8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 1/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 2/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 3/252
SECCIÓN DE OBRASDE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Serie
NUEVAS LECTURAS DE POLÍTICA y GOBIERNO
Coordinada p orMAURICIO MERINO
MANUEL QUUANO
Presidente del Colegio Nacional de Ciencias Políticasy Administración Pública, A. C.
Todas las organizaciones son públicas
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 4/252
Traducción de
PASTOR JESÚS COVIÁN ANDRADE
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 5/252
BARRY BOZEMAN
Todas las organizaciones
son públicasTendiendo un puente entre las teorías
corporativas privadas y públicas
Estudio introductorio de
JUAN MIGUEL RAMíREZ ZOZAYA
l
COLEGIO NACIONAL DE CIENCIAS pOLíTICASY ADMINISTRACIÓN PÚBLICA, A. C.
FONDO DE CULTURA ECONÓMICAMÉXICO
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 6/252
Primera edición en inglés, 1987Primera edición en español, 1998
Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra -incluido el diseñotipográfico y de portada-, sea cual fuere el medio, electrónico o mecánico,
sin el consentimiento p or escrito del editor.
Título original: All Organizations arePublico BridgingPublic and Private OrganizationalTheoriesTraducción autorizada de la edición e n inglés publicada p or Jossey-Bass, Inc.,PublishersD. R. © 1987, Jossey-Bass, Inc., Publishers
ISBN 1-55542-036-2
D. R. © 1998, FONDO DE CULTURA ECONÓMICACarretera Picacho-Ajusco, 227; 14200 México D. F.
ISBN 968-16-4962-1
Impreso e n México
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 7/252
ORGANIZACIONES PÚBLICAS: NUEVOPARADIGMA EN LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Estudio introductorio
JUAN MIGUEL RAMíREZ ZOZAYAl
LA S ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y LA GERENCIA PÚBLICA
Uno de los cambios á notables que han tenido lugar recien-
temente en la teoría de la administración pública es la fuerza
que ha tomado la discusión en torno a las "organizacionespúblicas". Sorprendentemente, desde hace poco más de 10años un grupo considerable de académicos han puesto en un
lugar privilegiado el concepto de organizaciones públicas en
artículos de revistas, libros, seminarios y conferencias. Por
supuesto, este concepto también se ha introducido de lleno e nlos mapas curriculares que forman administradores públicosen las escuelas de administración pública en los países desa-rrollados.
En algunos casos, el tratamiento de las organizaciones
públicas como concepto "relevante" ha pasado desapercibido
por diversos autores, lo que refleja que éstos han tomado
dicho concepto más por la influencia de la moda, es decir,
porque el término "organizaciones públicas" anda en "bocade todos", y no porque exista una reflexión crítica de por qué
las organizaciones públicas irrumpen en el escenario.Lo anterior nos llevaría a preguntarnos si el concepto de "or-
ganizaciones públicas" es sólo uno entre muchos más, o si ha
venido a desplazar a algún otro que antes era "protagónico'l.?Aunque esta interrogante es significativa, no ayuda a expli-
car el fenómeno en su conjunto. En mi opinión, la aparición
I Profesor de la Universidad Nacional Autónoma de México.2 Allan Lerner y John Wanat, Public Administration. A Realistic Rein-
terpretation of Contemporary Public Management, Prentice Hall, Nueva Jersey,1992, pp. 1·2.
5
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 8/252
6 ESTUDIO INTRODUCTORIO
del concepto de "organizaciones públicas" sólo es una parte del
iceberg; es necesario ir más allá de discusiones que sólo se
reducen al protagonismo de algunos conceptos. Debemos te
ner presente que también se ha registrado otro cambio nodal
en la teoría de la administración pública moderna, el cual está
vinculado a la presencia de una coniente que hoy ocupa el
primer plano no sólo en la teoría sino también en la práctica
que desarrollan los administradores públicos: la gerencia pú-
blica {Public Management).
A pesar de que una gran cantidad de autores se mueve en el
terreno de la gerencia pública, pocos han considerado la ne -
cesidad de definirla. En general, esta corriente se entiende
corno la acción ejecutiva de alto nivel que se desarrolla en el
gobierno. Otros autores han ido más allá, indicando que la ge
rencia pública es aquella actividad que se orienta por la estra-
tegia más que por el proceso; que se ocupa de lo interorganiza-
cional más que por lo intraorganizacional, y que busca
combinar la gerencia c on la política pública.z
En el contexto de este novedoso cambio, la gerencia públi-ca y la s organizaciones públicas son términos que general-
mente se encuentran asociados. Algunos autores, como Barry
Bozeman, han sostenido incluso que la gerencia pública es en
realidad una teoría de las organizaciones públicas. De ahí se
desprende, entonces, que las organizaciones públicas son el
objeto de estudio de la gerencia pública.
Si esto es verdad, entonces estamos presenciando un cam-
bio de paradigmas trascendental en el campo de la adminis-tración pública. Este cambio mostraría una aparente ruptura
en cuanto al objeto de estudio de lo que se conoce como
administración pública. Hasta hace poco tiempo la disciplina
de la administración pública centraba su estudio en las "ins
tituciones gubernamentales", es decir, en las entidades y de
pendencias cuya especificidad estaba dada por su carácter de
autoridad oficial o gubernamental. Al parecer, con el predo-
minio teórico de la gerencia pública, estaríamos presenciandoun desafío intelectual consistente en la "redefínición" del obje
to de estudio de la administración pública. Esta redefinición
3 Barry Bozeman, Public Management, The State of the Art, Jossey-Bass,California, 1993, p. xiii.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 9/252
ESTUDIO INTRODUCTORIO 7
del objeto trasladaría el interés de la teoría de las instituciones
gubernamentales a las organizaciones públicas.
De acuerdo con esto, la importancia del nuevo enfoque de
la gerencia pública es más de fondo que de forma. No es sóloun cambio de nomenclatura. El término organizaciones pú-
blicas no es solamente una invención conceptual espontánea,
responde a la necesidad de explicar la complicada morfo-
logía" que han adquirido hoy en dí a las organizaciones guber-
namentales, privadas y sociales, así como las relaciones que
se establecen entre cada una de ellas, en el marco de una
sociedad poscapitalista sellada por la turbulencia ambiental,
el cambio rápido, el crecimiento de la complejidad y la incer-tidumbre y las constantes condiciones de crisis.>
El uso del término "organizaciones públicas" simboliza,
para la gerencia pública, la necesidad de adaptarse a los cam-
bios organizacionales y contextuales que están ocurriendo ac-
tualmente en los diversos órdenes de la vida. Estos cambios
-en algunos casos drásticos- en el orden económico, políti-
co, social, cultural y hasta ecológico, se reconocen como fac-
tores constituyentes de un proceso de transición que ha asu-mido distintos adjetivos y extremos de referencia, los cuales va n
desde un modelo de sociedad capitalista hasta una sociedad
poscapitalista, de una sociedad tradicional a una sociedad pos-
tradicional, de una sociedad moderna a una sociedad posmo-
derna, de una sociedad industrial a una sociedad postindus-
trial, de una sociedad segura a una sociedad de riesgo.
En su conjunto, estas diversas interpretaciones del cambio
social manifiestan que, en el periodo más reciente y por un4 William Eddy, "Issues and Trends in Public Managernent", en Handbook
ofOrganization Science, Marce! Dekker, Nueva York, 1987, p. 3.5 Wolf Heydebrand, "New Organizational Forms", Works and Ocu-
pations, Sage Publications, 3, vol. 16, agosto de 1989, p. 323. La metáfora de laturbulencia ha sido usada, a partir de la década de los cincuenta, como u na re-ferencia ambiental para explicar el contexto social moderno de las organiza-ciones. En el campo de la administración pública fue Dwight Waldo quien lapropuso inicialmente en su libro Public Administration in a Time of Turbulence,Chandler, Sa n Francisco, 1971. Posteriormente, Peter Drucker retomó la idea
desde la perspectiva de los negocios en Managing in Turbulence Times, Harperand Row, Nueva York, 1980. Una perspectiva má s detallada de las manifesta-ciones de la turbulencia sobre las acciones de las organizaciones en generalpuede ser encontrada en e! reconocido trabajo de John Naisbit y PatriciaAburdene, Megatrends 2000, AvonBooks, Nueva York, 1990.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 10/252
8 ESTUDIO INTRODUCTORIO
lapso muy breve, hemos testificado quizás el conjunto más
dramático de contiguas transformaciones sociales en la histo
ria del mundo.s
Este es el escenario que desafía hoya las ciencias sociales,y en particular a la administración pública, para que superen
la estrechez conceptual de algunos términos, como el de insti
tuciones gubernamentales, que han quedado rebasados por l a
realidad social. En la actualidad, el concepto de organiza
ciones públicas intenta captar los cambios en las estructuras,
los ambientes y los objetivos que envuelven a las organiza
ciones gubernamentales, sociales y privadas. Pero, ¿cuáles
han sido esos cambios, en qué consisten y en qué se reflejan?Veamos.
Recientemente ha aparecido una especie de organizaciones
sui generis qu e escapan a la tipología ortodoxa de lo guberna
mental, lo privado y lo social. Este tipo de organizaciones son
identificadas como organizaciones híbridas, cuasipúblicas,
cuasigubernamentales, organizaciones no gubernamentales,
por citar algunos términos. A veces se habla de ellas como el
sector borroso, el tercer sector, el sector no lucrativo," etcétera.
6 El concepto de transición está estrechamente vinculado con el conceptode modernidad; en palabras de Giddens, uno de los sociólogos contemporáneos más connotados, "vivimos, como todo mundo sabe, los tiempos de losfines [...] Fin de siécle [fin de siglo] ha llegado a ser ampliamente identificadoco n sentimientos de desorientación y enfermedad. Estamos en un periodo deevidente transición, y el 'nosotros' se refiere aquí n o sólo al mundo occidentalsino al mundo como un todo". Anthony Giddens, "Living in Post-Traditional
Society", pp. 56-109, cito po r Jeffrey Alexander, Fin de Siécle Social Theory. Relativism, Reduction, and the Problem of Reason, Verso, Londres, 1995, p. 43.
7 A este tipo de organizaciones Hood las ha denominado "organizacionescamaleón", porque s on capaces de aparecer en una variedad de formas distintas, dependiendo del marco de referencia constitucional o conceptual que seautilizado po r el analista. Véase Christopher Hood, "The Hidden PublicSector: The 'Ouangocratízation' of the World", en Franz-Xaver Kaufmann(cornp.), The Public Sector: h llenge [or Coordination and Learning, GruyterPublishers, 1989, p. 166. En Inglaterra, la investigación de las organizacionescuasigubemamentales ha sido sintetizada co n el término "quango" (quasi
non-government organization). Véase A. Barker, Quangos en Britain, Macmillan, Londres, 1982; John Greenwood y David Wilson, Public Admin-istration in Britain, George Allen y U nwin Publishers, Londres, 1986. Uno de103 estudios pioneros que registraron la existencia de organizaciones cuasigubernamentales en los Estados Unidos fue el de A1an Pífer, The Quasi NongovernmentalOrganization, Carnegie, Nu eva York, 1967.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 11/252
ESTUDIO INTRODUCTORIO 9
A pesar de tan d i v e r s i f i d ~ denominación, para algunos
expertos las organizaciones híbridas combinan -o mez-
clan- orientaciones y objetivos de carácter público y privado.
Este principio se aplica a los tres tipos de organizaciones: gu-bernamentales, privadas y sociales. En este sentido, además
de realizar sus tradicionales funciones de interés colectivo, las
organizaciones gubernamentales en ocasiones pueden partici-
par en el mercado económico incluso bajo una lógica de ren
tabilidad o usura. La representación más típica de esta moda
lidad es cuando el Estado se vuelve claramente interventor,
para lo cual amplía en exceso su sector público.f
Por otro lado, las empresas privadas, además de seguirinmersas en una lógica de ganancia, están asumiendo cada
vez más funciones de bienestar social a través de un conjunto
de políticas de beneficio colectivo hacia sus trabajadores. Una
muestra de ello son las prestaciones sociales para vivienda y
educación.
Por último, las organizaciones sociales adquieren mayor
importancia respecto a algunas funciones que por tradición
se han asignado al gobierno en el ámbito de la asistenciasocial, principalmente. Sin embargo, dado que estas organiza
ciones han irrumpido en materias como la protección am
biental, los derechos humanos, los derechos sexuales, etc.,
ahora tienen u n papel protagónico e n la sociedad. El poder de
convocatoria y la fuerte legitimidad que han adquirido entre
la sociedad ha llevado a pensar a algunos que estas organiza-
ciones han superado al propio Estado, ya que muchas de ellas
poseen un carácter supranacional o extraterritorial.?La invasión de competencias de una organización a otra n o
es un fenómeno aislado, también se aprecia un préstamo en
las técnicas de administración que emplea cada una de ellas.
En este proceso, destaca principalmente el hecho de que el
gobierno ha recurrido en los últimos años al uso de técnicas
de administración de la empresa privada; este caso se presen-
8 Según Habermas, el Estado puede remplazar al mercado dondequiera
que crea para mejorar las condiciones de valorización del capital; véaseJürgen Habermas, Problemas de legitimación en el capitalismo tardío,Amorrortu, Buenos Aires, 1986, p. 50.
9 Enrique Gil, "El estado del Estado. Colapso público, colusión privada",Claves de zón Práctica, núm. 53, junio de 1995.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 12/252
10 ESTUDIO INTRODUCTORIO
ta cuando algunos gobiernos adoptan tecnologías administra-tivas como los círculos de calidad total, la planeación estra-tégica y la reingeniería de procesos, entre otras. 10
En síntesis, quizá lo más importante de las organizacioneshíbridas es que, al conjuntar organizaciones de los tres tiposarriba mencionados, éstas reúnen en sus procesos y estruc-turas objetivos de carácter público.U Ésta es la peculiaridadprincipal de las organizaciones híbridas.
Desde el punto de vista histórico, el origen y el auge de lasorganizaciones híbridas reflejan un momento fundamental enel desarrollo del Estado capitalista. Para algunos autores, la
creciente expansión de las organizaciones no lucrativas se
debe a que el Estado ha abandonado sus funciones de asisten-cia social. De acuerdo con Lipsky y Smith, las organizacionesno lucrativas en los Estados Unidos han venido a suplir el pa-pel del Estado de bienestar debido a los recortes presupues-tales que ha sufrido el gasto social, sobre todo durante los dosúltimos periodos de gobierno. Las organizaciones no lucrati-vas se han convertido en una especie de organizaciones inter-medias entre las políticas públicas y los servicios públicos dis
tribuidos. 12
Por otro lado, también muchas organizaciones privadasestán asumiendo cada vez más funciones de protección social a
través de formas vinculadas a la práctica de la beneficencia, lacaridad y la filantropía. Para Richard Rose, la contribución"privada" a la mezcla de bienestar puede tomar dos formasdistintas: l primera se encuentra en el sector de mercado dela economía [ ... ] la segunda gran fuente de bienestar fuera del
10 Aun cuando las organizaciones híbridas comparten los enfoques deadministración, también es cierto que éstas resultan ser "mezclas extrañasde procesos y formas diversas que incorporan elementos premodernos, modernos y posmodernos": véase William Bergquist, The Posmodern Organization. Mastering the Art of Irreversible Change, Jossey-Bass Publishers, San Francisco, California, 1993, pp. 173-174; en particular, el capítulo 8: "The HybridOrganization: Linking Diverse Forms and Dynamics".
11 Robert Backoff y Paul Nutt, Strategic Management 01' Public and Third Sector Organizations. A Handbook [or Leaders, Jossey-Bass Publishers, SanFrancisc o, California, 1992, p. 9.
12 Véase Michael Lipsky y Steven Srnith, Non-Profits [or Hire. The WelfareState in the Age of Contracting, Harvard University Press, Cambridge,Massachusetts, 1993.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 13/252
ESTUDIO INTRODUCTORIO 11
Estado es la familia". De esta manera, se pueden distinguir
tres fuentes de beneficencia en general: el Estado (o sector
público), el mercado (sector privado) y la familia.t'
Desde el punto de vista marxista, las organizaciones públi-cas vendrían a expresar el resultado del cambio estructural de
la esfera pública. Esa presencia de lo público restructurado
tomaría forma en dos procesos sociales recíprocos: en elprimero de ellos, la participación cada vez mayor de organiza-
ciones sociales y empresariales en ámbitos de bienestar social
reflejaría lo que Habermas ha llamado la "socialización del
Estado"; en el segundo proceso, la introducción de las institu-
ciones del Estado (empresas paraestatales, por ejemplo) enlos quehaceres tradicionalmente reclamados por los ciuda-
danos -el mercado, básicamente- expresaría a su vez la
"estatalización d e la sociedad". 14
Una conclusión tentativa sería qu e la existencia de las orga-
nizaciones públicas es resultado de un desarrollo histórico
propio de las sociedades capitalistas, en donde lo público está
en un proceso de disputa y redefinición constante.t ' Este pro-
ceso de redefinición afecta de manera directa la adminis-tración pública, tanto en la práctica como en la teoría. En el
plano práctico se puede observar que los contenidos de las
propuestas de reforma administrativa de muchos gobiernos
destacan el sentido público que deben llevar implícitas las
acciones del Estado; en el plano teórico, la administración
13 Richard Rose, "La beneficencia: la mezcla de privado y público", enMartin Rein (comp.), Para definir la privatización, Fondo de Cultura Eco
nómica, México, 1991, pp. 91-92. La i ntroduc ción de las empresas privadasen el ámbito del bienestar social está empezando a generar un a literaturaimportante, y prueba de ello es la inclusión de la sección "Social enterprise" enla revista de la Universidad de Harvard; entre algunos interesantes artículosaparecidos en ella se cuentan: Peter Drucker, "What Business Can Learn", Harvard Business Review, julio-agosto de 1989, pp. 88-93; Craig Smith, "TheNew Corporate Philantropy, Harvard Business Review, núm. 3, mayo-juniode 1994, pp. 105-116; Regina Hertzlinger, "Effective Oversight: A Guide forNonprofit Director", Harvard Business Review, núm. 4, julio-agosto de 1994,pp. 52-60.
14 Jürgen Habermas, The Structural Transformation of the Public Sphere,The MIT Press, Cambridge, 1993, pp. 148-151.
15 Martin Heisler y Guy Peters, "Thínkíng About Public Sector Growth.Conceptual Operational Theoretical an d Policy Consíderations", en CharlesLewis Taylor (comp.), Why Government Grow. Measuring Public Sector Size,Sage Publications, Londres, 1983.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 14/252
12 ESTUDIO INTRODUCTORIO
pública modifica sus enfoques de conocimiento para explicar
los cambios que tienen lugar en la realidad social, colocando en
un lugar privilegiado -como ya habíamos mencionado- a lo
"público", lo cual se observa en conceptos como la gerencia"pública" y las organizaciones "públicas".*
Lo PÚBLICO Y LA GERENCIA PÚBLICA
Como ha dicho Giddens, vivimos una época de transiciones.
En la disciplina de la administración pública también se aplica
este principio, y se habla -a veces con notorio escepticismode que estamos en presencia de una especie de transición 16 dela administración pública hacia la gerencia pública.í? Esta
afirmación ha resultado polémica para muchos autores, en
especial para aquellos que son considerados decanos en elestudio de la administración pública. Es conocido el reproche
que ha externado Wildavsky a los promotores de la gerencia
pública cuando afirma que esta última "es sólo u n vino viejo en
una botella nueva".Ciertamente, para muchos resulta difícil aceptar que existe
algo nuevo, a nivel teórico y metodológico, co n lo cual formar
un campo de estudio como la gerencia pública. Wildavskytiene razón en parte, porque los estudiosos de la gerencia
pública han hecho del campo que cultivan un enfoque extremadamente prescriptivo. Sumado a esto, los estudios 'que se
elaboran desde este enfoque han recurrido constantemente a
El concepto de "lo público" es un a traducción ya obsoleta del inglés"publicness", pero en este libro la hemos preferido antes que otros términos-"publicitación", "publiceidad" o "publificación"- co n que los teóricos de laadministración pública h an pretendido replantear lo irreplanteable. (E.)
16 Para Zhiyong y Rosenbloom los términos "refundar", "reconstruir" y"reinventar" estigmatizan los principales enfoques de la reforma de la administración pública. Estos mismos términos pueden se r englobados en unaperspectiva de transición de la administración pública orientada más hacia elmercado. Véase David Rosenbloom y Lan Zhiyong, "Publíc Administration inTransición?", Public Administration Review, núm. 6, noviembre-diciembre de
1992, pp. 535-536.17 Para u na revisión de los orígenes, las tendencias y los productos institu
cionales de esta corriente véase el trabajo de Hal Rainey, "Public Management: Recent Developments and Current Prospects", en Naomi Lynn yAaron Wildavsky, Public Administration. The State of the Discipline, ChathamHouse Publishers, Nueva Jersey, 1990.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 15/252
ESTUDIO INTRODUCTORIO 13
una tendencia narrativa de ~
fenómenos administrativos, lo
que ha propiciado una postura científica carente de instru-
mentos y recursos analíticos en el orden teórico y metodológico.
A pesar de todas las críticas lanzadas en su contra, es hastahace poco tiempo cuando la gerencia pública empieza a to
mar forma como enfoque de conocimiento. Debido a qu e se
trata de un campo relativamente nuevo, es preciso no caer
en la confusión de creer que la gerencia pública es algo distin
to a la administración pública. Un punto de partida salomóni-
co sería reconocer a la gerencia pública como parte de la ad
ministración pública. De acuerdo con esta concepción, la
administración pública como un gran grupo familiar englobaría también a las ciencias de las políticas (policy sciences),
a los estudios sobre implementación, a los estudios institu
cionales, a los estudios del comportamiento administrativo y
a los estudios sobre la burocracia, entre otros. 18
Como ya hemos anunciado líneas arriba, la gerencia públi
ca surge a partir de la revaloración que se hace del concepto
de lo público de las acciones de gobierno. De ahí que su obje
to de estudio sean las organizaciones públicas. En este sentido, la gerencia pública intenta superar las deficiencias de la
administración pública tradicional, las cuales ocasionaron el
abandono de las necesidades sociales de grandes grupos de la
población. La crisis de la administración pública consistió en
una pérdida de sensibilidad de la autoridad hacia la ciu
dadanía. En otros años, la administración pública se convirtió
en una organización ineficiente, debido, en parte, al desfa
samiento de sus procesos y a la obsolescencia de sus estructuras administrativas.
Los orígenes de la gerencia pública, como ha n apuntado
varios diagnósticos, se localizan en el desgaste de la política
pública, que se orientó excesivamente al análisis cuantitativo
ya la "metapolítica", con lo cual se perdió el objetivo primor-
dial del proceso gubernamental: la ciudadanía. La gerencia
pública surgió entonces como una solución a este modelo;
orientada p or los principios de la eficiencia, la ciudadanía y lo
público, la gerencia pública buscó encontrar desde un princi-
18 "Editorial Comment", Ioumal Public Administration Researclt and Theory, vol. 4, núm. 1, enero de 1994, p. 1.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 16/252
14 ESTUDIO INTRODUCTORIO
pio la satisfacción de las demandas de la sociedad desde una
perspectiva radicalmente práctica, orientada a los problemas
específicos, bajo una actitud estratégica más que basada en el
proceso burocrático ortodoxo.Como enfoque analítico, la gerencia pública recurrió tam-
bién a la teoría de la organización y a la política pública para
construir el concepto de organización pública. De la primera
tomó el concepto de organización y lo asimiló como un sis
tema social autorregulado que mantiene ciertas constantes
esenciales o ciclos repetitivos de entrada, procesamiento, sali
da y renovación de entradas.t? En una perspectiva organiza-
cional, las organizaciones asemejan pequeñas sociedades enlas cuales la gente crea para sí misma significados, símbolos,
normas y esquemas cognoscitivos compartidos que les per-
miten crear y mantener interacciones significativas entre sí
mismas y en relación co n el mundo, más allá de su pequeñasociedad.t?
Sin embargo, debido a que la teoría de la organización
había ignorado los problemas políticos que están presentes en
las organizaciones públicas.U la gerencia pública tuvo que
recurrir al enfoque de la política pública para estudiar las
implicaciones de lo público en los programas de gobierno. De
esta forma, las ciencias de las políticas resultaban un pode-
roso instrumento analítico para ayudar a entender el signifi
cado de lo público, inmerso en las políticas, los programas y
los objetivos del Estado. La contribución de este último enfo-
que se ha dado, al menos, desde dos ángulos. Primero, desde
un aspecto técnico, las políticas públicas generan un nuevo
enfoque para analizar la complejidad del decision-making. A
19 Daniel Katz y Robert Khan, The Social Psychology of Organizations,John Wiley, Nueva York, 1982, p. 13.
20 Edgar Schein, Organizational Culture and Leadership, Jossey-Bass, SanFrancisco, California, 1985, p. 22. Argyris y Schoon definen a un a organización como un "organismo en el cual cada una de cuyas células contieneuna particular imagen de sí misma en relación co n el todo". Chris Argyrís,
Donald Schoon, Organizational Learning: A Theory of Action Perspective,Reading, Mass., Addison-Wesley, 1978, p. 16.21 Richard Hall y Robert Ouinn, "Is There a Connection Between
Organizational Theory an d public Policy?", en Richard Hall y Robert Quinn(cornps.), Organizational and Public Policy, Sage Publications, Beverly Hills,California, 1983, p. 7. .
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 17/252
ESTUDIO INTRODUCTORIO 15
partir de un esquema procesal de la política, que enfatizaba laimportancia de la información, la racionalidad y la interdisciplina, la política pública contribuyó a la solución de los pro
blemas y los asuntos públicos.Desde un punto de vista más político, las políticas públicas
destacaron el análisis en los pasos y componentes para elacceso a la agenda pública, así como el estudio del desempeño y la composición de los diversos actores en las arenaspolíticas; aportaron herramientas de análisis para entender
los conflictos que generaban las políticas y orientaban aquienes toman las decisiones a encontrar mejores salidas por
la vía de la negociación, la cooperación y el consenso.VFue así como la gerencia pública se abrió paso en la gran
esfera de la administración pública. Su pr m r esfuerzo se
concentró en encontrar u n objeto de estudio propio que la distinguiera de la imagen desgastada en que había caído laadministración pública. Ese objeto de estudio lo encontró en
las organizaciones públicas. En este concepto, lo más relevante es el carácter público de las organizaciones. De ahí
parte la gerencia pública como enfoque de conocimiento, delreconocimiento de que lo público no necesariamente proviene de la exclusividad del gobierno. Lo público está presente
ahora en todos los espacios de la vida social: en las laboresaltruistas de las empresas privadas, en las labores solidariasde las asociaciones de voluntarios o no gubernamentales y,por supuesto, en las acciones que el Estado emprende en supermanente interacción con la sociedad.
CREANDO NUEVOS PARADIGMAS PARA ENTENDER
A LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Lo primero que debemos tener presente al introducirnos en laobra de Barry Bozeman es que ésta se inscribe en el contextode los trabajos que han desarrollado los teóricos de la geren-
22 Michael White, "Polícy Analysis and Management Scíence", en StuartNagel, Encyclopedia of Policy Studies, Mareel Dekker, Nueva York, 1988,pp. 11-41.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 18/252
16 ESTUDIO INTRODUCTORIO
cia pública norteamericana. Bozeman es uno de los pocos
autores que se han preocupado por hacer un estudio ver
daderamente serio y analítico de lo que hoy en los países enlengua española conocemos como gerencia pública o gestión
pública.Aunque esta corriente se ha venido cultivando en los
Estados Unidos con mayor fuerza durante los últimos 20
años, son pocos los trabajos que han hecho aportaciones
trascendentes y originales al estudio de la gerencia pública. A
veces, por falta de rigor científico, se ha elaborado una definici6n "estrecha" de la gerencia pública.U De hecho, s610
dos trabajos se han ocupado de esta corriente en forma más o
menos profunda: uno de ellos es el de David Garson y SamOverman, Public Management Research in the United States.s"
y el otro -más reciente- es el de Laurence Lynn, Public Management As Art, Science and Profession.tí
El primero de ellos fue un levantamiento de informaci6nllevado a cabo a principios de la década de los ochenta en 25 0
escuelas de administración pública en los Estados Unidos,para conocer la influencia de la gerencia pública en el mapacurricular de st s escuelas, es decir, para saber de qué manera
la influencia de la gerencia pública determinaba la forma
ción de egresados de esta carrera. Algunas de las más impor-tantes conclusiones señalaron que, en general, no existía unabase de investigación en gerencia pública; la investigación
existente se hallaba fragmentada de acuerdo con la fuente,
la localización y disciplina del programa que se analizara.Aunque limitada en sus bases, l gerencia pública -se
reconocía- era un campo de estudio claramente identifica
ble. Finalmente, la investigación en gerencia pública no tenía
el tipo POSCORB tradicional que hacía hincapié en las funcio
nes administrativas, sino que incorporaba un interés actua-
23 David Rosenbloom y Bemard Ross, "Adminístrative Theory, PoliticalPower and Gover nment Reform", en James Perr y (comp.), New Paradigms for Govemment: Issues for the Changing Public Service, Jossey-Bass, Sa nFrancisco, California, 1994, p. 161.
24 David Garson y Sam Overman, Public Management Research in theUnited States, Praeger Publishers, Nueva York, 1983.
2S Laurence Lynn, Public Management as Art, Science and Profession,Chatham House Publishers, Nueva Jersey, 1996.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 19/252
ESTUDIO INTRODUCTORIO 17
lizado sobre el Policy Analysis, la evaluación y la implemen-
tación, la productividad y la coordinación política e institucionaP6
En su caso, Laurence Lynn elabora un recuento del nuevocampo, desde sus orígenes hasta la época actual. Un aspecto
plausible en esta investigación es que el autor planteó la viabilidad teórica y metodológica de la gerencia pública como unproblema de "jurisdicción" disciplinaria entre dos comunida-
des científicas. Para Lynn, la existencia de dos comunidades deacadémicos -por un lado, los estudiosos que se cobijan enla Asociación para la Gerencia y el Análisis de la Política PÚ
blica y, por otro, los académicos reunidos alrededor de laAsociación Nacional de Escuelas de Administración y AsuntosPúblicos- distorsiona el estudio de la gerencia pública.
Pese a estos problemas, Lynn piensa que la gerencia pública, como la función ejecutiva e n el gobierno, sería más fuerte
y tendría mayor identidad como un terreno de actividad pro-
fesional y de aprendizaje si sus contribuyentes y practicantes:
a) establecieran bases intelectuales e n aquellos campos y sub-
campos académicos que puedan iluminar el papel ejecutivoen el gobierno; b) desarrollaran hábitos de razonamiento
crítico y un intercambio intelectual apropiado a un campoacadémico, yc) aplicaran adecuadamente sus habilidades intelectuales para contestar las interrogantes centrales de la
gerencia pública 7
Uno de los problemas centrales de la gerencia pública radi-
ca en que los estudios que se producen para el análisis de lasorganizaciones públicas sólo tocan aspectos empíricos, demodo que, en el mejor de los casos, se convierten en recetas
de cómo dirigir mejor las agencias de gobierno. La importan-
cia de estos estudios se ha conc entrado sobre todo en los estu-dios de direccíón.P que destacan particularmente las carac-
terísticas de los gerentes públicos. Esto último ha hecho que
26 Garson y Overman, op. cit., pp. 17-18.
27 Lynn, op. cu; p.7.28 Véanse, entre otros trabajos de este corte: Jamil Jreisat, Managing PublicOrganizations. A Development Perspective on Theory and Practice, ParangonHouse, Nueva York, 1992; John Bryson y Barbara Crosby, Leadership for theCommon Good. Tack1ing Public Problems in a Shared Power World, JosseyBass Publishers, S an Francisco, 1992.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 20/252
18 ESTUDIO INTRODUCTORIO
los estudios de la gerencia pública se preocupen más por for
mar gerentes públicos de excelencia, en detrimento del con-
texto global en el cual tiene lugar la actividad del funcionario
público de alto nivel.La contribución de Bozeman va en sentido contrario, pues
es un esfuerzo p or construir categorías de análisis para enten-
der el comportamiento de las organizaciones públicas. El tra-
bajo de Bozeman no se distrae en la ya gastada discusión
sobre cuál es el perfil ideal que el gerente público debe lograr
para dirigir eficientemente una organización, sino que enfoca
la lente en la necesidad de generar herramientas conceptuales
para entender por qué varían las organizaciones públicasrespecto de las privadas.
Aunque un número cada ve z mayor de teóricos se refiere al
concepto de "organizaciones públicas", Barry Bozeman es el
teórico al que se le reconoce la invención del concepto de
"teoría de las organizaciones públicas", el cual planteó en
"Public Organization Theory: The Significance of Publicness"
(Boston, Allyn and Baconj.s?
De cualquier manera, ahora la gerencia pública busca dejaren claro su relación con la administración pública. Primero,
no está separada de la administración pública, es parte de
ella. La gerencia pública es un campo disciplinario de gran
riqueza porque en su construcción y desarrollo están partici-
pando "refugiados" de las escuelas de las ciencias de las políti
cas30 y de la teoría de la organización. No es que la adminis-
tración pública -la gran disciplina- se colapse, sino que en
su matriz teórica experimenta reajustes, dando como resulta-do el predominio científico de la gerencia pública.
29 Hal Rainey, "Public Organization Theory: The Rising Challenge", Public
Administratian Review, marzo-abril de 1983.30 Chester Newland, "Field of Strangers in Search of Discipline:
Separatism of Public Management Research from Public Administration",Public Administration Review, núm. 5, septiembre-octubre de 1994, p. 486.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 21/252
ESTUDIO INTRODUCTORIO
"PUBLICNESS": ENFOQUE PARA ANALIZAR
LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
19
El concepto de "publicness", sugerido por Bozeman -podríamos decir-, tiene el mismo significado que le asignan los latinoamericanos al término "lo público". Con todos los problemas
que representa su traducción, quizás lo más importante del concepto no es la envoltura sino el contenido. En este sentido, elcontenido del libro es bastante nítido y una sola leyenda expresa el mensaje: "algunas organizaciones son gubernamentales,pero todas las organizaciones son públicas".
Según Bozeman, hoy en día las sociedades son tan comple jas que aun cuando existen organizaciones gubernamentales
-que se ocupan de acciones de carácter público, de interés
general o del bien común- la interacción tan complicada enque se hallan inmersos amplios sectores sociales hace que "lopúblico" sea competencia de todos. Así, por ejemplo, el pro
blema de la contaminación ambiental es tan grave en algunas
ciudades que la "autoridad política" (el Estado) interviene enlos procesos esenciales-! de las organizaciones (privadas) ylas afecta en s u quehacer global.
Por ello, la preocupación central del autor se halla en saber
qué tanto tienen de público las organizaciones. Para enfrentar este problema, el autor plantea la necesidad de construir
enfoques analíticos que nos permitan discernir el efecto de laautoridad política en los procesos organizacionales esenciales
de las empresas y de las organizaciones no gubernamentales.El concepto de "publicness" intenta desarrollar esa función.Sin embargo, ésta no es una tarea fácil, ya que, según Bozeman, lo público presenta problemas de ambigüedad conceptual porque las organizaciones gubernamentales y privadasson muy parecidas en sus funciones, enfoques administrativosy su presencia pública. Esta confusión organizacional simularía una especie de "rompecabezas de lo público".32
31 Los procesos esenciales en el comportamiento de una organizaciónincluyen: 1) establecer y mantener la organización; 2) estructurarla; 3) obtener y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.
32 El concepto de "publícness", en la perspectiva de Bozeman, debe supe-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 22/252
20 ESTUDIO INTRODUCTORIO
De ahí que el problema fundamental de la teoría de las
organizaciones públicas sea generar una explicación de por
qué las organizaciones públicas difieren de las organizaciones
privadas.V Para avanzar en este propósito, Bozemai, indicaque es necesario tomar en consideración dos premisas bási
cas: Primera, que existen dos fuentes de autoridad que son la
base de prácticamente todas las organizaciones: la autoridad
económica y la autoridad política. La autoridad, base de la or
ganización, tiene un impacto significativo en el compor
tamiento de la organización. La autoridad económica respon
de a lo privado; es decir, las empresas denotan un corte más
privado en su s acciones, y sus objetivos responden a un dere
ch o de propiedad, mientras que la autoridad política sim
boliza el alcance que tiene el Estado como autoridad para
influir e n las acciones de la s organizaciones privadas. Segun
da, que ambos tipos de autoridad deben ser entendidos como
dimensiones, por lo que una organización no es totalmente
pública o privada, sino que en "mayor o menor grado" es una
cosa u otra. Esto es, puede ser más pública en relación con
algunas de sus actividades y má s privada respecto de otras.
Una inferencia importante es que, independientemente de
qu é organización se trate -de gobierno, empresarial o rnez-
clada-, ésta puede ser examinada en función de sus dimen
siones de lo público" .
Bozeman reconoce que, para superar la confusión concep
tual, hay que dejar de lado las diferencias tradicionales que
identifican a las organizaciones públicas y privadas. Esas diferencias se reducen a comparar tres factores: los empleados
y sistemas de personal; las tareas y contextos de trabajo, y la
estructura d e las organizaciones.
Por otra parte, cuatro obstáculos destacarían en la teoría
de las organizaciones públicas: a) el obstáculo analítico, en
donde lo público tiene múltiples significados, matices y con-
ral la concepción que se tiene de este concepto como vinculado más con elestatus legal de las organizaciones y acciones del gobierno; véase BarryBozeman y David Coursey, "Decisíon Making in Public and PrivateOrganizations: A Test of Alternative Concepts of 'Publicness"', Public
Admi nistra tion Review, núm. S, septiembre-octubre de 1990, p. 525.33 Robert Denhardt, Public Organizations Theory, Wadsworth Publíshíng.
Belmont, California, 1993, p. 19.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 23/252
ESTUDIO INTRODUCTORIO 21
notaciones; b) el obstáculo metodológico, esto es, muchos
problemas son analizados bajo una misma lente, incluyen as-
pectos como "seleccionar la unidad de análisis adecuada,
escoger el enfoque más significativo, diseñar una investigacióncapaz de captar las diferentes implicaciones de lo público"; e)
el obstáculo causal, el cual representa la incapacidad del
investigador para inferir por qué las organizaciones públicas
y privadas deberían de comportarse de distinta manera, y d)
el obstáculo sintético, que expresa la variación de las organi
zaciones en u nto a su multiplicación, producto de los cam
bios en su función y carácter.
Estos son los obstáculos que reclaman una teoría dimensional de lo público que aborde la disolución sectorial, las
organizaciones híbridas y los vínculos entre diversos tipos de
organización. El modo en que lo público de una organización
influye en su comportamiento es la clave de esta teoría.
Como enfoque para estudiar lo público, el "publícness" pre-
senta distintos rostros -por es o se le puede representar con
la metáfora del rompecabezas-, entre ellos los siguientes: a
pesar de poseer poco potencial, los relatos profesionalestienen un papel importante en la composición del "publíc-
ness": los estudios de caso aportan a la teoría de la organi
zación pública; la investigación unisectorial ayuda a definir
las características de las organizaciones públicas; la investi-
gación sectorial comparativa es prometedora, y la inves-
tigación genérica, la más común de los estudios corporativos,
no supone que las diferencias entre las organizaciones públi-
cas y privadas sean importantes.La integración de estos recursos intelectuales para generar
conocimiento útil a la administración pública bajo una pers-
pectiva integradora es otra de las virtudes del trabajo de
Bozeman.
Para él, existen tres tipos de autoridad política con dife-
rentes implicaciones para lo público y el funcionamiento de
las organizaciones. Una de ellas, la autoridad primaria, ema
na de lo s ciudadanos; la secundaria se refiere a la legitimidady es ejercida por los funcionarios, y la tercera pertenece a las
organizaciones no gubernamentales y a los particulares.
En la autoridad primaria se valoran la legitimidad del
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 24/252
22 ESTUDIO INTRODUCTORIO
Estado, y el papel y el alcance del gobierno. Todas las organi-
zaciones son públicas porque la autoridad política afecta partedel comportamiento y los procesos de todas las organizaciones. Ésta es la base de una teoría de lo público, lo que implicaque lo público concierne a los efectos de la autoridad política.
Las organizaciones pueden ser más públicas en relación conciertas actividades y menos públicas con respecto a otras, ytodas las organizaciones son públicas, pero algunas lo sonmás que otras.
De lo anterior se deduce que una teoría multidimensionalsupone que las organizaciones modernas, independientemente del sector o tipo, están influidas tanto por la autoridadpolítica como por la económica y ejercen simbólicamenteambas formas de actividad.
Las categorías diseñadas por el autor permiten identificar a
lo público como una mezcla de lo público como autoridad.Una organización es pública, según el principio anterior, en la
medida en que ejerce una autoridad política o es restringi-
da por ella. En consecuencia, una organización es privada enla medida en que ejerce autoridad económica o se ve limitadapor ella. Por lo tanto, el enfoque multidimensional de lo público ayuda a evitar la confusión sectorial y es un avance en laconcepción tradicional de lo público como gobierno.
Otra de las ventajas de la perspectiva multidimensional de
lo público es que funciona como indicador del grado de com-
posición pública-privada de las organizaciones. Con esta desa-
gregación se pu observar que las organizaciones indivi-duales no son totalmente públicas o privadas, sino más o
menos públicas de acuerdo con aspectos particulares de suactividad.
Para llevar adelante su empresa teórica, Bozeman destacaalgunas virtudes del "publicness": el enfoque es aplicable a
cualquier organización; ayuda a enfrentar los problemas deldesvanecimiento sectorial, de privatización y organizaciones
híbridas, y explica por qué las organizaciones más públicasdeberían diferir de las más privadas.
Las pretensiones intelectuales de Bozeman son llevar el
concepto de "publicness" al campo de la investigación, la educación gerencial y la administración eficiente, e incluso con-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 25/252
ESTUDIO INTRODUCTORIO 23
siderarlo como un paradigma. A pesar de que la perspectiva
rnultidimensional del "publicness" no logra definir cabalmente
lo público, sí es una suerte de paradigma, según Bozeman,
porque sugiere varios métodos de investigación y desarrollatácticas y estrategias gerenciales que no ofrecen los enfoques
genéricos o puramente públicos.
El desarrollo conceptual es una característica que hay que
celebrar en la ya vasta, innovadora y propositiva obra acadé-
mica de Barry Bozeman, quien no se ha limitado únicamente
a los hallazgos empíricos no acumulativos y no generalizables.
Sus constructos teóricos denotan una preocupación por la
generación de la teoría del más alto nivel, y aun con ello sumodestia es de admirar cuando reconoce qu e hay una abun-dante lista de pendientes por considerar en el ámbito concep-
tual, entre los que destacan: desarrollar medidas de "pu-
blicness" para diversas actividades y procesos organizacio-
nales; desarrollar conceptos más cercanos al comportamientoreal de la organización; implementar hipótesis de descomposi-
ción, y desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una
amplia variedad de organizaciones con diferentes misiones,tecnologías y culturas.
La propuesta teórica de Bozeman es un mensaje a la comu-
nidad vinculada con el estudio de las organizaciones públicas,
para que ésta no se limite a copiar conceptos, sino que los
reelabore cuando se apliquen a la investigación empírica. Por
eso, una teoría basada en la práctica avanza siempre y cuandolos investigadores respondan al desafío de desarrollar medi-
ciones eficaces para conceptos útiles.Quizás la lección más importante del "publicness" sobre la
formación de gerentes públicos es el manejo que éstos hagande lo público. Entre otras habilidades, deben considerar el
manejo de la interdependencia (en el contexto político) y los
valores de la organización.
El consejo final del presente trabajo sería el siguiente: la
misión de la investigación y la teoría consiste en explicar
la práctica de la gerencia pública y en hallar formas de acu-mular y formalizar el conocimiento personal de los profesio-
nales; una ruta del conocimiento es el rompecabezas de lo
público.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 26/252
24 ESTUDIO INTRODUCTORIO
BIBLIOGRAFÍA
Alexander, Jeffrey, Fin de Siécle Social Theory. Relativism,
Reduction, and the Problem of Reason, Verso, Londres,1995.
Argrys, Chris, y Donald Schoon, Organizational Leaming: A
Theory of Action Perspective, Reading, Mass., AddisonWesley, 1978.
Backoff, Robert, y Paul Nutt, Strategic Management of Public
and Third Sector Organizations. A Handbook [or Leaders,Jossey-Bass Publishers, San Francisco, California, 1992.
Barker, A., Quangos en Britain, Macmillan, Londres, 1982.Berguist, William, The Posmodern Organization. Mastering the
Art Of Irreversible Change, Jossey-Bass Publishers, SanFrancisco, California, 1993.
Bozeman, Barry, Public Management. The State of the Art,Jossey-Bass, California, 1993.
--, Y David Coursey, "Decision Making in Public andPrivate Organizations: A Test of Alternative Concepts of 'Publicness''', Public Administration Review, núm. 5, septiembre-octubre de 1990, p. 525.
Bryson, John, y Barbara Crosby, Leadership [or the Common
Good. Tackling Public Problems in a Shared Power World,
Jossey-Bass Publishers, San Francisco, 1992.
Denhardt, Robert, Public Organizations Theory,
WadsworthPublishing, Belmont, California, 1993.Drucker, Peter, Managing in Turbulence Times, Harper and
Row, Nueva York, 1980.---, "What Business Can Learn", Harvard Business Review,
julio-agosto de 1989.Eddy, William, "Issues and Trends in Public Management",
en Handbook of Organization Science, Marcel Dekker,
Nueva York, 1987."Editorial Comment", Joumal of Public Administration
Research and Theory, vol. 4, núm. 1, enero de 1994.Garson, David, y Sam Overman, Public Management Research
in the United States, Praeger Publishers, Nueva York, 1983.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 27/252
ESTUDIO INTRODUCTORIO 25
Gil, Enrique, l estado del Estado. Colapso público, colusión
privada", Claves de Razón Práctica, núm. 53, junio de 1995.
Greenwood, John, y David Wilson, Public Administration in
Britain, George Allen y Unwin Publishers, Londres, 1986.Habermas, Jürgen, Problemas de legitimación en el capitalismo
tardío, Amorrortu, Buenos Aires, 1986.
---, The Structural Transformation of the Public Sphere,
The MIT Press, Cambridge, 1993.
Hall, Richard, y Robert Ouinn, "Is There a Connection
Between Organizational Theory and Public Policy?", en
Richard Hall y Robert Quinn (comps.), Organizational
Theory and Public Policy, Sage Publications, Beverly Hills,California, 1983.
Heisler, Martin, y Guy Peters, "Thinking About Public Sector
Grawth. Conceptual Operational Theoretical and Policy
Considerations", en Charles Lewis Taylor (comp.), Why
Government Grow. Measuring Public Sector Size, Sage
Publications, Londres, 1983.
Hertzlinger, Regina, "Effective Oversight: A Guide for
Nonprofit Director, Harvard Business Review, núm. 4, julio-agosto d e 1994.
Heydebrand, Wolf, "New Organizational Forms", Works
and Ocupations, Sage Publications, núm. 3, vol. 16,
agosto de 1989.
Hood, Christopher, "The Hidden Public Sector: The "Ouango
cratization" of the World", en Franz-Xaver Kaufrnann
(comp.), The Public Sector. Challenge [or Coordination and
Learning, Gruyter Publishers, 1989.
Jreisat, Jamil, Managing Public Organizations. A Development
Perspective on Theory and Practice, Parangon House, Nueva
York, 1992.
Katz, Daniel, y Robert Khan, The Social Psychology of Or
ganizations, John Wiley, Nueva York, 1982.
Lerner, Allan, y John Wanat, Public Administration. A Realistic
Reinterpretation of Contemporary Public Management, Prentice Hall, Nueva Jersey, 1992.
Lipsky, Michael, y Steven Smith, Non-Proiits [or Hire. The
Welfare State in the Age of Contracting, Harvard University
Press, Cambridge, Massachusetts, 1993.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 28/252
26 ESTUDIO INTRODUCTORIO
Lynn, Laurence, Public Management as Art, Science and
Profession, Chatham House Publishers, Nueva Jersey, 1996.
Naisbit, John, y Patricia Aburdene, Megatrends 2000, Avon
Books, Nueva York, 1990.Newland, Chester, "Field of Strangers in Search of Discipline:
Separatism of Public Management Research from Public
Administration", Public Administration Review, núm. 5,
septiembre-octubre de 1994.Pifer, Alan, The Quasi Nongovernmental Organization, Nueva
York, Camegie, 1967.Rainey, Hal, "Public Management: Recent Developments and
Current Prospects", en Naomi Lynn y Aaron Wildavsky,
Public Administration. The State of the Discipline, Chatham
House Publishers, Nueva Jersey, 1990.___ , "Public Organization Theory: The Rising Challenge",
Public Administration Review, marzo-abril de 1983.
Rose, Richard, "La beneficencia: la mezcla de privado y públi-
co", en Martin Rein (comp.), Para definir la privatización,
Fondo de Cultura Económica, México, 1991.Rosenbloom, David, y L an Zhiyong, "Public Administration in
Transition?", Public Administration Review, núm. 6, no-
viembre-diciembre de 1992.Rosenbloon, David, Lan Zhiyong y Bemard Ross,
"Adrninistrative Theory, Political Power, and Government
Reform", e n J am es Perry (comp.), New Paradigms for
Government: Issues [or the Changing Public Service, Jossey-
Bass, San Francisco, California, 1994.Schein, Edgar, Organizational Culture and Leadership, Jossey-
Bass, San Francisco, Californa, 1985.
Smith, Craig, "The New Corporate Philanthropy", Harvard
Business Review, núm. 3, mayo-junio de 1994.
Waldo, Dwight, Public Administration in a Time of Turbu-
lence, Chandler, San Francisco, 1971.
White, Michael, "Policy Analysis and Management Science",
en Stuart Nagel, Encyclopedia of Policy Studies, Mareel
Dekker, Nueva York, 1988.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 29/252
TODAS LAS ORGANIZACIONESSON PÚBLICAS
Tendiendo un puente entre las teoríascorporativas privadas y públicas
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 30/252
25892
BIBUOTECA
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 31/252
A JUDITH
LISLE, BRANDYN
LISLEy JOHN HAMILTON MARTIN BOZEMAN
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 32/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 33/252
PREFACIO
"Algunas organizaciones son gubernamentales, pero todas las
organizaciones son públicas." Si hubiera que condensarlas siguientes páginas a su mínima expresión, yo escogería
esa frase. La premisa cardinal de este libro es que lo público
es una clave para entender el comportamiento y manejo deuna organización, no sólo en dependencias del gobierno, sino
virtualmente e n todas las organizaciones.
Consideremos antes que nada el significado de "lo público".
El término público se ha empleado de maneras distintas y enmuchos contextos diferentes. Uno de los usos más comunes
identifica lo público con lo gubernamental. El párrafo ante
rior deja en claro que la acepción público = gobierno no es la
que yo comparto. Como aquí se utiliza, lo público se refiere al
grado en que la organización se ve afectada por la autoridadpolítica. (De momento, demos por sentada la naturaleza de
ésta.) Una primera implicación, quizá la más importante, es
que prácticamente cualquier organización -del gobierno,
empresarial o no lucrativa- tiene aspectos públicos significa
tivos. Muchas organizaciones están tanto limitadas como fa
cultadas por l a autoridad política. Cualquiera que sea el esta
tuto legal o el contexto institucional de una organización, lo
público deja en ella una marca indeleble y afecta su compor-
tamiento de manera importante.
La idea de que todas las organizaciones son públicas a unou otro nivel (y de que lo público es una cuestión de grado) me
parece bastante clara. Pero la teoría corporativa tradicional
ofrece amplia evidencia de qu e no hay u n acuerdo unánime al
respecto. La teoría de la organización genérica, de llegar a
tratar lo público, lo entiende como sinónimo de gobierno. Del
mismo modo, gran parte de la teoría de la administración
pública, si bien otorga importancia a la distinción entre lo
público y lo privado, identifica las organizaciones públicas
con las dependencias oficiales. Considero que éste es un enfo-
31
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 34/252
32 PREFACIO
que confuso y aun decepcionante de un mundo corporativo
en qu e la "ambigüedad sectorial" se está volviendo más bien
la regla que la excepción, y donde están surgiendo nuevas for-mas organizativas difíciles de clasificar con las etiquetas con
vencionales de gobierno-empresa.
La insatisfacción con respecto a buena parte de la teoría
corporativa tradicional ha sido una de la s motivaciones parala confección de este libro. Otro estímulo ha sido la decep
ción sobre el aspecto aplicado, prescriptivo, de la teoría de la
organización pública: a la gerencia pública. Los especialistas
en la materia suelen carecer de una orientación teórica. Loscriterios convencionales, el análisis histórico y el conocimien
to empírico dominan el pensamiento y la práctica de la geren-cia pública. No tengo nada contra la experiencia personal ode la historiografía. Pero me desconcierta que los expertos acep-ten de manera acrítica el dictamen de Wallace Sayre de que laadministración del gobierno y de los negocios es "semejante
en todos los aspectos poco importantes". Hay, en verdad, bue
nas razones para distinguir la gerencia pública, pero también
hay argumentos sólidos para enfocar de manera global mu
chos aspectos administrativos. No es algo que pueda deslin-darse fácilmente.
RESUMEN TEMÁTICO
Una vez reveladas algunas pistas sobre mi motivación para
escribir este libro, consideremos su contenido. Los capítulosindividuales difieren considerablemente en cuanto a con-tenido y propósito. Un breve resumen proporcionará una idea
de la contribución de cada capítulo por separado a los temas
centrales de la obra.
El objetivo del capítulo 1 es sencillo: enmarcar los proble
mas, presentar el "rompecabezas de lo público" y apoyar laafirmación encarnada en el título del libro. Esta sección su
giere por qué los especialistas, los directivos y los estudiantesdeberían interesarse en lo público de las organizaciones. La
influencia de lo público en el comportamiento de las organi
zaciones se ilustra con una serie de episodios ocurridos en laindustria aeroespacial.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 35/252
PREFACIO 33
En el capítulo II se revisa gran parte de la literatura com-
parativa de las organizaciones públicas y privadas. Los estu-
dios citados en esta sección tratan de las diferencias entre los
sectores mencionados en cuanto a estructuras organizativas,coordinación y sistemas de personal y contexto de trabajo; en
otras palabras, la casi totalidad de las diferencias, con excep-
ción de las concernientes al ámbito del mercado o de la auto-
ridad política y jurídica. La mayor parte de los estudios sobre
investigación han abordado el ambiente interno por una
razón comprensible: es má s fácil concebir un buen diseño de
investigación, para examinar, digamos, las diferencias en las
tasas de ascenso entre las organizaciones públicas y privadas,que para estudiar temas más fundamentales de lo público
como las variaciones en la percepción de la legitimidad del
Estado y los consiguientes efectos sobre el grado de penetra-
ción gubernamental en la sociedad.
El capítulo II I fue escrito para los teóricos corporativos y las
personas dedicadas a investigar los efectos de lo público. El
objetivo principal del capítulo es identificar algunos de los
problemas que implica la investigación comparativa sobre lasorganizaciones públicas, así como las posibles estrategias para
atenuarlos. Un propósito secundario es procurar un marco
para clasificar los numerosos enfoques que pretenden explicar
las diferencias entre las organizaciones públicas y privadas.
