Transparencia y Seguridad Nacional Ifai

EDUARDO GUERRERO GUTIRREZ

Transparenciay seguridad nacional

DIRECTORIO

Ilustracin portada:Manuel Monroy

Transparencia ySeguridad Nacional

Jacqueline Peschard MariscalComisionada Presidenta

Sigrid Arzt ColungaComisionada

Mara Marvn LabordeComisionada

Mara Elena Prez-Jan ZermeoComisionada

ngel Trinidad ZaldvarComisionado

Cecilia Azuara AraiSecretaria de Acuerdos

Alejandro del Conde UgarteSecretario Ejecutivo

Comit Editorial:Enrique Gonzlez TiburcioManuel Salvador Matus VelascoCiro Murayama RendnMara Fernanda Somuano VenturaRal Trejo Delarbre

Sylvia Salazar UgarteSecretaria Tcnica del Comit Editorial

318Cuadernosde transparencia

NDICEPresentacin. p. 5

Introduccin. p. 9

I. Los conceptos de transparencia y seguridad nacional. p. 12

II. Transparencia y seguridad nacional: tensiones y dilemas. p. 14

III. Justificacin de la reserva de informacin en materia de seguridad nacional. p. 16

IV. Criterios para la reserva de informacin en materia de seguridad nacional. p. 18

V. Incentivos para la reserva de informacin pblica en materia de seguridad nacional. p. 24

VI. Costos de la reserva de informacin pblica en materia de seguridad nacional. p. 26

VII. Beneficios de la transparencia en la poltica de seguridad nacional. p. 29

VIII. Transparencia y seguridad nacional en Mxico. p. 33

A. Avances y retrocesos de la transparencia en materia de seguridad nacional: el marco regulatorio. p. 33

1. La Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental

y los Lineamientos generales para la clasificacin y desclasificacin de la informacin

de las dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal. p. 33

2. La Ley de Seguridad Nacional. p. 35

B. Resoluciones del IFAI en materia de seguridad nacional. p. 37

IX. Comentarios finales. p. 43

Notas. p. 47

Bibliografa. p. 50

5LAS LEYES QUE CONSAGRAN EL EJERCI-CIO DEL DERECHO AL ACCESO A LAINFORMACIN PBLICA integran nor-mas que protegen bienes jurdicos

en algunas ocasiones complemen-

tarios y en otras aparentemente

excluyentes, lo cual obliga a una

permanente y dinmica valoracin.

El trabajo de Eduardo Guerrero

Gutirrez aborda una de las tensio-

nes fundamentales del derecho al

acceso a la informacin pblica: la

transparencia y la seguridad nacio-

nal.

Reconocer la validez del princi-

pio de mxima publicidad de la

informacin implica revisar los tr-

minos de esta tensin en la cual la

seguridad nacional debe trazar un

lmite excepcional a la informacin

pblica.

Para conciliar las tensiones y

dilemas entre transparencia y segu-

ridad nacional, el autor examina

estos conceptos y, una vez definidos

los alcances de cada uno, evala las

disyuntivas a las cuales se enfren-

tan los gobiernos al clasificar o

difundir informacin relativa a la

seguridad nacional.

Con el objeto de aportar elemen-

tos que contribuyan a aclarar y

resolver esta complejidad, Guerrero

Gutirrez ahonda en los diversos

PRESENTACIN

EDUARDOGUERREROGUTIRREZ

6criterios para reservar la informa-

cin en materia de seguridad nacio-

nal y en los elementos que deben

precisarse para evitar la discrecio-

nalidad en la clasificacin de la

misma.

En otras palabras, el texto de

Eduardo Guerrero menciona que las

agencias gubernamentales no pue-

den manejar el argumento de la

seguridad nacional de forma unila-

teral, caprichosa y sin vigilancia. El

autor nos alerta sobre este peligro y

hace un recuento de la serie de

incentivos polticos y burocrticos

escondidos en la estrategia de res-

tringir la informacin.

Esta propensin de los Estados a

la sobre clasificacin de la informa-


nal tiene repercusiones graves,

paradjicamente, en la misma segu-

ridad nacional. En el texto se

comentan los costos, cotejados con

los beneficios de mantener una

poltica de apertura informativa y

de esto puede inferirse que la opa-

cidad ni siquiera sirve a los que pre-

tenden aprovecharse de ella, pues

redunda en un aumento de los cos-

tos y de los riesgos para todos.

Despus de una revisin concep-

tual amplia y detallada, y apoyado

en esta base terica, el autor revisa

en el ltimo captulo los avances y

retrocesos de la transparencia en

materia de seguridad nacional en el

marco regulatorio de Mxico. Para

observar la forma de operatividad

de las leyes y la interpretacin de

las mismas, se incluyen algunas de

las resoluciones del IFAI que han

tenido especial trascendencia en

esta materia.

En sus comentarios finales,

Eduardo Guerrero Gutirrez refle-

xiona sobre las reformas requeridas

para avanzar en la apertura infor-

mativa en el sector de seguridad

nacional en el pas y las diversas

acciones que se deben de realizar

para cristalizarlas exitosamente.

7Este Cuaderno se inscribe en el

proyecto editorial del IFAI, encami-

nado a colaborar en el impulso de

una poltica de transparencia y

acceso a la informacin responsa-

ble. Como seala el autor, en un pas

como Mxico, la consolidacin

democrtica por un lado exige, que

el Estado tenga la capacidad de

hacer valer los derechos de las per-

sonas y rendir cuentas, y por el otro,

que sea capaz de protegerse, frente

a quienes pretenden debilitarlo.

Para que lo primero suceda, es nece-

sario, entre otras cosas, defender

una poltica de transparencia y

acceso a la informacin y para que

lo segundo se convierta en una rea-

lidad, es indispensable, controlar el

acceso a la informacin reservada

por motivos autnticos de seguridad

nacional.

Instituto Federal de Acceso

a la Informacin

y Proteccin de Datos

9LA TRANSPARENCIA Y LA SEGURIDADNACIONAL SON DOS VALORES, institu-ciones y polticas pblicas esencia-

les para la preservacin y el desa-

rrollo de un Estado liberal y demo-

crtico.1 La transparencia y el acce-

so a la informacin convierten a la

sociedad en una participante activa

del proceso de rendicin de cuen-

tas, proceso mediante el cual los

gobiernos son obligados a abrirse a

la inspeccin pblica, a explicar y

justificar sus actos y tambin que-

dan supeditados a la amenaza de

sanciones (Schedler, 2004). Con la

transparencia y el acceso a la infor-

macin los ciudadanos pueden

emplazar a los gobiernos a informar

qu hicieron, cmo lo hicieron y por

qu lo hicieron. Por su parte, la

seguridad nacional desempea un

papel crucial para preservar el

orden poltico y la estabilidad eco-

nmica y social, procurando as un

entorno propicio para el desarrollo

del pas en estas tres vertientes.

