aprueba un impuesto indi

recto a las bebidas alcohólicas; cada una de estas restric

ciones es fácilmente comprensible como un ejemplo de la

intervención pública en el comportamiento de las organiza

ciones. De igual modo, pueden verse como un ejemplo másdel "gobierno galopando sobre la espalda de la industria". Opara decirlo en otras palabras, la autoridad política secun

daria no sólo influye en las organizaciones del gobierno, sino

también en muchas otras.

Para recapitular, la fuente de autoridad política secundaria

es, por definición, el conjunto de funcionarios públicos que

trabajan dentro del marco de instituciones del gobierno for-

malmente designadas. Como en el caso de la autoridad política primaria, su fuente de poder es invariable, no así el tipo deresultado o influencia. Si bien hay muchas formas de clasi-ficar los rendimientos de las organizaciones del gobierno,

para entender los efectos de la autoridad política debe dístin-




guirse entre restricciones y beneficios políticos, concesiones y

estructuras de gobierno. De modo general, estas influencias enel comportamiento organizacional pueden considerarse, res-

pectivamente, como resultado de políticas públicas, delega-ciones de autoridad política y características estructurales deprocesos de planeación. Además, el ejercicio de la autoridad

política secundaria puede da r por resultado influencias decada tipo. Consideremos como ejemplo la adjudicación de un

contrato de defensa. Es una concesión porque, por defini-ción, le permite al contratista privado realizar una actividad

en nombre del gobierno. Por lo tanto, amplía la autoridad delconcesionario. También es una restricción porque el contrato

especifica obligaciones del contratista e impone requisitos defuncionamiento. El tema de las estructuras de gobierno esmenos claro.

Las estructuras de gobierno se definen como los patrones

relativamente estables del desarrollo político, que configuran

la conducción de los asuntos públicos. Para expresarlo en tér-

minos más simples, los efectos de lo público en el compor-

tamiento organizacional se originan con igual frecuencia en

el desarrollo que en la sustancia de una política. Ampliando elejemplo del concesionario del Departamento de Defensa

(DaD), el comportamiento de la organización focal (el con-

tratista) se ve influido no sólo por las restricciones y conce-

siones de autoridad específicas incluidas en la relación DOD-

contratista, sino también por los procesos que inevitable-

mente se derivan de la interacción con un agente de políticapública, como es dicho departamento. Amén de cualquier

requisito específico estipulado e n el contrato, el contratista seve inexorablemente afectado por los procedimientos de con-

taduría y adquisiciones del gobierno, la acción afirmativa y

los requisitos de contratación de Oportunidad Equitativa de

Empleo (EEO), la s disposiciones de libertad de información yotras características rutinarias de los procesos públicos. Dado

que las estructuras de gobierno tienen una importancia vitalpara comprender el impacto de la autoridad política en las

organizaciones, es necesaria cierta elaboración conceptual.

Estructuras de gobierno: lo público del proceso. Enfocar las

estructuras de gobierno es particularmente apropiado en




cualquier intento por construir una teoría de la organización

pública. Mientras que las concesiones de autoridad y las res-

tricciones que emanan de la autoridad política secundaria

son en gran medida idiosincráticas y en ocasiones difíciles declasificar, los efectos del proceso político son más estables,

más fáciles de clasificar y más predecibles. Conviene distin-

guir dos tipos de estructura de gobierno. Las discusiones po-

pulares sobre la sujeción determinada por la intervención del

gobierno conciernen a menudo a dichas estructuras. Llama-

remos rutinas políticas a esos vínculos. Además de éstas, hay

otra categoría de estructuras gubernamentales más funda-

mental y estable, como el sistema federal, la separación depoderes y otras estructuras básicas a las que nos referiremos

como elementos del sistema político. Las rutinas políticas y los

elementos del sistema político guardan con frecuencia una

relación tan estrecha que muchas de dichas rutinas están

moldeadas por los mencionados elementos. Por ejemplo, lasestipulaciones minutarias para las auditorías de la Oficina de

Contaduría General (GAO) pueden entenderse, al menos en

parte, como manifestaciones del principio constitucional deseparación de poderes. En efecto, la Constitución de los Esta-

dos Unidos es quizá el factor más determinante de la influen-

ci a del proceso en el comportamiento organizacional.

Elementos del sistema político y la Constitución. Peter Woll

(1977, p. 64) describe atinadamente la influencia constitu-

cional en la burocracia pública estadunidense: "El efecto

de la Constitución es fragmentar la burocracia. Las líneas de

control son borrosas, los patrones organizativos varían y en

general la unidad está ausente. La Constitución ha fragmen-

tado nuestro sistema político de manera generalizada y la

burocracia no es una excepción". La interpretación de Woll

del impacto de la Constitución sobre la burocracia pública

suele ser aceptada, pero resulta muy limitativa. La Cons-

titución no sólo afecta a las burocracias públicas, sino a la de

todo tipo de organizaciones. No sólo limita directamente elalcance de la acción política permisible, sino que también

funciona como un poderoso símbolo político (Baas, 1979). Alconformar las estructuras gubernativas en general, y definir

los fundamentos del sistema político en particular, la carta




magna establece el marco para las políticas y para el impactode lo público en las organizaciones.

La fragmentación del gobierno por la Constitución se ma

nifiesta en varias formas. Tomemos como ejemplo el princi-pio constitucional de separación de poderes. Sus efectos sonespecialmente pronunciados en el caso de las agencias del

gobierno. Éstas son dirigidas por altos funcionarios ejecu-

tivos, dependientes de los legisladores para obtener recursosy sujetos a las reglas, interpretaciones y órdenes de la rama

judicial. Al profundizar en las restricciones impuestas poragencias de la burocracia pública -las cuales tienen autori

dad central en asuntos como política fiscal y presupuestaria(por ejemplo, la Oficina de Control y Presupuesto), procuración y gerencia de instalaciones (la Administración de

Servicios Generales) y procedimientos y políticas de personal(la Oficina de Gerencia de Persona1)-, se hace evidente queuna agencia del gobierno sirve a muchos amos.

Si bien la fragmentación encamada en la Constitución es

uno de los principales factores que conforman el funcio-

namiento de las agencias públicas, hay otros aspectos importantes en cuanto a la influencia constitucional en las organizaciones gubernamentales. Según Wilson (1975), cuestionestan diversas como el surgimiento del clientelismo en las agen-

cias regulativas o la inercia burocrática pueden comprenderse en términos de factores constitucionales.

Por tradición, las organizaciones no gubernamentales estánmenos sujetas a las diversas autoridades externas. Sin embargo, el comportamiento de éstas puede verse afectado por los

elementos del sistema político creados bajo la Constitución y

por las rutinas políticas que reflejan principios como la separación de poderes. Consideremos el caso de una corporacióngigante, que entre sus muchas actividades produzca sistemasde armamento para el Departamento de Defensa (nao). Enmuchos de sus quehaceres, al menos en aquéllos de los que es

propietario y que proceden con base en la demanda mercantil, la corporación mantendrá un alto grado de autonomía al

fijar y perseguir sus metas, administrar sus recursos y determinar sus procedimientos de personal. No obstante, el con-

trato de 000 lleva implícita la huella de las estructuras guber-




nativas del gobierno federal. La fragmentación intraguberna-

mental resultante del principio constitucional de separación

de poderes tendrá efectos directos e inmediatos en la corpo-

ración. Al menos respecto de las actividades bajo el contratodel DOD, la corporación no sólo adquiere obligaciones con

funcionarios de este departamento, sino q uizá también

con los auditores de la GAO, las normas de adquisiciones de la

Administración de Servicios Generales (GSA) y las regula-

ciones de la Oficina de Control y Presupuesto (OMB) sobre

contratos y procedimientos de información. Además, puede

convertirse en objeto de atención de los "guardianes" del con-

greso y ser llamada a declarar en actuaciones congresionales

o del presupuesto ejecutivo. La fragmentación del gobierno

federal fracciona a su vez la autoridad de la corporación.

Estructuras de gobierno y rutinas políticas. Algunas rutinas

políticas pueden considerarse como resultados directos de loselementos del sistema político. Por ejemplo, la fragmentación

intragubernamental que surge del principio constitucional

del federalismo da forma a las rutinas políticas concernientes

al sistema tributario, ya su vez influye en el comportamiento

de todas las organizaciones que pagan impuestos. Otras ruti-

nas se han desarrollado en forma más o menos indepen-

diente. Sharkansky (1970, p. 29) define las rutinas como "pro-

cedimientos, hábitos y conductas aprendidas evidentes en losprocesos de decisión de individuos, grupos sociales yorgani-

zaciones formales". Por lo general, las rutinas surgen como

mecanismos simplificadores o estabilizadores, pero una vezinstitucionalizadas cobran un impulso que rebasa cualquier

justifi cación inicial (Tolbert y Zucker, 1983).Como ejemplo del impacto que tienen las rutinas en el

comportamiento organizacional, consideremos las numero-

sas rutinas que intervienen en el proceso presupuestal federal. Mientras que las organizaciones que operan por entero

con b ase en la autoridad económica son libres de gastar

recursos a discreción, adquirirlos de cualquier fuente y desa-rrollar sus propios registros contables y presupuestales, las

organizaciones sujetas a las rutinas del presupuesto federal se

ven afectadas por factores como los ciclos presupuestales, la

periodicidad anual de la mayoría de los procesos de asig-




nacion, el lapso entre autorización y asignación y la natu

raleza incremental del ejercicio presupuestario. Estas rutinas

no sólo influyen en las agencias del gobierno, sino también en

las organizaciones empresariales dependientes de asignacio

nes, subsidios y contratos del gobierno. En el caso de la s uni

versidades privadas cuyas investigaciones dependen de recur

sos de l gobierno estatal y de concesiones federales, la s rutinas

políticas influyen en los presupuestos universitarios y políti

ca s contables, en el manejo estratégico de los recursos y pro

cedimientos de planificación. Un fuerte "sabor" de lo público

se siente en cualquier organización vinculada a las rutinas

políticas del presupuesto gubernamental.

Autoridad política terciaria y comportamiento

organizacional

La autoridad política terciaria es similar a los otorgamientos

suministrados por la autoridad secundaria. Pero mientras

que ésta permite que la organización focal emprenda ciertas

actividades específicas (por ejemplo, construir un nuevo jet

de combate, utilizar un satélite de la NASA para transmitir

señales, recibir un crédito para gastos en investigación ydesarrollo), la autoridad terciaria le confiere a la organiza

ción el poder de diseñar políticas. Por lo tanto, es un otor

gamiento de autoridad peculiar. Con la autoridad política ter

ciaria, la organización se convierte en un actor político. Losefectos de esta autoridad son profundos, porque el compor

tamiento de la organización no se ve simplemente afectado

por lo público: su comportamiento es público. Con este pecu

liar otorgamiento de autoridad, la organización focal está fa-cultada para ejercer autoridad secundaria.

En la gran mayoría de los casos, la autoridad política tercia

ria se limita a agencias del gobierno. Esto puede parecer tri

vial, ya qu e el otorgamiento de autoridad terciaria equivale, enmuchos aspectos, a otorgar categoría gubernamental. Pero

esta equivalencia aparentemente obvia amerita un examen

más detenido. En primer lugar, hay entidades privadas do

tadas de autoridad para actuar con pleno respaldo de l go-




nuevas formas organizativas y al replanteamiento de la asig-nación de autoridad política. Sin embargo. la autoridad ter-ciaria sigue siendo mucho más común para las agencias

gubernamentales que para otras formas organizativas, y sucomprensión requiere un examen de los procesos por los cua-les dichas agencias son creadas por otras agencias guberna-mentales.

MODELO TERNARIO DE AUTORIDAD pOLíTICA

La teoría que se presenta en este libro busca ofrecer una

visión alternativa de lo público, pertinente para la explicacióndel comportamiento organizacional. Lo público no es vistocomo una cualidad absoluta, sino como una dimensión. Éstase define por la mezcla de autoridad económica y política enla organización como base de su actividad. En el capítulo IV seargumenta que la teoría convencional de los derechos depropiedad ofrece una explicación aceptable, aunque no ideal,de los efectos de la autoridad económica en el comportamien-to organizacional. La teoría de los derechos de propiedad está,en algunos aspectos, hecha a la medida para u na teoría de laorganización pública. No ocurre así con la autoridad política;la naturaleza de ésta no siempre es clara, y hay poco acuerdosobre los procesos causales por los que este tipo de autoridadinfluye en el comportamiento de las organizaciones.

Este capítulo ha presentado una visión en la que tres tiposde autoridad política dimanan de diversas fuentes, con in-fluencias tanto directas como indirectas, comportando unaserie de impactos que, de manera alternada, amplían, restrin-gen y legitiman las acciones de la organización focal. Losefectos de la autoridad política sobre el comportamientoorganizacional no son fáciles de determinar ni de conceptua-lizar. Esta dificultad conceptual responde a varios factores.El más importante es la complejidad de tales efectos, la cualsurge en este caso de la amplitud del impacto, la influenciasimultánea de las diversas fuentes de autoridad política y ladificultad de separar los efectos de esta política (dada su am-plitud) de otros factores ambientales, en especial los de ori-gen económico, que operan sobre el comportamiento de las




organizaciones. No obstante, es necesario buscar alguna re -

presentación de dichos impactos, y la gráfica V.l representa

un intento inicial de ordenación a través de la complejidad.

El modelo ternario presupone la utilidad de distinguir en-tre los efectos de tres tipos distintos de autoridad política.

Como se ilustra en la gráfica v.i, el modelo sugiere que: 1) los

GRÁFICA V.l. Modelo triádico de los f tos

de la autoridad

política en el comportamiento de la organización

Ciudadano

Autoridad políticaprimaria

Restricciones

Estructuras opcionales

Funcionariospúblicos

Autoridad políticasecundaria

Restricciones

Organizaciónfocal

(Autoridad políticasecundaria)

n~ e s u l t o s

de la organización




individuos, al actuar sobre los otorgamientos de autoridad

primaria, delegan el poder decisorio a los funcionarios públi-

cos; 2) éstos formulan leyes y dan forma a estructuras guber-

nativas que influyen en las organizaciones; 3) el compor-tamiento de las organizaciones, tanto gubernamentales como

no gubernamentales, se ve afectado por las facultades y res-tricciones que surgen de la autoridad secundaria y. en ciertos

casos, de la primaria; 4) el comportamiento de las organiza-

ciones también es afectado por las estructuras gubernativas

que determinan los canales de distribución de autoridad, así

como un protocolo aceptable para el consentimiento; y 5) a

algunas organizaciones la autoridad terciaria les confiere lacapacidad de desempeñarse como un actor público con legi-timidad gubernamental.

El modelo ternario está muy simplificado, y no pretende

explicar los factores determinantes de autoridad; tampoco es-pecifica la gama o cualidad de los valores correspondientes asus términos. Los objetivos de este modelo abreviado son:

1) distinguir tres tipos de autoridad política; 2) demostrar el

flujo de dichos tipos de autoridad, y 3) señalar de un modomuy general que el comportamiento organizacional se ve in-fluido por los otorgamientos de autoridad política terciaria,

las limitaciones de la autoridad política secundaria y primaria

y los efectos canalizadores de las estructuras gubernativas.

Al considerar el modelo temario en conexión con la teoría

dimensional de lo público desarrollada en el siguiente capítu-

lo, cabe subrayar dos puntos. Primero, el modelo temario

sugiere que la influencia de la autoridad política es indepen-

diente del sector. Si bien podría esperarse que las organiza-

ciones del gobierno fuesen típicamente objeto de una gama

más amplia de influencias provenientes de la autoridad políti-ca que las organizaciones privadas, y que dichas influencias

podrían ser más fuertes en comparación con otros factores

ambientales, el modelo es tan aplicable a los negocios, al ter-

cer sector, a las empresas gubernamentales y a las formas

mixtas d e organización como lo es a las agencias de l gobierno

tradicionales. La teoría de los derechos de propiedad es un

modelo de autoridad económica que puede aplicarse a cual-

quier forma organizativa, y para el efecto de lograr una



GRÁFICA V.2. Efectos de la autoridad política sobre la autoridad económica

Valoraciónambiental de la

organizacióncomo propiedad

..

...

r.----------------!-------------·-,I ,

I Autoridad política

secundaria (como ¡

regulaciones

¡ comerciales, impuestos) 1 !

...------------""

Incentivosde reparto de

riqueza

Organización focal

t

Insumastecnológicos parala productividad

Insumos propietarioempresario

Incentivos económicos

Comportamiento

de maximización de utilidad

rr-- .... - ..-

----------------------,

¡ Autoridad política

primaria , ,¡ Derecho ¡

¡ consuetudinario ¡

Tradiciones culturales ¡L • • J

.

Estrategiatecnológica

Mezcla deproductosy serviciosCompetencia

yestructura

de mercado

..,1 I, I

¡I Autoridad polftica iI secundaria (como iI barreras al ingreso) ¡

L J

~ r i d a d

P O l ~ : : ~

i secundaria (como

i estatutos para! I1 la incorporación) ¡. ,

L r ····J

i ,



LAS RAfcES DE LO PÚBLICO 129

simetría es necesario que el modelo de autoridad políticaaquí desarrollado sea igualmente aplicable a cualquier tipode organización.

Un segundo punto está quizá implícito en el modelo.Conforme la teoría dimensional se desarrolla en el siguientecapítulo, es necesario presuponer que los impactos de la auto-ridad política y económica son distintos y separables. Si bieneste supuesto se adecua al estado actual del conocimientosobre las organizaciones públicas y las influencias ambientalesen su comportamiento, resulta sin embargo una simplifica-ción. La gráfica v.z indica que la autoridad política y la auto-ridad económica se interrelacionan de manera importante.

En el nivel más profundo, las piedras angulares políticas yeconómicas de una sociedad se erigen sobre un terreno cul-tural común. Por esta razón, si no por otra, podría esperarseuna influencia mutua significativa entre ambos tipos de au-toridad. Cuando nos detenemos a pensar que gran parte delas políticas públicas -quizá la mayor parte de las políticas

intemas- se racionaliza en términos de objetivos económi-cos, podemos ver lo difícil que es separar un instrumentosocial de otro.

La autoridad política influye en el comportamiento de cual-quier organización sujeta a las reglas de una forma de go-bierno. En algunos casos, esas influencias provienen de fuentesdistantes (como la opinión pública); en otros, los impactos sonpróximos y directos (por ejemplo, la intervención de cuentas

en los contratos del gobierno). Algunas veces, los impactosemanan de las características de los procesos políticos, mien-tras que otras veces se originan en las políticas mismas.

La teoría de lo público que se presenta en el siguiente capí-tulo propone que la clave para el rompecabezas de lo públicoes la mezcla de autoridad política y económica de la organi-zación. Una organización es "más pública" a medida que au-menta su proporción de autoridad política. Ésta implica di-

versos límites, prerrogativas y aun símbolos (Goodsell, 1977;Pool, 1952). Como resultado, la organización sujeta a la auto-ridad política puede volverse más o menos poderosa, más omenos eficiente o más o menos adaptable, pero es seguro quecambiará.



VI. POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONESSON PÚBLICAS: VISIÓN MULTIDIMENSIONAL

DE LO PÚBLICO

ROMPAMOS el suspenso: todas las organizaciones son públicas

porque la autoridad política afecta parte del comportamiento

y los procesos de todas las organizaciones. Este simple alega-to contiene la simiente de una teoría de lo público. Implica

que: 1) lo público concierne a los efectos de la autoridad

política; 2) las organizaciones pueden ser más públicas enrelación con ciertas actividades y menos públicas con respec-

to a otras; 3) todas las organizaciones son públicas, pero

algunas lo son más que otras.

Este capítulo se fundamenta en los dos anteriores y presen-

ta los elementos y supuestos básicos de una visión multidi-mensional de lo público, perspectiva aplicable al amplio

espectro de las organizaciones modernas. ¿Por qué multidi-

mensional? Porque lo público no es una cualidad separada

que esté presente en su totalidad o por completo ausente. Eluniverso organizacional tampoco consiste en dos mundos

solamente -el de las organizaciones públicas y el de las or-

ganizaciones privadas-, sin relación o comunicación inter-

planetaria. La teoría multidimensional supone que las organi-zaciones modernas, independientemente del sector o tipo,

están influidas tanto por la autoridad política como por laeconómica, y ejercen de manera simbólica ambas formas de

autoridad.

El esbozo de una perspectiva multidimensional de lo públi-

co comienza con el enunciado de tres axiomas básicos, y acontinuación se desplaza hacia una exposición sobre la

dinámica de la teoría, para derivar, finalmente, hacia unadescripción del impacto de lo público sobre los procesos

esenciales de las organizaciones.

130



POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 131

TEORÍA MULTIDIMENSIONAL: TRES AXIOMAS

El concepto de lo público aquí presentado podría calificarsede mezcla de lo público-corno-autoridad. Una organización(cualquier organización, sin importar sector o morfología) espública en la medida que ejerce autoridad política o es res-tringida por ella. Una organización es privada en la medidaque ejerce autoridad económica o se ve limitada por ella. Hayvarias implicaciones en éste y en otros supuestos axiomáticospresentados más adelante. Quizá la más importante, sin embargo, es que una visión multidimensional de lo públicoofrece un medio para abordar la confusión sectorial y lasorganizaciones híbridas, y al menos en este aspecto, representa una mejoría sobre el concepto de público-coma-gobierno.

El supuesto mult idimensi onal

Axioma 1: Lo público no es una cualidad separada, sino unapropiedad multidimensional. Una organización es pública enla medida que ejerce autoridad política o es limitada por ella.

El supuesto multidimensional es la piedra angular de la teoría aquí expuesta. Si bien tal concepto de lo público no estáexento de problemas (¿cómo se mide lo público?, ¿cuáles sonlas consecuencias conductuales de distintos grados de lo

público?), concuerda sin embargo con realidades organizacionales contemporáneas: muchas firmas "privadas" recibenfuertes subsidios de agencias gubernamentales; algunas organizaciones "públicas" dependen cada vez más del mercado, ygran número de organizaciones no pueden clasificarse fácil-mente como públicas o privadas.

En este espacio nos ocupamos de la teoría de la organización pública, pero esto no significa que se desatienda o

ignore el tema de lo privado. En la mayoría de los casos, eltérmino lo público se emplea como signo taquigráfico paraubicar la organización en una dimensión que comprende lopúblico y lo privado. De hecho, el corolario 1 hace explícita laimportancia de lo privado:



132 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS

Corolario 1: Una organización es privada en la medida queejerce autoridad económica o es limitada por ella.

Pocas, si alguna, organizaciones complejas son puramentepúblicas o privadas. En cambio, hay cierta mezcla de autori-dad pública y privada que influye en el comportamiento delas organizaciones. El aspecto principal, entonces, consiste endeterminar la combinación de autoridades dentro de la or-ganización, así como el impacto de configuraciones particu-lares de autoridad sobre su comportamiento. Así, el corolario2 es crucial en el desarrollo consecuente de parámetros em-píricos para la teoría multidimensional:

Corolario 2: Dado que las organizaciones pueden conside-rarse más o menos públicas, a la vez que más o menos pri-vadas (en términos de la influencia de autoridad), cualquierade ellas puede ser considerada en términos de su mezcla deautoridad. Ésta consiste en las proporciones de poder eco-

nómico y político que influyen en la organización.Si lo público es multidimensional en vez de separado, y si

lo público y lo privado de una organización puede verse entérminos de mezcla de autoridad, es evidente que la igua-lación convencional de lo público (y lo privado) únicamentecon el estatuto legal formal es inadecuada:

Corolario 3: Lo público es independiente del estatuto legalformal de la organización. Algunas organizaciones del gobier-no son más públicas que otras; algunas organizaciones em-presariales son más públicas que otras; algunas organiza-ciones empresariales son más públicas, en ciertos aspectos[véase axioma 2], que algunas organizaciones del gobierno.