Factores económicos y políticos má s amplios, que consti-
tuyen las bases esenciales de lo público (y de lo privado),
reciben atención en los dos siguientes apartados. En el capí-
tulo IV se argumenta que la dotación de autoridad económica,en particular los derechos de propiedad privada, explica
muchos aspectos de las organizaciones y de su administra-
ción. Existe un cuerpo teórico bien desarrollado en cuanto a
la economía (denominado en forma general teoría de los
derechos de propiedad) que examina las diferencias entre las
organizaciones públicas y privadas y que ofrece explicaciones
plausibles sobre el porqué sus comportamientos deberían
diferir. No hay una teoría de la autoridad política similar encuanto a coherencia y buen desarrollo, por lo que el capítulo
V reúne ideas discordes y presenta un modelo de los efectos
de la autoridad política en las organizaciones.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 36/252
34 PREFACIO
El capítulo VI es, en ciertos aspectos, el más importante.Aquí las hipótesis del libro se conjuntan para ofrecer una pers-pectiva alternativa sobre lo público. En este apartado se argu-menta que lo público se comprende mejor en términos delgrado de restricción y habilitación política con que afecta a laorganización. Asimismo, se desarrolla un concepto de lo pú-blico que se ajusta a cualquier tipo de organización; conceptocapaz de enfrentar fenómenos tales como la ambigüedad sec-torial y el surgimiento de formas híbridas y multiorganiza-cionales.
Algunos de los conceptos desarrollados en la sección ante-rior se aplican en el capítulo VII. Utilizando dos parámetrossimples, uno para lo privado y otro para lo público, se clasifi-ca un conjunto de instituciones de investigación y desarrolloy se evalúa su desempeño. Los resultados indican que o
gubernamental" y o público" no son sinónimos y que, más apropósito, la politicidad (medida por los recursos derivadosde fuentes gubernativas) parece decir mucho sobre la eficien-
cia de una organización.El capítulo final comienza por explorar las posibilidades deutilizar el rompecabezas de lo público como paradigma orga-nizativo para el estudio de la administración pública, y poste-riormente sugiere la aplicación de la teoría de lo público a lapráctica del "manejo de lo público". El capítulo termina conuna exposición sobre la pertinencia del mencionado rompe-cabezas para la educación en dirección pública.
¿QUIÉNES DEBERÍAN LEER ESTE LIBRO?
Espero que los administradores lean este libro. Tengo expec-tativas realistas: los estudios sobre el tiempo que los gerentes"eficientistas" dedican a la lectura de textos no relacionadosdirectamente con su trabajo muestran que los autores enfren-
tamos una dura competencia. Aun así, creo que este ensayomerece su atención y su tiempo. La obra resultará especial-mente útil para: 1) gerentes de empresas cuyas responsabili-dades incluyen enfrentar restricciones del gobierno, procurarrecursos del mismo o tratar de entender la responsabilidad
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 37/252
PREFACIO 35
política; 2) funcionarios del gobierno que tratan con empre-
sas en calidad de reguladores, con socios de empresas de ries-
go y con solicitantes o proveedores de recursos; 3) directores
de organizaciones no lucrativas del "tercer sector"; 4) ge-rentes en organizaciones híbridas o mixtas, como empresas
patrocinadas por el gobierno o instalaciones propiedad del
mismo, pero administradas por contratistas.
¿Qué obtendrían del libro? No mucho en lo que respecta a
prescripciones administrativas directas. En la gerencia públi-
ca existe manifiesta necesidad de pautas con fundamento
teórico. Sin embargo, esta obra se ocupa más bien de ayudar
a desarrollar las teorías sobre las que eventualmente podríanbasarse dichas pautas. Aun así, contiene algunas lecciones.
En particular, el libro tiene algo que decir sobre la asignación
de recursos y responsabilidades entre organizaciones y sec-
tores. Por regla general, tales decisiones políticas están
englobadas en la teoría microeconómica y determinadas por
la política temporal. El marco institucional y las cuestiones
organizativas suelen recibir poca atención. Los resultados y
discusiones que aquí presentamos sugieren que la gerenciapública y los problemas organizacionales demandan mayor
atención al tomarse las decisiones de asignación. El lector
puede hallar incluso algunas pistas sobre la forma en que los
problemas de dirección pública influyen en el éxito de las
políticas adoptadas.
El principal valor de este libro para los administradores no
es, sin embargo, el de las "sugerencias útiles". Las ideas que
aquí se exponen deberán ayudarlos a ordenar su pensamientoen tom o de su trabajo, su organización y aquéllas con las que
interactúan. Muchos supuestos gerenciales de aceptación
general y aun de vieja reputación están comenzando a res-
quebrajarse a causa de la edad. En un ámbito en el que algu-
nas organizaciones empresariales reciben la mayoría de sus
fondos del gobierno y tiemblan ante la perspectiva de entrar a
mercados desprotegidos, el viejo estilo "gerencial de créditos
y deudas" pierde significado. En un medio donde algunasorganizaciones del gobierno buscan beneficios y contratan
personal de mercadeo y publicidad para promover su imagen
pública, las panaceas de la administración pública tradicional
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 38/252
36 PREFACIO
tienen menor relevancia. Este libro ayudará a los administradores a entender mejor una de las grandes fuentes de complejidad en los ambientes corporativos: la mezcla y constantemente cambiante de las fuerzas políticas y de mercado quemoldean a las organizaciones.
Espero que los teóricos de la organización y los estudiososde la administración pública lean este libro. Los primeroscasi siempre sermonean a los conversos. Algunos sienten queuna organización es una organización y que el contexto público tiene poca importancia. No es de extrañar que la genteen las escuelas de comercio tienda a mantener esta opinión y
lea libros que confirman el evangelio gerencial genérico. Sinembargo, algunos teóricos perciben que las organizacionesdel gobierno tienen tan poco en común con otras organizaciones, que la teoría corporativa genérica resulta ingenua y
poco valiosa para la gerencia pública. Tampoco debe sorprender que algunas personas de los programas de administraciónpública, políticas públicas y ciencias políticas tiendan a
sostener esta visión y lean libros que confirman el evangeliode la singularidad del sector público. Mi libro no apoya ninguna de las dos opiniones.
Espero que los estudiantes lean este libro. Resulta adecuado para varios cursos de administración empresarial y públi-
ca, así como para algunos de ciencia política. La principalcaracterística que atraerá a l o s estudiantes es su carácterprovocativo. Dado que ya utilicé un borrador de esta obra
como parte de los textos para mi curso de teoría de la organización pública en la Maxwell School, puedo señalar que sucontenido ha generado acaloradas discusiones. Invariablemente, los estudiantes de administración pública han mostrado cierto interés en la naturaleza de lo público. Ésta es, des-
pués de todo, la cuestión neurálgica en la enseñanza de laadministración pública. Acostumbro comenzar mi curso conuna pregunta: ¿Por qué no está usted en una escuela comer
cial? La interrogación no solamente despierta chistes deli-ciosamente sarcásticos -"detesto el dinero" o "no podríavestirme como exige el reglamento"-, sino que también activa la discusión.
Asimismo, he utilizado dicho borrador como texto para un
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 39/252
PREFACIO 37
seminario sobre teoría corporativa en una escuela comercial.
Si bien los alumnos son comprensiblemente menos intros-
pectivos respecto a la naturaleza de lo público, el libro parece
estimular discusiones productivas sobre el papel del gobiernoen los negocios y sobre los objetivos de la teoría de la organi-
zación.
RECONOCIMIENTOS
Mis ideas sobre lo público y su papel en la teoría de la organi-
zación y administración han sido influidas por diversas per-
sonas. Stephen Loveless, de la Universidad Internacional deFlorida, y Michael Crow, de la Universidad Estatal de Iowa,
han escrito disertaciones donde han aplicado algunas de la
ideas aquí desarrolladas. Su pensamiento ha sido tan central
para mi trabajo que cada uno es coautor de un capítulo de
este libro. Hal Rainey, de la Universidad Estatal de Florida,
ha hecho gran cantidad de comentarios sobre el libro y ha
ejercido gran influencia en mi opinión (yen la de todos los
demás) sobre la naturaleza de las organizaciones públicas.Robert McGowan, de la Universidad de Denver, leyó un bo-
rrador del manuscrito e hizo muchas sugerencias de gran uti-
lidad. Agradezco la guía de Jeffrey Straussman (Universidad
de Syracusa), William Starbuck (Universidad de Nueva York),
Richard Hall (Universidad Estatal de Nueva York en Albany),
Howard Aldrich (Universidad de Carolina del Norte), Stuart
Bretschneider (Universidad de Syracusa), Todd Holden
(Universidad de Syracusa), Ralph Shangraw, Jr. (Universidadde Syracusa), Mark Emmert (Universidad de Colorado) y
Gary Wamsley (Instituto Politécnico y Universidad Estatal de
Virginia), todos ellos ofrecieron comentarios sobre uno o va-
rios capítulos.
Asimismo, tuve la fortuna de contar con la asistencia de
excepcionales estudiantes graduados de la Maxwell School,
entre ellos Joe Dale, Marc Nicole y William Burke. Estoy en
deuda con Eleanor Sheridan, quien mecanografió gran partedel manuscrito.
Finalmente, agradezco a mi esposa, Judith Bozeman, por
sus provechosas críticas ("Todo me parece demasiado obvio"),
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 40/252
38 PREFACIO
y a mi s hijos, John y Brandyn, por ayudarme a mantener mi
trabajo en la perspectiva correcta ¿Por qué no escribes
algunos libros para hacer mucho dinero?").
BARRY BOZEMAN
Syracusa, Nueva York
Enero de 1987
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 41/252
1. EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO: CÓMO ELCARÁCTER PÚBLICO DE LAS ORGANIZACIONES
AFECTA SU COMPORTAMIENTO
¿EL CARÁCTER público de las organizaciones influye significati-vamente en su comportamiento? Esta pregunta, en esencia,constituye el rompecabezas de lo público. Hay sin duda cierto
mérito en el argumento de Warwick (1975, p. 204) de que o
basta con llenar un portafolios de conceptos y medidas desa
rrolladas en otros casos, descargarlos en una agencia pública
y esperar a que abarquen toda la realidad importante a la que
están expuestos". Pero, ¿qué tanto de la "realidad importante"
del comportamiento organizativo puede explicarse en térmi
nos de conceptos y medidas de la teoría de la organización
genérica? ¿En qué difieren las organizaciones públicas de las
privadas? ¿Y cuáles son las implicaciones para la gerenciapública?
Muchos piensan que el componente público, de revestir
alguna importancia, no es una influencia tan significativa en
las organizaciones y su gerencia, como lo son muchos otros
factores: el estilo del liderazgo, el tamaño de la organización yel nivel de recursos. La mayoría de los teóricos sobre organi
zación se preocupan tanto por la generalización científica
como por la eficiencia gerencial y, comprensiblemente, de-sean alguna prueba de que lo público represente una diferen-cia (véanse, por ejemplo, Meyer y Rowan, 1977; Nystrom yStarbuck, 1981). Sin embargo, los especialistas y los profe-sionales de la gerencia pública -en busca de aumentar la efi-ciencia administrativa- están convencidos de que las organi
zaciones públicas son distintas a las privadas (por ejemplo,
Allíson, 1979; Lynn, 1981; Rainey, Backoffy Levine, 1976).
La investigación sobre gerencia pública, en su estado actualde subdesarrollo, aporta poco para convencer a los analistas
corporativos de orientación teórica de que lo público merece
su atención. La evidencia anecdótica parece decir que la
39
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 42/252
40 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
gestión empresarial y la gubernativa difieren sustancialmente
(véanse Blumenthal, 1983; Rumsfeld, 1979; Hayes, 1972; CaliIano, 1981); pero en las empresas privadas, la autoridad
política está a la orden del día. Al reflexionar sobre sus experiencias en los negocios y en el gobierno, Donald Rumsfeld
(1979, p. 90) observa: "Cuando me levanto en la mañana
como empresario, pienso mucho más en el gobierno que en lacompetencia, porque el gobierno está igualmente involucra-
do: sea HEW, IRS, SFC, FIe, FDA".*
Los INTERESES
Ta l y como están las cosas, pocas piezas del rompecabezas delo público están en su lugar. Son escasas las evidencias para
reforzar creencias firmes. El reducido progreso es en particu-
lar decepcionante en vista de la cantidad de temas puestos en
la balanza. Veamos algunos ejemplos.Desde tiempo atrás ha habido interés en transferir tec
nologías entre sectores, incluyendo tecnologías de carácterdirectivo. La administración por objetivos, planeación pre-
supuestal programada, dirección de personal de tiempo flexible, planeación presupuestal de base cero y sistemas compu-
tarizados de apoyo a decisiones s on algunas de las tecnologías
de carácter directivo que han sido transferidas del sector privado al sector público. El interés en los métodos directivos delsector privado ha crecido bajo la presidencia de Reagan
(Palmer y Sawhill, 1982).La transferencia y aplicación de tecnologías de carácter
directivo avanzan de grado o por fuerza, o en el mejor de loscasos, según las corazonadas de la gente involucrada. Mientras no aumente el número de piezas en el rompecabezas de
lo público, la conjetura será la regla más que la excepción.
¿Bajo qué circunstancias las tecnologías sociales y adminis-
trativas son transferibles entre organizaciones públicas y privadas? (Roessner, 1977). Existen casos sustanciales en el sen-
* Se prefirió dejar, a lo largo del libro, las siglas como vienen e n la ediciónen inglés, de ahí que, cuando se pone completo el nombre de alguna institución, no concuerdan con la traducción al español.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 43/252
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 41
tido de que algunas transferencias intersectoriales terminan
en tristes fracasos y otras en éxitos resonantes; pero nuestro
conocimiento de los factores de éxito o fracaso es limitado. Lo
público bien podría atenuar la probabilidad de éxito en latransferencia de tecnologías, pero, ¿es más pertinente para
algunas tecnologías que para otras?
La motivación en el empleo es otro ejemplo importante que
puede elucidarse mediante un estudio más profundo delrompecabezas de lo público. Los investigadores han informa-
do que los empleados públicos suelen tener menores nivelesde satisfacción laboral y de compromiso institucional que sus
contrapartes del sector privado (Buchanan, 1974; Rainey,1983; Porte y Perry, 1979). ¿A qué se debe esta diferencia? ¿Esen gran medida una cuestión de patrones distintos de reclu-tamiento o de selección de carrera? ¿O hay algo en la natu-
raleza del trabajo en el sector público que produce este efec-to? Buchanan (1974) argumenta que la escasa claridad demetas en las organizaciones públicas es muy explicativa. Sin
embargo, Rainey (1983) señala que es poca la variación en
cuanto a claridad de metas entre los administradores, seanpúblicos o privados. Otros estudios (Ponzer y Schmidt, 1982;Rhinehart el al., 1969) sugieren que la autoselección es factor
de gran importancia; esto es, las personas que eligen un
empleo en el sector público pueden diferir de las que lo hacen
en el sector privado. La solución del rompecabezas de lopúblico podría ayudar a aclarar algunas de estas cuestiones.
Hay muchas otras controversias que también pueden irse
despejando al avanzar el armado del rompecabezas: ¿tienen elcontrol y el papeleo burocráticos diferentes implicaciones
para las organizaciones públicas que para las privadas?
(Buchanan, 1975a; Bozeman y Loveless, de próxima apari-
ción). ¿Son los organismos del gobierno realmente "inmor-
tales"? (Kaufman, 1976). O ¿acaso tienen ciclos de vida muy
semejantes a los de las organizaciones empresariales de
tamaño similar? (Nystrom y Starbuck, 1981). Por lo generalse argumenta que evaluar la eficiencia de las organizaciones
públicas es más difícil porque no hay una "línea de fondo",pero, ¿qué cabría decir de las organizaciones empresariales
que buscan objetivos múltiples, como provecho, crecimiento
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 44/252
42 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
y estabilidad? (Cameron, 1980). Se dice que las organiza-
ciones públicas tienen ambientes más turbulentos que las pri-
vadas (Whorton y Worthley, 1981), pero, ¿por qué debería-
mos esperar diferencias en cuanto a turbulencia ambiental?Más aún, ¿en qué forma difieren los ambientes de las organi-
zaciones públicas de aquéllos de las organizaciones privadas?
(Segal, 1974; Wamsley y Zald, 1973; Whetten y Bozeman, depróxima publicación).
Quizá el problema más importante que podría aclararse amedida que avancemos en la solución del rompecabezas de lopúblico es la cuestión básica de la asignación de funciones y
responsabilidades entre los sectores. La experiencia políticareciente ha demostrado que los arreglos institucionales para
el suministro de bienes y servicios no son fijos, y que casi
cualquier función es susceptible, al menos potencialmente, de
"privatización" (Savas, 1982). Estos mismos cambios dramáti-
cos en el lugar de la prestación del servicio rara ve z han con-
tado como impulsora con una teoría gerencial o corporativa.
Las decisiones se toman, en cambio, con base en criterios
económicos normativos (como la teoría de la opción públicao la economía de oferta), convicción ideológica o convenien-
cia política. La asignación de bienes y servicios rara vez sedetermina por la evidencia d e q u e una función sea mejor
administrada en un sector que en otro. Una mayor compren-
sión de los efectos de lo público en el comportamiento de las
organizaciones podría introducir otro importante término en
los criterios, complejos pero quizá incompletos, que sirven
como base para tomar decisiones sobre la asignación de servi-cios. No hay una razón clara para que la ideología y la teoría
económica debieran tener hegemonía en tales decisiones; los
problemas administrativos y organizacionales pueden ser
igual de importantes.
SUPUESTOS SOBRE LO PÚBLICO
Muchas de las barreras para el progreso en el estudio de las
organizaciones públicas no son distintas a la s que enfrentan
los investigadores de la organización en general: en ambos
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 45/252
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 43
casos hay problemas de muestreo, de error de medición y,con mayor frecuencia, de validez interna. Pero tres amplios
problemas son especialmente inquietantes en la investigación
sobre las organizaciones públicas. El primero radica en laconceptualización de lo público. Los investigadores y teóricosno siempre han sido claros con respecto a qué se quiere decir
con organización "pública". ¿Es una oficina de gobierno ouna organización en la que el público tiene un interés princi-pal, o se trata del carácter económico de los bienes y serviciosprestados?
En muchos aspectos, el problema de la ambigüedad con-
ceptual es un síntoma de otro problema: lo indiferenciado delos sectores. Las organizaciones gubernamentales y las comer-
ciales se están volviendo cada vez más semejantes en cuanto asus funciones, enfoques administrativos y presencia pública
(Musolf y Seidman, 1980). Las organizaciones privadas son
cada vez más permeables a las políticas del gobierno, mien-tras que las instituciones públicas se están viendo atraídas
por enfoques casi mercantiles. Un elemento adicional de com-
plejidad es el surgimiento de organizaciones híbridas (enparte del gobierno y en parte privadas) y de las no lucrativasdel "tercer sector". La ambigüedad conceptual que abundaentre los teóricos es comprensible: el mundo corporativo realestá cambiando c on gran rapidez y nuestro desarrollo concep-tual no ha mantenido el paso.
Acaso el problema más importante en la teoría de la organi-zación pública sea la falta de una explicación fundamental depor qué las organizaciones públicas difieren de las privadas.Gran parte de la investigación comparativa de estos dos tiposde organización informa simplemente sobre las diferencias decomportamiento observadas (con una u otra conceptualiza-
ción de lo público), sin ofrecer una explicación teórica de esasdiferencias. A veces se presenta u na interpretación ad hoc y depoco alcance, pero rara vez algo más que eso.
Este libro d a respuesta a los problemas anteriormente men-cionados, al presentar un marco conceptual que pretende
adecuarse a la compleja ecología organizacional de nuestros
días. La respuesta se basa en dos premisas centrales. Enprimer lugar, se establece la existencia de dos fuentes de
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 46/252
44 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
autoridad, que son la base de prácticamente todas las organi-
zaciones: la autoridad económica y la autoridad política. Esde suponerse, por razones que serán elaboradas más ade-
lante, que la autoridad, base de la organización, tiene un
impacto significativo y penetrante en el comportamiento de laorganización. La segunda premisa es que es preferible repre-
sentar ambos tipos de autoridad como dimensiones, por loque una organización no es totalmente "pública" o "privada",sino que es una u otra en mayor o menor grado. Puede serincluso más pública en relación con algunas de sus activi-dades y más privada respecto de otras. En resumen, cualquier
organización, sea del gobierno, empresarial o mixta, puedeser vista en términos de l s dimensiones de lo público".
LA INFLUENCIA DE LO PÚBLICO
Con sólo una pequeña hipérbole, el título de este libro sinteti-
za muy bien su argumento central; y los capítulos v, VI y VII
desarrollan y defienden la idea de que todas las organiza-ciones son públicas. A estas alturas, sería útil ilustrar el com-
ponente público de las organizaciones y cómo la politicidad
influye en su comportamiento. Pero, ¿por dónde comenzar?
Casi cualquier aspecto del funcionamiento organizacional
puede ser afectado por la autoridad política.Como punto de partida, resultaría útil circunscribir la dis-
cusión a los procesos esenciales presentes en toda organi-
zación. Pero, ¿qué es un proceso esencial? Naturalmente,aquí cabe el desacuerdo. Cabría señalarse que un proceso
esencial es aquél sin el cual una organización no existiría. En
cierto sentido, éste es un diagnóstico característico para
cualquier organismo. Por ejemplo, sin tejido celular, una
planta no es una planta; sin una bolsa, un marsupial no es unmarsupial. Pero, ¿cuáles so n las características que definen alas organizaciones? ¿Cuál es el conjunto de atributos y activi-dades sin los cuales el concepto organización comienza aperder su significado?
Si logramos formular una definición satisfactoria de orga-
nización, se podrán inferir los procesos esenciales. Muchas de
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 47/252
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 45
las definiciones más conocidas (Katz y Kahn, 1978; Hall,1977; Etzioni, 1977; Blau y Scott, 1962) poseen elementos
comunes. Tras una revisión de las más conocidas defini-
ciones, así como de una selección de los elementos comunesqueda lo siguiente: las organizaciones son entidades colecti-vas formalmente estructuradas y socialmente establecidas
para alcanzar ciertas metas por la adquisición de recursos delmedio ambiente y su encauzamiento hacia actividades que secorresponden con esas metas.
Esta definición nos ofrece una visión útil con respecto aorganización, pero no necesariamente racional. Las metas
pueden estar o no formalizadas, y pueden ser de interés públi-
co, colectivo o de uno o más individuos; los recursos pueden
estar dirigidos hacia metas contrapuestas y aun excluyentes
entre sí; la dirección de los recursos puede ser eficiente o no.Esta visión corporativa es base suficiente no sólo para com-
prender las organizaciones estilo weberiano, sino también las"anarquías organizadas". Lo que es más importante, abarca
las organizaciones empresariales,
del gobierno, no lucrativas,
mixtas y aquéllas virtualmente inclasificables. De acuerdo con
esta definición, los procesos esenciales (es decir, delimitados,
irreductibles) en el comportamiento organizacional incluyen:
1) establecer y mantener la organización; 2) estructurarla; 3)obtener y administrar recursos, y 4) fijar y perseguir metas.
Asimismo, los procesos esenciales de toda organización están
sujetos a la influencia de la autoridad política.
En el capítulo VI se elaboran los efectos de lo público (unconcepto de esto se desarrolla en los dos anteriores) en lasdimensiones esenciales del comportamiento organizativo, yaborda algunas implicaciones gerenciales. Pero en este punto
es útil destacar las inquietudes del libro mediante una serie deejemplos. El tema fundamental acerca de que todas las organi-
zaciones son públicas implica que nuestro interés se centre en
entidades del gobierno, empresariales, no lucrativas, híbridas
y otras: literalmente, en todo tipo de organizaciones. En apo-yo de este tema, consideremos ahora algunos elementos públi-
cos de las firmas privadas. La siguiente sección expone la in-fluencia de lo público en la industria aeroespacial (véasetambién Bozeman, 1984).
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 48/252
46 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
EL COMPONENTE PÚBLICO EN LAS FIRMAS PRIVADAS: EJEMPLOS
HISTÓRICOS DE LA INDUSTRIA AEROESPACIAL
Las principales compañías de la industria aeroespacial de losEstados Unidos son de propiedad privada y, bajo cualquierconcepto convencional, son organizaciones empresariales privadas. No obstante, en muchos aspectos son públicas, y lomás importante, varían en su grado de lo público. Si defini-mos lo público en términos de la influencia de la autoridadpolítica sobre el comportamiento de las organizaciones, laindustria aeroespacial sirve como magnífico ejemplo delpapel de lo público en las firmas privadas.
Los recursos públicos en la industria aeroespacial. Una ca-racterística fundamental de esta industria es su dependenciade la autoridad política para obtener recursos. De hecho, unobservador (Steckler, 1965, p. 202) la describe como "el virtualpupilo del gobierno", aunque en realidad hay mucha variaciónen cuanto a los recursos públicos entre las diversas compañías. Es esta variación la que hace que la industria aeroespacial sea un caso especialmente atractivo para el análisis delos efectos de lo público.
Siete compañías dan cuenta de más de 90% de la producción de aeronaves estadunidenses (si se mide por peso delfuselaje). Para demostrar las diferencias en los niveles dedependencia de cada firma en cuanto a su financiamiento
gubernamental, podemos examinar el porcentaje de facturación derivado de las ventas a líneas comerciales y de los contratos con el gobierno, respectivamente (incluyendo las ventasal extranjero y al ejército, que están bajo el control del gobierno de los Estados Unidos). La gráfica I.1 muestra los porcenta
jes de facturación para estas dos categorías y demuestra laconsiderable variación de las compañías en cuanto a la de-pendencia de los contratos del gobierno. Como se indica en la
gráfica. todas las empresas aeroespaciales son públicas, perounas lo son más que otras.La dependencia de dichos contratos representa sólo un
aspecto de lo público en el proceso de obtención de recursospara los fabricantes de aeronaves. De manera notable, las uti-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 49/252
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 47
100 99
rJ>
90
i
Q
80'O
]
9
70 'O
Q
c 60
u
oe,
o 50Eou
oE 40Q
ool>Il
30
'O
rJ>o
20 ioU
10
OGeneral Grum- Nor- McDonnell- Lock- Rock- Boeing
Dynamics man throp Douglas heed well
FirmasGRÁFICA 1. 1. Financiamiento público de [irmas
aeroespaciales
lidades de las compañías por concepto de ventas están sujetasa limitaciones impuestas por la ley Vinson-Trammell, la cualestipula una revisión financiera oficial de las ganancias
obtenidas por los contratos gubernamentales. Y la conexión
gobierno-aeroespacio no se reduce a las ventas. Las firmas dependen en gran medida del gobierno para conseguir fondosde investigación y desarrollo. Varias industrias cuentan confinanciamiento o créditos impositivos para tal efecto, pero elgrado de dependencia de la industria aeroespacial resulta
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 50/252
48 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
excepcional. Más notable aún es la dependencia de la indus-
tria en cuanto a los recursos gubernamentales para financiarsu capitalización. En muchos casos, las decisiones corporati-
vas sobre la construcción de nuevas instalaciones son toma-das y financiadas de manera independiente. En la industria
aeroespacial, sin embargo, el gobierno ha apoyado nuevas
construcciones, y en algunos casos se ha reservado el derecho
sobre las instalaciones arrendadas a compañías aeroespa-
ciales. En síntesis, lo público invade casi cualquier aspecto delos procesos de obtención de recursos en esta industria.
Lo público y ciclos de vida corporativa en la industria aeroes-
pacial. El efecto más común de lo público en la industria
aeroespacial es la intervención del gobierno para apoyar a las
firmas que han sufrido traspiés en el mercado. El rescate
financiero de la Lockheed por parte del gobierno federal es uncaso bien conocido y ampliamente documentado (Fowlkes,1971). La mayoría de los observadores coinciden en que lagarantía federal por 250 millones de dólares en préstamos
bancarios evitó la bancarrota de la Lockheed, firma que solamente unos años antes había sido responsable de la desas-
trosa extralimitación del presupuesto en la producción delavión C-5A (Rice, 1971).
l papel e
lo público fue también tan importante en lacreación de la industria aeroespacial como lo ha sido en sumantenimiento. De todos es sabido que la industria de laaviación nació con la primera Guerra Mundial, pero son
menos conocidos los extraordinarios esfuerzos (en especialpara la época) del gobierno federal para lograr su alum-
bramiento. Los contratos del gobierno no sólo financiaron laindustria, sino que también se instituyeron procedimientos de
patente excepcionales, convenios de autorización recíproca
sin precedentes y asistencia técnica. Como resultado, unaindustria que había atraído poco interés de los inversionistas,
cuando estaba sujeta a las vicisitudes normales del mercado,
logró decuplicar las inversiones e n u n solo año. E n fechapróxima, o sea en 1914, se produjeron solamente alrededor de50 aviones; con los incentivos del gobierno, esa cifra se elevó amás de 14 mil unidades tan sólo cuatro años después (Simonson, 1968). En las cinco décadas siguientes, el creci-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 51/252
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO 49
miento de la industria estuvo relacionado en gran medida con
una serie de iniciativas gubernamentales, incluyendo, por
ejemplo, la Ley de Correo Aéreo de 1925, la Ley de Comercio
Aéreo de 1926 y diversas medidas políticas con respecto alcuerpo aéreo del ejército y de la armada.
El caso de la Lockheed y los inicios de la industria subrayan
el mismo punto: la comprensión de los ciclos de vida corpora
tiva requiere de una visión global de lo público. En un ejem-plo más reciente, un nuevo e importante segmento del merca
do se creó e n 1980, cuando la Federal Aviation Administration
aumentó de 19 a 58 el número de asientos de abono autoriza
dos en las aerolíneas. Esto cambió por completo el aspectoeconómico en el negocio a plazos, con lo que se desató una
fiebre por entrar a ese mercado. Los ciclos de vida de las orga-nizaciones gubernativas y empresariales están determinados amenudo en forma similar por regulaciones políticas externas.
Lo público y procesos estructurales en la industria aeroespa-
cial. Lo público de la estructura y del diseño estructural seilustra cabalmente en la industria aeroespacial. Un ejemplo es
el efecto de los procedimientos oficiales de contratación ycontabilidad en las estructuras financieras y en las prácticas
administrativas de las compañías del ramo.
Hasta la década de 1960, los contratos de "costo más ga-nancias porcentuales" fueron la norma (Bluestone, Jordan ySullivan, 1981). Con este arreglo, las ganancias corporativas
se basaban en un porcentaje fijo de costo. Naturalmente, estearreglo tan poco convencional ofrecía un incentivo para que
los contratistas mantuvieran los costos tan altos como fuera
posible. El resultado fue en esencia un programa de bienestar
para la industria. Este tipo de contratación fue reemplazado
por una modalidad de "costo más honorarios fijos", proce-dimiento que le daba a la compañía una utilidad fija predeter
minada y no ofrecía ningún incentivo -aunque tampoco
ningún desincentivo-- para aumentar los costos. Durante la
gestión de Robert McNamara como secretario de Defensa, seintrodujo el "concepto de procuración del paquete total", por elcual se exigía a los contratistas incorporar costos y beneficiosen las licitaciones competitivas. Para una industria acostum
brada a utilidades garantizadas, el resultado fue un rebasa-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 52/252
50 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
miento masivo de costos y, en algunos casos, casi la bancarro-
ta. Para la industria aeroespacial, lo público había alterado en
forma radical la operación tradicional del mercado.
Otro ejemplo de la influencia de lo público está en el mane-
jo de las instalaciones. Durante la segunda Guerra Mundial,
no menos de 92% de la expansión de instalaciones en la
industria aeroespacial estuvo bajo el financiamiento del go-bierno federal. En 1944, éste era el titular de 90% de la in-fraestructura para la fabricación de aviones (Cunningham,
1951). Esto planteaba un interesante problema al término de
la guerra: cómo despachar miles de millones de dólares enequipo excedente sin desmantelar la industria. Debido a su
componente público, la enajenación de excedentes no era unmero problema de mercado. Un informe de la época (Cle-veland y Graham, 1946, p. 94) advertía: "ya que las líneas
completas de montaje para la producción [de aeronaves civi-les] constan de herramientas y equipo propiedad del go-bierno, los fabricantes no pueden proseguir con la construc-
ción hasta que no haya un traspaso de estas herramientas.Desde el punto de vista del gobierno, sin embargo, es nece-
sario que la venta se lleve a cabo conforme a líneas democráti-
cas; es decir, que todas las partes interesadas reciban oportu-
nidades iguales para participar en la licitación de equipos del
gobierno. Por ello, el problema de la enajenación de exce-dentes, tanto de aviones como de instalaciones, es una cues-
tión compleja, que únicamente puede resolverse mediante el
establecimiento y ejecución de una política amplia y de con- junto".
El problema de los excedentes de posguerra ilustra algunas
de las ramificaciones de lo público en la estructura y las prác-
ticas administrativas de las compañías. Si bien el ejemplo dela posguerra es extremo, la industria aeroespacial sigue de-pendiendo en gran medida de las instalaciones y el equipo del
gobierno. Asimismo, esta industria no es la única susceptible
a la influencia de lo público en cuanto a contratación, obten-
ción, manejo de instalaciones, procedimientos contables y
prácticas de personal. Lo público y procesos de objetivos: metas compartidas en la
industria aeroespacial. A partir de la segunda mitad de la
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 53/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 54/252
52 EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO
como resultado de las nuevas y estrictas normas sobre emi
siones y ruido dictadas en 1978 por la Agencia de Protección
Ambiental, las aerolíneas se vieron obligadas a comprar nue
vos aparatos o reajustar los viejos co n una serie más modernade motores más silenciosos y de mejor calidad de combus
tible. Esto produjo una ola de pedidos de aviones en 1979(Bluestone, Jardan y Sullivan, 1981).
¿Es la industria aeroespacial un caso singular? Quizá esta
industria parezca un blanco fácil. Sus nexos con la autoridad
política son bien conocidos y muy publicitados. Pero si bien
ésta representa un caso especial, hay también otros "casos
especiales". ¿Qué podemos decir de las universidades? Mu
chas grandes universidades privadas que realizan investiga-ción reciben un alto porcentaje de fondos gubernamentales
(algunas mucho más que la típica universidad estatal) y están
sujetas a un sinnúmero de políticas y procedimientos guber
namentales similares a los que se aplican en instituciones de
educación pública superior. Algunas universidades privadas
incluso reciben, de acuerdo con fórmulas establecidas, una
asignación estatal por estudiante. ¿Qué hay de los hospitales
privados y los vínculos Medicare-Medicaid [programas de
asistencia médica a los ancianos y a los pobres, respectiva
mente]? ¿Qué hay de la industria automotriz y de los présta
mo s del gobierno a la Chrysler Corporation? Más reciente
mente, ¿qué hay de los efectos publicitados y polémicos de la
autoridad política en la industria agrícola? En algún aspecto,
los "casos especiales" comienzan a sumarse a las generalizaciones.
RESUMEN
En este capítulo se ha presentado el rompecabezas de lo pú
blico y se ha argumentado que esto, entendido corno una de
rivación de la autoridad política, influye prácticamente en
cualquier organización. Para ilustrar la penetración de lopúblico, hemos examinado los procesos esenciales de las
organizaciones a la luz de su componente público. Asimismo,
se han sugerido implicaciones tanto teóricas como adminis
trativas de lo público.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 55/252
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO S3
Los argumentos básicos del libro han quedado establecidos.
Antes de darles mayor desarrollo a través de los capítulos II I aVII inclusive, el siguiente capítulo explora investigaciones y
teorías previas con fines comparativos entre las organiza-ciones públicas y privadas (por lo general definidas como
gubernamentales y empresariales, respectivamente).
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 56/252
11. COMPARANDO LAS ORGANIZACIONESPÚBLICAS Y PRIVADAS: PROBLEMASCORPORATIVOS, DE PERSONAL Y DE
CONTEXTO LABORAL
HACE más de 40 años, Paul Appleby, un brillante estudiante ygerente en el campo de la administración pública, observaba
qu e la "gestión gubernamental difiere de cualquier otra ac-tividad administrativa
e manera apenas perceptible desde
el exterior, en virtud de su naturaleza pública- y p or el modo
en que está sujeta al escrutinio y clamor públicos" (Appleby,1945, p. 7). Desde esa época, muchos ejecutivos públicos yempresariales se han dado a la tarea de sugerir diferencias
entre las organizaciones públicas y privadas, así como en su
administración. Al mismo tiempo, son numerosas las investi-
gaciones y teorías desarrolladas por los especialistas interesa-dos en identificar o en establecer diferencias entre ambos
tipos de organización. Algunas supuestas distinciones son
amplias y profundas, mientras que otras son de l n e Iimi-tado; ciertas aseveraciones se apoyan en evidencias resultado
de investigaciones y otras en la fuerza de la lógica, la retórica
o la experiencia individual. Pero la lista de presuntas diferen-
cias es ya bastante larga.
El propósito de este capítulo es revisar algunos de los nu-merosos argumentos sobre las diferencias (y semejanzas) en-tre las organizaciones públicas y privadas. Si bien la discu-sión abarca un amplio registro, presenta ciertos énfasis yevidentes omisiones. En esta sección hacemos a un lado
aquella literatura má s prescriptiva que descriptiva; esto elimi-na la sofisticada teoría de la opción pública y los frecuentes
reclamos para que el gobierno adopte un "perfil gerencial".Otra omisión la constituyen los estudios sobre la influencia
directa de los entornos político y económico. Las compara-
ciones típicas entre lo público y lo privado siempre identifi-can como diferencias clave los incentivos mercantiles de las
54
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 57/252
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 55
organizaciones privadas y las restricciones políticas de las organizaciones públicas. Los capítulos IV y V abordan la auto
ridad económica y la autoridad política, respectivamente.
Dentro de los límites autoimpuestos ya mencionados, la literatura comparativa de ambos tipos de organizaciones pue
de dividirse en tres categorías: 1) comparaciones de emplea
dos y sistemas de personal; 2) comparaciones de tareas y decontexto de trabajo, y 3) comparaciones de organizaciones yde su estructura. La primera categoría contiene la preponde
rancia de la investigación empírica sobre las diferencias pú
blico-privado; la segunda se compone en gran medida de
reportes informales y de estudios casuísticos, y la tercera esquizá más notable por su diversidad e indeterminación.
COMPARACIONES DE EMPLEADOS Y SISTEMAS DE PERSONAL
Las organizaciones públicas difieren supuestamente de las
privadas en la actitud general de los empleados frente a su
trabajo, así como en la distinta estructura de incentivos. Sinembargo, siempre resulta poco claro si dichas diferencias sonatribuibles a los diversos sistemas de personal -y a las recompensas y sanciones concom itantes- o a que la gente que
elige trabajar en el sector privado es, en conjunto, algo distin
ta a la qu e opta por el sector público. Actitudes de los trabajadores. Las actitudes de mayor interés
para los investigadores al comparar ambos sectores resultaron ser aquéllas que se relacionan con la satisfacción labo
ral, el compromiso institucional, y de modo más general, la
motivación. La tónica en gran parte de estas investigaciones
fue establecida por los estudios de Bruce Buchanan (1974,1975a, 1975b) sobre los gerentes empresariales y públicos.
Según Buchanan, los primeros manifiestan actitudes más
positivas y mayor identificación con sus organizaciones que
los últimos.En otro estudio comparativo sobre el mismo asunto,
Rainey (1979) encontró que los directores de organismos gu
bernamentales percibían u na relación más débil entre desem
peño e incentivos como sueldo, ascensos y seguridad ocupa-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 58/252
56 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
cional. Asimismo, su puntuación era más baja en cuanto asatisfacción con su s colaboradores y con las oportunidades
de ascenso, y pensaban que los procedimientos de personal
eran en general menos flexibles en relación con los incen-tivos. En una encuesta posterior, realizada con 235 directores
públicos y privados, Rainey (1983) constató que los primeros
percibían una relación más débil entre desempeño yreconocimiento, y concluyó que las dudas de este sector en
cuanto a que la eficiencia implica mejor remuneración ymayores oportunidades de ascenso explican en r n medida
sus menores niveles de satisfacción ocupacional y de identifi-cación institucional.
Debe subrayarse que la evidencia de niveles más bajos por
parte de los directivos públicos en lo que corresponde a iden-tificación con la empresa y en lo que respecta al empleo, así
como las menores esperanzas acerca de la entrega de recom-
pensas por u n buen desempeño, se basa sólo en unos cuantos
estudios y en algunos casos las muestras han sido tomadas de
un pequeño número de organizaciones. Asimismo, los resul-tados con respecto a empleados estatales (Grupp y Richard,
1975) no parecen concordar con los de los empleados federa-les. Sin embargo, las deducciones son plausibles al punto de
just ificar cierta reflexión. Una explicación admisible de la
relativa insatisfacción entre los directores públicos es que lossistemas de personal del gobierno (como el Sistema de Ser-vicio Civil de los Estados Unidos) son una fuente de frustra-
ción. Los empleados públicos son a menudo menos vulnera-
bles que los privados a decisiones de personal caprichosas;
pero algunos observadores consideran que las mismas reglasy procedimientos que los protegen pueden impedir que los su-periores castiguen un desempeño pobre o premien la eficien-cia. De hecho, uno de los objetivos principales del Acta de
Reforma del Servicio Civil de 1978 fue el de disminuir la pro-
babilidad de que el gobierno federal fuese una sinecura para
los incompetentes, mientras que los mejores empleados que-daran sin recompensa (Campbell, 1978). El éxito limitado de
dicha acta (Pearce y Peny, 1983; Ring y Peny, 1983), consis-tente e n una iniciativa tendiente a uniformar algunas políticasde personal del gobierno con las aplicadas en las empresas, es
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 59/252
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 57
quizá un testimonio de las diferencias inherentes a la admi-
nistración de personal pública y privada (Rosen, 1986). Hay
cierta evidencia (Lovich, Shaffer, Hopkins y Yale, 1980) de
que los empleados públicos, en contra de los estereotipos pre-valecientes, no suelen guardar sentimientos negativos frente alas evaluaciones basadas en el mérito. Y los directores públi-cos pueden tener incluso una mayor orientación hacia los lo-gros que los gerentes privados (Guyot, 1962), pero no deja depreocupar la aplicación de procedimientos particulares y sub-
jetivos d e evaluación de personal, en especial aquéllos que pa-
recen politizar el servicio civil (Lynn y Vaden, 1980; Schmidt y
Abrarnson, 1983).
Sistemas de personal, estructura y procedimiento. Otra posibleexplicación de la menor satisfacción entre los directores
públicos se relaciona más con la rigidez de procedimientos
que con la expectativa de recompensa. Estos funcionarios no
sólo enfrentan sistemas de personal que limitan su discre-cionalidad, sino que en general se sienten más restringidos de
lo necesario por las normas y regulaciones. En un reciente
sondeo entre más de 14 mil empleados federales, una clara
mayoría de directores y ejecutivos manifiestan que su capaci-
dad de dirección se ve limitada por reglas y regulacionesinnecesarias (U. S. Office of Personnel Management, 1979).Resulta asaz interesante que más de 70% de este mismo
grupo haya coincidido en que tenía un control adecuado
sobre su trabajo. Lo que esto puede implicar es que las nor-
mas y regulaciones sustituyen el control directivo. Buchanan
(1974) sostiene que la autoridad jerárquica está severamente
limitada en las agencias del gobierno, y que el formalismo
burocrático es en parte una respuesta a la autoridad dis-minuida. Esta interpretación encuentra cierto eco en las con-
clusiones de Rainey (1983) en el sentido de que los directores
públicos tienen una puntuación un tanto superior que los ge-rentes privados en escalas de formalización.
Podemos decir, sin temor a equivocarnos, que muchas delas discrepancias entre la administración de personal pública
y privada se localizan en los diferentes sistemas de empleo.Tanto en su estructura contemporánea como en sus orígenes,
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 60/252
58 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
el Sistema de Servicio Civil de los Estados Unidos es distinto
a cualquier sistema de personal privado. El servicio civil sepuso en marcha en 1889 por el Acta Pendleton, y fue en gran
medida una respuesta a los excesos por la premiación de ser-vicios de partido con empleos públicos que había dominado
por décadas las contrataciones y los ascensos en el gobierno
(Cayer, 1977). Si bien el favoritismo, el nepotismo y el com-padrazgo se dan en el sector privado, nada parecido al sis-tema de prebendas ha dominado las prácticas de personal enlas empresas. Asimismo, el sistema de méritos que se desa-rrolló tras la creación del servicio civil difiere de la mayoría
de los sistemas de personal privados. Ciertas prácticas, comola preferencia a veteranos y la "regla de tres", son diferenciasobvias; pero aun el sistema de calificaciones, exámenes y sal-vaguardias sobre los derechos del empleado público y la se-guridad en el empleo tiene poca semejanza con los sistemas
de personal empresariales. Tal vez lo más importante sea laautoridad de personal de los directores de línea gubernamen-
tal y las funciones de administración de personal por parte de
agencias diferentes de aquella a la que el empleado estáadscrito. Considerando algunos factores como la desarticu-lación entre empleados públicos profesionales y políticos,la capacidad limitada de los empleados públicos para ir a lahuelga, la heterogeneidad de sus sindicatos (muchos incluyenpersonal directivo) y la estandarización de sus planes depago, los sistemas públicos de personal difieren considerable-mente de los de las organizaciones privadas. Autoselección. Parece razonable suponer que las personas
que buscan hacer carrera e n el gobierno comiencen con moti-vaciones y valores un poco distintos a los de quienes optan p or
el sector privado. Las políticas del gobierno, incluyendo lasrelativas al personal, pueden influir en la conducta, y losempleados públicos están condicionados por su ambiente detrabajo y por las expectativas de sus compañeros. Pero la
"materia prima" puede ser algo distinta en cada u no de ambossectores. Un estudio (Rawls, Ullrich y Nelson, 1975) sobre lasactitudes y los valores de un grupo de estudiantes para ingre-sar en la universidad encontró importantes diferencias entre
los que pretendían seguir una carrera empresarial y los que
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 61/252
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 59
planeaban trabajar en organizaciones gubernamentales o no
lucrativas. Los estudiantes orientados al sector público tuvie-ron mayor puntuación en cuanto a ascendiente, búsqueda de
prestigio social y flexibilidad; asimismo mostraron mayor interés en ser agentes de cambio y mayor habilidad en activi-dades relacionadas con dicho cambio, y menos interés en lariqueza o la ganancia pecuniaria personal. No hay razón algu-na para creer que trabajar para el gobierno o para una empre
sa sea igual de atractivo para todos, por lo que cabe suponer
ciertas diferencias en relación co n la autoselección.Los resultados con el grupo de estudiantes preuniversitarios
se complementan con las tendencias observadas entre algunosempleados del gobierno. Un conocido estudio (Kilpatrick,Cummings y Jennings, 1964), quizás ahora un poco anticua
do, encontró que, en comparación c on los empleados públicosen general, los empleados federales se preocupan má s por eldeber y las metas sociales que por la remuneración' económi
ca. Más recientemente, Rainey (1983) concluyó que los direc-tores públicos le atribuyen mayor importancia al servicio que
a la retribución monetaria. Tal vez la "ética de servicio públi-co" es algo más que u n mito.
Por último, los efectos de la autoselección parecen operar
no sólo con respecto a la elección de una carrera de serviciopúblico, sino también en la decisión de mantenerse frente alcambio externo. Un estudio reciente (Lowery y Rusbult,
1986) sobre la reacción de los servidores públicos federales ala administración Reagan indicaba efectos sistemáticos en
cuanto a la deslealtad y lealtad.
COMPARACI ONES DE TAREAS Y CONTEXTOS DE TRABAJO
La investigación empírica sobre las diferencias en el contexto
laboral entre organizaciones públicas y privadas no es co-mún. Los argumentos sobre alcance y ritmo de trabajo, visi-bilidad y diferencias en el marco temporal no son fácilmente
abordados por diseños de investigación rigurosos. Por unlado, no se requiere de una investigación para determinar que
hay, por ejemplo, ciclos electorales que influyen en las orga-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 62/252
60 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
nizaciones del sector público. Pero, por otro lado, se necesi-tarían diseños de investigación muy complejos (y costosos)
para determinar, por ejemplo, con exactitud cómo la sucesión
ejecutiva de base electoral en el sector público difiere en susefectos de la sucesión ejecutiva en las organizaciones pri-vadas. En pocas palabras, resulta predecible que el diálogosobre las diferencias en el contexto laboral dependerá deanécdotas, analogías y relatos de experiencias personales.
Marco temporal y ritmo de trabajo. Bruce Adams (1979, p. 546)resume con gran precisión un aspecto que distingue a la ad-ministración pública de la privada y que se menciona con fre-cuencia: "En Washington, lo urgente desplaza a lo importan-te. Las demandas de corto plazo para los principales nivelesdecisorios son abrumadoras. En un sentido muy real, nues-
tros altos funcionarios públicos en el Congreso y en la ramaejecutiva se convierten en prisioneros de otros".
El ritmo de trabajo de estos elevados funcionarios llega aser agobiante, pero, ¿por q ué suponer q ue los altos ejecutivoscorporativos son objeto de menor presión? Hay por lo menos
un par de "aceleradores de ritmo" que los funcionarios públi-cos experimentan con mayor frecuencia que los privados. Enprimer lugar, el funcionario público está por lo general másexpuesto al escrutinio de los medios de comunicación y deamplios grupos de presión que tienen algo que ganar o perder
con las decisiones del mencionado empleado (Blumenthal,
1983; Lau, Newman y Broedling, 1980). Esta visibilidad (que
trataremos con más detalle en una sección subsecuente) esuno de los factores que pueden influir en el ritmo de trabajodel sector público. Cuando la gente está mirando, en especialsi se trata de millones de personas, resulta dificil meditar. Elpúblico y los medios pueden interpretar fácilmente la me-ditación como inacción; por eso con frecuencia parece mejor
hacer algo -algo visible- q ue ponerse a reflexionar. En oca-siones, ese algo consiste tan sólo en nombrar una comisión
de estudio o un grupo de especialistas: pensadores sustitutos;
pero hacer nombramientos deja huella histórica, no así pen-
sar (a menos que los pensamientos sean compartidos).
Quizá las diferencias más importantes en los marcos tem-porales de los directivos tanto del sector público como del
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 63/252
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 61
privado estén relacionadas con los ciclos políticos de gobierno. El proceso de asignación presupuestal opera generalmente sobre una base anual. El Congreso se renueva cada dosaños, y la Presidencia está sujeta a cambio cada cuatro.Existe una presión constante para alcanzar resultados rápidos, los que pueden ayudar a que la agencia reciba mayor
cantidad en la siguiente ronda de asignaciones; resultados
posibles siempre que los aliados congresionales permanezcan
atrincherados, y que pueden influir en la reelección de unpresidente. Las urnas electorales no son tan veloces como lasevaluaciones de Neilsen, pero sí más seguras. Si nadie "sintoniza" con una política pública durante sus primeras fases,existe gran probabilidad de que ni la política ni su diseñador
renueven su opción. A veces los funcionarios electos y losdirectores públicos tratan de ganar tiempo para la realización
de sus programas. Tomemos como ejemplo la frecuente
alusión del presidente Reagan a los 3 años de mala admi-
nistración demócrata de la economía", claro pretexto para
darle a su propio programa más tiempo para surtir efecto.Desde luego, tales intentos suelen resultar inútiles.
Con mucha frecuencia, los funcionarios públicos acortan
las de por sí menguadas posibilidades al hacer demandas desorbitadas para sus programas (Califano, 1981). Esta es unarespuesta "racional", al menos en el corto plazo. Los legisladores y los superiores ejecutivos deben ser convencidos delvalor de los nuevos programas, y con tantos proyectos apa-
rentemente importantes compitiendo por fondos escasos esraro el funcionario público que pueda resistir el impulso dehacer peticiones exageradas para un programa acariciado.
La organización del gobierno también crea presiones. Puesto que las agencias suelen estar organizadas conforme a una
misión política y que las especializaciones en cada políticatienen prioridad sobre las funciones directivas en general, ladelegación de autoridad es más complicada y a menudo más
difícil. Esta cuestión está muy bien planteada en un ensayo(Kogod y Caulfield, 1982, p. 983) que compara los roles de lossectores público y privado: "En el sector privado, una organi-
zación bien dirigida permite que las decisiones se to nen elnivel donde está la información, delega la mayoría de las fu-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 64/252
62 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
turas decisiones operativas y reserva al ejecutivo las contadas
decisiones estratégicas que conforman el futuro de la empre-
sa. En el sector público, debido a la especialización y a losintereses políticos, más qu e a los intereses directivos u opera-
tivos, las decisiones tienden a elevarse varios niveles por enci-
ma de donde está la información; las decisiones de política amenudo se formulan en el nivel medio, dejando a los ejecu-tivos una aplastante carga de trabajo".
La separación de la autoridad en el diseño de políticas y laresponsabilidad de implementarlas significa que los direc-tores públicos reaccionan con mayor frecuencia a un cambio
impuesto desde fuera que dirigiendo los cambios en cuya for-mulación han participado. Estos funcionarios suelen tener
discrecionalidad en el diseño de políticas. Sin embargo, amenudo se encuentran reaccionando frente a políticas esta-
blecidas por otros, amén de que éstas cambian con gran rapi-
dez. Un motivo de este cambio, como ya se mencionó, es lanaturaleza cíclica del gobierno. Pero éste también parece
estar más dominado -que las empresas privadas- por lascrisis. Como lo expresa un funcionario federal: o
es posible
establecer tu propio plan; puedes intentarlo, pero tienes qu e
estar preparado para desecharlo y abordar cualquier tipo de
crisis" (Adams, 1979, p. 550). Los directores públicos, al igual
que sus contrapartes empresariales, a veces pueden prever las
crisis; pero es má s frecuente qu e dependan de la percepción
qu e de ellas tengan otras. Es bien sabido que en Washington
ocurre una crisis cuando el Congreso dice qu e ha ocurridouna crisis (Lynn, 1981). Los núcleos decisorios (en el Con-greso y en cualquier otra parte) deben movilizar primero elapoyo a las políticas si es que algo ha de lograrse. Una forma
de lograrlo es aprovecharse de las crisis o incluso fabricarlas,
haciendo así qu e su "causa" parezca má s urgente qu e otras.
Esto tiene dos resultados: primero, el diseño de políticas sedesarrolla de manera perentoria (respondiendo a una crisis
real o fabricada); pero, en segundo lugar, el diseño de políti-cas de crisis a menudo refleja prioridades persistentes que
han estado latentes, aguardando solamente la llegada de una
serie de acontecimientos qu e las anime (Desai y Crow, 1983;Sfnart y Vertinsky, 1977). Así pues, esto significa que una
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 65/252
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 63
política está dominada por ciertas crisis; pero también que
las políticas precipitadas por una crisis no siempre se forman
tan apresuradamente como parece.Visibilidad. Hay dos estereotipos de visibilidad del fun
cionario público, cada uno de los cuales tiene algo de cierto.Está el "burócrata invisible", enterrado en las oscuras entra-
ñas de la burocracia y tomando decisiones igualmente anóni-
mas. Pero también está el cliché que representa al funcionario público en una vitrina y cuyo menor movimiento está
bajo la mirada vigilante de los medios de comunicación, loselectores, los grupos de presión o los superiores políticos.