En Mxico, el derecho de acceso

a la informacin posee rango cons-

titucional. En su artculo sexto

nuestra norma suprema apunta

que el derecho a la informacin

ser garantizado por el Estado y

establece, entre otros, el principio

de que toda la informacin en

posesin de cualquier autoridad,

entidad, rgano y organismo fede-

ral, estatal y municipal, es pblica y

slo podr ser reservada temporal-

mente por razones de inters pbli-

co; una de estas razones es, preci-

samente, el resguardo de la seguri-

dad nacional.2 Por otra parte, la

preservacin de la misma se men-

ciona en el artculo 89 de la

Constitucin como una obligacin

del Presidente de la Repblica, para

cuyo cumplimiento dispondr de la

totalidad de la Fuerza Armada per-

INTRODUCCIN

10

manente o sea del Ejrcito, de la

Armada y de la Fuerza Area. En

Mxico, tanto la transparencia

como la seguridad nacional, estn

reguladas por dos leyes federales de

reciente expedicin: la Ley Federal de

Transparencia y Acceso a la Informacin

Pblica Gubernamental (LFTAIPG) y la

Ley de Seguridad Nacional (LSN). La

primera entr en vigor el 12 de junio

de 2002 y la segunda el 1 de febrero

de 2005.

Dnde debe trazarse la lnea

entre informacin pblica e infor-

macin reservada por motivos de

seguridad nacional? Por qu se

sobre clasifica informacin guber-

namental con el pretexto de prote-

ger la seguridad nacional? Cules

son los beneficios de una poltica de

transparencia en el mbito de la

seguridad nacional? Cmo perjudi-

ca la opacidad informativa a la

seguridad nacional? Cmo interac-

tan la transparencia y la seguridad

nacional en Mxico? Algunas de

estas preguntas generan largas dis-

cusiones en las cuales se traslucen

dos posturas bsicas.

Por un lado, estn quienes afir-

man que con frecuencia los funcio-

narios gubernamentales ocultan

injustificadamente informacin so

pretexto de que su divulgacin

puede vulnerar la seguridad nacio-

nal. Este grupo considera que fre-

cuentemente la seguridad nacio-

nal se erige en un obstculo insal-

vable para la transparencia y, con

ello, para la rendicin de cuentas y

el involucramiento de los ciudada-

nos en un asunto central de la agen-

da gubernamental. Por otro lado,

estn quienes consideran que gran

parte de la informacin de inteli-

gencia y de seguridad nacional es,

por definicin reservada, pues su

divulgacin podra ocasionar daos

de difcil reparacin a la seguridad

del pas y, por ende, a su desarrollo

poltico, econmico y social.

Un par de casos recientes en la

prensa mexicana y estadounidense

ilustran las tensiones que suelen

aparecer entre los partidarios de la

transparencia y quienes enfatizan

la importancia de proteger la segu-

ridad nacional. En el caso de

Mxico, por ejemplo, en mayo de

2009 la Secretara de Gobernacin

(SEGOB) coloc en el portal

Compranet del gobierno federal

informacin sobre la ubicacin de

oficinas del Centro de Investigacin

y Seguridad Nacional (CISEN), as

como las placas, marcas y modelos

de los vehculos de funcionarios que

laboran en el mismo. Milenio, un dia-

rio mexicano de circulacin nacio-

nal, divulg el incidente y lo calific

en su editorial, como una torpeza

que poda tener graves consecuen-

11

cias. Para algunos legisladores se

trat tambin de un error que pona

en riesgo a las instituciones de

seguridad nacional; pero para otros

legisladores, se trat de un evento

de escasa relevancia. Aparente-

mente esta accin no tuvo conse-

cuencia alguna, pero las contras-

tantes posturas tomadas por diver-

sos actores revelaron los grandes

desacuerdos de apreciacin que

existen sobre los alcances y lmites

de la transparencia en el mbito de

la seguridad nacional.

Por lo que toca a Estados Unidos,

ha aparecido un debate alrededor

de la conveniencia de publicar o

reservar cientos de fotografas que

revelan presuntos actos de tortura y

vejaciones a prisioneros en los

reclusorios de Bagdad, Guantnamo

y Kabul cometidos por miembros

del ejrcito americano. Gracias a la

Freedom of Information Act se supo

que las medidas extremas de inte-

rrogacin (privacin del sueo, uso

de bocinas y perros para alterar los

nervios, humillaciones verbales y

atamiento de prisioneros en posicio-

nes incmodas) fueron aprobadas

mediante rdenes ejecutivas emi-

tidas por la Casa Blanca.

Recientemente, congresistas de

ambos partidos se han opuesto a la

divulgacin de ms imgenes con el

argumento de que estimulara la

propaganda antiamericana en el

Medio Oriente y el resto del mundo.

Sin embargo, otros que apoyan la

divulgacin de las fotografas, ale-

gan que esta accin es necesaria

para disminuir tales abusos en el

futuro.3

Tres ideas centrales que inspiran

este ensayo estn contenidas en el

texto de Podesta (2003) que sirve de

epgrafe al presente. Estas ideas son

las siguientes: la reserva de una

parte de la informacin guberna-

mental relativa a la seguridad

nacional est motivada frecuente-

mente por intereses polticos y

burocrticos que nada tienen que

ver con la proteccin de la misma;

la sobre clasificacin de informa-

cin gubernamental por razones de

seguridad nacional tiene un efecto

contrario al formalmente declara-

do, es decir, la daa; y, contrario a lo

que se cree, la vinculacin entre las

polticas pblicas de transparencia

y seguridad nacional puede acarre-

ar grandes beneficios a sta ltima.