El supuesto de descomposición: lo público desagregado

Axioma 2: Una organización dada puede estar más influidapor la autoridad política en algunos de sus procesos y com-portamientos que en otros, y por lo tanto puede decirse que




es más pública en algunos de sus procesos y comportamien-

tos y menos en otros.Al emplear el concepto multidimensional de lo público es

posible desarrollar indicadores del grado de composiciónpública-privada de las organizaciones. Pero tales indicadoresson necesariamente medidas agregadas o parciales, porque

bajo el supuesto de descomposición se argumenta que cualquier organización dada puede ser más pública con respectoa algunas de sus actividades y menos en relación con otras.Es decir, una organización puede ejercer más autoridad política en conexión, digamos, con el establecimiento de metas.

Así pues, el supuesto de descomposición sostiene que las organizaciones individuales no son totalmente públicas o privadas, sino más o menos públicas en relación con aspectos particulares de su actividad.

Este supuesto añade complejidad a las tareas de medición yclasificación teóricas de la organización, pero esa complejidad es compensada con una medida extra de realismo en ladescripción de las organizaciones y sus procesos.

La presunción de equivalencia

Axioma 3: Con el propósito de juzgar el impacto de lo públicoen el comportamiento organizacional, se puede asumir que larestricción política es equivalente a la asignación política. Esinnecesario distinguir los motivos subyacentes a la influenciade la autoridad política.

Una importante presunción de la teoría es que la imposición externa de autoridad política (esto es, restricciones políticas) y la dotación externa de la misma pueden considerarse, para efectos de la teoría, casi equivalentes. Esto equivale adecir que el comportamiento de la organización es más público en ambos casos, o sea cuando es limitado p or la autoridad

política y cuando es dotado de ella. (Lo mismo es cierto, desde luego, en relación con la autoridad económica.)Si bien es poco convencional, en el mejor de los casos,

suponer que la limitación y la asignación de autoridad son

equivalentes, la presunción parece menos singular cuando se



GRÁFICA VI.I. Teoría multidimensional del impacto de lo

público en el comportamiento organizacional

Amortiguadores

Autoridadeconómica

IIncentivos

de producción

Supervisión

del gerenteempresarial

Valoración mercantil

de empleados

- Tecnología enforma de mercado

- Constreñimiento

primario

- Constreñimientossecundarios

Estructurasde gobierno

IAutoridad

política

• Tecnología

• Crucede fronteras

• Autoridadmediadora

• Recursos

Autoridad económica

Organizaciónfocal

Autoridad política




con la capacidad de "amortiguamiento" de las organizaciones. Éstas idean numerosos mecanismos para enfrentar elcambio inducido ambientalmente. Sin embargo, algunos de

estos mecanismos revisten particular importancia con respecto al cambio ambiental que resulta de la autoridad política.Uno de los amortiguadores más importantes es la autoridadmisma.

Hipótesis de mediación 1: Las organizaciones emplean lasasignaciones de autoridad política existentes (autoridad mediadora) para moderar el impacto de la nueva autoridadpolítica impuesta desde el exterior.

Si bien puede darse el caso de que la organización no deseerechazar (y de hecho podría cultivar) la autoridad políticaimpuesta desde fuera, a menudo tiene la opción de utilizar lasasignaciones de autoridad política existentes como un amor-tiguador. Empleada de este modo, la autoridad política seconvierte en autoridad mediadora. En ciertos casos, ésta ema-na directamente de la autoridad política de la organizaciónfocal, que puede ejercer por actores externos. En otros, la

autoridad mediadora resulta de los vínculos con aliados políticos influyentes. Así, una organización que recibe la orden deuna agencia del gobierno superior para que ejecute un determinado acto, podría iniciar un recurso externo utilizando suinfluencia con un legislador, ya sea para revocar o para modificar el mandato.

Hipótesis de mediación 2: La imposición externa de autoridad política suele tener mayor impacto en las organizaciones

con base limitada de poder alternativo (económico). Las organizaciones buscan sustituir tipos de autoridad para ejercercontrol sobre su ambiente.

Los tipos de autoridad no son sustituibles de manera directa. Sin embargo, una organización que cuenta con recursoseconómicos considerables se encuentra a menudo en unaposición diferente, respecto de la autoridad política externa, ala de una organización con poca autoridad económica paranegociar. De igual modo, una organización con ampliaautoridad política puede emplearla en ocasiones para amor-tiguar los cambios económicos. Así por ejemplo, una organización focal puede utilizar su autoridad política para per-



138 PO R QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS

suadir a un aliado de que prohíba a rivales económicos em-

plear prácticas supuestamente no competitivas.

Hipótesis de mediación 3: Los recursos propios de la organi-

zación actúan para amortiguar la autoridad política externa.Aunque penetrante, la autoridad no es la única dimensión

mediante la cual las organizaciones varían. Cualquiera de sus

diversos recursos propios puede afectar las respuestas de las

organizaciones a la autoridad política impuesta desde fuera

(Provan, Beyer, y Kruybosch, 1980; Whetten y Bozeman, de

próxima publicación). Algunos de éstos incluyen: competen-

cia general y habilidades particulares para la gerencia, nivel y

flexibilidad de recursos financieros, composición de la fuerzalaboral, reputación y percepción pública general, así como

provisión de recursos naturales e insumos destinados a laproducción.

Hipótesis de mediación 4: La tecnología organizacional

amortigua los efectos de la autoridad política externa.

Es frecuente que los efectos de la autoridad política se dis-tribuyan de acuerdo co n la tecnología y el tipo de producto de

la organización (Emery y Trist, 1965; Downs, 1967). Las orga-nizaciones poseen diversos medios de proteger su tecnología

esencial (Thompson, 1967) del entorno, incluyendo interac-

ciones asociadas con la autoridad política externa.

Hipótesis de mediación 5: Las actividades de cruce de fron-

teras mitigan los efectos de la autoridad política externa.

Miles (1980, p. 316) observa que "las organizaciones no

escudriñan sus ambientes para interpretar lo que ven y tradu-

cir y comunicar los hallazgos a quienes toman las decisiones[.0.] los círculos decisorios cuentan con gente que ocupa roles

especiales para desempeñar estos cruces de fronteras y man-

tener las funciones en nombre de sus organizaciones". Dado

que ninguna organización existe en un vacío, la actividad de

cruce de fronteras es omnipresente. Pero las organizaciones

varían sustancialmente en el nivel y formalidad de la activi-dad de cruce de fronteras (Aldrich, 1979; Aldrich y Herker,

1977). Tales actividades ayudan a determinar la cantidad,

oportunidad y calidad de la información sobre el ambiente y,lo que es quizá más importante, a veces permiten que la orga-

nización regule su ambiente establecido. Así pues, el cruce de




fronteras es una contingencia crítica en la capacidad de laorganización para moderar lo s efectos de la autoridad políti-ca externa. A veces esta intermediación tiende a crear o a

explotar oportunidades (como obtener asignaciones o con-tratos, cabildeo) y a veces a identificar y disminuir riesgos

(recortes presupuestales potenciales, bajas en el mercado).

Lo público y su restricción. La teoría multidimensional es,en buena medida, una interpretación del impacto de diversas

restricciones. Pero es importante advertir que la noción derestricción adquiere aquí un significado especial. En muchos

casos, el término adquiere un significado peyorativo. La pa -

labra restricción suele acompañarse de adjetivos calificativostales como "impropio", "innecesario" o "gravoso". Las restric-

ciones deben ser evitadas. El uso que aquí le damos al térmi-

no no acarrea tales connotaciones. Se supone que las restric-

ciones son vistas por la organización o el gerente como

positivas, negativas o neutrales en cuanto a su valor. Con-

sideremos, por ejemplo, el papel cambiante de la Comisión de

Comercio Interestatal (ICC) en la regulación de la industria

ferrocarrilera (Woll, 1977). Durante los primeros tiempos dela ICC, sus regulaciones fueron consideradas como Iimitantes,

y los dueños ferrocarrileros las vieron de modo poco favo-rable. Posteriormente, dichas regulaciones proporcionaron

una protección económica a los ferrocarriles, y las restriccio-

nes adquirieron un valor positivo para dueños e inversionis-

tas. Ambos grupos de políticas regulatorias -las que limitan

las prácticas monopólicas y las que protegen los ferrocarrilesfrente a un mercado de transporte, en el que ya no podían

competir de manera exitosa- son restricciones.Una vez enfocados en la restricción como un elemento

importante de lo público, cabría cuestionar el valor de exami-

nar la restricción política en vez de la restricción en general.

¿Por qué es especial la restricción política? Consideremos elcaso de dos diferentes restricciones sobre una compañía: 1)una orden para instrumentar un programa de capacitación

de los grupos minoritarios a fin de ampliar la contratación yel ascenso de empleados minoritarios; 2) una concesión de

efectivo para estimular la actividad de investigación y des-

arrollo. Pensemos en la s implicaciones de cada caso desde la




perspectiva de: a) un mandato de una compañía matriz; b)

una directriz interna del presidente ejecutivo de la organi

zación focal; c) una restricción política que implica el ejerci-

cio de autoridad política secundaria.Sólo en el caso de la restricción política hay una impli-

cación con un propósito más amplio y un electorado genera

lizado. Es más una cuestión de propósito, motivo y efectosproyectados que u n resultado real. El resultado, especialmente

en el caso de la concesión de gastos en investigación y des-arrollo, puede ser el mismo. Es la amplitud del propósito

(como contribuir a la productividad nacional frente a la utili-

dad de la firma) lo que hace importante la restricción política.Este vínculo con el interés público y con valores más amplios

distingue a la restricción política de otras restricciones.Según la teoría multidimensional, el impacto de lo público

en el comportamiento organizacional se halla en función delos siguientes factores: 1) las proporciones respectivas de au

toridad económica y política que constriñen la organización

(es decir, la mezcla de autoridad); 2) la intensidad de la auto

ridad aplicada sobre la organización; 3) la capacidad de éstapara moderar las restricciones a través de sus dispositivos deamortiguamiento; 4) la autoridad (tanto política como eco

nómica) que la organización focal ejerce sobre su entorno.

Mezcla de lo público como autoridad. La autoridad eco

nómica y política no es vista aquí como influencias compen

satorias sobre el comportamiento de las organizaciones, sino

más bien distintas. Los aumentos de la primera se asociarán

con: 1) mayor preocupación por la eficiencia técnica; 2) vigi-lancia empresario-gerente; 3) valoración mercantil del traba

jo; 4) incentivo de producción, y 5) evaluación del desempeño

con base en el mercado.

Una infusión de autoridad política no conduce necesaria

mente a una reducción de cada uno de los puntos arriba

enumerados, sino que más bien, abre la organización a unconjunto d e influencias adicionales, que en ciertos casos com

piten Con las ya mencionadas yen otros coexisten con influen

cias económicas. El impacto de la autoridad política en elcomportamiento organizacional varía en función de la natu

raleza de la autoridad política primaria y secundaria y como




resultado de los elementos particulares de las estructurasgubernativas. Pero algunas de las influencias son penetrantesy podrían incluir factores como: 1) mayor responsabilidad

frente a actores políticos externos; 2) mayor interdependencia;3) interés por las externalidades; 4) vínculos más estrechoscon los ciclos políticos; 5) creciente visibilidad pública, y 6)mayor compromiso con la igualdad y otras metas sociales es-tablecidas. Estos factores son sugerentes, pero los efectos par-ticulares de la autoridad política no pueden evaluarse apartedel conocimiento del contenido sustantivo de la autoridadpolítica primaria y secundaria ni de las estructuras gubernati-vas pertinentes. De igual modo, los efectos particulares de laautoridad económica no pueden ser evaluados aparte delconocimiento de las dimensiones sustantivas de las fuerzasmercantiles en operación.

Cantidad y proporción: la red de lo público. A llegar a estepunto, el principal interés de la teoría multidimensional es lamezcla de autoridad económica y política más que la cantidad

de autoridad (aunque en el siguiente capítulo se hace unmodesto intento por abordar la última cuestión). Hay dosrazones para el presente enfoque. En primer lugar, la teoríase ocupa principalmente de lo público y sus impactos. Éstano es una teoría general de la autoridad en las organiza-ciones, sino más bien una teoría de lo público en que laautoridad juega un papel central. En segundo lugar, y másimportante, el enfoque sobre la mezcla de autoridad es ade-

cuado para el nivel de desarrollo teórico. De hecho, una teo-ría que explicase por entero el papel de la intensidad delpoder y sus interacciones con la mezcla de autoridad seríaalgo superior, pero eso simplemente rebasa el alcance de esteesfuerzo inicial.

Una vez presentadas estas declaraciones de idoneidad,sigue siendo importante hacer hincapié en que, cualquieraque sea la mezcla de autoridad económica y política, habrá

organizaciones dotadas de grandes o pequeñas cantidades decada una. La gráfica VI.2 presenta una simple "red de lo pú-blico" que ubica algunos tipos de organización a lo largo dedos ejes; un eje X, que representa la autoridad económica, yun eje Y, que simboliza la autoridad política.



GRÁFICA VI.2. La red de lo público

Autoridadeconómica

Firma administrada

po r el dueño Firma privada

administrada

profesionalmente

Cooperativa de 1

y D

gobierno-industria

Organización púb licaque participa en el

mercado

Tradicionalfinanciamiento indirecto

de organizacióndel gobierno

Universidadde investigación

Organización públicade tarifas al usuario

Contratistadel gobierno

Empresa patrocinadapo r el gobierno

Corporación

Organizaciónno lucrativa

Organizaciónprofesional

Asociacióncomercial

Organización

voluntariapequefia

Autoridadpolítica




El propósito de esta gráfica es indicar simplemente que lasorganizaciones, cualesquiera que sean, pueden ordenarse se-gún su cantidad y mezcla de autoridad económica y política.De esto no se infiere que la ubicación de cada tipo de organi-zación sea precisa. Algunos tipos de ellas tendrán mayor dis-persión sobre la red que otros. Por ejemplo, la ubicación delas organizaciones no lucrativas un variedad en especialtípica- es particularmente arbitraria. No obstante, se afirmaque por lo menos algunas de las organizaciones señaladas decada tipo podrían acercarse más a los símbolos que represen-

tan su ubicación en la red.Si la red parece familiar, quizá se deba a descripciones si-milares del carácter económico de los bienes y servicios de lasorganizaciones. La diferencia, desde luego, es que esta red sebasa en la calidad y cantidad de autoridad que influye en elcomportamiento organizacional; así que no existe necesaria-mente correspondencia con el carácter económico de losbienes y servicios producidos.

Lo PÚBLICO Y PROCESOS ORGANIZACIONALES

En el capítulo I se ilustró el efecto de lo público en las organi-zaciones al examinar cómo la autoridad política ha contribui-do a conformar el desarrollo corporativo en la industriaaeroespacial. En ese punto, se argumentó que lo público pue-

de influir prácticamente cualquier aspecto del comporta-miento organizacional. Sin embargo, era conveniente em-pezar por considerar los efectos de lo público en los procesos ásesenciales" (es decir, determinantes) de las organizacio-nes. La teoría multidimensional de lo público continúa des-arrollándose en el resto de este capítulo, utilizando el mismotrazo; la discusión se centra en los procesos organizacionalesmás elementales.

Además de sugerir algunas de las implicaciones de lo públi-co para el conocimiento teórico del comportamiento organi-zacional, se exploran implicaciones gerenciales en conexióncon cada uno de los procesos organizacionales considerados.

Lo públi co y los procesos de recursos. Ninguna actividad es




tan vital para una organización como la obtención y adminis-

tración de los recursos financieros. Las actividades corporati-

vas esenciales presuponen una base de recursos, y gran parte

de la energía de la organización se dirige a expandir, salva-guardar o desplegar recursos. Asimismo, su adquisición ymanejo guardan estrecha relación co n el mantenimiento y losobjetivos de la organización. Los procesos de recursos tienen

primacía.

Una dificultad para analizar el componente público de losrecursos viene en seguida a la mente: el alcance y la variedad

de sus procesos son impuestos. Entre las diversas actividades

organizacionales qu e tienen que ver con los recursos, desta-

can la adquisición de éstos, su despliegue, su asignación para

proyectos y programas, así como el monitoreo de sus flujos.Lo público puede influir e n cualquiera de estos procesos o en

todos a la vez (Bozeman y Straussman, 1983). Pero para un

análisis conceptual de lo público en los recursos, es mejor

comenzar con un aspecto simple aunque importante: la mez-

cla de recursos.

Como aquí se utiliza, el concepto de mezcla de recursos se

refiere a la proporción de los recursos financieros que una

organización recibe de fuentes gubernamentales. Los recur-

sos pueden provenir de asignaciones directas, contratos, sub-

sidios, préstamos o cualquier variedad de tales vehículosfinancieros.

La mezcla de recursos demuestra las posibilidades de dife-

rentes grados de influencia de la autoridad política. Si todaslas organizaciones privadas stuv s n en un polo de ladimensión de recursos (es decir, recibiendo 100% de ellos apartir de las ventas a consumidores privados en mercados

competitivos) y todas las organizaciones del gobierno estu-

vieran en el otro polo, no habría necesidad de considerar losefectos de lo público en los procesos de recursos de todas lasorganizaciones. Pero éstas, incluyendo las del sector privado,

obtienen apoyo financiero de varias fuentes: utilidades de losmercados privados, ganancias de contratos del gobierno, sub-

sidios gubernamentales, fondos de inversión, cargos al con-

sumidor, ingresos por fondos especiales e incluso asigna-

ciones gubernamentales directas. Estas fuentes varían en




cuanto a sus implicaciones para la influencia de la autoridadpolítica.

Las principales derivaciones teóricas de lo público de los

recursos se relacionan con los valores, a veces en conflicto, deautonomía y estabilidad. Las organizaciones que guardan

cierta independencia con respecto a constreñimientos exter-nos suelen conservar mayor flexibilidad no sólo en el manejo

de sus recursos, sino también en la toma de decisionesestratégicas. Su relativa autonomía les permite ajustarse almercado, conforme las condiciones lo requieran, al expandir

o limitar la producción, promover nuevos productos o servi-

cios, acumular recursos, crear una disminución de recursosen periodos de poca actividad, etc. Además, las organiza-ciones que no dependen de la autoridad política pueden aveces manipular el mercado, y en muchos casos, crear de-manda a través de la publicidad, del mercado agresivo, de laexpansión de medios para la venta o del desarrollo de nuevosclientes.

Pero el efecto de la autoridad política sobre los procesos derecursos organizacionales no es necesariamente nocivo. Quie-nes estudian el presupuesto y las asignaciones públicas hanseñalado que las organizaciones del gobierno no son pasivasen sus esfuerzos por obtener recursos. La impredecibilidad

de éstos tampoco es necesariamente resultado de la sujeción

a la autoridad política. En primer lugar, la presupuestación

es a menudo incremental, y dada la importancia de la base deasignaciones, el financiamiento de las autoridades políticassuele fluctuar menos que el que se basa en el mercado. Lamayoría de las agencias del gobierno y muchos de sus conce-sionarios diseñan programas suponiendo que las asigna-ciones igualarán o superarán las del año anterior. Legis-ladores, inspectores del presupuesto y superiores ejecutivosproporcionan señales sobre los probables resultados de lasasignaciones, y los gerentes son sensibles a esas pistas.

Además, el proceso presupuestario en el gobierno federal (yen muchos de los estados) se inicia dos o tres años antes delcompromiso efectivo de autoridad obligatoria. Por último,

buena porción de los recursos de agencias gubernamentales

puede considerarse como "incontrolable", en el sentido de



146 PO R QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS

que proviene de fondos fiduciarios, impuestos de asignación

especial o derechos estatutarios indexados, y de que implica

poca discreción.

El punto es que la influencia de la autoridad política en laobtención de recursos suele ser una fuerza estabilizadora. La

dependencia puede ofrecer ventajas significativas. Las com

pañías más privadas (aquéllas que se sostienen con las ganan

cias generadas en mercados privados) poseen toda la libertad

asociada con la autonomía -incluyendo la de controlar einvertir recursos financieros-, pero de modo característico

deben operar en un ambiente de mayor incertidumbre. Así,

una mayor intervención de lo público en los procesos derecursos no es intrínsecamente buena o mala, y en cambio

debe juzgarse en relación con las estrategias gerenciales y las

características del entorno de la organización. Como señala

Thompson (1967), las organizaciones buscan estrategias que

protejan su tecnología principal de la tensión ambiental y de

la incertidumbre. En algunos casos, lo público es una protec

ción efectiva; en otros, un grillete efectivo. Lo público y control de recursos. Parece cosa segura que la

mayoría de las empresas tienen más autonomía que las agen

cias del gobierno en cuanto a desarrollo, asignación y uso de

recursos. Pero una mayor participación de lo público bien

puede reducir el nivel de autonomía. De igual modo, una

mayor seguridad en el mercado puede aumentar la auto

nomía de las agencias gubernamentales. A medida que los

gerentes buscan diversificar su base de financiamiento, deben

tomarse en cuenta la s posibilidades de que algún incremento

o decremento de la autonomía decisoria acompañe probable

mente un cambio en la mezcla de recursos.

La estabilidad de los recursos suele verse afectada por lo

público. Por ejemplo, la firma Acme Widgets, Inc., tiene éxito

como proveedora de insumas de producción para los fabri

cantes. Pero acaba de recibir su primer contrato grande de l

gobierno, con lo que espera casi duplicar sus ingresos por

ventas. Un cambio de tal magnitud conducirá de manera

inevitable a importantes reorientaciones, algunas planeadas yotras no. Uno de los factores cruciales que la gerencia de

Acme debe considerar es el de posibles efectos de largo




alcance sobre la estabilidad de su base de recursos. Si la fir-ma va en busca de contratos del gobierno, sus estrategias deobtención de recursos serán sensibles a los cambios en el cli-

ma político. Esto significa que las reglas del juego puedenvariar: la habilidad para interpretar las condiciones del mer-cado (el fuerte de Acme) no es lo mismo que la astucia paradescifrar el cambio político.

El componente público de los recursos está transformandolas organizaciones empresariales, pero su componente privadotambién está modificando muchas organizaciones del go-bierno. Ya sea por escasez de fondos o por ideología, estas últi-

mas han estado experimentando con diversos métodos, casi demercado, para allegarse y administrar recursos financieros. Enmuchos casos, hay efectos secundarios. ¿La confianza en elmercado socava la estabilidad de las organizaciones guberna-mentales? ¿Tiende esto a fomentar u n menosprecio de los pro-gramas de importancia social y política que tienen poco poten-cial mercantil? Éstas son cuestiones que los administradores.deben ponderar conforme buscan modificar su base tradicio-

nal de recursos. Lo público y ciclos de vida organizacional. Establecer y man-

tener la organización es un proceso básico común a todas lasorganizaciones. Éstas nacen, buscan conservarse y final-mente mueren; así, puede decirse que tienen ciclos de vida.De acuerdo con el enfoque aquí perfilado, estos ciclos vitalesse consideran en .érminos del grado en que lo público influyeen la creación, conservación y desmantelamiento de las orga-nizaciones.

Las organizaciones del gobierno dependen de superioreslegales para su creación -ya sea por decreto, orden ejecutivao entidades de mayor jerarquía dentro de la burocracia- yno se autopromueven (al menos en sentido formal). Si bienesta diferencia formal entre las organizaciones gubernamen-tales y privadas resulta importante, también debe tomarseen cuenta que las segundas rara vez surgen de un golpe,libres de requisitos constitutivos, procedimientos de licencia,leyes antimonopólicas o influencias similares de la autoridadpolítica.

Las organizaciones empresariales varían considerablemente




con respecto a la influencia de la autoridad política en sus procesos de nacimiento y muerte. Esta autoridad rara vez tieneefectos mayores en los ciclos vitales de organizaciones peque

ñas y voluntarias (excepto en forma indirecta a través de apoyofinanciero), pero en el otro extremo, la autoridad nolítica permea los procesos para el establecimiento e incorporación deuna gran firma que opera en un mercado oligárquico y fuertemente restringido por leyes antimonopólicas.

Además de los efectos directos de la autoridad políticasobre los procesos de vida y muerte, la influencia de lo público resulta de la regulación gubernamental de los mercados.

Pfeffer (1974) ofrece evidencia sobre los efectos de las regulaciones del Consejo de Aeronáutica Civil en la entrada denuevas aerolíneas a la industria. Asimismo, los incentivostributarios suelen desempeñar un importante papel en elestablecimiento de organizaciones (véase Bozeman y Link,1983). Todo esto no implica que las diferencias legales for-

.males entre la creación de organizaciones del gobierno y privadas carezcan de importancia; en cambio, sugiere que lopúblico suele afectar los ciclos de vida de todo tipo de organizaciones.