El primer estereotipo es aplicable a muchos directores pú-
blicos de nivel medio y bajo, en especial los que operan enagencias grandes y que suelen permanecer en el anonimato amenos que cometan errores crasos, actos ilegales o indiscreciones. Por otro lado, la mayor parte de lo que se ha escrito
sobre el gerente público de elevada categoría y "siempre bajo
la mirada pública" se ha enfocado correctamente sobre quienes se hallan en los niveles superiores. Aquí, la cuestión es elgrado en que la visibilidad de estos funcionarios difiere de lade los ejecutivos empresariales. James Forrestal, ex secretario
de Defensa, explica por qué el ejecutivo público siempre esnoticia en los medios impresos y electrónicos: "La dificultad
del trabajo gubernamental reside no únicamente en hacer-
lo bien, sino e n que el público a su vez se convenza de que está
bien hecho" (Lynn, 1981, p. 119). Esta explicación, que desde
luego tiene cierta validez, se basa en la necesidad de que losfuncionarios "vendan" al público sus políticas y sus pro-
gramas.
Más importante aún es la necesidad de responsabilidad
pública. Los medios masivos de comunicación tienen no tansólo una función de "vigilantes", sino también la obligación
de mantener informado al público sobre el curso de los acon-
tecimientos de interés general. Nadie discute en realidad la
importancia de esta función, pero hay una controversia incesante sobre los límites de lo que la gente necesita saber. Entre
los temas más polémicos -que rara vez afectan a los ejecutivos privados-e- están: cobertura de los medios sobre lavida familiar y personal de los funcionarios públicos (Black,
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 66/252
64 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
1982; Anderson, 1970), las fronteras entre la responsabilidad
y la apertura del gobierno, por un lado, y la necesidad demantener la seguridad nacional y el privilegio ejecutivo, por
el otro (Levenson, 1978; Demac, 1984), así como la debidasincronización de la libertad de información y el uso de "filtros" (Cathcart, 1984). Estas son cuestiones complejas querara vez limitan las actividades de los altos ejecutivos empre-
sariales, pero que son cotidianas en el sector público. Otro
grupo de problemas que involucran n o sólo las relaciones con
los medios sino también requerimientos legales tienen quever con la divulgación de las finanzas personales de los funcionarios, lo que de nueva cuenta pocas veces afecta a losejecutivos empresariales.
Los intereses. Las decisiones estratégicas de los ejecutivosprivados a veces afectan las vidas de millones de ciudadanos,
aunque por lo general sus impactos suelen ser modestos. Encambio las decisiones de políticas por parte del gobierno con
frecuencia son de miras más amplias, pero lo más importante
es que los intereses en juego son mayores. Cada año, cientos
de organizaciones gubernamentales toman decisiones demanera rutinaria sobre salud, seguridad y garantías públicas.
Si bien el común de la gente en ocasiones se ve afectada en
gran medida por las decisiones de empresas privadas, el nú-mero de actores políticos y de decisiones de "elevados intereses" producidas por esos actores es mucho menor.
Aun aquellas decisiones del gobierno de escaso alcance esmuy probable que tengan impactos significativos. Por ejemplo, ciertas resoluciones de cuerpos reguladores pueden estardirigidas a una o varias partes que involucren a relativamente
pocas personas; pero a menudo una decisión tiene tremendas
consecuencias para aquéllos a quienes afecta (Durant, 1986;Wilson y Rachal, 1977).
COMPARACIONES DE ORGANIZACIONES Y ESTRUCTURAS
A primera vista, podría parecer que el foco de comparaciónmás directo y sencillo entre las organizaciones püblícas.y pri-"
vadas se centraría en sus respectivos atributos estructurales.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 67/252
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 65
No es tal el caso. Los análisis comparativos estructurales entre
ambas organizaciones son escasos, pero la investigación sobrela estructura en sí misma es abundante. Se han producido
cientos de estudios sobre estructuras corporativas, la mayoríaenfocados e n organizaciones privadas, aunque los más críticos(Kimberly, 1976b; Dalton el al., 1980) han lamentado la incon-sistencia y confusión q ue predomina en dichos estudios.
Para ilustrar la dificultad de comparar las estructuras or-gánicas, consideremos la cuestión "poco complicada" deltamaño de las organizaciones. En un análisis de la literaturaacerca del tema, Kimberly (l976b) examinó más de 80 estu-
dios empíricos y observó que éstos abarcaban sólo una frac-ción de la existente. Una de las razones del aumento de estaliteratura es evidente; el tamaño es, desde luego, un atributo
compartido por todas las organizaciones y ha sido medido enforma conveniente. Pero con ello no queremos decir que losparámetros sean siempre consistentes o aun significativos.Los investigadores han medido el tamaño en términos delnúmero absoluto de empleados, personal de tiempo completo,
puestos autorizados, ingresos brutos, magnitud del presu-
puesto anual, número de clientes o parroquianos e índices q ue
combinan estas variables y otras más. En ocasiones se utilizan
medidas específicas, como el número de camas hospitalarias ode estudiantes; en otras, el análisis se lleva a cabo a través delas organizaciones o la época en que se han instituido, o con
diseños de investigación que consideran ambos aspectos demanera simultánea. Sin embargo, los resultados no
han ofre-
cido un panorama coherente. Los estudios que analizan lainfluencia del tamaño de una organización sobre su funcio-namiento han concluido que: a) el tamaño no guarda relación
con el desempeño (Mahoney, Frost, Crandall y Weitzel, 1972;Fiedler y Gillo, 1974); b) el tamaño está relacionado positiva-mente con el desempeño (Reimann y Neghandhi, 1976); e) eltamaño y el desempeño s on curvilíneos (Herbst, 1957; Revans,
1958), y d) el tamaño se relaciona positivamente con algunosaspectos del desempeño y negativamente con otros (Pugh,Hickson, Hinings y Tumer, 1968). Obviamente, con ello se
cubre la mayoría de las posibilidades.Considerando que tantos investigadores han avanzado muy
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 68/252
66 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
poco mediante el estudio de un atributo estructural básico
como es el tamaño, la comparación de la s estructuras corpo-
rativas públicas y privadas parece una tarea más formidable
de lo que se podría suponer de primeras. No obstante, hay va-rios estudios que pueden darnos ciertos indicios sobre las di-ferencias estructurales entre los sectores público y privado.
Hood y Dunsire (1981) analizaron las características estruc-
turales de 69 agencias del gobierno central británico; aunque
no se examinaron datos comparables en lo que hace a orga-
nizaciones no gubernamentales, los autores consideraron cui-dadosamente las diferencias entre sus resultados y los de otras
investigaciones (Aldrich, 1972; Child, 1973; Pugh, Hickson yHinings, 1969) sobre organizaciones del sector privado. Seanalizaron variables estructurales tradicionales (como diferen-ciación, jerarquía, especialización, dispersión), al igual que
otras menos comunes, como la "difracción" (el número de uni-
dades marginales ligadas a una agencia), y una gama de fac-tores de posición e influencia política, que van desde el núme-
ro de proyectos de ley promovidos por una agencia hasta lacantidad de debates parlamentarios correspondientes a una
agencia y sus actividades.
Una de las principales consideraciones de Hood y Dunsire
fue determinar si las estructuras de las agencias podían
predecirse en [unción de su tecnología, su ambiente y, sobre
todo, su tamaño. Algunos teóricos de la contingencia (Blau ySchoenherr, 1971) han tenido cierto éxito en predecir la es-
tructura de organizaciones del sector privado, en tanto queHood y Dunsire hallaron pautas que podrían interpretarse
sobre una base similar. De particular relevancia para el rom-
pecabezas de lo público fue la investigación de estos autores
sobre el "efecto de parrilla": concluyeron que el sistema de ser-vicio civil y las fuerzas centralizadoras podrían reducir la va-riabilidad de la estructura de las agencias gubernamentales, ypor lo tanto, que las variables de tamaño, tecnología y ambien-
te serían menos significativas como determinantes de la estruc-tura. No se encontró apoyo alguno para el efecto de parrilla
entre las agencias más grandes, las cuales mostraron variación
estructural. Sin embargo, entre las agencias más pequeñas
hubo una variación estructural mucho menor, y las variables
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 69/252
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 67
de contingencia no resultaron ú t ~ cuando se trató de prede-cir la estructura.
Los estudios de Meyer (1972, 1979) en torno a la estructura
de la s agencias financieras e interventoras estatales, locales ydistritales ofrecen los hallazgos más detallados sobre la es-tructura de las dependencias de l gobierno en los Estados
Unidos. A partir de las entrevistas realizadas por Meyer en
más de 200 agencias financieras, puede concluirse de manera
general que el estereotipo weberiano de burocracia cerrada
de agencia gubernamental es inadecuado y que s
posible
que la s agencias gubernamentales estén propiamente más
abiertas a las presiones externas que lo que sugerirían lascreencias populares" (Meyer, 1979, p. 14). Pero además deesta conclusión general, el autor presenta varios resultados
más específicos sobre los efectos de la estructura en las agen-
cias de gobierno. Meyer (1979) descubrió que el creciente
tamaño organizacional conduce a la elaboración de una es-tructura más compleja, lo cual coincide con ciertos hallazgos
en organizaciones del sector privado (Blau, Heydebrand yStauffer, 1966). Sin embargo, su afirmación en el sentido de
que la formalización burocrática (medida por la forma-
lización de procedimientos de personal) conduce a la elabo-
ración de la jerarquía, no concuerda con otros resultados que
sugieren que la jerarquía conduce a la formalización (Hall,Haas y Johnson, 1967). Una conclusión particularmente
importante en el estudio de Meyer es que la configuración
estructural de la s agencias del gobierno tiene poca relación
independiente con la eficiencia organizativa (aunque hay
relaciones espurias mediatas por tamaño y nivel de deman-
da). Este hecho implica que los intentos para lograr mayor
eficiencia mediante la reorganización gubernamental y el di-seño organizativo pueden tener poco éxito.
Un argumento habitual sobre las diferencias entre las orga-
nizaciones públicas y privadas tiene que ver con la longevi-
dad: se afirma que los organismos del gobierno tienen "ciclosde vida" más largos, porque, entre otras razones, están prote-
gidos de la s vicisitudes del mercado. El estudio más conocido
sobre la longevidad de la s organizaciones del gobierno fue
realizado por Herbert Kaufrnan (1976) y tiene un título
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 70/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 71/252
ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS 69
firmas comerciales. Además, las agencias se hallan por logeneral en un ambiente competitivo, pero con recursos limi-tados para competir. Este ambiente de competitividad se cen-tra en lo político más que en lo mercantil; pero la competen-
cia por partidas presupuestales, jurisdicción y clientela escrucial para la sobrevivencia de las agencias. Sin embargo,
quizá lo más amenazante sea un cambio en los ciclos políti-cos. La agencia favorita de una administración es el chivoexpiatorio de la siguiente.
El intento de Kaufman por determinar la longevidad de las
agencias federales implicó examinar datos de 421 agenciasnacionales durante un periodo de 50 años, entre 1923 y 1973.Aunque el estudio se vio obstaculizado por graves problemas
de clasificación (cambios de nombre y de programa, reorgani-zación), fue posible extraer varias pautas. Se encontró que elsurgimiento de nuevas agencias no ocurrió conforme a un rit-mo homogéneo, sino por hornadas. Resulta un tanto sorpren-
dente que una base legal pareciera ofrecer pocas ventajas
sobre otras formas institucionales. Una conclusión importantey polémica fue que el índice de mortalidad -si bien significa-tivo- fue sustancialmente menor que en las empresas pri-vadas. Nystrom y Starbuck (1981, p. 18) reinterpretaron losdatos de Kaufman y argumentaron que éste "predispuso sus
clasificaciones con la intención de demostrar estabilidad: hizo
una clasificación de las agencias como si fueran descendientesen línea directa, aun cuando tuvieran nombres diferentes,
desempeñaran funciones sustancialmente distintas, pertene-cieran a departamentos diversos y no tuvieran personal en
común con sus predecesores". Tras aplicar un marco analítico
diferente a las agencias federales y corporaciones de tamaño
similar, Nystrom y Starbuck (1981, p. 21) concluyen que la"semejanza (en tasas de sobrevivencia) entre agencias fe-derales y corporaciones es asombrosa ... unas y otras parecen
casi igual de estables".
CONCLUSIÓN
Si bien los estudios aquí revisados ciertamente han comenza-
do a hacer embonar algunas de las piezas del rompecabezas
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 72/252
70 ORGANIZACIONES PÚBLICAS Y PRIVADAS
de lo público, hay todavía más fichas en la caja que en el
tablero. Como se verá en el siguiente capítulo, los investi-gadores se han topado con algunos obstáculos, no por falta
de perspicacia o imaginación sino por enormes problemas
relacionados con la disponibilidad, acceso y muestreo dedatos, así como por la ausencia de apoyo financiero para lainvestigación sobre lo público. Pocos estudios van más allá dela simple comparación para ofrecer hipótesis causales. Sólo
unos cuantos utilizan un marco teórico integrado. En vista deestos obstáculos, quizá resulte sorprendente que los resulta-
dos hayan mostrado cierta consistencia. El hecho de que ladistinción entre lo público y lo privado tenga tanta importan-
cia en estudios tan diversos en cuanto a diseño y propósito,
indica que juega un papel crucial en el comportamiento orga-
nizativo.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 73/252
IIl. BARRERAS AL DESARROLLO DELCONOCIMIENTO SOBRE LO PÚBLICO
DE LAS ORGANIZACIONES
MUCHOS de los problemas que dificultan todo intento por
arreglar las diferencias entre las organizaciones públicas y las
privadas son problemas generales que confrontan virtual-mente cualquier esfuerzo por expandir el conocimiento de las
organizaciones y su comportamiento. Hay cierta necesidad
de repetir los problemas relacionados directamente con losúltimos adelantos en la investigación corporativa (críticas "deuso general" tanto de la teoría como de la investigación orga-
nizacional pueden hallarse en Roberts, Hulin y Rousseau,
1978, y en Mohr, 1982). Este capítulo enfoca problemas
específicos o particularmente agudos en la investigación de laorganización pública. Por conveniencia, estos problemas seagrupan en cuatro amplias categorías.
CUATRO OBSTÁCULOS PARA ENTENDER LAS ORGANIZACIONES PÚBLICAS
Por regla general, la investigación y la teoría dirigidas al
rompecabezas de lo público han utilizado conceptos ambi-guos medidos en forma aleatoria, proporcionando explica-ciones poco satisfactorias de fenómenos efímeros. Los cuatro
obstáculos elementales que enfrenta la teoría de la organi-
zación pública pueden clasificarse de la siguiente manera:
analíticos (conceptos ambiguos), metodológicos (que dan
lugar a una medición fortuita), causales (explicación insatis-
factoria) y sintéticos (fenómenos efímeros).
El problema analítico es fácil de identificar, pero no tan fá-cil de remediar. El término lo público tiene múltiples signifi-cados, matices y connotaciones. El problema metodológico
consiste en que son muchos problemas con una sola etiqueta.
Incluye cuestiones como seleccionar la unidad de análisis
71
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 74/252
72 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
adecuada, escoger el enfoque más significativo de la agre
gación y desarrollar diseños de investigación capaces de sepa
rar los efectos independientes de lo público. El problema cau
s l
en su nivel más básico, se relaciona con la incapacidad de
muchos estudios de investigación para sugerir siquiera por
qué las organizaciones públicas y privadas (cualquiera que
sea su conceptualización) deberían comportarse de manera
distinta. El problema sintético tiene que ver con la variabili
dad de las propias organizaciones. La multiplicación de éstas,
como resultado de cambios en su función y carácter, presenta
problemas para el investigador. El número de organizaciones
híbridas y de tipo mixto va en aumento, y el desvanecimiento
de las fronteras sectoriales es ahora generalizado. Este fenó
meno retroalimenta el problema analítico, planteando una
dificultad adicional en la c lasificación y medición de lo públi
co de las organizaciones. Del lado positivo o por lo menos
alentador, los problemas de la teoría de la organización pú
blica son epidémicos, no pandémicos. Como se expone a con
tinuación, los investigadores y teóricos han comenzado a
lograr algunos avances.
El problema sintético: la confusión de sectores
Finney (1978, pp. 77-78) advierte que "hace tiempo ha dejado
de existir -si es que alguna vez existió realmente- un mun
do público-privado que separa el gobierno de las empresaslucrativas". Las fuerzas que promueven el desvanecimiento
sectorial son bien conocidas y requieren de poca discusión.
Las grandes corporaciones e incluso muchos pequeños nego
cios familiares dependen del gobierno al momento de nacer
(para su registro legal, autorización de funcionamiento y ubi
cación), de morir (incluyendo leyes de bancarrota y políticas
de fusión y antimonopólicas) y en puntos intermedios (políti
cas tributarias y recursos provenientes de contratos y préstamos gubernamentales). La penetración del gobierno en las
empresas privadas es honda y de gran significación (Com
mittee for Economic Development, 1982).
Al mismo tiempo, muchas organizaciones del gobierno
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 75/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 76/252
74 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
ciamiento y asumir mayores riesgos que las no GSE que ope-
ran en el mismo sector empresarial. Además, las relaciones
laborales en las GSE han mostrado ser u n obstáculo para el 10-
gro de metas financieras.La MOE es con frecuencia una respuesta estructural a las
tareas o los problemas de gran escala y de carácter tecnológi-
co (Horwitch, 1979). El desarrollo de estas empresas parece
ocurrir en aquellas áreas donde una organización individual
es técnica, financiera, política o gerencialmente incapaz de
manejar todo un proyecto. Algunos ejemplos recientes inclu-
yen: el Super Phoenix Breeder Project (Francia), el desarrollo
de combustibles sintéticos en los Estados Unidos y el desarro-
llo espacial europeo y e l d e las SST. Horwitch y Prahalad
(1981) han identificado cinco características principales ge-
neralmente exhibidas por las MOE: 1) orientación de funcio-
nes; 2) conglomeración de organizaciones con diversas cul-
turas, motivaciones y metas organizacionales; 3) participación
de organismos tanto públicos como privados; 4) las redes cor-
porativas de los miembros de la MOE
por lo general siguenconservando una identidad separada, y 5) las MOE casi siem-
pre son organizacionales grandes y complejas que exigen re-
cursos de todos los miembros. El uso extendido de estructu-
ras multiorganizacionales para enfrentar nuevos problemas
contribuye aún más a que se desvanezcan los límites tradicio-
nales entre lo público y lo privado.
Si bien en muchos casos aún es posible identificar y com-
parar un conjunto de organizaciones de "esencia pública" yde "esencia privada", se necesita una teoría que aborde de
frente la confusión de sectores, la penetración del gobierno
en las organizaciones privadas, las características empresa-
riales de las organizaciones gubernamentales y la ambigüe-
dad en el estatuto legal de las organizaciones híbridas.
El problema analítico: conceptualizar las organizaciones "públicas"
Uno de los mayores obstáculos en la solución del rompe-
cabezas de lo público es la ambigüedad de algunos términos
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 77/252
BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 75
como organización pública, servicio público o incluso guber-
namental. Los teóricos e investigadores suelen emplear estostérminos de una manera que no sólo es contradictoria con el
uso que otros les dan, sino también entre ellos mismos. Estaambigüedad no es el simple resultado de un descuido en la
utilización de conceptos. Muchos aspectos en el compor-tamiento de las organizaciones públicas parecen demandar el
modificativo "público" (Benn y Gaus, 1983). A continuaciónse exponen brevemente algunos de los usos más familiaresdel término.
Público como gobierno. El término organización pública se
emplea a menudo para referirse a los organismos del gobier-no; describe la posición legal formal de una organización.Ésta es una de las acepciones más significativas del términopara el efecto de conducir una investigación, y muchos de los
estudios comparativos entre lo público y lo privado (porejemplo, Rainey, 1979; Buchanan, 1975a) lo emplean de estamanera. Uno de los problemas de esta conceptualización es
que por lo regular no hace una distinción entre las organiza-ciones no gubernamentales, y por lo tanto omite las posiblesdiferencias entre, digamos, firmas comerciales y organiza-ciones no lucrativas. Asimismo, esta conceptualización es
inadecuada para abordar organizaciones de tipo mixto, comolas empresas gubernamentales o las formas multiorganiza-cionales.
A pesar de sus limitaciones, la conceptualización público
como gobierno posee elementos que la hacen recomendablepara investigadores y teóricos. Rainey, Backoff y Levine
(1976) argumentan en forma convincente que la investigacióncomparativa de las organizaciones públicas y privadas puedeavanzar al identificar "núcleos" de organizaciones del gobier-no y compararlos con sus contrapartes empresariales, hacien-do a un lado, al menos de momento, el tipo mixto, que es máscomplicado y difícil de clasificar. El apoyo de dicha con-
ceptualización rebasa la simple conveniencia en cuanto a me-dición, y parece probable que mucha gente piense ya en estostérminos. Entre los diseñadores de políticas, la discusiónsobre los sectores público y privado suele implicar una con-notación de "núcleo gubernamental" y "núcleo empresarial".
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 78/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 79/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 80/252
78 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
a promover su eficiencia -para muchos, el gobierno fun
ciona más como una empresa cuando es eficiente, y, por lo
mismo, menos cuando es "político"-. Con frecuencia, los in
tentos para dirigir el gobierno como si fuera una empresahan conducido a reformar movimientos tendientes a dismi
nuir la influencia de la política partidista y electoral o a sepa
rar la política de la administración (Kaufman, 1956).
Puede parecer que la eficiencia económica es un asunto no
ideológico que cualquiera estaría dispuesto a apoyar. Del mis
mo modo, podría semejar, en especial para los promotores
del gobierno de perfil empresarial, que la eliminación de la
política en favor de mayor eficiencia económica es un paso alque sólo se opondrían las personas má s irracionales o egoís-
tas. Sin duda, la idea de que la política (al menos la electoral)
es enemiga de la eficiencia resulta una verdad parcial. Si la
eficiencia es la producción de una determinada unidad de
fuerza útil con un mínimo de energía consumida, la política
es a menudo su antítesis. Pero si la eficiencia es la mini
mización del desperdicio, entonces su relación con la política
no es tan clara. La política es con menor frecuencia una
fuente de dispendio que un conjunto adicional (esto es, no
económico) de criterios asignativos (Fitch, 1974). Las deman
das de equidad, redistribución de recursos y regulación de
prácticas y productos peligrosos suelen entrar en pugna con
los objetivos de eficiencia. El reclamo de eficiencia en el go-
bierno, y a veces el de un gobierno má s práctico, por lo gene
ral se acompaña de supuestos desarticulados pero fuerte
mente ideológicos. En la medida que un gobierno de perfil
empresarial significa inclinar lo s platillos de la balanza de la
"eficiencia" política a la económica, este tipo de gobierno
servirá a menudo a intereses elitistas (Schiesl, 1977). De igual
manera, es más probable q ue un gobierno de esta índole (eco-
nómicamente eficiente) tienda a ampliar el papel de los ge-
rentes públicos profesionales y de los técnicos y a minar la
influencia de los funcionarios electos (Dutton y Kraemer,1977; Rose, 1977; Olsen, 1979).
El tema del gobierno "gerencial" es sólo un ejemplo de la
intrusión de filtros normativos e ideológicos en los intentos
por resolver las diferencias empíricas entre las organiza-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 81/252
BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 79
ciones públicas y privadas. Por supuesto, esto no quiere decir
que los problemas valorativos carezcan de importancia en la
discusión del tema, sino simplemente que h ay q ue tener
cuidado de no confundir las nociones sobre cómo deberíancomportarse las organizaciones con el análisis de su compor
tamiento real. Algunas perspectivas normativas, como la teo
ría de la opción pública, pueden ayudar a esclarecer la refle-
xión sobre las diferencias de comportamiento real entre las
organizaciones, y pueden servir como fuente de hipótesis.
Otras, contribuyen más a confundir que a aclarar. Por ejem
plo, el acento normativo en el tema del gobierno "eficiente" a
veces no es sino una cortina de humo para los teóricos de la
organización; la controversia oscurece los problemas teóricos
y aporta poco a su solución. Aun como problema empírico,
dirigir el gobierno como una empresa es por lo general un
eslogan o un símbolo político (a menudo importante). Pero,
¿qué significa exactamente dirigir al gobierno como a una
empresa? Herbert Hoover buscó un gobierno de corte empre
sarial en la década de 1920, al igual que Ronald Reagan en la
de 1980. Pero es probable que "empresarial" signifique hoy
algo distinto de lo que significaba en tiempos de Hoover.
Consideremos la importancia de algunas transformaciones,
como el surgimiento de la corporación moderna y de la cor
poración multinacional, la separación de propiedad y su di-
rección, la "profesionalización" gerencial, el cambio hacia
una economía dominada por los servicios, la regulación gu
bernamental de la s empresas, el acceso a la información y la
tecnología de las comunicaciones -factores, todos ellos, que
han alterado las instituciones y las prácticas em presariales-o
Incluso el significado y el papel de la ganancia han cambiado.
El problema metodológico: validez de medición
y estructura
En vista de los múltiples significados de lo público y de los
cambios en la composición real de organizaciones y sectores,
no es de extrañar que los investigadores interesados en el
rompecabezas de lo público hayan encontrado problemas
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 82/252
80 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
para desarrollar métodos útiles de construcción, parámetros
y mediciones. Revisemos algunos de los problemas más
comunes.
Codificación. En ocasiones, una cuestión tan fundamentalcomo desarrollar u n esquema de codificación para las organi-
zaciones públicas resulta una tarea casi insuperable. Esto
queda bien ilustrado en el trabajo de Hood y Dunsire (1981).
Su intento por definir las características de las agencias del
gobierno británico se vio casi frustrado desde el principio por
las dificultades para determinar cuáles debían considerarse
como unidades autónomas y cuáles otras como subunidades.
A fin de elaborar una lista preliminar de las agencias autóno-mas, los autores consultaron varias fuentes autoritativas,
incluyendo archivos de personal, documentos presupuestales,
referencias de análisis temáticos en las deliberaciones del
parlamento, estadísticas del servicio civil y discusiones con
ministros y altos funcionarios públicos. Entre las 35 agencias
del gobierno examinadas, más de la mitad fueron omitidas de
por lo menos una lista de fuentes; no había consenso alguno,
pues, sobre cuáles agencias eran entidades autónomas. Su
conclusión: "Tal vez sea fútil discutir qué es lo que constituye
un nivel significativo de organización en abstracto; la signifi-
cación puede variar con el problema particular que se esté abor-
dando en un momento dado" (Hood y Dunsire, 1981, p. 38).
Vale la pena observar que los problemas de clasificación n o
son exclusivos del análisis de las organizaciones públicas
(McKelvey, 1982; Pinder y Moore, 1979). No siempre es sen-
cillo determinar si las organizaciones empresariales se reco-
nocen mejor como unidades autónomas o como subsidiarias.
Si n embargo, los problemas son menos agudos al tratar con
estas organizaciones, porque son menos las interdependen-
cias formales, las reestructuraciones a escala general son
menos comunes y no existe un equivalente directo de los cam-
bios en los procesos presupuestales que afectan la posición y
el carácter de las organizaciones del gobierno. Asimismo,
como Kaufman (1976) advierte, es más dificil determinar las
fechas de "nacimiento" y terminación de las organizaciones
gubernamentales. ¿Una organización del gobierno nace al
recibir autorización estatutaria (algunas agencias con esta
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 83/252
BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 81
autorización no reciben fondos, no contratan personal ni
realizan actividad alguna), al autorizarse el presupuesto y el
personal, al recibir sus fondos o cuando empieza a prestar
servicios? Nivel de análisis. En este renglón hay dos problemas dife-
rentes que la investigación comparativa debe tomar en cuen-
ta. Entre otras posibilidades, los estudios que comparan las
organizaciones públicas y privadas (y sus respectivas prácti-
cas gerenciales) pueden examinar el comportamiento de in-
dividuos, grupos de individuos, organizaciones enteras, con-
juntos de organizaciones y sectores. No hay razón para
pensar que la influencia de lo público sea la misma en cadanivelo que haya diferencias entre los actores públicos y priva-
dos en cada estrato (Lerner, 1986). Así, un estudio centrado
en las diferencias de comportamiento planificado entre direc-
tores públicos y privados (en el nivel de análisis individual)
podría llegar a conclusiones muy distintas a las de otro que
examine las diferencias en el comportamiento planificado de
organizaciones completas (en el nivel organizacional de aná-
lisis). Esto parece obvio, pero la literatura que describe las
presuntas diferencias entre organizaciones públicas y priva-
das suele prestar poca atención a esta distinción y procede a
comparar estudios en diferentes niveles de análisis.
Hay otro problema de nivel de análisis que tiene conse-
cuencias igualmente importantes para hallar sentido a las
comparaciones entre organizaciones y directores públicos y
privados: las investigaciones enfocan a los gerentes en dife-
rentes niveles dentro de la jerarquía organizacional. Ello nos
lleva a que no debamos sorprendernos de que los estudios
centrados en los altos ejecutivos hayan encontrado más dife-
rencias que semejanzas entre el gobierno y las empresas,
mientras que aquellos enfocados hacia los mandos medios e
inferiores hayan arrojado menos diferencias. Sin embargo,
las reseñas literarias a veces no distinguen entre los estudios
sobre alta dirección y los estudios sobre empleados de nivel
medio y bajo, lo cual complica aún más nuestra comprensión
de lo público.
Agregación. Los investigadores de la organización enfrentan
una multitud de problemas de medición concernientes a la
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 84/252
82 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
agregación (Freeman, 1978). Estos problemas son especial-
mente intrincados cuando se trata de establecer las diferen-
cias entre organizaciones públicas y privadas. Con altos niveles
de agregación, es más probable que surjan patrones generalesy que en contraste con éstos puedan evaluarse las organiza-
ciones particulares. Pero con bajos niveles de agregación (l a
organización individual tomada como el más bajo) las pro-
piedades singulares de las organizaciones individuales se
hacen más evidentes. No es de extrañar, entonces, que los
investigadores abocados a casos particulares sean probable-
mente más sensibles a esos atributos singulares, mientras que
aquéllos que agregan organizaciones sean más sensibles a lospatrones generales. Sin embargo, hay análisis de literatura
comparativa sobre organizaciones públicas y privadas que no
alcanzan a distinguir de manera sistemática los trabajos rea-
lizados en diferentes niveles de agregación. Los estudios de
casos particulares son considerados junto con los de cientos
de organizaciones. Podría suponerse que los investigadores
que trabajan con diferentes niveles de agregación llegasen a
conclusiones distintas en cuanto a la importancia de lo públi-co , y que esas conclusiones podrían deberse en gran parte a
dichos niveles. Entre los estudios que han encontrado dife-
rencias significativas en las organizaciones públicas, el análi-
sis casuístico es una metodología común. Sin embargo, los
estudios que hallan pocas diferencias sobre la b a se d e lo
público han tomado en consideración un gran número de
organizaciones y han tendido a agregar sus comportamien-
tos. En suma, si nos centramos en lo singular, encontraremos
lo singular, y si nos enfocamos en los grupos, hallaremos
patrones y comportamientos comunes.
Organizadores, organizar y organizaciones. Es importante
mantener la distinción entre organizadores (la gente que tra-
baja en organizaciones), organizar (dirigir) y las propias
organizaciones. De nuevo, esto parece una obviedad, pero las
discusiones sobre las diferencias entre lo público y lo privadoa menudo oscilan entre diferentes focos sin notar la varia-
ción. Decir que existen diferencias entre las organizaciones
públicas y privadas no es lo mismo que decir que las hay
entre gerentes o estilos gerenciales en ambos sectores. Esto
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 85/252
BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 83
no difiere mucho del argumento de Weick (1969) sobre la
importancia de organizar para el estudio de las organizaciones.
El problema causal: la última barrera a la teoría
de la organización pública
Aun resolviendo los otros grandes problemas, y aun desarro
llando estructuras y métodos adecuados, poco se puede avan-
zar en ausencia de alguna explicación útil sobre la forma en
que lo público afecta el comportamiento de las organiza
ciones. No basta con determinar que las organizaciones pú
blicas (por alguna concepción) difieren de las privadas en su
comportamiento. Tal explicación es un requisito para que ha
ya avances teóricos sustanciales. Actualmente, la investi-
gación sobre las organizaciones públicas se apoya con dema
siada frecuencia en un "empirismo de caja negra" (Bozeman,
1982) o en argumentos ad hoc.
La teoría dimensional de lo público (desarrollada en los
capítulos IV, V Y VI) pretende ofrecer un avance conceptual en
tanto que nos permite abordar la disolución sectorial, las
organizaciones híbridas y las interrelaciones entre diversos
tipos de organización. Pero el objetivo más ambicioso es pre
sentar una explicación plausible sobre el modo en que lo
público de una organización influye en su comportamiento.
Se propone, en síntesis. esbozar la mecánica conductual de lo
público. El enfoque aquí presentado se capta mucho mejor enrelación con otras aproximaciones para comprender las dife-
rencias entre la s organizaciones públicas y privadas. La si-
guiente sección presenta una tipología de los enfoques pre
dominantes del rompecabezas de lo público.
ENFOQUES DEL ROMPECABEZAS
En los capítulos anteriores se han revisado los result os
empíricos y las teorías concernientes a lo público, sin carac
terizar los enfoques en forma sistemática. Conviene clasificar
brevemente las aproximaciones generales (aparte de los resul-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 86/252
84 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
tados sustantivos) al estudio de las organizaciones públicas.
Hay una gran diversidad de enfoques en el análisis de lo pú
blico de las organizaciones (Rainey, Backoff y Levine, 1976;
Bozeman, 1984). Pese a ello, es posible capturar gran parte delas perspectivas más comunes en unas cuantas categorías.
Los relatos de profesionales han jugado un papel promi
nente en el armado del rompecabezas de lo público. Resulta
especialmente útil la contribución del "sector spanners" (per-
sonas que trabajan en posiciones de alto nivel tanto en el go-
bierno como en empresas), que aporta información sobre las
diferencias observadas en las organizaciones y gerencias pú
blicas y privadas. Los estudios clásicos de Wilson (1887) yAppleby (1945) siguen siendo muy valiosos, mientras que los
más contemporáneos del sector spanners, como Blumenthal
(1983) y Rumsfeld (1979), ofrecen sus impresiones sobre las
semejanzas y diferencias entre ambos sectores. Si bien estos
relatos resultan sugerentes y a menudo constituyen una valio-
sa fuente de hipótesis (véase, por ejemplo, Allison, 1979), suprominencia en las discusiones teóricas da testimonio de la
escasez de investigación empírica sistemática en cuanto a
comparación de ambos sectores.
Los estudios de casos particulares que comparan organiza
ciones públicas y privadas son raros, pero hay una extensa
bibliografía centrada en organizaciones públicas individuales
(por ejemplo, Selznick, 1966; Mosher, 1979). Muchas de estas
investigaciones no pretenden abordar las diferencias entre los
sectores público y privado; sin embargo, otras (comoWarwick, 1975; Kaufman, 1981) utilizan su material de casos
particulares para inferirlas. Es probable que un conjunto cui-
dadosamente ordenado de estudios casuísticos pueda arrojar
bastante luz sobre el rompecabezas de lo público, aunque al
parecer nadie ha emprendido una comparación tan sistemáti
ca de casos. Los estudios enfocados en organizaciones indi-
viduales, o asistemáticamente en varias organizaciones, pue-
den resultar útiles para la enseñanza, pero rara vez aportanalgo importante a la teoría de la organización pública.
En la investigación unisectorial, el investigador examina
una muestra de organizaciones públicas (o subunidades de
ellas), determina las características empíricas de la organi-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 87/252
BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 85
zación y emplea esta información para especular sobre las
diferencias entre las organizaciones públicas y privadas. Un
ejemplo familiar de este método es el trabajo de Meyer (1979)
titulado Change in Public Bureaucracies ["Cambio en las
burocracias públicas"]. Meyer expone sólidos argumentos so-
bre la necesidad de prestar atención a las diferencias intersec-
toriales y advierte contra la sobregeneralización en la teoría
corporativa; pero no ofrece una comparación empírica. En el
que quizá sea el intento más completo por definir las carac-
terísticas de las organizaciones públicas, Hood y Dunsire
(1981) han tomado la delantera en cuanto a ofrecer defini-ciones deducidas empíricamente. Pero, de nueva cuenta, la
comparación con las organizaciones privadas es ora implíci-
ta, ora especulativa, ya que no hay una base de datos similar
sobre éstas.
La investigación sectorial comparativa parece asaz promete-
dora como fundamento teórico de la organización pública.
Por desgracia, si bien tales estudios comienzan a acumularse
(por ejemplo, Buchanan, 1974, 1975a; Meyer, Marshall yWilliams, 1977; Rainey, 1983,1979; Rushing, 1973; Bozeman
y Loveless, de próxima publicación; Crow, 1985), en ocasiones
se ven empañados por problemas como muestreo asistemáti-
co y otras limitaciones de información, modelos no especifi-
cados y validez de construcción limitada. Algunos de los es-
tudios más rigurosos (por ejemplo, Rhinehart et al., 1969) se
han basado en pruebas de laboratorio y han utilizado a estu-
diantes como sujetos. El alcance de generalización en talesestudios es cuestionable.
La investigación genérica es la más común en los estudios
corporativos. En ella no se presume que las diferencias entre
organizaciones públicas y privadas son significativas. Las or-
ganizaciones gubernamentales, no lucrativas y empresariales
pueden estudiarse juntas, pero (al menos en términos de lo
público) "una organización es una organización". En una
variante, a la que podría llamársele investigación incidental delo público, la posición sectorial es investigada, pero juega un
papel menor en el análisis (véanse Rushing, 1976; Holdaway,
Newberry, Hickson y Heron, 1975; Rowan, 1982; Tolbert y
Zucker, 1983). En tales ejemplos, es típico que no se ofrezca
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 88/252
86 BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO
una justificación teórica de .as diferencias observadas entre
las organizaciones públic s privadas. Lo público se examina
más o
menos como una reflexión
madura.Finalmente, hay estudios que adoptan un enfoque similar
al que aquí se utiliza; estudios que buscan desarrollar marcosteóricos para abordar el rompecabezas de lo público. Algunos
de estos ensayos (como los de Fottler, 1981; Wamsley y Zald,1973) abrevan en la s tradiciones de l a teoría corporativa, pero
otros enfoques útiles están firmemente anclados en la s disci-plinas de la ciencia política (por ejemplo, Benn y Gaus, 1983)
o la economía (Breton y Winetrobe, 1982). Muchos de losmodelos conceptuales son una valiosa fuente de hipótesis
comprobables, pero con la excepción del paradigma de dere
chos de propiedad de lo s economistas, estas "preteorías" han
recibido poca atención de lo s investigadores. Quizá una
razón de este descuido aparente sea que los modelos concep
tuales tienden a ocuparse de las interacciones organización
ambiente, mientras que los investigadores interesados en el
rompecabezas de lo público han examinado principalmenteel papel de los individuos en las organizaciones.
UNA TIPOLOGÍA DE ENFOQUES
En resumen, hemos identificado siete enfoques de lo público
razonablemente distintos: relatos de profesionales, estudios de
casos, investigación unisectorial (comparaciones implícitas),investigación sectorial comparativa, investigación genéri
ca, investigación incidental de lo público y marcos teóricos. Apartir de estos enfoques puede desarrollarse una tipología ele-mental que los divida sobre la base de: 1) si buscan gene
ralizaciones, y 2) si agregan o separan organizaciones públicas
y privadas.
nfoqu s ideográficos del rompecabezas de lo público. Los
enfoques ideográficos pretenden explicar eventos singulares,a menudo en un contexto de transformación. Tales estudios
ofrecen una explicación de tipos, pero se apoyan más en la
capacidad interpretativa del analista que en inferencias ex-traídas sistemáticamente de datos. Graham (1971, p. 201) ob-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 89/252
BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 87
serva que los enfoques ideográficos pueden proporcionar un
"boceto explicativo", pero advierte que "cada boceto puede
trazarse de manera diferente si se pone el acento en los efec-tos de una variable en el contexto sobre otras [... ] ¿cómo
comparar explicaciones contextuales (aun las que adoptan la
misma perspectiva) para juzgar si una es más exacta o válida
que otra?" Los relatos de profesionales y los estudios de casos
son ideográficos en su enfoque explicativo, y si bien resultan
útiles en muchos aspectos, tienen poco potencial de genera
lización válida. De hecho, la información proporcionada por
algunos profesionales a veces puede despistar a quienes buscan explicaciones generales de las diferencias entre las orga
nizaciones públicas y privadas y su manejo respectivo.
Los profesionales que escriben libros y artículos sobre las
diferencias sectoriales son apenas un grupo fortuito. Los
relatos de primera mano más conocidos son los que han sido
escritos por funcionarios que trabajan para el gobierno y las
empresas en las esferas más altas. Estos individuos no sólo
están lejos de s e r u n grupo representativo de todos lospuestos de dirección, sino que es improbable que representen
a todos los gerentes de nivel superior. No hay razón para
suponer que el sector spanners sea una muestra distribuida al
azar de todos los directivos de máximo nivel.
No todos los estudios de casos son ateóricos; pero los que
no se ocupan de generar hipótesis o de contrastar l as organi
zaciones públicas y privadas sí lo son (al menos con respecto
al tema de lo público). Los estudios que simplemente dan porsentado que ambos sectores son diferentes, y que proceden a
investigar el comportamiento de una organización individual
con base en tal supuesto, pueden calificarse como estudios
ideográficos de casos sobre lo público.
Enfoques generalizadores del rompecabezas de lo público:
agregado contra binario. La mayoría de los enfoques genéri
cos, incidentales de lo público, unisectoriales, de compara
ción sectorial y de marco teórico pueden clasificarse comoteóricos en tanto que cada uno busca una explicación gene
ralizable del comportamiento organizacional. Estos enfoques
pueden subdividirse según agreguen o separen organizacio
nes públicas y privadas. El término binario describe el trata-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 90/252
GRÁFICA lII.I. Tipología de los enfoques de lo públicoen la investigación organizacional
Ideográfico
I
Búsqueda degeneralización
IProfesional
Estudiosde casos
- Agregado
Marcoteórico
- Binario
- Genérico
L Incidental
- Comparativo
- -
Implícito
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 91/252
BARRERAS AL DESARROLLO DEL CONOCIMIENTO 89
miento de lo público en la mayoría de los estudios de com-
paración sectorial y unisectorial. Son binarios en el sentido
de qu e las organizaciones son separadas en una o dos cate
gorías (propiedad pública contra privada, sector público con
tra privado, gobierno contra empresa, mercado contra no
mercado). En el caso de los estudios unisectoriales, las distin
ciones no se basan en comparaciones empíricas, sino que
están implícitas. Es decir, se presentan resultados para unconjunto (por ejemplo, el sector público) de organizaciones.
Los enfoques agregados no hacen tal distinción. En vez de
ello, las organizaciones se estudian juntas sin considerar su
componente público. Tanto el enfoque genérico como el de lo
público incidental son agregados en el sentido de que "una
organización es una organización" (al menos por lo que atañe
a la posición público-privado).
La gráfica m.i presenta una tipología de los enfoques con
base en su tipo de explicación (ideográfica y en po s de la ge
neralización) y la manera en que abordan (u optan por no
abordar) lo público.
Cualquiera de los dos enfoques -binario o agregado
puede resultar útil y adecuado, siempre que la premisa cen
tral sobre la relevancia (o irrelevancia) de lo público sea co
rrecta. En aquellos casos en que lo público es vital para deter
minar el comportamiento de una organización, el enfoque
binario es útil y eficiente. Cuando este supuesto no se sos
tiene, se pierde tiempo al partir de una premisa incorrecta.
Del mismo modo, el enfoque agregado es eficaz cuando lopúblico tiene poca o ninguna importancia en la explicación
del comportamiento, pero es menos efectivo cuando lo públi
co es un factor determinante.
Algo fundamental para la teoría de la organización pública
es minimizar los errores Tipo A (agregado) y Tipo B (binario);
el primero es la probabilidad de suponer incorrectamente que
lo público carece de importancia explicativa, y el segundo es
la probabilidad de suponer incorrectamente que sí la tiene.Desde luego, una cosa es sugerir que la reducción de los
errores Tipo A y Tipo B es una tarea útil para la investigación
corporativa, y otra muy distinta sugerir cómo debe llevarse a
cabo esa tarea.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 92/252
IV. AUTORIDAD ECONÓMICA: COMPRENSIÓNDE LAS RAÍCES DE LO PRIVADO*
LA AUTORIDAD existe "cuando una, varias o muchas personaspermiten explícita o tácitamente que alguien más tome decisiones por ellas para cierta clase de actos" (Lindblom, 1977,
pp. 17-18). El corolario conductual de la autoridad es la obe-diencia, y el estudio de la autoridad en las organizaciones es,al menos en parte, una indagación de los motivos del aca-tamiento de directrices organizacionales formales.
La autoridad económica es una poderosa motivación encasi todo tipo de organizaciones. Los individuos cumplen conlas directrices organizacionales en espera de una retribuciónpecuniaria, si bien no es éste el único medio de que dispone
una organización. La obediencia también puede explicarse enfunción del compromiso con dogmas religiosos (autoridadreligiosa y clerical), ideologías (autoridad de las ideas) o elcarisma (autoridad de la personalidad). Pero la mayoría delas organizaciones modernas se nutren de autoridad econó-mica y política, y este análisis se limita a esas dos ampliascategorías. En este capítulo y e n el siguiente nos centraremosen los usos e impactos de la autoridad organizacional en las
transacciones ambientales. El lector interesado en explorar ladinámica de la autoridad política y económica en las organi-zaciones hallará varias explicaciones de utilidad en la biblio-grafía existente (véanse Breton y Winetrobe, 1982; Downs,1967; Hoenack, 1983).
AUTORIDAD ECONÓMICA Y LO PÚBLICO
Las virtudes del egoísmo han sido reconocidas de tiempoatrás por los economistas. El interés económico individual es
* Este capítulo fue escrito con la colaboración de Stephen Loveless, y procede de Loveless (1985), y Bozeman y Loveless (de próxima publicación).
90
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 93/252
LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 91
un motor de la economía capitalista y, lo que es más impor-
tante para el tema que nos ocupa, una piedra angular de laautoridad económica. El interés económico personal es un
prerrequisito para inducir la conformidad en las organiza-
ciones de carácter mercantil. Aun las interpretaciones más
simplistas de las diferencias entre lo público y lo privado
identifican con facilidad un importante factor: la presencia oausencia de un móvil de lucro. Las explicaciones más senci-
llas se reducen a observar que en el gobierno no hay "línea defondo". Pero au n los tratamientos sofisticados que reconocen
la complejidad en cuanto al significado y el efecto de losmóviles de ganancia, ofrecen la misma lección básica. Sin
embargo, algunos economistas discrepan respecto de la im-
portancia de dicha motivación como un elemento distintivo
entre las organizaciones públicas y las privadas. Esto se debe,
por un lado, al amplio reconocimiento de que son pocas las
organizaciones, públicas o privadas, que se guían únicamente
por razones de lucro, y por otro, a las opiniones divergentes
sobre el papel del gobierno en un a sociedad capitalista.Una de las perspectivas sobre el rol del gobierno, un mode-
lo "rninimalista", es la de soporte para el mercado. Quizá elprincipal defensor de este modelo de acción gubernativa sea
Milton Friedman (1984), quien argumenta que la esfera de
actividad gubernamental debería limitarse a definir y reforzar
la propiedad, especificar la conducta y las responsabilidades
delictivas y quitar las barreras que obstruyen la competencia
(como la legislación antimonopólica). Según este punto devista, el papel del gobierno es mantener la competencia y, por
lo tanto, la soberanía del consumidor.
Un rol gubernamental mucho más activo es planteado por
algunos planificadores económicos, como Galbraith (1967),quien sostiene que el carácter de la tecnología industrial y laproducción es tal que muchos proveedores no son deseables,
debido a las economías de escala. El uso eficiente de la tec-
nología moderna requiere de gran capacidad para anticipar elcambio, y esto a su vez exige la mayor planificación posible
en un ambiente de mercado sin trabas. Si bien la planifi-
cación en las corporaciones privadas asegura cierta capaci-
dad de previsión, tal planificación resulta atomística y nada
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 94/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 95/252
LAS RAíCES DE LO PRIVADO 93
ciertamente es impráctico. Los costos de transacción son ta-les que el mercado no sería eficiente.
El criterio de insuficiencia mercantil no es tan simple como
podría parecer. Las imperfecciones del mercado casi siempreexisten en cierta medida. La cuestión de fondo no es, por lotanto, si hay una falla del mercado, sino si ella basta para jus-tificar la intervención del gobierno. Asimismo, es un errorcomparar el suministro de bienes y servicios por parte demercados ineficientes con el que haría una entidad del go-bierno idealmente eficiente. Wolf (1979) ha expuesto en for-ma convincente que deben considerarse las posibilidades de
una "ineficiencia no mercantil". Factores como las desigual-dades de poder, el desplazamiento de objetivos públicos pormetas privadas y la incapacidad de controlar los costos, pue-den hacer fracasar el suministro no mercantil de bienes y ser-vicios.
BIENES PÚBLICOS
Según algunos economistas teóricos, los bienes y los servi-cios deberían ser proporcionados por organizaciones del sec-tor público cuando hay imperfecciones en el mercado ocuando pueden clasificarse como públicos. Hay varias defi-niciones de bien público. Algunos economistas se refieren atodos los productos y servicios proporcionados por el gobier-no vía financiamiento indirecto (es decir, impuestos y asig-naciones) como bienes públicos. Ésta no es una definiciónparticularmente útil, porque se centra en el modo de finan-ciamiento más que en el carácter de los propios bienes.Herber (1971, p. 32) ofrece una definición más convencional,centrada en las características de exclusión y consumo colec-tivo de los bienes: a
principal característica del consumocolectivo es el hecho de que los bienes económicos 'consumi-dos en conjunto' son indivisibles, en el sentido de que algu-
nos o todos sus beneficios no pueden cotizarse en el merca-do. En el caso extremo de que todos sus beneficios seanindivisibles, el bien es normalmente llamado 'bien públicopuro'. Si éste es surtido en la economía, es consumido enigual cantidad por todos los consumidores. Nadie puede ser
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 96/252
94 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
'excluido' de su consumo por una omisión voluntaria de pagar por él".
Si bien la naturaleza de los bienes públicos es un criterio
establecido por muchos economistas para determinar la asig-nación de responsabilidades entre los sectores, pocos bienes yservicios se acreditan como puramente públicos. La defensanacional es un ejemplo multicitado de bien público puro: estáa disposición de pacifistas y de "halcones"; una vez proporcionado a uno, es proporcionado a todos; y el consumo deuna persona no disminuye la cantidad disponible para otros.Pero la mayoría de los bienes y servicios suministrados por el
gobierno cae en algún punto entre el carácter puramente privado (esto es, divisible, excluyente y cotizado convenientemente en el mercado) y el puramente público. Asimismo, unbien puede ser más público en algunos de sus aspectos ymenos en otros. James Buchanan (1973) ha dado un ampliotratamiento teórico a los llamados bienes cuasi-públicos.
Para el efecto de ubicar una actividad en el sector público oen el privado, la conveniencia relativa con la que puedeestablecerse un precio para los bienes o servicios es por logeneral una cuestión de gran importancia. Una consideraciónes la presencia y el grado de las externalidades. Éstas surgencuando c ierto valor (positivo o negativo) de u n bien o serviciono se refleja en su precio o en los recursos utilizados. Algunosejemplos de externalidades son la producción de contaminantes atmosféricos por parte de fabricantes y el valor de laeducación social (en oposición a la individual) de carácterformal. A menudo los formuladores de políticas buscan controlar esas externalidades (por ejemplo, al imponer regulaciones a los productores de contaminación y al subsidiar laeducación de los individuos).
El bien público puro es un caso extremo de externalidades,en tanto que toda la producción es considerada como nocomerciable para los individuos, ya que todos los beneficios
son externos. Así, un criterio para la ubicación de un
bien oservicio en el sector público es la generación de externalidades positivas importantes. Del mismo modo, si todos losbeneficios se acumulan para el individuo, es posible unaestructura de mercado eficiente, pueden establecerse precios
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 97/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 98/252
96 LAS RAfcES DE LO PRIVADO
relaciona con la eficiencia económica. Los economistas con-
sideran la propiedad como un insumo productivo que fun-
ciona para asumir riesgos y organizar la actividad gerencial
(Peltzman, 1971). En las organizaciones públicas, el riesgo (almenos el de capital) es tan difuso que virtualmente deja de
existir (Cheung, 1969). El hecho de que en el sector privado
se considere el control gerencial como un insumo productivo
implica que la capacidad tiende a ser valorada eficientemente
en el mercado; en el sector público, la distribución de la
capacidad directiva entre organizaciones tiene poca corres-
pondencia con su valor como insumo productivo (Jensen y
Meckling, 1976; Clarkson, 1980). Recompensa e incentivos. Cuando los derechos de propie-
dad son transferibles existe una conexión clara entre decisión
y recompensa. En ausencia de derechos de propiedad, hay
una ineficiencia adicional relacionada con el hecho de que las
regulaciones burocráticas y los mecanismos de vigilancia son
promulgados como un sustituto inadecuado pero costoso de
los sistemas de valoración y recompensa basados en esos mis-
mos derechos (Alchian y Demsetz, 1973). Nepotismo, plazas o
empleos, estructuras salariales, licitaciones selladas y parti-
das presupuestales se hallan bajo control (Davies, 1981), peroninguno de estos controles es necesario cuando los propieta-
rios tienen incentivos pecuniarios para esforzarse en ser efi-
cientes.
Ante la falta de intereses financieros directos, la misión de la
agencia pública es más fácilmente subvertida. Consideremos
la observación de Bower (1977, p. 132) sobre la dilución de
propósitos en el sector público: "¿Qué significa propósito en
el sector público? Al igual que en el sector privado, el móvil
de la administración es el interés propio; no asi el motivo or-
ganizacional declarado [... ] El administrador que encuentraun 'producto' para mantener viva la Administración de Elec-
trificación Rural es calificado de burócrata recalcitrante, de
preservar empleos innecesarios. Aunque puede motivar el éxi-to adm inistrativo, el interés propio es venal. Además, el direc-
tor general de una organización pública puede no tener de-
recho presuntivo alguno para establecer un propósito; éstepuede ser dado por legislación".