12

Captulo

EN ESTE ENSAYO SE UTILIZA LA PALABRATRANSPARENCIA PARA REFERIR ABRE-VIADAMENTE A LA TRANSPARENCIA YEL ACCESO A LA INFORMACIN. La dis-tincin entre transparencia y acceso

a la informacin puede interpretar-

se de dos formas, las cuales depen-

den del significado amplio o res-

tringido otorgado a la transpa-

rencia. En una primera interpreta-

cin, transparencia significara ni-

camente aquella informacin que,

por ley, las agencias de gobierno

deben colocar en la vitrina pblica;

es decir, en espacios de acceso

pblico como la internet. Por otra

parte, la frase acceso a la informa-

cin designara aquella informa-

cin que debe solicitarse para obte-

nerse. En una interpretacin ms

amplia, como la adoptada en este

texto, transparencia significa pol-

tica de transparencia, mientras que

acceso a la informacin significa

el derecho de acceso a la informa-

cin. En este caso, tal como se con-

sider a la transparencia un instru-

mento de la rendicin de cuentas,

ahora se considera el derecho de

LOS CONCEPTOS DE TRANSPARENCIAY SEGURIDAD NACIONALI

acceso a la informacin como un

instrumento de la transparencia.

La transparencia y el acceso a la

informacin son mecanismos insti-

tucionales que permiten a la ciuda-

dana obtener ms informacin

clara y precisa sobre la estructura y

el funcionamiento del gobierno.

Quizs tambin, valga comparar a

la transparencia con la rendicin de

cuentas para aclarar el significado

de ambos conceptos. El gobierno

democrtico rinde cuentas cuando

explica o justifica sus acciones a los

ciudadanos; en contraste, un

gobierno es transparente cuando

exhibe o entrega informacin sobre

su estructura y funcionamiento y

con ello, es sujeto a un mayor escru-

tinio pblico. Con la rendicin de

cuentas se asegura que las autori-

dades se responsabilicen ante

alguien de sus actos; con la transpa-

rencia se exige a los funcionarios

actuar de acuerdo con la ley y de

modo tico. Con la primera, el agen-

te (el empleado) se justifica ante su

principal (el jefe) y con la segunda,

el principal puede averiguar si su

agente le est mintiendo. Los meca-

nismos de rendicin de cuentas

intentan delimitar el poder, discipli-

narlo, acotarlo y, con ello, abunda

Schedler (2004), limitar las arbitra-

riedades, prevenir y remediar sus

abusos, volver predecible su ejerci-

cio, mantenerlo dentro de ciertas

normas y procedimientos preesta-

blecidos.

Por lo que toca a la frase seguri-

dad nacional, sta se refiere a la

proteccin del Estado frente a ame-

nazas internas y externas. La prime-

ra preocupacin del Estado, relativa

a la seguridad nacional, es la propia

supervivencia. Gobiernos fuertes,

cuya estabilidad interna est asegu-

rada, se refieren a su seguridad

nacional en trminos de proteccin

frente a amenazas externas. En

cambio, gobiernos dbiles han ten-

dido a definir su seguridad nacional

como proteccin del gobierno frente

a amenazas internas, tales como la

guerrilla, la revuelta, el crimen

organizado o los golpes de Estado.

Segn sea el analista o la autoridad

se enfatizan diversas amenazas o se


13

proponen distintas respuestas a

stas. Como consecuencia, los obje-

tivos centrales de una poltica de

seguridad nacional tienden a modi-

ficarse continuamente. Adems,

durante la ltima dcada, los pro-

psitos de las polticas de seguridad

nacional se han multiplicado a nivel

internacional, lo cual ha propiciado

que cada vez se reserve ms infor-

macin gubernamental en este

rubro.4

En Mxico, la LSN define a la

seguridad nacional como un con-

junto de acciones dirigidas a man-

tener la integridad, estabilidad y

permanencia del Estado Mexicano,

lo que implica la proteccin de la

nacin mexicana frente a las ame-

nazas y riesgos que enfrente nues-

tro pas; la preservacin de la sobe-

rana e independencia nacionales y

la defensa del territorio; el manteni-

miento del orden constitucional y el

fortalecimiento de las instituciones

democrticas de gobierno; el man-

tenimiento de la unidad de las par-

tes integrantes de la Federacin [];

la defensa legtima del Estado

Mexicano respecto de otros Estados

o sujetos de derecho internacional;

y la preservacin de la democracia,

fundada en el desarrollo econmico

social y poltico del pas y sus habi-

tantes. Para que una definicin tan

amplia de seguridad nacional no

implique la reserva masiva de la

informacin gubernamental de este

sector, es necesaria la expedicin de

un conjunto de criterios especficos

que refine el concepto y sus partes

para fines de clasificacin de infor-

macin.

Un instrumento esencial de la

seguridad nacional es la inteligen-

cia, la cual se refiere tradicional-

mente al procesamiento analtico y

estratgico de informacin con el

fin de fortalecer la racionalidad de

la toma de decisiones en el gobier-

no. Aunque la palabra inteligencia

frecuentemente se utiliza para

designar informacin secreta, ste

no siempre es el caso. La llamada

inteligencia de fuentes abiertas,

cuya informacin se recolecta en

fuentes pblicas (como los peridi-

cos, la internet, la televisin o las

revistas acadmicas, entre otras), es

tambin inteligencia. La inteligencia

secreta se divide en tres tipos: inteli-

gencia de seales, derivada de la

intercepcin e interpretacin de las

comunicaciones y de emisiones

electrnicas; la inteligencia de im-

genes, a veces tambin referida

como inteligencia fotogrfica; y la

inteligencia humana, la cual deriva

de fuentes como los espas. La deci-

sin de reservar sistemticamente

la informacin generada por estos

tres tipos de inteligencia crea pro-

blemas de rendicin de cuentas en

pases democrticos, por ejemplo,

en Estados Unidos las acciones

encubiertas realizadas por agencias

de inteligencia con frecuencia

resultan contraproducentes, por los

escndalos polticos generados una

vez que la informacin es desclasifi-

cada y sus detalles son expuestos a

la opinin pblica. Por eso, en pases

como Estados Unidos el Congreso

requiere ser informado antes de que

cualquier accin encubierta sea rea-

lizada.5

14

Captulo

IILA TENSIN FUNDAMENTAL ENTRETRANSPARENCIA Y SEGURIDAD NACIO-NAL CONSISTE EN LO SIGUIENTE: mien-tras que la primera extiende (e

intenta expandir) el universo de

informacin gubernamental accesi-

ble a los ciudadanos, la segunda

traza los lmites de la informacin

pblica y busca restringir el acceso

a varios segmentos de la informa-

cin gubernamental. Mientras que

la batalla de la transparencia es

ofrecer ms y mejor informacin

pblica al mayor nmero de perso-

nas, la seguridad nacional tiene

como misin impedir que algunos

individuos se apropien de informa-

cin reservada para subvertir la ley

o realizar acciones que daen el

inters pblico. En un pas como

Mxico, la consolidacin democrti-

ca exige ambas tareas. Por un lado,

que el Estado sea capaz de hacer

valer los derechos ciudadanos y de

rendir cuentas; y por el otro, que sea

capaz de protegerse frente a quie-

nes pretenden debilitarlo. Para que

lo primero suceda es necesario

entre otras cosas, defender una

poltica de transparencia y acceso a

la informacin; para que lo segundo

se torne realidad, es indispensable,

entre otras cosas, controlar el acce-

so a informacin reservada por

motivos autnticos de seguridad

nacional.