Lo público y manejo de ciclos vitales. Es muy probable que

pocos gerentes piensen en sí mismos como administradores

de ciclos vitales. Pero eso es exactamente de lo que se trata:

desarrollar estrategias para iniciar nuevas organizaciones,

colocarlas en un lugar favorable para que puedan mantenerse

y planificar el desmantelamiento de la organización propia ode otra para la que se diseña una política. Lo público de losciclos de vida se inmiscuye de varias maneras en estas cuestiones gerenciales, pero es quizá más prominente en las decisiones sobre la creación de nuevas organizaciones.

El efecto de lo público en la creación de organizaciones delgobierno no podría ser más fundamental: no es posible establecer nuevos organismos gubernamentales sin la autoriza-

ción de una entidad gubernamental ya existente. Pero la au-

toridad política puede influir prácticamente en cualquier

decisión de poner en marcha una organización. Un gerente-

empresario que contempla u n nuevo negocio de riesgo podría

desear explorar el entorno de asistencia gubernamental y




encontrar una amplia gama de posibilidades, incluyendo programas de incentivos, programas de préstamos de la SmallBusiness Administration, programas de asesoría patrocina

dos por el gobierno (como el Retired Executive Corps), centros de incubación con patrocinio gubernamental y zonas deempresas con impuestos reducidos. Lo público tiene a menudo la suficiente importancia para alterar el cálculo decisoriodel empresario (que es exactamente para lo que están diseñados muchos programas). Sin embargo, los efectos de la autoridad política no son siempre unidireccionales. Las tasas deimpuestos, la regulación (y desregulación) y los requisitos

de papeleo del gobierno son sólo algunos de los productos dela autoridad política que dan forma a las decisiones de actuaro no actuar de empresarios y gerentes.

Lo PÚBLICO Y PROCESOS ESTRUCTURALES

Otro elemento básico de las organizaciones es la estructura,que también tiene implicaciones para lo público. Hay variascaracterísticas centralizadoras en el gobierno que podrían juntarse en la categoría de lo público estructural. En el gobiernofederal, dos de las agencias más importantes en la promociónde la dependencia estructural-administrativa son la Administración de Servicios Generales (GSA) y la Oficina de Control yPresupuesto (OMB). La centralización de gestiones en la GSA notiene una verdadera contraparte en las organizaciones empresariales, aunque, desde luego, en aquellas instancias en quedomina un solo vendedor, existe una dependencia similar. LaGSA tiene gran influencia en los concesionarios del gobierno.La OMB promulga regulaciones que establecen los procedimientos de control para las agencias federales, y al igual que la GSA,

tiene un impacto sustancial en la estructuración y manejo delas organizaciones empresariales. Asimismo, los contratistas se

ven afectados por los requisitos contables de la OMB. Con fre-

cuencia, estos requisitos ocasionan enormes cambios en el aparato administrativo de las organizaciones del sector público.

Lo público estructural-administrativo afecta el control depersonal. Las restricciones impuestas por algunas entidades



150 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SO N PÚBLICAS

del gobierno a otras s on muy evidentes: normas y regula-

ciones en cuanto a la disponibilidad de líneas de personal,

procedimientos de contratación y requerimientos del servicio

civil. Pero muchas organizaciones empresariales se han en-contrado sujetas a la autoridad política en su reclutamiento,

promoción y manejo de personal. Las pautas establecidas porla acción afirmativa y la oportunidad equitativa de empleo

tienen impactos significativos en la s prácticas de contrata-

ción de las firmas empresariales. Las regulaciones impuestas

por agencias como la Administración de Seguridad y Salud

Ocupacional (OSHA) afectan el control y dirección de los

empleados. La legislación sobre salarios mínimos y los requi-sitos de seguridad social también son elementos de lo público.

Las organizaciones difieren un poco en cuanto al grado en

que la s prácticas de personal se ven restringidas. Aquéllas que

dependen en gran medida de los contratos del gobierno amenudo encuentran que el acatamiento de las normas de per-

sonal es una precondición para su adjudicación. Las universi-

dades (incluyendo las privadas) son en especial vulnerables,

ya que existe la posibilidad legal de retirarles todos los fondos

federales en caso de que un solo departamento o incluso un

solo proyecto haya violado las pautas de acción afirmativa.

Por otra parte, lo público no sólo tiene consecuencias directas

en la contratación, la promoción y los procedimientos de per-

sonal, sino que también afecta la estructura y operación de

personal e incluso de unidades de línea.

Lo público estructural y administración. El efecto de lopúblico en la estructura de las organizaciones suele ser muyvisible y mal acogido. De hecho, el término papeleo se refiere

por lo general a reglas y procedimientos que se originan en lo

público estructural. Esto incluye por lo menos tanto proble-

mas administrativos como los que abarcan las cuestiones de

papeleo y burocratización.

Como ya se ha mencionado, la centralización de funciones

administrativas rutinarias (manejo de personal, presupuesto,contabilidad, gestión, administración de medios e instalacio-

nes) en el gobierno no tiene una verdadera contraparte en las

empresas. Sin embargo, los impactos de las reglas de con-

tabilidad de la GAO, de los requisitos administrativos de la




OMB Yde las normas de personal de la Oficina de Manejo dePersonal (OPM) afectan a muchas organizaciones empresariales a través de contratos del gobierno, concesiones y otras

interacciones empresa-gobierno. A veces los gerentes ven es-tos elementos de lo público estructural como papeleo, unarestricción que debe evitarse. En muchos casos, esta percepción es exacta. En otros, el papeleo de un hombre es elmecanismo de justificación de otro hombre. Por lo general, lopúblico estructural trae consigo la expectativa de que lasacciones organizacionales serán vigiladas, sea de manera directa o indirecta, por funcionarios públicos. La "adminis

tración del papeleo" es una habilidad peculiar que requiere deatención a su racionalidad, vínculos de comunicación efec-tivos con actores externos y alto grado de apertura en la tomade decisiones.

Lo PÚBLICO Y PROCESOS DE METAS

Mohr (1973) hace una distinción entre metas transitivas ymetas reflexivas. Una meta transitiva es "aquélla cuyo refe-rente está fuera de la organización de que se trata (...] unimpacto intencional de la organización sobre su entorno".Las metas reflexivas, en contraste, se orientan hacia dentro,se ocupan de la conservación del sistema y por lo generalentrañan alicientes que tienden a evocar contribuciones delos miembros a la organización: n el marco general de las

metas reflexivas, cada organización determina sus propiasreglas de juego. Los criterios empleados para repartir losrecursos organizacionales y la consecuente distribución deincentivos -dinero, poder, prestigio, experiencia psicológica,etc.- sin duda variarán entre distintas organizaciones"(Mohr, 1973, p. 476).

Una diferencia entre las organizaciones gubernamentales yprivadas es que las primeras se instituyen con una o más me

tas transitivas, por lo general declaradas en la ley u ordenejecutiva que autoriza el establecimiento de la agencia. Comoseñala Mohr, las organizaciones privadas pueden existir sólopara el logro de metas reflexivas (como el beneficio económico de sus miembros). Uno de los efectos indirectos, pero cru-




ciales, de las metas transitivas de las organizaciones gubernamentales concierne a las expectativas públicas. Se supone quela firma empresarial actúa en su propio interés, comprendido

en su sentido más estrecho. Sin embargo, es de esperar quelas organizaciones del gobierno trasciendan los -strechos lí-mites del interés propio. Si las metas programáticas localeschocan con objetivos de política más amplios, se espera queestos últimos prevalezcan. Ésta es una cuestión de expectativa tanto como de realidad, pero la expectativa misma es importante en la conformación del comportamiento.

A pesar de las expectativas, los estudiosos de la política bu

rocrática subrayan el hecho de que las metas transitivas nosuelen ser la mejor guía para el comportamiento de las organizaciones públicas. Downs (1967, p. 2) observa: "los funcionarios burocráticos [públicos], como todos los demás agentesen la sociedad, se ven motivados de manera significativa-aunque no única- por sus propios intereses". Desde luego,esto no implica que los objetivos del director público seannecesariamente incompatibles con las metas transitivas de las

organizaciones. Downs reconoce que los directores públicosposeen un "conjunto complejo de metas que incluyen poder,ingreso, prestigio, seguridad, conveniencia, lealtad (a una idea,institución o país), orgullo del trabajo excelente y deseo deservir al interés público".

Las metas transitivas ofrecen una pobre guía para el comportamiento de las organizaciones cuando los objetivos hansido desplazados, ignorados o utilizados como racionaliza

ciones convenientes para metas reflexivas. Si bien puedesuponerse que las organizaciones del gobierno tienen metastransitivas formales, es importante recordar que: 1) cualquierorganización puede proclamar metas transitivas, y 2) la posición gubernamental privada nos dice poco sobre la signifi-cación empírica de dichas metas.

La expectativa de que las organizaciones gubernamentalesbuscarán superar objetivos personales y burocráticos resultaa menudo engañosa, al igual que suponer que las organizaciones privadas nunca persiguen metas trascendentes, multiorganizacionales.

Lo público de metas y administracián. Muchas de las impli-




caciones administrativas de lo público de metas se relacionan

más con expectativas qu e con requerimientos formales. Lasorganizaciones del gobierno tienen objetivos que trascienden

la organización individual, y estas metas transitivas llevanconsigo una carga de interés público. Pero, ¿qué hay de lasorganizaciones empresariales cuyas metas son influidas porla autoridad política? Consideremos el caso de una firma con-sultora en ingeniería que recibe honorarios por construir yluego manejar una instalación de eliminación de desechossólidos propiedad del condado. ¿Es la meta de la firma obte-ner ganancias de esta actividad? Sin duda alguna. Pero el

hecho de que el encargo sea público, aprobado por la autoridad política y vigilado por funcionarios públicos, ¿no afectará

los objetivos de la compañía? ¿No asumiría, ésta, en efecto,metas transitivas? La respuesta a esta pregunta puede variar

según los valores de los gerentes-propietarios de compañías

particulares. Pero las percepciones del público, la atención delos medios de comunicación y los mecanismos de respon

sabilidad pública requeridos por el carácter público de laobra son más tangibles. Los gerentes en el sector público tan-to como en el privado, que trabajan en organizaciones cuyas

misiones y metas se ven afectadas por la autoridad política,deben estar preparados para enfrentar u n ambiente organiza-cional muy diferente y extendido y, con frecuencia, un con-

junto diferente de expectativas sobre la conducta apropiada

de una organización.

Lo público de metas afecta la interdependencia. Por regla

general, los administradores en el gobierno dan por sentadoque el logro de cualquier meta significativa requiere el mane

jo de la interdependencia. Los gerentes en organizaciones pri-vadas con una gran influencia de la autoridad política seencuentran en una posición similar, pero suelen tener menos

experiencias frente a los retos y frustraciones de perseguir

metas que dependen de la cooperación de numerosos actores

semiautónomos. Lo público de metas puede generar interde

pendencia a partir de varias fuentes. Los objetivos transitivos

de las organizaciones gubernamentales (y algunas empre

sariales) aseguran la interdependencia. La combinaciónde fuerzas organizativas públicas y privadas en empresas de




riesgo compartido, cooperativas y programación conjuntatiene como consecuencia inevitable cierto grado de lo públicode metas e interdependencia. Además, la interdependencia

plantea una serie de interrogantes de carácter administrativo:¿cómo alcanzar metas transitivas y al mismo tiempo ponerlasen equilibrio frente a las metas reflexivas existentes y, en oca-siones, a la supervivencia organizacional? ¿Cómo cooperar yaun así mantener una buena dosis de autonomía? La ganan-cia y el crecimiento ofrecen un útil indicador de eficacia orga-nizativa en el sector privado (la asignación presupuestaria

juega un papel similar en el gobierno), pero, ¿cómo manejar

la eficacia de programas que trascienden la organización?Lo público de las metas organizacionales puede influir en

los métodos de los gerentes para alcanzar objetivos. Con fre-cuencia, lo público crea mayor complejidad y exige que el

administrador haga frente a una gama de variables sobre lascuales tiene un control limitado. Lo público de metas planteapara los gerentes privados muchos de los mismos dilemas quelos directores públicos suelen enfrentar de manera rutinaria:armonizar la ejecución de programas con los ciclos políticos,esforzarse en logros muy visibles que impresionen a los guar-dianes del erario público, hacer peticiones audaces para pro-gramas que de otro modo podrían no ser financiados.

DE LA TEORÍA A LA APLICACIÓN

Este capítulo ha incluido algunos enfoques para desarrollaruna teoría de lo público. Pasar de los conceptos a las medi-ciones habrá de aguzar la reflexión sobre las diferencias entrelo público y lo privado, colocar piezas adicionales al rompe-cabezas de lo público y, de paso, revelar algunas ideas útilespara decisiones de política. La investigación de lo públicoes en especial aplicable a dichas decisiones en lo tocante a la

asignación de recursos y responsabilidades entre tipos organi-zacionales.El capítulo siguiente ilustra la aplicación de un estudio

basado en la teoría de lo público. Asimismo, presenta un

cuestionario elemental de supuestos sobre lo público en el




contexto de los laboratorios de investigación y desarrollo.Éstos ofrecen un punto de referencia útil por su gran diversi-dad en cuanto a tipo organizacional, mezcla de recursos y

estructura institucional, pero, al mismo tiempo, por ciertasimilitud en actividades corporativas (proporcionando así uncontrol implícito de la tecnología de la organización).



VII. CASO PARTICULAR: CÓMO EL NIVEL DELO PÚBLICO AFECTA EL DESEMPEÑO DE LASORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN

Y DESARROLLO*

LAS organizaciones de investigación y desarrollo (1 y D) ofrecenun campo fértil para analizar las dimensiones de lo público.

Tal vez no haya sector institucional con variedad más rica detipos de organización, estructuras y ambientes. Los laboratorios del 1 Y D se encuentran en el gobierno, en universidades-tanto públicas como privadas- y en la industria. Algunos seajustan a los estereotipos tradicionales de gobierno-empresa,mientras que otros están a la vanguardia de nuevos tipos organizacionales que resultan casi imposible de clasificar con loscriterios convencionales.

Los laboratorios de 1 y D modernos -es decir, de granescala y burocratizados- tienen menos de 100 años de exis-tir, y durante ese tiempo han evolucionado de los talleres téc-nicos del siglo XIX -relativamente homogéneos y orientadosa un producto- al conjunto diverso de investigadores de hoy(Dupree, 1957; Mowery, 1981). Organizaciones de investi-gación de enorme importancia para la productividad, innovación y seguridad nacionales se hallan tanto en el gobiernocomo en la industria. Laboratorios industriales como Ame-rican Telephone and Telegraph (AT&T), Bell Laboratories y elWatson Research Center de International Business Machines(mM) son similares en alcance y tamaño a instalaciones fe-derales como el Oak Ridge National Laboratory.

Los laboratorios nacionales del Departamento de Energía(por ejemplo, Oak Ridge, Argonne y Brookhaven) revisten un

interés particular desde el punto de vista del rompecabezasde lo público. Oak Ridge, por ejemplo, es un laboratorio del

* Para este capítulo, escrito con la colaboración de Michael Crow, se hantomado algunas ideas de Crow y Bozeman, de próxima publicación (a y b).

156



ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 157

gobierno federal dirigido por una corporación (Martin Marietta Corporation) que produce gran variedad de estudios,incluyendo investigación nuclear casi exclusivamente para el

gobierno, investigación básica y aplicada para el dominiopúblico, y más recientemente, investigaciones que pueden serpatentadas por firmas empresariales. El carácter ambiguo deOak Ridge se torna aún más complicado por las asociacionesde investigación con la industria y los programas de compar

timiento de instalaciones. Pero los laboratorios nacionales noson los únicos responsables de la creciente confusión de tiposorganizacionales y del desvanecimiento de sectores. Las organizaciones de Investigación y Desarrollo Independiente (IRAD)

del Departamento de Defensa están en manos de firmas privadas, pero son totalmente o en gran medida financiadas porel gobierno. Y a medida que los laboratorios del gobierno

comienzan a participar en el mercado -vendiendo patentes,montando parques e incubadores industriales, alentando firmas industriales derivadas-, la distinción entre organizaciones de investigación gubernamentales y empresariales sehace aún más tenue.

El entorno cambiante de las organizaciones de 1 y D es unlugar común para los analistas de la política científica, pero

las distinciones tradicionales entre las organizaciones deinvestigación gubernamentales y privadas siguen dominandogran parte de la preocupación sobre la asignación de recursos

y responsabilidades entre proveedores de 1 y D. En parte, lasdiferencias empresa-gobierno continúan utilizándose simplemente como una conveniente taquigrafía. Más a propósito,existen importantes diferencias al menos e n s u conjunto,

entre laboratorios privados y del gobierno. Sin embargo, elobjetivo del análisis aquí presentado es comparar el estereotipo gobierno-industria con un enfoque basado en las dimen

siones del modelo de lo público.En este capítulo se clasifican 250 organizaciones de 1 y D,

tomando en cuenta tanto los criterios tradicionales de la posici6n legal para la distinción público-privado como unamedición de lo público basada principalmente e n el porcenta

je de financiamiento gubernamental. Este esfuerzo taxonómi

co sirve para varios propósitos. Luego de determinar el grado



158 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO

de divergencia entre la clasificación tradicional y un concepto

dimensional de lo público, se formula una tipología de lo

público y lo privado, la cual es puesta a prueba por un análi

sis casuístico de 32 organizaciones de 1 y D. Los resultadosilustran las posibilidades de opciones al pensamiento sobre

las distinciones público-privado. Posteriormente, se discuten

las consecuencias de los estudios particulares para la eficacia

organizativa. Por último, se consideran algunas de las impli

caciones más generales del análisis y se esbozan estrategias

de investigación.

ESTUDIO DE LA DIVERSIDAD ORGANIZACIONAL: EL NATIONAL

COMPARATIVE R & D LABORATORY PROJECT

El National Comparative R & D Laboratory Project (NCRL) es

un proyecto de investigación en marcha, orientado a la com

prensión de la diversidad en los ambientes, estructuras cor

porativas, políticas y desempeño de organizaciones de inves

tigación en los Estados Unidos (Crow, 1985; Loveless, 1985;

Crow y Bozeman, de próxima publicación [a], de próxima

publicación [b]; Bozeman y Loveless, de próxima publica

ción). El proyecto se enfoca de manera particular en las dife-

rencias entre las organizaciones de investigación públicas y

privadas. Pero mientras algunos estudios anteriores que

examinan las diferencias entre laboratorios públicos y priva

dos (como Marcson, 1960, 1972; Fusfeld y Langlois, 1982) se

han enfocado casi exclusivamente en simples distinciones

binarias basadas en la posición legal formal, los estudios del

NCRL examinan las organizaciones de 1 y D de acuerdo con un

concepto dimensional de lo público y lo privado.

Clasificación del universo organizacional

Alrededor de 829 organizaciones de 1 y D en los Estados

Unidos realizan investigaciones relacionadas con la energía.

Esto abarca el universo organizacional para el presente análi

sis. Enfocar la atención en organizaciones que trabajan en el



ORGANIZACIONES DE INVESTIGACiÓN Y DESARROLLO 159

mismo campo general resulta ventajoso para un estudio inte-

resado en aislar el impacto de lo público. A menudo, las com-

paraciones entre lo público y lo privado se ven obstaculizadas

por una incapacidad de separar la influencia sectorial de losefectos producidos por diferencias (obviamente distribuidas

de manera no aleatoria) en productos, bienes y servicios.El análisis del NCRL sobre la posición legal de los 829 cen-

tros de I y D indicó que 74 de ellos (8.9%) son propiedad y

CUADRO VIL!. Clasificación por propiedad en el universodel estudio

Clase de

propiedad

Industrial

Del gobierno

Cooperativa

Mixta

Total

Número de

unidades

258(31.1%)

74

(8.9%)

414

(49.9%)

83(10%)

829(100%)

Descripción de categoría

Las instalaciones dellabo-

ratorio so n propiedad deuna organización industrial.

Las instalaciones dellabo-

ratorio, al igual que susprogramas, son propiedad

de una agencia del gobierno

y están bajo su operación.

Las instalaciones y los pro-

gramas del laboratorio sehallan bajo el régimen de

propiedad cooperativa y son

operados por más de untipo organizacional.

Parte de las instalaciones y

programas del laboratorio

es propiedad de un a empresa

industrial o una universidad,y otra parte es propiedad

de u na agencia del gobierno.




cierto conservadurismo y considerando el deseo de crear unatipología útil se ha empleado una clasificación triple, comosigue:

Elevada intervenciónde lo público

Moderada intervenciónde lo público

Baja intervenciónde lo público

= 76 a 100% del financiamiento aprogramas de 1y D por fuentes delgobierno.

= 26 a 75% del financiamiento a

programas de 1y D p or fuentes delgobierno.

= Oa 25% del financiamiento a pro-gramas de 1 y D por fuentes delgobierno.

Estas categorías son, desde luego, un tanto arbitrarias, pero

ofrecen un punto de partida para buscar diferencias empíri-cas según un concepto dimensional de lo público. En otros

textos se han sugerido medidas adicionales (véanse Bozeman,

1984; Bozeman y Loveless, de próxima publicación).La medida de lo privado. Como una delegación de autoridad

económica, los productos y servicios del laboratorio de I y D

se miden en términos de orientación mercantil expresada. En

un extremo, un producto de I y D puede estar dirigido hacia

la ciencia y tecnología del dominio público, en beneficio de lasociedad y sin que un grupo obtenga más provecho que otro

de dicho producto. La llamada investigación básica ("el cono-cimiento por el conocimiento") suele concebirse de esta ma-

nera. En el otro extremo, ciertos productos de I y D pueden

apuntar directamente al mercado, con una sola organización

que cosecha todo el beneficio al capturar las ganancias aso-

ciadas con el bien o servicio (en otras palabras, excluyendo atodos del uso del bien, excepto a los clientes que pagan porél). En términos generales, la actividad de investigación ydesarrollo aplicados se vincula de manera más estrecha con

las necesidades y señales del mercado.




Son tres las categorías que miden el grado de foco mercan-

til (es decir, la importancia de la "autoridad económica") para

la organización:

Producto de 1 y D

genérico

Producto de 1y D

balanceado

Producto de 1y D

patentado

= "investigación pura" orientada al dominio

público. con poco interés mercantil; elproducto principal es una propiedad físi-ca o (con má s frecuencia) intelectual que

tiene las características de un bien público.

= equilibrio de productos de 1 y D dirigidos

al mercado y del dominio público. La 1 y

D no está dominacla por objetivos de

patente ni por la "investigación pura".

= el interés principal es desarrollar produc-

tos para el mercado; éstos tienen el carác-

te r económico de bienes privados.

Es importante advertir que casi todas las organizaciones

incluidas en este estudio están involucradas en cierta mezcla

de actividades. y que se caracterizan por realizar al menos un

poco de investigación básica y otro tanto de investigación

orientada a obtener un resultado a corto plazo en el mercado.

Sin embargo, la clasificación planteó relativamente pocos

problemas. Los investigadores encasillaron las organizacio-

nes en una de las tres categorías; la consulta entre los ge-rentes de 1 y D que participaron en el estudio indicó un acuer-

do casi total sobre la clasificación (véase Crow y Bozeman, de

próxima publicación [a], para detalles de clasificación).

Tipología de lo público

A fin de facilitar la clasificación, se elaboró un instrumento

de encuesta para obtener información sobre los contextos

ambientales, estructuras y flujos de recursos de las organiza-

ciones. El cuestionario se envió por correo a directores de los




laboratorios de I y D en energía; se recibieron 250 cuestiona

rios utilizables (es decir, debidamente resueltos) de los parti

cipantes. Cada una de las 250 organizaciones de I y D fue cla

sificada de acuerdo con las dos medidas ya expuestas. Lavariación se distribuyó entre las categorías, de tal modo que

fuera posible hacer un análisis con una matriz de tres por

tres. El cuadro VII.2 presenta la clasificación de lo público

resultante e introduce los nombres (posteriormente tratados

con mayor detalle) desarrollados para los tipos de organi

zación en relación con cada una de las nueve células. Elcuadro VII.3 ofrece información adicional en cuanto a tiempo

de origen, niveles de financiamiento y horizonte de planeación declarado.