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 99/252
LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 97
Vigilancia propietario-empresario. Las organizaciones delgobierno no se benefician de los servicios de empresarios
en busca de riqueza. Aun si los empresarios tuvieron éxito en
iniciar o reestructurar organizaciones gubernamentales parauna productividad óptima, no existe un mecanismo mediante
el cual aquéllos se beneficien más que otros contribuyentes, yno hay garantía de que los impuestos se reduzcan como resultado de una mayor eficiencia. Tampoco hay muchas expectativas para los contribuyentes individuales de verse recompen-
sados por el tiempo empleado en vigilar la acción gubernativa
y en buscar la eficiencia. El contribuyente activista no se be
neficia más que otros. En las firmas privadas, los empresariosy los gerentes que comparten riqueza ejercen presión para lacombinación de insumas económicos que lleven al máximo
la productividad. En el gobierno, la actividad directiva se centra en los principios más diversos (Shelton, 1967; Clarkson,1980), particularmente en recompensas secundarias relacionadas con el poder político, expansiones presupuestales eincrementos de personal (Downs, 1967; Niskanen, 1971).Como Davies (1981, p. 115) observa, en ausencia de constre-ñimientos como la presión para optimizar la riqueza de lospropietarios, "un director público tendrá mayores oportu-
nidades de aumentar su bienestar a expensas de los bienes delos titulares (es decir, los contribuyentes) que el gerente de un
negocio particular, porque hacerlo es relativamente menoscostoso".
Un punto relacionado con lo anterior es expuesto por
Alchian y Demsetz (1972), quienes intentan explicar qué significa "eludir la carga". Las fuerzas del mercado tienden a lacoordinación y a la valoración significativa del trabajo. En
ausencia de esas fuerzas, el empleado público individual,quien no solamente valora la productividad, sino también eldescanso y otros objetivos personales, se verá motivado apasar la carga de trabajo a otros (eludir la carga). El costo de
la productividad reducida de cualquier individuo recae entodo el grupo, mientras que la ganancia en el valor no pro-
ductivo es individual.Para combatir esta conducta elusiva, el grupo de trabajo
debe ser vigilado muy de cerca. La importancia de los dere-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 100/252
98 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
chos de propiedad privada en la compañía es ofrecer los
medios y la motivación para vigilar la actividad. Bajo el con
trol del propietario, el derecho a ganancias residuales y el
derecho de transferir o vender su propiedad ofrecen el incentivo de llevar al máximo la productividad de la organización yel valor neto a largo plazo. Del mismo modo, el control del
propietario proporciona los medios de vigilancia. El propie
tario tiene el derecho de observar y evaluar el trabajo, de con
tratar y despedir a los empleados y de fungir como la parte
central en los contratos. Así pues, en opinión de Alchian yDemsetz (1972), el conjunto de derechos patronales en la
compañía de libre empresa clásica ha evolucionado como elmedio más efectivo para asegurar qu e la "elusividad" se man
tenga al mínimo y que la eficiencia técnica s ea óptima.
Vigilancia en las organizaciones del gobierno y en la corpo-
ración moderna. A medida que la propiedad se atenúa
-diluida entre muchos titulares-, se diluyen también la
motivación y los medios de control patronal directo. Esto estan cierto en las grandes corporaciones modernas como en
las organizaciones públicas. Pero las primeras disponen demedios más efectivos para combatir la pérdida de control
de propiedad y sus consecuencias indeseables (De Alessi,1973). La técnica más importante es la delegación de la vigi-lancia en un grupo más pequeño de gerentes o de propieta
rios-gerentes. Los gerentes son motivados para fungir como
sustitutos del dueño en los casos en que el ingreso de éste seencuentre sujeto a la ganancia y al valor d e capital de la orga
nización. Asimismo, su puesto depende en parte del éxito dela compañía (según lo definan los accionistas propietarios).
Ambas condiciones son posibilitadas por la capacidad de
transferir libremente acciones de propiedad. El intercambio
abierto de acciones permite calcular con facilidad el valor dela empresas y, por consiguiente, evaluar los vínculos entre
recompensa y desempeño gerenciales (Di Lorenzo y Robinson,
1982). Además el derecho de transferir acciones establece la
posibilidad de que la organización ineficiente cambie de manos y de que el gerente sea reemplazado.
Las diferencias clave entre la organización pública típica yla corporación radican en la naturaleza no transferible de la
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 101/252
LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 99
propiedad, la consiguiente incapacidad de los titulares públi-cos (los contribuyentes) de acumular intereses adicionales ylas restricciones en la distribución de beneficios residuales.
La propiedad en la organización pública no es voluntaria.El titular puede librarse de ella sólo si se muda, pues no pue-de vender o transferir su parte. En consecuencia, su capaci-dad de recaudar los beneficios de la riqueza acumulada y elingreso futuro de la organización es muy reducida, al igualque su incentivo de vigilancia. El potencial para que un nuevo
grupo de propietarios tome el control queda efectivamente
eliminado. Esto reduce la capacidad del propietario de vigilar
a los gerentes públicos. Cualquier beneficio derivado de unamayor eficiencia se distribuye por igual entre todos los pro-pietarios (los que vigilan y los que no vigilan), mientras que elcosto de la vigilancia recae en el individuo.
En resumen, los teóricos señalan que las diferencias en losderechos de propiedad -en particular el de vender accio-nes- constituyen el principal rasgo distintivo entre las orga-nizaciones públicas y privadas. El dueño de una organización
privada tiene el derecho casi irrestricto de vender o transferirsu propiedad. Esta transferíbilidad, combinada con el dere-
cho a la ganancia y al valor de capital, le da al propietario un
incentivo para supervisar las operaciones y llevar al máximo
la eficiencia técnica de la organización. El titular de la orga-
nización pública no puede vender o transferir acciones de su
propiedad. En consecuencia, se pierden los incentivos y las
ventajas de la transferibilidad. Propietario y gerente tienen
menos incentivos para vigilar las operaciones organizacio-
nales, para llevar al máximo el desempeño presente y futuro,
así como para optimizar la eficiencia técnica, minimizando laevasión de responsabilidades.
Pruebas empíricas de la teoría de los derechos de propiedad.Gran parte del trabajo en la tradición de los derechos de pro-
piedad ha sido de carácter teórico. No obstante, se han rea-lizado varias comparaciones empíricas de organizaciones
públicas y privadas en el área de servicios públicos, como
electricidad (Neuberg, 1977; Di Lorenzo y Robinson, 1982),hospitales (Lindsay, 1976), agua (Bruggink, 1982) y aero-
líneas (Davies, 1977). La mayoría de estos estudios se han
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 102/252
100 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
limitado a comparar la eficiencia técnica y a apoyar lashipótesis relacionadas con esta eficiencia y con los derechos
de propiedad.
Algunos de los estudios inscritos en la tradición de los dere-chos de propiedad han ido más allá de la simple comparación
de eficiencia técnica. Davies (1981) sugiere que el argumen-
to de los derechos de propiedad implica que los gerentes
públicos son más adversos al riesgo. El director público no
puede cosechar los beneficios del aumento a largo plazo en elvalor neto de las organizaciones. En cambio,
l
evitar erro-
res por comisión en contraste con los errores por omisión, elgerente salva un 'desastre' visible y la tragedia personal detransferencia, degradación o franco despido, y asume para sí mismo un periodo más largo en su puesto, y por consiguiente
un ingreso más alto de por vida" (Davies, 1981, p. 115). Asi-mismo, el autor afirma que el gerente de un banco público
tiende a invertir en instrumentos financieros menos ries-gasas. Si bien hay pocas comparaciones de este tipo que sir-van como una prueba en contra de los hallazgos de Davies,cabe observar que muchos estudios comparativos sobre elcomportamiento de toma de riesgos en firmas de control
gerencial frente a firmas de control patronal han arrojado re-sultados contradictorios (Bellante y Link, 1981; Capan, 1981).
Quizá el examen empírico más extenso del comportamien-
to organizacional, desde una perspectiva de los derechos depropiedad, sea el análisis de Clarkson (1972) sobre los hospi-
tales públicos y privados. Este autor parte del argumentobásico de Alchian (1959), de que los límites impuestos a losderechos de propiedad en las organizaciones públicas debili-tan los controles sobre el gerente y reducen el costo que en élrecae por actividades improductivas. Los propietarios, o sus
representantes, que reconocen las dificultades de controlar algerente público, tratan de afirmar dicho control establecien-do normas, regulaciones y procedimientos explícitos, forma-
les. Según Clarkson (1972, p. 365), "los hospitales no privadosestablecerán distintos conjuntos de reglas para gerentes y
empleados; reglamentos y objetivos organizacionales más es-pecíficos [... ]; se programarán juntas de personal más amenudo; se observarán presupuestos y cuentas formales con
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 103/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 104/252
102 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
riedad de metas que va más allá de sus objetivos como pro-pietario. Su propósito puede consistir en servir a comuni-dades aisladas, fomentar las oportunidades de empleo para
minorías o subsidiar el turismo. Tal como lo reconoce lateoría de los bienes públicos, las actividades están con fre-cuencia destinadas al sector público, porque se reconocenexternalidades importantes o porque un bien o servicio queno puede "traducirse en ganancia" produce, sin embargo, unvalor social significativo. En el sector público, las metas deeficiencia de costos se ponderan frente a preocupacionescomo igualdad de empleo, representatividad y equidad dis-
tributiva. Así pues, la comparación que sólo se basa en la efi-ciencia técnica y en criterios mercantiles es, en el mejor delos casos, limitada.
Quizá la limitación más importante en la investigaciónsobre los derechos de propiedad sea que la teoría casi nuncase somete a una prueba válida. En vez de esto, la teoría sepresenta, se determinan las diferencias entre las organiza-ciones y se presupone que tales diferencias son resultado delos efectos especificados en la teoría. En general hay pocointerés en hipótesis rivales y poca resistencia a dar saltosdeductivos audaces. Descubrir que el costo de servicio de lim-pia privado es menor que el público no explica el porqué. Laspruebas de la teoría de los derechos de propiedad tan sólohan afirmado que el flujo causal hacia la menor eficienciatécnica comienza con las diferencias de esos derechos. Hayunos cuantos estudios (por ejemplo, Clarkson, 1972; Frech,1980) que llegan al extremo de examinar los vínculos entre elcomportamiento y la eficiencia técnica de la organización (envez de simplemente tratar ésta, en el fondo, como una cajanegra). Pero ninguno de los estudios aquí revisados hace algomás que aseverar simplemente que estas diferencias se debena las disparidades en el nivel de preocupación gerencial porlos intereses privados. Éstos, a su vez, están determinados
por un vínculo entre los intereses particulares y gerenciales,producto de los derechos de propiedad otorgados a los pro-pietarios. Los vínculos quedan sin comprobación.
La falta de una comprobación cabal de la teoría es impor-tante, porque hay algunas dudas sobre la existencia de las
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 105/252
LAS RAÍCES DE LO PRIVADO 103
vinculaciones hipotéticas, al menos bajo la forma asumida enla teoría de los derechos de propiedad. Ya en la década de1930, Berle y Means (1932) argumentaban que la propiedad yel control se han separado de manera eficaz en la moderna
forma corporativa de organización. Los gerentes profesio-nales, aseveraban, toman las decisiones que fijan las metas ylas operaciones organizacionales. Galbraith (1967) ha argu-
mentado que los accionistas no ejercen más control sobre lacorporación que los contribuyentes sobre la organización
gubernamental. Otros estudios (véanse las reseñas de De
Alessi, 1980; James y Soref, 1981), orientados a determinarempíricamente la influencia de los accionistas en compara-
ción con la de los dueños de firmas con manejo patronal, no
han arrojado resultados consistentes.
Otro problema de peso en la teoría de los derechos de
propiedad -problema que viene especialmente al caso ennuestro análisis- es la tendencia a centrar la atención en or-
ganizaciones públicas estereotípicas. Como se ha señalado a
lo largo de este libro, el mundo de las organizaciones no sedivide en un cuadro de clasificación doble. Las empresas pa-
trocinadas por el gobierno, la s formas multiorganizacionales,
las corporaciones públicas y otros modelos híbridos o mixtos
desafían la simple clasificación.¿ Una teoría de "la privaticidad"? Pese a la s importantes
limitaciones de la teoría e investigación de los derechos depropiedad hay varias razones que explican el interés de los
teóricos de la organización (Moe, 1984). En particular, estateoría ofrece la explicación más detallada y mejor integrada
en cuanto a la divergencia entre las organizaciones públicas yprivadas.
La teoría de los derechos de propiedad es útil en el contexto
de este libro porque parece admisible suponer (aunque losteóricos no lo hacen) que la autoridad económica asociada alos derechos de propiedad es una cuestión de grado, y de
manera similar, que una amplia variedad de organizaciones,incluyendo administraciones públicas, pueden poseer tales
derechos o su equivalente. Puede decirse que las agencias que
imponen tarifas al usuario, las empresas patrocinadas por elgobierno y los concesionarios no lucrativos están imbuidos,
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 106/252
104 LAS RAÍCES DE LO PRIVADO
en cierta medida, de elementos de los derechos de propiedad.
Así como lo público tiene efectos penetrantes en los negocios,
"lo privado" (medido en forma adecuada por contribuciones
derivadas de la teoría de los derechos de propiedad) permeaal gobierno y a otras organizaciones no lucrativas.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 107/252
V. AUTORIDAD POLÍTICA: COMPRENSIÓNDE LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
LSOMETIMIENTO al orden está casi siempre determinado por
una variedad de motivos", nos dice Weber (1947, p. 132). Aveces el "sometimiento", que incluye la anuencia a las directri-ces organizacionales, se explica mejor por la influencia de laautoridad económica. La organización ofrece incentivos eco-nómicos a las personas dentro y fuera de ella. Si bien hay cier-ta disputa (como se ha demostrado en el capítulo anterior)
sobre los mecanismos particulares de la autoridad económica
y sus fundamentos, es fácil comprender el interés propio
como la base para la acción. La obediencia política no seentiende con la misma facilidad. ¿Acaso los ciudadanos,
incluyendo a los miembros y clientes de una organización,acatan la autoridad política por u n sentimiento de temor? ¿Esuna respuesta "racional" a la calidad del servicio [Merelman,1966] o al poder coercitivo del Estado? (Rothschild, 1977). ¿Esel respeto al Estado y sus leyes y el reconocimiento de las con-
secuencias de la desobediencia? (Friedrich, 1963). ¿O es un
sentido de lealtad profundamente arraigado en las tradicionescompartidas con la comunidad y las costumbres políticas?
(Cochran, 1977). ¿Y qué lugar ocupa el poder de motivaciónde los símbolos políticos? (Edelman, 1964).La teoría de los derechos de propiedad ofrece una inter-
pretación útil y bien desarrollada del impacto de la autoridad
económica en el comportamiento de la organización. No hay
un marco teórico comparable para explicar el impacto de laautoridad política en las organizaciones, sino un popurrí dehipótesis y "grandes teorías", muchas de las cuales no abor-
dan directamente el comportamiento organizacional.Revisaremos brevemente algunas de las principales contro-
versias en el estudio de la autoridad política, aunque la mayor
parte de este capítulo está dedicada a desarrollar un modelo
de autoridad política directamente aplicable al examen del
105
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 108/252
O i LAS RAÍCES DE LO P ¡ LlCO
comportamiento organizacional. Lo llamaremos modelo ter-
nario de autoridad política, porque describe tres tipos diferen-
ciados por respectiva fuente de autor-idad
de la que cada uno
de ellos emana. Una tesis central de este libro es que una teo-
ría de la organización pública como algo distinto a una
teoría de las
organizaciones del gobierno, debe basarse en un
concepto de
lo público que considere su carácter dimensio-
nal. que pueda hacer frente a la dilución de sectores y que, en
principio, sea aplicable a cualquier organización compleja
moderna, Un concepto de lo público como el nivel de autori-
dad política emanada y limitante de la organización cumple
con estos requisitos.
LF ; TIMIOAO
y AUTORIDAD POLlTfCA
Los teóricos políticos que han abordado la naturaleza de la
autoridad política han prestado poca atención al impacto de
ésta en el comportamiento de las organizaciones. No obs-tante, vale la pena revisar, as í sea brevemente, algunas de las
principales controversias en torno a la legitimidad y la autori-
dad política para ubicar en su contexto el modelo ternario, el
cual es aplicable a las
organizaciones (aunque en otros aspec-
tos se a menos ambicioso). Algunas cuestiones que han llama-
do
atención de los teóricos políticos tienen que ver co n el
comportamiento organizacional, aun cuando ellos mismos no
hayan inferido la conexión, Por ejemplo, han tomado mu y encuenta el tema de la coerción política, tópico que se relaciona
estrechamente con la dependencia y limitación organiza-
cional. Del mismo modo, las cuestiones sobre legitimidad son
aplicables a la interacción de las organizaciones con el públi-
co y se relacionan con el interés público con respecto a éstas.
Conceptos de legitimidad. A menudo se argumenta (véanse
Schaar, 1970; Dahl, 1956; Runciman, 1963) que la autoridad
política del Estado es única, y que esa unicidad puede encon-trarse en la legitimidad de los actos realizados en nombre del
propio Estado. Según algunas concepciones (Mainzer, 1973;
Lowi, 1969), la piedra angular de la autoridad política es el
monopolio del Estado sobre el uso legítimo de la coerción. La
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 109/252
I.AS RAíCES DE LO P J LlCO lO ?
autoridad política legítima se distingue por tener
precedencia
sobre cualquier otro tipo de potestad v sobre los reclamos
de
cualquier individuo o grupo. Peropuede aducirse quela legi-
timidad es ante todo psicológica (Edelman. IlJ 4 , que cst á
encarnada en el individuo v que existe sólo cuando alguien
obedece porconvicción" (Lindblom, 1977, p. 19).
No puede experurse un consenso sobre el significadoy las
implicaciones de las abstracciones
fundamentales de la teoría
política. POI" lo tanto, no es de extrañar que UIl concepto tan
elemental como la legitimidad haya adquirido muchos sigo
nificados y
se utilice en provecho de diversos propósitos
filo-sóficos e instrumentales. Tampoco sorprende que haya es-
caso acuerdo sobre cómo
incluso si es posible) medir' l
legitimidad véase, por ejemplo, Fraser, 1974), Pero a pesar
del desacuerdo en tomodel concepto, los ejes sobre los que
gira son ident ificables. Uno de ellos es la relación entre legi-
timidad v consentimiento.
Para Carl Friedrich (1963, p. 234), el consentimiento no
sólo es un prerrcquis ito de legitimidad, sino una cuestión de
si "la mayoría delos hombres sujetos a un determinado régi
men lo consideran fundado en un título auténtico". Si bien
tales conceptos de orientación democrática son por lo general
aceptados, no queda claro si ofrecen una base sólida para la
acción gubernativa. Si la legitimidad depende del juicio coin-
cidente de los individuos sobre la rectitud del gobierno, el
concepto resulta necesariamente volátil. Y si se basa en un
"título auténtico", debe darse una explicación de las cualidades del título para poder juzgar su autenticidad. La noción
de legitimidad de Friedrich tiene similitudes esenciales con la
idea de Locke del contrato social y plantea poco más o menos
el mismo problema. ¿Cómo se resuelven las diferencias en la
percepción que cada individuo tiene de la legitimidad?
Los críticos de la teoría del consentimiento (como
McWiIliams, 197 J) han cuestionado sus premisas, en especial
la noción de que el consentimiento puede inferirse. La anuencia no puede derivarse de beneficios proporcionados por el s-
tado, porque muchos de ellos son bienes colectivos que el ciu
dadano no puede "evitar". El voto, que es uno de los sustentos
del sistema político, no puede interpretarse como consen-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 110/252
108 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
ti miento, a menos qu e corresponda a un referendo sobre elEstado mismo y no simplemente a una elección entre quiénes
habrán de gobernar. Asumiendo que el consentimiento debe
ser voluntario, también debe ser pedido; debe existir unaoportunidad de afirmación libre (o de no afirmación) de talconsentimiento, y éste debe ser comunicado. Además, el con-sentimiento no puede ser una cuestión de disposición o acti-tud, sino que debe expresarse de manera directa. Estas con-
diciones no se cumplen fácilmente.Aun si fuera posible satisfacer condiciones estrictas para
que se dé el consentimiento, persiste el problema de las dife-rencias intersubjetivas en la percepción de la obligación. Unaforma de abordar este problema es definir el otorgamiento
de la anuencia individual en términos de un pacto social o deobligaciones con nuestros conciudadanos, más que en térmi-
nos de un deber con el Estado (Rawls, 1971). Sin embargo,
como advierte Tussman (1960), es difícil suponer que el con-trato social acordado por u na generación sea ratificado por lasiguiente.
Algunos criticas (como Grafstein, 1981) señalan que elprincipal defecto en la mayoría de las concepciones de legi-timidad, y particularmente en la teoría del consentimiento, esun enfoque de condiciones subjetivas supuestas, pero incog-noscibles. Se arguye que considerar la legitimidad como unapropiedad de las instituciones es un medio eficaz para evitar
el subjetivismo (Martin, 1975). Para ciertos partidarios del
positivismo jurídico como Hans Kelsen (1949), la legitimidadradica en la validez de las leyes del Estado conforme al sis-tema jurídico establecido. Peter Stillman (1974) lleva esta
opinión un poco más adelante y define la legitimidad en tér-
minos de la compatibilidad de las acciones gubernativas y las
pautas axiológicas del sistema político. Así pues, la legitimi-dad no es tan volátil como la opinión pública, pero tampoco
está fija a una visión hobbesiana de prerrogativas del Estado
virtualmente ilimitadas.La mayoría de las concepciones positivistas del derecho
ofrecen cierta conveniencia analítica al desestimar los com-
ponentes subjetivos de la legitimidad, soslayando así uno delos problemas teóricos más intrincados. Sin embargo, las
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 111/252
LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 109
teorías que no llegan a enfrentar los elementos ritualistas ysimbólicos del poder político son presa de acusaciones deirrealismo (Bennett, 1975; Cobb y Elder, 1973).
Hay quienes ven en las contradicciones de las teorías delegitimidad un indicio del carácter dialéctico de la legitimi-dad. Kann (1978, p. 388) resuelve las paradojas de la teoría
del consentimiento en términos de la dialéctica por la que "elgobierno promueve la concientización y la razón de manera
simultánea [y] maximiza el potencial para que los ciudadanos
legitimen al gobierno". Kann opina que esta dialéctica es detal naturaleza que "fomenta y tolera el mayor desafío a supropia autoridad". Margan (1981) esboza una visión madiso-niana de la autoridad política que comporta una dialéctica unpoco diferente, al oponer el interés particular a las institu-ciones estables.
Legitimidad y teoría de la organización pública. Si bien lamayoría de los trabajos sobre la legitimación política se ocu-pan de la legitimidad del Estado en su conjunto, estas cues-tiones también son importantes para la teoría de la organi-zación pública al menos en dos aspectos. Primero, hay que
considerar la naturaleza del Estado como una influencia am-
biental que permea el comportamiento de organizaciones
particulares (Frankel, 1972; Martin, 1975). Segundo, tiene
sentido hablar de la legitimidad de las organizaciones parti-
culares muy aparte de la del Estado (Hannigan y Kueneman,
1977; Merelman, 1966).Una organización gubernamental creada por ley está im-
buida de la autoridad política del Estado y, por consiguiente,
la legitimidad de aquélla está vinculada a la de éste. Para
muchas organizaciones empresariales, el tema de la legitimi-dad política tiene relativamente poca importancia. Gran nú-
mero de negocios son agentes privados que actúan de manera
independiente con base en la autoridad económica, y la cues-tión de la legitimidad política reviste una importancia sólo
indirecta en cuanto a que influye en el ambiente legal de laempresa. Sin embargo, para muchas organizaciones privadas
no lucrativas y para algunos negocios, dicha cuestión encie-rra apenas un interés pasajero. Gran parte de esas organiza-
ciones están dotadas de autoridad política y por lo tanto
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 112/252
110 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
están influidas directamente por las percepciones de legitimi-
dad no sólo del Estado, sino también de la organización. Por
ejemplo, la American Bar Association [Colegio de Abogados
de los Estados Unidos] es responsable de proporcionar ser-vicios pro bono publico (para el bienestar público) a los aboga-
dos y de promulgar regulaciones que afectan directamente elfuncionamiento del sistema de justicia gubernamental. De igualmodo, los consejos de médicos tienen responsabilidades simi-
lares co n la salud pública.
Los innumerables grupos de asesores del gobierno son otro
caso de ciudadanos y de organizaciones privadas que actúan
con carácter público. Por ejemplo, el National Science Board[Consejo Nacional de Ciencia], constituido por un grupo de
particulares, tiene a su cargo importantes responsabilidades
en cuanto al diseño de políticas en ciencia y tecnología. Las
percepciones de legitimidad de tales organizaciones pueden
afectar directamente su capacidad de realizar en forma efi-ciente sus funciones públicas. Así pues, las cuestiones clási-cas sobre legitimidad resultan pertinentes para la autoridad
política ejercida por organizaciones tanto privadas como delgobierno. ¿Es la legitimidad de un consejo médico revisor en
gran medida una cuestión de designación legal, y por lo tanto
está prescrita legalmente su responsabilidad pública? ¿ü essu responsabilidad pública una cuestión de "título auténti-
co"? Si la legitimidad consiste en tolerar el desafío a la autori-
dad, entonces, ¿qué dice esto sobre el papel del profesionalis-
mo y la pericia técnica en el área pública?
Si bien muchas de las preguntas clásicas de la teoría políti-ca son pertinentes para una teoría del comportamiento de laorganización pública, no es posible dirigir simplemente las
"respuestas" más amplias de la teoría política hacia las "pre-
guntas" más estrechas del comportamiento de la organiza-
ción. Esto se debe a que la teoría política ha sido má s valiosa
en cuanto a plantear las preguntas correctas que en cuanto a
ofrecer respuestas. Muchas de las preguntas fundamentalessobre la autoridad política permanecen sin respuesta. Por
ejemplo, ninguna de las justificaciones tradicionales de lacoerción política legítima es completamente satisfactoria. La
teoría del consentimiento contiene una apelación moral, pero
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 113/252
LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 111
no puede traducirse fácilmente en términos conductuales.
Tampoco resuelve el problema de la subjetividad. Es decir, sila autoridad política reside esencialmente en el individuo,
entonces sigue siendo voluble. La teoría del pacto social noofrece una resolución adecuada, porque es, cuando mucho,
una compleja mezcla de consentimiento, tradición y costum-
bre. El positivismo jurídico no es totalmente satisfactorio,
pues requiere un nivel de acuerdo sobre procedimientos que
no siempre es fácilmente garantizado. Los argumentos sobre
la supremacía de las instituciones al definir la legitimidad
política tienen la ventaja de alejar el foco de atención de la
subjetividad y la disposición de ánimo; pero, al hacerlo, nie-gan el papel del individuo fuera del marco institucional, y por
lo tanto nos dejan con un fuerte caparazón vacío de con-
tenido (Grady, 1976).De este modo, la teoría política, a diferencia de la teoría de
los derechos de propiedad, no proporciona un marco organi-
zativo para interpretar los efectos de la autoridad en el com-
portamiento de la organización, pero sí ofrece un útil punto
de partida. Si hay alguna lección que extraer de los diversosargumentos sobre la legitimidad y racionalización de la auto-
ridad política, es que ésta se halla lejos de ser un concepto
unitario. En la exposición subsecuente, se presupone que hay
diversas fuentes y clases de autoridad política, cada una con
diferentes implicaciones para lo público y el funcionamiento
de las organizaciones.
TRES TIPOS DE DOTACIÓN DE AUTORIDAD POLÍTICA
La autoridad política puede caracterizarse de muchas ma-
neras, pero resulta particularmente útil examinar la fuente de
la que emana y las dotaciones (derechos, prerrogativas) con-
siguientes. Puede decirse que toda autoridad política dimana
en esencia de cada ciudadano, pero aun si se adopta esa pers-
pectiva es posible seguir hablando de la autoridad como algo
influido por las instituciones (Lipset, 1963). El modelo tema-
rio aborda tres tipos diferentes de autoridad política. Antes de
articular el modelo, conviene describir cada uno de ellos.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 114/252
112 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
La autoridad política primaria emana directamente de losciudadanos individuales y constituye el fundamento de cual
quier sistema político. La capacidad de los gobiernos de tomar
decisiones obligatorias radica esencialmente en el otorgamiento de legitimidad por parte de los individuos y en el com
promiso de éstos tanto con las instituciones como con sus
políticas (Holmes, 1976). Pese a las dificultades inherentes acualquier intento por medir o incluso delinear el flujo de la
autoridad política primaria, las concepciones de ésta que sólo
se basan en los garantes institucionales (véanse Kelsen, 1949;Stillman, 1974) son obviamente incompletas. Las institu
ciones son creadas por individuos, los compromisos son asumidos también por individuos yel consentimiento a la autori
dad es un acto individual.
Como lo han observado algunos teóricos, la subjetividad de
los juicios individuales sobre la legitimidad de los actos po
líticos añade un ingrediente de volatilidad a los asuntos públi
cos; pero dicho ingrediente resulta inevitable, y en muchos
aspectos, deseable. Algunos análisis históricos de la revolución
(Arendt, 1963) han demostrado que el otorgamiento de legiti-midad por los individuos no es inmutable. Lo que es más, la re
sistencia de las masas a ciertas políticas públicas (como la
oposición al reclutamiento durante la guerra de Vietnam o losmovimientos de protesta contra los impuestos) es un recorda
torio de dicha volatilidad.Mientras que la autoridad política primaria se relaciona
co n la teoría del consentimiento, la autoridad política secun-
daria halla su complemento en las teorías positivistas de la
legitimidad institucional. La necesidad de delegar el otor
gamiento de autoridad al régimen es una cuestión de utilidad
práctica así como de filosofía política. La magnitud del mo
derno Estado-nación indica que la democracia directa no esviable para muchas iniciativas de gobierno y ciertamente
tampoco para el funcionamiento rutinario de una adminis
tración. La autoridad política secundaria es ejercida por fun
cionarios públicos, electos o no (incluyendo a burócratas yservidores públicos), encargados de actuar en nombre de la
ciudadanía.
El otorgamiento de autoridad política secundaria no carece
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 115/252
LAS RAíCES DE LO PÚBLICO 113
de forma y sustancia. En los Estados Unidos la autoridad se-cundaria está obviamente restringida por la Constitución y por
leyes acumuladas, pero no se fundamenta de manera exclusiva
en políticas públicas formales. De hecho, es erróneo definirlasólo en términos de políticas. Existe otro elemento de vitalimportancia para desarrollar un concepto de lo público aplica-ble a las organizaciones: el término estructura de gobierno, que
se emplea aquí en referencia a los patrones relativamente esta-bles del sistema político que conforman la conducción de losasuntos públicos tanto en el sector público como en el privado.Este tema se desarrolla en una sección posterior.
Mientras que las autoridades primaria y secundaria radicanen el ciudadano y en las instituciones oficiales del gobierno,respectivamente, la autoridad política terciaria pertenece a lasorganizaciones no gubernamentales y a los particulares. Setrata de una potestad delegada en segundo grado. Los fun-cionarios públicos son vistos como delegados de los ciudada-nos particulares, y estos delegados a veces dotan a las organi-zaciones privadas (incluyendo las empresariales, no lucrativasy "mixtas") de autoridad política para actuar en nombre delpúblico. La investidura de autoridad política en las organiza-ciones privadas difiere de la investidura mucho más común deintereses económicos (Roy, 1981). En este último caso, laagencia representa en forma activa (pero indirecta) el interésde organizaciones y grupos privados; en el primer caso, laparte privada de hecho está dotada de autoridad política for-
mal, la cual es ejercida de manera directa.Así pues, algunas organizaciones privadas están al mismo
tiempo limitadas por la autoridad política secundaria (me-diante regulaciones y reglamentos del gobierno, etc.) y do-tadas de autoridad política terciaria. En situación similar seencuentra la mayoría de las organizaciones gubernamentales
-dotadas de autoridad secundaria, pero a la vez sujetas arestricciones dictadas por instancias superiores-o Este para
lelismo resulta útil para desarrollar una teoría de lo públicobasada no solamente en el estatuto legal de las organiza-ciones, sino en los efectos de la autoridad política. En el capí-tulo VI se explica la relación entre restricciones y facultadespolíticas.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 116/252
114 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
AUTORIDAD POLÍTICA Y COMPORTAMIENTO ORGANIZACIONAL
Cada uno de los tres tipos de autoridad política descritostiene implicaciones para el comportamiento de las organiza-
ciones individuales. Aun la autoridad política primaria, que
parece muy alejada de los asuntos cotidianos de una organi-
zación, puede ser un factor determinante en las acciones yresultados de ésta. Por consiguiente, el modelo temario
ofrece una descripción del impacto de la autoridad política e n
el comportamiento organizacional. Pero consideremos pri-mero la influencia de cada tipo de autoridad en dicha con-ducta.
Autoridad política primaria y comportamiento
organizacional
En los Estados Unidos, la opinión de los ciudadanos sobre lalegitimidad del Estado tiende a ser estable. Pero donde hay
mayores diferencias entre los criterios de los ciudadanos con
respecto a la legitimidad del Estado, las consecuencias son
enormes, no sólo con respecto al comportamiento de las
organizaciones, sino al malestar social en general. En tales
casos, las organizaciones se ven afectadas por muchas de las
mismas razones qu e lo son otras instituciones sociales y, por
lo tanto, estos efectos no son de especial interés para la teoría
corporativa, sino para la sociología. Sin embargo, la autori-
dad política primaria influye en el comportamiento organiza-
cional de diversas maneras, no sólo como consecuencia decambios sistémicos en la legitimidad del Estado.
Conviene observar que la autoridad política primaria tiene
efectos de distinta magnitud o de diferentes "niveles" de in-fluencia. En el nivel más general, dicha autoridad afecta elcomportamiento de la organización como resultado de varia-
ciones en el juicio de los ciudadanos sobre la legitimidad delEstado. En el nivel más específico, los juicios de los ciuda-
danos en lo individual de la política específica representa una
influencia de autoridad política primaria.
Influencia de nivel 1: valoración de la legitimidad del Estado.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 117/252
LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 115
Los otorgamientos individuales de legitimidad son selectivos,y por lo tanto los efectos de la autoridad política primaria
raras veces son directos. Obviamente, uno no considera de
manera consciente cada problema de política público quesurge y lo valora en términos del compromiso propio con lalegitimidad del Estado. En muchas ocasiones, la autoridad
política primaria de nivel 1 está en "piloto automático". Los
individuos se ven motivados a revalorar el otorgamiento delegitimidad sólo de manera circunstancial (Kourvetaris yDobratz, 1982). El sistema político de los Estados Unidos ha
sido tan estable que el único ejemplo sobresaliente y claro de
influencia de nivel 1 en los últimos 200 años ha sido la Guerrade Secesión. Los secesionistas, ya sea por su interés econó-
mico en preservar la esclavitud, por lealtad a sus tradiciones yregionalismo o por cualquier otra razón, estaban declarando
nula la soberanía del gobierno estadunidense con el acto mis-
mo de secesión.
Es axiomático que los grandes desafíos a la legitimidad
tienen consecuencias dramáticas. Pero a pesar de la experien-
ci a estadunidense, la influencia de la autoridad política denivel 1 n o es poco común ni necesariamente violenta. Tome-
mo s como ejemplo el sistema político mexicano. En México,han sido frecuentes los cambios grandes en los sistemas
políticos, y al menos en ciertos casos, no han sido violentos
(Padgett, 1966). Desde luego, no todo golpe, violento o no,
representa una influencia de la autoridad política de nivel I.Los cambios de gobierno basados en luchas personales por elpoder no suelen acarrear mutaciones en el sistema político.
Influencia de nivel II: valoración del papel y alcance del go-
bierno. Los cambios en la valoración del alcance y papel ade-
cuados de la actividad estatal son un poco más comunes que
las variaciones en la percepción de la legitimidad del gobier-
no. El Nuevo Trato de Franklin Roosevelt y, quizá también, lapresidencia de Ronald Reagan son ilustrativos de los cambios
de nivel 11.
Sería una gran simplificación decir que amboshechos pueden explicarse cabalmente en términos de muta-
ciones en la opinión ciudadana sobre la amplitud y el rol de
la actividad del Estado. A veces, las respuestas públicas seexplican mejor por la impresión sobre la efectividad personal
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 118/252
116 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
de un presidente que por preferencias ideológicas (Híbbs,1982). Además, los mandatarios dinámicos crean sus propias
agendas y, por supuesto, las políticas son formuladas po r
diversas instituciones. La suprema corte de Taft y la cámarade representantes presidida por Tip O'Neill muestran que
esas instituciones formuladoras de políticas a menudo tienen
fuertes discrepancias respecto al papel y alcance adecuados
del gobierno. Sin embargo, las elecciones presidenciales en
los Estados Unidos son lo más cercano a un referendo na-
cional, y quizá no exista un mejor indicador de los cambios
en la opinión de los ciudadanos sobre el papel del Estado.
Los efectos de los cambios de nivel II son enormes. Po-líticas como el Nuevo Trato tienen consecuencias de gran
magnitud en la multiplicación de organizaciones y en laecología de toda clase de organizaciones. Kaufman (1976) ha
observado que los motivos de nacimiento y declinación deagencias del gobierno federal se explican mejor por los cam-
bios de época. De manera similar, los estudiosos de los ciclosde vida organizacional (Kimberly, Miles y asociados, 1980;Kaufman, 1985) llaman la atención sobre los cambios que
surgen de tales efectos sistémicos. La autoridad política pri-maria influye en el comportamiento de una organización através de su papel en la definición de la esfera de actividad
estatal; de este modo, no sólo afecta el surgimiento y la cadu-
cidad de agencias federales, sino también el destino de or-ganizaciones empresariales. Por ejemplo, el énfasis de la ad-
ministración Reagan en la "privatización" no sólo ha reducido
los programas y actividades de las agencias federales, sino que
ha hecho vir r la dirección de ciertas políticas hacia los go-biernos estatales y municipales (Palmer y Sawhill, 1982) y ha
afectado la gama y el tipo de actividades desempeñadas pororganizaciones empresariales (Levine, 1986).
Influencia de los niveles III y IV: valoración de politicas. En
ciertos casos, la opinión pública se centra en clases generales
de acciones políticas: "macropolíticas'': en otros, lo hace enestrategias específicas: "rnicropolíticas". Po r ejemplo, las opi-niones del público sobre seguridad y defensa nacionales amenudo se expresan en términos muy generales e imprecisos
("se gasta demasiado dinero en defensa"; h y una brecha
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 119/252
LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 117
armamentista"). Con menor frecuencia, la opinión pública secentra en alguna acción política específica (como la ayuda alos "contras" en Nicaragua). En ambos casos, la autoridad
política primaria juega un papel en modelar el comporta-miento de una organización. Un cambio significativo en lavaloración de macropolíticas es, en este caso, un ejemplo deinfluencia de nivel III, mientras que la activación de laopinión pública con respecto a micropolíticas es un ejemplo
de influencia de nivel IV. Adviértase que el uso de los térmi-
nos cambio y activación denota una importante distinción.Las macropolíticas de nivel III son tan amplias que puede
esperarse una opinión pública duradera, si bien variable.Estas últimas macropolíticas se extienden por un periodo
prolongado. Por el contrario, no puede esperarse una opinión
pública de largo plazo sobre las micropolíticas de nivel IV, nosólo porque los asuntos son más específicos, sino también
porque son de más corto plazo.En muchos casos, el ejercicio de la autoridad política pri-
maria en los niveles III y IV influye de manera directa enorganizaciones del gobierno e indirectamente en otras orga-nizaciones. Si la convicción de que debe aumentarse el pre-supuesto militar prospera, las agencias del departamento dedefensa (y los "perdedores" en otras categorías presupues-
tales) experimentan una influencia directa, pero los efectosindirectos para otras organizaciones son sustanciales, espe-cialmente en regiones del país donde los contratistas y las
instituciones de defensa tienen importancia económica.En suma, la autoridad política primaria se ejerce de variasmaneras, yen cada nivel de actividad hay importantes impli-caciones para las organizaciones gubernamentales y no gu-bernamentales. Esta autoridad, independientemente de su ni-vel, es única en el sentido de que se origina en los ciudadanos
individuales y en sus percepciones del entorno político. Estas
percepciones no se ven alteradas por instituciones como los
medios de comunicación, el gobierno o los partidos políticos.Del mismo modo, las organizaciones e instituciones socialesdesempeñan un papel crucial en traducir y canalizar la autori-
dad política primaria (Hess, 1963), así como en la partici-pación política. Esto significa que es muy dificil rastrear los
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 120/252
118 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
efectos de la autoridad política primaria, porque se halla
entretejida con otras influer cias políticas (como las elec-ciones, la autoridad política secundaria, la actividad de grupos
de presión o el cabildeo) y con las percepciones de actorespolíticos individuales y sus roles respectivos (Weissberg, 1972;Greenstein, 1960). Con todo, la autoridad política primaria estan importante como difícil de sondear.
Autoridad política secundaria y comportamiento
organizacional
Cuando se reflexiona sobre el impacto de lo público en elcomportamiento de las organizaciones, los primeros ejem
plos que vienen a la mente tienen que ver con el ejercicio de
la autoridad política secundaria. Las organizaciones se ven
afectadas por leyes, normas y regulaciones administrativas,
órdenes ejecutivas y mandatos judiciales. En muchos casos,
esos impactos son directos y fáciles de comprender: las cortes
dividen American Telephone and Telegraph (AT&T); la Admi
nistración de Salud y Seguridad Ocupacional (OSHA) clausura
un proyecto de construcción por reunir condiciones laborales
peligrosas; una legislatura estatal aprueba un impuesto indi
recto a las bebidas alcohólicas; cada una de estas restric
ciones es fácilmente comprensible como un ejemplo de la
intervención pública en el comportamiento de las organiza
ciones. De igual modo, pueden verse como un ejemplo másdel "gobierno galopando sobre la espalda de la industria". Opara decirlo en otras palabras, la autoridad política secun
daria no sólo influye en las organizaciones del gobierno, sino
también en muchas otras.
Para recapitular, la fuente de autoridad política secundaria
es, por definición, el conjunto de funcionarios públicos que
trabajan dentro del marco de instituciones del gobierno for-
malmente designadas. Como en el caso de la autoridad política primaria, su fuente de poder es invariable, no así el tipo deresultado o influencia. Si bien hay muchas formas de clasi-ficar los rendimientos de las organizaciones del gobierno,
para entender los efectos de la autoridad política debe dístin-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 121/252
LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 119
guirse entre restricciones y beneficios políticos, concesiones y
estructuras de gobierno. De modo general, estas influencias enel comportamiento organizacional pueden considerarse, res-
pectivamente, como resultado de políticas públicas, delega-ciones de autoridad política y características estructurales deprocesos de planeación. Además, el ejercicio de la autoridad
política secundaria puede da r por resultado influencias decada tipo. Consideremos como ejemplo la adjudicación de un
contrato de defensa. Es una concesión porque, por defini-ción, le permite al contratista privado realizar una actividad
en nombre del gobierno. Por lo tanto, amplía la autoridad delconcesionario. También es una restricción porque el contrato
especifica obligaciones del contratista e impone requisitos defuncionamiento. El tema de las estructuras de gobierno esmenos claro.
Las estructuras de gobierno se definen como los patrones
relativamente estables del desarrollo político, que configuran
la conducción de los asuntos públicos. Para expresarlo en tér-
minos más simples, los efectos de lo público en el compor-
tamiento organizacional se originan con igual frecuencia en
el desarrollo que en la sustancia de una política. Ampliando elejemplo del concesionario del Departamento de Defensa
(DaD), el comportamiento de la organización focal (el con-
tratista) se ve influido no sólo por las restricciones y conce-
siones de autoridad específicas incluidas en la relación DOD-
contratista, sino también por los procesos que inevitable-
mente se derivan de la interacción con un agente de políticapública, como es dicho departamento. Amén de cualquier
requisito específico estipulado e n el contrato, el contratista seve inexorablemente afectado por los procedimientos de con-
taduría y adquisiciones del gobierno, la acción afirmativa y
los requisitos de contratación de Oportunidad Equitativa de
Empleo (EEO), la s disposiciones de libertad de información yotras características rutinarias de los procesos públicos. Dado
que las estructuras de gobierno tienen una importancia vitalpara comprender el impacto de la autoridad política en las
organizaciones, es necesaria cierta elaboración conceptual.
Estructuras de gobierno: lo público del proceso. Enfocar las
estructuras de gobierno es particularmente apropiado en
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 122/252
120 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
cualquier intento por construir una teoría de la organización
pública. Mientras que las concesiones de autoridad y las res-
tricciones que emanan de la autoridad política secundaria
son en gran medida idiosincráticas y en ocasiones difíciles declasificar, los efectos del proceso político son más estables,
más fáciles de clasificar y más predecibles. Conviene distin-
guir dos tipos de estructura de gobierno. Las discusiones po-
pulares sobre la sujeción determinada por la intervención del
gobierno conciernen a menudo a dichas estructuras. Llama-
remos rutinas políticas a esos vínculos. Además de éstas, hay
otra categoría de estructuras gubernamentales más funda-
mental y estable, como el sistema federal, la separación depoderes y otras estructuras básicas a las que nos referiremos
como elementos del sistema político. Las rutinas políticas y los
elementos del sistema político guardan con frecuencia una
relación tan estrecha que muchas de dichas rutinas están
moldeadas por los mencionados elementos. Por ejemplo, lasestipulaciones minutarias para las auditorías de la Oficina de
Contaduría General (GAO) pueden entenderse, al menos en
parte, como manifestaciones del principio constitucional deseparación de poderes. En efecto, la Constitución de los Esta-
dos Unidos es quizá el factor más determinante de la influen-
ci a del proceso en el comportamiento organizacional.
Elementos del sistema político y la Constitución. Peter Woll
(1977, p. 64) describe atinadamente la influencia constitu-
cional en la burocracia pública estadunidense: "El efecto
de la Constitución es fragmentar la burocracia. Las líneas de
control son borrosas, los patrones organizativos varían y en
general la unidad está ausente. La Constitución ha fragmen-
tado nuestro sistema político de manera generalizada y la
burocracia no es una excepción". La interpretación de Woll
del impacto de la Constitución sobre la burocracia pública
suele ser aceptada, pero resulta muy limitativa. La Cons-
titución no sólo afecta a las burocracias públicas, sino a la de
todo tipo de organizaciones. No sólo limita directamente elalcance de la acción política permisible, sino que también
funciona como un poderoso símbolo político (Baas, 1979). Alconformar las estructuras gubernativas en general, y definir
los fundamentos del sistema político en particular, la carta
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 123/252
LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 121
magna establece el marco para las políticas y para el impactode lo público en las organizaciones.
La fragmentación del gobierno por la Constitución se ma
nifiesta en varias formas. Tomemos como ejemplo el princi-pio constitucional de separación de poderes. Sus efectos sonespecialmente pronunciados en el caso de las agencias del
gobierno. Éstas son dirigidas por altos funcionarios ejecu-
tivos, dependientes de los legisladores para obtener recursosy sujetos a las reglas, interpretaciones y órdenes de la rama
judicial. Al profundizar en las restricciones impuestas poragencias de la burocracia pública -las cuales tienen autori
dad central en asuntos como política fiscal y presupuestaria(por ejemplo, la Oficina de Control y Presupuesto), procuración y gerencia de instalaciones (la Administración de
Servicios Generales) y procedimientos y políticas de personal(la Oficina de Gerencia de Persona1)-, se hace evidente queuna agencia del gobierno sirve a muchos amos.
Si bien la fragmentación encamada en la Constitución es
uno de los principales factores que conforman el funcio-
namiento de las agencias públicas, hay otros aspectos importantes en cuanto a la influencia constitucional en las organizaciones gubernamentales. Según Wilson (1975), cuestionestan diversas como el surgimiento del clientelismo en las agen-
cias regulativas o la inercia burocrática pueden comprenderse en términos de factores constitucionales.
Por tradición, las organizaciones no gubernamentales estánmenos sujetas a las diversas autoridades externas. Sin embargo, el comportamiento de éstas puede verse afectado por los
elementos del sistema político creados bajo la Constitución y
por las rutinas políticas que reflejan principios como la separación de poderes. Consideremos el caso de una corporacióngigante, que entre sus muchas actividades produzca sistemasde armamento para el Departamento de Defensa (nao). Enmuchos de sus quehaceres, al menos en aquéllos de los que es
propietario y que proceden con base en la demanda mercantil, la corporación mantendrá un alto grado de autonomía al
fijar y perseguir sus metas, administrar sus recursos y determinar sus procedimientos de personal. No obstante, el con-
trato de 000 lleva implícita la huella de las estructuras guber-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 124/252
122 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
nativas del gobierno federal. La fragmentación intraguberna-
mental resultante del principio constitucional de separación
de poderes tendrá efectos directos e inmediatos en la corpo-
ración. Al menos respecto de las actividades bajo el contratodel DOD, la corporación no sólo adquiere obligaciones con
funcionarios de este departamento, sino q uizá también
con los auditores de la GAO, las normas de adquisiciones de la
Administración de Servicios Generales (GSA) y las regula-
ciones de la Oficina de Control y Presupuesto (OMB) sobre
contratos y procedimientos de información. Además, puede
convertirse en objeto de atención de los "guardianes" del con-
greso y ser llamada a declarar en actuaciones congresionales
o del presupuesto ejecutivo. La fragmentación del gobierno
federal fracciona a su vez la autoridad de la corporación.
Estructuras de gobierno y rutinas políticas. Algunas rutinas
políticas pueden considerarse como resultados directos de loselementos del sistema político. Por ejemplo, la fragmentación
intragubernamental que surge del principio constitucional
del federalismo da forma a las rutinas políticas concernientes
al sistema tributario, ya su vez influye en el comportamiento
de todas las organizaciones que pagan impuestos. Otras ruti-
nas se han desarrollado en forma más o menos indepen-
diente. Sharkansky (1970, p. 29) define las rutinas como "pro-
cedimientos, hábitos y conductas aprendidas evidentes en losprocesos de decisión de individuos, grupos sociales yorgani-
zaciones formales". Por lo general, las rutinas surgen como
mecanismos simplificadores o estabilizadores, pero una vezinstitucionalizadas cobran un impulso que rebasa cualquier
justifi cación inicial (Tolbert y Zucker, 1983).Como ejemplo del impacto que tienen las rutinas en el
comportamiento organizacional, consideremos las numero-
sas rutinas que intervienen en el proceso presupuestal federal. Mientras que las organizaciones que operan por entero
con b ase en la autoridad económica son libres de gastar
recursos a discreción, adquirirlos de cualquier fuente y desa-rrollar sus propios registros contables y presupuestales, las
organizaciones sujetas a las rutinas del presupuesto federal se
ven afectadas por factores como los ciclos presupuestales, la
periodicidad anual de la mayoría de los procesos de asig-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 125/252
LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 123
nacion, el lapso entre autorización y asignación y la natu
raleza incremental del ejercicio presupuestario. Estas rutinas
no sólo influyen en las agencias del gobierno, sino también en
las organizaciones empresariales dependientes de asignacio
nes, subsidios y contratos del gobierno. En el caso de la s uni
versidades privadas cuyas investigaciones dependen de recur
sos de l gobierno estatal y de concesiones federales, la s rutinas
políticas influyen en los presupuestos universitarios y políti
ca s contables, en el manejo estratégico de los recursos y pro
cedimientos de planificación. Un fuerte "sabor" de lo público
se siente en cualquier organización vinculada a las rutinas
políticas del presupuesto gubernamental.
Autoridad política terciaria y comportamiento
organizacional
La autoridad política terciaria es similar a los otorgamientos
suministrados por la autoridad secundaria. Pero mientras
que ésta permite que la organización focal emprenda ciertas
actividades específicas (por ejemplo, construir un nuevo jet
de combate, utilizar un satélite de la NASA para transmitir
señales, recibir un crédito para gastos en investigación ydesarrollo), la autoridad terciaria le confiere a la organiza
ción el poder de diseñar políticas. Por lo tanto, es un otor
gamiento de autoridad peculiar. Con la autoridad política ter
ciaria, la organización se convierte en un actor político. Losefectos de esta autoridad son profundos, porque el compor
tamiento de la organización no se ve simplemente afectado
por lo público: su comportamiento es público. Con este pecu
liar otorgamiento de autoridad, la organización focal está fa-cultada para ejercer autoridad secundaria.
En la gran mayoría de los casos, la autoridad política tercia
ria se limita a agencias del gobierno. Esto puede parecer tri
vial, ya qu e el otorgamiento de autoridad terciaria equivale, enmuchos aspectos, a otorgar categoría gubernamental. Pero
esta equivalencia aparentemente obvia amerita un examen
más detenido. En primer lugar, hay entidades privadas do
tadas de autoridad para actuar con pleno respaldo de l go-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 126/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 127/252
LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 125
nuevas formas organizativas y al replanteamiento de la asig-nación de autoridad política. Sin embargo. la autoridad ter-ciaria sigue siendo mucho más común para las agencias
gubernamentales que para otras formas organizativas, y sucomprensión requiere un examen de los procesos por los cua-les dichas agencias son creadas por otras agencias guberna-mentales.
MODELO TERNARIO DE AUTORIDAD pOLíTICA
La teoría que se presenta en este libro busca ofrecer una
visión alternativa de lo público, pertinente para la explicacióndel comportamiento organizacional. Lo público no es vistocomo una cualidad absoluta, sino como una dimensión. Éstase define por la mezcla de autoridad económica y política enla organización como base de su actividad. En el capítulo IV seargumenta que la teoría convencional de los derechos depropiedad ofrece una explicación aceptable, aunque no ideal,de los efectos de la autoridad económica en el comportamien-to organizacional. La teoría de los derechos de propiedad está,en algunos aspectos, hecha a la medida para u na teoría de laorganización pública. No ocurre así con la autoridad política;la naturaleza de ésta no siempre es clara, y hay poco acuerdosobre los procesos causales por los que este tipo de autoridadinfluye en el comportamiento de las organizaciones.
Este capítulo ha presentado una visión en la que tres tiposde autoridad política dimanan de diversas fuentes, con in-fluencias tanto directas como indirectas, comportando unaserie de impactos que, de manera alternada, amplían, restrin-gen y legitiman las acciones de la organización focal. Losefectos de la autoridad política sobre el comportamientoorganizacional no son fáciles de determinar ni de conceptua-lizar. Esta dificultad conceptual responde a varios factores.El más importante es la complejidad de tales efectos, la cualsurge en este caso de la amplitud del impacto, la influenciasimultánea de las diversas fuentes de autoridad política y ladificultad de separar los efectos de esta política (dada su am-plitud) de otros factores ambientales, en especial los de ori-gen económico, que operan sobre el comportamiento de las
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 128/252
126 LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO
organizaciones. No obstante, es necesario buscar alguna re -
presentación de dichos impactos, y la gráfica V.l representa
un intento inicial de ordenación a través de la complejidad.
El modelo ternario presupone la utilidad de distinguir en-tre los efectos de tres tipos distintos de autoridad política.