Desde la perspectiva de la trans-

parencia y el acceso a la informa-

cin, la literatura coincide en sea-

lar (y ofrece mltiples ejemplos)

que con frecuencia se reserva injusti-

ficadamente informacin pblica

porque presumiblemente su divul-

gacin causara un dao a la seguri-

dad nacional. Estas tensiones entre

apertura informativa y seguridad

nacional tienden a exacerbarse en

momentos crticos para la seguri-

dad; momentos en los cuales, los

ciudadanos buscan estar ms y

mejor informados sobre las amena-

zas, ya sea para aminorarlas o para

involucrarse en una deliberacin

pblica sobre acciones eficaces para

su combate. Pero justamente en

esos momentos crticos es cuando

las agencias de seguridad se tornan

mudas, indiferentes y hermticas

frente a ciudadanos curiosos e

inquisitivos.

Un dilema entre apertura infor-

mativa y seguridad nacional apare-

ce cuando, como dice Stone (2008),

la divulgacin de un secreto del

gobierno es daina para la seguri-

dad nacional pero tambin es valio-

sa para la rendicin de cuentas.

Esta informacin debera ser pbli-

ca? La pregunta podra formularse

de la siguiente manera: los benefi-

cios de la divulgacin son mayores

que sus costos? En otras palabras,

el valor de divulgar la informacin

sobrepasa los peligros para la segu-

ridad nacional? Desafortuna-

damente, es complicado medir los

conceptos de valor o peligro de

manera objetiva, consistente y

coherente. Segn Stone, estas pre-

guntas son tericamente pertinen-

tes, pero difciles de contestar en la

prctica. No es fcil reconciliar los

importantes intereses nacionales

relativos a la seguridad, con los

igualmente importantes intereses

de una sociedad abierta.

Transparencia ySeguridad Nacional TRANSPARENCIA Y SEGURIDAD

NACIONAL: TENSIONES Y DILEMAS

15

Supongamos, como lo propone

este autor, que un gobierno realiza

un estudio sobre la eficacia de sus

medidas de seguridad en unas plan-

tas de energa nuclear y el estudio

concluye que stas son vulnerables

a un ataque terrorista. Debe este

estudio mantenerse en secreto o

debe ser divulgado a la ciudadana?

Por un lado, la publicacin del

reporte podra poner en peligro la

seguridad nacional al revelar flan-

cos vulnerables a grupos subversi-

vos o terroristas. Por otra parte, la

publicacin de esta informacin

alertara al pblico sobre esta situa-

cin, presionara a los funcionarios

pblicos para solucionar el proble-

ma y le dara al pblico capacidad

para obligarlos a rendir cuentas por

sus fallas en la tarea de mantener

segura a la nacin. En pocas pala-

bras, la publicidad de tal informa-

cin podra representar al mismo

tiempo un costo y un beneficio.

Debera entonces publicarse o

reservarse el contenido de este

estudio? A pesar de los innumera-

bles y enconados debates para res-

ponderla, esta pregunta sigue abier-

ta.

Finalmente, un procedimiento

que genera disyuntivas difciles en

algunos pases es la divulgacin

masiva de documentos cuyo perio-

do de reserva expir. La desclasifica-

cin de grandes montos de informa-

cin acarrea varios problemas para

la seguridad nacional, pues los ser-

vicios de inteligencia no permiten la

divulgacin de informacin que

ponga en peligro sus fuentes (por

ejemplo, la identidad de un infor-

mante) y sus mtodos (por ejemplo,

la intervencin de una lnea telef-

nica) o que revele a un adversario

informacin sobre qu tanto sabe la

agencia sobre un tema determinado

(Hulnick, 1999). Sin embargo, la des-

clasificacin de documentos es un

procedimiento indispensable para

un ejercicio mnimo de rendicin de

cuentas sobre acciones y decisiones

realizadas por el gobierno aos

atrs.

Como puede observarse, la rela-

cin entre transparencia y seguri-

dad nacional es compleja e intrin-

cada, al explorarla nos encontra-

mos con tensiones y dilemas a cada

paso.

LA RELACIN ENTRETRANSPARENCIA Y SEGU-RIDAD NACIONAL ESCOMPLEJA E INTRINCADA,AL EXPLORARLA NOSENCONTRAMOS CON TEN-SIONES Y DILEMAS ACADA PASO.

16

Captulo


IIIJUSTIFICACIN DE LA RESERVA DEINFORMACIN EN MATERIA DESEGURIDAD NACIONAL

EL DERECHO DE LOS GOBIERNOS PARAMANTENER EN SECRETO CIERTA INFOR-MACIN POR MOTIVOS DE SEGURIDADES ANTIGUO, universalmente acepta-do y legtimo desde las perspectivas

liberal y democrtica -cabe agregar

que tambin son antiguos y univer-

salmente conocidos los abusos en

los cuales en ocasiones incurren los

gobernantes al invocarlo-. Cuando

el gobierno reserva informacin, la

oculta y guarda temporalmente

para entregarla al pblico en un

momento posterior. Al reservar

informacin, el gobierno la retiene

para el uso exclusivo de un reducido

grupo de funcionarios. Al controlar

el acceso a ciertas piezas de infor-

macin, el gobierno busca tambin

que tal informacin sea utilizada

nicamente para alcanzar ciertos

fines; dado que uno de los princi-

pios del gobierno representativo es

que la informacin generada por los

gobiernos sea pblica, cuando por

excepcin la reserven, deben justifi-

carlo adecuadamente.

En las democracias liberales, el

principio bsico que rige la reserva de

informacin por motivos de seguri-

dad nacional, es que el Estado debe

mantener bajo control informacin que,

por un lado, proporcione a la nacin

una ventaja significativa sobre sus

adversarios o que, por el otro, impi-

da a los adversarios obtener una

ventaja que pueda daar a la

nacin.6 Por qu existe informa-

cin reservada por motivos de segu-

ridad nacional? Porque fuera y den-

tro del pas podran existir personas,

organizaciones o naciones que, por

motivos diversos, tendran inters

en realizar acciones que infrinjan

un dao a la nacin.