Los resultados de esta encuesta no deben tomarse como

una representación exacta de la distribución de tipos organi

zacionales en general, ni una representación del universo deorganizaciones de 1 y D en energía. La comparación entre las

cifras de la muestra y las del universo (véase Crow, 1985)indica que los laboratorios Genéricos Públicos (el estereotipo

de laboratorio del gobierno) están sobrerrepresentados esta

dísticamente, y que los laboratorios Mercantiles Independien

tes (el estereotipo industrial) se hallan subrepresentados. Sin

embargo, nuestro propósito no es calcular las proporciones

de tipos de laboratorio, sino determinar la corresponden

cia de la tipología de lo público con el esquema cuádruple

más convencional basado en la condición legal (tipo de

propiedad). El cuadro VIIA

presenta una retabulación del tipode producto de 1 y D (de carácter privado) según el esquema

cuádruple.

Hasta cierto punto, los resultados expuestos en el cuadro

VIlA pueden prestarse a diferentes interpretaciones. Es obvio

que los estereotipos gobierno-industria no son totalmente

exactos cuando 39% de los laboratorios industriales se ocupa

en producir bienes y servicios no orientados principalmente

por intereses mercantiles, mientras que 15% de los laboratorios del gobierno se dedica en forma predominante a la investigación orientada al mercado. No obstante, podría argumen

tarse fácilmente que, en conjunto, los viejos estereotipos son

bastante útiles. y un examen enfocado exclusivamente en la-




CUADRO VII.2. Clasificación de organizaciones de l y D por

influencia ambiental

Nivel de influencia gubernamental

Alto Moderado Bajo

Producto Genérico Genérico Casi Genérico

genérico (bajo) Público Público Independiente

Total 121 40 6% Total (49.4) (16.3) (2.4)

Producto Multi- Multimercado Multimercadobalanceado mercado Casi Depen-

(moderado) Público Público diente

4 11 10

(1.6) (4.5) (4.1)

Producto Mercado Mercado Casi Mercado

patentado Público Público Independiente

(alto) 10 11 32

(4.1) (4.5) (13.1)

Número de observaciones ausentes =S

boratorios del gobierno e industriales parece apoyar tal argu

mento. Pero los estereotipos ofrecen poca ayuda para inter

pretar el comportamiento y las metas de la mayoría de loslaboratorios, que no son del tipo puramente industrial nigubernamental.

Queda la duda, sin embargo, en relación co n las consecuen

cias conductuales, si es que hay alguna, del esquema clasificatorio de lo público. Po r ejemplo, ¿son los laboratorios

industriales Genéricos Públicos (GP) más parecidos a otros

centros de investigación GP o a otros laboratorios dentro de laindustria? ¿Qué efectos, si es que hay alguno, parecen tener

una fuerte participación en el mercado sobre los laboratorios

del gobierno? La respuesta va más allá de simples ejerciciostaxonómicos. Algunos estudios particulares, emprendidos

como parte del proyecto NCRL, arrojaron cierta luz sobre laimportancia conductual de lo público.



CUADRO VII.3. Características de los laboratorios según

diferentes niveles de influencia ambiental

Nivel de influencia del gobierno (lo público)

Alto Moderado BajoGenérico Genérico GenéricoPúblico Casi Indepen-

Público diente

Genérico N=121 N=40 N= 6A=1958

A=1957 A=1953 F=2.95 F=1.2 F=.753GI=2.13 GI=2.52 GI=3.83

Obj=5.68 Obj=5.30 Obj=4.4

Cl ;

Multi- Multi- Multi--

, el

mercado mercado mercadoe

i ü Público Casi Público Independiente'Cl

::l

e

Balanceado N=4 N= 11 N=lO

'

A=1961 A=1958 A=1940:l or ;

.S F=.692 F=2.0 F=8.4

G1=2.29 GI=3.27 GI=4.8-e '

i i t

'f Obj=5.75 Obj=3.36 Obj=2.1

Mercado Mercado MercadoPúblico Casi Indepen-

Público diente

Patentado N=lO N= 11 N=30A=1959 A=1957 A=1953

F=5.65 F=l.5 F=6.795

GI=2.5 GL=3.18 GL=4.75

Obj=4.3 Obj=2.18 Obj=I.63

Clave: N= número de observacionesA=

año promedio de arranquedel laboratorioF= financiamiento anual medio (millones de dólares)GI=

nivel promedio de influencia del gobierno, donde 1= depen-diente, y 5= independiente

Obj= objetivos de investigación del laboratorio, donde 1= aplicada decorto alcance, y 8= investigaciónbásica de largo alcance




CUADRO VIIA. Carácter del producto de investigación

y desarrollo según los grupos de propiedad clásicos

enéri o Balanceado Patentado Total Fila

Industrial 6 11 29 46(18.8%)

Agencia delgobierno 31 2 6 39

(15.9%)Cooperativa 114 9 14 137

(55.9%)Mixto 16 3 4 23

(9.4%)

Total columna 167 25 53 245(100.0%) (68.1%) (10.2%) (21.6%)

Nota: Número de observaciones ausentes = 5.

ESTUDIOS DE CASO DE LA TIPOLOGíA DE LO PÚBLICO

Se hicieron estudios particulares intensivos in situ para 32 delas organizaciones de 1 y D en energía, incluyendo por lo me-nos dos en cada una de las nueve células de la tipología de lopúblico. Los estudios dirían si había diferencias entre (yen)

tipos celulares, sin una gran expectativa en cuanto a la direcciónde esas diferencias. El objetivo general de la investigación decasos era determinar si la matriz discriminaba los comporta-

mientos y atributos de la organización. Las variables de inte-rés incluían: 1) historia de la organización; 2) estructura or-ganizativa; 3) flujos de recursos; 4) formatos de planificación;5) objetivos de 1 y D; 6) alcance de las actividades de 1 y D. En

cada uno de los 32 centros de investigación visitados, se uti-

lizó una minuta de entrevista semiestructurada común (Crowy Bozeman, de próxima publicación [a y b]) en reuniones con

la dirección del laboratorio y personal administrativo de 1 y D

de alto nivel. Luego de las entrevistas se hacía un recorrido

por las instalaciones, así como telefonemas de seguimiento.



CUADRO VII.5. Características de los laboratorios genéricos públicos en el estudio de casos

Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura

clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-

lab. n millones inv estigac ión investigac ión c io nal cional

de dólares)

Acme Industrial 1956 75 4.5 Básica Marco Muy estable Centro de

Aviation multianual investigación

separado deun a corpora-

ción matriz

co n instalacio-

nes en varias

unidades ope-

rativas

Energy Guberna- 1975 85 9.5 Básica y Planificación Algo estable Uno de varios

Pollution mental aplicada multianual laboratorios

Research operados

Laboratory po r la compa-

ñí a matriz

Institute Mixta 1947 541 19.0 Básica Planificación Mu y estable Grupo de

fo r de la investiga- investigación

Advanced ción para cinco dirigido p or

Energy años y progra- un investigador

Research mación y presu- principal; se



CUADRO VlI.5. (Continuación)

Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificacion stabilidad Estru ctura

clásica del lab. total del

anual aprox. dela de la organiza organiza

lab. (en millones investigación investigación cional cionalde dólares)

puesto para basa en la

un añ o disciplina

Laser Cooperativa 1949 80 3.3 Básica Planificación Muy estable Grupo de

Science de la investi- investigación

Center gación para dirigido p or

cinco años y un investigador

programación y principal; se

presupuesto basa en la

para un a ño disciplina

Th e Cooperativa 1938 167 7.7 Básica Planificación Muy estable Grupo de

Neutron de la investí- investigación

Institute gación para dirigido p or

cinco años y un investigador

programación y principal; se

presupuesto basa en la

para un a ño disciplina



CUADRO VlI.6. Caractertsticas de los laboratorios genéricos casi públic os en el estudio de casos

ropiedad

F inanciación P ers onal P resupues to F ronter a lanificación

Esta bili dad Estr uct ura

cldsica dellab. total del anual aprox. de la de la o rganiza- organiza-

lab. millones investigación investigación cional cional

(de dólares

Magnetic Coopera- 1949 32 1.35 Aplicada Horizon Muy Fluida,

Science tiva (copro- te de p lani - est ab le organizada

Center piedad y ope- ficación en torno de unración p or a un añ o grupo de in-

un a univer- vestigación

sidad y u na conducido

agencia) por un inves-

tigador prin-

cipal

California Cooperativa 1970 35 1.2 Aplicada De base Inesta- Organizada

Cyclotron (copropiedad anual a ble en torno a

Center y operación semestral grupos de

po r u na uni- investigación

versidad y localesun a agencia)

Energy Mixta 1966 110 9.0 Aplicada Poca plani- Ine sta- Organizada

Research, (las insta- y desa- ficación de ble en torno

Inc. laciones- rrollo investigación a grupos



CUADRO VII.6. (Continuación)

Propiedad in nci ción

Personal Presupuesto Frontera Planijicacián Estabilidad Estructura

clásica de llab. t ot al del anual aprox. de la de la organiza- organiza-

lab. en millones investigación investigación cional cional

(de dólares)

so n par- de inves-cialmente tigación

propiedad locales

de un a

compañía

de investi-

gación

privada y

de varias

agencias

del gobierno)

Institute Cooperativa 1972 39 1.5 Aplica- De base Inesta- Organizada

fo r Solar (copropie- da y des a- anual o ble en tornoSystem da d y opera- rrollo semestral a grupos

Development ción por- de investi-

un a univer- gación

sidad y. un a locales

agencia)




La exposición qu e sigue concuerda con el tipo celular (por

ejemplo, Genérico Público, Mercantil Público, etc.). En ca-da ejemplo, las consideraciones se infieren de todos los casos,

pero las conclusiones (en aras de la brevedad) no se vinculan

directamente con los datos. Para una más amplia exposición

de las conclusiones vinculadas más próximamente a los da-

tos, véanse Crow (1985) y Crow y Bozeman (de próxima pu-

blicación [a]). Para cada uno de los tipos celulares se presenta

un cuadro que describe las organizaciones, aunque utilizando

nombres apócrifos.

Genérico Público. En términos de la taxonomía de lo públi-

co, las organizaciones de investigación GP tienen un alto com-

ponente público (es decir, un alto porcentaje de financia-

miento gubernamental) y un bajo componente privado (sus

productos se dirigen al dominio público). El cuadro VIl.S

ofrece datos resumidos de los cinco casos de GP.

Estas organizaciones se caracterizan por su liderazgo na-

cional en uno o varios campos científicos y tecnológicos, así

como por s u estrecha participación con el gobierno federal entérminos de establecer y llevar a cabo agendas de investi-gación nacional. Los laboratorios GP suelen ser estables, yesta estabilidad es una de las razones que explican su papel

prominente en la agenda de investigación nacional. Los GP

poseen muchas de las características del laboratorio guberna-

mental estereotípico, pero se encuentran en varios marcos

ambientales. Entre los casos aquí considerados (cuadro VII. 5),

uno es un laboratorio industrial, otro del gobierno, otro máses mixto y do s son cooperativas.

Hay do s grandes subtipos de GP, incluyendo instalaciones

en propiedad y operación del gobierno e instituciones federa-lizadas con mucha interdependencia gubernamental. En am-

bos casos, el gobierno ejerce algún control sobre ellaborato-

rio a través de autoridad formal, acuerdos o dependencias de

recursos. Además existe una variación considerable en la pro-

fundidad de la influencia gubernamental sobre los laborato-rios GP. Algunas organizaciones -como el Energy Pollution

Research Laboratory- poseen una autonomía científica limi-tada, mientras que en otras -como el Laser Science Center

el gobierno sólo establece las pautas más generales, y aun




éstas se hallan expuestas a una considerable influencia dellaboratorio. Resulta claro, sin embargo, que en todos los GP elgobierno tiene un papel crítico para el establecimiento de laslíneas generales de la agenda científica.

Genérico Casi Público. El laboratorio Genérico Casi Público(GCP) recibe una porción sustancial de su presupuesto(aunque no tanto como el GP) del gobierno federal, y al igualque el GP, se ocupa en investigaciones dirigidas principalmen-

te al dominio público. El típico GCP persigue acuciosamentedólares del gobierno para investigación. Esto contrasta denuevo con el GP, en el sentido de que el gobierno acude a éste(invariablemente un centro de I y D de gran importancia),mientras que el GCP se dirige de modo característico al gobier-no federal y a otros proveedores de recursos buscando vender

su experiencia técnica. El cuadro VII.6 resume información

sobre el GCP.

Hay mucha variación entre los GCP, en parte porque care-cen (con sólo unas cuantas excepciones) de un cometido de

investigación estable. Cada una de las organizaciones ofrecesus servicios de investigación, instrumentos y equipo espe-cializados y personal experto a cualquiera qu e se interese encontratarlos. La planificación de largo alcance no es muycomún. De este modo, la investigación tiende a ser fragmen-tada y no acumulativa, y los laboratorios son por lo generalmucho menos estables que los GP. Las alternativas de merca-

do de los GCP sirven para mezclar autoridad económica y

política; sí puede decirse que los GCP tienen un nivel mode-rado de lo público. La influencia de la autoridad políticaadopta varias formas. Consideremos el caso de Energy Re-search, Inc. Esta organización de I y D tuvo sus orígenes en laindustria, pero evolucionó hasta un punto en que su posición

legal es mixta, incluyendo cierto control formal y manejo delgobierno. Para esta firma, la autoridad política ha influido e nsus decisiones de personal, tanto en los aspectos de contra-

tación como de asignación de proyectos, pero no ha afectadomucho la sustancia de proyectos de investigación particu-

lares.Genérico Independiente. El Genérico Independiente (m),

como los dos tipos de laboratorios tratados con anterioridad,



CUADRO VII.7. Caracterfsticas de los laboratorios genéricos independientes en el estudio de casos

Propiedad Financiación Personal Presupuesto rontera Planificación Est abil idad E st ru ct ur aclásica del total del anual

dela de la organiza organiza

l aboratorio labo ra- a pr ox im ad o i nv es ti ga ci ón investigación ciona l cional

torio (en m il lo ne s

de dólares)

Chemical Cooperatí- 1983 10 .2 Aplica- Horizon- Algo Grupos de in-Processing va (copropiedad day d es a- te de pla- inestable investigación

Institute y operación rrollo nificaci6n conducidospor una uni- a dos años po r un investi-versidad y gador principalvarios sociosindustriales)

Th e Cooperativa 1970 50 1.6 Aplica- Base Inestable Una fedederaciónIndiana tiva (copro- dayalguna anual a flexible de gruposInstitute piedad y básica semestral de investigación

operación dirigidos p or unpo r varias investigadorfundaciones principalfamiliares)

Center Cooperativa 1957 43 2.4 Aplica- Base Muy Una federación

fo r (copropiedad dayalguna anual a inestable flexible de gruposAdvanced y operación básica semestral de investigaciónEnergy po r u na uni- dirigidos p or unPhysics versidad y investigador

varias agencias) principal




se enfoca de preferencia en investigación básica orientada

hacia el dominio público. Pero el GI no trabaja estrechamente

con el gobierno, de ahí que no reciba una influencia fuerte dela autoridad política. Su puntuación es baja en cuanto a com-ponentes público y privado (influencia del mercado) y, como

podría esperarse, no es un tipo común (seis de 245 laborato-

rios o 2.4%). En términos de expectativas convencionales

sobre el papel de los laboratorios públicos y privados, el GI esuna anomalía. El cuadro VII.7 proporciona información sobre

los GI incluidos en los casos estudiados.

Existe una variedad considerable entre los GI. Por lo que

respecta a misiones de investigación, puede haber menos en

común entre los laboratorios GI que en cualquier otro tipo.

Cada uno es una entidad singular enfocada en una agenda deinvestigación concisa y altamente especializada. Los GI trazan

su propio rumbo, prestándole poca atención al gobierno o almercado. No es de extrañar que sus niveles de recursos sean

por lo general más bajos que los de otros tipos de laboratorio.

Al menos entre las organizaciones de investigación, la

autonomía tiene sus desventajas, particularmente con respec-

to a niveles de financiamiento. Por regla general, la base deapoyo está descentralizada, y gran parte de la responsabilidad

de obtener recursos recae en el personal de investigación. Lo s

GI buscan crear un ambiente abierto con la máxima libertad

científica para sus investigadores. Pero esto a menudo signifi-

ca que cada investigador, ante la falta de apoyo externo

estable, también debe dedicar buena parte de su esfuerzo aactividades empresariales.

En el caso del Indiana Institute y del Chemical Processing

Institute, las organizaciones fueron establecidas por el deseo

de crear u n nuevo tipo de estructura organizativa para apoyar

la investigación. El Chemical Processing lnstitute es un cen-

tro de investigación constituido en cooperativa y manejado

por una universidad. El Indiana Institute se puso en marcha

con fondos privados, industriales y del gobierno, y también seestableció Como cooperativa. La creación de los GI ocurre de

modo característico fuera del gobierno o de la industria.

Ambas organizaciones se las han arreglado para conservar

un alto grado de autonomía y una buena dosis de control



CUADRO VIl.B. Características de los laboratorios de Multimer cado Público en el estudio de casos

Propiedad inanciación Personal Presupuesto rontera Planificacion E st ab il id ad E st ru ct ur a

clásica dellab. total del anualaprox. de la de la organiza- organiza-

lab. enmil lones i nvesti gaci ón i nvesti gaci ón cional cional

de dólares)

Th e State Guberna- 1970 37 .75 La infor- Base Inestable Jerárquica,Energy mental mación de sernes- y basada enLab investiga- tral departamentos

cion g n

rada se utí-

liza comoayuda denuevasalternativastecnológicas.Serviciostécnicos einvestigaciónaplicada

The Guberna- 1944 2360 133.5 Con un Base Algo Jerárquica, c onAtomic mental horizonte semes- inestable departamentos

Energy temporal tral basados enLaboratory de un o a diez la tecnología

años,lainvestigaciónse centra e nlógica aplicada




sobre la agenda de investigación. Esto lo han logrado gracias

a la iniciativa de investigadores científicos individuales, y has-

ta cierto punto, sacrificando la amplitud de programas.

Multimercado público. El tipo de organizaciones más singu-lares en la muestra, los Multimercados Públicos (MMP), reci-ben un alto porcentaje de sus recursos del gobierno, pero ge-neran una mezcla equilibrada de productos, algunos dirigidosal mercado y otros a la ciencia del dominio público. Los MMP

no sólo son raros, sino también pequeños; sus niveles de fi-nanciamiento promedio son inferiores a los de cualquier otro

tipo de organización, y suelen tener menor personal y menos

programas. El cuadro VIl.8 presenta información adicional so-bre los MMP.

Sólo se hicieron dos visitas a organizaciones MMP (había

cuatro de donde escoger, y dos de ellas se rehusaron a partici-

par en el segmento de estudios de casos particulares dentro

de la investigación). El State Energy Lab es un centro en pro-

piedad y operación de un gobierno estatal, con amplia agenda

de investigación en áreas relacionadas con los recursos natu-

rales. Por su parte, el Atomic Energy Laboratory es de pro-

piedad federal y opera bajo una carta de privilegio con una

corporación del gobierno. Su misión principal está en el cam-

po de la investigación nuclear. El análisis de únicamente doscasos es limitativo, pero vale la pena señalar que los do s tie-nen mucho en común. Ambas organizaciones operan bajo losauspicios generales de una agencia gubernamental y prestan

amplia gama de servicios científicos y técnicos, además derealizar estudios e investigaciones regulares. En ambos casos,el laboratorio fue establecido para satisfacer una necesidad

pública de servicios técnicos. Los laboratorios no son estables

en términos de base de recursos o estructura. El foco de sus

programas es parroquial, con una modesta contribución a las

necesidades científicas nacionales. Por lo común, se centran

en tareas aplicadas y de desarrollo, pero para un cliente pú-

blico. Hay. sin embargo, cierta influencia del mercado (confrecuencia a instancia del patrocinador gubernamental); in-fluencia que a menudo distrae la actividad del laboratorio y

redunda en conflictos y confusiones. El impacto de la auto-

ridad política se siente con fuerza en cada laboratorio, al




tiempo que los principales patrocinadores del gobierno ejer-cen un amplio control sobre cuestiones tanto técnicas comoadministrativas.

Multimercado Casi Público. El tipo Multimercado Casi PÚ-blico (MMCP) es similar en ciertos aspectos al anterior (MMP):

algunos de sus productos apuntan al mercado y otros no. Sin

embargo, el impacto de la autoridad política en el MMCP esmucho menor que en el MMP. Ouízá como resultado (o tal vezcomo causa), las estructuras y la posición legal son mucho

má s variados. Por ejemplo, los tres casos en este renglónincluyen una cooperativa, estatuida p or el gobierno y operada

por una universidad (The Magnetic Transport Center); uncentro de propiedad industrial financiado por las ganancias

derivadas de sus actividades de investigación gubernamental

(General Energy, Inc.), y un centro de propiedad cooperativaque funciona dentro de una universidad (Institute of Super

conductivity). El cuadro VII.9 proporciona información adi-cional.

Los MMCP

pueden caracterizarse de manera más adecuadacomo centros de investigación especializada diseñados para

satisfacer necesidades particulares tanto del gobierno comode la industria. Las tres organizaciones de 1 y D aquí exami-nadas mantienen considerable autonomía en cuanto al esta-blecimiento de metas y agendas de investigación. Antes que

"perseguir" dólares mediante acuerdos para prestar determi

nado servicio científico y técnico entre una amplia gama, los

MMCP tienen un área pericial, la cual buscan ofrecer a un mer-cado amplio y diverso. General Energy, Inc., es mucho má s

grande que cualquiera de las otras dos organizaciones, pero

existen muchas similitudes entre las tres. Los dos centros

menores parecen ser departamentos más o menos autónomos

de General Energy, Inc. Ya que los MMCP venden proyectos deinvestigación (n o programas integrados) para satisfacer nece-sidades particulares, tienden a desempeñar un importante

papel de respuesta a una agenda nacional, pero participanpoco en su formulación. Los MMCP sirven tanto al gobiernocomo a la industria, sin una integración o siquiera vínculosespecialmente cercanos con ninguno de los dos.

Multimercado Independiente. El Multimercado Indepen-



CUADRO VII.9. Características de los laboratoríos de Multimercado Casi Público en el estudio de casos

Propiedad Finan- Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura

clásica ciacion total del anual aprox. de/a de la organiza- organiracional

dellab. lab.- nmillones investigación investigacián cionalde dólares)

---

The Cooperativa ( en 1970 17 4.2 Aplicada Planificación E st ab le G ru po s de investigación

Magnetic propiedad y de uno a conducidos p or un inves-Transport operación de dos años tigador principal, organí-

Center un a universidad, zados en una estructura

y varias jerárquica

agencias)

General Industrial 1955 1781 150.0 La investigación se centra en Marco Muy Departamentos es-

Energy, d esarrollar n uevas aplicacio nes temp oral estab le tructurados local-

Inc, para opciones sobre la frontera de dos mente con rup s de

tecnológica y nuevas permuta- años investigación condu-

ciones de distintas combinacio- cidos p or un investi-

nes de las diferentes opciones. gador principal

'Horizonte temporal de cinco a

30 años. Aplicada y alguna

básica

Institute Cooperativa 1970 40 lA Aplicada y básica La planificación Estable Grupos de investigación

of Super (en propiedad irregular da po r dirigidos po r un

conduc- y operación resultado u na investigador p.incipal

tivity de u na univer- agenda de ínves-

sidad y varias tigación vendida

unidades) alas partes

interesadas



CUADRO VIIIO. Características de los laboratorios de Multimercado Independiente en el estudio de casos

Propiedad

clásica

Ewing Industrial

on

R&D,Ine.

Photo Industrial

Chemicals,

Ine.

Seattle I nd us tr ia lTech.,

Inc,

Financiación

dellab.

1956

1971

1940

Personal

total del

lab.