Como se ilustra en la gráfica v.i, el modelo sugiere que: 1) los
GRÁFICA V.l. Modelo triádico de los f tos
de la autoridad
política en el comportamiento de la organización
Ciudadano
Autoridad políticaprimaria
Restricciones
Estructuras opcionales
Funcionariospúblicos
Autoridad políticasecundaria
Restricciones
Organizaciónfocal
(Autoridad políticasecundaria)
n~ e s u l t o s
de la organización
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 129/252
LAS RAÍCES DE LO PÚBLICO 127
individuos, al actuar sobre los otorgamientos de autoridad
primaria, delegan el poder decisorio a los funcionarios públi-
cos; 2) éstos formulan leyes y dan forma a estructuras guber-
nativas que influyen en las organizaciones; 3) el compor-tamiento de las organizaciones, tanto gubernamentales como
no gubernamentales, se ve afectado por las facultades y res-tricciones que surgen de la autoridad secundaria y. en ciertos
casos, de la primaria; 4) el comportamiento de las organiza-
ciones también es afectado por las estructuras gubernativas
que determinan los canales de distribución de autoridad, así
como un protocolo aceptable para el consentimiento; y 5) a
algunas organizaciones la autoridad terciaria les confiere lacapacidad de desempeñarse como un actor público con legi-timidad gubernamental.
El modelo ternario está muy simplificado, y no pretende
explicar los factores determinantes de autoridad; tampoco es-pecifica la gama o cualidad de los valores correspondientes asus términos. Los objetivos de este modelo abreviado son:
1) distinguir tres tipos de autoridad política; 2) demostrar el
flujo de dichos tipos de autoridad, y 3) señalar de un modomuy general que el comportamiento organizacional se ve in-fluido por los otorgamientos de autoridad política terciaria,
las limitaciones de la autoridad política secundaria y primaria
y los efectos canalizadores de las estructuras gubernativas.
Al considerar el modelo temario en conexión con la teoría
dimensional de lo público desarrollada en el siguiente capítu-
lo, cabe subrayar dos puntos. Primero, el modelo temario
sugiere que la influencia de la autoridad política es indepen-
diente del sector. Si bien podría esperarse que las organiza-
ciones del gobierno fuesen típicamente objeto de una gama
más amplia de influencias provenientes de la autoridad políti-ca que las organizaciones privadas, y que dichas influencias
podrían ser más fuertes en comparación con otros factores
ambientales, el modelo es tan aplicable a los negocios, al ter-
cer sector, a las empresas gubernamentales y a las formas
mixtas d e organización como lo es a las agencias de l gobierno
tradicionales. La teoría de los derechos de propiedad es un
modelo de autoridad económica que puede aplicarse a cual-
quier forma organizativa, y para el efecto de lograr una
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 130/252
GRÁFICA V.2. Efectos de la autoridad política sobre la autoridad económica
Valoraciónambiental de la
organizacióncomo propiedad
..
...
r.----------------!-------------·-,I ,
I Autoridad política
secundaria (como ¡
regulaciones
¡ comerciales, impuestos) 1 !
...------------""
Incentivosde reparto de
riqueza
Organización focal
t
Insumastecnológicos parala productividad
Insumos propietarioempresario
Incentivos económicos
Comportamiento
de maximización de utilidad
rr-- .... - ..-
----------------------,
¡ Autoridad política
primaria , ,¡ Derecho ¡
¡ consuetudinario ¡
Tradiciones culturales ¡L • • J
.
Estrategiatecnológica
Mezcla deproductosy serviciosCompetencia
yestructura
de mercado
..,1 I, I
¡I Autoridad polftica iI secundaria (como iI barreras al ingreso) ¡
L J
~ r i d a d
P O l ~ : : ~
i secundaria (como
i estatutos para! I1 la incorporación) ¡. ,
L r ····J
i ,
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 131/252
LAS RAfcES DE LO PÚBLICO 129
simetría es necesario que el modelo de autoridad políticaaquí desarrollado sea igualmente aplicable a cualquier tipode organización.
Un segundo punto está quizá implícito en el modelo.Conforme la teoría dimensional se desarrolla en el siguientecapítulo, es necesario presuponer que los impactos de la auto-ridad política y económica son distintos y separables. Si bieneste supuesto se adecua al estado actual del conocimientosobre las organizaciones públicas y las influencias ambientalesen su comportamiento, resulta sin embargo una simplifica-ción. La gráfica v.z indica que la autoridad política y la auto-ridad económica se interrelacionan de manera importante.
En el nivel más profundo, las piedras angulares políticas yeconómicas de una sociedad se erigen sobre un terreno cul-tural común. Por esta razón, si no por otra, podría esperarseuna influencia mutua significativa entre ambos tipos de au-toridad. Cuando nos detenemos a pensar que gran parte delas políticas públicas -quizá la mayor parte de las políticas
intemas- se racionaliza en términos de objetivos económi-cos, podemos ver lo difícil que es separar un instrumentosocial de otro.
La autoridad política influye en el comportamiento de cual-quier organización sujeta a las reglas de una forma de go-bierno. En algunos casos, esas influencias provienen de fuentesdistantes (como la opinión pública); en otros, los impactos sonpróximos y directos (por ejemplo, la intervención de cuentas
en los contratos del gobierno). Algunas veces, los impactosemanan de las características de los procesos políticos, mien-tras que otras veces se originan en las políticas mismas.
La teoría de lo público que se presenta en el siguiente capí-tulo propone que la clave para el rompecabezas de lo públicoes la mezcla de autoridad política y económica de la organi-zación. Una organización es "más pública" a medida que au-menta su proporción de autoridad política. Ésta implica di-
versos límites, prerrogativas y aun símbolos (Goodsell, 1977;Pool, 1952). Como resultado, la organización sujeta a la auto-ridad política puede volverse más o menos poderosa, más omenos eficiente o más o menos adaptable, pero es seguro quecambiará.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 132/252
VI. POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONESSON PÚBLICAS: VISIÓN MULTIDIMENSIONAL
DE LO PÚBLICO
ROMPAMOS el suspenso: todas las organizaciones son públicas
porque la autoridad política afecta parte del comportamiento
y los procesos de todas las organizaciones. Este simple alega-to contiene la simiente de una teoría de lo público. Implica
que: 1) lo público concierne a los efectos de la autoridad
política; 2) las organizaciones pueden ser más públicas enrelación con ciertas actividades y menos públicas con respec-
to a otras; 3) todas las organizaciones son públicas, pero
algunas lo son más que otras.
Este capítulo se fundamenta en los dos anteriores y presen-
ta los elementos y supuestos básicos de una visión multidi-mensional de lo público, perspectiva aplicable al amplio
espectro de las organizaciones modernas. ¿Por qué multidi-
mensional? Porque lo público no es una cualidad separada
que esté presente en su totalidad o por completo ausente. Eluniverso organizacional tampoco consiste en dos mundos
solamente -el de las organizaciones públicas y el de las or-
ganizaciones privadas-, sin relación o comunicación inter-
planetaria. La teoría multidimensional supone que las organi-zaciones modernas, independientemente del sector o tipo,
están influidas tanto por la autoridad política como por laeconómica, y ejercen de manera simbólica ambas formas de
autoridad.
El esbozo de una perspectiva multidimensional de lo públi-
co comienza con el enunciado de tres axiomas básicos, y acontinuación se desplaza hacia una exposición sobre la
dinámica de la teoría, para derivar, finalmente, hacia unadescripción del impacto de lo público sobre los procesos
esenciales de las organizaciones.
130
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 133/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 131
TEORÍA MULTIDIMENSIONAL: TRES AXIOMAS
El concepto de lo público aquí presentado podría calificarsede mezcla de lo público-corno-autoridad. Una organización(cualquier organización, sin importar sector o morfología) espública en la medida que ejerce autoridad política o es res-tringida por ella. Una organización es privada en la medidaque ejerce autoridad económica o se ve limitada por ella. Hayvarias implicaciones en éste y en otros supuestos axiomáticospresentados más adelante. Quizá la más importante, sin embargo, es que una visión multidimensional de lo públicoofrece un medio para abordar la confusión sectorial y lasorganizaciones híbridas, y al menos en este aspecto, representa una mejoría sobre el concepto de público-coma-gobierno.
El supuesto mult idimensi onal
Axioma 1: Lo público no es una cualidad separada, sino unapropiedad multidimensional. Una organización es pública enla medida que ejerce autoridad política o es limitada por ella.
El supuesto multidimensional es la piedra angular de la teoría aquí expuesta. Si bien tal concepto de lo público no estáexento de problemas (¿cómo se mide lo público?, ¿cuáles sonlas consecuencias conductuales de distintos grados de lo
público?), concuerda sin embargo con realidades organizacionales contemporáneas: muchas firmas "privadas" recibenfuertes subsidios de agencias gubernamentales; algunas organizaciones "públicas" dependen cada vez más del mercado, ygran número de organizaciones no pueden clasificarse fácil-mente como públicas o privadas.
En este espacio nos ocupamos de la teoría de la organización pública, pero esto no significa que se desatienda o
ignore el tema de lo privado. En la mayoría de los casos, eltérmino lo público se emplea como signo taquigráfico paraubicar la organización en una dimensión que comprende lopúblico y lo privado. De hecho, el corolario 1 hace explícita laimportancia de lo privado:
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 134/252
132 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
Corolario 1: Una organización es privada en la medida queejerce autoridad económica o es limitada por ella.
Pocas, si alguna, organizaciones complejas son puramentepúblicas o privadas. En cambio, hay cierta mezcla de autori-dad pública y privada que influye en el comportamiento delas organizaciones. El aspecto principal, entonces, consiste endeterminar la combinación de autoridades dentro de la or-ganización, así como el impacto de configuraciones particu-lares de autoridad sobre su comportamiento. Así, el corolario2 es crucial en el desarrollo consecuente de parámetros em-píricos para la teoría multidimensional:
Corolario 2: Dado que las organizaciones pueden conside-rarse más o menos públicas, a la vez que más o menos pri-vadas (en términos de la influencia de autoridad), cualquierade ellas puede ser considerada en términos de su mezcla deautoridad. Ésta consiste en las proporciones de poder eco-
nómico y político que influyen en la organización.Si lo público es multidimensional en vez de separado, y si
lo público y lo privado de una organización puede verse entérminos de mezcla de autoridad, es evidente que la igua-lación convencional de lo público (y lo privado) únicamentecon el estatuto legal formal es inadecuada:
Corolario 3: Lo público es independiente del estatuto legalformal de la organización. Algunas organizaciones del gobier-no son más públicas que otras; algunas organizaciones em-presariales son más públicas que otras; algunas organiza-ciones empresariales son más públicas, en ciertos aspectos[véase axioma 2], que algunas organizaciones del gobierno.
El supuesto de descomposición: lo público desagregado
Axioma 2: Una organización dada puede estar más influidapor la autoridad política en algunos de sus procesos y com-portamientos que en otros, y por lo tanto puede decirse que
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 135/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 133
es más pública en algunos de sus procesos y comportamien-
tos y menos en otros.Al emplear el concepto multidimensional de lo público es
posible desarrollar indicadores del grado de composiciónpública-privada de las organizaciones. Pero tales indicadoresson necesariamente medidas agregadas o parciales, porque
bajo el supuesto de descomposición se argumenta que cualquier organización dada puede ser más pública con respectoa algunas de sus actividades y menos en relación con otras.Es decir, una organización puede ejercer más autoridad política en conexión, digamos, con el establecimiento de metas.
Así pues, el supuesto de descomposición sostiene que las organizaciones individuales no son totalmente públicas o privadas, sino más o menos públicas en relación con aspectos particulares de su actividad.
Este supuesto añade complejidad a las tareas de medición yclasificación teóricas de la organización, pero esa complejidad es compensada con una medida extra de realismo en ladescripción de las organizaciones y sus procesos.
La presunción de equivalencia
Axioma 3: Con el propósito de juzgar el impacto de lo públicoen el comportamiento organizacional, se puede asumir que larestricción política es equivalente a la asignación política. Esinnecesario distinguir los motivos subyacentes a la influenciade la autoridad política.
Una importante presunción de la teoría es que la imposición externa de autoridad política (esto es, restricciones políticas) y la dotación externa de la misma pueden considerarse, para efectos de la teoría, casi equivalentes. Esto equivale adecir que el comportamiento de la organización es más público en ambos casos, o sea cuando es limitado p or la autoridad
política y cuando es dotado de ella. (Lo mismo es cierto, desde luego, en relación con la autoridad económica.)Si bien es poco convencional, en el mejor de los casos,
suponer que la limitación y la asignación de autoridad son
equivalentes, la presunción parece menos singular cuando se
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 136/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 137/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 138/252
GRÁFICA VI.I. Teoría multidimensional del impacto de lo
público en el comportamiento organizacional
Amortiguadores
Autoridadeconómica
IIncentivos
de producción
Supervisión
del gerenteempresarial
Valoración mercantil
de empleados
- Tecnología enforma de mercado
- Constreñimiento
primario
- Constreñimientossecundarios
Estructurasde gobierno
IAutoridad
política
• Tecnología
• Crucede fronteras
• Autoridadmediadora
• Recursos
Autoridad económica
Organizaciónfocal
Autoridad política
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 139/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 137
con la capacidad de "amortiguamiento" de las organizaciones. Éstas idean numerosos mecanismos para enfrentar elcambio inducido ambientalmente. Sin embargo, algunos de
estos mecanismos revisten particular importancia con respecto al cambio ambiental que resulta de la autoridad política.Uno de los amortiguadores más importantes es la autoridadmisma.
Hipótesis de mediación 1: Las organizaciones emplean lasasignaciones de autoridad política existentes (autoridad mediadora) para moderar el impacto de la nueva autoridadpolítica impuesta desde el exterior.
Si bien puede darse el caso de que la organización no deseerechazar (y de hecho podría cultivar) la autoridad políticaimpuesta desde fuera, a menudo tiene la opción de utilizar lasasignaciones de autoridad política existentes como un amor-tiguador. Empleada de este modo, la autoridad política seconvierte en autoridad mediadora. En ciertos casos, ésta ema-na directamente de la autoridad política de la organizaciónfocal, que puede ejercer por actores externos. En otros, la
autoridad mediadora resulta de los vínculos con aliados políticos influyentes. Así, una organización que recibe la orden deuna agencia del gobierno superior para que ejecute un determinado acto, podría iniciar un recurso externo utilizando suinfluencia con un legislador, ya sea para revocar o para modificar el mandato.
Hipótesis de mediación 2: La imposición externa de autoridad política suele tener mayor impacto en las organizaciones
con base limitada de poder alternativo (económico). Las organizaciones buscan sustituir tipos de autoridad para ejercercontrol sobre su ambiente.
Los tipos de autoridad no son sustituibles de manera directa. Sin embargo, una organización que cuenta con recursoseconómicos considerables se encuentra a menudo en unaposición diferente, respecto de la autoridad política externa, ala de una organización con poca autoridad económica paranegociar. De igual modo, una organización con ampliaautoridad política puede emplearla en ocasiones para amor-tiguar los cambios económicos. Así por ejemplo, una organización focal puede utilizar su autoridad política para per-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 140/252
138 PO R QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
suadir a un aliado de que prohíba a rivales económicos em-
plear prácticas supuestamente no competitivas.
Hipótesis de mediación 3: Los recursos propios de la organi-
zación actúan para amortiguar la autoridad política externa.Aunque penetrante, la autoridad no es la única dimensión
mediante la cual las organizaciones varían. Cualquiera de sus
diversos recursos propios puede afectar las respuestas de las
organizaciones a la autoridad política impuesta desde fuera
(Provan, Beyer, y Kruybosch, 1980; Whetten y Bozeman, de
próxima publicación). Algunos de éstos incluyen: competen-
cia general y habilidades particulares para la gerencia, nivel y
flexibilidad de recursos financieros, composición de la fuerzalaboral, reputación y percepción pública general, así como
provisión de recursos naturales e insumos destinados a laproducción.
Hipótesis de mediación 4: La tecnología organizacional
amortigua los efectos de la autoridad política externa.
Es frecuente que los efectos de la autoridad política se dis-tribuyan de acuerdo co n la tecnología y el tipo de producto de
la organización (Emery y Trist, 1965; Downs, 1967). Las orga-nizaciones poseen diversos medios de proteger su tecnología
esencial (Thompson, 1967) del entorno, incluyendo interac-
ciones asociadas con la autoridad política externa.
Hipótesis de mediación 5: Las actividades de cruce de fron-
teras mitigan los efectos de la autoridad política externa.
Miles (1980, p. 316) observa que "las organizaciones no
escudriñan sus ambientes para interpretar lo que ven y tradu-
cir y comunicar los hallazgos a quienes toman las decisiones[.0.] los círculos decisorios cuentan con gente que ocupa roles
especiales para desempeñar estos cruces de fronteras y man-
tener las funciones en nombre de sus organizaciones". Dado
que ninguna organización existe en un vacío, la actividad de
cruce de fronteras es omnipresente. Pero las organizaciones
varían sustancialmente en el nivel y formalidad de la activi-dad de cruce de fronteras (Aldrich, 1979; Aldrich y Herker,
1977). Tales actividades ayudan a determinar la cantidad,
oportunidad y calidad de la información sobre el ambiente y,lo que es quizá más importante, a veces permiten que la orga-
nización regule su ambiente establecido. Así pues, el cruce de
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 141/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 9
fronteras es una contingencia crítica en la capacidad de laorganización para moderar lo s efectos de la autoridad políti-ca externa. A veces esta intermediación tiende a crear o a
explotar oportunidades (como obtener asignaciones o con-tratos, cabildeo) y a veces a identificar y disminuir riesgos
(recortes presupuestales potenciales, bajas en el mercado).
Lo público y su restricción. La teoría multidimensional es,en buena medida, una interpretación del impacto de diversas
restricciones. Pero es importante advertir que la noción derestricción adquiere aquí un significado especial. En muchos
casos, el término adquiere un significado peyorativo. La pa -
labra restricción suele acompañarse de adjetivos calificativostales como "impropio", "innecesario" o "gravoso". Las restric-
ciones deben ser evitadas. El uso que aquí le damos al térmi-
no no acarrea tales connotaciones. Se supone que las restric-
ciones son vistas por la organización o el gerente como
positivas, negativas o neutrales en cuanto a su valor. Con-
sideremos, por ejemplo, el papel cambiante de la Comisión de
Comercio Interestatal (ICC) en la regulación de la industria
ferrocarrilera (Woll, 1977). Durante los primeros tiempos dela ICC, sus regulaciones fueron consideradas como Iimitantes,
y los dueños ferrocarrileros las vieron de modo poco favo-rable. Posteriormente, dichas regulaciones proporcionaron
una protección económica a los ferrocarriles, y las restriccio-
nes adquirieron un valor positivo para dueños e inversionis-
tas. Ambos grupos de políticas regulatorias -las que limitan
las prácticas monopólicas y las que protegen los ferrocarrilesfrente a un mercado de transporte, en el que ya no podían
competir de manera exitosa- son restricciones.Una vez enfocados en la restricción como un elemento
importante de lo público, cabría cuestionar el valor de exami-
nar la restricción política en vez de la restricción en general.
¿Por qué es especial la restricción política? Consideremos elcaso de dos diferentes restricciones sobre una compañía: 1)una orden para instrumentar un programa de capacitación
de los grupos minoritarios a fin de ampliar la contratación yel ascenso de empleados minoritarios; 2) una concesión de
efectivo para estimular la actividad de investigación y des-
arrollo. Pensemos en la s implicaciones de cada caso desde la
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 142/252
140 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
perspectiva de: a) un mandato de una compañía matriz; b)
una directriz interna del presidente ejecutivo de la organi
zación focal; c) una restricción política que implica el ejerci-
cio de autoridad política secundaria.Sólo en el caso de la restricción política hay una impli-
cación con un propósito más amplio y un electorado genera
lizado. Es más una cuestión de propósito, motivo y efectosproyectados que u n resultado real. El resultado, especialmente
en el caso de la concesión de gastos en investigación y des-arrollo, puede ser el mismo. Es la amplitud del propósito
(como contribuir a la productividad nacional frente a la utili-
dad de la firma) lo que hace importante la restricción política.Este vínculo con el interés público y con valores más amplios
distingue a la restricción política de otras restricciones.Según la teoría multidimensional, el impacto de lo público
en el comportamiento organizacional se halla en función delos siguientes factores: 1) las proporciones respectivas de au
toridad económica y política que constriñen la organización
(es decir, la mezcla de autoridad); 2) la intensidad de la auto
ridad aplicada sobre la organización; 3) la capacidad de éstapara moderar las restricciones a través de sus dispositivos deamortiguamiento; 4) la autoridad (tanto política como eco
nómica) que la organización focal ejerce sobre su entorno.
Mezcla de lo público como autoridad. La autoridad eco
nómica y política no es vista aquí como influencias compen
satorias sobre el comportamiento de las organizaciones, sino
más bien distintas. Los aumentos de la primera se asociarán
con: 1) mayor preocupación por la eficiencia técnica; 2) vigi-lancia empresario-gerente; 3) valoración mercantil del traba
jo; 4) incentivo de producción, y 5) evaluación del desempeño
con base en el mercado.
Una infusión de autoridad política no conduce necesaria
mente a una reducción de cada uno de los puntos arriba
enumerados, sino que más bien, abre la organización a unconjunto d e influencias adicionales, que en ciertos casos com
piten Con las ya mencionadas yen otros coexisten con influen
cias económicas. El impacto de la autoridad política en elcomportamiento organizacional varía en función de la natu
raleza de la autoridad política primaria y secundaria y como
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 143/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 141
resultado de los elementos particulares de las estructurasgubernativas. Pero algunas de las influencias son penetrantesy podrían incluir factores como: 1) mayor responsabilidad
frente a actores políticos externos; 2) mayor interdependencia;3) interés por las externalidades; 4) vínculos más estrechoscon los ciclos políticos; 5) creciente visibilidad pública, y 6)mayor compromiso con la igualdad y otras metas sociales es-tablecidas. Estos factores son sugerentes, pero los efectos par-ticulares de la autoridad política no pueden evaluarse apartedel conocimiento del contenido sustantivo de la autoridadpolítica primaria y secundaria ni de las estructuras gubernati-vas pertinentes. De igual modo, los efectos particulares de laautoridad económica no pueden ser evaluados aparte delconocimiento de las dimensiones sustantivas de las fuerzasmercantiles en operación.
Cantidad y proporción: la red de lo público. A llegar a estepunto, el principal interés de la teoría multidimensional es lamezcla de autoridad económica y política más que la cantidad
de autoridad (aunque en el siguiente capítulo se hace unmodesto intento por abordar la última cuestión). Hay dosrazones para el presente enfoque. En primer lugar, la teoríase ocupa principalmente de lo público y sus impactos. Éstano es una teoría general de la autoridad en las organiza-ciones, sino más bien una teoría de lo público en que laautoridad juega un papel central. En segundo lugar, y másimportante, el enfoque sobre la mezcla de autoridad es ade-
cuado para el nivel de desarrollo teórico. De hecho, una teo-ría que explicase por entero el papel de la intensidad delpoder y sus interacciones con la mezcla de autoridad seríaalgo superior, pero eso simplemente rebasa el alcance de esteesfuerzo inicial.
Una vez presentadas estas declaraciones de idoneidad,sigue siendo importante hacer hincapié en que, cualquieraque sea la mezcla de autoridad económica y política, habrá
organizaciones dotadas de grandes o pequeñas cantidades decada una. La gráfica VI.2 presenta una simple "red de lo pú-blico" que ubica algunos tipos de organización a lo largo dedos ejes; un eje X, que representa la autoridad económica, yun eje Y, que simboliza la autoridad política.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 144/252
GRÁFICA VI.2. La red de lo público
Autoridadeconómica
Firma administrada
po r el dueño Firma privada
administrada
profesionalmente
Cooperativa de 1
y D
gobierno-industria
Organización púb licaque participa en el
mercado
Tradicionalfinanciamiento indirecto
de organizacióndel gobierno
Universidadde investigación
Organización públicade tarifas al usuario
Contratistadel gobierno
Empresa patrocinadapo r el gobierno
Corporación
Organizaciónno lucrativa
Organizaciónprofesional
Asociacióncomercial
Organización
voluntariapequefia
Autoridadpolítica
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 145/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 143
El propósito de esta gráfica es indicar simplemente que lasorganizaciones, cualesquiera que sean, pueden ordenarse se-gún su cantidad y mezcla de autoridad económica y política.De esto no se infiere que la ubicación de cada tipo de organi-zación sea precisa. Algunos tipos de ellas tendrán mayor dis-persión sobre la red que otros. Por ejemplo, la ubicación delas organizaciones no lucrativas un variedad en especialtípica- es particularmente arbitraria. No obstante, se afirmaque por lo menos algunas de las organizaciones señaladas decada tipo podrían acercarse más a los símbolos que represen-
tan su ubicación en la red.Si la red parece familiar, quizá se deba a descripciones si-milares del carácter económico de los bienes y servicios de lasorganizaciones. La diferencia, desde luego, es que esta red sebasa en la calidad y cantidad de autoridad que influye en elcomportamiento organizacional; así que no existe necesaria-mente correspondencia con el carácter económico de losbienes y servicios producidos.
Lo PÚBLICO Y PROCESOS ORGANIZACIONALES
En el capítulo I se ilustró el efecto de lo público en las organi-zaciones al examinar cómo la autoridad política ha contribui-do a conformar el desarrollo corporativo en la industriaaeroespacial. En ese punto, se argumentó que lo público pue-
de influir prácticamente cualquier aspecto del comporta-miento organizacional. Sin embargo, era conveniente em-pezar por considerar los efectos de lo público en los procesos ásesenciales" (es decir, determinantes) de las organizacio-nes. La teoría multidimensional de lo público continúa des-arrollándose en el resto de este capítulo, utilizando el mismotrazo; la discusión se centra en los procesos organizacionalesmás elementales.
Además de sugerir algunas de las implicaciones de lo públi-co para el conocimiento teórico del comportamiento organi-zacional, se exploran implicaciones gerenciales en conexióncon cada uno de los procesos organizacionales considerados.
Lo públi co y los procesos de recursos. Ninguna actividad es
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 146/252
144 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
tan vital para una organización como la obtención y adminis-
tración de los recursos financieros. Las actividades corporati-
vas esenciales presuponen una base de recursos, y gran parte
de la energía de la organización se dirige a expandir, salva-guardar o desplegar recursos. Asimismo, su adquisición ymanejo guardan estrecha relación co n el mantenimiento y losobjetivos de la organización. Los procesos de recursos tienen
primacía.
Una dificultad para analizar el componente público de losrecursos viene en seguida a la mente: el alcance y la variedad
de sus procesos son impuestos. Entre las diversas actividades
organizacionales qu e tienen que ver con los recursos, desta-
can la adquisición de éstos, su despliegue, su asignación para
proyectos y programas, así como el monitoreo de sus flujos.Lo público puede influir e n cualquiera de estos procesos o en
todos a la vez (Bozeman y Straussman, 1983). Pero para un
análisis conceptual de lo público en los recursos, es mejor
comenzar con un aspecto simple aunque importante: la mez-
cla de recursos.
Como aquí se utiliza, el concepto de mezcla de recursos se
refiere a la proporción de los recursos financieros que una
organización recibe de fuentes gubernamentales. Los recur-
sos pueden provenir de asignaciones directas, contratos, sub-
sidios, préstamos o cualquier variedad de tales vehículosfinancieros.
La mezcla de recursos demuestra las posibilidades de dife-
rentes grados de influencia de la autoridad política. Si todaslas organizaciones privadas stuv s n en un polo de ladimensión de recursos (es decir, recibiendo 100% de ellos apartir de las ventas a consumidores privados en mercados
competitivos) y todas las organizaciones del gobierno estu-
vieran en el otro polo, no habría necesidad de considerar losefectos de lo público en los procesos de recursos de todas lasorganizaciones. Pero éstas, incluyendo las del sector privado,
obtienen apoyo financiero de varias fuentes: utilidades de losmercados privados, ganancias de contratos del gobierno, sub-
sidios gubernamentales, fondos de inversión, cargos al con-
sumidor, ingresos por fondos especiales e incluso asigna-
ciones gubernamentales directas. Estas fuentes varían en
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 147/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 145
cuanto a sus implicaciones para la influencia de la autoridadpolítica.
Las principales derivaciones teóricas de lo público de los
recursos se relacionan con los valores, a veces en conflicto, deautonomía y estabilidad. Las organizaciones que guardan
cierta independencia con respecto a constreñimientos exter-nos suelen conservar mayor flexibilidad no sólo en el manejo
de sus recursos, sino también en la toma de decisionesestratégicas. Su relativa autonomía les permite ajustarse almercado, conforme las condiciones lo requieran, al expandir
o limitar la producción, promover nuevos productos o servi-
cios, acumular recursos, crear una disminución de recursosen periodos de poca actividad, etc. Además, las organiza-ciones que no dependen de la autoridad política pueden aveces manipular el mercado, y en muchos casos, crear de-manda a través de la publicidad, del mercado agresivo, de laexpansión de medios para la venta o del desarrollo de nuevosclientes.
Pero el efecto de la autoridad política sobre los procesos derecursos organizacionales no es necesariamente nocivo. Quie-nes estudian el presupuesto y las asignaciones públicas hanseñalado que las organizaciones del gobierno no son pasivasen sus esfuerzos por obtener recursos. La impredecibilidad
de éstos tampoco es necesariamente resultado de la sujeción
a la autoridad política. En primer lugar, la presupuestación
es a menudo incremental, y dada la importancia de la base deasignaciones, el financiamiento de las autoridades políticassuele fluctuar menos que el que se basa en el mercado. Lamayoría de las agencias del gobierno y muchos de sus conce-sionarios diseñan programas suponiendo que las asigna-ciones igualarán o superarán las del año anterior. Legis-ladores, inspectores del presupuesto y superiores ejecutivosproporcionan señales sobre los probables resultados de lasasignaciones, y los gerentes son sensibles a esas pistas.
Además, el proceso presupuestario en el gobierno federal (yen muchos de los estados) se inicia dos o tres años antes delcompromiso efectivo de autoridad obligatoria. Por último,
buena porción de los recursos de agencias gubernamentales
puede considerarse como "incontrolable", en el sentido de
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 148/252
146 PO R QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
que proviene de fondos fiduciarios, impuestos de asignación
especial o derechos estatutarios indexados, y de que implica
poca discreción.
El punto es que la influencia de la autoridad política en laobtención de recursos suele ser una fuerza estabilizadora. La
dependencia puede ofrecer ventajas significativas. Las com
pañías más privadas (aquéllas que se sostienen con las ganan
cias generadas en mercados privados) poseen toda la libertad
asociada con la autonomía -incluyendo la de controlar einvertir recursos financieros-, pero de modo característico
deben operar en un ambiente de mayor incertidumbre. Así,
una mayor intervención de lo público en los procesos derecursos no es intrínsecamente buena o mala, y en cambio
debe juzgarse en relación con las estrategias gerenciales y las
características del entorno de la organización. Como señala
Thompson (1967), las organizaciones buscan estrategias que
protejan su tecnología principal de la tensión ambiental y de
la incertidumbre. En algunos casos, lo público es una protec
ción efectiva; en otros, un grillete efectivo. Lo público y control de recursos. Parece cosa segura que la
mayoría de las empresas tienen más autonomía que las agen
cias del gobierno en cuanto a desarrollo, asignación y uso de
recursos. Pero una mayor participación de lo público bien
puede reducir el nivel de autonomía. De igual modo, una
mayor seguridad en el mercado puede aumentar la auto
nomía de las agencias gubernamentales. A medida que los
gerentes buscan diversificar su base de financiamiento, deben
tomarse en cuenta la s posibilidades de que algún incremento
o decremento de la autonomía decisoria acompañe probable
mente un cambio en la mezcla de recursos.
La estabilidad de los recursos suele verse afectada por lo
público. Por ejemplo, la firma Acme Widgets, Inc., tiene éxito
como proveedora de insumas de producción para los fabri
cantes. Pero acaba de recibir su primer contrato grande de l
gobierno, con lo que espera casi duplicar sus ingresos por
ventas. Un cambio de tal magnitud conducirá de manera
inevitable a importantes reorientaciones, algunas planeadas yotras no. Uno de los factores cruciales que la gerencia de
Acme debe considerar es el de posibles efectos de largo
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 149/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 147
alcance sobre la estabilidad de su base de recursos. Si la fir-ma va en busca de contratos del gobierno, sus estrategias deobtención de recursos serán sensibles a los cambios en el cli-
ma político. Esto significa que las reglas del juego puedenvariar: la habilidad para interpretar las condiciones del mer-cado (el fuerte de Acme) no es lo mismo que la astucia paradescifrar el cambio político.
El componente público de los recursos está transformandolas organizaciones empresariales, pero su componente privadotambién está modificando muchas organizaciones del go-bierno. Ya sea por escasez de fondos o por ideología, estas últi-
mas han estado experimentando con diversos métodos, casi demercado, para allegarse y administrar recursos financieros. Enmuchos casos, hay efectos secundarios. ¿La confianza en elmercado socava la estabilidad de las organizaciones guberna-mentales? ¿Tiende esto a fomentar u n menosprecio de los pro-gramas de importancia social y política que tienen poco poten-cial mercantil? Éstas son cuestiones que los administradores.deben ponderar conforme buscan modificar su base tradicio-
nal de recursos. Lo público y ciclos de vida organizacional. Establecer y man-
tener la organización es un proceso básico común a todas lasorganizaciones. Éstas nacen, buscan conservarse y final-mente mueren; así, puede decirse que tienen ciclos de vida.De acuerdo con el enfoque aquí perfilado, estos ciclos vitalesse consideran en .érminos del grado en que lo público influyeen la creación, conservación y desmantelamiento de las orga-nizaciones.
Las organizaciones del gobierno dependen de superioreslegales para su creación -ya sea por decreto, orden ejecutivao entidades de mayor jerarquía dentro de la burocracia- yno se autopromueven (al menos en sentido formal). Si bienesta diferencia formal entre las organizaciones gubernamen-tales y privadas resulta importante, también debe tomarseen cuenta que las segundas rara vez surgen de un golpe,libres de requisitos constitutivos, procedimientos de licencia,leyes antimonopólicas o influencias similares de la autoridadpolítica.
Las organizaciones empresariales varían considerablemente
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 150/252
148 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
con respecto a la influencia de la autoridad política en sus procesos de nacimiento y muerte. Esta autoridad rara vez tieneefectos mayores en los ciclos vitales de organizaciones peque
ñas y voluntarias (excepto en forma indirecta a través de apoyofinanciero), pero en el otro extremo, la autoridad nolítica permea los procesos para el establecimiento e incorporación deuna gran firma que opera en un mercado oligárquico y fuertemente restringido por leyes antimonopólicas.
Además de los efectos directos de la autoridad políticasobre los procesos de vida y muerte, la influencia de lo público resulta de la regulación gubernamental de los mercados.
Pfeffer (1974) ofrece evidencia sobre los efectos de las regulaciones del Consejo de Aeronáutica Civil en la entrada denuevas aerolíneas a la industria. Asimismo, los incentivostributarios suelen desempeñar un importante papel en elestablecimiento de organizaciones (véase Bozeman y Link,1983). Todo esto no implica que las diferencias legales for-
.males entre la creación de organizaciones del gobierno y privadas carezcan de importancia; en cambio, sugiere que lopúblico suele afectar los ciclos de vida de todo tipo de organizaciones.
Lo público y manejo de ciclos vitales. Es muy probable que
pocos gerentes piensen en sí mismos como administradores
de ciclos vitales. Pero eso es exactamente de lo que se trata:
desarrollar estrategias para iniciar nuevas organizaciones,
colocarlas en un lugar favorable para que puedan mantenerse
y planificar el desmantelamiento de la organización propia ode otra para la que se diseña una política. Lo público de losciclos de vida se inmiscuye de varias maneras en estas cuestiones gerenciales, pero es quizá más prominente en las decisiones sobre la creación de nuevas organizaciones.
El efecto de lo público en la creación de organizaciones delgobierno no podría ser más fundamental: no es posible establecer nuevos organismos gubernamentales sin la autoriza-
ción de una entidad gubernamental ya existente. Pero la au-
toridad política puede influir prácticamente en cualquier
decisión de poner en marcha una organización. Un gerente-
empresario que contempla u n nuevo negocio de riesgo podría
desear explorar el entorno de asistencia gubernamental y
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 151/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 149
encontrar una amplia gama de posibilidades, incluyendo programas de incentivos, programas de préstamos de la SmallBusiness Administration, programas de asesoría patrocina
dos por el gobierno (como el Retired Executive Corps), centros de incubación con patrocinio gubernamental y zonas deempresas con impuestos reducidos. Lo público tiene a menudo la suficiente importancia para alterar el cálculo decisoriodel empresario (que es exactamente para lo que están diseñados muchos programas). Sin embargo, los efectos de la autoridad política no son siempre unidireccionales. Las tasas deimpuestos, la regulación (y desregulación) y los requisitos
de papeleo del gobierno son sólo algunos de los productos dela autoridad política que dan forma a las decisiones de actuaro no actuar de empresarios y gerentes.
Lo PÚBLICO Y PROCESOS ESTRUCTURALES
Otro elemento básico de las organizaciones es la estructura,que también tiene implicaciones para lo público. Hay variascaracterísticas centralizadoras en el gobierno que podrían juntarse en la categoría de lo público estructural. En el gobiernofederal, dos de las agencias más importantes en la promociónde la dependencia estructural-administrativa son la Administración de Servicios Generales (GSA) y la Oficina de Control yPresupuesto (OMB). La centralización de gestiones en la GSA notiene una verdadera contraparte en las organizaciones empresariales, aunque, desde luego, en aquellas instancias en quedomina un solo vendedor, existe una dependencia similar. LaGSA tiene gran influencia en los concesionarios del gobierno.La OMB promulga regulaciones que establecen los procedimientos de control para las agencias federales, y al igual que la GSA,
tiene un impacto sustancial en la estructuración y manejo delas organizaciones empresariales. Asimismo, los contratistas se
ven afectados por los requisitos contables de la OMB. Con fre-
cuencia, estos requisitos ocasionan enormes cambios en el aparato administrativo de las organizaciones del sector público.
Lo público estructural-administrativo afecta el control depersonal. Las restricciones impuestas por algunas entidades
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 152/252
150 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SO N PÚBLICAS
del gobierno a otras s on muy evidentes: normas y regula-
ciones en cuanto a la disponibilidad de líneas de personal,
procedimientos de contratación y requerimientos del servicio
civil. Pero muchas organizaciones empresariales se han en-contrado sujetas a la autoridad política en su reclutamiento,
promoción y manejo de personal. Las pautas establecidas porla acción afirmativa y la oportunidad equitativa de empleo
tienen impactos significativos en la s prácticas de contrata-
ción de las firmas empresariales. Las regulaciones impuestas
por agencias como la Administración de Seguridad y Salud
Ocupacional (OSHA) afectan el control y dirección de los
empleados. La legislación sobre salarios mínimos y los requi-sitos de seguridad social también son elementos de lo público.
Las organizaciones difieren un poco en cuanto al grado en
que la s prácticas de personal se ven restringidas. Aquéllas que
dependen en gran medida de los contratos del gobierno amenudo encuentran que el acatamiento de las normas de per-
sonal es una precondición para su adjudicación. Las universi-
dades (incluyendo las privadas) son en especial vulnerables,
ya que existe la posibilidad legal de retirarles todos los fondos
federales en caso de que un solo departamento o incluso un
solo proyecto haya violado las pautas de acción afirmativa.
Por otra parte, lo público no sólo tiene consecuencias directas
en la contratación, la promoción y los procedimientos de per-
sonal, sino que también afecta la estructura y operación de
personal e incluso de unidades de línea.
Lo público estructural y administración. El efecto de lopúblico en la estructura de las organizaciones suele ser muyvisible y mal acogido. De hecho, el término papeleo se refiere
por lo general a reglas y procedimientos que se originan en lo
público estructural. Esto incluye por lo menos tanto proble-
mas administrativos como los que abarcan las cuestiones de
papeleo y burocratización.
Como ya se ha mencionado, la centralización de funciones
administrativas rutinarias (manejo de personal, presupuesto,contabilidad, gestión, administración de medios e instalacio-
nes) en el gobierno no tiene una verdadera contraparte en las
empresas. Sin embargo, los impactos de las reglas de con-
tabilidad de la GAO, de los requisitos administrativos de la
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 153/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 151
OMB Yde las normas de personal de la Oficina de Manejo dePersonal (OPM) afectan a muchas organizaciones empresariales a través de contratos del gobierno, concesiones y otras
interacciones empresa-gobierno. A veces los gerentes ven es-tos elementos de lo público estructural como papeleo, unarestricción que debe evitarse. En muchos casos, esta percepción es exacta. En otros, el papeleo de un hombre es elmecanismo de justificación de otro hombre. Por lo general, lopúblico estructural trae consigo la expectativa de que lasacciones organizacionales serán vigiladas, sea de manera directa o indirecta, por funcionarios públicos. La "adminis
tración del papeleo" es una habilidad peculiar que requiere deatención a su racionalidad, vínculos de comunicación efec-tivos con actores externos y alto grado de apertura en la tomade decisiones.
Lo PÚBLICO Y PROCESOS DE METAS
Mohr (1973) hace una distinción entre metas transitivas ymetas reflexivas. Una meta transitiva es "aquélla cuyo refe-rente está fuera de la organización de que se trata (...] unimpacto intencional de la organización sobre su entorno".Las metas reflexivas, en contraste, se orientan hacia dentro,se ocupan de la conservación del sistema y por lo generalentrañan alicientes que tienden a evocar contribuciones delos miembros a la organización: n el marco general de las
metas reflexivas, cada organización determina sus propiasreglas de juego. Los criterios empleados para repartir losrecursos organizacionales y la consecuente distribución deincentivos -dinero, poder, prestigio, experiencia psicológica,etc.- sin duda variarán entre distintas organizaciones"(Mohr, 1973, p. 476).
Una diferencia entre las organizaciones gubernamentales yprivadas es que las primeras se instituyen con una o más me
tas transitivas, por lo general declaradas en la ley u ordenejecutiva que autoriza el establecimiento de la agencia. Comoseñala Mohr, las organizaciones privadas pueden existir sólopara el logro de metas reflexivas (como el beneficio económico de sus miembros). Uno de los efectos indirectos, pero cru-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 154/252
152 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
ciales, de las metas transitivas de las organizaciones gubernamentales concierne a las expectativas públicas. Se supone quela firma empresarial actúa en su propio interés, comprendido
en su sentido más estrecho. Sin embargo, es de esperar quelas organizaciones del gobierno trasciendan los -strechos lí-mites del interés propio. Si las metas programáticas localeschocan con objetivos de política más amplios, se espera queestos últimos prevalezcan. Ésta es una cuestión de expectativa tanto como de realidad, pero la expectativa misma es importante en la conformación del comportamiento.
A pesar de las expectativas, los estudiosos de la política bu
rocrática subrayan el hecho de que las metas transitivas nosuelen ser la mejor guía para el comportamiento de las organizaciones públicas. Downs (1967, p. 2) observa: "los funcionarios burocráticos [públicos], como todos los demás agentesen la sociedad, se ven motivados de manera significativa-aunque no única- por sus propios intereses". Desde luego,esto no implica que los objetivos del director público seannecesariamente incompatibles con las metas transitivas de las
organizaciones. Downs reconoce que los directores públicosposeen un "conjunto complejo de metas que incluyen poder,ingreso, prestigio, seguridad, conveniencia, lealtad (a una idea,institución o país), orgullo del trabajo excelente y deseo deservir al interés público".
Las metas transitivas ofrecen una pobre guía para el comportamiento de las organizaciones cuando los objetivos hansido desplazados, ignorados o utilizados como racionaliza
ciones convenientes para metas reflexivas. Si bien puedesuponerse que las organizaciones del gobierno tienen metastransitivas formales, es importante recordar que: 1) cualquierorganización puede proclamar metas transitivas, y 2) la posición gubernamental privada nos dice poco sobre la signifi-cación empírica de dichas metas.
La expectativa de que las organizaciones gubernamentalesbuscarán superar objetivos personales y burocráticos resultaa menudo engañosa, al igual que suponer que las organizaciones privadas nunca persiguen metas trascendentes, multiorganizacionales.
Lo público de metas y administracián. Muchas de las impli-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 155/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 153
caciones administrativas de lo público de metas se relacionan
más con expectativas qu e con requerimientos formales. Lasorganizaciones del gobierno tienen objetivos que trascienden
la organización individual, y estas metas transitivas llevanconsigo una carga de interés público. Pero, ¿qué hay de lasorganizaciones empresariales cuyas metas son influidas porla autoridad política? Consideremos el caso de una firma con-sultora en ingeniería que recibe honorarios por construir yluego manejar una instalación de eliminación de desechossólidos propiedad del condado. ¿Es la meta de la firma obte-ner ganancias de esta actividad? Sin duda alguna. Pero el
hecho de que el encargo sea público, aprobado por la autoridad política y vigilado por funcionarios públicos, ¿no afectará
los objetivos de la compañía? ¿No asumiría, ésta, en efecto,metas transitivas? La respuesta a esta pregunta puede variar
según los valores de los gerentes-propietarios de compañías
particulares. Pero las percepciones del público, la atención delos medios de comunicación y los mecanismos de respon
sabilidad pública requeridos por el carácter público de laobra son más tangibles. Los gerentes en el sector público tan-to como en el privado, que trabajan en organizaciones cuyas
misiones y metas se ven afectadas por la autoridad política,deben estar preparados para enfrentar u n ambiente organiza-cional muy diferente y extendido y, con frecuencia, un con-
junto diferente de expectativas sobre la conducta apropiada
de una organización.
Lo público de metas afecta la interdependencia. Por regla
general, los administradores en el gobierno dan por sentadoque el logro de cualquier meta significativa requiere el mane
jo de la interdependencia. Los gerentes en organizaciones pri-vadas con una gran influencia de la autoridad política seencuentran en una posición similar, pero suelen tener menos
experiencias frente a los retos y frustraciones de perseguir
metas que dependen de la cooperación de numerosos actores
semiautónomos. Lo público de metas puede generar interde
pendencia a partir de varias fuentes. Los objetivos transitivos
de las organizaciones gubernamentales (y algunas empre
sariales) aseguran la interdependencia. La combinaciónde fuerzas organizativas públicas y privadas en empresas de
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 156/252
154 POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS
riesgo compartido, cooperativas y programación conjuntatiene como consecuencia inevitable cierto grado de lo públicode metas e interdependencia. Además, la interdependencia
plantea una serie de interrogantes de carácter administrativo:¿cómo alcanzar metas transitivas y al mismo tiempo ponerlasen equilibrio frente a las metas reflexivas existentes y, en oca-siones, a la supervivencia organizacional? ¿Cómo cooperar yaun así mantener una buena dosis de autonomía? La ganan-cia y el crecimiento ofrecen un útil indicador de eficacia orga-nizativa en el sector privado (la asignación presupuestaria
juega un papel similar en el gobierno), pero, ¿cómo manejar
la eficacia de programas que trascienden la organización?Lo público de las metas organizacionales puede influir en
los métodos de los gerentes para alcanzar objetivos. Con fre-cuencia, lo público crea mayor complejidad y exige que el
administrador haga frente a una gama de variables sobre lascuales tiene un control limitado. Lo público de metas planteapara los gerentes privados muchos de los mismos dilemas quelos directores públicos suelen enfrentar de manera rutinaria:armonizar la ejecución de programas con los ciclos políticos,esforzarse en logros muy visibles que impresionen a los guar-dianes del erario público, hacer peticiones audaces para pro-gramas que de otro modo podrían no ser financiados.
DE LA TEORÍA A LA APLICACIÓN
Este capítulo ha incluido algunos enfoques para desarrollaruna teoría de lo público. Pasar de los conceptos a las medi-ciones habrá de aguzar la reflexión sobre las diferencias entrelo público y lo privado, colocar piezas adicionales al rompe-cabezas de lo público y, de paso, revelar algunas ideas útilespara decisiones de política. La investigación de lo públicoes en especial aplicable a dichas decisiones en lo tocante a la
asignación de recursos y responsabilidades entre tipos organi-zacionales.El capítulo siguiente ilustra la aplicación de un estudio
basado en la teoría de lo público. Asimismo, presenta un
cuestionario elemental de supuestos sobre lo público en el
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 157/252
POR QUÉ TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICAS 155
contexto de los laboratorios de investigación y desarrollo.Éstos ofrecen un punto de referencia útil por su gran diversi-dad en cuanto a tipo organizacional, mezcla de recursos y
estructura institucional, pero, al mismo tiempo, por ciertasimilitud en actividades corporativas (proporcionando así uncontrol implícito de la tecnología de la organización).
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 158/252
VII. CASO PARTICULAR: CÓMO EL NIVEL DELO PÚBLICO AFECTA EL DESEMPEÑO DE LASORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN
Y DESARROLLO*
LAS organizaciones de investigación y desarrollo (1 y D) ofrecenun campo fértil para analizar las dimensiones de lo público.
Tal vez no haya sector institucional con variedad más rica detipos de organización, estructuras y ambientes. Los laboratorios del 1 Y D se encuentran en el gobierno, en universidades-tanto públicas como privadas- y en la industria. Algunos seajustan a los estereotipos tradicionales de gobierno-empresa,mientras que otros están a la vanguardia de nuevos tipos organizacionales que resultan casi imposible de clasificar con loscriterios convencionales.
Los laboratorios de 1 y D modernos -es decir, de granescala y burocratizados- tienen menos de 100 años de exis-tir, y durante ese tiempo han evolucionado de los talleres téc-nicos del siglo XIX -relativamente homogéneos y orientadosa un producto- al conjunto diverso de investigadores de hoy(Dupree, 1957; Mowery, 1981). Organizaciones de investi-gación de enorme importancia para la productividad, innovación y seguridad nacionales se hallan tanto en el gobiernocomo en la industria. Laboratorios industriales como Ame-rican Telephone and Telegraph (AT&T), Bell Laboratories y elWatson Research Center de International Business Machines(mM) son similares en alcance y tamaño a instalaciones fe-derales como el Oak Ridge National Laboratory.
Los laboratorios nacionales del Departamento de Energía(por ejemplo, Oak Ridge, Argonne y Brookhaven) revisten un
interés particular desde el punto de vista del rompecabezasde lo público. Oak Ridge, por ejemplo, es un laboratorio del
* Para este capítulo, escrito con la colaboración de Michael Crow, se hantomado algunas ideas de Crow y Bozeman, de próxima publicación (a y b).
156
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 159/252
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 157
gobierno federal dirigido por una corporación (Martin Marietta Corporation) que produce gran variedad de estudios,incluyendo investigación nuclear casi exclusivamente para el
gobierno, investigación básica y aplicada para el dominiopúblico, y más recientemente, investigaciones que pueden serpatentadas por firmas empresariales. El carácter ambiguo deOak Ridge se torna aún más complicado por las asociacionesde investigación con la industria y los programas de compar
timiento de instalaciones. Pero los laboratorios nacionales noson los únicos responsables de la creciente confusión de tiposorganizacionales y del desvanecimiento de sectores. Las organizaciones de Investigación y Desarrollo Independiente (IRAD)
del Departamento de Defensa están en manos de firmas privadas, pero son totalmente o en gran medida financiadas porel gobierno. Y a medida que los laboratorios del gobierno
comienzan a participar en el mercado -vendiendo patentes,montando parques e incubadores industriales, alentando firmas industriales derivadas-, la distinción entre organizaciones de investigación gubernamentales y empresariales sehace aún más tenue.
El entorno cambiante de las organizaciones de 1 y D es unlugar común para los analistas de la política científica, pero
las distinciones tradicionales entre las organizaciones deinvestigación gubernamentales y privadas siguen dominandogran parte de la preocupación sobre la asignación de recursos
y responsabilidades entre proveedores de 1 y D. En parte, lasdiferencias empresa-gobierno continúan utilizándose simplemente como una conveniente taquigrafía. Más a propósito,existen importantes diferencias al menos e n s u conjunto,
entre laboratorios privados y del gobierno. Sin embargo, elobjetivo del análisis aquí presentado es comparar el estereotipo gobierno-industria con un enfoque basado en las dimen
siones del modelo de lo público.En este capítulo se clasifican 250 organizaciones de 1 y D,
tomando en cuenta tanto los criterios tradicionales de la posici6n legal para la distinción público-privado como unamedición de lo público basada principalmente e n el porcenta
je de financiamiento gubernamental. Este esfuerzo taxonómi
co sirve para varios propósitos. Luego de determinar el grado
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 160/252
158 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
de divergencia entre la clasificación tradicional y un concepto
dimensional de lo público, se formula una tipología de lo
público y lo privado, la cual es puesta a prueba por un análi
sis casuístico de 32 organizaciones de 1 y D. Los resultadosilustran las posibilidades de opciones al pensamiento sobre
las distinciones público-privado. Posteriormente, se discuten
las consecuencias de los estudios particulares para la eficacia
organizativa. Por último, se consideran algunas de las impli
caciones más generales del análisis y se esbozan estrategias
de investigación.
ESTUDIO DE LA DIVERSIDAD ORGANIZACIONAL: EL NATIONAL
COMPARATIVE R & D LABORATORY PROJECT
El National Comparative R & D Laboratory Project (NCRL) es
un proyecto de investigación en marcha, orientado a la com
prensión de la diversidad en los ambientes, estructuras cor
porativas, políticas y desempeño de organizaciones de inves
tigación en los Estados Unidos (Crow, 1985; Loveless, 1985;
Crow y Bozeman, de próxima publicación [a], de próxima
publicación [b]; Bozeman y Loveless, de próxima publica
ción). El proyecto se enfoca de manera particular en las dife-
rencias entre las organizaciones de investigación públicas y
privadas. Pero mientras algunos estudios anteriores que
examinan las diferencias entre laboratorios públicos y priva
dos (como Marcson, 1960, 1972; Fusfeld y Langlois, 1982) se
han enfocado casi exclusivamente en simples distinciones
binarias basadas en la posición legal formal, los estudios del
NCRL examinan las organizaciones de 1 y D de acuerdo con un
concepto dimensional de lo público y lo privado.
Clasificación del universo organizacional
Alrededor de 829 organizaciones de 1 y D en los Estados
Unidos realizan investigaciones relacionadas con la energía.
Esto abarca el universo organizacional para el presente análi
sis. Enfocar la atención en organizaciones que trabajan en el
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 161/252
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACiÓN Y DESARROLLO 159
mismo campo general resulta ventajoso para un estudio inte-
resado en aislar el impacto de lo público. A menudo, las com-
paraciones entre lo público y lo privado se ven obstaculizadas
por una incapacidad de separar la influencia sectorial de losefectos producidos por diferencias (obviamente distribuidas
de manera no aleatoria) en productos, bienes y servicios.El análisis del NCRL sobre la posición legal de los 829 cen-
tros de I y D indicó que 74 de ellos (8.9%) son propiedad y
CUADRO VIL!. Clasificación por propiedad en el universodel estudio
Clase de
propiedad
Industrial
Del gobierno
Cooperativa
Mixta
Total
Número de
unidades
258(31.1%)
74
(8.9%)
414
(49.9%)
83(10%)
829(100%)
Descripción de categoría
Las instalaciones dellabo-
ratorio so n propiedad deuna organización industrial.
Las instalaciones dellabo-
ratorio, al igual que susprogramas, son propiedad
de una agencia del gobierno
y están bajo su operación.
Las instalaciones y los pro-
gramas del laboratorio sehallan bajo el régimen de
propiedad cooperativa y son
operados por más de untipo organizacional.