En Mxico, por ejemplo, se vive

actualmente un conflicto armado

de gran escala entre el gobierno y el

crimen organizado en algunas

regiones del pas. Si esas organiza-

ciones criminales -a las que el

gobierno combate da a da- tienen

acceso a informacin detallada,

como la ubicacin de infraestructu-

ra nacional estratgica, podran

buscar su destruccin o explotacin

ilegal. En Mxico se han registrado

ambos tipos de acciones. En 2007

ocurrieron varias explosiones en los

ductos de Petrleos Mexicanos

(PEMEX) y en 2009 fueron descubier-

tas varias redes criminales dedica-

das a la extraccin clandestina de

combustible para venderlo en el

mercado negro de Mxico y Estados

Unidos.

En Mxico, para reservar un

documento por motivos de seguri-

dad nacional es necesario demos-

trar, con argumentos precisos y cla-

ros, la existencia de ciertas circuns-

tancias concretas que permiten

determinar que la divulgacin de

ese documento causara un dao

presente, probable y especfico a la

seguridad nacional. De acuerdo con

Lpez Aylln y Posadas (2006), se

requiere de una ponderacin de los

valores en conflicto -en este caso

publicidad contra seguridad- para

determinar si la primera pone en

riesgo a la segunda y para proceder

a reservar temporalmente el docu-

17

mento; a este anlisis se le conoce

como prueba del dao. Para auxi-

liar a los funcionarios en la tarea de

clasificar documentos, el Instituto

Federal de Acceso a la Informacin

y Proteccin de Datos (IFAI) emiti

en agosto de 2003 los Lineamientos

generales para la clasificacin y descla-

sificacin de la informacin de las

dependencias y entidades de la

Administracin Pblica Federal

(Lineamientos) que renen una serie

de criterios especficos para guiar la

tarea de clasificacin en materia de

seguridad nacional, entre otras.

EN MXICO, PARA RESER-VAR UN DOCUMENTOPOR MOTIVOS DE SEGURI-DAD NACIONAL ES NECE-SARIO DEMOSTRAR, CONARGUMENTOS PRECISOS YCLAROS, LA EXISTENCIADE CIERTAS CIRCUNSTAN-CIAS CONCRETAS QUEPERMITEN DETERMINARQUE LA DIVULGACIN DEESE DOCUMENTO CAUSA-RA UN DAO PRESENTE,PROBABLE Y ESPECFICOA LA SEGURIDAD NACIO-NAL.

18

Captulo


IVCRITERIOS PARA LA RESERVA DEINFORMACIN EN MATERIADE SEGURIDAD NACIONAL

EN OCASIONES, LAS DECISIONES DECLASIFICACIN EN MATERIA DE SEGURI-DAD NACIONAL SON DE UNA GRANCOMPLEJIDAD. Si quienes clasificandocumentos no cuentan con una

gua mnima (es decir, con un grupo

de criterios o principios) para reali-

zar esta importante labor, pueden

extraviarse fcilmente. Esta gua

resulta necesaria para que las deci-

siones de clasificacin sean metdi-

cas y sistemticas, lo que permitir

a su vez, que sean congruentes a lo

largo del tiempo. Tambin estos cri-

terios son tiles para reducir la dis-

crecionalidad con la que un clasifi-

cador de informacin toma deci-

siones y para brindar herramientas

analticas, tanto a los solicitantes

de informacin para objetar una

decisin de reserva de la autoridad,

como a los entes reguladores y fun-

cionarios judiciales para revocarla

cuando sea arbitraria o est mal

fundamentada. Los criterios de cla-

sificacin deben identificarse, com-

pilarse, explicarse y redactarse de

modo que los clasificadores de

informacin los conozcan, entien-

dan y utilicen para tomar decisio-

nes lgicas y consistentes. Cabe

agregar que estos criterios de clasi-

ficacin deben reformularse peri-

dicamente, pues el sector de seguri-

dad nacional muestra un gran dina-

mismo en Mxico y en el mundo, lo

que propicia que constantemente se

introduzcan nuevos criterios relati-

vos a la clasificacin o desclasifica-

cin de informacin.

En una sociedad liberal y demo-

crtica, en la que existe el principio

fundamental de mantener al pbli-

co informado sobre las actividades

del gobierno, es especialmente

importante que un sistema de crite-

rios de clasificacin de informacin

tenga un marco y una fundamenta-

cin slida para que la informacin

sea clasificada slo cuando sea

estrictamente necesario. Adems, la

informacin clasificada debe revi-

sarse peridicamente para determi-

nar su posible desclasificacin. En

la mayora de las democracias

avanzadas, la informacin clasifica-

da, por razones de seguridad nacio-

nal, tiene que ver con la defensa

nacional o las relaciones internacio-

nales -informacin militar o diplo-

mtica-. Gran parte de esta infor-

macin pertenece tpicamente a las

siguientes cinco reas (Quist, 2002):

1) operaciones militares; 2) tecnolo-

ga de armamento; 3) actividades

diplomticas; 4) actividades de inte-

ligencia; y 5) criptologa.7 La inteli-

gencia y la criptologa son funcio-

nes de apoyo para las tres reas

principales. En Mxico, donde el

sector de seguridad nacional inclu-

ye a varias agencias de seguridad

interna hay, adems de las reas

mencionadas, otras ms donde

tambin puede clasificarse infor-

macin por motivos de seguridad

nacional y que incluyen, por ejem-

plo, la operacin y el equipamiento

policiales as como la procuracin

de justicia.

Para determinar si cierta infor-

macin debe clasificarse como

reservada bajo el rubro seguridad

nacional, es necesario seguir los

siguientes cinco pasos:

19

1. Definir con precisin la informa-

cin o partes del documento que

deben clasificarse.

2. Determinar si la informacin

pertenece a alguna de las reas

que la ley permite clasificar.

3. Determinar si la informacin

sujeta a clasificacin est bajo

control del gobierno.

4. Determinar si la revelacin de la

informacin sujeta a clasifica-

cin podra causar un dao pre-

sente y probable a la seguridad

nacional.

5. Precisar cul sera el dao espec-

fico que la divulgacin de la

informacin sujeta a clasifica-

cin podra causar a la seguridad

nacional.8

Los criterios o principios de clasifi-

cacin de informacin deben for-

mularse con precisin y no dar

lugar a equvocos, pues en las ta-

reas de clasificacin cualquier

regla o gua que pueda malinterpre-

tarse ser malinterpretada.