100

101

12

Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructuraanual aprox. de la de la organiza- organiza-(en iliones investigación investigación cional cionalde dólares)

6.1 Desarrollo Base Inestable Estructui ada de-

anual partamentalmern.,

alrededor de losproductos de la firma

9.2 Desarrollo, Base Inestable Estructurada de-alguna (in- anual partamentalmentevestigación) alrededor de losaplicada productos de la firma

1.0 Aunque ellab o- Base Inestable Estructurada de-ratorlo tiene anual partamentalmenteel deseo de alrededor de loscontribuir a la productos de la firmabase de tecno-

logía genérica,puede decirse

imparcialmente

que todo o la

mayor parte



CUADRO VII.10. (Continuación)

Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Plani fi caci on Estabilidad Estructuraclásica dellab. total del anual aprox. de de la organiza- organiza-

lab. (en millones investigación inves tigacián cional cional

de dólares)

de su trabajo

ocurre en la

frontera de

logros. El

horizonte

temporales

de seis meses

o menor de

dos años.Desarrollo,

alguna (in-

vestigación)

aplicada

Mineral ixt (de 1961 125 7.5 Desarrollo, Base de Muy Estructurada de-Research propiedad alguna (in- proyecto inestable partamentalmente

Labora- privada con vestigación) con las con investigadorestories, contratos de aplicada firmas semindependientesInc. operación contratantes

conjunta) individuales




diente (MMI) tiene una orientación equilibrada hacia el mer

cado (es decir, un componente privado intermedio) y un gra-do mínimo de autoridad y control político (bajo componente

público). En ciertos casos, parece tener interés en dedicarparte de sus recursos y energías a la producción de investi-gación básica y ciencia del dominio público; pero su fuerte

orientación mercantil y a menudo el control ejercido por u na

organización matriz obstaculizan un enfoque más balancea

do. El resultado es que el MMI se caracteriza por la inestabili-dad organizacional y cierta confusión de objetivos. El cuadroVII.10 presenta un perfil de cuatro MMI incluidos en el análisis

de casos.La falta de influencia gubernamental en estas organiza

ciones de investigación no ha representado un beneficio re-dondo. Los MMI son más vulnerables a declives en la eco-nomía qu e la mayoría de los centros de investigación. Lamayor parte de las organizaciones, y en particular aquéllasque producen por lo menos algunos productos científicosgenéricos o del dominio público, pueden contar con el favordel gobierno, sobre todo ante mercados endebles. Esto esespecialmente cierto cuando algunos de los bienes produci

dos se consideran de interés nacional. El patrón exhibido enla mayoría de los MMI es que las alzas en las condiciones

económicas conducen a un aumento en la ciencia y tecnolo-gía de dominio público, mientras que los declives llevan a uncambio hacia mayor proporción de investigación patentada.

En parte, esto se debe a que la investigación de dominio

público es vista como un lujo, propio de periodos de munifi-cencia de recursos -como una actividad que puede irse porla borda una vez que los recursos empiezan a declinar-o

Cada u no de los MMI empezó como centro proveedor de ser-vicios técnicos, ya fuese para un amplio sector industrial opara una firma industrial grande (aunque esto no implica q ue

todos sean laboratorios industriales). Sin embargo, cada uno

de los laboratorios ha crecido al extremo en que se presentaun interés en perseguir objetivos de investigación de largo

alcance. De modo típico, los servicios técnicos cotidianos ylas demandas de modificación de productos hechas a los la-boratorios han resultado un obstáculo para esos objetivos de



J82 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO

mayor trascendencia. Sólo Pnoto Chemical, Inc., ha logrado

desarrollar e instrumentar cun éxito un plan de 1 y D de largo

alcance. Pero au n aquí, los gerentes de investigación reportan

que una declinación en la fuerza de la línea de producción dela compañía matriz podría ocasionar el descarrilamiento

de los programas de I y D de largo alcance.

Mercado Público. Los laboratorios de Mercado Público (MP)

contrastan con las expectativas sobre los laboratorios enfoca-dos a las patentes. Buscan crear productos destinados en for-ma directa al mercado, pero se hallan bajo fuerte influencia

del gobierno y reciben la mayor parte de su financiamiento defuentes gubernamentales. La mayoría de los laboratorios MP

son institutos de investigación industrial en la tradición euro-pea: financiamiento del gobierno en pos de objetivos de 1 y D

industrial. Como uno podría imaginar, los MP están rodeados

de conflictos organizacionales. El cuadro VII.JI proporciona

información resumida.

A diferencia de los GP, financiados con presupuestos para

programas de amplia escala y que conservan considerable

discreción en la distribución de fondos, los laboratorios MP secostean sobre un principio de proyecto por proyecto. La faltade apoyo básico y a largo plazo h a contribuido a su inestabili-dad organizacional. Como resultado, la planificación a largo

plazo es poco común y la investigación avanza a tropezones.

Quizá má s que cualquier otro tipo de organización, el labora-

torio de MP es sensible a los cambios ambientales externos. Las

alteraciones en el clima político pueden tener consecuenciasinmediatas. Pero ya que estos centros sirven a objetivosindustriales, los cambios en el mercado, el producto o las tec-nologías también pueden tener profundos impactos inme-

diatos. Tanto el Southwest Mining Laboratory como el Pro-vincial Mining Laboratory están estrechamente vinculados ala industria mineral y enfrentaron problemas dramáticos con

los desplomes de ese sector a principios de la década de 1980.

De hecho, iban a ser desmantelados, pero su compuestopúblico fue de gran ayuda. El Southwest Mining Laboratory.

a través de su participación directa en el proceso político, ase-guró suficientes fondos para mantener el laboratorio durante

un periodo de declinación. A su vez, el Provincial Mining



CUADRO VII.ll. Características de los laboratorios de Mercado Público en el estudio de casos

Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera P lani fi cac ión E st ab il id ad Estructura

clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-

lab. (en millones investigación investigación cional cional

de dólares)

Southwest Guberna- 1962 117 5.3 D esar ro ll o Sig ue el ciclo I ne st ab le Divisiones basadasMining mental presupuestario- en la tecnologíaLaboratory del gobierno.

Marco temporal

de dos años

The Gubema- 1969 135 5.1 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas

Provincial mental presupuestario en la tecnologíaMining del gobierno.Laboratory Marco temporal

de dos años

A dv an ce d G ub er na - 1972 130 6.0 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas

Population mental presupuestario en la tecnologíaLaboratory del gobierno.

Marco temporalde dos años

Underwater Cooperativa 1945 245 16.0 Desarrollo Sigue el ciclo Estable Divisiones basadasEnergy (en copropie- presupuestario en la tecnología

Systems dad y opera- del gobierno. y algunos gruposCenter ciónde u na Marco temporal conducidos p or

universidad y de dos años un investigadorun a agencia) principal




Laboratory maniobró para redefinir su misión de I y D demediano plazo a 1 y D de corto plazo, con lo que logró sobre-

vivir, si bien no pudo florecer.

Mercado Casi Público. En la modalidad de Mercado CasiPúblico (MCP) existe un financiamiento compartido de desa-rrollo de productos y servicios técnicos. El MCP es muy similar

al laboratorio industrial estereotípico, salvo que una porción

considerable de su presupuesto proviene del gobierno. Elcuadro VII.12 ofrece u n perfil de los casos de MCP.

Existe cierta variación entre los tres MCP aquí analizados. ElEnergy Engineering, Inc., es un laboratorio industrial deriva-

do de una importante universidad especializada en investiga-cion. El Regional Energy Research Center es un centro de in-vestigación estatuido por el gobierno, tiene una posición depropiedad mixta y reside en una universidad. El AdvancedTurbine Research es un laboratorio industrial más tradi-

cional en muchos aspectos, salvo que gran parte de su trabajo

de investigación es financiado por el gobierno. El vínculo

principal entre estos diversos tipos de organización es el

apoyo gubernamental a un producto patentado. Y esta carac-terística compartida parece tener importantes implicaciones.

Cada una de las organizaciones goza de un nivel relativa-mente bajo de riesgo organizacional debido al considerable

financiamiento del gobierno, y a menudo tiene la capacidad

de generar algunos recursos en periodos de poca actividad.Aun así, el gobierno se mantiene a cierta distancia para que laoperación del laboratorio se sujete más a las fuerzas del mer-

cado que a los cambios en el clima político. Hay cierta inesta-bilidad, pero no tanta como en el MP. Todos los laboratorios

incluidos en los estudios de casos están guiados por un solo

producto (o una sola l se

de producto) de 1 y D. La inestabili-dad resulta principalmente de cambios en el mercado relacio-nados con la demanda del producto.

Mercado Independiente. Los laboratorios de I y D industrial

arquetípicos, los de Mercado Independiente MI ,

tienen poco

o ningún financiamiento del gobierno y, al menos en loscasos considerados, muy poca influencia por parte de éste.Sirven a la firma generando investigación que puede llevar

rápidamente a productos o a la modificación d e productos. El



CUADRO VII.12. Características de los laboratorios de Multimercado Casi Público en el estud io de casos

Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructuraclásica del l ab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-

[abo nmillones investigación investigación cional cional

de dólares)

Energy Industrial 1976 25 1.25 Desarrollo. Ba se a nu al Algo Divisiones orga ni-Engíne- alguna y sigue los inestable zadas alrededorering, (investiga- ciclos de de los productos

Ine. cíón) aplicada mercadeodel produc-to general

Regional Mixta 1967 15 .4 Desarrollo Base de Muy Proyectos conEnergy (en parte proyecto inestable estructuraResearch propiedad divisionalCenter de u na uní- flexible

versidad y enparte de u ngobierno confinanciamientoindustrial)

Advanced Industrial 1958 26 2.0 Desarrollo Ba se a nu al In estab le Divisiones organi-

Turbine alguna y sigue los zadas alrededorResearch (inv esti ga- c ic los de de los productos

ción) aplicada mercadeodel produc-to general




cuadro VII.13 presenta información resumida sobre este tipo

de organizaciones.Algunos de los MI (por ejemplo, el Smith Chemical Research

Laboratory y el Power Systems Laboratory, Inc.) cuentan conun programa de investigación de largo alcance, pero subordi-

nado a necesidades de corto plazo. En cada una de las instala-

ciones hay un control significativo fuera del laboratorio, y lainvestigación se halla bajo fuerte influencia del personal demercadeo y de los clientes. El personal de laboratorio desem-

peña a menudo el papel de "bombero técnico", respondiendo alas alarmas que llegan del exterior. Invariablemente, los MI

están sólidamente integrados con otras unidades operativas dela firma. Existe cierta planificación de la investigación, pero

sólo para proyectos aplicados de corto plazo, y tal actividad esun proceso conjunto que involucra a varias unidades dentro

de la compañía. Los MI tienden a ser bastante estables, sólida-mente financiados y no se hallan tan vinculados al aspecto

comercial de la empresa como pudiera esperarse.

SINOPSIS DE RESULTADOS

Los resultados obtenidos de la s entrevistas en los sitios deestudio de casos se presentan en el cuadro VII.14. En esta sec-ción se abordarán dichos hallazgos según la categoría deatributo o comportamiento organizacional.

Alcance de investigación. Los laboratorios GP y MMCP tienen unalcance de investigación nacional. Esto significa que la investi-gación en estos laboratorios responde a los problemas científi-cos más vastos y es un recurso nacional. En todos los demás

tipos de organización, la agenda de investigación se dirige en

gran medida a las necesidades de la organización matriz.

Gracias a su orientación nacional, financiamiento estable einfluencias mínimas del mercado, los laboratorios GP han

sido capaces de operar sobre la frontera científica y tecnoló-gica. Por su parte, los laboratorios MMCP hacen investigación

de importancia nacional, pero por lo general sobre una base

más estrecha y con problemas más aplicados. En ambos gru-pos, la agenda de investigación es establecida más por un



CUADRO VII.!3. Características de los laboratorios de Mercado Independiente en el estudio de casos

Propiedad Financiación Personal Presupuesto F rontera P lanificación Estabilidad Est ructuraclásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-

lab. (en m il lo ne s investig ión investigación cional cional

de dólares)

Power Industrial 1947 663 40.0 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-Systems desarrollo ción pro- tigación orientadasLaboratory, gramática a producto-proceso

Inc. anualformalizada

Smíth Industrial 1961 120 6.6 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-Chemical desarrollo ción pro- tigación otientadas

Research gramática a producto-procesoLaboratory anual

formalizada

Black Industrial 1976 20 1.75 A pl ica da y Pl ani fi ca- Algo D ivi sione s de inves-Forest desarrollo ci ón p ro - in es tab le ti ga ci ón otientadas

Energy gramática a producto-procesoLab, anual

Inc. formalizada

Metalville Industrial 1947 400 25.0 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-

Researeh desarrollo ción pro- tigación orientadas

Center gramática a producto-procesoanualformalizada




cambio científico y técnico externo que por influencias políti-cas o económicas. Las agendas de todos los demás tipos deorganización tienden a responder tanto al cambio político y

mercantil como a los adelantos científicos.Tipo de cambio técnico. Los laboratorios GP y los MMCP per-

siguen programas de investigación autodeterminados. Comoresultado, se dirigen menos hacia un cambio técnico evolu-cionario y bien definido. Si bien el alto nivel de lo públicoexperimentado por los laboratorios GP impide su total inde-pendencia, es importante señalar que fueron federalizadosdebido a sus programas de investigación independiente en

marcha. Para los GP, la autoridad política es más una conce-sión que una restricción.

Otros tipos de laboratorio están más orientados hacia unainvestigación bien definida e incluso predecible, enfocada enproblemas científicos más estrechos. Éste es, en especial, elcaso de los laboratorios MM!. El hecho de que dependan casien su totalidad del financiamiento de la organización matrizsignifica, antes que nada, que su investigación se dirige hacia

el mejoramiento lineal de productos o procesos existentes.Durante los periodos en que pueden buscarse opciones técni-cas no lineales, siempre hay cierta tensión con los objetivosde investigación que surgen de los problemas cotidianos.

Planificación de la investigación. Entre los nueve tipos delaboratorios de 1 y D identificados, se dan cuatro variacionesbásicas con respecto a la planificación de la investigación.Los laboratorios GP se singularizan porque sus horizontes de

planificación generalmente rebasan los tres años.Los ambientes de alto componente público parecen con-

ducir a una planificación de mayor alcance y más formaliza-da. Esta tendencia se intensifica a medida que el producto de1 y D se vuelve más genérico. En ambientes con niveles másbajos de lo público, la planificación suele darse sobre unabase anual, y aun entonces estos entornos están sujetos acambios rápidos e inducidos por el mercado en los planes de

los laboratorios MMI y MCP.

Estabilidad organizacional. Se han examinado aquí tres ti-pos de estabilidad, que comprenden número y grado de fluc-tuaciones presupuestarias, cambio programático y amenazas



CUADRO VII.14. Variación organizacional por tipo de organización de 1 y D

Genérico Genérico Genérico Multi- Multi- Multi- Mercado Mercado MercadoPúblico Casi lndepen- m er ca do m er ca do mercado- Público Casi Indepen-

Público diente Público Casi Indepen- Público d ientePúblico diente

Interfírma Intrafinna Intra- Intrafinna Interfirma Intrafinna Intrafinna Intrafinna Intrafinnanacional regional finna na cional regiona l regiona l regiona l regional regional

Revolucio- Evolu- Evolu- Evolucio Evolu- Evolu- Evolu- Evolu- Evolucio-

naria c io na ri a c io na ri a cionaria cionaria c i on ar ia ci on ari a ci on ari a nariayaveces revo-lucionaria

Ci en tífi ca E jec uci ón - Tecno- T ecn o- Tec no - Ejecu- Ejecu- Ejecu- Ej ecu ció ny tecnoló- y tecnolo- lógica y lógica logica y ción ción ción y tecnologíagica gía científica científica

Multi- Anual Anual Bienal Anual Anual Anual Anual Anualanual a bienal a bienal a bienal a bienal

a

Estable Inestable Inestable In estab le E st ab le Inestab le In est ab le In est ab le Estable

Modali- Modali- Modali- Depart a- Depart a- Dep arta- Departa- Dep arta- Departa-

da d de da d de da d de mental mental mental mental mental mentalinvesti- investi- investí- y modali-gador gador gador da d de in-principal principal principal vestigador

principal

Planificaciónde investigación tecnológica

Frontera deinvestigación

Tipo de cam-

bio técnicoperseguido

Alcance deinvestigación

- Estabilidadorganizacional

Estructura

- -organizacional




al ciclo de vida. Por lo común, la estabilidad se halla en fun-ción del alto componente público en los laboratorios genéri-cos, del bajo componente público en los laboratorios de

patente (dirigidos al mercado) y de lo público moderado en-tre los laboratorios de mercado mixto. En otras palabras, laestabilidad de los laboratorios parece acompañarse de unamisión clara y de una fuente de financiamiento única, comoen los casos GP y MI, o de un curso autodeterminado con pro-ductos y financiamientos balanceados, como lo ilustran loslaboratorios MMCP. Como sería de esperarse, el financiamien-to de programas conduce a mayor estabilidad, y el financia-

miento de proyectos a una menor estabilidad. Estructura organizacional. El impacto del mercado (pro-

ducto de I y D) es el principal determinante que afecta laestructura del laboratorio de I y D. Mientras más patentadosea el producto, la organización tenderá más a ser departa-mental y centralizada, incluso burocrática. Los tipos de labo-ratorio con I y D más genéricos son más descentralizados, yde modo característico se organizan alrededor de científicos

individuales y sus grupos de investigación. Hipótesis compendiadas. Si bien la información del estudio

de casos no permite llegar a conclusiones definitivas sobre las.organizaciones de I y D, sí sugiere con firmeza algunas hipóte-sis. Éstas no surgirían fácilmente de un análisis basado en u ntratamiento más convencional de las distinciones entre lopúblico y lo privado.

1. La producción de investigación genérica en un ambiente

estable requiere altos niveles de lo público.2. Los niveles moderados de lo público en la creación de

productos de investigación genérica o patentada originan untipo de laboratorio altamente inestable. Esta inestabilidad esel resultado de altos niveles de conflicto de metas en la orga-nización.

3. Niveles más altos de lo público dan por resultado hori-zontes de planificación de mayor alcance.

4. Los ambientes de I y D de patente conducen a horizontesde planificación muy cortos y a una constante necesidad de"replanificar" programas de investigación debido a cambiosen el mercado.




5. El nivel de lo público no guarda una relación fuerte conla estructura organizacional. Ésta se halla, en gran medida,en función del componente privado de la influencia mercan-

til. Mientras más genérico sea el producto de 1 y D, la estruc-tura será más descentralizada; y mientras más patentado seael producto, más centralizada será la estructura.

Implicaciones para la política pública. Las personas intere-sadas en desarrollar por simple placer (de seguro un grupopequeño y no muy vocinglero) la teoría de la organizacióncomprenderán el valor de una conceptualización de lo públi-co y lo privado basada en las dimensiones aplicadas en el

análisis precedente. Otras podrían descalificar el esfuerzocomo un ejercicio taxonómico carente de importancia para elmundo real de la investigación y desarrollo. Pero el análisisha estimulado por lo menos algunas cuestiones significativasde política. Si aceptamos que los problemas de organizacióny dirección deberían jugar un papel importante en las deci-siones de política (lo cual es dogma en este libro), los temasde política adquieren una importancia aún mayor.

Las implicaciones que para la política pública tiene unenfoque dimensional de lo público en organizaciones de 1 y D

han sido exploradas con cierto detalle en otros trabajos-Crow y Bozeman, de próxima publicación (a y b - perodeben mencionarse en este momento. Se estudian breve-mente cuatro temas.

Apoyo directo de 1 y D industrial. El financiamiento directode la 1 y D industrial se basa en el supuesto tradicional de queel apoyo del gobierno a la investigación en laboratoriosindustriales genera cierta complementariedad entre las metasde la firma y las del patrocinador gubernamental. Se suponeademás que la compañía no invertirá en investigación másallá del punto en que es incapaz de consignar los ingresos (enforma de utilidades para la firma). El análisis precedentedeberá ofrecer alguna evidencia de que las firmas industriales

son en realidad muy variadas y responden a fuerzas ambien-tales múltiples. Por otra parte, lo público acrecentado (esdecir, mayor financiamiento del gobierno) no es "neutral pa-ra la firma". Tiene el potencial para afectar la estructura y elfuncionamiento del laboratorio y para mejorar o aumentar su




eficacia (Crow y Bozeman, de próxima publicación [b]). Unenfoque más sofisticado sobre la forma en que el gobierno

planifica su apoyo a la 1y D industrial deberá permitir un con-

junto de efectos menos obstructivos sobre la firma, así comola correspondencia de objetivos con las características de loslaboratorios de 1 y D. Un concepto dimensional de lo privado

facilita un enfoque más planificado del financiamiento direc-to de la 1 y D industrial.

"Privatización" de laboratorios de 1 y D públicos. Desde hace

varios años ha habido un creciente interés en utilizar impor-

tantes centros de 1 y D nacionales, todos los cuales reciben un

financiamiento sustancial del gobierno para el logro de obje-tivos de mercado. Dos factores han alentado la reorientación

de laboratorios de 1 y D públicos: el estancamiento económi-

co de finales de la década de 1970 y principios de la década

de 1980, y el amplio interés de la administración Reagan enpolíticas públicas orientadas al mercado. Gran parte de ladiscusión -y cierto cambio de estrategias (véase Bozeman yLink, 1983)- ha apuntado hacia los laboratorios GP, en espe-

cial los llamados laboratorios nacionales del Departamentode Energía. Los resultados que aquí se presentan ponen enduda la prudencia de ejercer mayor presión económica sobre

los GP. En la actualidad, éstos son por lo general bastante efi-cientes para producir un cambio técnico revolucionario y tie-nen un nicho único en el universo de proveedores de 1 y D enlos Estados Unidos. Esto parece haberse logrado en gran me-dida como resultado de la dotación de autoridad política por

parte del gobierno, la "protección" de los GP frente a las vici-situdes del mercado y la presencia de una base de recursos

estable. Nuestro análisis sugiere u un mayor componente

privado en los GP podría modificarlos en varios aspectos, mu-chos de los cuales son indeseables desde el punto de vista deproducir u n cambio técnico de alta calidad.

Desarrollo de centros de investigación cooperativos. LaNational Science Foundation y otros grupos en el gobierno

federal han tratado de estimular el desarrollo d e cooperativasde investigación entre la industria, las universidades yel pro-pio gobierno. Se parte de la premisa de que desarrollar talescentros intensificará el ritmo de cambio técnico y permitirá




una asimilación más rápida de ese cambio para la productivi-dad económica. Los resultados aquí expuestos sugieren que

los objetivos políticos y mercantiles conducen a conflictos

predecibles, y que estos conflictos tienen importantes impli-caciones para la estructura y administración de la organi-zación afectada. En particular, el establecimiento de agendas

de investigación y la instrumentación de planes de investi-gación se hacen má s difíciles cuando hay una fuerte influen-cia tanto de la autoridad política como de la económica. Conesto no se insinúa que las cooperativas de investigación sean

indeseables, sino que su estructuración debe estar muy bien

pensada. En especial, parece deseable permitir la descentra-

lización al establecer la agenda de investigación, pero ofrecer

un financiamiento estable.

Bonificaciones de impuestos a 1 y D. Las bonificaciones deimpuestos en tales laboratorios están diseñadas para cambiar

el cálculo interno de la firma en sus planes de inversión en I yD. El propósito es que la bonificación de impuestos ofrezca

un estímulo suficiente para dedicarse a I y D adicional en vezde invertir en actividades que pueden ser del interés de lacompañía, pero que son de menor utilidad social.

Si bien es probable que las bonificaciones de impuestos

tengan cierto efecto sobre la cantidad y composición de I y D

en laboratorio MI, no da tanta confianza como para creer que

afecten otros tipos de laboratorio; además puede argumen-

tarse que el cambio técnico generado por MI sólo tiene carac-

terísticas limitadas de bien público. Esto puede implicar quelos diseñadores de políticas deberían ofrecer una serie deincentivos tributarios (y otros estímulos de cambio técnico)diseñados para fomentar má s I y D en varios tipos de organi-

zación. Implicaciones para la efectividad organizacional. No hay

mejor justificación para una teoría de la organización que elaumento de la eficiencia corporativa. Uno de los principales

objetivos del proyecto NCRL es mejorar el desempeño y laadministración de las organizaciones de I y D. Si bien losresultados se presentan detalladamente en otros trabajos

-Crow, 1985; Crow y Bozeman, de próxima publicación

(b)-, vale la pena una breve exposición para ilustrar cómo




puede utilizarse un esquema dimensional de lo público en elanálisis de la eficiencia organizacional.