Parte de las instalaciones y
programas del laboratorio
es propiedad de un a empresa
industrial o una universidad,y otra parte es propiedad
de u na agencia del gobierno.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 162/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 163/252
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 161
cierto conservadurismo y considerando el deseo de crear unatipología útil se ha empleado una clasificación triple, comosigue:
Elevada intervenciónde lo público
Moderada intervenciónde lo público
Baja intervenciónde lo público
= 76 a 100% del financiamiento aprogramas de 1y D por fuentes delgobierno.
= 26 a 75% del financiamiento a
programas de 1y D p or fuentes delgobierno.
= Oa 25% del financiamiento a pro-gramas de 1 y D por fuentes delgobierno.
Estas categorías son, desde luego, un tanto arbitrarias, pero
ofrecen un punto de partida para buscar diferencias empíri-cas según un concepto dimensional de lo público. En otros
textos se han sugerido medidas adicionales (véanse Bozeman,
1984; Bozeman y Loveless, de próxima publicación).La medida de lo privado. Como una delegación de autoridad
económica, los productos y servicios del laboratorio de I y D
se miden en términos de orientación mercantil expresada. En
un extremo, un producto de I y D puede estar dirigido hacia
la ciencia y tecnología del dominio público, en beneficio de lasociedad y sin que un grupo obtenga más provecho que otro
de dicho producto. La llamada investigación básica ("el cono-cimiento por el conocimiento") suele concebirse de esta ma-
nera. En el otro extremo, ciertos productos de I y D pueden
apuntar directamente al mercado, con una sola organización
que cosecha todo el beneficio al capturar las ganancias aso-
ciadas con el bien o servicio (en otras palabras, excluyendo atodos del uso del bien, excepto a los clientes que pagan porél). En términos generales, la actividad de investigación ydesarrollo aplicados se vincula de manera más estrecha con
las necesidades y señales del mercado.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 164/252
162 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
Son tres las categorías que miden el grado de foco mercan-
til (es decir, la importancia de la "autoridad económica") para
la organización:
Producto de 1 y D
genérico
Producto de 1y D
balanceado
Producto de 1y D
patentado
= "investigación pura" orientada al dominio
público. con poco interés mercantil; elproducto principal es una propiedad físi-ca o (con má s frecuencia) intelectual que
tiene las características de un bien público.
= equilibrio de productos de 1 y D dirigidos
al mercado y del dominio público. La 1 y
D no está dominacla por objetivos de
patente ni por la "investigación pura".
= el interés principal es desarrollar produc-
tos para el mercado; éstos tienen el carác-
te r económico de bienes privados.
Es importante advertir que casi todas las organizaciones
incluidas en este estudio están involucradas en cierta mezcla
de actividades. y que se caracterizan por realizar al menos un
poco de investigación básica y otro tanto de investigación
orientada a obtener un resultado a corto plazo en el mercado.
Sin embargo, la clasificación planteó relativamente pocos
problemas. Los investigadores encasillaron las organizacio-
nes en una de las tres categorías; la consulta entre los ge-rentes de 1 y D que participaron en el estudio indicó un acuer-
do casi total sobre la clasificación (véase Crow y Bozeman, de
próxima publicación [a], para detalles de clasificación).
Tipología de lo público
A fin de facilitar la clasificación, se elaboró un instrumento
de encuesta para obtener información sobre los contextos
ambientales, estructuras y flujos de recursos de las organiza-
ciones. El cuestionario se envió por correo a directores de los
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 165/252
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 163
laboratorios de I y D en energía; se recibieron 250 cuestiona
rios utilizables (es decir, debidamente resueltos) de los parti
cipantes. Cada una de las 250 organizaciones de I y D fue cla
sificada de acuerdo con las dos medidas ya expuestas. Lavariación se distribuyó entre las categorías, de tal modo que
fuera posible hacer un análisis con una matriz de tres por
tres. El cuadro VII.2 presenta la clasificación de lo público
resultante e introduce los nombres (posteriormente tratados
con mayor detalle) desarrollados para los tipos de organi
zación en relación con cada una de las nueve células. Elcuadro VII.3 ofrece información adicional en cuanto a tiempo
de origen, niveles de financiamiento y horizonte de planeación declarado.
Los resultados de esta encuesta no deben tomarse como
una representación exacta de la distribución de tipos organi
zacionales en general, ni una representación del universo deorganizaciones de 1 y D en energía. La comparación entre las
cifras de la muestra y las del universo (véase Crow, 1985)indica que los laboratorios Genéricos Públicos (el estereotipo
de laboratorio del gobierno) están sobrerrepresentados esta
dísticamente, y que los laboratorios Mercantiles Independien
tes (el estereotipo industrial) se hallan subrepresentados. Sin
embargo, nuestro propósito no es calcular las proporciones
de tipos de laboratorio, sino determinar la corresponden
cia de la tipología de lo público con el esquema cuádruple
más convencional basado en la condición legal (tipo de
propiedad). El cuadro VIIA
presenta una retabulación del tipode producto de 1 y D (de carácter privado) según el esquema
cuádruple.
Hasta cierto punto, los resultados expuestos en el cuadro
VIlA pueden prestarse a diferentes interpretaciones. Es obvio
que los estereotipos gobierno-industria no son totalmente
exactos cuando 39% de los laboratorios industriales se ocupa
en producir bienes y servicios no orientados principalmente
por intereses mercantiles, mientras que 15% de los laboratorios del gobierno se dedica en forma predominante a la investigación orientada al mercado. No obstante, podría argumen
tarse fácilmente que, en conjunto, los viejos estereotipos son
bastante útiles. y un examen enfocado exclusivamente en la-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 166/252
164 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
CUADRO VII.2. Clasificación de organizaciones de l y D por
influencia ambiental
Nivel de influencia gubernamental
Alto Moderado Bajo
Producto Genérico Genérico Casi Genérico
genérico (bajo) Público Público Independiente
Total 121 40 6% Total (49.4) (16.3) (2.4)
Producto Multi- Multimercado Multimercadobalanceado mercado Casi Depen-
(moderado) Público Público diente
4 11 10
(1.6) (4.5) (4.1)
Producto Mercado Mercado Casi Mercado
patentado Público Público Independiente
(alto) 10 11 32
(4.1) (4.5) (13.1)
Número de observaciones ausentes =S
boratorios del gobierno e industriales parece apoyar tal argu
mento. Pero los estereotipos ofrecen poca ayuda para inter
pretar el comportamiento y las metas de la mayoría de loslaboratorios, que no son del tipo puramente industrial nigubernamental.
Queda la duda, sin embargo, en relación co n las consecuen
cias conductuales, si es que hay alguna, del esquema clasificatorio de lo público. Po r ejemplo, ¿son los laboratorios
industriales Genéricos Públicos (GP) más parecidos a otros
centros de investigación GP o a otros laboratorios dentro de laindustria? ¿Qué efectos, si es que hay alguno, parecen tener
una fuerte participación en el mercado sobre los laboratorios
del gobierno? La respuesta va más allá de simples ejerciciostaxonómicos. Algunos estudios particulares, emprendidos
como parte del proyecto NCRL, arrojaron cierta luz sobre laimportancia conductual de lo público.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 167/252
CUADRO VII.3. Características de los laboratorios según
diferentes niveles de influencia ambiental
Nivel de influencia del gobierno (lo público)
Alto Moderado BajoGenérico Genérico GenéricoPúblico Casi Indepen-
Público diente
Genérico N=121 N=40 N= 6A=1958
A=1957 A=1953 F=2.95 F=1.2 F=.753GI=2.13 GI=2.52 GI=3.83
Obj=5.68 Obj=5.30 Obj=4.4
Cl ;
Multi- Multi- Multi--
, el
mercado mercado mercadoe
i ü Público Casi Público Independiente'Cl
::l
e
Balanceado N=4 N= 11 N=lO
'
A=1961 A=1958 A=1940:l or ;
.S F=.692 F=2.0 F=8.4
G1=2.29 GI=3.27 GI=4.8-e '
i i t
'f Obj=5.75 Obj=3.36 Obj=2.1
Mercado Mercado MercadoPúblico Casi Indepen-
Público diente
Patentado N=lO N= 11 N=30A=1959 A=1957 A=1953
F=5.65 F=l.5 F=6.795
GI=2.5 GL=3.18 GL=4.75
Obj=4.3 Obj=2.18 Obj=I.63
Clave: N= número de observacionesA=
año promedio de arranquedel laboratorioF= financiamiento anual medio (millones de dólares)GI=
nivel promedio de influencia del gobierno, donde 1= depen-diente, y 5= independiente
Obj= objetivos de investigación del laboratorio, donde 1= aplicada decorto alcance, y 8= investigaciónbásica de largo alcance
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 168/252
166 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
CUADRO VIIA. Carácter del producto de investigación
y desarrollo según los grupos de propiedad clásicos
enéri o Balanceado Patentado Total Fila
Industrial 6 11 29 46(18.8%)
Agencia delgobierno 31 2 6 39
(15.9%)Cooperativa 114 9 14 137
(55.9%)Mixto 16 3 4 23
(9.4%)
Total columna 167 25 53 245(100.0%) (68.1%) (10.2%) (21.6%)
Nota: Número de observaciones ausentes = 5.
ESTUDIOS DE CASO DE LA TIPOLOGíA DE LO PÚBLICO
Se hicieron estudios particulares intensivos in situ para 32 delas organizaciones de 1 y D en energía, incluyendo por lo me-nos dos en cada una de las nueve células de la tipología de lopúblico. Los estudios dirían si había diferencias entre (yen)
tipos celulares, sin una gran expectativa en cuanto a la direcciónde esas diferencias. El objetivo general de la investigación decasos era determinar si la matriz discriminaba los comporta-
mientos y atributos de la organización. Las variables de inte-rés incluían: 1) historia de la organización; 2) estructura or-ganizativa; 3) flujos de recursos; 4) formatos de planificación;5) objetivos de 1 y D; 6) alcance de las actividades de 1 y D. En
cada uno de los 32 centros de investigación visitados, se uti-
lizó una minuta de entrevista semiestructurada común (Crowy Bozeman, de próxima publicación [a y b]) en reuniones con
la dirección del laboratorio y personal administrativo de 1 y D
de alto nivel. Luego de las entrevistas se hacía un recorrido
por las instalaciones, así como telefonemas de seguimiento.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 169/252
CUADRO VII.5. Características de los laboratorios genéricos públicos en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
lab. n millones inv estigac ión investigac ión c io nal cional
de dólares)
Acme Industrial 1956 75 4.5 Básica Marco Muy estable Centro de
Aviation multianual investigación
separado deun a corpora-
ción matriz
co n instalacio-
nes en varias
unidades ope-
rativas
Energy Guberna- 1975 85 9.5 Básica y Planificación Algo estable Uno de varios
Pollution mental aplicada multianual laboratorios
Research operados
Laboratory po r la compa-
ñí a matriz
Institute Mixta 1947 541 19.0 Básica Planificación Mu y estable Grupo de
fo r de la investiga- investigación
Advanced ción para cinco dirigido p or
Energy años y progra- un investigador
Research mación y presu- principal; se
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 170/252
CUADRO VlI.5. (Continuación)
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificacion stabilidad Estru ctura
clásica del lab. total del
anual aprox. dela de la organiza organiza
lab. (en millones investigación investigación cional cionalde dólares)
puesto para basa en la
un añ o disciplina
Laser Cooperativa 1949 80 3.3 Básica Planificación Muy estable Grupo de
Science de la investi- investigación
Center gación para dirigido p or
cinco años y un investigador
programación y principal; se
presupuesto basa en la
para un a ño disciplina
Th e Cooperativa 1938 167 7.7 Básica Planificación Muy estable Grupo de
Neutron de la investí- investigación
Institute gación para dirigido p or
cinco años y un investigador
programación y principal; se
presupuesto basa en la
para un a ño disciplina
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 171/252
CUADRO VlI.6. Caractertsticas de los laboratorios genéricos casi públic os en el estudio de casos
ropiedad
F inanciación P ers onal P resupues to F ronter a lanificación
Esta bili dad Estr uct ura
cldsica dellab. total del anual aprox. de la de la o rganiza- organiza-
lab. millones investigación investigación cional cional
(de dólares
Magnetic Coopera- 1949 32 1.35 Aplicada Horizon Muy Fluida,
Science tiva (copro- te de p lani - est ab le organizada
Center piedad y ope- ficación en torno de unración p or a un añ o grupo de in-
un a univer- vestigación
sidad y u na conducido
agencia) por un inves-
tigador prin-
cipal
California Cooperativa 1970 35 1.2 Aplicada De base Inesta- Organizada
Cyclotron (copropiedad anual a ble en torno a
Center y operación semestral grupos de
po r u na uni- investigación
versidad y localesun a agencia)
Energy Mixta 1966 110 9.0 Aplicada Poca plani- Ine sta- Organizada
Research, (las insta- y desa- ficación de ble en torno
Inc. laciones- rrollo investigación a grupos
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 172/252
CUADRO VII.6. (Continuación)
Propiedad in nci ción
Personal Presupuesto Frontera Planijicacián Estabilidad Estructura
clásica de llab. t ot al del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
lab. en millones investigación investigación cional cional
(de dólares)
so n par- de inves-cialmente tigación
propiedad locales
de un a
compañía
de investi-
gación
privada y
de varias
agencias
del gobierno)
Institute Cooperativa 1972 39 1.5 Aplica- De base Inesta- Organizada
fo r Solar (copropie- da y des a- anual o ble en tornoSystem da d y opera- rrollo semestral a grupos
Development ción por- de investi-
un a univer- gación
sidad y. un a locales
agencia)
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 173/252
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 171
La exposición qu e sigue concuerda con el tipo celular (por
ejemplo, Genérico Público, Mercantil Público, etc.). En ca-da ejemplo, las consideraciones se infieren de todos los casos,
pero las conclusiones (en aras de la brevedad) no se vinculan
directamente con los datos. Para una más amplia exposición
de las conclusiones vinculadas más próximamente a los da-
tos, véanse Crow (1985) y Crow y Bozeman (de próxima pu-
blicación [a]). Para cada uno de los tipos celulares se presenta
un cuadro que describe las organizaciones, aunque utilizando
nombres apócrifos.
Genérico Público. En términos de la taxonomía de lo públi-
co, las organizaciones de investigación GP tienen un alto com-
ponente público (es decir, un alto porcentaje de financia-
miento gubernamental) y un bajo componente privado (sus
productos se dirigen al dominio público). El cuadro VIl.S
ofrece datos resumidos de los cinco casos de GP.
Estas organizaciones se caracterizan por su liderazgo na-
cional en uno o varios campos científicos y tecnológicos, así
como por s u estrecha participación con el gobierno federal entérminos de establecer y llevar a cabo agendas de investi-gación nacional. Los laboratorios GP suelen ser estables, yesta estabilidad es una de las razones que explican su papel
prominente en la agenda de investigación nacional. Los GP
poseen muchas de las características del laboratorio guberna-
mental estereotípico, pero se encuentran en varios marcos
ambientales. Entre los casos aquí considerados (cuadro VII. 5),
uno es un laboratorio industrial, otro del gobierno, otro máses mixto y do s son cooperativas.
Hay do s grandes subtipos de GP, incluyendo instalaciones
en propiedad y operación del gobierno e instituciones federa-lizadas con mucha interdependencia gubernamental. En am-
bos casos, el gobierno ejerce algún control sobre ellaborato-
rio a través de autoridad formal, acuerdos o dependencias de
recursos. Además existe una variación considerable en la pro-
fundidad de la influencia gubernamental sobre los laborato-rios GP. Algunas organizaciones -como el Energy Pollution
Research Laboratory- poseen una autonomía científica limi-tada, mientras que en otras -como el Laser Science Center
el gobierno sólo establece las pautas más generales, y aun
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 174/252
172 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
éstas se hallan expuestas a una considerable influencia dellaboratorio. Resulta claro, sin embargo, que en todos los GP elgobierno tiene un papel crítico para el establecimiento de laslíneas generales de la agenda científica.
Genérico Casi Público. El laboratorio Genérico Casi Público(GCP) recibe una porción sustancial de su presupuesto(aunque no tanto como el GP) del gobierno federal, y al igualque el GP, se ocupa en investigaciones dirigidas principalmen-
te al dominio público. El típico GCP persigue acuciosamentedólares del gobierno para investigación. Esto contrasta denuevo con el GP, en el sentido de que el gobierno acude a éste(invariablemente un centro de I y D de gran importancia),mientras que el GCP se dirige de modo característico al gobier-no federal y a otros proveedores de recursos buscando vender
su experiencia técnica. El cuadro VII.6 resume información
sobre el GCP.
Hay mucha variación entre los GCP, en parte porque care-cen (con sólo unas cuantas excepciones) de un cometido de
investigación estable. Cada una de las organizaciones ofrecesus servicios de investigación, instrumentos y equipo espe-cializados y personal experto a cualquiera qu e se interese encontratarlos. La planificación de largo alcance no es muycomún. De este modo, la investigación tiende a ser fragmen-tada y no acumulativa, y los laboratorios son por lo generalmucho menos estables que los GP. Las alternativas de merca-
do de los GCP sirven para mezclar autoridad económica y
política; sí puede decirse que los GCP tienen un nivel mode-rado de lo público. La influencia de la autoridad políticaadopta varias formas. Consideremos el caso de Energy Re-search, Inc. Esta organización de I y D tuvo sus orígenes en laindustria, pero evolucionó hasta un punto en que su posición
legal es mixta, incluyendo cierto control formal y manejo delgobierno. Para esta firma, la autoridad política ha influido e nsus decisiones de personal, tanto en los aspectos de contra-
tación como de asignación de proyectos, pero no ha afectadomucho la sustancia de proyectos de investigación particu-
lares.Genérico Independiente. El Genérico Independiente (m),
como los dos tipos de laboratorios tratados con anterioridad,
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 175/252
CUADRO VII.7. Caracterfsticas de los laboratorios genéricos independientes en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto rontera Planificación Est abil idad E st ru ct ur aclásica del total del anual
dela de la organiza organiza
l aboratorio labo ra- a pr ox im ad o i nv es ti ga ci ón investigación ciona l cional
torio (en m il lo ne s
de dólares)
Chemical Cooperatí- 1983 10 .2 Aplica- Horizon- Algo Grupos de in-Processing va (copropiedad day d es a- te de pla- inestable investigación
Institute y operación rrollo nificaci6n conducidospor una uni- a dos años po r un investi-versidad y gador principalvarios sociosindustriales)
Th e Cooperativa 1970 50 1.6 Aplica- Base Inestable Una fedederaciónIndiana tiva (copro- dayalguna anual a flexible de gruposInstitute piedad y básica semestral de investigación
operación dirigidos p or unpo r varias investigadorfundaciones principalfamiliares)
Center Cooperativa 1957 43 2.4 Aplica- Base Muy Una federación
fo r (copropiedad dayalguna anual a inestable flexible de gruposAdvanced y operación básica semestral de investigaciónEnergy po r u na uni- dirigidos p or unPhysics versidad y investigador
varias agencias) principal
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 176/252
174 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
se enfoca de preferencia en investigación básica orientada
hacia el dominio público. Pero el GI no trabaja estrechamente
con el gobierno, de ahí que no reciba una influencia fuerte dela autoridad política. Su puntuación es baja en cuanto a com-ponentes público y privado (influencia del mercado) y, como
podría esperarse, no es un tipo común (seis de 245 laborato-
rios o 2.4%). En términos de expectativas convencionales
sobre el papel de los laboratorios públicos y privados, el GI esuna anomalía. El cuadro VII.7 proporciona información sobre
los GI incluidos en los casos estudiados.
Existe una variedad considerable entre los GI. Por lo que
respecta a misiones de investigación, puede haber menos en
común entre los laboratorios GI que en cualquier otro tipo.
Cada uno es una entidad singular enfocada en una agenda deinvestigación concisa y altamente especializada. Los GI trazan
su propio rumbo, prestándole poca atención al gobierno o almercado. No es de extrañar que sus niveles de recursos sean
por lo general más bajos que los de otros tipos de laboratorio.
Al menos entre las organizaciones de investigación, la
autonomía tiene sus desventajas, particularmente con respec-
to a niveles de financiamiento. Por regla general, la base deapoyo está descentralizada, y gran parte de la responsabilidad
de obtener recursos recae en el personal de investigación. Lo s
GI buscan crear un ambiente abierto con la máxima libertad
científica para sus investigadores. Pero esto a menudo signifi-
ca que cada investigador, ante la falta de apoyo externo
estable, también debe dedicar buena parte de su esfuerzo aactividades empresariales.
En el caso del Indiana Institute y del Chemical Processing
Institute, las organizaciones fueron establecidas por el deseo
de crear u n nuevo tipo de estructura organizativa para apoyar
la investigación. El Chemical Processing lnstitute es un cen-
tro de investigación constituido en cooperativa y manejado
por una universidad. El Indiana Institute se puso en marcha
con fondos privados, industriales y del gobierno, y también seestableció Como cooperativa. La creación de los GI ocurre de
modo característico fuera del gobierno o de la industria.
Ambas organizaciones se las han arreglado para conservar
un alto grado de autonomía y una buena dosis de control
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 177/252
CUADRO VIl.B. Características de los laboratorios de Multimer cado Público en el estudio de casos
Propiedad inanciación Personal Presupuesto rontera Planificacion E st ab il id ad E st ru ct ur a
clásica dellab. total del anualaprox. de la de la organiza- organiza-
lab. enmil lones i nvesti gaci ón i nvesti gaci ón cional cional
de dólares)
Th e State Guberna- 1970 37 .75 La infor- Base Inestable Jerárquica,Energy mental mación de sernes- y basada enLab investiga- tral departamentos
cion g n
rada se utí-
liza comoayuda denuevasalternativastecnológicas.Serviciostécnicos einvestigaciónaplicada
The Guberna- 1944 2360 133.5 Con un Base Algo Jerárquica, c onAtomic mental horizonte semes- inestable departamentos
Energy temporal tral basados enLaboratory de un o a diez la tecnología
años,lainvestigaciónse centra e nlógica aplicada
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 178/252
176 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
sobre la agenda de investigación. Esto lo han logrado gracias
a la iniciativa de investigadores científicos individuales, y has-
ta cierto punto, sacrificando la amplitud de programas.
Multimercado público. El tipo de organizaciones más singu-lares en la muestra, los Multimercados Públicos (MMP), reci-ben un alto porcentaje de sus recursos del gobierno, pero ge-neran una mezcla equilibrada de productos, algunos dirigidosal mercado y otros a la ciencia del dominio público. Los MMP
no sólo son raros, sino también pequeños; sus niveles de fi-nanciamiento promedio son inferiores a los de cualquier otro
tipo de organización, y suelen tener menor personal y menos
programas. El cuadro VIl.8 presenta información adicional so-bre los MMP.
Sólo se hicieron dos visitas a organizaciones MMP (había
cuatro de donde escoger, y dos de ellas se rehusaron a partici-
par en el segmento de estudios de casos particulares dentro
de la investigación). El State Energy Lab es un centro en pro-
piedad y operación de un gobierno estatal, con amplia agenda
de investigación en áreas relacionadas con los recursos natu-
rales. Por su parte, el Atomic Energy Laboratory es de pro-
piedad federal y opera bajo una carta de privilegio con una
corporación del gobierno. Su misión principal está en el cam-
po de la investigación nuclear. El análisis de únicamente doscasos es limitativo, pero vale la pena señalar que los do s tie-nen mucho en común. Ambas organizaciones operan bajo losauspicios generales de una agencia gubernamental y prestan
amplia gama de servicios científicos y técnicos, además derealizar estudios e investigaciones regulares. En ambos casos,el laboratorio fue establecido para satisfacer una necesidad
pública de servicios técnicos. Los laboratorios no son estables
en términos de base de recursos o estructura. El foco de sus
programas es parroquial, con una modesta contribución a las
necesidades científicas nacionales. Por lo común, se centran
en tareas aplicadas y de desarrollo, pero para un cliente pú-
blico. Hay. sin embargo, cierta influencia del mercado (confrecuencia a instancia del patrocinador gubernamental); in-fluencia que a menudo distrae la actividad del laboratorio y
redunda en conflictos y confusiones. El impacto de la auto-
ridad política se siente con fuerza en cada laboratorio, al
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 179/252
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 177
tiempo que los principales patrocinadores del gobierno ejer-cen un amplio control sobre cuestiones tanto técnicas comoadministrativas.
Multimercado Casi Público. El tipo Multimercado Casi PÚ-blico (MMCP) es similar en ciertos aspectos al anterior (MMP):
algunos de sus productos apuntan al mercado y otros no. Sin
embargo, el impacto de la autoridad política en el MMCP esmucho menor que en el MMP. Ouízá como resultado (o tal vezcomo causa), las estructuras y la posición legal son mucho
má s variados. Por ejemplo, los tres casos en este renglónincluyen una cooperativa, estatuida p or el gobierno y operada
por una universidad (The Magnetic Transport Center); uncentro de propiedad industrial financiado por las ganancias
derivadas de sus actividades de investigación gubernamental
(General Energy, Inc.), y un centro de propiedad cooperativaque funciona dentro de una universidad (Institute of Super
conductivity). El cuadro VII.9 proporciona información adi-cional.
Los MMCP
pueden caracterizarse de manera más adecuadacomo centros de investigación especializada diseñados para
satisfacer necesidades particulares tanto del gobierno comode la industria. Las tres organizaciones de 1 y D aquí exami-nadas mantienen considerable autonomía en cuanto al esta-blecimiento de metas y agendas de investigación. Antes que
"perseguir" dólares mediante acuerdos para prestar determi
nado servicio científico y técnico entre una amplia gama, los
MMCP tienen un área pericial, la cual buscan ofrecer a un mer-cado amplio y diverso. General Energy, Inc., es mucho má s
grande que cualquiera de las otras dos organizaciones, pero
existen muchas similitudes entre las tres. Los dos centros
menores parecen ser departamentos más o menos autónomos
de General Energy, Inc. Ya que los MMCP venden proyectos deinvestigación (n o programas integrados) para satisfacer nece-sidades particulares, tienden a desempeñar un importante
papel de respuesta a una agenda nacional, pero participanpoco en su formulación. Los MMCP sirven tanto al gobiernocomo a la industria, sin una integración o siquiera vínculosespecialmente cercanos con ninguno de los dos.
Multimercado Independiente. El Multimercado Indepen-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 180/252
CUADRO VII.9. Características de los laboratoríos de Multimercado Casi Público en el estudio de casos
Propiedad Finan- Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructura
clásica ciacion total del anual aprox. de/a de la organiza- organiracional
dellab. lab.- nmillones investigación investigacián cionalde dólares)
---
The Cooperativa ( en 1970 17 4.2 Aplicada Planificación E st ab le G ru po s de investigación
Magnetic propiedad y de uno a conducidos p or un inves-Transport operación de dos años tigador principal, organí-
Center un a universidad, zados en una estructura
y varias jerárquica
agencias)
General Industrial 1955 1781 150.0 La investigación se centra en Marco Muy Departamentos es-
Energy, d esarrollar n uevas aplicacio nes temp oral estab le tructurados local-
Inc, para opciones sobre la frontera de dos mente con rup s de
tecnológica y nuevas permuta- años investigación condu-
ciones de distintas combinacio- cidos p or un investi-
nes de las diferentes opciones. gador principal
'Horizonte temporal de cinco a
30 años. Aplicada y alguna
básica
Institute Cooperativa 1970 40 lA Aplicada y básica La planificación Estable Grupos de investigación
of Super (en propiedad irregular da po r dirigidos po r un
conduc- y operación resultado u na investigador p.incipal
tivity de u na univer- agenda de ínves-
sidad y varias tigación vendida
unidades) alas partes
interesadas
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 181/252
CUADRO VIIIO. Características de los laboratorios de Multimercado Independiente en el estudio de casos
Propiedad
clásica
Ewing Industrial
on
R&D,Ine.
Photo Industrial
Chemicals,
Ine.
Seattle I nd us tr ia lTech.,
Inc,
Financiación
dellab.
1956
1971
1940
Personal
total del
lab.
100
101
12
Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructuraanual aprox. de la de la organiza- organiza-(en iliones investigación investigación cional cionalde dólares)
6.1 Desarrollo Base Inestable Estructui ada de-
anual partamentalmern.,
alrededor de losproductos de la firma
9.2 Desarrollo, Base Inestable Estructurada de-alguna (in- anual partamentalmentevestigación) alrededor de losaplicada productos de la firma
1.0 Aunque ellab o- Base Inestable Estructurada de-ratorlo tiene anual partamentalmenteel deseo de alrededor de loscontribuir a la productos de la firmabase de tecno-
logía genérica,puede decirse
imparcialmente
que todo o la
mayor parte
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 182/252
CUADRO VII.10. (Continuación)
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Plani fi caci on Estabilidad Estructuraclásica dellab. total del anual aprox. de de la organiza- organiza-
lab. (en millones investigación inves tigacián cional cional
de dólares)
de su trabajo
ocurre en la
frontera de
logros. El
horizonte
temporales
de seis meses
o menor de
dos años.Desarrollo,
alguna (in-
vestigación)
aplicada
Mineral ixt (de 1961 125 7.5 Desarrollo, Base de Muy Estructurada de-Research propiedad alguna (in- proyecto inestable partamentalmente
Labora- privada con vestigación) con las con investigadorestories, contratos de aplicada firmas semindependientesInc. operación contratantes
conjunta) individuales
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 183/252
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 181
diente (MMI) tiene una orientación equilibrada hacia el mer
cado (es decir, un componente privado intermedio) y un gra-do mínimo de autoridad y control político (bajo componente
público). En ciertos casos, parece tener interés en dedicarparte de sus recursos y energías a la producción de investi-gación básica y ciencia del dominio público; pero su fuerte
orientación mercantil y a menudo el control ejercido por u na
organización matriz obstaculizan un enfoque más balancea
do. El resultado es que el MMI se caracteriza por la inestabili-dad organizacional y cierta confusión de objetivos. El cuadroVII.10 presenta un perfil de cuatro MMI incluidos en el análisis
de casos.La falta de influencia gubernamental en estas organiza
ciones de investigación no ha representado un beneficio re-dondo. Los MMI son más vulnerables a declives en la eco-nomía qu e la mayoría de los centros de investigación. Lamayor parte de las organizaciones, y en particular aquéllasque producen por lo menos algunos productos científicosgenéricos o del dominio público, pueden contar con el favordel gobierno, sobre todo ante mercados endebles. Esto esespecialmente cierto cuando algunos de los bienes produci
dos se consideran de interés nacional. El patrón exhibido enla mayoría de los MMI es que las alzas en las condiciones
económicas conducen a un aumento en la ciencia y tecnolo-gía de dominio público, mientras que los declives llevan a uncambio hacia mayor proporción de investigación patentada.
En parte, esto se debe a que la investigación de dominio
público es vista como un lujo, propio de periodos de munifi-cencia de recursos -como una actividad que puede irse porla borda una vez que los recursos empiezan a declinar-o
Cada u no de los MMI empezó como centro proveedor de ser-vicios técnicos, ya fuese para un amplio sector industrial opara una firma industrial grande (aunque esto no implica q ue
todos sean laboratorios industriales). Sin embargo, cada uno
de los laboratorios ha crecido al extremo en que se presentaun interés en perseguir objetivos de investigación de largo
alcance. De modo típico, los servicios técnicos cotidianos ylas demandas de modificación de productos hechas a los la-boratorios han resultado un obstáculo para esos objetivos de
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 184/252
J82 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
mayor trascendencia. Sólo Pnoto Chemical, Inc., ha logrado
desarrollar e instrumentar cun éxito un plan de 1 y D de largo
alcance. Pero au n aquí, los gerentes de investigación reportan
que una declinación en la fuerza de la línea de producción dela compañía matriz podría ocasionar el descarrilamiento
de los programas de I y D de largo alcance.
Mercado Público. Los laboratorios de Mercado Público (MP)
contrastan con las expectativas sobre los laboratorios enfoca-dos a las patentes. Buscan crear productos destinados en for-ma directa al mercado, pero se hallan bajo fuerte influencia
del gobierno y reciben la mayor parte de su financiamiento defuentes gubernamentales. La mayoría de los laboratorios MP
son institutos de investigación industrial en la tradición euro-pea: financiamiento del gobierno en pos de objetivos de 1 y D
industrial. Como uno podría imaginar, los MP están rodeados
de conflictos organizacionales. El cuadro VII.JI proporciona
información resumida.
A diferencia de los GP, financiados con presupuestos para
programas de amplia escala y que conservan considerable
discreción en la distribución de fondos, los laboratorios MP secostean sobre un principio de proyecto por proyecto. La faltade apoyo básico y a largo plazo h a contribuido a su inestabili-dad organizacional. Como resultado, la planificación a largo
plazo es poco común y la investigación avanza a tropezones.
Quizá má s que cualquier otro tipo de organización, el labora-
torio de MP es sensible a los cambios ambientales externos. Las
alteraciones en el clima político pueden tener consecuenciasinmediatas. Pero ya que estos centros sirven a objetivosindustriales, los cambios en el mercado, el producto o las tec-nologías también pueden tener profundos impactos inme-
diatos. Tanto el Southwest Mining Laboratory como el Pro-vincial Mining Laboratory están estrechamente vinculados ala industria mineral y enfrentaron problemas dramáticos con
los desplomes de ese sector a principios de la década de 1980.
De hecho, iban a ser desmantelados, pero su compuestopúblico fue de gran ayuda. El Southwest Mining Laboratory.
a través de su participación directa en el proceso político, ase-guró suficientes fondos para mantener el laboratorio durante
un periodo de declinación. A su vez, el Provincial Mining
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 185/252
CUADRO VII.ll. Características de los laboratorios de Mercado Público en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera P lani fi cac ión E st ab il id ad Estructura
clásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
lab. (en millones investigación investigación cional cional
de dólares)
Southwest Guberna- 1962 117 5.3 D esar ro ll o Sig ue el ciclo I ne st ab le Divisiones basadasMining mental presupuestario- en la tecnologíaLaboratory del gobierno.
Marco temporal
de dos años
The Gubema- 1969 135 5.1 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Provincial mental presupuestario en la tecnologíaMining del gobierno.Laboratory Marco temporal
de dos años
A dv an ce d G ub er na - 1972 130 6.0 Desarrollo Sigue el ciclo Inestable Divisiones basadas
Population mental presupuestario en la tecnologíaLaboratory del gobierno.
Marco temporalde dos años
Underwater Cooperativa 1945 245 16.0 Desarrollo Sigue el ciclo Estable Divisiones basadasEnergy (en copropie- presupuestario en la tecnología
Systems dad y opera- del gobierno. y algunos gruposCenter ciónde u na Marco temporal conducidos p or
universidad y de dos años un investigadorun a agencia) principal
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 186/252
184 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
Laboratory maniobró para redefinir su misión de I y D demediano plazo a 1 y D de corto plazo, con lo que logró sobre-
vivir, si bien no pudo florecer.
Mercado Casi Público. En la modalidad de Mercado CasiPúblico (MCP) existe un financiamiento compartido de desa-rrollo de productos y servicios técnicos. El MCP es muy similar
al laboratorio industrial estereotípico, salvo que una porción
considerable de su presupuesto proviene del gobierno. Elcuadro VII.12 ofrece u n perfil de los casos de MCP.
Existe cierta variación entre los tres MCP aquí analizados. ElEnergy Engineering, Inc., es un laboratorio industrial deriva-
do de una importante universidad especializada en investiga-cion. El Regional Energy Research Center es un centro de in-vestigación estatuido por el gobierno, tiene una posición depropiedad mixta y reside en una universidad. El AdvancedTurbine Research es un laboratorio industrial más tradi-
cional en muchos aspectos, salvo que gran parte de su trabajo
de investigación es financiado por el gobierno. El vínculo
principal entre estos diversos tipos de organización es el
apoyo gubernamental a un producto patentado. Y esta carac-terística compartida parece tener importantes implicaciones.
Cada una de las organizaciones goza de un nivel relativa-mente bajo de riesgo organizacional debido al considerable
financiamiento del gobierno, y a menudo tiene la capacidad
de generar algunos recursos en periodos de poca actividad.Aun así, el gobierno se mantiene a cierta distancia para que laoperación del laboratorio se sujete más a las fuerzas del mer-
cado que a los cambios en el clima político. Hay cierta inesta-bilidad, pero no tanta como en el MP. Todos los laboratorios
incluidos en los estudios de casos están guiados por un solo
producto (o una sola l se
de producto) de 1 y D. La inestabili-dad resulta principalmente de cambios en el mercado relacio-nados con la demanda del producto.
Mercado Independiente. Los laboratorios de I y D industrial
arquetípicos, los de Mercado Independiente MI ,
tienen poco
o ningún financiamiento del gobierno y, al menos en loscasos considerados, muy poca influencia por parte de éste.Sirven a la firma generando investigación que puede llevar
rápidamente a productos o a la modificación d e productos. El
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 187/252
CUADRO VII.12. Características de los laboratorios de Multimercado Casi Público en el estud io de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto Frontera Planificación Estabilidad Estructuraclásica del l ab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
[abo nmillones investigación investigación cional cional
de dólares)
Energy Industrial 1976 25 1.25 Desarrollo. Ba se a nu al Algo Divisiones orga ni-Engíne- alguna y sigue los inestable zadas alrededorering, (investiga- ciclos de de los productos
Ine. cíón) aplicada mercadeodel produc-to general
Regional Mixta 1967 15 .4 Desarrollo Base de Muy Proyectos conEnergy (en parte proyecto inestable estructuraResearch propiedad divisionalCenter de u na uní- flexible
versidad y enparte de u ngobierno confinanciamientoindustrial)
Advanced Industrial 1958 26 2.0 Desarrollo Ba se a nu al In estab le Divisiones organi-
Turbine alguna y sigue los zadas alrededorResearch (inv esti ga- c ic los de de los productos
ción) aplicada mercadeodel produc-to general
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 188/252
186 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
cuadro VII.13 presenta información resumida sobre este tipo
de organizaciones.Algunos de los MI (por ejemplo, el Smith Chemical Research
Laboratory y el Power Systems Laboratory, Inc.) cuentan conun programa de investigación de largo alcance, pero subordi-
nado a necesidades de corto plazo. En cada una de las instala-
ciones hay un control significativo fuera del laboratorio, y lainvestigación se halla bajo fuerte influencia del personal demercadeo y de los clientes. El personal de laboratorio desem-
peña a menudo el papel de "bombero técnico", respondiendo alas alarmas que llegan del exterior. Invariablemente, los MI
están sólidamente integrados con otras unidades operativas dela firma. Existe cierta planificación de la investigación, pero
sólo para proyectos aplicados de corto plazo, y tal actividad esun proceso conjunto que involucra a varias unidades dentro
de la compañía. Los MI tienden a ser bastante estables, sólida-mente financiados y no se hallan tan vinculados al aspecto
comercial de la empresa como pudiera esperarse.
SINOPSIS DE RESULTADOS
Los resultados obtenidos de la s entrevistas en los sitios deestudio de casos se presentan en el cuadro VII.14. En esta sec-ción se abordarán dichos hallazgos según la categoría deatributo o comportamiento organizacional.
Alcance de investigación. Los laboratorios GP y MMCP tienen unalcance de investigación nacional. Esto significa que la investi-gación en estos laboratorios responde a los problemas científi-cos más vastos y es un recurso nacional. En todos los demás
tipos de organización, la agenda de investigación se dirige en
gran medida a las necesidades de la organización matriz.
Gracias a su orientación nacional, financiamiento estable einfluencias mínimas del mercado, los laboratorios GP han
sido capaces de operar sobre la frontera científica y tecnoló-gica. Por su parte, los laboratorios MMCP hacen investigación
de importancia nacional, pero por lo general sobre una base
más estrecha y con problemas más aplicados. En ambos gru-pos, la agenda de investigación es establecida más por un
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 189/252
CUADRO VII.!3. Características de los laboratorios de Mercado Independiente en el estudio de casos
Propiedad Financiación Personal Presupuesto F rontera P lanificación Estabilidad Est ructuraclásica dellab. total del anual aprox. de la de la organiza- organiza-
lab. (en m il lo ne s investig ión investigación cional cional
de dólares)
Power Industrial 1947 663 40.0 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-Systems desarrollo ción pro- tigación orientadasLaboratory, gramática a producto-proceso
Inc. anualformalizada
Smíth Industrial 1961 120 6.6 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-Chemical desarrollo ción pro- tigación otientadas
Research gramática a producto-procesoLaboratory anual
formalizada
Black Industrial 1976 20 1.75 A pl ica da y Pl ani fi ca- Algo D ivi sione s de inves-Forest desarrollo ci ón p ro - in es tab le ti ga ci ón otientadas
Energy gramática a producto-procesoLab, anual
Inc. formalizada
Metalville Industrial 1947 400 25.0 Aplicada y Planifica- Estable Divisiones de inves-
Researeh desarrollo ción pro- tigación orientadas
Center gramática a producto-procesoanualformalizada
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 190/252
188 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
cambio científico y técnico externo que por influencias políti-cas o económicas. Las agendas de todos los demás tipos deorganización tienden a responder tanto al cambio político y
mercantil como a los adelantos científicos.Tipo de cambio técnico. Los laboratorios GP y los MMCP per-
siguen programas de investigación autodeterminados. Comoresultado, se dirigen menos hacia un cambio técnico evolu-cionario y bien definido. Si bien el alto nivel de lo públicoexperimentado por los laboratorios GP impide su total inde-pendencia, es importante señalar que fueron federalizadosdebido a sus programas de investigación independiente en
marcha. Para los GP, la autoridad política es más una conce-sión que una restricción.
Otros tipos de laboratorio están más orientados hacia unainvestigación bien definida e incluso predecible, enfocada enproblemas científicos más estrechos. Éste es, en especial, elcaso de los laboratorios MM!. El hecho de que dependan casien su totalidad del financiamiento de la organización matrizsignifica, antes que nada, que su investigación se dirige hacia
el mejoramiento lineal de productos o procesos existentes.Durante los periodos en que pueden buscarse opciones técni-cas no lineales, siempre hay cierta tensión con los objetivosde investigación que surgen de los problemas cotidianos.
Planificación de la investigación. Entre los nueve tipos delaboratorios de 1 y D identificados, se dan cuatro variacionesbásicas con respecto a la planificación de la investigación.Los laboratorios GP se singularizan porque sus horizontes de
planificación generalmente rebasan los tres años.Los ambientes de alto componente público parecen con-
ducir a una planificación de mayor alcance y más formaliza-da. Esta tendencia se intensifica a medida que el producto de1 y D se vuelve más genérico. En ambientes con niveles másbajos de lo público, la planificación suele darse sobre unabase anual, y aun entonces estos entornos están sujetos acambios rápidos e inducidos por el mercado en los planes de
los laboratorios MMI y MCP.
Estabilidad organizacional. Se han examinado aquí tres ti-pos de estabilidad, que comprenden número y grado de fluc-tuaciones presupuestarias, cambio programático y amenazas
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 191/252
CUADRO VII.14. Variación organizacional por tipo de organización de 1 y D
Genérico Genérico Genérico Multi- Multi- Multi- Mercado Mercado MercadoPúblico Casi lndepen- m er ca do m er ca do mercado- Público Casi Indepen-
Público diente Público Casi Indepen- Público d ientePúblico diente
Interfírma Intrafinna Intra- Intrafinna Interfirma Intrafinna Intrafinna Intrafinna Intrafinnanacional regional finna na cional regiona l regiona l regiona l regional regional
Revolucio- Evolu- Evolu- Evolucio Evolu- Evolu- Evolu- Evolu- Evolucio-
naria c io na ri a c io na ri a cionaria cionaria c i on ar ia ci on ari a ci on ari a nariayaveces revo-lucionaria
Ci en tífi ca E jec uci ón - Tecno- T ecn o- Tec no - Ejecu- Ejecu- Ejecu- Ej ecu ció ny tecnoló- y tecnolo- lógica y lógica logica y ción ción ción y tecnologíagica gía científica científica
Multi- Anual Anual Bienal Anual Anual Anual Anual Anualanual a bienal a bienal a bienal a bienal
a
Estable Inestable Inestable In estab le E st ab le Inestab le In est ab le In est ab le Estable
Modali- Modali- Modali- Depart a- Depart a- Dep arta- Departa- Dep arta- Departa-
da d de da d de da d de mental mental mental mental mental mentalinvesti- investi- investí- y modali-gador gador gador da d de in-principal principal principal vestigador
principal
Planificaciónde investigación tecnológica
Frontera deinvestigación
Tipo de cam-
bio técnicoperseguido
Alcance deinvestigación
- Estabilidadorganizacional
Estructura
- -organizacional
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 192/252
190 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
al ciclo de vida. Por lo común, la estabilidad se halla en fun-ción del alto componente público en los laboratorios genéri-cos, del bajo componente público en los laboratorios de
patente (dirigidos al mercado) y de lo público moderado en-tre los laboratorios de mercado mixto. En otras palabras, laestabilidad de los laboratorios parece acompañarse de unamisión clara y de una fuente de financiamiento única, comoen los casos GP y MI, o de un curso autodeterminado con pro-ductos y financiamientos balanceados, como lo ilustran loslaboratorios MMCP. Como sería de esperarse, el financiamien-to de programas conduce a mayor estabilidad, y el financia-
miento de proyectos a una menor estabilidad. Estructura organizacional. El impacto del mercado (pro-
ducto de I y D) es el principal determinante que afecta laestructura del laboratorio de I y D. Mientras más patentadosea el producto, la organización tenderá más a ser departa-mental y centralizada, incluso burocrática. Los tipos de labo-ratorio con I y D más genéricos son más descentralizados, yde modo característico se organizan alrededor de científicos
individuales y sus grupos de investigación. Hipótesis compendiadas. Si bien la información del estudio
de casos no permite llegar a conclusiones definitivas sobre las.organizaciones de I y D, sí sugiere con firmeza algunas hipóte-sis. Éstas no surgirían fácilmente de un análisis basado en u ntratamiento más convencional de las distinciones entre lopúblico y lo privado.
1. La producción de investigación genérica en un ambiente
estable requiere altos niveles de lo público.2. Los niveles moderados de lo público en la creación de
productos de investigación genérica o patentada originan untipo de laboratorio altamente inestable. Esta inestabilidad esel resultado de altos niveles de conflicto de metas en la orga-nización.
3. Niveles más altos de lo público dan por resultado hori-zontes de planificación de mayor alcance.
4. Los ambientes de I y D de patente conducen a horizontesde planificación muy cortos y a una constante necesidad de"replanificar" programas de investigación debido a cambiosen el mercado.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 193/252
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 191
5. El nivel de lo público no guarda una relación fuerte conla estructura organizacional. Ésta se halla, en gran medida,en función del componente privado de la influencia mercan-
til. Mientras más genérico sea el producto de 1 y D, la estruc-tura será más descentralizada; y mientras más patentado seael producto, más centralizada será la estructura.
Implicaciones para la política pública. Las personas intere-sadas en desarrollar por simple placer (de seguro un grupopequeño y no muy vocinglero) la teoría de la organizacióncomprenderán el valor de una conceptualización de lo públi-co y lo privado basada en las dimensiones aplicadas en el
análisis precedente. Otras podrían descalificar el esfuerzocomo un ejercicio taxonómico carente de importancia para elmundo real de la investigación y desarrollo. Pero el análisisha estimulado por lo menos algunas cuestiones significativasde política. Si aceptamos que los problemas de organizacióny dirección deberían jugar un papel importante en las deci-siones de política (lo cual es dogma en este libro), los temasde política adquieren una importancia aún mayor.
Las implicaciones que para la política pública tiene unenfoque dimensional de lo público en organizaciones de 1 y D
han sido exploradas con cierto detalle en otros trabajos-Crow y Bozeman, de próxima publicación (a y b - perodeben mencionarse en este momento. Se estudian breve-mente cuatro temas.
Apoyo directo de 1 y D industrial. El financiamiento directode la 1 y D industrial se basa en el supuesto tradicional de queel apoyo del gobierno a la investigación en laboratoriosindustriales genera cierta complementariedad entre las metasde la firma y las del patrocinador gubernamental. Se suponeademás que la compañía no invertirá en investigación másallá del punto en que es incapaz de consignar los ingresos (enforma de utilidades para la firma). El análisis precedentedeberá ofrecer alguna evidencia de que las firmas industriales
son en realidad muy variadas y responden a fuerzas ambien-tales múltiples. Por otra parte, lo público acrecentado (esdecir, mayor financiamiento del gobierno) no es "neutral pa-ra la firma". Tiene el potencial para afectar la estructura y elfuncionamiento del laboratorio y para mejorar o aumentar su
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 194/252
192 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
eficacia (Crow y Bozeman, de próxima publicación [b]). Unenfoque más sofisticado sobre la forma en que el gobierno
planifica su apoyo a la 1y D industrial deberá permitir un con-
junto de efectos menos obstructivos sobre la firma, así comola correspondencia de objetivos con las características de loslaboratorios de 1 y D. Un concepto dimensional de lo privado
facilita un enfoque más planificado del financiamiento direc-to de la 1 y D industrial.
"Privatización" de laboratorios de 1 y D públicos. Desde hace
varios años ha habido un creciente interés en utilizar impor-
tantes centros de 1 y D nacionales, todos los cuales reciben un
financiamiento sustancial del gobierno para el logro de obje-tivos de mercado. Dos factores han alentado la reorientación
de laboratorios de 1 y D públicos: el estancamiento económi-
co de finales de la década de 1970 y principios de la década
de 1980, y el amplio interés de la administración Reagan enpolíticas públicas orientadas al mercado. Gran parte de ladiscusión -y cierto cambio de estrategias (véase Bozeman yLink, 1983)- ha apuntado hacia los laboratorios GP, en espe-
cial los llamados laboratorios nacionales del Departamentode Energía. Los resultados que aquí se presentan ponen enduda la prudencia de ejercer mayor presión económica sobre
los GP. En la actualidad, éstos son por lo general bastante efi-cientes para producir un cambio técnico revolucionario y tie-nen un nicho único en el universo de proveedores de 1 y D enlos Estados Unidos. Esto parece haberse logrado en gran me-dida como resultado de la dotación de autoridad política por
parte del gobierno, la "protección" de los GP frente a las vici-situdes del mercado y la presencia de una base de recursos
estable. Nuestro análisis sugiere u un mayor componente
privado en los GP podría modificarlos en varios aspectos, mu-chos de los cuales son indeseables desde el punto de vista deproducir u n cambio técnico de alta calidad.
Desarrollo de centros de investigación cooperativos. LaNational Science Foundation y otros grupos en el gobierno
federal han tratado de estimular el desarrollo d e cooperativasde investigación entre la industria, las universidades yel pro-pio gobierno. Se parte de la premisa de que desarrollar talescentros intensificará el ritmo de cambio técnico y permitirá
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 195/252
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 193
una asimilación más rápida de ese cambio para la productivi-dad económica. Los resultados aquí expuestos sugieren que
los objetivos políticos y mercantiles conducen a conflictos
predecibles, y que estos conflictos tienen importantes impli-caciones para la estructura y administración de la organi-zación afectada. En particular, el establecimiento de agendas
de investigación y la instrumentación de planes de investi-gación se hacen má s difíciles cuando hay una fuerte influen-cia tanto de la autoridad política como de la económica. Conesto no se insinúa que las cooperativas de investigación sean
indeseables, sino que su estructuración debe estar muy bien
pensada. En especial, parece deseable permitir la descentra-
lización al establecer la agenda de investigación, pero ofrecer
un financiamiento estable.
Bonificaciones de impuestos a 1 y D. Las bonificaciones deimpuestos en tales laboratorios están diseñadas para cambiar
el cálculo interno de la firma en sus planes de inversión en I yD. El propósito es que la bonificación de impuestos ofrezca
un estímulo suficiente para dedicarse a I y D adicional en vezde invertir en actividades que pueden ser del interés de lacompañía, pero que son de menor utilidad social.
Si bien es probable que las bonificaciones de impuestos
tengan cierto efecto sobre la cantidad y composición de I y D
en laboratorio MI, no da tanta confianza como para creer que
afecten otros tipos de laboratorio; además puede argumen-
tarse que el cambio técnico generado por MI sólo tiene carac-
terísticas limitadas de bien público. Esto puede implicar quelos diseñadores de políticas deberían ofrecer una serie deincentivos tributarios (y otros estímulos de cambio técnico)diseñados para fomentar má s I y D en varios tipos de organi-
zación. Implicaciones para la efectividad organizacional. No hay
mejor justificación para una teoría de la organización que elaumento de la eficiencia corporativa. Uno de los principales
objetivos del proyecto NCRL es mejorar el desempeño y laadministración de las organizaciones de I y D. Si bien losresultados se presentan detalladamente en otros trabajos
-Crow, 1985; Crow y Bozeman, de próxima publicación
(b)-, vale la pena una breve exposición para ilustrar cómo
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 196/252
194 ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO
puede utilizarse un esquema dimensional de lo público en elanálisis de la eficiencia organizacional.
En el análisis casuístico de 32 organizaciones de 1 y D en
energía, se desarrollaron e implementaron varios conceptosde eficiencia organizativa. Una evaluación de "área estratégi-ca" investigó a individuos identificados por los laboratorioscomo "interesados" en sus actividades de 1 y D. Éstos incluíanclientes, miembros de una organización matriz, otros científi-cos, funcionarios del gobierno y grupos de clientes. Una "revi-sión paralela" se basó en las opiniones de 30 revisores externos(todos ellos científicos e ingenieros) al tanto de las activi-
dades de los laboratorios. En una evaluación de "ejecuciónsignificativa", cada laboratorio identificó logros científicos ytécnicos importantes acaecidos en los últimos cinco años, los
cuales fueron examinados por no menos de cuatro revisoresexternos. Finalmente, los investigadores realizaron una ev -
luación cualitativa" en la que se juzgó la eficacia de cada la-boratorio con respecto a cinco criterios: estabilidad de finan-ciamiento, estabilidad organizativa, eficiencia de los planesde investigación, generación de nuevas ideas y característicasdel clima de investigación.
Los resultados indican que la eficiencia organizacional enla creación de productos genéricos aumenta con la mayorinfluencia del gobierno, y que la eficiencia en la generaciónde productos de 1 y D orientados al mercado crece en propor-ción directa a la autoridad económica ("componente priva-
do"). Esto se observa independientemente de la posición legalde la organización. Si bien estos resultados no son necesaria-mente predecibles, tampoco son sorprendentes. Se ha sugeri-do -Crow y Bozernan, de próxima publicación (b)- que unateoría e alineación" de la eficiencia es quizá más apropiada,y que pueden identificarse variables de contingencia que mi-tigan el impacto de los tipos de autoridad sobre la eficienciade varias clases de laboratorio. Tal teoría podría utilizarse
para predecir la eficiencia de los laboratorios con respecto aun conjunto particular de objetivos. Implicaciones para la teoría de la organización pública. El
análisis aquí expuesto ha contado con los resultados delNational Comparative R & D Laboratory Project para ilustrar
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 197/252
ORGANIZACIONES DE INVESTIGACIÓN Y DESARROLLO 195
el uso y la importancia de un marco dimensional de lo públi-co. Pero, ¿tienen los resultados y enfoque una aplicación más
amplia? Si n duda las organizaciones de 1 y D presentan venta- jas especiales para la implementación de dicho marco: lasorganizaciones varían en gran medida con respecto al am-
biente, estructura y grados de autoridad económica y política;sus productos y actividades son identificables y en muchos
aspectos comparables.