Asimismo, si un clasificador de

informacin slo puede justificar la

reserva de la misma en trminos

vagos o abstractos, entonces ese

documento quizs no debera clasi-

ficarse. La sobre clasificacin de

informacin tiene como una de sus

causas principales la ausencia de

un razonamiento especfico sobre

cul informacin, es decir, sobre

cul(es) parte(s) del documento debe(n)

clasificarse.

El control de la informacin por

parte del gobierno es un segundo

criterio que debe cumplirse antes

de que la informacin sea clasifica-

da. Para determinar si la misma est

bajo control gubernamental deben

responderse tres interrogantes: La

informacin est sujeta a control

gubernamental cuando se encuen-

tra dentro del pas? El gobierno

tiene capacidad para controlar

dicha informacin (ya sea porque

sta es propiedad del gobierno o

porque as lo dispone alguna norma

o los trminos de las relaciones con-

tractuales)? Si el gobierno no tiene

control sobre la informacin sujeta

a clasificacin, entonces ser intil

clasificarla. Como dice Quist (2002),

si la informacin no puede ser con-

trolada por el gobierno, entonces

clasificarla no detendr su disemi-

nacin. Por ltimo, los adversarios

del gobierno tienen la informacin o

la pueden obtener por s mismos?

Proteger la informacin que ya

poseen los adversarios es un esfuer-

zo intil; igualmente, si stos pue-

den obtener fcilmente tal informa-

cin, entonces no debe clasificarse.

Slo en un caso podra ser ventajo-

so clasificar la informacin an

cuando sta sea conocida por un

LOS CRITERIOS DE CLASIFI-CACIN DEBEN IDENTIFI-CARSE, COMPILARSE,EXPLICARSE Y REDACTAR-SE DE MODO QUE LOSCLASIFICADORES DEINFORMACIN LOSCONOZCAN, ENTIENDAN YUTILICEN PARA TOMARDECISIONES LGICAS YCONSISTENTES.

20

grupo de adversarios: cuando, al

clasificarla, se logre mantenerla

alejada temporalmente de otro

grupo de adversarios.

Cierta informacin reservada no

se encuentra bajo pleno control

gubernamental; se trata de infor-

macin que est controlada dentro

del pas pero no fuera de l. Algunos

ejemplos incluyen informacin de

gobiernos extranjeros (controlada

tambin por el gobierno proveedor)

y de actividades de relaciones exte-

riores (conocida por las otras nacio-

nes participantes en tales activida-

des).

Para determinar si un adversa-

rio conoce la informacin sujeta a

clasificacin se requiere, primero,

conocer la informacin pblica que

ste tiene disponible; segundo,

conocer la informacin que no es

pblica y que tampoco est clasifi-

cada, a la cual el adversario pudo

tener acceso; y, tercero, conocer

informacin de inteligencia concer-

niente a informacin descubierta y

clasificada por el adversario -cuan-

do tal adversario es una nacin-.

Los clasificadores tambin deben

analizar si la informacin sujeta a

clasificacin puede ser deducida

fcilmente de la teora, de experi-

mentacin menor, o de informacin

pblica fragmentada. Si este fuera

el caso, la informacin no debe cla-

sificarse.

Los dos criterios finales para la

clasificacin de informacin en

materia de seguridad nacional se

cumplen cuando la siguiente pre-

gunta tiene una respuesta afirmati-

va: la divulgacin de la informa-

cin sujeta a clasificacin podra

causar un dao presente, probable

y especfico a la seguridad nacio-

nal? Determinar si el dao que se

causara es probable y especfico

no es fcil, por lo que se requiere de

un procedimiento diferenciado de

dos pasos:

1. Es necesario determinar si la

divulgacin no autorizada de la

informacin pudiera causar un

dao especfico a la seguridad

nacional. En caso de existir, tal

dao debe ser identificado.

2. Es necesario determinar si es

razonablemente probable que

tal dao ocurra.

En Mxico debera establecerse un

tercer paso que consista en realizar

una comparacin entre el dao a la

seguridad nacional que podra espe-

rarse por la divulgacin no autoriza-

da de la informacin, y el beneficio

a la nacin que implicara la descla-

sificacin de esa misma informa-

cin. En este tercer paso se determi-

na si el dao por la divulgacin de la

informacin excede los beneficios y,

por lo tanto, se determina tambin

si la informacin debe clasificarse

(Quist, 2002; Stone, 2008; Rozell,

2002). Como se ver ms adelante,

la clasificacin de informacin

puede tener varias consecuencias

adversas para los intereses naciona-

les. La informacin no debe ser cla-

sificada si los costos del proceso

exceden los beneficios.

Se han registrado varios esfuer-

zos de organizaciones no guberna-

21

mentales para delinear algunos

principios y criterios tiles con el

objetivo de fijar los lmites a la

informacin reservada en materia

de seguridad nacional y, con ello,

avanzar en la conciliacin del dere-

cho de acceso a la informacin con

la poltica pblica de proteccin a la

seguridad nacional. En 1995 un

grupo de 36 expertos en derecho

internacional, seguridad nacional y

derechos humanos se reuni en

Johannesburgo en donde prepar

una declaracin Los Principios de

Johannesburgo que busca promo-

ver un reconocimiento claro del

alcance limitado de las restriccio-

nes a la libertad de expresin y la

libertad de informacin que pueden

imponerse en el inters de la segu-

ridad nacional y disuadir a los

gobiernos de servirse del pretexto

de la seguridad nacional para impo-

ner restricciones injustificables

para el ejercicio de tales libertades.

Esta declaracin de principios

enuncia, entre otras, las siguientes

siete proposiciones clave en materia

de transparencia y acceso a la infor-

macin del sector de seguridad

nacional:

1. La libertad de expresin incluye

la libertad de buscar, recibir y

difundir informacin de toda

ndole.

2. Con el objeto de establecer que

una restriccin sobre la libertad

de expresin o de informacin es

necesaria para proteger un inte-

rs legtimo de seguridad nacio-

nal, el gobierno deber demos-

trar que:

a. la expresin o informacin en

cuestin representa una ame-

naza grave a un inters legti-

mo de seguridad nacional;

b. la medida impuesta es la

medida menos restrictiva

posible para proteger aquel

inters; y

c. la medida es compatible con

los principios democrticos.

3. Una restriccin que se busque

justificar por motivos de seguri-

dad nacional no ser legtima si

su propsito genuino o su efecto

demostrable es el de proteger

intereses inconexos con la segu-

ridad nacional como, por ejem-

plo, proteger a un gobierno de

una situacin embarazosa, o de

la revelacin de algn delito, o el

de ocultar informacin sobre el

funcionamiento de sus institu-

ciones pblicas.