En el análisis casuístico de 32 organizaciones de 1 y D en

energía, se desarrollaron e implementaron varios conceptosde eficiencia organizativa. Una evaluación de "área estratégi-ca" investigó a individuos identificados por los laboratorioscomo "interesados" en sus actividades de 1 y D. Éstos incluíanclientes, miembros de una organización matriz, otros científi-cos, funcionarios del gobierno y grupos de clientes. Una "revi-sión paralela" se basó en las opiniones de 30 revisores externos(todos ellos científicos e ingenieros) al tanto de las activi-

dades de los laboratorios. En una evaluación de "ejecuciónsignificativa", cada laboratorio identificó logros científicos ytécnicos importantes acaecidos en los últimos cinco años, los

cuales fueron examinados por no menos de cuatro revisoresexternos. Finalmente, los investigadores realizaron una ev -

luación cualitativa" en la que se juzgó la eficacia de cada la-boratorio con respecto a cinco criterios: estabilidad de finan-ciamiento, estabilidad organizativa, eficiencia de los planesde investigación, generación de nuevas ideas y característicasdel clima de investigación.

Los resultados indican que la eficiencia organizacional enla creación de productos genéricos aumenta con la mayorinfluencia del gobierno, y que la eficiencia en la generaciónde productos de 1 y D orientados al mercado crece en propor-ción directa a la autoridad económica ("componente priva-

do"). Esto se observa independientemente de la posición legalde la organización. Si bien estos resultados no son necesaria-mente predecibles, tampoco son sorprendentes. Se ha sugeri-do -Crow y Bozernan, de próxima publicación (b)- que unateoría e alineación" de la eficiencia es quizá más apropiada,y que pueden identificarse variables de contingencia que mi-tigan el impacto de los tipos de autoridad sobre la eficienciade varias clases de laboratorio. Tal teoría podría utilizarse

para predecir la eficiencia de los laboratorios con respecto aun conjunto particular de objetivos. Implicaciones para la teoría de la organización pública. El

análisis aquí expuesto ha contado con los resultados delNational Comparative R & D Laboratory Project para ilustrar




el uso y la importancia de un marco dimensional de lo públi-co. Pero, ¿tienen los resultados y enfoque una aplicación más

amplia? Si n duda las organizaciones de 1 y D presentan ventajas especiales para la implementación de dicho marco: lasorganizaciones varían en gran medida con respecto al am-

biente, estructura y grados de autoridad económica y política;sus productos y actividades son identificables y en muchos

aspectos comparables.

Si un marco de lo público parece menos adecuado para

algunos grupos de organizaciones (como compañías de se-guros y oficinas financieras del gobierno), muchos otros gru-po s son buenos candidatos para tal tratamiento. De hecho, lamayoría de las organizaciones que se han utilizado en com-

paraciones más tradicionales de lo público y lo privado pare-

cen sujetos apropiados para un enfoque dimensional. Entre

las que acuden de inmediato a la mente están hospitales,

agencias de servicio social e instituciones educativas; organi-

zaciones que se caracterizan por el desvanecimiento sectorial,

intentos de privatización y nuevas formas corporativas.Es importante subrayar que no existen variables o medi-

ciones ortodoxas para la aplicación experimental de un mar-

c o d e lo público dimensional. No es necesario confinar elanálisis a medidas del financiamiento gubernamental o delimpacto mercantil de los productos. La autoridad política

tiene efectos ubicuos, y todo lo que se requiere para un análi-sis dimensional de la influencia de lo público es que algún

proceso organizacional se vea afectado por la autoridadpolítica externa. Queda mucho trabajo por hacer en el desa-rrollo de métodos y mediciones analíticos útiles para un enfo-que dimensional de lo público, pero el límite está e n la pericia

y creatividad del investigador, no en las barreras impuestas

por la variación organizacional.



VIII. IMPLICACIONES PARA LAINVESTIGACIÓN, LA EDUCACIÓN GERENCIALY LA GERENCIA EFECTIVA

TODA teoría de la organización contiene las simientes de unateoría gerencial. La lección más importante de la teoría di-mensional de lo público es radical: la administración pública

es demasiado limitativa. Lo que se necesita es una teoría ge-rencial y preceptos para el manejo de lo público. En su forma

tradicional, la administración pública se ubica en el contextode las agencias del gobierno. Pero éstas no son las únicas

organizaciones que participan en la administración pública.Si todas las organizaciones son públicas, entonces todas tie-nen que ver con el manejo de lo público. Si aceptamos esta

definición más amplia, hay implicaciones de mucho alcance

para los preceptos administrativos y la educación gerencial.El propósito de este último capítulo es considerar cómo el

desarrollo de la teoría de la organización pública, en particu-

lar el armado del rompecabezas de lo público, se relaciona

con la eficiencia y la educación gerenciales. Sin embargo, con-

sideremos primero posibles ramificaciones futuras en dicha

teoría. ¿Cuáles son las posibilidades de desarrollar un "para-

digma" en tomo del rompecabezas de lo público? ¿Cómo

podría influir tal paradigma en la administración?

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO "PARADIGMA"

La teoría dimensional de lo público, expuesta entre los capí-tulos IV y VI Y aplicada en el VII, tiene ciertas ventajas como

marco analítico para la teoría de la organización pública. El

enfoque es aplicable a cualquier organización; ayuda a en-frentar los problemas de desvanecimiento sectorial, de "priva-tización" y de organizaciones híbridas, y ofrece una expli-cación rudimentaria de por qué las organizaciones "más

196



IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 197

públicas" deberían diferir de las ásprivadas". Dadas lasventajas de este marco, ¿es un buen candidato para conver-tirse en paradigma de la administración de organizaciones

públicas? No, si por paradigma se entiende unlogro científi-co reconocido universalmente que [...] ofrece problemas ysoluciones modelo a una comunidad de profesionales (cientí-ficos)" (Kuhn, 1970, p. 11). En este sentido, la administración

pública nunca ha tenido un paradigma. Kuhn habla de la re-volución copemicana y de la física newtoniana como paradig-mas, y bajo esos parámetros nunca ha existido un paradigma

en las ciencias sociales (Ravetz, 1971).Pero el término paradigma se ha utilizado de muchas ma-

neras; el propio Kuhn parece emplearlo en más de 20 formas

distintas (Masterman, 1970). Si con esa palabra nos referi-mos a un marco organizativo de gran influencia entre losinvestigadores en un campo (Bozeman, 1979), entonces laadministración pública ha tenido varios paradigmas (Henry,1975). Uno de los primeros fue la gerencia científica. En sus

inicios, la administración pública estaba organizada alrede-dor de una serie de principios llamados científicos, formula-dos por Gulick y Urwick (1937) y por el padre de la gerencia

científica, Frederick Taylor (1911). Durante esta e ra científicade la administración pública, un periodo que abarca más omenos de finales de la década de 1920 a principios de la déca-da de 1940, hubo mucho consenso sobre sus propósitos, sus

principales problemas de investigación e incluso sus "princi-

pios de buena administración". Cuando Simon (1946), Dahl(1947) y otros lograron vencer la ortodoxia de la gerencia

científica, surgieron varios enfoques o "paradigmas" rivales.Algunos de ellos, como el paradigma de las ciencias adminis-

trativas (Simon, 1947) y el de la opción pública (Ostrom,1973), han tenido cierta longevidad, mientras que otros,como la "nueva administración pública" (Marini, 1971), pare-

cen haber seguido s u curso. La administración pública de hoy

no carece de modelos; más bien está rodeada de paradigmasque compiten entre sí.

¿Es la teoría dimensional de lo público un candidato ade-cuado para sumarse al conjunto de competidores? No. Lateoría dimensional no es un digno candidato a paradigma,



198 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN

porque sólo es uno entre varios enfoques útiles del rompecabezas de lo público. A pesar de su amplitud, no alcanza adefinir cabalmente lo público. Hay ventajas, por ejemplo, enlos enfoques binarios que comparan conjuntos centrales deadministración pública. En este punto, es útil retener variosenfoques del mencionado rompecabezas. Pero, ¿puede ésteconvertirse en un modelo para la administración pública? Sí.Si definimos paradigma como un conjunto de cuestionesesenciales que guían la investigación y la teoría, el rompecabezas de lo público es bastante satisfactorio como un agregado a los paradigmas en competencia con la administraciónpública. De hecho, el rompecabezas de lo público es tambiénuna suerte de paradigma para la práctica de la gestión pública, pues sugiere varios métodos y llama la atención sobre tácticas y estrategias gerenciales que no pueden extraerse confacilidad de enfoques genéricos o puramente públicos deadministración.

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO PARADIGMA TEÓRICO

Y DE INVESTIGACIÓN

El término rompecabezas de lo público fue elegido con ciertocuidado. Uno de los sentidos que Kuhn (1970) le da a la palabra paradigma es simplemente el de un rompecabezas queintriga a investigadores y teóricos. El problema de la distin

ción entre organizaciones públicas y gestión pública ha cap-• turado la atención de muchos teóricos. Y así debería ser, puestal vez no haya una cuestión más básica para el estudio de laadministración pública. Si la respuesta al rompecabezas delo público es que las organizaciones y la gestión pública nodifieren en ningún sentido importante de los enfoques genéricos (o generales, o empresariales), nada justificaría un campode conocimiento separado e identificable. En ese aspecto, la

significación del rompecabezas de lo público es manifiesta.Pero aun aceptando que dicho rompecabezas es un marcoorganizativo adecuado para la investigación sobre las organizaciones públicas y su gestión, hay más de un punto de partida para solucionarlo. Así pues, nuestro objetivo es sugerir




algunas formas en que las secciones del rompecabezas po-drían ser parceladas. El foco de atención se encuentra en eldesarrollo conceptual.

El desarrollo conceptual es la primera prioridad en el estu-

dio del rompecabezas de lo público, toda vez que gran parte

de la investigación sobre las organizaciones públicas avanza

muy de prisa y presta poca atención al desarrollo conceptual.

El resultado suele ser un conjunto de hallazgos empíricos no

acumulativos, no generalizables y a un difíciles de interpretar.

La investigación puede avanzar e n ausencia de conceptos sig-

nificativos, no así la teoría. El rompecabezas de lo público noadolece, por supuesto, de un empobrecimiento total de con-ceptos. Empezando por el trabajo de Dahl y Lindblom (1953)y pasando por el de Wamsley y Zald (1973) hasta llegar más

recientemente al de Benn y Gaus (1983), han surgido variasnociones válidas de lo público. Además, el viejo expediente

-la posición o la propiedad legal- utilizado por los investi-gadores en la tradición binaria sigue siendo bastante útil. La

estrategia de identificar organizaciones con "centro público"y con "centro privado", desarrollando la teoría y la investi-gación alrededor de este conjunto menos complicado de acto-

res corporativos, tiene mucho de recomendable. En ciertos

aspectos, este método es tan viejo como la teoría de la organi-

zación formal. Los arquetipos desarrollados por Max Weber

no son exactamente "burocracias centrales", pero los enfo-ques tienen mucho en común. Quizá la principal tarea con-

ceptual para quienes buscan promover la investigación y lateoría sobre las organizaciones de centro público o privado

arquetípicas- sea meditar más sobre qué características

diacríticas deben emplearse para describir la esencia pública

y privada. La posición legal tiene algunas deficiencias obvias.Desde luego, este libro no ha abarcado el desarrollo con-

ceptual desde la perspectiva de los enfoques dimensionales de

lo público. Queda mucho trabajo conceptual por hacer.

Algunos pasos por seguir son los siguientes:1. Desarrollar medidas de lo público para variedad de acti-

vidades y procesos organizacionales.

2. Desarrollar conceptos más cercanos al comportamiento

real de la organización. Nociones como financiamiento gu-




bernamental ofrecen un punto de partida útil, pero no susti-tuyen la idea general de autoridad política. Son muchas lascuestiones que se dan por sentadas a través de estas aproxi-maciones.

3. Implementar la "hipótesis de descomposición". En elcapítulo VI se argumenta que una organización puede ser

pública con respecto a algunas de su s actividades y no serloen relación con otras. Resulta obvio que una sola medida delo público aporta poco para el avance de esta noción.

4. Desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una amplia

variedad de organizaciones con diferentes misiones, tecno-logías y culturas. En este punto, es útil "mantener constante"

el producto o tecnología organizacional (como en el capítulo

VII). A medida que una teoría dimensional adquiere más

fuerza, será necesario aplicar conceptos y medidas similaresen diversos contextos organizacionales.

Los investigadores de la organización pública tienen escaso

historial en cuanto a la explotación de conceptos teóricos.Trabajos conceptuales como los presentados por Wamsley yZald (1973) y Dahl y Lindblom (1953) parecen tener influen-cia en la investigación, pero sólo de manera indirecta. Losinvestigadores conocen esas obras, las citan y las utilizan

para desarrollar hipótesis. Pero rara vez los conceptos pre-sentados en trabajos teóricos son reelaborados en construc-

ciones aplicadas a la investigación empírica. Si una teoría

basada en la práctica h a de avanzar, los investigadores deben

responder al desafío de desarrollar mediciones eficaces paraconceptos útiles.

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO, GESTIÓN PÚBLICA

Y MANEJO DE LO PÚBLICO

A los gerentes públicos se les puede encontrar casi en todo

tipo de organización. Entre ellos hay banqueros que finan-cian préstamos de urbanización, analistas de bonos que tasan

obligaciones municipales, consultores qu e evalúan progra-

mas de gobierno, contratistas de defensa que construyen losmás modernos jets de combate y profesores universitarios




que dirigen investigaciones patrocinadas por el gobierno. Enresumen, los gerentes públicos son personas que manejan lopúblico. Para algunos, ésta es una entre muchas funcionesgerenciales y no la más importante. Para otros, casi todos sus

esfuerzos apuntan hacia esa tarea.De manera similar a los enfoques binario y genérico de la

teoría de la organización, la práctica de la gestión pública haestado dominada por dos perspectivas. Muchos gerentes piensan que hay ciertos principios básicos de buena administra-

ción que conducen a buenos resultados casi en cualquier con

texto. Otros creen que la gestión pública requiere habilidadesmuy distintas a las que se necesitan en la administración deempresas. Pero se ha prestado poca atención al manejo de lopúblico fuera de las organizaciones gubernamentales. Comose expuso en el capítulo 11, varias características de la gestiónpública parecen distintivas, incluyendo la importancia de losciclos electorales, la visibilidad de los directores públicosde alto nivel y los intereses en juego. Sin embargo, muchas de

estas características también afectan a los gerentes de empre-sas que se ocupan en manejar lo público.Una reformulación de la gestión pública en tomo del con

cepto de manejo de lo público requiere especial atención entres cuestiones: 1) el papel del "gran total" en la evaluaciónorganizativa; 2) manejo de la interdependencia, y 3) valoresorganizacionales.

Manejo de lo público: administración del "gran total" vs.

motivos mezclados. Una objeción al concepto de manejo de lopúblico es que los gerentes de empresas, aun aquéllos que

tratan regularmente con autoridades políticas, finalmente

acuden al "gran total" para evaluar el éxito administrativo. Deacuerdo con los estereotipos, la gestión pública difiere de laprivada fundamentalmente porque los gerentes públicos no

tienen que preocuparse por el gran total. El estereotipo (por

lo general cercano a la realidad) para la organización pública

presupone que el financiamiento proviene de asignacionesdel gobierno. En contraste, el proceso de obtención de recur-

sos en una compañía es muy diferente. Suele suponerse que

la firma tiene mucha más discreción y control sobre factorescomo el desarrollo de nuevos productos y servicios, el des-




pliegue de nuevos mercados y la manipulación de la demanda

para sus bienes y servicios. Se supone que la firma posee casi

total autonomía para diseñar políticas y estrategias empresa

riales.Como resultado del carácter del financiamiento al sector

público, el gerente de l gobierno opera sin un "gran total". En

las empresas sí lo hay, y este hecho suele servir para justificar

una exacta demarcación entre la gestión pública y la privada.

Siguiendo estos estereotipos, se podría concluir que el gran

total del gerente empresarial implica que hay poca coinciden

cia con el gerente público, aun si el primero tiene algo que v er

con el manejo de lo público. Sin embargo, consideremos loque uno no puede aprender de evaluaciones basadas en medi

das de rentabilidad. En primer lugar, no puede determinarse

-excepto por los medios, más especulativos- la relación

entre las utilidades de la firma y sus ganancias potenciales.

Au n si las ganancias suben, puede deberse simplemente a que

ha habido un aumento en la demanda (tal vez sin conexión

con las actividades de la organización) o un cambio en algún

otro factor externo significativo. Quizá una organización enverdad eficiente hubiera obtenido ganancias aún mayores.

Podemos, desde luego, examinar los aumentos según la por

ción de mercado, pero su disminución podría explicarse por

el simple hecho de que varias compañías nuevas han entrado

a competir. De igual modo, los parámetros de eficiencia que

calculan la competencia en relación con la concentración delmercado tienen un valor limitado, porque la s empresas a

menudo n o s o n comparables. Uno de los muchos factoresque puede reducir la comparabilidad de la s organizaciones esla edad: es posible que las nuevas firmas aún no hayan

comenzado a aprovechar por completo la s economías de

escala, y que las viejas compañías se encuentren en desventa

ja porque su equipo y tecnología corresponden a una gene

ración anterior; asimismo, las empresas más recientes

podrían estar en desventaja por no poder explotar ciertos

incentivos fiscales o concesiones por depreciación, mientrasque la s á antiguas podrían sufrir menoscabo en sus ganan

cias por un natural y aun deseable "deslizamiento salarial".

Una segunda dificultad en la medición de la eficiencia con-




forme a las utilidades es que las empresas persiguen gran

número de objetivos, de los cuales sólo unos cuantos pueden

resumirse en indicadores de ganancia. Las firmas empresa-

riales no sólo se interesan en la ganancia, sino también en

metas afines como el crecimiento, estabilidad financiera ypredecibilidad, así como otros factores relacionados de ma-

nera menos directa, como innovación, control, autonomía

organizacional, satisfacción laboral del empleado, serviciopúblico, reputación y ventaja competitiva. Por supuesto, estos

factores a veces se relacionan co n la ganancia; pero a menudo

tienen una importancia independiente. Las organizaciones

gubernamentales tanto como las empresariales se caracteri-

zan por sus metas múltiples y variables perspectivas dife-rentes entre los interesados, autonomía limitada, relaciones

interorganizacionales complejas y horizontes de tiempo limi-tados.

En suma, el "gran total" no parece viciar la necesidad de un

concepto administrativo basado en "manejar lo público". De

hecho, la s filosofías gerenciales arraigadas en el pensamientodel gran total -según algunos observadores (Hayes yAbernathy, 1980)- han tomado por víctimas a las empresas

estadunidenses. Como resultado de fijar la atención al gran

total a corto plazo, algunos negocios han puesto en peligro elcrecimiento a largo plazo, al darle prioridad a la "adminis-

tración del dinero" sobre la producción de insumos y al redu-

cir la innovación de productos y procesos.

El manejo de lo público presupone que ni el gran total ni lapolítica presupuestaria temporal deberían ser meta funda-

mental del gerente. Enfocarse en el manejo de lo público

implica que virtualmente todas las grandes organizaciones

tienen la s mismas motivaciones y presunciones en sus proce-

sos de obtención de recursos. Las organizaciones -incluyen

do no sólo las empresariales, sino también las del gobierno,

de servicio público y no lucrativas- buscan un crecimiento

estable, autonomía en la toma de decisiones y control (véaseBozeman y Straussman, 1983, para una elaboración de este

argumento). El cometido de la organización es menos impor-

tante que estas motivaciones básicas, y éstas se ven afectadas

en grado mínimo por la presencia o ausencia de un móvil de




lucro. De igual manera, puede suponerse que el manejo de lopúblico, como otros procesos administrativos, implica la bús-

queda de estos objetivos centrales. Manejar lo público casi

siempre impone luchar p or metas múltiples. Manejo de lo público: Interdependencia. Una redistribución

de papeles, de la gestión pública al manejo de lo público, im-

plica fijar la atención en la i nterdependencia. De modo carac-

terístico, un aumento en lo público de una organización con-

duce a mayor interdependencia. Manejar la interdependencia

es una habilidad especial que encierra atender a factores no

tan importantes en organizaciones menos vinculadas con elambiente (Whetten y Bozeman, de próxima publicación). Enprimer lugar, el manejo de la interdependencia implica ge-neralmente mayor complejidad. De hecho, la complejidad sedefine a veces en términos de interdependencia (Pfeffer ySalancik, 1978). En segundo lugar, la interdependencia exigemucha mayor atención y diferentes tipos de atención hacia elambiente externo de la organización. Los gerentes que traba-

jan en firmas empresariales con bajos grados de lo público

emplean parte considerable de su tiempo monitoreando elambiente (Mintzberg, 1972). Deben rastrear el desempeño delos competidores, buscar nuevos mercados y explorar elentorno en pos de nuevas oportunidades tecnológicas. Pero

una vez que se adquiere la información y se toman las deci-siones, la instrumentación de la estrategia se simplifica p or elhecho de que la organización actúa más a menudo como una

sola unidad. Con altos grados de lo público, el monitoreo

ambiental requiere mucha atención para los socios interorga-nizacionales, como antes, pero la implementación de laestrategia deja de ser unitaria. La interdependencia significa,de manera característica, que las organizaciones actúan con

menos rapidez, las decisiones tienen mayor impacto y losefectos no son tan fácilmente revertidos.

Manejar la interdependencia requiere de habilidades ad-ministrativas que no suelen cultivarse en organizaciones ce-rradas o autodirigidas. Una de las cuestiones más impor-tantes es la selección de socios interorganizacionales cuyos

intereses sean complementarios. Hay que tomar en cuenta la

compatibilidad de la misión tanto como la de liderazgo. Más



IMPLICACIONES PARA LAINVESTIGACIÓN 205

difícil es, empero, la coincidencia de culturas organizativas.

Si dos agencias de servicios sociales se enlazan, una orienta

da hacia el servicio de clientes y la otra hacia la investigación en

el terreno del fraude, las actividades de cada organización

pueden debilitar de hecho a la s de la otra.

La interdependencia exige habilidad y coordinación exter-na. La mayoría de los gerentes tienen responsabilidades decoordinar unidades y programas en la organización, pero lacoordinación externa plantea nuevos retos. Por lo menos, sus

costos (en términos de tiempo y dinero) son mayores. Coor-dinar la interdependencia externa requiere habilidades un

tanto diferentes: persuasión, negociación, formación de coa-liciones. En resumen, las habilidades políticas adquieren ma

yor importancia en el manejo de la interdependencia, en

especial cuando ésta surge de la autoridad política.Valores gerenciales. La interdependencia creada por la auto

ridad política tiene implicaciones más fundamentales que laestrategia y la técnica administrativa. Lo público de las orga

nizaciones plantea varias interrogaciones sobre los valoresgerenciales. ¿Cuáles son los propósitos básicos del gerente?

¿Cuáles son los fines de la organización? ¿De qué manera los

objetivos del gerente y de la organización se ajustan al papel

de ésta en la sociedad?

A lo largo de este libro se ha prestado poca atención sis-temática a los valores organizacionales o administrativos. En

parte, este descuido se debe a la opinión de que los temas

normativos han nublado los intentos de ofrecer explicaciones con una base empírica de las diferencias entre las organi

zaciones públicas y privadas. Sin embargo, cualquier discu

sión sobre las implicaciones de lo público para la adminis

tración debe tomar en cuenta la relación entre los valores

gerenciales y lo público.

Según Mintzberg (1972, p. 95), la "función principal del

gerente es asegurar que su organización cumpla con su pro

pósito fundamental: la producción eficiente de bienes y servi-cios específicos". Pero en una organización con alto grado de

lo público, tal definición puede no encajar con el papel del

gerente. Los confidentes o espías que reportan costos por en

cima del presupuesto, mal empleo de fondos públicos y nor-




mas técnicas inferiores en proyectos públicos parecen definir

sus papeles de tal forma que los intereses de la organización

se ve n subordinados a su concepción del interés público.