Si un marco de lo público parece menos adecuado para
algunos grupos de organizaciones (como compañías de se-guros y oficinas financieras del gobierno), muchos otros gru-po s son buenos candidatos para tal tratamiento. De hecho, lamayoría de las organizaciones que se han utilizado en com-
paraciones más tradicionales de lo público y lo privado pare-
cen sujetos apropiados para un enfoque dimensional. Entre
las que acuden de inmediato a la mente están hospitales,
agencias de servicio social e instituciones educativas; organi-
zaciones que se caracterizan por el desvanecimiento sectorial,
intentos de privatización y nuevas formas corporativas.Es importante subrayar que no existen variables o medi-
ciones ortodoxas para la aplicación experimental de un mar-
c o d e lo público dimensional. No es necesario confinar elanálisis a medidas del financiamiento gubernamental o delimpacto mercantil de los productos. La autoridad política
tiene efectos ubicuos, y todo lo que se requiere para un análi-sis dimensional de la influencia de lo público es que algún
proceso organizacional se vea afectado por la autoridadpolítica externa. Queda mucho trabajo por hacer en el desa-rrollo de métodos y mediciones analíticos útiles para un enfo-que dimensional de lo público, pero el límite está e n la pericia
y creatividad del investigador, no en las barreras impuestas
por la variación organizacional.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 198/252
VIII. IMPLICACIONES PARA LAINVESTIGACIÓN, LA EDUCACIÓN GERENCIALY LA GERENCIA EFECTIVA
TODA teoría de la organización contiene las simientes de unateoría gerencial. La lección más importante de la teoría di-mensional de lo público es radical: la administración pública
es demasiado limitativa. Lo que se necesita es una teoría ge-rencial y preceptos para el manejo de lo público. En su forma
tradicional, la administración pública se ubica en el contextode las agencias del gobierno. Pero éstas no son las únicas
organizaciones que participan en la administración pública.Si todas las organizaciones son públicas, entonces todas tie-nen que ver con el manejo de lo público. Si aceptamos esta
definición más amplia, hay implicaciones de mucho alcance
para los preceptos administrativos y la educación gerencial.El propósito de este último capítulo es considerar cómo el
desarrollo de la teoría de la organización pública, en particu-
lar el armado del rompecabezas de lo público, se relaciona
con la eficiencia y la educación gerenciales. Sin embargo, con-
sideremos primero posibles ramificaciones futuras en dicha
teoría. ¿Cuáles son las posibilidades de desarrollar un "para-
digma" en tomo del rompecabezas de lo público? ¿Cómo
podría influir tal paradigma en la administración?
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO "PARADIGMA"
La teoría dimensional de lo público, expuesta entre los capí-tulos IV y VI Y aplicada en el VII, tiene ciertas ventajas como
marco analítico para la teoría de la organización pública. El
enfoque es aplicable a cualquier organización; ayuda a en-frentar los problemas de desvanecimiento sectorial, de "priva-tización" y de organizaciones híbridas, y ofrece una expli-cación rudimentaria de por qué las organizaciones "más
196
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 199/252
IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 197
públicas" deberían diferir de las ásprivadas". Dadas lasventajas de este marco, ¿es un buen candidato para conver-tirse en paradigma de la administración de organizaciones
públicas? No, si por paradigma se entiende unlogro científi-co reconocido universalmente que [...] ofrece problemas ysoluciones modelo a una comunidad de profesionales (cientí-ficos)" (Kuhn, 1970, p. 11). En este sentido, la administración
pública nunca ha tenido un paradigma. Kuhn habla de la re-volución copemicana y de la física newtoniana como paradig-mas, y bajo esos parámetros nunca ha existido un paradigma
en las ciencias sociales (Ravetz, 1971).Pero el término paradigma se ha utilizado de muchas ma-
neras; el propio Kuhn parece emplearlo en más de 20 formas
distintas (Masterman, 1970). Si con esa palabra nos referi-mos a un marco organizativo de gran influencia entre losinvestigadores en un campo (Bozeman, 1979), entonces laadministración pública ha tenido varios paradigmas (Henry,1975). Uno de los primeros fue la gerencia científica. En sus
inicios, la administración pública estaba organizada alrede-dor de una serie de principios llamados científicos, formula-dos por Gulick y Urwick (1937) y por el padre de la gerencia
científica, Frederick Taylor (1911). Durante esta e ra científicade la administración pública, un periodo que abarca más omenos de finales de la década de 1920 a principios de la déca-da de 1940, hubo mucho consenso sobre sus propósitos, sus
principales problemas de investigación e incluso sus "princi-
pios de buena administración". Cuando Simon (1946), Dahl(1947) y otros lograron vencer la ortodoxia de la gerencia
científica, surgieron varios enfoques o "paradigmas" rivales.Algunos de ellos, como el paradigma de las ciencias adminis-
trativas (Simon, 1947) y el de la opción pública (Ostrom,1973), han tenido cierta longevidad, mientras que otros,como la "nueva administración pública" (Marini, 1971), pare-
cen haber seguido s u curso. La administración pública de hoy
no carece de modelos; más bien está rodeada de paradigmasque compiten entre sí.
¿Es la teoría dimensional de lo público un candidato ade-cuado para sumarse al conjunto de competidores? No. Lateoría dimensional no es un digno candidato a paradigma,
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 200/252
198 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
porque sólo es uno entre varios enfoques útiles del rompecabezas de lo público. A pesar de su amplitud, no alcanza adefinir cabalmente lo público. Hay ventajas, por ejemplo, enlos enfoques binarios que comparan conjuntos centrales deadministración pública. En este punto, es útil retener variosenfoques del mencionado rompecabezas. Pero, ¿puede ésteconvertirse en un modelo para la administración pública? Sí.Si definimos paradigma como un conjunto de cuestionesesenciales que guían la investigación y la teoría, el rompecabezas de lo público es bastante satisfactorio como un agregado a los paradigmas en competencia con la administraciónpública. De hecho, el rompecabezas de lo público es tambiénuna suerte de paradigma para la práctica de la gestión pública, pues sugiere varios métodos y llama la atención sobre tácticas y estrategias gerenciales que no pueden extraerse confacilidad de enfoques genéricos o puramente públicos deadministración.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO PARADIGMA TEÓRICO
Y DE INVESTIGACIÓN
El término rompecabezas de lo público fue elegido con ciertocuidado. Uno de los sentidos que Kuhn (1970) le da a la palabra paradigma es simplemente el de un rompecabezas queintriga a investigadores y teóricos. El problema de la distin
ción entre organizaciones públicas y gestión pública ha cap-• turado la atención de muchos teóricos. Y así debería ser, puestal vez no haya una cuestión más básica para el estudio de laadministración pública. Si la respuesta al rompecabezas delo público es que las organizaciones y la gestión pública nodifieren en ningún sentido importante de los enfoques genéricos (o generales, o empresariales), nada justificaría un campode conocimiento separado e identificable. En ese aspecto, la
significación del rompecabezas de lo público es manifiesta.Pero aun aceptando que dicho rompecabezas es un marcoorganizativo adecuado para la investigación sobre las organizaciones públicas y su gestión, hay más de un punto de partida para solucionarlo. Así pues, nuestro objetivo es sugerir
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 201/252
IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 199
algunas formas en que las secciones del rompecabezas po-drían ser parceladas. El foco de atención se encuentra en eldesarrollo conceptual.
El desarrollo conceptual es la primera prioridad en el estu-
dio del rompecabezas de lo público, toda vez que gran parte
de la investigación sobre las organizaciones públicas avanza
muy de prisa y presta poca atención al desarrollo conceptual.
El resultado suele ser un conjunto de hallazgos empíricos no
acumulativos, no generalizables y a un difíciles de interpretar.
La investigación puede avanzar e n ausencia de conceptos sig-
nificativos, no así la teoría. El rompecabezas de lo público noadolece, por supuesto, de un empobrecimiento total de con-ceptos. Empezando por el trabajo de Dahl y Lindblom (1953)y pasando por el de Wamsley y Zald (1973) hasta llegar más
recientemente al de Benn y Gaus (1983), han surgido variasnociones válidas de lo público. Además, el viejo expediente
-la posición o la propiedad legal- utilizado por los investi-gadores en la tradición binaria sigue siendo bastante útil. La
estrategia de identificar organizaciones con "centro público"y con "centro privado", desarrollando la teoría y la investi-gación alrededor de este conjunto menos complicado de acto-
res corporativos, tiene mucho de recomendable. En ciertos
aspectos, este método es tan viejo como la teoría de la organi-
zación formal. Los arquetipos desarrollados por Max Weber
no son exactamente "burocracias centrales", pero los enfo-ques tienen mucho en común. Quizá la principal tarea con-
ceptual para quienes buscan promover la investigación y lateoría sobre las organizaciones de centro público o privado
arquetípicas- sea meditar más sobre qué características
diacríticas deben emplearse para describir la esencia pública
y privada. La posición legal tiene algunas deficiencias obvias.Desde luego, este libro no ha abarcado el desarrollo con-
ceptual desde la perspectiva de los enfoques dimensionales de
lo público. Queda mucho trabajo conceptual por hacer.
Algunos pasos por seguir son los siguientes:1. Desarrollar medidas de lo público para variedad de acti-
vidades y procesos organizacionales.
2. Desarrollar conceptos más cercanos al comportamiento
real de la organización. Nociones como financiamiento gu-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 202/252
200 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
bernamental ofrecen un punto de partida útil, pero no susti-tuyen la idea general de autoridad política. Son muchas lascuestiones que se dan por sentadas a través de estas aproxi-maciones.
3. Implementar la "hipótesis de descomposición". En elcapítulo VI se argumenta que una organización puede ser
pública con respecto a algunas de su s actividades y no serloen relación con otras. Resulta obvio que una sola medida delo público aporta poco para el avance de esta noción.
4. Desarrollar conceptos que puedan aplicarse a una amplia
variedad de organizaciones con diferentes misiones, tecno-logías y culturas. En este punto, es útil "mantener constante"
el producto o tecnología organizacional (como en el capítulo
VII). A medida que una teoría dimensional adquiere más
fuerza, será necesario aplicar conceptos y medidas similaresen diversos contextos organizacionales.
Los investigadores de la organización pública tienen escaso
historial en cuanto a la explotación de conceptos teóricos.Trabajos conceptuales como los presentados por Wamsley yZald (1973) y Dahl y Lindblom (1953) parecen tener influen-cia en la investigación, pero sólo de manera indirecta. Losinvestigadores conocen esas obras, las citan y las utilizan
para desarrollar hipótesis. Pero rara vez los conceptos pre-sentados en trabajos teóricos son reelaborados en construc-
ciones aplicadas a la investigación empírica. Si una teoría
basada en la práctica h a de avanzar, los investigadores deben
responder al desafío de desarrollar mediciones eficaces paraconceptos útiles.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO, GESTIÓN PÚBLICA
Y MANEJO DE LO PÚBLICO
A los gerentes públicos se les puede encontrar casi en todo
tipo de organización. Entre ellos hay banqueros que finan-cian préstamos de urbanización, analistas de bonos que tasan
obligaciones municipales, consultores qu e evalúan progra-
mas de gobierno, contratistas de defensa que construyen losmás modernos jets de combate y profesores universitarios
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 203/252
IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 201
que dirigen investigaciones patrocinadas por el gobierno. Enresumen, los gerentes públicos son personas que manejan lopúblico. Para algunos, ésta es una entre muchas funcionesgerenciales y no la más importante. Para otros, casi todos sus
esfuerzos apuntan hacia esa tarea.De manera similar a los enfoques binario y genérico de la
teoría de la organización, la práctica de la gestión pública haestado dominada por dos perspectivas. Muchos gerentes piensan que hay ciertos principios básicos de buena administra-
ción que conducen a buenos resultados casi en cualquier con
texto. Otros creen que la gestión pública requiere habilidadesmuy distintas a las que se necesitan en la administración deempresas. Pero se ha prestado poca atención al manejo de lopúblico fuera de las organizaciones gubernamentales. Comose expuso en el capítulo 11, varias características de la gestiónpública parecen distintivas, incluyendo la importancia de losciclos electorales, la visibilidad de los directores públicosde alto nivel y los intereses en juego. Sin embargo, muchas de
estas características también afectan a los gerentes de empre-sas que se ocupan en manejar lo público.Una reformulación de la gestión pública en tomo del con
cepto de manejo de lo público requiere especial atención entres cuestiones: 1) el papel del "gran total" en la evaluaciónorganizativa; 2) manejo de la interdependencia, y 3) valoresorganizacionales.
Manejo de lo público: administración del "gran total" vs.
motivos mezclados. Una objeción al concepto de manejo de lopúblico es que los gerentes de empresas, aun aquéllos que
tratan regularmente con autoridades políticas, finalmente
acuden al "gran total" para evaluar el éxito administrativo. Deacuerdo con los estereotipos, la gestión pública difiere de laprivada fundamentalmente porque los gerentes públicos no
tienen que preocuparse por el gran total. El estereotipo (por
lo general cercano a la realidad) para la organización pública
presupone que el financiamiento proviene de asignacionesdel gobierno. En contraste, el proceso de obtención de recur-
sos en una compañía es muy diferente. Suele suponerse que
la firma tiene mucha más discreción y control sobre factorescomo el desarrollo de nuevos productos y servicios, el des-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 204/252
202 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
pliegue de nuevos mercados y la manipulación de la demanda
para sus bienes y servicios. Se supone que la firma posee casi
total autonomía para diseñar políticas y estrategias empresa
riales.Como resultado del carácter del financiamiento al sector
público, el gerente de l gobierno opera sin un "gran total". En
las empresas sí lo hay, y este hecho suele servir para justificar
una exacta demarcación entre la gestión pública y la privada.
Siguiendo estos estereotipos, se podría concluir que el gran
total del gerente empresarial implica que hay poca coinciden
cia con el gerente público, aun si el primero tiene algo que v er
con el manejo de lo público. Sin embargo, consideremos loque uno no puede aprender de evaluaciones basadas en medi
das de rentabilidad. En primer lugar, no puede determinarse
-excepto por los medios, más especulativos- la relación
entre las utilidades de la firma y sus ganancias potenciales.
Au n si las ganancias suben, puede deberse simplemente a que
ha habido un aumento en la demanda (tal vez sin conexión
con las actividades de la organización) o un cambio en algún
otro factor externo significativo. Quizá una organización enverdad eficiente hubiera obtenido ganancias aún mayores.
Podemos, desde luego, examinar los aumentos según la por
ción de mercado, pero su disminución podría explicarse por
el simple hecho de que varias compañías nuevas han entrado
a competir. De igual modo, los parámetros de eficiencia que
calculan la competencia en relación con la concentración delmercado tienen un valor limitado, porque la s empresas a
menudo n o s o n comparables. Uno de los muchos factoresque puede reducir la comparabilidad de la s organizaciones esla edad: es posible que las nuevas firmas aún no hayan
comenzado a aprovechar por completo la s economías de
escala, y que las viejas compañías se encuentren en desventa
ja porque su equipo y tecnología corresponden a una gene
ración anterior; asimismo, las empresas más recientes
podrían estar en desventaja por no poder explotar ciertos
incentivos fiscales o concesiones por depreciación, mientrasque la s á antiguas podrían sufrir menoscabo en sus ganan
cias por un natural y aun deseable "deslizamiento salarial".
Una segunda dificultad en la medición de la eficiencia con-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 205/252
IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 203
forme a las utilidades es que las empresas persiguen gran
número de objetivos, de los cuales sólo unos cuantos pueden
resumirse en indicadores de ganancia. Las firmas empresa-
riales no sólo se interesan en la ganancia, sino también en
metas afines como el crecimiento, estabilidad financiera ypredecibilidad, así como otros factores relacionados de ma-
nera menos directa, como innovación, control, autonomía
organizacional, satisfacción laboral del empleado, serviciopúblico, reputación y ventaja competitiva. Por supuesto, estos
factores a veces se relacionan co n la ganancia; pero a menudo
tienen una importancia independiente. Las organizaciones
gubernamentales tanto como las empresariales se caracteri-
zan por sus metas múltiples y variables perspectivas dife-rentes entre los interesados, autonomía limitada, relaciones
interorganizacionales complejas y horizontes de tiempo limi-tados.
En suma, el "gran total" no parece viciar la necesidad de un
concepto administrativo basado en "manejar lo público". De
hecho, la s filosofías gerenciales arraigadas en el pensamientodel gran total -según algunos observadores (Hayes yAbernathy, 1980)- han tomado por víctimas a las empresas
estadunidenses. Como resultado de fijar la atención al gran
total a corto plazo, algunos negocios han puesto en peligro elcrecimiento a largo plazo, al darle prioridad a la "adminis-
tración del dinero" sobre la producción de insumos y al redu-
cir la innovación de productos y procesos.
El manejo de lo público presupone que ni el gran total ni lapolítica presupuestaria temporal deberían ser meta funda-
mental del gerente. Enfocarse en el manejo de lo público
implica que virtualmente todas las grandes organizaciones
tienen la s mismas motivaciones y presunciones en sus proce-
sos de obtención de recursos. Las organizaciones -incluyen
do no sólo las empresariales, sino también las del gobierno,
de servicio público y no lucrativas- buscan un crecimiento
estable, autonomía en la toma de decisiones y control (véaseBozeman y Straussman, 1983, para una elaboración de este
argumento). El cometido de la organización es menos impor-
tante que estas motivaciones básicas, y éstas se ven afectadas
en grado mínimo por la presencia o ausencia de un móvil de
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 206/252
204 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
lucro. De igual manera, puede suponerse que el manejo de lopúblico, como otros procesos administrativos, implica la bús-
queda de estos objetivos centrales. Manejar lo público casi
siempre impone luchar p or metas múltiples. Manejo de lo público: Interdependencia. Una redistribución
de papeles, de la gestión pública al manejo de lo público, im-
plica fijar la atención en la i nterdependencia. De modo carac-
terístico, un aumento en lo público de una organización con-
duce a mayor interdependencia. Manejar la interdependencia
es una habilidad especial que encierra atender a factores no
tan importantes en organizaciones menos vinculadas con elambiente (Whetten y Bozeman, de próxima publicación). Enprimer lugar, el manejo de la interdependencia implica ge-neralmente mayor complejidad. De hecho, la complejidad sedefine a veces en términos de interdependencia (Pfeffer ySalancik, 1978). En segundo lugar, la interdependencia exigemucha mayor atención y diferentes tipos de atención hacia elambiente externo de la organización. Los gerentes que traba-
jan en firmas empresariales con bajos grados de lo público
emplean parte considerable de su tiempo monitoreando elambiente (Mintzberg, 1972). Deben rastrear el desempeño delos competidores, buscar nuevos mercados y explorar elentorno en pos de nuevas oportunidades tecnológicas. Pero
una vez que se adquiere la información y se toman las deci-siones, la instrumentación de la estrategia se simplifica p or elhecho de que la organización actúa más a menudo como una
sola unidad. Con altos grados de lo público, el monitoreo
ambiental requiere mucha atención para los socios interorga-nizacionales, como antes, pero la implementación de laestrategia deja de ser unitaria. La interdependencia significa,de manera característica, que las organizaciones actúan con
menos rapidez, las decisiones tienen mayor impacto y losefectos no son tan fácilmente revertidos.
Manejar la interdependencia requiere de habilidades ad-ministrativas que no suelen cultivarse en organizaciones ce-rradas o autodirigidas. Una de las cuestiones más impor-tantes es la selección de socios interorganizacionales cuyos
intereses sean complementarios. Hay que tomar en cuenta la
compatibilidad de la misión tanto como la de liderazgo. Más
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 207/252
IMPLICACIONES PARA LAINVESTIGACIÓN 205
difícil es, empero, la coincidencia de culturas organizativas.
Si dos agencias de servicios sociales se enlazan, una orienta
da hacia el servicio de clientes y la otra hacia la investigación en
el terreno del fraude, las actividades de cada organización
pueden debilitar de hecho a la s de la otra.
La interdependencia exige habilidad y coordinación exter-na. La mayoría de los gerentes tienen responsabilidades decoordinar unidades y programas en la organización, pero lacoordinación externa plantea nuevos retos. Por lo menos, sus
costos (en términos de tiempo y dinero) son mayores. Coor-dinar la interdependencia externa requiere habilidades un
tanto diferentes: persuasión, negociación, formación de coa-liciones. En resumen, las habilidades políticas adquieren ma
yor importancia en el manejo de la interdependencia, en
especial cuando ésta surge de la autoridad política.Valores gerenciales. La interdependencia creada por la auto
ridad política tiene implicaciones más fundamentales que laestrategia y la técnica administrativa. Lo público de las orga
nizaciones plantea varias interrogaciones sobre los valoresgerenciales. ¿Cuáles son los propósitos básicos del gerente?
¿Cuáles son los fines de la organización? ¿De qué manera los
objetivos del gerente y de la organización se ajustan al papel
de ésta en la sociedad?
A lo largo de este libro se ha prestado poca atención sis-temática a los valores organizacionales o administrativos. En
parte, este descuido se debe a la opinión de que los temas
normativos han nublado los intentos de ofrecer explicaciones con una base empírica de las diferencias entre las organi
zaciones públicas y privadas. Sin embargo, cualquier discu
sión sobre las implicaciones de lo público para la adminis
tración debe tomar en cuenta la relación entre los valores
gerenciales y lo público.
Según Mintzberg (1972, p. 95), la "función principal del
gerente es asegurar que su organización cumpla con su pro
pósito fundamental: la producción eficiente de bienes y servi-cios específicos". Pero en una organización con alto grado de
lo público, tal definición puede no encajar con el papel del
gerente. Los confidentes o espías que reportan costos por en
cima del presupuesto, mal empleo de fondos públicos y nor-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 208/252
206 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
mas técnicas inferiores en proyectos públicos parecen definir
sus papeles de tal forma que los intereses de la organización
se ve n subordinados a su concepción del interés público.
Desde luego, la mayoría de los gerentes no son espías. (Enparte, ésta puede ser una cuestión de diferencias en la filo-sofía y ética administrativa, y en parte un asunto de diferen-
cias entre las organizaciones que tienen que recurrir a ese
tipo de informantes.) El "espionaje" es todavía poco común, ya veces un remedio extremo. La pregunta más interesante essi lo público influye (o debería) en el gerente en la atención
de sus asuntos cotidianos. Como se argumenta en el capítulo
JI, hay cierta razón para creer q ue existe una ética de serviciopúblico entre los empleados del gobierno. ¿Hay, o debería
haber, una ética similar entre los administradores no guber-
namentales de lo público?
Si nos remontamos al tema de la autoridad política, ex-puesto en el capítulo V, es fácil ver por qué el manejo de lopúblico podría encerrar una dimensión axiológica ausente en
la administración privada. Si la organización actúa con base
en la autoridad política (concesiones o restricciones) y el ge-rente o administrador es la personificación oficial d e e s a
autoridad, entonces, al final, existe un vínculo, por lejano que
sea, entre el otorgamiento de legitimidad y la conducta
administrativa individual. En algunos casos, la relación es tan
distante que es muy poco probable que ni siquiera se le ocu-
rra al administrador o al ciudadano común. En otros, sin
embargo, el nexo es mucho más cercano. Muchos contratis-
tas del gobierno, por ejemplo, proporcionan bienes y servi-cios que son vitales para el interés común. Los contratistas dela defensa destacan al respecto. ¿Ante quién es responsable elgerente de un contratista de la defensa? En casos extremos,
esta pregunta plantea pocas dificultades. Si los actos de laorganización afectan de manera evidente la seguridad nacio-
nal, quizá la mayoría de la gente estaría de acuerdo en que laresponsabilidad del gerente va más allá de la propia organi-
zación. Pero los problemas menos dramáticos n o s o n tan
fáciles de resolver. ¿Debería el "gerente de lo público" del sec-
tor privado preocuparse más por mantener la apertura en latoma de decisiones de la firma? ¿Cómo puede esta norma de
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 209/252
IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 207
"gobierno a la luz del día" confrontarse con la necesidad dediscreción de la compañía para conservar su ventaja competi
tiva? Y, ¿qué hay del trueque entre los intereses del con
tribuyente y el lucro de la empresa? Una vez más, esto seresuelve con facilidad sólo en casos extremos. Nadie discute
el derecho de las compañías a obtener una ganancia de loscontratos del gobierno; ni nadie argumenta que las firmas
deberían ser alentadas para participar en actos ilegales. Pero
hay zonas grises: opciones sobre categorías de gastos a losque se cargan las actividades, tasas de costo indirecto (esdecir, pago de porcentaje fijo por gastos generales), cargos
por el tiempo de personal profesional, etc. Si bien el gobierno
busca soluciones legales a esos problemas, quedan muchas
áreas de discreción gerencial. Uno de los retos más formida
bles en el manejo de lo público es la resolución de las ten
siones entre los valores concomitantes a la autoridad pública
y los objetivos mercantiles de la organización.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO Y LA EDUCACIÓN EN
GERENCIA PÚBLICA
Resulta inevitable que nuevos paradigmas o cambios en losya existentes tengan gran influencia en la educación formal ye n l a capacitación. Esto ocurre incluso con modelos en el"sentido débil": paradigmas que se acercan más a un marco
organizativo que a una teoría integradora. En el caso delrompecabezas de lo público, la educación gerencial (tanto en
programas de comercio como de administración pública) haaventajado a la investigación y a la teoría. Muchos programas
de licenciatura en administración pública continúan soste
niendo la ficción de que la gestión pública y la privada s
parecen en todos los aspectos poco importantes", al mismo
tiempo que los estudiantes son enviados a escuelas comer
ciales para tomar cursos sobre contabilidad financiera, mercadeo o comportamiento organizacional. Así como las escue
las de comercio han reconocido de manera implícita lainterdependencia de la autoridad económica y política através de cursos sobre el entorno legal de la empresa y regu-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 210/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 211/252
IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN 209
programa pretende que la administración pública es nece-sariamente única, está expuesto al error tipo B (binario); sipresupone qu e la administración es la administración, puede
caer en el error tipo A (agregado). La enseñanza de la admi-nistración pública, al igual que la teoría de la organizaciónpública, deben ser sensibles a las posibilidades de sobrege-neralización o subgeneralización.
EL ROMPECABEZAS DE LO PÚBLICO COMO BASE PARA
LA INVESTIGACIÓN, LA EDUCACIÓN Y LA PRÁCTICA
La investigación, la educación y la práctica en administraciónpública tienen raíces comunes en el rompecabezas de lo pú-blico. Si consideramos la investigación y la teoría como uninsumo vital para la educación, ya ésta como u n elemento cen-tral para la práctica eficaz de la gestión pública, el punto débilse encuentra en la investigación y en la teoría; y gran parte deesa debilidad concierne a la escasa comprensión del rompe-
cabezas de lo público. Sin duda, no hay una correspondenciaexacta entre los avances en la investigación y la teoría organi-zacional pública y la acrecentada eficacia de la educación ypráctica de la administración pública. Gran parte de ésta esmás un arte que una ciencia, como lo demuestra el hecho deque tantos administradores públicos capaces tengan poca oninguna educación formal en esta disciplina. Pero el hecho deque este éxito no parezca provenir del (actual) plan de estudios
es más u n reto que una sorpresa. La práctica y la enseñanza dela administración pública dependen tanto de la experienciapersonal como del conocimiento codificado con base en lainvestigación y la teoría. Pero esto simplemente nos dice queuna de las misiones de la investigación y la teoría es explicar lapráctica de la gestión pública, hallar formas de acumular y for-malizar el conocimiento personal de los profesionales.
Una ruta a tal conocimiento es el rompecabezas de lo
público. Los estudiantes de administración general y de em-presas han progresado en la armonización del conocimiento
formal y personal. Al comprender el carácter distintivo de lopúblico, y en especial su influencia en la gestión pública, es
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 212/252
210 IMPLICACIONES PARA LA INVESTIGACIÓN
posible colocar la enseñanza y la práctica sobre un terreno
más firme. Pero por ahora son los investigadores y los teóri-
co s quienes necesitan ponerse al corriente. Es comprensible
que los administradores en apuros busquen soluciones y ata- jos rápidos. El problema es que lo s investigadores y teóricos
de la administración pública han sido en ocasiones igual de
acríticos frente a las premisas básicas sobre las que se asienta
su trabajo. A veces actuamos como si el rompecabezas de lopúblico ya estuviese armado. Y ello de ningún modo es elcaso.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 213/252
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Adams, B., "The Limits of Muddling Through: Does Anyonein Washington Really Think Anyrnore?", Public Adminis-
tration Review. 1979,39 (6), pp. 544-562.Alchian, A. A., "Prívate Property and the Relative Cost
of Tenure", en P. Bradley (comp.), The Public Stake in
Union Power, Charlottesville, University of Virginia Press,1959.
---, Some Economics of Property, Working paper P-2316,Santa Monica, Calif., Rand Corporation, 1961.
---, "Sorne Economics of Property Rights", Il Politico,
1965,3, pp. 816-829.---, Y H. Demsetz, "Production, Information Costs, and
Economic Organization", American Economic Review,
1972,62, pp. 777-799.---, "The Property Rights Paradigm", Journal oiEconomic
History, 1973,33, pp. 16-27.Aldrich, H., "Technology and Organization Structure: A
Reexamination of the Findings of the Aston Group", Ad-
ministrative Science Quarterly, 1972,17, pp . 26-43.---, Organizations and Environments, Englewood Cliffs,
N. J., Prentice-Hall, 1979.---, Y D. Herker, "Boundary Spanning Roles and
Organization Structure", Academy of Management Review.
abril de 1977, pp. 217-230.Allison, G. T., Jr., "Public and Private Management: Are They
Fundamentally Alike in AH Unimportant Respects?",ponencia presentada en la Public Management Research
Conference, The Brookings Institution, Washington, D. C.,
19 Y 20 de noviembre de 1979.Anderson, W., Campaigns: Cases in Political Conflict, Pacific
Palisades, Calif., Goodyear, 1970.Appleby, P. H., Big Democracy, Nueva York, Knopf, 1945.---, "Government Is Different". en D. Waldo (comp.),
211
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 214/252
212 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Ideas and Issues in Public Administration, Nueva York,Greenwood,1953.
Arendt, H., On Revolution, Nueva York, Viking Penguín, 1963.
Baas, l. R, "The Constitution as Symbol: The InterpersonalSources of Meaning of a Secondary Symbol", American
Journal o[Political Science, 1979,23, pp. 101-120.Bellante, D., y A. N. Link, rePublic Sector Workers More
Risk Averse than Private Sector Workers?", Industrial and
Labor Relations Review, 1981,34 (3),408-412.
Benn, S. L, y G. F. Gaus, Public and Private in Social Life,
Nueva York, St. Martin's Press, 1983.
Bennett, W. L., "Political Sanctification: The Civil Religionand American Politícs", Social Science Information, 1975,
14 (6), pp. 79-102.Berle, A. A., Y G. C. Means, The Modern Corporation and
Private Property, Nueva York, Macmillan, 1932.Bernstein, M., The Job of the Federal Executive, Washington,
D. C., Th e Brookings Institution, 1958.Black, E., Politics and the News: The Political Functions of the
Mass Media, Toronto, Butterworth, 1982.Blau, P., V. Heydebrand y R Stauffer,
he Structure of
Small Bureaucracies", American Sociological Review, 1966,
31, pp. 179-191.Blau, P., y R. Schoenherr, The Structure of Organizations,
Nueva York, Basic Books, 1971.Blau, P., y W. R Scott, Formal Organizations, San Francisco,
Chandler, 1962.
Bluestone, B., P. Jordan y M. Sullivan, Aircraft Industry Dynamics, Boston, Auburn House, 1981.
Blumberg, P. l., "The Politicization of the Corporation",
Business Lawyer, 1971,26, pp . 1551-1587.Blumenthal, W. M., "Candid Reflections of a Businessman in
Washington", en J. L. Perry y K. L. Kraemer (comps.),
Public Management: Public and Private Perspectives, Palo
Alto, Calif., Mayfíeld, 1983.Bosetzky, H., "Forms of Bureaucratic Organization in Public
and Industrial Administration-Trends in the Federal
Republic of Germany", Social Science Information, 1980,19 (1), pp. 107-137.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 215/252
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 213
Bower, J., "Effective Public Management", Harvard Business
Review, 1977,56, pp. 129-137.Bozernan, B., Public Management and Policy Analysis, Nueva
York, Sto Martin's Press, 1979.---, "Organization Structure and the Effectiveness of
Public Agencies", International Journal 1
Public Ad-
ministration, 1982, 3, pp. 235-296.---, "Dimensions of 'Publicness': An Approach to Public
Organization TheOIY", en B. Bozeman y J. Straussman(comps.), New Directions in Public Administration.
Monterey, Calif., Brooks Cole, 1984Bozeman, B., y A. N. Link, Investments in Technology:
Corporate Strategies and Public Policy Alternatives, NuevaYork, Praeger, 1983.
Bozeman, B. L., Y S. Loveless, "Sector Context and Performance: A Comparison of Industrial and Government
Research Units", Administration and Society, de próxima
publicación.Bozeman, B. L., Y J. Straussman, "Organization 'Publicness'
and Resource Processes", en R. Hall y R. E. Quinn
(comps.), Organization Theory and Public Policy, Newbury
Park, Calif., Sage, 1983.Breton, A., y R. Winetrobe, The Logic
1
Bureaucratic Conduct:
An Economic Analysis 1 Competition, Exchange, and Efficiency in Private and Public Organizations, Cambridge,Inglaterra, Cambridge University Press, 1982.
Bruggink, T. H., "Public Versus Regulated Private Enterprisein theMunicipal Water Industry: A Comparison of Operating Costs", Quarterly Review 1 Economics and Business,
1982,22, pp. 111-125.Buchanan, B., "Government Managers, Business Executives
and Organizational Comrnitment", Public Administration
Review, 1974,34 (4), pp. 339-347.---, "Red-Tape and the Service Ethic: Sorne Unexpected
Differences Between Public and Private Managers", Administration and Society, 1975 a
6 (4), pp. 423-438.--, "To Walk a n Extra Mile: The Whats, Whens and Whys
of Organizational Commitment", Organizational Dynamics,
1975b,4, pp. 67-80.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 216/252
214 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Buchanan, J., The Demand and Supply o Public Goods,Skokie, Ill., Rand McNalIy, 1973.
Califano, J., Governing America: An Insider's Report [rom the
White House and the Cabinet, Nueva York, Simon &Schuster, 1981.
Carneron, K. S., "Critical Questions in Assessing Organizational
Effectiveness", Organization Dynamics, 1980, 9, pp. 66-80.Carneron, K. S., Y D. A. Whetten, "Perceptions of Orga-
nizational Effectiveness over Organizational Life-Cycles", Admini strative Science Quarterly, 1981,26 (4), pp. 525-544.
Campbell, A., "Civil Service Reform", Public Administration Review, 1978,38 (2), pp. 99-103.
Capon, N., "Marketing Strategy Differences Between State
and Privately Owned Corporations", Journal of Marketing,1981,45 (2), pp. 11-18.
Casstevens, T. W., "Birth and Death Processes of Government
Bureaus in the United States", Behavioral Science, 1980,25(2), pp. 161-165.
Cathcart, P., The Media and Government Leaks, Washington,D. C., Standing Committee on Law and National Security,
American Bar Association, 1984.Cayer, N. J., Public Personnel Administration in the United
States, Nueva York, S1. Martin's Press, 1977.Cheung, S., "Transactions Costs, Risk Aversion and Con-
tractual Arrangements", Journal o'[ Law and Economics,1969,12, pp. 23-42.
Child, J., "Strategies of Control and Organization Behavior", Administrative Science Quarterly, 1973,18, pp. 1-17.
Clarkson, K. W., "Sorne Implications of Property Rights in
Hospital Management", Journal o] Law and Economics,1972,12, pp. 363-384.
---, "Managerial Behavior in Nonproprietary Organiza-
tion", en K. W. Clarkson y D. L. Martin (cornps.), 111e Eco-
nomics Nanproprietary Organization, Greenwich, Conn.,
lAI Press, 1980.Cleveland, R., y F. Graham (eds.), The Aviatian Annual af
1946, Nueva York, Doubleday, 1946.Cobb, R., y C. Elder, "The Political Uses of Symbolism",
American Politics Quarterly, 1973, 1, pp. 305-338.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 217/252
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 215
Cochran, C. E., "Authority and Community", American Po
litical Science Review, 1977,71, pp. 546-558.Committee for Economic Development, Public-Private
Partnership: An Opportunity for Urban Comrnunities,
Washington, D. C., Committee for Economic Development,
1982.Crow, M., The Effect 01' Publicness on Organizational
Performance: A Comparative Study 01' R & D Laboratories,
National Technical Information Service No. PB85-216646,Springfield, Va., National Technical Information Service,
1985.Crow, M., y B. Bozeman, The Evolution of R & D Labo
ratories: Implications for Policy Analysis". Journal Policy
Analysis and Management, de próxima publicación (a).___
& D Laboratories' Environmental Context: Are the
Govemment Lab-Industrial Lab Stereotypes Still Valid?", Research Policy, de próxima publicación (b).
Cunningham, W. G., The Aircraft Industry, Los Ángeles,
Morrison, 1951.Dahl, R. A, "The Science of Public Administration: Three
Problems", Public Administr ation Review, 1947, 7, pp. 1-11.---, A Preface to Democratic Theory, Chicago, University of
Chicago Press, 1956.Dahl, R. A., Y C. E. Lindblom, Politics, Economics and
Welfare, Nueva York, Harper & Row, 1953.Dalton, D. R., et al., "Organization Structure and Perfor
mance: A Critical Review", Academy 01' Management Review, 1980, 5, pp. 49-64.
Davies, D. G., "The Efficiency of Public Vs. Private Firms: The
Case of Australia's Two Aírlines", Joumal 01' Law and
Economies, 1971,14, pp. 149-165.
, "Property Rights and Economic Efficiency: The
Australian Airlines Revisited", Ioumal 01' Law and Econo
mies, 1977, 20, pp. 223-226.
__
, "Property Rights and Economic Behavior in Privateand Governrnent Enterprises: The Case of Australia's Bank
ing System", en R. O. Zerbe, Ir. (comp.), Research in Law
and Economics, vol. 3. Greenwich, Conn., JAI Press, 1981.De Alessi, L., "Implications of Property Rights of Government
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 218/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 219/252
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 217
Edelman, M., The Symbolic Uses of Politics, Urbana, University of Illinois Press, 1964.
Edmunds, S. W., Basics of Prívate and Public Management,
Lexington, Mass., D. C., Heath, 1978.Eells, R., The Government of Corporations, Nueva York, Free
Press, 1962.Emery, F. E., YE. L. Trist, "The Causal Texture of Organization
al Environments", Human Relations, 1965,18, pp. 21-32.Emmert, M., y M. Crow, "Public, Private and Hybrid Organi
zations: An Empirical Examination of the Role of Publicness", Administration and Society, de próxima publicación.
Etzioni, A., Modern Organizations, Englewood Cliffs, N. J.,Prentice-Hall, 1977.
Fiedler, F., y M. Gillo, "Correlates of Performance in Commu
nity Colleges", Journal of Higher Education, 1974,45, pp.672-681.
Finney, G., "Public-Private Partnerships", ponencia presenta
da en la Conferencia de la Academia Nacional de Admi
nistración Pública sobre el uso del gobierno de agencias nolucrativas para dirigir la investigación social, Washington,
D. C., noviembre de 1978.Fitch, L. C., "Increasíng the Role of the Private Sector in
Providing Public Services", en W. D. Hawley y D. Rogers(comps.), Improving the Quality of Urban Management,
Newbury Park, Calif., Sage, 1974.Fottler, M. D., "Is Management Really Generic?", Academy of
Management Review, 1981,6, (1), pp. 1-12.___
, Y N. A. Townsend, "Characteristics of Public and
Private Personnel Directors". Public Personnel Managemeru,
1977,6 (3), pp. 250-258.Fowlkes, F., "Foes of Lockheed Loan Guarantee Challenge
Basic Premises Behind Propasa!", National Ioumal, mayo
24 de 1971, pp. 1151-1155.Frankel, c., "Political Disobedience a nd the Denial of Political
Authority", Social Theory and Practice, 1972, 2 (l), pp.85-98.
Fraser, J., "Validating a Measure of National Political Legitimacy", American Ioumal of Political Science, 1974,18, pp.
117-134.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 220/252
218 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Frech, H. E., "Health Insurance: Private, Mutuals, or Govem
ment", en R. O. Zerbe (cornp.), Research in Law and Eco nomics, vol. 2, Greenwich, Conn., lAI Press, 1980.
Freeman, J. H., "The Unit of Analysis in OrganizationalResearch", en M. W. Meyer and Associates, Environments
and Organizations: Theoretical and Empirical Perspectives,San Francisco, Jossey-Bass, 1978.
Friedman, M., Palitics and Tyranny: Lessans in the Pursuit of
Freedom, San Francisco, Pacific Institute for Public PolicyResearch, 1984.
Friedrich, c., Man and His Government, Nueva York,
McGraw-Hill, 1963.Fusfeld, H., y R. Langlois, Understanding R D Productivity,
Elmsford, N. Y., Pergamon Press, 1982.Galbraith, J., The New Industrial State, Bastan, Houghton
Mifflin, 1967.
Goodsell, C. T., "Bureaucratic Manipulation of Physical
Symbol: An Empirical Study", American Journal of PaliticalScience, 1977,21, pp . 79-91.
---, The Case of Bureaucracy, Chatham, N. J., ChathamHouse, 1983.
Grady, R., "Obligation, Consent, and Locke's Right to
Revolution: Who Is to Judge?", Canadian Journal af Political Science, 1976,9 (2), pp. 277-292.
Grafstein, R., "The Legitimacy of Political Institutions",Polit y, 1981,14 (1), pp. 51-69.
Graham, G. J., Methadalagical Foundations [or Palitical Analysis, Waltham, Mass., Xerox College, 1971.
Greenstein, F., "The Benevolent Leader: Children's Images of
Political Autharity", American Political Science Review,1960,54 (4), pp. 934-943.
Grupp, F. W., yA. R. Richard, ob
Satisfaction Among State
Executives in th e U. 5.", Public Persannel Management,1975,4, pp. 104-109.
Gulick, L., y L. Urwick (comp.), Papers on the Scíence of Ad mi nistrat ion , Nueva York, Institute of Public Administration, 1937.
Gusfield, J. R., The Culture of Public Problems, Chicago,University of Chicago Press, 1981.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 221/252
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 219
Guyot, J. F., "Government Bureaucrats Are Dífferent", Public
Administration Review, 1962,20 (3), pp. 195-202.Haga, W. J., "Managerial Professionalism and the Use of
Organization Resources", American Joumal l Economicsand Sociology, 1976,35 (4), pp. 337-348.
Hall, R., Organizations: Structure and Process (2a. ed.),Englewood Cliffs, N. J., Prentice-Hall, 1977.
---, J. Haas y N. Johnson, "Organization Size, Complexity,
and Formalism", American Sociological Review, 1967, 36
(6), pp. 903-912.
Hall, R., y R. E. Quinn (comps.), Organization Theory and
Public Policy, Newbury Park, Calif., Sage, 1983.Hannigan, J. A., YR. M. Kueneman, "Legitimacy and Public
Organization", Canadian Journal l Sociology, 1977, 2 (1),
pp. 125-135.Hayes F. O., "Innovation in State and Local Government", en
F. D. Hayes y J. E. Rasmussen (comps.), Centers [or Inno-
vation in the Cities and States, San Francisco, San Fran
cisco Press, 1972.Hayes, R., y W. Abernathy, "Managing Our Way to Economic
Decline", Harvard Business Review, 1980,58, pp. 67-77.Henry, N., "Paradigms of Public Administration", Public
Administration Review, 1975,35, pp. 378-386.Herber, B., Modern Public Finance (ed. rev.), Homewood, Ill.,
Irwin, 1971.Herbst, P. G., "Measurement o f Structure by Means of Input
Output Data", Human Relations, 1957, JO, pp. 335-346.Hess, R., "The Socialization of Attitudes Toward Political
Authority", Intemational Social Science Journal, 1963, 15
(4), pp. 542- 559.Hibbs, D. A., "Reagan Mandate from the 1980 Elections: A
Shift to the Right", American Politics Quarterly, 1982, 10
(4), pp. 387-420.Hoenack, S. A., Economic Behavior Within Organizations,
Cambridge, Inglaterra, Cambridge University Press, 1983.Holdaway, E. , J. F. Newberry, D. J. Hickson y R. P. Heron,
"Dimensions of Organizations in Complex Societies: The
Educational Sector", Administrative Science Quarterly,
1975,20, pp. 37-58.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 222/252
220 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Holden, T., "An Analysis of the Role of Publicness in PoliticalScience", ponencia presentada en la reunión anual de laAme¡-ican Political Science Association, Washington, D. C.,
agosto de 1986.Holmes, R., Legitimacy and the Politics 1 the Knowable,
Boston, Routledge & Kegan Paul, 1976.Hood, C; y A. Dunsire, Bureaumetrics, The Ouantitative
Comparison
British Central
Government Agencies,University, University of Alabama Press, 1981.
Horwitch, M., "Designing and Managing Large Scale PublicPrívate Technological Enterprises: A State of the Art
Review", TeehnologyinSociety, 1979, J (3), pp. 179-192.'--, YC. Prahalad, "Managing MuIti-OrganizationaJ Enter-
plises Sloan Management Review, 1981, 2, pp. 3-16.James, D. R., Y M. Soref, "Profit Constraints on Managerial
Autonomy", American Sociological Review, 1981, 46 (1),
pp. 1-18.Jensen, M. c.. y W. H. Meckling, "Theory of the Firrn,
Managerial Behavior, Agency Costs and Ownership
Structure", Journal o/ Financial Economics, 1976, 3, pp.305-360.
Kann, M. E., "The Dialectic of Consent Theory", Journal of Politics, 1978,40, pp. 386-408.
Katz, D., y R. Kahn, The Social Psychology 1 Organizations(2a. ed.), Nueva York, Wiley, 1978.
Kaufrnan, H., "Emerging Conflicts in the Doctrines of Public
Administration". Public Administration Review, 1956, 50,pp. 1057-1073. Are Government Organizations lmmortalr, Washing-
ton. D. C.. The Brookings Institution, 1976. The Adrninistrative Behavior 1 Federal ure u Chiel s
Washington. D. C., The Brookíngs Institution, 1981. Time, Chance and Organizations, Chatham, N. J..
Chatham House, 1985.
Kelsen H., General Theory of Law and State, Cambridge,Mass., Harvard University Press, 1949.
Kilpatrick, F. P., M. C. Cummings, Jr.. y M. K. Jennings, ñe
Image al" ¡he Federal Service, Washington, D. e., TheBrookings Institution, 1964.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 223/252
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Kimberly, J., "Issues in the Design 01' Longitudinal Orga-
nizational Research". Administrative Sciel1Cl Jl/arTal\ .
1976 a, 4 (3), pp. 321-347.
, "Organization Size and the StnlCturalist Perspectivo".
Administrative Science Ouarterlv, 1976 b. 21, pp. 571-597.Kimberly, J. R, R. H. Miles, y asociados, Th» Organiza
imw
Life Cycle: Issues in the Creation, Transiormation. and Decline
ofOrganizations. San Francisco, Jossey-Bass, 1980.Kogod, R P., Y S. C. Caulfield, "Beyond orporalt Respon·
sibility. Toward a Fundamental Rcdefinition 01' the Roles01' Publíc and Private Sectors", National Iournal 1982 22.pp. 981-985.
Kotler, P. E., Y J. L. Sidncv, "Bmadening the Concept ul
Marketing", Iournal f Marketing, 1969, n ()), pp. 10 15Kourvetaris, G., y B. A. Dobratz, "Polítical P o we r a nd
Conventional Political Participation". Annual Review 01
Sociologv, 1982, 8. pp. 289-317.Kuhn, T., The Structure o{ Scie7 filic Revolutions (2a. ed.),
Chicago. University 01'
Chicago Press, 1970.Lau. A. W., A. R Newman y L. A. Broedling, "Thc Nature 01
Managerial Work in the Public Sector", Publu: Admin-
istration Review, 1980, 40, pp. 513-520.Lee, B. (comp.), Aviation Facts m Figures. 1957, Nueva
York, McGraw-HiIl, 1957.Lemer, A. W., "Ambiguity and Organizational Analysis: The
Consequences 01' Micro Versus Macro Conceptualization",
Administration and Societv, 1986 J7 (4), pp. 461-480.
Levenson, A. B.. Government Infonllatio!l: Freedont 01
lniormation Act, Sunshine Act, Priva v Acr, Nueva York.Practising Law Institute, 1978.
Levíne. C.o "The Federal Government in the Year 2000:Administrative Legacies of the Reagan Administration",
Public Administra/ion Review, 1986.46 (3). pp. 195-206.Lindblom, C. E.• Politics and Markets,
Nueva York, Basic
Books, 1977.Líndsay. C. M.o "A Theory of Govemment Enterpnsc",
Journal of Political Bconomy, 1976.84. pp. 1061·1078.Lipset. S., Political Man Nueva York. Doubleday, 1963.Loveless, S.. Sector Status. StrUdure aOO Performance: A
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 224/252
222 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Comparison of Public and Private Research Units", diser-
tación doctoral inédita, Syracuse University, 1985.Lovich, N. P., P. L. Shaffer, R H. Hopkins y D. A. Yale, "Do
Public Servants Welcome or Fear Merit Evaluation of Their Performance?", Public Administration Review, 1980,40 (3), pp. 214-221.
Lowery D., y C. E. Rusbult, "Bureaucratic Responses toAntibureaucratic Administrations: Federal Employee Reac-
tion to the Reagan Election", Administration and Society,1986,18 (1), pp. 45-76.
Lowi, T. J., The End of Liberalism, Nueva York, Norton, 1969.
Lynn, L. E. , Managing the Public's Business, Nueva York,Basic Books, 1981.Lynn, N., y R E. Vaden, "Federal Executives: Initial Reac-
tions to Change", Administration and Society, 1980, 1 (12),pp. 101-120.
Mahoney, T., P. Frost, N. Crandall y W. Weitzel, "The
Conditioning Influence of Organízatíons' Size U pon
Managerial Practíce", Organization Behavior and um n
Performance, 1972,8, pp. 230-241.Mainzer, L. C; Political Bureaucracy, Glenvíew, Ill., Scott,
Foresman, 1973.
Malek, F. V., "Mr. Executive Goes to Washington", Harvard Business Review, 1972, 50, pp. 63-68.
Marcson, S., The Scientist in American Industry, Nueva York,Harper & Row, 1960.
---, "Research Settings", en S. Nagi y R. Corwin (comps.),
The Social Contexts of Research, Nueva York, WileyInterscience, 1972.
Maríni, F. (comp.), Toward a New Public Administration,Scranton, Pa., Chandler, 1971.
Martin, R, "Two Models for Justifying Political Authority", Ethics, 1975,86,1, pp . 70-75.
Masterman, M., "The Nature of a Paradigm", en l. Lakatos y A.
Musgrave (comps.), Criticism and the Growth of Knowledge,Cambridge, Inglaterra, Cambridge University Press, 1970.Mazzolini, R, "European Government Controlled Enterprises:
Explaining International Strategies and Policy Decisions", JournalofBusiness Studies, 1979,10 (3), pp. 16-27.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 225/252
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 223
McKelvey, B., Organizational Systematics, Berkeley, Uníversity of California Press, 1982.
McWilliams, W. C., "On Political Illegitimacy", Public Policy,
1971,29, pp. 440-454.Merelman, R. M., "Learning and Legitirnacy", American
Political Science Review, 1966,60, pp. 548-567.Methe, D., J. Baesel y S. Schulman, "Applying PrincipIes of
Corporate Finance in the Public Sector", en J. L. Peny y K.
L. Kraemer (comps.), Public Management: Public and
Private Perspectives, Palo Alto, Calif., Mayfield, 1983.Meyer, J. W., y B. Rowan, "Institutionalized Organizations:
Formal Structure Versus Myth and Cerernony", American Joumal of Sociology, 1977,83 (2), pp. 340-363.
Meyer, M. W., Bureaucratic Structure and Authority: Coordi-
nation and Control in 254 Government Agencies, Nueva
York, Harper & Row, 1972.---, Change in Public Bureaucracies, Cambridge, Ingla
terra, Cambridge University Press, 1979.---, "Bureaucratic' Versus 'Profit' Organizatíons", en B.
Staw y L. L. Cummings (comps.), Research in Organizational
Behavior, Greenwich., JA! Press, 1982.---, W. Marshall y R. O. Williams, Comparison of
Innovation in Public and Private Sectors: An Exploratory
Study, Washington, D. C., Division of Policy Research and
Analysis, National Science Foundation, 1977.Miles, R., Macro Organization Behavior, Glenview, Ill., Scott,
Foresman, 1980.Mintzberg, H., The Nature of Managerial Work, Nueva York,Harper & Row, 1972.
Mitnick, B., The Political Economy of Regulation, Nueva York,Columbia University Press, 1979.
Moe, T., "The Economics of Organization", American Journal
of Political Science, 1984, 28, pp. 739-777.Mohr, L. B., "The Concept of Organizational Goals", Amer-
ican Political Science Review, 1973, 67, pp. 469-484.---, Expla ining Organizational Behavior: The Limits and
Possibilities of Theory and Research, San Francisco, Jossey
Bass, 1982.Morgan, R. J., "Madison's Analysis of the Sources of Political
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 226/252
224 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Authoríty", American Political Science eview 1981,75, pp.613-625.
Mosher, F. C., The GAD: The Ouest [or Accountability in
American Government, Boulder, Colo., Westview Press, 1979.Mowery, D., e Emergence and Growth of Industrial Research
in American Manufacturing, 1899-1945, disertación docto-ral inédita, Stanford University, 1981.
Munay M. A., "Comparing Public and prívate Management:
An Exploratory Essay", Public Administration Review,1975,34 (4), pp. 364-371.
Musolf, L., Uncle Sam's Private Profitseeking Corporations:
Comsat, Fannie Mae, Amtrack, and Conrail, Lexíngton.Mass.. Lexington Books, 1983.
Musolf, L., y Seidman, The lunedBoundaries of Public
Administration", Public Administration Review, 1980, 40,pp, 124-130.
National Center for Productivity and Quality of Working Lífe, m p l o y ~
Altitudes and Productivity: Differences Betweert the PubllC and Private Sector, Washington, D. C., United
States Civil Service Commission, 1978.Neuberg, L. G., "Two Issues in the Municipal Ownership of
Electric POWer Distribution System", Bell Journal of Eco-nomics, 19
77,
18, pp. 303-323.Niskanen, W. A., Bureaucracy and Representative Government,
Hawthorne, Y., Aldine, 1971.Nystrom, P. C., Y W. H. Starbuck corJlps.), Handbook o(
Drganizational Design, Nueva York, Oxford UniversityPress, 1981.Olsen, J. B., "Applying Business Management Skills to
Governmental Operations", Public Adrninistration Review,1979,39 (3), pp. 282-289.