4. Cualquier individuo tiene dere-

cho a obtener informacin de las

autoridades pblicas, incluso

aqulla relativa a la seguridad

nacional. No se podr imponer

restriccin alguna a este derecho

por motivos de seguridad nacio-

nal, a menos que el gobierno

CIERTA INFORMACINRESERVADA NO SEENCUENTRA BAJO PLENOCONTROL GUBERNAMEN-TAL; SE TRATA DE INFOR-MACIN QUE EST CON-TROLADA DENTRO DELPAS PERO NO FUERA DEL.

22

pueda demostrar que tal restric-

cin sea prescrita por ley y que

sea necesaria en una sociedad

democrtica para proteger un

inters legtimo de seguridad

nacional.

5. Las autoridades gubernamenta-

les no podrn impedir el acceso

a la informacin relativa a la

seguridad nacional, sino que

debern enlistar en la ley cate-

goras especficas y estrechas de

informacin que sea necesario

ocultar para proteger un inters

legtimo de seguridad nacional.

6. Las justificaciones para retener

informacin deben hacerse a un

lado en caso de que un inters

pblico ms amplio sea mejor

atendido con la apertura infor-

mativa.

7. La ley debe contemplar una revi-

sin independiente de las deci-

siones del gobierno dirigidas a

negar el acceso a la informacin

con base en criterios relativos a

la seguridad.

Estas siete proposiciones, formula-

das desde la perspectiva de quienes

abogan por la transparencia y el

acceso a la informacin, represen-

tan un paso importante para evitar

la sobre clasificacin de la informa-


nal. Asimismo, desde una perspecti-

va liberal y democrtica, otros dos

criterios generales han sido formu-

lados por Gutmann y Thompson

(1996). Se trata de los siguientes:

1. Los detalles operativos de los

programas gubernamentales, y

no los programas mismos, son

los que eventualmente deben

ser reservados temporalmente.

Por ejemplo, en Mxico contin-

an bajo reserva planes, agendas

y programas de trabajo de diver-

sos rganos dedicados a res-

guardar la seguridad nacional.

Algunos analistas mexicanos,

como Curzio (2007), han insisti-

do en la importancia de difundir

las agendas de trabajo de tales

rganos.

2. El hecho de que los detalles de

los programas u operativos

gubernamentales sean secretos,

no debe ser en s mismo un

secreto. Con base en este crite-

rio, los ciudadanos pueden tener

la oportunidad de deliberar ex

ante si la reserva de informacin

est justificada y de revisar los

detalles del programa despus

de haberse implementado. En

estos casos, la reserva de la

informacin est justificada no

slo porque es indispensable

para garantizar la viabilidad del

programa, sino tambin porque

las cuestiones sobre si la reserva

es necesaria y por qu es necesa-

ria estn sujetas a la delibera-

cin pblica. Si las excepciones

al principio de publicidad son

discutidas, aprobadas previa-

mente y revisadas peridica-

mente, entonces stas pueden

ser plenamente aceptables

desde una perspectiva democr-

tica y liberal.

23

Como puede observarse, ninguno de

los criterios anteriores implica que

la informacin gubernamental rela-

tiva a la seguridad nacional deba

abrirse al pblico de modo indiscri-

minado. Esto sera indeseable y

extremadamente riesgoso. Lo que

buscan los criterios anteriores es,

en primer lugar, que la reserva de

informacin en materia de seguri-

dad merezca un anlisis lgico y

sistemtico, basado en reglas deta-

lladas y pblicas; en segundo lugar,

que el clasificador tenga al menos

un contrapeso capaz de revisar sus

decisiones y, en su caso, revocarlas;

y en tercer lugar, como explica

Schedler (2004), que las autoridades

que decidan ocultar informacin, ya

sea con base en criterios de reserva

o confidencialidad, tengan la obli-

gacin mnima de revelar y defen-

der sus criterios de decisin en

pblico. Lo que la sociedad no

puede hacer es extender cheques

en blanco, pues no puede eximirse

a las autoridades que reservan

informacin en materia de seguri-

dad nacional de la exigencia a ren-

dir cuentas.

LO QUE LA SOCIEDAD NOPUEDE HACER ES EXTEN-DER CHEQUES EN BLAN-CO, PUES NO PUEDE EXI-MIRSE A LAS AUTORIDA-DES QUE RESERVANINFORMACIN EN MATE-RIA DE SEGURIDADNACIONAL DE LA EXIGEN-CIA A RENDIR CUENTAS.

24

Captulo


VINCENTIVOS PARA LA RESERVA DEINFORMACIN PBLICA EN MATERIADE SEGURIDAD NACIONAL

VARIAS RAZONES EXTRALEGALES MOTI-VAN A LOS GOBIERNOS A CLASIFICARCOMO RESERVADA LA INFORMACIN ENEL RUBRO DE LA SEGURIDAD NACIONAL.Un primer conjunto de razones

tiene que ver con caractersticas

estructurales de los gobiernos o con

circunstancias excepcionales por

las cuales atraviesa una nacin. Por

lo que se refiere a los rasgos estruc-

turales, entre ms frgil sea o se

perciba a s mismo un gobierno, ten-

der a reservar ms informacin,

pues considerar que sus capacida-

des de proteccin o defensa son

limitadas y que al proveer informa-

cin se expone a ser atacado por un

adversario. Por lo que se refiere a las

circunstancias excepcionales, en

coyunturas de conflictos armados,

las agencias de seguridad sern ms

propensas a reservar informacin

independientemente de que su

divulgacin pueda o no pueda cau-

sar un dao a la seguridad nacional.

Un segundo conjunto de razones

para clasificar informacin por

motivos extralegales tiene que ver

con incentivos polticos y burocrti-

cos. En los sectores de seguridad

nacional se libran intensas batallas

polticas y burocrticas, las cuales,

no slo tienen su resorte en la com-

petencia para obtener una mejor

informacin e inteligencia. Para cui-

dar una reputacin, para construir

un prestigio, para acrecentar una

partida presupuestal o para lograr

el triunfo poltico de una agencia,

frecuentemente tienen lugar prcti-

cas de acaparamiento y acumula-

cin de informacin que redundan

en una opacidad excesiva.9

As pues, las agencias guberna-

mentales ocultan informacin con

el pretexto de proteger la seguridad

nacional, cuando en realidad persi-

guen uno o varios de los siguientes

objetivos:

1. Conservar una posicin de lide-

razgo poltico o burocrtico

basado en la posesin de venta-

jas de carcter informativo y tc-

nico frente a competidores. Este

objetivo lo coment extensa-

mente Weber (1921) a principios

del siglo XX como una de las

causas principales de la opaci-

dad burocrtica. A este autor le

intrigaba el fanatismo con el

cual, la burocracia defenda

invenciones como secreto en el

cargo en esferas de trabajo en

las que tal secreto no tena la

menor justificacin.