Desde luego, la mayoría de los gerentes no son espías. (Enparte, ésta puede ser una cuestión de diferencias en la filo-sofía y ética administrativa, y en parte un asunto de diferen-

cias entre las organizaciones que tienen que recurrir a ese

tipo de informantes.) El "espionaje" es todavía poco común, ya veces un remedio extremo. La pregunta más interesante essi lo público influye (o debería) en el gerente en la atención

de sus asuntos cotidianos. Como se argumenta en el capítulo

JI, hay cierta razón para creer q ue existe una ética de serviciopúblico entre los empleados del gobierno. ¿Hay, o debería

haber, una ética similar entre los administradores no guber-

namentales de lo público?

Si nos remontamos al tema de la autoridad política, ex-puesto en el capítulo V, es fácil ver por qué el manejo de lopúblico podría encerrar una dimensión axiológica ausente en

la administración privada. Si la organización actúa con base

en la autoridad política (concesiones o restricciones) y el ge-rente o administrador es la personificación oficial d e e s a

autoridad, entonces, al final, existe un vínculo, por lejano que

sea, entre el otorgamiento de legitimidad y la conducta

administrativa individual. En algunos casos, la relación es tan

distante que es muy poco probable que ni siquiera se le ocu-

rra al administrador o al ciudadano común. En otros, sin

embargo, el nexo es mucho más cercano. Muchos contratis-

tas del gobierno, por ejemplo, proporcionan bienes y servi-cios que son vitales para el interés común. Los contratistas dela defensa destacan al respecto. ¿Ante quién es responsable elgerente de un contratista de la defensa? En casos extremos,

esta pregunta plantea pocas dificultades. Si los actos de laorganización afectan de manera evidente la seguridad nacio-

nal, quizá la mayoría de la gente estaría de acuerdo en que laresponsabilidad del gerente va más allá de la propia organi-

zación. Pero los problemas menos dramáticos n o s o n tan

fáciles de resolver. ¿Debería el "gerente de lo público" del sec-

tor privado preocuparse más por mantener la apertura en latoma de decisiones de la firma? ¿Cómo puede esta norma de




"gobierno a la luz del día" confrontarse con la necesidad dediscreción de la compañía para conservar su ventaja competi

tiva? Y, ¿qué hay del trueque entre los intereses del con

tribuyente y el lucro de la empresa? Una vez más, esto seresuelve con facilidad sólo en casos extremos. Nadie discute

el derecho de las compañías a obtener una ganancia de loscontratos del gobierno; ni nadie argumenta que las firmas

deberían ser alentadas para participar en actos ilegales. Pero

hay zonas grises: opciones sobre categorías de gastos a losque se cargan las actividades, tasas de costo indirecto (esdecir, pago de porcentaje fijo por gastos generales), cargos

por el tiempo de personal profesional, etc. Si bien el gobierno

busca soluciones legales a esos problemas, quedan muchas

áreas de discreción gerencial. Uno de los retos más formida

bles en el manejo de lo público es la resolución de las ten

siones entre los valores concomitantes a la autoridad pública

y los objetivos mercantiles de la organización.

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO Y LA EDUCACIÓN EN

GERENCIA PÚBLICA

Resulta inevitable que nuevos paradigmas o cambios en losya existentes tengan gran influencia en la educación formal ye n l a capacitación. Esto ocurre incluso con modelos en el"sentido débil": paradigmas que se acercan más a un marco

organizativo que a una teoría integradora. En el caso delrompecabezas de lo público, la educación gerencial (tanto en

programas de comercio como de administración pública) haaventajado a la investigación y a la teoría. Muchos programas

de licenciatura en administración pública continúan soste

niendo la ficción de que la gestión pública y la privada s

parecen en todos los aspectos poco importantes", al mismo

tiempo que los estudiantes son enviados a escuelas comer

ciales para tomar cursos sobre contabilidad financiera, mercadeo o comportamiento organizacional. Así como las escue

las de comercio han reconocido de manera implícita lainterdependencia de la autoridad económica y política através de cursos sobre el entorno legal de la empresa y regu-




programa pretende que la administración pública es nece-sariamente única, está expuesto al error tipo B (binario); sipresupone qu e la administración es la administración, puede

caer en el error tipo A (agregado). La enseñanza de la admi-nistración pública, al igual que la teoría de la organizaciónpública, deben ser sensibles a las posibilidades de sobrege-neralización o subgeneralización.

EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO BASE PARA

LA INVESTIGACIÓN, LA EDUCACIÓN Y LA PRÁCTICA

La investigación, la educación y la práctica en administraciónpública tienen raíces comunes en el rompecabezas de lo pú-blico. Si consideramos la investigación y la teoría como uninsumo vital para la educación, ya ésta como u n elemento cen-tral para la práctica eficaz de la gestión pública, el punto débilse encuentra en la investigación y en la teoría; y gran parte deesa debilidad concierne a la escasa comprensión del rompe-

cabezas de lo público. Sin duda, no hay una correspondenciaexacta entre los avances en la investigación y la teoría organi-zacional pública y la acrecentada eficacia de la educación ypráctica de la administración pública. Gran parte de ésta esmás un arte que una ciencia, como lo demuestra el hecho deque tantos administradores públicos capaces tengan poca oninguna educación formal en esta disciplina. Pero el hecho deque este éxito no parezca provenir del (actual) plan de estudios

es más u n reto que una sorpresa. La práctica y la enseñanza dela administración pública dependen tanto de la experienciapersonal como del conocimiento codificado con base en lainvestigación y la teoría. Pero esto simplemente nos dice queuna de las misiones de la investigación y la teoría es explicar lapráctica de la gestión pública, hallar formas de acumular y for-malizar el conocimiento personal de los profesionales.

Una ruta a tal conocimiento es el rompecabezas de lo

público. Los estudiantes de administración general y de em-presas han progresado en la armonización del conocimiento

formal y personal. Al comprender el carácter distintivo de lopúblico, y en especial su influencia en la gestión pública, es




posible colocar la enseñanza y la práctica sobre un terreno

más firme. Pero por ahora son los investigadores y los teóri-

co s quienes necesitan ponerse al corriente. Es comprensible

que los administradores en apuros busquen soluciones y ata- jos rápidos. El problema es que lo s investigadores y teóricos

de la administración pública han sido en ocasiones igual de

acríticos frente a las premisas básicas sobre las que se asienta

su trabajo. A veces actuamos como si el rompecabezas de lopúblico ya estuviese armado. Y ello de ningún modo es elcaso.



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ÍNDICEANALÍTICO

Abernathy, W.: 203Abrarnson, M. A.: 57Acme Aviation, como laboratorio

genérico público: 167Acme Widgets, Inc.: 146-147Acta de Reforma de l Servi cio Civil:

56Acta Pendleton: 58Adams, Bruce: 60, 62Administración d e Salud y Seguridad

Ocupacional (OSHA) autoridadpolítica secundaria y: 118, 150

Administración de Servicios Generales (GSA): 121-122, 149

administración pública: cambios enla: 6; como limitativa: 196; crisis

de la: 13; definición de: 6; del

papeleo: 151; educación en: 207209; eficiente: 22; enfoques binarios en: 198; era científica de la:197; gerencia pública y: 13, 15;

nueva: 197; transición en la: 12Advanced Population Laboratory,

como laboratorio de mercado pú

blico: 183Advanced Turbine Research, como

laboratorio de mercado casi pú

blico: 184-185Agencia de Protección Ambiental,normas sobre emisiones y ruido:

52agregación, niveles de: 82Alchían, A. A.: 95-98,100Aldrich, Howard: 37, 66, 138

Alessi, 1. de: 95. 98. 103Allison, G. Jr.: 39, 84American Telephone and Telegraph

(AT&T), autoridad política secun

daria y: 118; Bell Laboratorio de:156

anarquías organizadas: 45Anderson, W.: 64Appleby, Paul: 54. 84

Arendt, H.: 112

Argone National Laboratory, lo pú

blico en: 156Asociación para la Gerencia y Aná

lisis de la Política Pública: 17Atomic Energy Laboratory, The,

como laboratorio de multimercado público: 175-176

Australia, eficiencia de las aerolíneaspúblicas y privadas: 101

autoridad, clerical: 90; de la personalidad: 90; efectos de la, en elcomportamiento de la s organizaciones: 111; estudio de la, en la sorganizaciones: 90; ideológica:90; jerárquica: 57; jurídica: 33;mediadora: 137; lo público como:140-141; religiosa: 90

autoridad económica: 20, 55; comomotivación en todo tipo de organizaciones: 90; derechos de propiedad y: 33, 103; efectos en las

organizaciones: 135, 137; eficiencia y: 194; impactos de la: 43, 105;imposibilidad de evaluar los efecto s de la: 141; influencia de la:105; limitaciones de la: 133; mecanismos particulares de la: 105;mezcla de autoridad política y:

128-129, 132, 135, 140-141, 143;organizaciones de 1 y D y: 161-162,194-195; organizaciones privadasy: 26; lo público y la: 90-93

autoridad política: 33, 55; amortiguamiento de la: 138; asignaciones de: 137; cambio ambientaly: 137; ciclos de vida organizacional y: 148; comportamientode las organizaciones y: 46. 114

125. 130; corporativismo y: 143;del Estado: 106, 109; diferentesgrados de influencia: 144; diversasfuentes y clases de: 111; efectos e nlas organizaciones: 23-24. 90, 111.113, 118, 125-127. 129, 132. 134-

231



232 ÍNDICE ANALÍTICO

135, 137, 149; eficiencia y: 194;externa: 134, 138; impactos de la:43; interdependencia y: 205; interna: 134; legitimidad y: 106-111;

limitaciones de la: 133; modelotemario de: 21,106,111-113,125129; naturaleza de la: 106; organización privada y: 132, 150;

-

ganización pública y: 22, 131;organizaciones de 1 y D y: 172, 174,176, 181,188, 192, 195; primaria:25, 112-118, 127, 135, 140; procesos organizacionales y: 145; lopúblico y la: 22, 46; restriccionesde: 120, 160; secundaria: 112, 118123, 127, 135, 140; teoria de la: 33;terciaria: 113, 123-125; visiónmadisoniana de: 109

Baas, L. : 120 ackoff R. w.: 39, 75, 84Baesel, J.: 73Bellante, D.: 100beneficencia, empresas privadas y:

9-10; tres fuentes de: 11

Benn, S. 1.: 75, 86, 199Bennett. W. L.: 109Berle, A. A.: 103Beyer, J. M.: 138bienes públicos, cuasi: 94; definición

de: 93; diversas interpretacionessobre: 95; naturaleza de los: 94;puros: 93; te aria de los: 102

bienes y servicios, carácter económico de los: 143; privatizaciónde: 42,95

Black, E.: 63Black Forest Energy Lab, Inc., como

laboratorio mercantil independiente: 186-187

Blau, P.: 45, 66-67Bluestone, B.: 49, 52Blumberg, P. 1.: 124Blumenthal, , W. M.: 40, 60, 84Bower, J.: 96Bozernan, Barry: 6,15-16,18-22,41

42, 45, 73, 83-85, 138, 144, 148,158, 161-162, 166, 171,191, 193194, 197,203-204

Bozeman, Judith: 37Breton, A.: 76, 86, 90, 95Bretschneider, Stuart: 37

Broedling, L. A.: 60Brookhaven National Laboratory, lo

público en: 156Bruggink, T. H.: 99

Buchanan, Bruce: 41, 55, 57, 75, 85,94Burke, William: 37burocracia: 41; central: 199; este

reotipo weberiano de: 67; formalización de la: 67; influencia constitucional en la: 120

Califano, J.: 40, 61California Cyclotron Center, como

laboratorio casi público: 169Cameron, K. S.:42Campbell, A.: 56Capan, N.: 100Cathcart, P.: 64Caulfield, S. G.: 61Cayer, N. J.: 58Center for Advanced Energy Phísícs,

como laboratorio genérico independiente: 173

Clark, R. T., Jr.: 73

Clarkson, K. W.: 96-97, 100-102Cleveland, R.: 50clientelísmo, surgimiento del: 121Cobb, R.: 109Cochran, C. E.: 105Comisión de Comercio Interestatal

(ice): 139Comisión Grace: 77Comisión Hoover: 77Committee for Economic Develop

ment: 72competencia, colapsos en la: 92;fomento de la: 91; gerencial: 202;libre: 92

Comsat, y autoridad política terciaria: 124

comunicación, medios de, acceso ala información y a los: 79; funciones de los: 63; relaciones conlos: 64

Consejo de Aeronáutica Civil, efectosregulatorios del: 148

consentimiento, tearia del, apelaciónmoral en la: 110; autoridad política primaría y: 112; criticas a la:107-108; legitimidad y: 107; paradojas de la: 109



ÍNDICE ANALÍTICO 233

Constitución, autoridad secundariarestringida por la: 113; comportamiento organizacional y: 120;elementos de la: 120-122; frag

mentación del gobierno por la:121; influencia en la burocracia:120; influencia en las organizaciones gubernamentales: 121

contrato social: 107-108corporaciones, autoridad política y:

143; como organizaciones públicas: 124; comparadas con organizaciones gubernamentales: 69;dependencia del gobierno: 72; des

arrollo de las grandes: 124, 143;diferencias con las organizacionespúblicas: 98; distintos tipos de: 73;eficiencia en las: 193; mixtas: 76;multinacionales: 79; surgimientode las: 79; teoria de las: 85; vigilancia de las: 98-99; véase tambiénorganizaciones privadas

corporativismo: 32; en las organizaciones: 45; estructuras del: 65;genérico: 36; gerencia públicay: 36; investigación genérica y:85

Crandall, N.: 65Crow, Michael: 37, 62, 85, 158, 162-

163,166, 17i 191 193-194cruce de fronteras, actividad de: 138Curnrnings, M. c., Jr.: 59Cunningham, W. G.: 50

Chemical Processing Institute, como

laboratorio genérico independiente: 173

Cheung, S.: 96Child, J.: 66Chrysler Corporation, préstamos del

gobierno a: 52

Dahl, R. A.: 106,199-200Dalton, D. R.: 65Davies, D. G.: 96-97, 99-100

decision-making, complejidad del: 14Demac, D.: 64Demsetz, H.: 95-98Departamento de Defensa (DOn): 77,

119, 121; organizaciones de Investigación y Desarrollo Inde

p e n d i e n t e ~ d e l : 157

Departamento de Energía, laboratorios de investigación del: 124,156, 192

dependencia, estructural-adminis

trativa: 149derecho, concepciones positivistas

del: 108derechos, humanos: 9; sexuales: 9derechos de propiedad: 20; autoridad

económica y: 33, 103; como modelo de autoridad económica:127; como teoría de lo público:95; comportamiento organizacional y: 100; control de los: 98; dife

rencias en los: 99; evaluación dela teoría de los: 101-103; importancia de los: 97-98; limitacionesen la teoría e investigación de los:lOO, 102-103; paradigma de: 86;pruebas empíricas de la teoría delos: 99-101; recompensa e incentivos: 96; teoría de los: 92, 103105,111,.125,127

Desai, D.: 62Dobratz, B. A.: 115Dole, Joe: 37Downs, A.: 90, 95, 97,138, 152Dunsire, A.: 66,80, ,85Dupre, A. H.: 156Durant, R. F.: 64Dutton, W.: 78

Edelman, M.: lOS, 107Eel1s, R.: 124efecto parrilla: 66

eficacia, en el sector privado: 154;organizativa: 158eficiencia, administrativa: 22; ali

neación de la: 194; beneficios dela: 99; corporativa: 193; económica: 78, 96; en el sector público:102; gerencial: 196, 202; gubernamental: 79; impacto de los tiposde autoridad sobre la: 194; medición de la: 202; mercantil: 94;organizacional: 194; política: 78;técnica: 98, 100-102

Elder: 109eludir la carga, significado de: 97-98Emert, Mark: 37Emery, F. E.: 138empleados, véase personal



234 íNDICE ANALíTICO

empresas, regulación gubernamentalde las: 79

empresas multiorganizacionales (MOE):

73; desarrollo de las: 74; princi

pales características de las: 74empresas patrocinadas p or el gobier

no (GSE), estatutos legales: 73;proliferación de: 73; relacioneslaborales en: 74

empresas privadas, funciones debienestar social de las: 9-10

empresas públicas, como organización híbrida: 73; véase también

organizaciones gubernamentales;organizaciones públicas

Energy Engineering, Inc., como laboratorio de multimercado casipúblico: 184-185

E ner gy Pollution Resear ch La-boratory, c om o l abo ra tor iogenérico público: 167, 171

Energy Research, Inc., como laboratorio casi público: 169, 172

enfoques de lo público, agregado: 89,209; binario: 87, 89,201, 209; de

comparación sectorial: 87; demarco teórico: 87; genérico: 8789, 201; ideográficos: 86-87; incidentales: 87, 89; unisectoriales: 87

Enis, B. J.: 73Estado, autoridad política del: 106,

109; autoridad primaria y: 21-22;como autoridad: 20; como interventor: 9; desarrollo del, capitalista: 10; funciones sociales del: 10;legitimidad del: 33, 109-110, 114

115; monopolio del: 106; nación:112; opinión de los ciudadanossobre el papel del: 116; socialización del: 11

Etzioni, A.: 45Europa, desarrollo espacial en: 74;

proliferación de GSE en: 73Ewing Oil R & D, Inc., como la

boratorio de multimercado independiente: 179

Federal Aviation Administration: 49federalismo: 122Fiedler, F.: 65Finney, G.: 72Fitch, L. C.: 78

Forrestal, James: 63Fotler, M. D.: 86Fowlkes, F.: 48Frankel, C.: 109

Fraser, J.: 107French, H. E.: 102Friedman, Milton: 91Friedrich, Carl: 105; sobre legiti

midad: 107Frost, P.: 65Fusfeld, H.: 158

Galbraith, J.: 91, 103Garson, David: 16Gaus, G. F.: 75, 86, 199

General Energy Inc., como laboratorio de multimercado casi público:177-178

Genéricos Casi Públicos (GCP), labo-ratorios, alternativas de mercado:172, 189; características de los:169-170

Genéricos Independientes (GI), laboratorios: 172, 189; caracter ístícasde los: 173; variedad de: 174

Genéricos Públicos (cr), laboratorios: 163-164, 182, 186, 188-189,192; características de los: 167168,171; tipo celular: 171

gerencia, científica: 197; como in-

sumo productivo: 96; educación:22, 196; eficiencia: 196, 202; procesos organizacionales y: 143; teoríade la: 196;valores de la: 205-207

gerencia pública, administración pú -blica y: 13, 15; cambios en la: 7;

características de la: 201; comoenfoque de conocimiento: 13;como función ejecutiva del gobierno: 17; conducta y: 208; conceptode: 12; corporativismo y: 36;definición de la: 6, 16; distinciónentre organizaciones públicas y:198; educación en: 207-210; estudios sobre: 16; hipótesis de descomposición: 200; influencia dela, en la educación: 16-17; manejode lo público: 201-204; origen dela: 13; lo público y la: 12-15, 27;rompecabezas de lo público y:198, 200-210; teoría de la organización formal y: 199; transición



íNDICE ANALíTICO 235

en la: 12; política pública y: 6; pro-blemas centrales de la: 17

gerentes, diferencias entre, públicosy empresariales: 202; fijación demetas: 103, 153; función princi-pa l de los: 205; funciones de los:201, 204; metas de los: 203;profesionalización: 79, 103; responsabilidades de los: 205-206;toma de decisiones: 103; toma deriesgos: 100

gestión pública, vé s gerencia pú -

blicaGillo, M.: 65

gobierno, centralismo en el: 149-150;ciclos políticos del: 61-62; concesiones de: 119; de perfil empre-sarial: 77-79; decisiones políticasdel: 64; eficiente: 79; estructurasde: ns, 119-120, 122-123, 141;fragmentación del, por la Constitución: 121-122; gerencia pública como función ejecutiva del:21; 1 Y D en el: 156; imitación detécnicas de la empresa privada: 9,78; legitimidad del: 11S; límites ala actividad del: 91; modelo deinsuficiencia de mercado: 92-93;modelo minimalista de: 91-92;papel y alcances del: 22; penetra-ción el en las empresas privadas: 72, 74; penetración del, enla sociedad: 33; presiones en laorganización del: 61; lo públicocomo: 75; toma de decisiones en

el: 112; valoración del papel yalcance del: 115-116; véase tam-

bién organizaciones gubernamen-tales; organizaciones públicas

Goodsell, C. T.: 76, 129Grady, R.: 111Grafstein, R.: 108Graham, G. J.: SO, 86Greenstein, F.: 118Grupp, F. W.: 56

Guerra de Secesión: 115Gulick, L.: 197Gusfield, J. R.: 76Guyot, J. F.: 57

Haas, J.: 67Habermas, Jürgen: 11

Hall, Richard: 37, 45, 67Hannigan, J. A.: 109Hayes, R.: 40, 203Henry, N.: 197Herber, B.: 93Herbst, P. G.: 65Herker, D.: 138Heron, R. P.: 85Hess, R: 117Heydebrand, V.: 67Hibbs, D. A.: 116Hickson, D. J.: 65-66, 85Hinings, C. R : 65-66Hoenack, S. A.: 90

Holdaway, E.: 85Holden, Todd: 37Holmes, R: 112Hood, C.: 66, 80, 85Hoover, Herbert: 79Hopkins, R H.: 57Horwitch, M.: 74Hulin, C. L.: 71

Indiana Institute, The, como la

boratorio genérico independiente: 173-174industria aeroespacial, como caso

singular: 52; competencia porcontratos de misiles: 51; corporativismo e n la: 143; crisis de la: SI ;influencia de lo público en la: 4546; lo público y ciclos de vida corporativa de la: 48-49; lo público yprocesos de objetivos en la: 5052; lo público y procesos estruc

turales en la: 49-50; recursos públicos en la: 46-48

industria ferrocarrilera, regulaciónde la: 139

Institute for Advanced Energy Researeh, como laboratorio genérico público: 167

Institute for Solar System Development, como laboratorio casipúblico: 170

Institute of Superconductivity, comolaboratorio de multimercado casipúblico: 177-178

interdependencia: 153-154; coordinación de la: 205; manejo de lopúblico e: 204·205; significadode: 204




International Business Machines(IBM), Watson Research Centerde: 156

interés común, lo público como: 76

77interés económico: 90interés público, ambigüedad en los

usos del término: 77; conceptode: 76; metas transitivas y: 153;restricción y: 140

investigación, empírica: 200; genérica: 21, 85-86, 190-191; incidentalde lo público: 85-86; nuclear: 176;lo público y la: 26, 70; sectorialcomparativa:

21 85-86; sobre eltamaño de las organizaciones: 65;sobre organizaciones públicas:71; unisectorial: 25, 84, 86

investigación y desarrollo (r y n), organizaciones de, actividades: 166;alcances de investigación: 186;apoyo directo de, industrial: 191192; asignación de recursos: 157,174, 176, 181; autonomía de las:171 174, 177; autoridad económi

ca y: 161-162, 194-195; autoridadpolítica y: 172, 174, 176-177, 181,188, 192, 195; bonificaciones deimpuestos a: 193; carácter del pro-ducto de investigación: 166; característícas de las: 165, 167, 184, 192;clasificación de: 157; clasificaciónde lo público de: 160-164; clasificación del universo organizacional:158-160; cooperativas en las: 177,192-193; diferencias entre las,

públicas y privadas: 158; diversostipos de: 188; eficiencia de las: 194;estabilidad organizacional: 188-190;estrategias en: 158; estructuraorganizacional: 190; estudios decaso: 166-187,190; estudios de diversidad organizacional: 158-166;financiamiento de: 157, 171, 182,186, 190-191, 195; hipótesis sobre:190-191; implicaciones para laefectividad organizacional: 193;implicaciones para la política pú-blica: 191; implicaciones para lateoría de la organización pública:194-195; influencia ambiental:162, 164-165; influencia gubema-

mental en las: 181 184; localización de: 156; niveles de riesgo:184; objetivos: 166, 182; planificación en las: 182, 184, 186, 188,