Ostrom, V., The Intellectual Crisis in public Administration,University, tJniversity of Alabama Press- 1973.
Ouchj, W. G., "Markets, Bureaucracies and Clans", Admin-
istrative Science Ouarterly, 1980,25 (1), pp. 129-141.Padgett, L., The Mexican Political Systern, Boston, Houghton
Mifflin, 1966.Palmer, J., y I. Sawhill, The Reagan Experiment: An Exami-
nation of Economic and Social Policies Under the Reagan
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 227/252
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 225
Adminismuion, Washington, D. C., Urban Institute Press,
1982.Pearce, J. L., YJ. 1. Perry, "Federal Merit Pay: A Longitudinal
Analysis", Public Administration Review, 1983,43 (4), pp.
315-325.Peltzman, S., "Pricing in Public and Private Enterprises:
Electric Vtilities in the United States", Journal 1
Law and
Ee onom ics, 1971,14, pp. 109-148.Perry, J. L., Y K. 1. Kraemer (cornps.). Public Management:
Public and Private Perspectives, Palo Alto, Calif., Mayfield,
1983.Perry, J. L., Y1. W. Porter, "Factors Affecting the Context for
Motivanon in Public Organizations", Academy 1
Man-
agemeni Review, 1982, 7, pp. 89-98.Pfeffer, J., "Administrative Regulation and Licensing: Social
Problem or Solution?", Social Problems, 1974, 17, pp. 218228.
Pfeffer, J., y A. Leong, "Resource Allocations in United Funds:
Examination of Power and Dependence", Social Forces,1977,55 (3), pp . 775-790.
Pfeffer, J., y G. Salancik, The External Control 1
Organi-
ratione, Nueva York, Harper & Row, 1 8
Pinder, C. C., y 1. F. Moore, "The Resurrection of Taxonomy
to Aid the Development of Middle-Range Theories of
Organizational Behavíor", Administrative Science Quarterly,
1979,24, pp. 99-118.
Ponzer, B. Z., y W. W. Schmidt, "Determining ManagerialStrategies in the Public Sector: What Kind of People Enter
the Public and Private Sectors?", Human Resource Man-
agement, 1982,18 (1), pp. 35-43.Pool, L, Symbols of Democraey, Stanford, Calif., Stanford
Uníversíty Press, 1952.Porter, 1. W., y J. 1. Perry. "Motivation and Public Man
agement: Concepts and Issues", ponencia presentada en la
conferencia de Investigación en Administración Pública,The Brookings Institution, Washington, D. C., 19-20 de
noviembre de 1979.Prevan, K., J. M. Beyer y C. Kruybosch, "Environmental
Linkages and Power in Resource-Dependence Relations
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 228/252
226 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Between Organizations", Administrative Science Ouarterly,
1980,25 (2), pp. 200-225.Pugh, D. S., D. J. Hickson y C. R. Hinings,' "The Context of
Organization Structure", Administrative Science Ouarterly,1969,14, pp. 91-114.
Pugh D. S., D. J. Hickson, C. R Hinings y C. Turner, "Dimen
sions of Organization Structure", Administrative Scíence
Ouarterly, 1968, 13 (l). pp. 65-91.Rainey, H. G., "Perceptions of Incentives in Business and
Government: Implications for Civil Service Reform",
Public Administrative Review, 1970,39 (5), pp. 440-448.---, "Public Agencies and Private Firms: Incentives, Goals,
and Individual Roles", Administration and Society, 1983, 15(2), pp. 207-242.
Rainey, H. G., R W. Backoff y C. H. Levine, "Comparing
Public and Prívate Organizations", Public Administration
Review, 1976,36 (2), pp. 233-246.Ravetz, J., Scientific Knowledge and Its Social Problems,
Nueva York, Oxford University Press, 1971.Rawls, J., A Theory af Justice, Cambridge, Mass., Harvard
University Press, 1971.Rawls, J. R, R A. Ullrich y O. T. Nelson,
A Comparison of
Managers Entering or Re-entering the Profit and Nonprofit
Sectors", Academy afManagement Journal, 1975,18 (4), pp .
616-622.Redford, E., "Business as Government", en R. Martin (comp.),
Public Administration
and Demacracy: Essays in Hanor af
Paul H. Appleby, Syracuse, Nueva York, Syracuse University Press, 1965.
Reimann, B. C., Y A. R Neghandhi, "Organization Structure
and Effectíveness", en R. H. Kilmann, L. R. Pondy y D. P.Slevin (comps.), The Management of Organization Design,
Amsterdam, North Holland, 1976.Revans, R W., "Human Relations, Management, and Size"
en F. M. Hugh-Jones (comp.), Human Relations and Modern Management, Amsterdam, North Holland, 1958.
Rhinehart, J. B., et al., "Cornparative Study of Need Satis
faction in Governmental and Business Hierarchies",
Journal of Applied Psychology, 1969,53 (3), pp. 230-235.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 229/252
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 227
Rice, B., The C-5A Scandal, Boston, Houghton Mifflin, 1971.Ring, P. S., Y J. L. Perry, "Reforming the Upper Levels of
Bureaucracy: A Longitudinal Study of the Senior Exec
utive Service", Administration and Society, 1983, 15 (1),pp. 119-144.
Roberts, K. H., C. L. Hulin y D. M. Rousseau, Developing an
Interdisciplinary Science of Organizations, San Francisco,
Jossey-Bass, 1978.Roesner, J. D., "Incentives to Innovate in Public and Private
Organizations: Implications for Public Policy", Adminis
tration and Society, 1977, 9, pp. 341-365.Rose, R., "Implementation and Evaporation: The Record of
MBO", Public Administration Review, 1977,27 (1), pp. 64-71.Rosen, B., "Crises in the U. S. Civil Service", Public Adminis
tration Review, 1986,46 (3), pp. 207-214.Rothschild, J., "Observation on Political Legitimacy in Con
temporary Europe", Political Science Quarterly, 1977, 92pp. 487-501.
Rowan, B., "Organizational
Structure and the InstitutionalEnvironment: The Case of Public Schools", Administrative
Science Quarterly, 1982,27, pp. 259-279.Roy, W. G., "The Process of Bureaucratization in the United
States State Department and the Vesting of Economic
Interests, 1886-1905", Administrative Science Quarterly,
1981,26 (3), pp. 419-433.Rumsfeld, D., A Politician Tumed Executive". Fortune, 1979,
100, pp. 88-94.Runciman, W. G., Social Science and Political Theory,
Cambridge, Inglaterra, Cambridge University Press, 1963.Rushing, W., "Differences in Profit and Nonprofit Hospitals:
A Study of Effectiveness and Efficiency in General Short
Stay Hospitals", Administrative Science Quarterly, 1973,18,
pp. 474-484.Rushing, W., "Profit and Nonprofit Orientations and the
Differentiation-Coordination Hypothesis for Organization:A Study o f Small General Hospitals", American Sociological
Review, 1976,41, pp. 676-691.Samuelson, P., The Collected Scientific Papers of Paul A.
Samuelson, Cambridge, Mass., MIT Press, 1966.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 230/252
228 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Savas, E. S., Privatizing the Public Sector, Chatham, N. J.,Chatham House, 1982.
Schaar, J. H., "Legitimacy in the Modern State", en P. Green
y S. Levinson (comps.), Power and Community, NuevaYork, Vintage Books, 1970.
Schiesl, M. H., The Palitics af Efficiency: Munici pal Admi-
nistration and Reiorm in América, 1800-1920, Berkeley,
University of California Press, 1977.Schmidt, R. E., YM. A. Abramson, "Politics and Performance:
What Does It M ean for Civil Servants?", Public Ad
ministration Review, 1983,43 (2), pp. 155-160.Segal, M., "Organization and Environment: A Typology",
Public Adminis tration Review, 1974,34, pp. 212-219.Seidman, H., "Government-Sponsored Enterprise in the
United States", en B. Smith (comp.), The New Palitical Eco
nomy: The Public Use of the Private Sector, Nueva York,Wiley, 1975.
Selznick, P., TVA and the Grass Roots, Nueva York, Harper &Row, 1966.
Sharkansky, 1., Routines o[ Politics, Nueva York, Van Nostrand Reinhold, 1970.
Shaw, L. C., Y R. T. Clark, Jr., "The Practical Differences
Between Public and Private Sector Collective Bargaining",uct» Law Review, 1972,19, pp. 867-886.
Shelton, J., "Allocative Efficiency v. 'X-Efficiency': Comment",
American Economic Review, 1967,57, pp. 1252-1258.
Shubert, G., he
Public Interest in Administrative DecisionMaking: Theorem, Theosophy or Theory", American Po
litical Science Review, 1957,51, pp. 346-368.Simon, H., "The Proverbs of Administratíon", Public Admin-
istration Review, 1946,6, pp. 53-67.---, Administrative Behavior, Nueva York, Free Press,
1947.Simonson, G. R., The History of the American Aircraft
Industry, Cambridge, Mass., MIT Press, 1968.
Smart, C., y 1. Vertinsky, "Designs for Crisis Decision Units", Administrativ e Science Ouarterly, 1977, 22, pp. 640-657.
Smith, S. P., "Prospects for Reforming Federal Pay", Amer
ican Economic Review, 1982, 72 (2), pp. 273-277.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 231/252
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS 229
Steckler, H., The Structure and Performance of the Aerospace
Industry, Berkeley, University of California Press, 1965.Stillman, P., "The Concept of Legitimacy", Polity, 1974,7 1 ,
pp. 33-56.Straussman, J. D., "More Bang for Fewer Bucks? Or How
Local Governments Can Rediscover the Potentials (and
Pitfalls) o f th e Market", Public Administration Review,
1981,41, pp. 150-157.Taylor, F., Principles of Scientific Management, Nueva York,
Harper & Row, 1911.Thompson. J., Organizations in Action, Nueva York,
M c r a w ~ H i l l 1967.Thompson, V., Modem Organizations, Nueva York, Knopf, 1964.Tolbert, P. S., YL. G. Zucker, "Institutional Sources of Change
in the Formal Structure of Organizations: The Diffusion of Civil Service Reform, 1880-1935", Adnzinistrative Science
Quarterly, 1983,28, pp. 2 2 ~ 3 9
Tussman, J., Obligation and the Body Politic, Nueva York,Oxford University Press, 1960.
U. S. Office of Personnel Management, Federal Employee
Attitudes. Washington, D. C., U. S. Office of Personnel
Management, 1979.Vogel, D., "The Corporation as Government", Polity, 1975,8,
pp . 5-37.Walsh, A. H., The Public's Business: The Politics and Practices
of Governrnent Corporations, Cambridge, Mass., MIT Press,
1978.Wamsley, G. L., Y M. N. Zald, The Political Economy of Public
Organizations, Lexington, Mass., D. C. Heath, 1973.Warwick, D. P., A Theory of Public Bureaucracy, Cambridge,
Mass., Harvard University Press, 1975.Weber, M., The Theory of Economic and Social Organization,
Nueva York, Free Press, 1947.Weick, K., The Social Psychology of Organizing. Reading,
Mass., Addison-Wesley. 1969.Weissberg, R., "Adolescents' Perceptions of Political Authorities:Another Look at Political Virtue and Power", Midwest
Joumal ofPolitical Science, 1972,16 (1), pp, 4 7 ~ 6 8
Wheat, R. A., "The Federal Flextime System: Comparison and
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 232/252
230 REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Implementation", Political Personnel Management, 1982, 11(1), pp. 22-30.
Whetten, D. A., Y B. Bozeman, "Policy Coordination and
Interorganizational Relations", en Bryson y R. Einsweiler(comps.), Sharing Power, Nueva York, University Press of Arnerica, de próxima publicación.
Whorton, J. W., y J. A. Worthley, Perspective on the
Challenge of Public Management: Environmental Paradox
and Organizational Culture", Academy of Management Review, 1981,6, pp. 357-362.
Williamson, O. E., "The Economies of Organization: The
Transaction Cost Approach", American Journal of Socio-logy, 1981 a, 87 (3), pp. 548-577.
---, Market and Hierarchies, Nueva York, Free Press, 1981 b.Wilson, J. Q., "The Rise of the Bureaucratic State", Public
Interest, 1975,41, pp. 77-103.---, Y P. Rachal, "Can Govemment Regulate Itself?",
Public /nterest, 1977,46, pp. 3-14.Wilson, W., "The Study of Administration", Political Science
Ouarterly, 1887,2, pp. 197-222.Wolf, C., Theory of Non-Market Failure", Public Interest,
1979,55, pp. 114-133.
Woll, P., American Bureaucracy (2a. ed.), Nueva York,Norton, 1977.
Yarwood, D. L., Y B. J. Enis, "Advertising and Publicity
Programs in the Executive Branch of the National
Government", Public Administration Review, 1982, 42 (1),pp. 37-46.Zif, J., "Managerial Strategic Behavior in State-Owned
Enterprises: Business and Political Orientations", Man-agement Science, 1981,27, pp. 1326-1339.
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 233/252
ÍNDICEANALÍTICO
Abernathy, W.: 203Abrarnson, M. A.: 57Acme Aviation, como laboratorio
genérico público: 167Acme Widgets, Inc.: 146-147Acta de Reforma de l Servi cio Civil:
56Acta Pendleton: 58Adams, Bruce: 60, 62Administración d e Salud y Seguridad
Ocupacional (OSHA) autoridadpolítica secundaria y: 118, 150
Administración de Servicios Generales (GSA): 121-122, 149
administración pública: cambios enla: 6; como limitativa: 196; crisis
de la: 13; definición de: 6; del
papeleo: 151; educación en: 207209; eficiente: 22; enfoques binarios en: 198; era científica de la:197; gerencia pública y: 13, 15;
nueva: 197; transición en la: 12Advanced Population Laboratory,
como laboratorio de mercado pú
blico: 183Advanced Turbine Research, como
laboratorio de mercado casi pú
blico: 184-185Agencia de Protección Ambiental,normas sobre emisiones y ruido:
52agregación, niveles de: 82Alchían, A. A.: 95-98,100Aldrich, Howard: 37, 66, 138
Alessi, 1. de: 95. 98. 103Allison, G. Jr.: 39, 84American Telephone and Telegraph
(AT&T), autoridad política secun
daria y: 118; Bell Laboratorio de:156
anarquías organizadas: 45Anderson, W.: 64Appleby, Paul: 54. 84
Arendt, H.: 112
Argone National Laboratory, lo pú
blico en: 156Asociación para la Gerencia y Aná
lisis de la Política Pública: 17Atomic Energy Laboratory, The,
como laboratorio de multimercado público: 175-176
Australia, eficiencia de las aerolíneaspúblicas y privadas: 101
autoridad, clerical: 90; de la personalidad: 90; efectos de la, en elcomportamiento de la s organizaciones: 111; estudio de la, en la sorganizaciones: 90; ideológica:90; jerárquica: 57; jurídica: 33;mediadora: 137; lo público como:140-141; religiosa: 90
autoridad económica: 20, 55; comomotivación en todo tipo de organizaciones: 90; derechos de propiedad y: 33, 103; efectos en las
organizaciones: 135, 137; eficiencia y: 194; impactos de la: 43, 105;imposibilidad de evaluar los efecto s de la: 141; influencia de la:105; limitaciones de la: 133; mecanismos particulares de la: 105;mezcla de autoridad política y:
128-129, 132, 135, 140-141, 143;organizaciones de 1 y D y: 161-162,194-195; organizaciones privadasy: 26; lo público y la: 90-93
autoridad política: 33, 55; amortiguamiento de la: 138; asignaciones de: 137; cambio ambientaly: 137; ciclos de vida organizacional y: 148; comportamientode las organizaciones y: 46. 114
125. 130; corporativismo y: 143;del Estado: 106, 109; diferentesgrados de influencia: 144; diversasfuentes y clases de: 111; efectos e nlas organizaciones: 23-24. 90, 111.113, 118, 125-127. 129, 132. 134-
231
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 234/252
232 ÍNDICE ANALÍTICO
135, 137, 149; eficiencia y: 194;externa: 134, 138; impactos de la:43; interdependencia y: 205; interna: 134; legitimidad y: 106-111;
limitaciones de la: 133; modelotemario de: 21,106,111-113,125129; naturaleza de la: 106; organización privada y: 132, 150;
-
ganización pública y: 22, 131;organizaciones de 1 y D y: 172, 174,176, 181,188, 192, 195; primaria:25, 112-118, 127, 135, 140; procesos organizacionales y: 145; lopúblico y la: 22, 46; restriccionesde: 120, 160; secundaria: 112, 118123, 127, 135, 140; teoria de la: 33;terciaria: 113, 123-125; visiónmadisoniana de: 109
Baas, L. : 120 ackoff R. w.: 39, 75, 84Baesel, J.: 73Bellante, D.: 100beneficencia, empresas privadas y:
9-10; tres fuentes de: 11
Benn, S. 1.: 75, 86, 199Bennett. W. L.: 109Berle, A. A.: 103Beyer, J. M.: 138bienes públicos, cuasi: 94; definición
de: 93; diversas interpretacionessobre: 95; naturaleza de los: 94;puros: 93; te aria de los: 102
bienes y servicios, carácter económico de los: 143; privatizaciónde: 42,95
Black, E.: 63Black Forest Energy Lab, Inc., como
laboratorio mercantil independiente: 186-187
Blau, P.: 45, 66-67Bluestone, B.: 49, 52Blumberg, P. 1.: 124Blumenthal, , W. M.: 40, 60, 84Bower, J.: 96Bozernan, Barry: 6,15-16,18-22,41
42, 45, 73, 83-85, 138, 144, 148,158, 161-162, 166, 171,191, 193194, 197,203-204
Bozeman, Judith: 37Breton, A.: 76, 86, 90, 95Bretschneider, Stuart: 37
Broedling, L. A.: 60Brookhaven National Laboratory, lo
público en: 156Bruggink, T. H.: 99
Buchanan, Bruce: 41, 55, 57, 75, 85,94Burke, William: 37burocracia: 41; central: 199; este
reotipo weberiano de: 67; formalización de la: 67; influencia constitucional en la: 120
Califano, J.: 40, 61California Cyclotron Center, como
laboratorio casi público: 169Cameron, K. S.:42Campbell, A.: 56Capan, N.: 100Cathcart, P.: 64Caulfield, S. G.: 61Cayer, N. J.: 58Center for Advanced Energy Phísícs,
como laboratorio genérico independiente: 173
Clark, R. T., Jr.: 73
Clarkson, K. W.: 96-97, 100-102Cleveland, R.: 50clientelísmo, surgimiento del: 121Cobb, R.: 109Cochran, C. E.: 105Comisión de Comercio Interestatal
(ice): 139Comisión Grace: 77Comisión Hoover: 77Committee for Economic Develop
ment: 72competencia, colapsos en la: 92;fomento de la: 91; gerencial: 202;libre: 92
Comsat, y autoridad política terciaria: 124
comunicación, medios de, acceso ala información y a los: 79; funciones de los: 63; relaciones conlos: 64
Consejo de Aeronáutica Civil, efectosregulatorios del: 148
consentimiento, tearia del, apelaciónmoral en la: 110; autoridad política primaría y: 112; criticas a la:107-108; legitimidad y: 107; paradojas de la: 109
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 235/252
ÍNDICE ANALÍTICO 233
Constitución, autoridad secundariarestringida por la: 113; comportamiento organizacional y: 120;elementos de la: 120-122; frag
mentación del gobierno por la:121; influencia en la burocracia:120; influencia en las organizaciones gubernamentales: 121
contrato social: 107-108corporaciones, autoridad política y:
143; como organizaciones públicas: 124; comparadas con organizaciones gubernamentales: 69;dependencia del gobierno: 72; des
arrollo de las grandes: 124, 143;diferencias con las organizacionespúblicas: 98; distintos tipos de: 73;eficiencia en las: 193; mixtas: 76;multinacionales: 79; surgimientode las: 79; teoria de las: 85; vigilancia de las: 98-99; véase tambiénorganizaciones privadas
corporativismo: 32; en las organizaciones: 45; estructuras del: 65;genérico: 36; gerencia públicay: 36; investigación genérica y:85
Crandall, N.: 65Crow, Michael: 37, 62, 85, 158, 162-
163,166, 17i 191 193-194cruce de fronteras, actividad de: 138Curnrnings, M. c., Jr.: 59Cunningham, W. G.: 50
Chemical Processing Institute, como
laboratorio genérico independiente: 173
Cheung, S.: 96Child, J.: 66Chrysler Corporation, préstamos del
gobierno a: 52
Dahl, R. A.: 106,199-200Dalton, D. R.: 65Davies, D. G.: 96-97, 99-100
decision-making, complejidad del: 14Demac, D.: 64Demsetz, H.: 95-98Departamento de Defensa (DOn): 77,
119, 121; organizaciones de Investigación y Desarrollo Inde
p e n d i e n t e ~ d e l : 157
Departamento de Energía, laboratorios de investigación del: 124,156, 192
dependencia, estructural-adminis
trativa: 149derecho, concepciones positivistas
del: 108derechos, humanos: 9; sexuales: 9derechos de propiedad: 20; autoridad
económica y: 33, 103; como modelo de autoridad económica:127; como teoría de lo público:95; comportamiento organizacional y: 100; control de los: 98; dife
rencias en los: 99; evaluación dela teoría de los: 101-103; importancia de los: 97-98; limitacionesen la teoría e investigación de los:lOO, 102-103; paradigma de: 86;pruebas empíricas de la teoría delos: 99-101; recompensa e incentivos: 96; teoría de los: 92, 103105,111,.125,127
Desai, D.: 62Dobratz, B. A.: 115Dole, Joe: 37Downs, A.: 90, 95, 97,138, 152Dunsire, A.: 66,80, ,85Dupre, A. H.: 156Durant, R. F.: 64Dutton, W.: 78
Edelman, M.: lOS, 107Eel1s, R.: 124efecto parrilla: 66
eficacia, en el sector privado: 154;organizativa: 158eficiencia, administrativa: 22; ali
neación de la: 194; beneficios dela: 99; corporativa: 193; económica: 78, 96; en el sector público:102; gerencial: 196, 202; gubernamental: 79; impacto de los tiposde autoridad sobre la: 194; medición de la: 202; mercantil: 94;organizacional: 194; política: 78;técnica: 98, 100-102
Elder: 109eludir la carga, significado de: 97-98Emert, Mark: 37Emery, F. E.: 138empleados, véase personal
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 236/252
234 íNDICE ANALíTICO
empresas, regulación gubernamentalde las: 79
empresas multiorganizacionales (MOE):
73; desarrollo de las: 74; princi
pales características de las: 74empresas patrocinadas p or el gobier
no (GSE), estatutos legales: 73;proliferación de: 73; relacioneslaborales en: 74
empresas privadas, funciones debienestar social de las: 9-10
empresas públicas, como organización híbrida: 73; véase también
organizaciones gubernamentales;organizaciones públicas
Energy Engineering, Inc., como laboratorio de multimercado casipúblico: 184-185
E ner gy Pollution Resear ch La-boratory, c om o l abo ra tor iogenérico público: 167, 171
Energy Research, Inc., como laboratorio casi público: 169, 172
enfoques de lo público, agregado: 89,209; binario: 87, 89,201, 209; de
comparación sectorial: 87; demarco teórico: 87; genérico: 8789, 201; ideográficos: 86-87; incidentales: 87, 89; unisectoriales: 87
Enis, B. J.: 73Estado, autoridad política del: 106,
109; autoridad primaria y: 21-22;como autoridad: 20; como interventor: 9; desarrollo del, capitalista: 10; funciones sociales del: 10;legitimidad del: 33, 109-110, 114
115; monopolio del: 106; nación:112; opinión de los ciudadanossobre el papel del: 116; socialización del: 11
Etzioni, A.: 45Europa, desarrollo espacial en: 74;
proliferación de GSE en: 73Ewing Oil R & D, Inc., como la
boratorio de multimercado independiente: 179
Federal Aviation Administration: 49federalismo: 122Fiedler, F.: 65Finney, G.: 72Fitch, L. C.: 78
Forrestal, James: 63Fotler, M. D.: 86Fowlkes, F.: 48Frankel, C.: 109
Fraser, J.: 107French, H. E.: 102Friedman, Milton: 91Friedrich, Carl: 105; sobre legiti
midad: 107Frost, P.: 65Fusfeld, H.: 158
Galbraith, J.: 91, 103Garson, David: 16Gaus, G. F.: 75, 86, 199
General Energy Inc., como laboratorio de multimercado casi público:177-178
Genéricos Casi Públicos (GCP), labo-ratorios, alternativas de mercado:172, 189; características de los:169-170
Genéricos Independientes (GI), laboratorios: 172, 189; caracter ístícasde los: 173; variedad de: 174
Genéricos Públicos (cr), laboratorios: 163-164, 182, 186, 188-189,192; características de los: 167168,171; tipo celular: 171
gerencia, científica: 197; como in-
sumo productivo: 96; educación:22, 196; eficiencia: 196, 202; procesos organizacionales y: 143; teoríade la: 196;valores de la: 205-207
gerencia pública, administración pú -blica y: 13, 15; cambios en la: 7;
características de la: 201; comoenfoque de conocimiento: 13;como función ejecutiva del gobierno: 17; conducta y: 208; conceptode: 12; corporativismo y: 36;definición de la: 6, 16; distinciónentre organizaciones públicas y:198; educación en: 207-210; estudios sobre: 16; hipótesis de descomposición: 200; influencia dela, en la educación: 16-17; manejode lo público: 201-204; origen dela: 13; lo público y la: 12-15, 27;rompecabezas de lo público y:198, 200-210; teoría de la organización formal y: 199; transición
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 237/252
íNDICE ANALíTICO 235
en la: 12; política pública y: 6; pro-blemas centrales de la: 17
gerentes, diferencias entre, públicosy empresariales: 202; fijación demetas: 103, 153; función princi-pa l de los: 205; funciones de los:201, 204; metas de los: 203;profesionalización: 79, 103; responsabilidades de los: 205-206;toma de decisiones: 103; toma deriesgos: 100
gestión pública, vé s gerencia pú -
blicaGillo, M.: 65
gobierno, centralismo en el: 149-150;ciclos políticos del: 61-62; concesiones de: 119; de perfil empre-sarial: 77-79; decisiones políticasdel: 64; eficiente: 79; estructurasde: ns, 119-120, 122-123, 141;fragmentación del, por la Constitución: 121-122; gerencia pública como función ejecutiva del:21; 1 Y D en el: 156; imitación detécnicas de la empresa privada: 9,78; legitimidad del: 11S; límites ala actividad del: 91; modelo deinsuficiencia de mercado: 92-93;modelo minimalista de: 91-92;papel y alcances del: 22; penetra-ción el en las empresas privadas: 72, 74; penetración del, enla sociedad: 33; presiones en laorganización del: 61; lo públicocomo: 75; toma de decisiones en
el: 112; valoración del papel yalcance del: 115-116; véase tam-
bién organizaciones gubernamen-tales; organizaciones públicas
Goodsell, C. T.: 76, 129Grady, R.: 111Grafstein, R.: 108Graham, G. J.: SO, 86Greenstein, F.: 118Grupp, F. W.: 56
Guerra de Secesión: 115Gulick, L.: 197Gusfield, J. R.: 76Guyot, J. F.: 57
Haas, J.: 67Habermas, Jürgen: 11
Hall, Richard: 37, 45, 67Hannigan, J. A.: 109Hayes, R.: 40, 203Henry, N.: 197Herber, B.: 93Herbst, P. G.: 65Herker, D.: 138Heron, R. P.: 85Hess, R: 117Heydebrand, V.: 67Hibbs, D. A.: 116Hickson, D. J.: 65-66, 85Hinings, C. R : 65-66Hoenack, S. A.: 90
Holdaway, E.: 85Holden, Todd: 37Holmes, R: 112Hood, C.: 66, 80, 85Hoover, Herbert: 79Hopkins, R H.: 57Horwitch, M.: 74Hulin, C. L.: 71
Indiana Institute, The, como la
boratorio genérico independiente: 173-174industria aeroespacial, como caso
singular: 52; competencia porcontratos de misiles: 51; corporativismo e n la: 143; crisis de la: SI ;influencia de lo público en la: 4546; lo público y ciclos de vida corporativa de la: 48-49; lo público yprocesos de objetivos en la: 5052; lo público y procesos estruc
turales en la: 49-50; recursos públicos en la: 46-48
industria ferrocarrilera, regulaciónde la: 139
Institute for Advanced Energy Researeh, como laboratorio genérico público: 167
Institute for Solar System Development, como laboratorio casipúblico: 170
Institute of Superconductivity, comolaboratorio de multimercado casipúblico: 177-178
interdependencia: 153-154; coordinación de la: 205; manejo de lopúblico e: 204·205; significadode: 204
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 238/252
236 ÍNDICE ANALÍTICO
International Business Machines(IBM), Watson Research Centerde: 156
interés común, lo público como: 76
77interés económico: 90interés público, ambigüedad en los
usos del término: 77; conceptode: 76; metas transitivas y: 153;restricción y: 140
investigación, empírica: 200; genérica: 21, 85-86, 190-191; incidentalde lo público: 85-86; nuclear: 176;lo público y la: 26, 70; sectorialcomparativa:
21 85-86; sobre eltamaño de las organizaciones: 65;sobre organizaciones públicas:71; unisectorial: 25, 84, 86
investigación y desarrollo (r y n), organizaciones de, actividades: 166;alcances de investigación: 186;apoyo directo de, industrial: 191192; asignación de recursos: 157,174, 176, 181; autonomía de las:171 174, 177; autoridad económi
ca y: 161-162, 194-195; autoridadpolítica y: 172, 174, 176-177, 181,188, 192, 195; bonificaciones deimpuestos a: 193; carácter del pro-ducto de investigación: 166; característícas de las: 165, 167, 184, 192;clasificación de: 157; clasificaciónde lo público de: 160-164; clasificación del universo organizacional:158-160; cooperativas en las: 177,192-193; diferencias entre las,
públicas y privadas: 158; diversostipos de: 188; eficiencia de las: 194;estabilidad organizacional: 188-190;estrategias en: 158; estructuraorganizacional: 190; estudios decaso: 166-187,190; estudios de diversidad organizacional: 158-166;financiamiento de: 157, 171, 182,186, 190-191, 195; hipótesis sobre:190-191; implicaciones para laefectividad organizacional: 193;implicaciones para la política pú-blica: 191; implicaciones para lateoría de la organización pública:194-195; influencia ambiental:162, 164-165; influencia gubema-
mental en las: 181 184; localización de: 156; niveles de riesgo:184; objetivos: 166, 182; planificación en las: 182, 184, 186, 188,
190; posición legal: 159; lo privadoen: 161-162; privatización y: 192;tipo de cambio técnico: 188
James, D. R: 103Jennings, M. K.: 59Jensen, M. C.: 96Johnson, N.: 67Jordan, P.: 49, 52
Kahn, R.: 45Kann, M. E.: 109Katz, D.: 45Kaufman, H.: 41, 67-69, 78, 80, 84,
116Kelsen, Hans: 108, 112Kilpatrick, F. P.: 59Kirnberly, J.: 65,116Kogod, R P.: 61Kotler, P. E.: 73Kourvetaris, G.: 115
Kraemer, K.: 78Kruybosch, c. 138Kueneman, R M.: 109Kuhn, T.: 197-198
Langlois, R.: 158Laser Science Center, como labo-
ratorio genérico público: 167, 171Lau, A. W.: 60Lee, B.: 51legitimidad, autoridad política se
cundaria y: 112; carácter dialéctico de la: 109; conceptos de:106-109; contradicciones en la steorías de: 109; de las organizaciones: 110; definición de: 111;del Estado: 33, 109-110, 114-115;del gobierno: 115; otorgamientode: 112, 115; polí tica: 112;relación entre consentimiento y:107; teoría de la organizaciónpolítica y: 109-111; teoría positivista de: 112
Lerner, A. W.: 81Levenson, A. B.: 64Levine, C. H.: 39, 75, 84, 116Ley de Comercio Aéreo: 49
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 239/252
ÍNDICE ANALÍTICO 237
Ley de Correo Aéreo: 49leyes, antimonopólicas: 9 147-148;
sobre salarios mínimos: 150
Lindblom, C. E.: 90,107,199-200Lindsay, C. M.: 99Link, A. N.: lOO, 148, 192Lipset, S.: 111Lipsky, Michael: 10Locke, John, sobre el contrato social:
107Lockheed, empresa, rescate finan
ciero de la: 48-49Lorenzo, T. J. di: 98-99Loveless, Stephen: 37, 41, 85, 158,
161Lovich, N. P.: 57Lowery, D.: 59Lowi, T. J.: 106Lynn. Laurence: 16-17,57,62-63Lynn, N.: 39
Magnetic Science Center, como laboratorio casi público: 169
Mahoney, T.: 65
Magnetic Transport Center, comolaboratorio de multimercado casipúblico: 177-178
Mainzer, L. C.: 106Marcson, S.: 158Marini, F.: 197Marshall, W.: 85Martín, R.: 108-109Martin Marietta Corporation, lo pú -
blico en: 157Masterman, M.: 197Mazzolini, R.: 73McGowan,Robert:37McKelvey, B.: 80McNamara, Robert: 49, 77McWilliams, W. c. 107Means, G. C.: 103Meckling, W. H.: 96 Medicare-Medica id: 52mercado, estructura de, eficiente:
94; modelo de insuficiencia de:
92Mercado Casi Público (MCP), labo
ratorios de: 184, 188-189Mercado Público (MP), laboratorios
de: 182-183, 189; característicasde los: 183
Mercantiles Independientes (MI),labo-
ratorios: 163, 184, 189-190, 193;características de los: 187
Mercantiles Públicos, laboratorios:
171Merelman, R. M.: lOS, 109Metalville Research Center, como
laboratorio mercantil independiente: 186-187
metapolítica: 13metas, autoridad política y: 153;
reflexivas: 151-152, 154; transit ivas: 151-153
Methe, D.: 73México, sistema político en: 115Meyer, M. W.: 39, 67,85Miles, R. H.: 116, 138Mineral Research Laboratories, Inc.,
como laboratorio de multirnercado independiente: 180
Mintzberg, H.: 204-205Mitnick, B.: 76modernídad, concepto de: 12nMoe, T.: 103Mohr, L. B.: 151
monopolios: 92; leyes anti: 91, 147-148Moore, L. F.: 80Morgan, R. J.: 109Mosher, F. C.: 84Mowery, D.: 156Multimercado Casi Público (MMCP),
laboratorios: 177, 186, 188-189;características: 178, 185
Multimercado Independiente (MM!),
laboratorios: 177, 181, 186, 188189; características: 179-180Multimercado Público (MMP), labo
ratorios, características: 175-177,189
Musolf, L.: 43, 124
nación, Estado: 112; origen de la: 77National Comparative R & D Labo
ratory Project (NCRL), estudios dediversidad organizacional: 158166,193-194
National Science Board, legitimidadde la: 110
National Science Foundation, cooperativas de investigación y: 192
Neghandhí, A. R.: 65Nelson, O. T.: 61
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 240/252
238 ÍNDICE ANALÍTICO
Nelson: 58Neuberg, L. G.: 99Neutron Institute, The, como labo-
ratorio genérico público: 167Newberry, J. F.: 85Newman, A. R.: 60Nicaragua, ayuda a los "contras" de:
117Nicole, Marc: 37Niskanen, W. A.: 97Nystrom, P. C.: 39,41,69
Oak Ridge National Laboratory, lopúblico en: 156
Oficina de Contaduría General(GAO): 120, 122, 150Oficina de Control y Presupuesto
(OMB): 121-122,149-150Oficina de Gerencia de Personal: 57,
121Oficina de Manejo de Personal
(OPM): 151oligopolios: 92Olsen, J. B.: 78O'Neill, Tip: 116
opción pública, teoría de la: 79opinión pública: 129; activación de
la: 117Oportunidad Equitativa de Empleo
(EEO): 119organizaciones: aspectos públicos de
las: 76; autonomía de las: 145;autoridad política y comportamiento de las: 113-125, 129;camaleón: 8n; características delas: 44, 84-85; ciclos de vida delas: 116, 147-148; comportamiento de las: 79, 100, 102, 106, 135;corporativismo y: 45; cuasigubernamentales: 8; cuasipúblicas: 8;de riesgo compartido: 153-154;definición de: 18n, 4445; del tercer sector: 43; dimensión de lopúblico en las: 20; efectos de laautoridad política en las: 19, 111,125-127; estructura de las: 150;
estudios sobre el tamaño de las:65; focales: 123, 137, 140; genéricas: 71; impacto de la autoridaden las: 20, 105, 137; impacto de lopúblico en las: 83, 118-119, 121,140; importancia del carácter
público de las: 15; interrelacionesentre diversos tipos de: 83; investigaciones sobre: 71; medición yclasificación teóricas de la: 133;mezcla de autoridad económica ypolítica en las: 125, 128-129, 132,135, 140-141, 143; mixtas: 72,75,113; no gubernamentales: 8, 121;no lucrativas:
10 31 43,85, ns.143; papel de los amortiguadoresen las: 135-139; papel del individu o en las: 86; procesos en elcomportamiento de las: 19n, 44;protección de su tecnología: 138;
lo público y el comportamientode las: 89; teoria de las: 31, 71,76,95,191; variabilidad de las: 72
organizaciones gubernamentales,amenazas a la existencia de: 68;comparadas con las corporaciones: 69; enfoques empresarialesde compensación: 73; estructurade las: 67; gerencia financieraen: 73; incapacidad de las, de expandir funciones: 68; influencia
constitucional en las: 121; laboratorios de investigación de las:157; limitación de la autoridad jerárquica en las: 57; longevidad delas: 67-69; metas transitivas y:152-153; negociación colectiva:73; privadas: 7, 10; publicidad ymercadeo y: 73; lo público y las:31-32, 34, 148, 204; recursos delas: 145; semejanzas con las organizaciones comerciales: 43, 7274; sociales: 7; sociedad y: 19;teoria de las: 106; vigilancia delas: 98-99; véase también organizaciones públicas
organizaciones híbridas: 8, 9, 21-22,72, 83, 196; ambigüedad de losestatutos legales de las: 74; augede las: 10; caracteristicas de las:14; origen de las: 14, 34, 43, 73
organizaciones privadas, asignación
de funciones y responsabilidades:42; autonomía de las: 146; autoridad económica y: 22, 132; autoridad política y: 113, 124, 147148,150; ciclos de vida d e las: 49;clasificación d e las: 80; compara-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 241/252
ÍNDICE ANALÍTICO 239
das con las organizaciones públicas: 20, 33, 39, 42-43, 53-54, 66,71,75, 82,85-86, 151, 154; como
portamiento de las: 83; conceptualización de las: 72; cooperativas y: 153-154; derechos depropiedad y: 99; eficacia en las:154; empleados y sistemas depersonal: 55-59; estructuras delas: 66; estudios de caso: 82, 84;expectativas de los ciudadanosante: 77; laboratorios de investígación de las: 157; legitimidad de
las: 109-110; manejo de las: 87;marco temporal y ritmo de traba jo: 60-63; metas de las: 101, 152,203; nivel de análisis de las: 8182; objetivos de las: 41-42; organizaciones y estructuras: 64-69;lo público y las: 31-32, 34, 50; tareas y contextos de trabajo: 59·64; toma de decisiones: 62; transferencia de tecnología en: 40
organizaciones públicas, asignación
de funciones y responsabilidades:42; autoridad política y: 22, 131;burocracia y: 41; cambios en las:18; caracteristicas del personal:41; ciclos de vida de las: 49; codificación de las: 80-81; compara.das con las organizaciones privadas: 20, 33, 39, 42-43, 53-54,66,
7
75, 83, 85-86, 151, 154;comportamiento de las: 75, 84,
110; conceptualización de las: 56,8, 12, 14,22,72,74-83; concepto marxista de: 11; cooperativasy: 153-154; corporaciones como:124; cuatro obstáculos en lateoría de las: 20-21, 71-74; derechos de propiedad y: 99; diferencias con las corporaciones: 98;distinción entre gerencia públicay: 198; empleados y sistemas depersonal: 55-59; escasez de claridad en las metas de las: 41; estudios de caso: 82, 84; evaluaciónde la eficiencia de las: 41; expectativas de los ciudadanos ante:77; investigación sectorial comparativa y: 85; manejo de las: 87;mareo temporal y ritmo de traba-
jo: 60-63; metas de las: 101-102,203; nivel de análisis de las: 81;organizaciones de 1 y D y: 194
195; organizaciones y estructuras: 64-69; problemas de la investigación comparativa sobre las:33; propósitos de las: 96; lo público y las: 32, 34, 204; riesgo enlas: 96; separación de la autoridad: 62; tareas y contextos detrabajo: 59-64; teoría de las: 72,83-84, 89, 106, 131, 209; toma dedecisiones: 62; transferencia de
tecnología en: 40; véase tambiénorganizaciones gubernamentalesorganizaciones sociales, funciones
de las: 9Ostrom, V.: 197Overman, Sam: 16
pacto social, teoría del: 111Padget, L.: 115Palmer, J.: 40, 116paradigma, utilización del término:
197Pearce, J. L.: 56Peltzman, S.: 95-96Perry, J. L.: 41, 56personal, actitudes del: 55-57; auto
selección de: 58-59; capacidadlimitada del, público: 58; características del: 41; control del: 150;dirección del: 150; eficiencia del:56; eludir la carga y: 97; encues
tas entre el: 57; estructura y procedimiento del sistema de: 57; lopúblico y el: 150; remuneraciónal: 56; visibilidad del, público: 6364
Pfeffer, J.: 148,204Photo Chemicals Inc., como labora
torio de multimercado independiente: 179, 182
Pinder, G. C.: 80poderfes), mezcla de autoridades y:
141; separación de: 120-122po1ftica(s), beneficios: 119; ciclos en:
154; coerción: 106; facultades:113; legitimidad: 112; regulatorias: 139; restricciones: 113, 119,139·140; rutinas: 120, 122-123;teoría: 111; valoración de: 116-118
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 242/252
240 ÍNDICE ANALÍTICO
política pública, como enemiga de laeficiencia: 78; contribuciones dela: 15; diseño de la: 62, 75-76; eficiencia: 78; electoral: 78; obediencia: 105; organizaciones de 1 y D y:191; lo público y: 14; programasde gobierno y: 14; separación dela, de la administración: 78; lomade decisiones en: 95
Ponzer, B. Z.: 41Pool, I.: 129Porter, L. W.: 41positivismo jurídico: 108, 111Power Systems Laboratory, Inc.,
como laboratorio mercantil independiente: 186-187 publicness, véase público, loPrahalad, c.: 74privado, lo, conceptualización de:
191-192; enfoque dimensionalde: 195
privatización: 22, 196; de bienes y servicios: 42; de laboratorios de 1 y D:
192; durante el gobierno deReagan: 116; teoría de la: 103-104;
vigilancia en las organizacionesgubernamentales y corporativas:98-99; vigilancia propietario-empresario: 97-98; véase tambiénderechos de propiedad
Provan, K.: 138Provincial Mining Laboratory, como
laboratorio de mercado público:182-184
público, lo: administración eficientey: 22; ambigüedad conceptual delo: 43; aportaciones de: 23; ausenci a de apoyo financiero en investigación de: 70; autoridad económica y: 90-93; bases de lateoría de: 22; como autoridad: 22,131, 140-141; como caráctereconómico: 76; como gobierno:75; como interés común: 76-77;como paradigma: 23; conceptode: 12n, 14, 19,22, 34,43, 191;
confusión normativa e ideológica: 77-79; del proceso: 119-120;derechos de propiedad comoteoría de: 95-104; desagregado:132-133; desarrollo de medidasde: 23; dimensión de, en las orga-
nizaciones: 20,44, 125, 161; educación y: 26; efectos de: 46, 48; enla industria aeroespacial: 46-52;estructural-administrativo: 149;gerencia pública y: 12-15; impacto de, en las organizaciones:83, 118-119, 121, 136, 140;importancia conductual de: 164;influencia de lo: 44-45, 50; investigación y: 22, 70; investigaciónincidental de: 85; manejo de: 200207; mecánica conductual de: 83;múltiples significados de: 71, 79;organizaciones de 1 y D y: 160
162, 191; orientaciones y objetivos de: 9; presencia de, en lavida social: 15; problemas deambigüedad de: 19; programasde gobierno y: 14; re d de: 141143; restricción de: 139-140; significado de: 31; teoría dimensiona l de: 21, 83, 194-197; tipologíade: 162-166; virtudes de: 22
público, perspectiva multidimensional de lo: 22-23, 130; presun
ción de equivalencia: 133-134;supuesto: 131-132; supuesto dedescomposición: 132-133; supuesto de mediación: 135-139
público, procesos de lo, ciclos de vidaorganizacional y: 147-148; controlde los recursos: 146-147; de metas:151-154; de metas y administración: 152-154; de recursos: 143146; estructural y administración:150-151; estructurales: 149-151;manejo de ciclos vitales: 148-149;organizacionales: 143-149
público, rompecabezas de lo: 21,32,39-53, 71, 74, 79, 129, 154, 156;como base para la investigación:209-210; como paradigma: 196200; enfoques del rompecabezasde: 83-86; gestión pública ymanejo de lo público: 200-207;marcos teóricos: 86; tipología de
enfoques: 86-89Pugh, Do So: 65-66
Rachal, Po: 64Rainey, Hal: 37,39,41,55-57,59,75,
84-85
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 243/252
ÍNDICE ANALÍTICO 241
Ravetz, J.: 197Rawls, J. R: 58, 108Reagan, Ronald, presidencia de: 61,
gobierno de corte empresa-rial en la: 79; interés en los métodos directivos durante la: 40;lealtad y deslealtad en la: 59; privatización durante la: 116, 192;separación de política y adminis-tración: 77-78
recursos, adquisición de: 73, 144, 146;asignación de: 157; autoridadpolítica y: 146; componente público de los: 144; de las organiza
ciones de 1 y D: 157, 174, 176; estabilidad de los: 146; manejo de los:145; mezcla de: 144
Redford, E.: 77Regional Energy Research Center,
como laboratorio de mercado casipúblico: 184-185
Reiman, B. C.: 65Reino Unido, características de las
agencias del gobierno: 66, 80
restricción, de la autoridad política:120; de lo público: 139-140; interés público y: 140; moderaciónde la: 140; política: 113, 119, 139140; significado de: 139
Retired Executive Corps: 149Revans, R. W.: 65Rhinehart, J. B.: 85Rice, B.: 48Richard, A. R.: 56Ring, P. S.: 56Roberts, K. H.: 71Robínson, R: 98-99Roessner, J. D.: 4 0Roosevelt, Franklin, Nuevo Trato de:
115-116Rose, Richard: 10, 78Rosen, B.: 56Rothschild, J.: 105Rousseau, D. M.: 71Rowan, B.: 39, 85
Roy, W. G.: 113Rumsfeld, Donald: 40, 84Runciman, W. G.: 106Rusbult, C. E.: 59Rushing, W.: 85
Salancik, G.: 204
Sarnuelson, P.: 92Sayas, E. S.: 42Sawhill, I.: 40, 116
Sayre, Wallace: 32Schaar, J. H.: 106Schíesl, M. H.: 78Schmidt, RE.: 41, 57Schoenherr, R: 66Schulman, S.: 73Scott, W. R: 45Seattle Tech., Inc., como laboratorio
de multimercado independiente:179
sector spanners: 84, 87
sectorial, ambigüedad: 32, 73-76;diferencia: 87; desvanecimiento:21-22, 72, 83, 196
Seidman, H.: 43Selznick, P.: 84Shaffer, P. L.: 57Shangraw, Jr., Ralph: 37Sharkansky, I.: 122Shaw, L. C.: 73Shelton, J.: 97
Sheridan, Eleanor: 37Shubert, G.: 77Sidney, J. L.: 73Simon, H.: 197Simonson, G. R.: 48, 51Sistema de Servicio Civil: 56, 58sistema político, elementos del: 120-
122sistema tributario: 122Small Business Administration: 149Smart, C.: 62Smith Chemical Research Labora
tory, como laboratorio mercantilindependiente: 186-187
Smith, Steven: 10, 73sociedad. capitalista: 7; complejidad
de la: 19; estatalización de la: 19;organizaciones gubernamentalesy: 19; penetración del gobiernoen la: 29; poscapitalista: 7; trans-formación de la: 8
Soref, M.: 103Southwest Mining Laboratory, comolaboratorio de mercado público:182-183
SST: 74Starbuck, William: 37. 41. 69State Energy Lab, The, como labora-
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 244/252
242 íNDICE ANALÍTICO
torio de multimercado público:175-176
Stauffer, R.: 67Steckler, H.: 46
Stillman, Peter: 108, 112Straussman,
eftTey
37, 73,144,203Sullivan, M.: 49, 52Super Phoenix Breeder Project: 74
Taft, R A.: 116Taylor, Frederick: 197tecnología, administrativa: 40; carác
ter de la, industrial: 91; directiva:40; organizacional: 138; transfe
rencia de, entre sectores: 40; social: 40Tennessee Valley Authority, autori-
dad política terciaria y: 124Thompson, J.: 138, 146Tolbert, P. S.: 85, 122toma de decisiones, apertura en la:
151; asignación de servicios y: 42;política pública y: 95; sector privado y: 61; sector público y: 62
transición, concepto de: 8n; en laadministración pública: 12
Trist, E. L.: 138turbulencia ambiental:42Turner, C.: 65Tussman, J.: 108
Ullrich, R A.: 58Underwater Energy Systems Center,
como laboratorio de mercadopúblico: 183
universidades, fondos gubernamen-
tales para las: 52, 123, 150; 1 Y D
en las: 156Urwick, L.: 197
Vaden, R. E.: 57Vertinsky, I.: 62Vietnam, autoridad política primaria
y: 112Vinson-Trarnmell, ley: 47Vogel, D.: 77, 124voto: 107
Walsh, A. H.: 73Wamsley, Gary: 37, 42, 86, 199-200
Warwick, D. P.: 39, 84Weber, Max: 105, 199Weick, K.: 83Weissberg, R: 118Weitzel, W.: 65Wheat, R A.: 73Whetten, D. A.: 42, 138,204Whorton, J. W.: 42Wildavsky, Aaron: 12Williams, R. O.: 85
Williarnson, O. E.: 76, 95Wilson, J. Q.: 64, 84, 121Winetrobe, R.: 76, 86, 90, 95Wolf, C.: 93Woll, Peter: 120, 139WortWey, J. A.: 42
Yale, D. A.: 57Yarwood, D. L.: 73
Zald, M. N.: 42, 86, 199-200Zucker, L. G.: 85, 122
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 245/252
ÍNDICE GENERAL
Organizaciones públicas: nuevo paradigma la adminis-
tracián pública. Estudio introductorio, Juan Miguel Ra-mírez Zozaya. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
Las organizaciones públicas y la gerencia pública. . .. 5
Lo público y la gerencia pública. . . . . . . . . . . . ..
12Creando nuevos paradigmas para entender a las orga-nizaciones públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 15
Publicness: enfoque para analizar las organizaciones pú-blicas. . . 19
Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 24
TODAS LAS ORGANIZACIONES SON PÚBLICASTendiendo un puente entre las teorías
corporativas privadas y públicas
Prefacio . . . . . . . . . . . . . . . 31Resumen temático . . . . . . . . . 32¿Quiénes deberían leer este libro? . 34Reconocimientos. . . . . . . . . . 37
I. El rompecabezas de lo público: cómo el carácter públicode las organizaciones afecta su comportamiento 39
Los intereses . . . . . . . . 40Supuestos sobre lo público. . . . . . . . . . . . . 42La influencia de lo público. . . . . . . . . . . . . 44El componente público en las firmas privadas: ejem-
plos históricos de la industria aeroespacial. . . .. 46Resumen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 52
JI. Comparando las organizaciones públicas y privadas: probl emas corporativos, de personal y de contexto la-
boral . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 54Comparaciones de empleados y sistemas de personal 55Comparaciones de tareas y contextos de trabajo 59
243
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 246/252
244 íNDICE GENERAL
Comparaciones de organizaciones y estructuras. 64
Conclusión. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69
III. Barreras al desarrollo del conocimiento sobre lo públi-
co de las organizaciones . . . . . . . . . . . . . ..
71Cuatro obstáculos para entender las organizaciones
públicas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 71El problema sintético: la confusión de sectores, 72; Elproblema analítico: conceptualizar las organizacionespúblicas, 74; El problema metodológico: validez de medición y estructura, 79; El problema causal: la última ba-rrera a la teoría de la organización pública, 83
Enfoques del rompecabezas. . . . . . . . . . . . .. 83
Un a tipología de enfoques. . . . . . . . . . . . . ..
86
IV. Autoridad económica: comprensión de las raíces de lo
privado. . . . . . . . . . . . . . 90
Autoridad económica y lo público . . . . . . . . .. 90
Bienes públicos . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 93
Los derechos de propiedad como u na teoría d e lo pú-
blico . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 95
V. Autoridad política: comprensión de las raíces de lo público . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105
Legitimidad y autoridad política " 106
Tres tipos de dotación de autoridad política. . . " 111
Autoridad política y comportamiento organizacional 114Autoridad política primaria y comportamiento organizacional, 114; Autoridad política secundaria y comportamiento organizacional, 118; Autoridad política terciariay comportamiento organizacional, 123
Modelo temario de autoridad política . . . . . . ..
125
VI. Por qué todas las organizaciones son públicas: visión
multidimensional de lo público . . . . . . . . . . : 130
Teoría multidimensional: tres axiomas " 131El supuesto rnultídímensional, 131; El supuesto de descomposición: lo público desagregado, 132; La presunciónde equivalencia, 133
Dinámica de una teoría multidimensional de lo pú-
blico . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134Lo público y procesos organizacionales 143
Lo público y procesos estructurales 149
Lo público y procesos de metas. 151
De la teoría a la aplicación . . . . . 154
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 247/252
ÍNDICE GENERAL 245
VII. Caso particular: cómo el nivel de lo público afecta eldesempeño de las organizaciones de investigación
y desarrollo . . . . . . . . . . . . . . . . .
. .. 156
Estudio de la diversidad organizacional: el Natio-
nal Comparative R & D Laboratory Project .. 158Clasificación del universo organizacional, 158; Clasificación de lo público de organizaciones de 1 y D, 160;Tipología de lo público, 162Estudios de caso de la tipología de lo público . .. 166Sinopsis de resultados . . . . . . . . . . . . . . .. 186
VIII. Implicaciones para la investigación, la educación ge-
rencial y la gerencia efectiva . . . . . . . . . . ..
196El rompecabezas de lo público como paradigma.. 196 El rompecabezas de lo público como paradigma teó-
rico y de investigación. . . . . . . . . . . . . .. 198El rompecabezas de lo público, gestión pública y ma-
nejo de lo público . . . . . . . . . . . . . . . .. 200El rompecabezas de lo público y la educación en ge
rencia pública . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 207El rompecabezas de lo público como base para la
investigación, la educación y la práctica . 209
Referencias bibliográficas 211 Índice analítico. . . . . . 231
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 248/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 249/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 250/252
8/9/2019 Todas Las Organizaciones Son Publicas
http://slidepdf.com/reader/full/todas-las-organizaciones-son-publicas 251/252
Top Related