190; posición legal: 159; lo privadoen: 161-162; privatización y: 192;tipo de cambio técnico: 188

James, D. R: 103Jennings, M. K.: 59Jensen, M. C.: 96Johnson, N.: 67Jordan, P.: 49, 52

Kahn, R.: 45Kann, M. E.: 109Katz, D.: 45Kaufman, H.: 41, 67-69, 78, 80, 84,

116Kelsen, Hans: 108, 112Kilpatrick, F. P.: 59Kirnberly, J.: 65,116Kogod, R P.: 61Kotler, P. E.: 73Kourvetaris, G.: 115

Kraemer, K.: 78Kruybosch, c. 138Kueneman, R M.: 109Kuhn, T.: 197-198

Langlois, R.: 158Laser Science Center, como labo-

ratorio genérico público: 167, 171Lau, A. W.: 60Lee, B.: 51legitimidad, autoridad política se

cundaria y: 112; carácter dialéctico de la: 109; conceptos de:106-109; contradicciones en la steorías de: 109; de las organizaciones: 110; definición de: 111;del Estado: 33, 109-110, 114-115;del gobierno: 115; otorgamientode: 112, 115; polí tica: 112;relación entre consentimiento y:107; teoría de la organizaciónpolítica y: 109-111; teoría positivista de: 112

Lerner, A. W.: 81Levenson, A. B.: 64Levine, C. H.: 39, 75, 84, 116Ley de Comercio Aéreo: 49




Ley de Correo Aéreo: 49leyes, antimonopólicas: 9 147-148;

sobre salarios mínimos: 150

Lindblom, C. E.: 90,107,199-200Lindsay, C. M.: 99Link, A. N.: lOO, 148, 192Lipset, S.: 111Lipsky, Michael: 10Locke, John, sobre el contrato social:

107Lockheed, empresa, rescate finan

ciero de la: 48-49Lorenzo, T. J. di: 98-99Loveless, Stephen: 37, 41, 85, 158,

161Lovich, N. P.: 57Lowery, D.: 59Lowi, T. J.: 106Lynn. Laurence: 16-17,57,62-63Lynn, N.: 39

Magnetic Science Center, como laboratorio casi público: 169

Mahoney, T.: 65

Magnetic Transport Center, comolaboratorio de multimercado casipúblico: 177-178

Mainzer, L. C.: 106Marcson, S.: 158Marini, F.: 197Marshall, W.: 85Martín, R.: 108-109Martin Marietta Corporation, lo pú -

blico en: 157Masterman, M.: 197Mazzolini, R.: 73McGowan,Robert:37McKelvey, B.: 80McNamara, Robert: 49, 77McWilliams, W. c. 107Means, G. C.: 103Meckling, W. H.: 96 Medicare-Medica id: 52mercado, estructura de, eficiente:

94; modelo de insuficiencia de:

92Mercado Casi Público (MCP), labo

ratorios de: 184, 188-189Mercado Público (MP), laboratorios

de: 182-183, 189; característicasde los: 183

Mercantiles Independientes (MI),labo-

ratorios: 163, 184, 189-190, 193;características de los: 187

Mercantiles Públicos, laboratorios:

171Merelman, R. M.: lOS, 109Metalville Research Center, como

laboratorio mercantil independiente: 186-187

metapolítica: 13metas, autoridad política y: 153;

reflexivas: 151-152, 154; transit ivas: 151-153

Methe, D.: 73México, sistema político en: 115Meyer, M. W.: 39, 67,85Miles, R. H.: 116, 138Mineral Research Laboratories, Inc.,

como laboratorio de multirnercado independiente: 180

Mintzberg, H.: 204-205Mitnick, B.: 76modernídad, concepto de: 12nMoe, T.: 103Mohr, L. B.: 151

monopolios: 92; leyes anti: 91, 147-148Moore, L. F.: 80Morgan, R. J.: 109Mosher, F. C.: 84Mowery, D.: 156Multimercado Casi Público (MMCP),

laboratorios: 177, 186, 188-189;características: 178, 185

Multimercado Independiente (MM!),

laboratorios: 177, 181, 186, 188189; características: 179-180Multimercado Público (MMP), labo

ratorios, características: 175-177,189

Musolf, L.: 43, 124

nación, Estado: 112; origen de la: 77National Comparative R & D Labo

ratory Project (NCRL), estudios dediversidad organizacional: 158166,193-194

National Science Board, legitimidadde la: 110

National Science Foundation, cooperativas de investigación y: 192

Neghandhí, A. R.: 65Nelson, O. T.: 61




Nelson: 58Neuberg, L. G.: 99Neutron Institute, The, como labo-

ratorio genérico público: 167Newberry, J. F.: 85Newman, A. R.: 60Nicaragua, ayuda a los "contras" de:

117Nicole, Marc: 37Niskanen, W. A.: 97Nystrom, P. C.: 39,41,69

Oak Ridge National Laboratory, lopúblico en: 156

Oficina de Contaduría General(GAO): 120, 122, 150Oficina de Control y Presupuesto

(OMB): 121-122,149-150Oficina de Gerencia de Personal: 57,

121Oficina de Manejo de Personal

(OPM): 151oligopolios: 92Olsen, J. B.: 78O'Neill, Tip: 116

opción pública, teoría de la: 79opinión pública: 129; activación de

la: 117Oportunidad Equitativa de Empleo

(EEO): 119organizaciones: aspectos públicos de

las: 76; autonomía de las: 145;autoridad política y comportamiento de las: 113-125, 129;camaleón: 8n; características delas: 44, 84-85; ciclos de vida delas: 116, 147-148; comportamiento de las: 79, 100, 102, 106, 135;corporativismo y: 45; cuasigubernamentales: 8; cuasipúblicas: 8;de riesgo compartido: 153-154;definición de: 18n, 4445; del tercer sector: 43; dimensión de lopúblico en las: 20; efectos de laautoridad política en las: 19, 111,125-127; estructura de las: 150;

estudios sobre el tamaño de las:65; focales: 123, 137, 140; genéricas: 71; impacto de la autoridaden las: 20, 105, 137; impacto de lopúblico en las: 83, 118-119, 121,140; importancia del carácter

público de las: 15; interrelacionesentre diversos tipos de: 83; investigaciones sobre: 71; medición yclasificación teóricas de la: 133;mezcla de autoridad económica ypolítica en las: 125, 128-129, 132,135, 140-141, 143; mixtas: 72,75,113; no gubernamentales: 8, 121;no lucrativas:

10 31 43,85, ns.143; papel de los amortiguadoresen las: 135-139; papel del individu o en las: 86; procesos en elcomportamiento de las: 19n, 44;protección de su tecnología: 138;

lo público y el comportamientode las: 89; teoria de las: 31, 71,76,95,191; variabilidad de las: 72

organizaciones gubernamentales,amenazas a la existencia de: 68;comparadas con las corporaciones: 69; enfoques empresarialesde compensación: 73; estructurade las: 67; gerencia financieraen: 73; incapacidad de las, de expandir funciones: 68; influencia

constitucional en las: 121; laboratorios de investigación de las:157; limitación de la autoridad jerárquica en las: 57; longevidad delas: 67-69; metas transitivas y:152-153; negociación colectiva:73; privadas: 7, 10; publicidad ymercadeo y: 73; lo público y las:31-32, 34, 148, 204; recursos delas: 145; semejanzas con las organizaciones comerciales: 43, 7274; sociales: 7; sociedad y: 19;teoria de las: 106; vigilancia delas: 98-99; véase también organizaciones públicas

organizaciones híbridas: 8, 9, 21-22,72, 83, 196; ambigüedad de losestatutos legales de las: 74; augede las: 10; caracteristicas de las:14; origen de las: 14, 34, 43, 73

organizaciones privadas, asignación

de funciones y responsabilidades:42; autonomía de las: 146; autoridad económica y: 22, 132; autoridad política y: 113, 124, 147148,150; ciclos de vida d e las: 49;clasificación d e las: 80; compara-




das con las organizaciones públicas: 20, 33, 39, 42-43, 53-54, 66,71,75, 82,85-86, 151, 154; como

portamiento de las: 83; conceptualización de las: 72; cooperativas y: 153-154; derechos depropiedad y: 99; eficacia en las:154; empleados y sistemas depersonal: 55-59; estructuras delas: 66; estudios de caso: 82, 84;expectativas de los ciudadanosante: 77; laboratorios de investígación de las: 157; legitimidad de

las: 109-110; manejo de las: 87;marco temporal y ritmo de traba jo: 60-63; metas de las: 101, 152,203; nivel de análisis de las: 8182; objetivos de las: 41-42; organizaciones y estructuras: 64-69;lo público y las: 31-32, 34, 50; tareas y contextos de trabajo: 59·64; toma de decisiones: 62; transferencia de tecnología en: 40

organizaciones públicas, asignación

de funciones y responsabilidades:42; autoridad política y: 22, 131;burocracia y: 41; cambios en las:18; caracteristicas del personal:41; ciclos de vida de las: 49; codificación de las: 80-81; compara.das con las organizaciones privadas: 20, 33, 39, 42-43, 53-54,66,

7

75, 83, 85-86, 151, 154;comportamiento de las: 75, 84,

110; conceptualización de las: 56,8, 12, 14,22,72,74-83; concepto marxista de: 11; cooperativasy: 153-154; corporaciones como:124; cuatro obstáculos en lateoría de las: 20-21, 71-74; derechos de propiedad y: 99; diferencias con las corporaciones: 98;distinción entre gerencia públicay: 198; empleados y sistemas depersonal: 55-59; escasez de claridad en las metas de las: 41; estudios de caso: 82, 84; evaluaciónde la eficiencia de las: 41; expectativas de los ciudadanos ante:77; investigación sectorial comparativa y: 85; manejo de las: 87;mareo temporal y ritmo de traba-

jo: 60-63; metas de las: 101-102,203; nivel de análisis de las: 81;organizaciones de 1 y D y: 194

195; organizaciones y estructuras: 64-69; problemas de la investigación comparativa sobre las:33; propósitos de las: 96; lo público y las: 32, 34, 204; riesgo enlas: 96; separación de la autoridad: 62; tareas y contextos detrabajo: 59-64; teoría de las: 72,83-84, 89, 106, 131, 209; toma dedecisiones: 62; transferencia de

tecnología en: 40; véase tambiénorganizaciones gubernamentalesorganizaciones sociales, funciones

de las: 9Ostrom, V.: 197Overman, Sam: 16

pacto social, teoría del: 111Padget, L.: 115Palmer, J.: 40, 116paradigma, utilización del término:

197Pearce, J. L.: 56Peltzman, S.: 95-96Perry, J. L.: 41, 56personal, actitudes del: 55-57; auto

selección de: 58-59; capacidadlimitada del, público: 58; características del: 41; control del: 150;dirección del: 150; eficiencia del:56; eludir la carga y: 97; encues

tas entre el: 57; estructura y procedimiento del sistema de: 57; lopúblico y el: 150; remuneraciónal: 56; visibilidad del, público: 6364

Pfeffer, J.: 148,204Photo Chemicals Inc., como labora

torio de multimercado independiente: 179, 182

Pinder, G. C.: 80poderfes), mezcla de autoridades y:

141; separación de: 120-122po1ftica(s), beneficios: 119; ciclos en:

154; coerción: 106; facultades:113; legitimidad: 112; regulatorias: 139; restricciones: 113, 119,139·140; rutinas: 120, 122-123;teoría: 111; valoración de: 116-118




política pública, como enemiga de laeficiencia: 78; contribuciones dela: 15; diseño de la: 62, 75-76; eficiencia: 78; electoral: 78; obediencia: 105; organizaciones de 1 y D y:191; lo público y: 14; programasde gobierno y: 14; separación dela, de la administración: 78; lomade decisiones en: 95

Ponzer, B. Z.: 41Pool, I.: 129Porter, L. W.: 41positivismo jurídico: 108, 111Power Systems Laboratory, Inc.,

como laboratorio mercantil independiente: 186-187 publicness, véase público, loPrahalad, c.: 74privado, lo, conceptualización de:

191-192; enfoque dimensionalde: 195

privatización: 22, 196; de bienes y servicios: 42; de laboratorios de 1 y D:

192; durante el gobierno deReagan: 116; teoría de la: 103-104;

vigilancia en las organizacionesgubernamentales y corporativas:98-99; vigilancia propietario-empresario: 97-98; véase tambiénderechos de propiedad

Provan, K.: 138Provincial Mining Laboratory, como

laboratorio de mercado público:182-184

público, lo: administración eficientey: 22; ambigüedad conceptual delo: 43; aportaciones de: 23; ausenci a de apoyo financiero en investigación de: 70; autoridad económica y: 90-93; bases de lateoría de: 22; como autoridad: 22,131, 140-141; como caráctereconómico: 76; como gobierno:75; como interés común: 76-77;como paradigma: 23; conceptode: 12n, 14, 19,22, 34,43, 191;

confusión normativa e ideológica: 77-79; del proceso: 119-120;derechos de propiedad comoteoría de: 95-104; desagregado:132-133; desarrollo de medidasde: 23; dimensión de, en las orga-

nizaciones: 20,44, 125, 161; educación y: 26; efectos de: 46, 48; enla industria aeroespacial: 46-52;estructural-administrativo: 149;gerencia pública y: 12-15; impacto de, en las organizaciones:83, 118-119, 121, 136, 140;importancia conductual de: 164;influencia de lo: 44-45, 50; investigación y: 22, 70; investigaciónincidental de: 85; manejo de: 200207; mecánica conductual de: 83;múltiples significados de: 71, 79;organizaciones de 1 y D y: 160

162, 191; orientaciones y objetivos de: 9; presencia de, en lavida social: 15; problemas deambigüedad de: 19; programasde gobierno y: 14; re d de: 141143; restricción de: 139-140; significado de: 31; teoría dimensiona l de: 21, 83, 194-197; tipologíade: 162-166; virtudes de: 22

público, perspectiva multidimensional de lo: 22-23, 130; presun

ción de equivalencia: 133-134;supuesto: 131-132; supuesto dedescomposición: 132-133; supuesto de mediación: 135-139

público, procesos de lo, ciclos de vidaorganizacional y: 147-148; controlde los recursos: 146-147; de metas:151-154; de metas y administración: 152-154; de recursos: 143146; estructural y administración:150-151; estructurales: 149-151;manejo de ciclos vitales: 148-149;organizacionales: 143-149

público, rompecabezas de lo: 21,32,39-53, 71, 74, 79, 129, 154, 156;como base para la investigación:209-210; como paradigma: 196200; enfoques del rompecabezasde: 83-86; gestión pública ymanejo de lo público: 200-207;marcos teóricos: 86; tipología de

enfoques: 86-89Pugh, Do So: 65-66

Rachal, Po: 64Rainey, Hal: 37,39,41,55-57,59,75,

84-85




Ravetz, J.: 197Rawls, J. R: 58, 108Reagan, Ronald, presidencia de: 61,

gobierno de corte empresa-rial en la: 79; interés en los métodos directivos durante la: 40;lealtad y deslealtad en la: 59; privatización durante la: 116, 192;separación de política y adminis-tración: 77-78

recursos, adquisición de: 73, 144, 146;asignación de: 157; autoridadpolítica y: 146; componente público de los: 144; de las organiza

ciones de 1 y D: 157, 174, 176; estabilidad de los: 146; manejo de los:145; mezcla de: 144

Redford, E.: 77Regional Energy Research Center,

como laboratorio de mercado casipúblico: 184-185

Reiman, B. C.: 65Reino Unido, características de las

agencias del gobierno: 66, 80

restricción, de la autoridad política:120; de lo público: 139-140; interés público y: 140; moderaciónde la: 140; política: 113, 119, 139140; significado de: 139

Retired Executive Corps: 149Revans, R. W.: 65Rhinehart, J. B.: 85Rice, B.: 48Richard, A. R.: 56Ring, P. S.: 56Roberts, K. H.: 71Robínson, R: 98-99Roessner, J. D.: 4 0Roosevelt, Franklin, Nuevo Trato de:

115-116Rose, Richard: 10, 78Rosen, B.: 56Rothschild, J.: 105Rousseau, D. M.: 71Rowan, B.: 39, 85

Roy, W. G.: 113Rumsfeld, Donald: 40, 84Runciman, W. G.: 106Rusbult, C. E.: 59Rushing, W.: 85

Salancik, G.: 204

Sarnuelson, P.: 92Sayas, E. S.: 42Sawhill, I.: 40, 116

Sayre, Wallace: 32Schaar, J. H.: 106Schíesl, M. H.: 78Schmidt, RE.: 41, 57Schoenherr, R: 66Schulman, S.: 73Scott, W. R: 45Seattle Tech., Inc., como laboratorio

de multimercado independiente:179

sector spanners: 84, 87

sectorial, ambigüedad: 32, 73-76;diferencia: 87; desvanecimiento:21-22, 72, 83, 196

Seidman, H.: 43Selznick, P.: 84Shaffer, P. L.: 57Shangraw, Jr., Ralph: 37Sharkansky, I.: 122Shaw, L. C.: 73Shelton, J.: 97

Sheridan, Eleanor: 37Shubert, G.: 77Sidney, J. L.: 73Simon, H.: 197Simonson, G. R.: 48, 51Sistema de Servicio Civil: 56, 58sistema político, elementos del: 120-

122sistema tributario: 122Small Business Administration: 149Smart, C.: 62Smith Chemical Research Labora

tory, como laboratorio mercantilindependiente: 186-187

Smith, Steven: 10, 73sociedad. capitalista: 7; complejidad

de la: 19; estatalización de la: 19;organizaciones gubernamentalesy: 19; penetración del gobiernoen la: 29; poscapitalista: 7; trans-formación de la: 8

Soref, M.: 103Southwest Mining Laboratory, comolaboratorio de mercado público:182-183

SST: 74Starbuck, William: 37. 41. 69State Energy Lab, The, como labora-



242 íNDICE ANALÍTICO

torio de multimercado público:175-176

Stauffer, R.: 67Steckler, H.: 46

Stillman, Peter: 108, 112Straussman,

eftTey

37, 73,144,203Sullivan, M.: 49, 52Super Phoenix Breeder Project: 74

Taft, R A.: 116Taylor, Frederick: 197tecnología, administrativa: 40; carác

ter de la, industrial: 91; directiva:40; organizacional: 138; transfe

rencia de, entre sectores: 40; social: 40Tennessee Valley Authority, autori-

dad política terciaria y: 124Thompson, J.: 138, 146Tolbert, P. S.: 85, 122toma de decisiones, apertura en la:

151; asignación de servicios y: 42;política pública y: 95; sector privado y: 61; sector público y: 62

transición, concepto de: 8n; en laadministración pública: 12

Trist, E. L.: 138turbulencia ambiental:42Turner, C.: 65Tussman, J.: 108

Ullrich, R A.: 58Underwater Energy Systems Center,

como laboratorio de mercadopúblico: 183

universidades, fondos gubernamen-

tales para las: 52, 123, 150; 1 Y D

en las: 156Urwick, L.: 197

Vaden, R. E.: 57Vertinsky, I.: 62Vietnam, autoridad política primaria

y: 112Vinson-Trarnmell, ley: 47Vogel, D.: 77, 124voto: 107

Walsh, A. H.: 73Wamsley, Gary: 37, 42, 86, 199-200

Warwick, D. P.: 39, 84Weber, Max: 105, 199Weick, K.: 83Weissberg, R: 118Weitzel, W.: 65Wheat, R A.: 73Whetten, D. A.: 42, 138,204Whorton, J. W.: 42Wildavsky, Aaron: 12Williams, R. O.: 85

Williarnson, O. E.: 76, 95Wilson, J. Q.: 64, 84, 121Winetrobe, R.: 76, 86, 90, 95Wolf, C.: 93Woll, Peter: 120, 139WortWey, J. A.: 42

Yale, D. A.: 57Yarwood, D. L.: 73

Zald, M. N.: 42, 86, 199-200Zucker, L. G.: 85, 122



ÍNDICE GENERAL

Organizaciones públicas: nuevo paradigma la adminis-

tracián pública. Estudio introductorio, Juan Miguel Ra-mírez Zozaya. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Las organizaciones públicas y la gerencia pública. . .. 5

Lo público y la gerencia pública. . . . . . . . . . . . ..

12Creando nuevos paradigmas para entender a las orga-nizaciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15

Publicness: enfoque para analizar las organizaciones pú-blicas. . . 19

Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24

TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICASTendiendo un puente entre las teorías

corporativas privadas y públicas

Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . 31Resumen temático . . . . . . . . . 32¿Quiénes deberían leer este libro? . 34Reconocimientos. . . . . . . . . . 37

I. El rompecabezas de lo público: cómo el carácter públicode las organizaciones afecta su comportamiento 39

Los intereses . . . . . . . . 40Supuestos sobre lo público. . . . . . . . . . . . . 42La influencia de lo público. . . . . . . . . . . . . 44El componente público en las firmas privadas: ejem-

plos históricos de la industria aeroespacial. . . .. 46Resumen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52

JI. Comparando las organizaciones públicas y privadas: probl emas corporativos, de personal y de contexto la-

boral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 54Comparaciones de empleados y sistemas de personal 55Comparaciones de tareas y contextos de trabajo 59

243



244 íNDICE GENERAL

Comparaciones de organizaciones y estructuras. 64

Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

III. Barreras al desarrollo del conocimiento sobre lo públi-

co de las organizaciones . . . . . . . . . . . . . ..

71Cuatro obstáculos para entender las organizaciones

públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 71El problema sintético: la confusión de sectores, 72; Elproblema analítico: conceptualizar las organizacionespúblicas, 74; El problema metodológico: validez de medición y estructura, 79; El problema causal: la última ba-rrera a la teoría de la organización pública, 83

Enfoques del rompecabezas. . . . . . . . . . . . .. 83

Un a tipología de enfoques. . . . . . . . . . . . . ..

86

IV. Autoridad económica: comprensión de las raíces de lo

privado. . . . . . . . . . . . . . 90

Autoridad económica y lo público . . . . . . . . .. 90

Bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 93

Los derechos de propiedad como u na teoría d e lo pú-

blico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95

V. Autoridad política: comprensión de las raíces de lo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

Legitimidad y autoridad política " 106

Tres tipos de dotación de autoridad política. . . " 111

Autoridad política y comportamiento organizacional 114Autoridad política primaria y comportamiento organizacional, 114; Autoridad política secundaria y comportamiento organizacional, 118; Autoridad política terciariay comportamiento organizacional, 123

Modelo temario de autoridad política . . . . . . ..

125

VI. Por qué todas las organizaciones son públicas: visión

multidimensional de lo público . . . . . . . . . . : 130

Teoría multidimensional: tres axiomas " 131El supuesto rnultídímensional, 131; El supuesto de descomposición: lo público desagregado, 132; La presunciónde equivalencia, 133

Dinámica de una teoría multidimensional de lo pú-

blico . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134Lo público y procesos organizacionales 143

Lo público y procesos estructurales 149

Lo público y procesos de metas. 151

De la teoría a la aplicación . . . . . 154



ÍNDICE GENERAL 245

VII. Caso particular: cómo el nivel de lo público afecta eldesempeño de las organizaciones de investigación

y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . .

. .. 156

Estudio de la diversidad organizacional: el Natio-

nal Comparative R & D Laboratory Project .. 158Clasificación del universo organizacional, 158; Clasificación de lo público de organizaciones de 1 y D, 160;Tipología de lo público, 162Estudios de caso de la tipología de lo público . .. 166Sinopsis de resultados . . . . . . . . . . . . . . .. 186

VIII. Implicaciones para la investigación, la educación ge-

rencial y la gerencia efectiva . . . . . . . . . . ..

196El rompecabezas de lo público como paradigma.. 196 El rompecabezas de lo público como paradigma teó-

rico y de investigación. . . . . . . . . . . . . .. 198El rompecabezas de lo público, gestión pública y ma-

nejo de lo público . . . . . . . . . . . . . . . .. 200El rompecabezas de lo público y la educación en ge

rencia pública . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 207El rompecabezas de lo público como base para la

investigación, la educación y la práctica . 209

Referencias bibliográficas 211 Índice analítico. . . . . . 231

Todas Las Organizaciones Son Publicas

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