2. Proteger la permanencia en el

cargo o eludir responsabilidades

penales o administrativas, al evi-

tar que se difundan actos de

corrupcin, negligencia, omisin

e ineficiencia, o que se divulguen

malos desempeos o errores de

algn alto funcionario.

3. Disminuir la oposicin y la crti-

ca al impedir que algunas deci-

siones o acciones polmicas

sean objeto de escrutinio en el

congreso, en los medios de

comunicacin o en los foros ciu-

dadanos. A veces la autoridad

busca mantener un frreo con-

trol sobre el conjunto de la infor-

macin para despus filtrar

selectivamente algunas de sus

partes con el fin de debilitar

adversarios o ganar puntos ante

la opinin pblica.

25

4. Ocultar incongruencias de infor-

macin entre las diversas agen-

cias de seguridad, lo que mostra-

ra claramente la falta de comu-

nicacin y coordinacin entre

ellas.

5. Retrasar lo ms posible la entre-

ga de informacin que pueda

generar un escndalo meditico,

para que ste acontezca despus

de algn evento poltico o electo-

ral, y con ello se reduzca drsti-

camente su potencial para cau-

sar dao.

La Orden Ejecutiva 12958 del gobier-

no de Estados Unidos es ilustrativa

de los malos usos a los que puede

prestarse la clasificacin de infor-

macin. En su Seccin 1.7 establece

una serie de circunstancias en las

que no debe clasificarse informa-

cin como reservada por motivos de

seguridad nacional. La lista es corta

pero reveladora de los incentivos

polticos, burocrticos y hasta eco-

nmicos existentes para reservar

informacin con el pretexto de pro-

teger la seguridad nacional. Dice la

Orden mencionada, en ningn caso

la informacin se clasificar para

perseguir los siguientes propsitos:

1. Ocultar violaciones a la ley, inefi-

ciencia o error administrativo;

2. Evitar el desprestigio de perso-

nas, organizaciones o autorida-

des;

3. Limitar la competencia econ-

mica;

4. Posponer la publicidad de infor-

macin que no requiere protec-

cin por motivos de seguridad

nacional.10

A VECES LA AUTORIDADBUSCA MANTENER UNFRREO CONTROL SOBREEL CONJUNTO DE LAINFORMACIN PARA DES-PUS FILTRAR SELECTIVA-MENTE ALGUNAS DE SUSPARTES CON EL FIN DEDEBILITAR ADVERSARIOSO GANAR PUNTOS ANTELA OPININ PBLICA.

26

Captulo


LA SOBRE CLASIFICACIN DE INFORMA-CIN GUBERNAMENTAL EN MATERIA DESEGURIDAD NACIONAL TIENE COSTOSALTOS EN TRMINOS DE LA PROPIASEGURIDAD DEL PAS Y DE SUS HABI-TANTES, de la evaluacin guberna-mental y la fiscalizacin efectiva,

del avance cientfico y econmico, y

del presupuesto pblico. Estos cos-

tos debilitan de una u otra forma a

la propia seguridad nacional. A con-

tinuacin se comenta cada uno.

1. Obstaculizar el acceso a informacin

pblica sobre seguridad nacional es

atentar contra esta misma seguridad

por las siguientes cuatro razo-

nes:

a. Se impide a los ciudadanos y

a numerosas autoridades

pblicas11 conocer los riesgos

y amenazas que enfrenta su

pas y las instituciones guber-

namentales. Esto imposibilita

que la sociedad y las autori-

dades conozcan la informa-

cin necesaria para proteger-

se y proteger mejor a sus

comunidades. La ausencia de

informacin relevante, opor-

tuna y detallada sobre peli-

gros actuales o potenciales da

como resultado una sociedad

ms insegura y vulnerable.

b. Se cancela frecuentemente la

posibilidad de que las polti-

cas gubernamentales sean

analizadas bajo una lente cr-

tica, tanto por la opinin

pblica como por la opinin

experta. En este ltimo caso,

la ausencia de informacin

pblica se erige en un obst-

culo infranqueable para la

realizacin de estudios e

investigaciones rigurosas

sobre riesgos y amenazas, y

sobre los mejores instrumen-

tos disponibles para enfren-

tarlos. De aqu que la sobre

clasificacin pueda acarrear

graves daos a la proteccin y

estabilidad del pas por el bajo

nivel de anlisis que propicia.

c. Se entorpece la coordinacin

al interior del gobierno para

enfrentar con xito los riesgos

y las amenazas a la seguridad

nacional cuando la sobre cla-

sificacin o la compartimen-

tacin de informacin inter-

fiere con su intercambio entre

las agencias de gobierno. De

poco sirve la informacin

recolectada y procesada coti-

dianamente por las agencias

de seguridad e inteligencia, si

los reportes finales terminan

como patrimonio personal de

un puado de funcionarios

sin la jurisdiccin pertinente

o sin la capacidad decisoria

requerida. La misma irrele-

vancia tienen los reportes que

se quedan en el escritorio de

una alta autoridad sin el

tiempo suficiente para leerlos

con la atencin merecida o

para implementar las medi-

das que de ellos se derivan,

dados los mltiples asuntos

importantes que tambin

debe atender.

d. Se incurre tambin en costos

cuando las autoridades pbli-

cas (de cualquier rea del

gobierno) toman decisiones

equivocadas debido a que no

VICOSTOS DE LA RESERVA DEINFORMACIN PBLICA ENMATERIA DE SEGURIDAD NACIONAL

27

accedieron oportunamente a

informacin relevante, por su

carcter de informacin

reservada por motivos de

seguridad nacional.

2. Impide la evaluacin del desempeo

gubernamental y la fiscalizacin

efectiva. Dos instituciones demo-

crticas, la libertad de expresin

y las fuentes alternativas de

informacin, estn estrecha-

mente relacionadas entre s

(Dahl, 1999). La calidad de la cr-

tica que los ciudadanos ejercen

hacia los poderes pblicos est

directamente relacionada con la

calidad y diversidad de las fuen-

tes de informacin a las que tie-

nen acceso. La sobre clasifica-

cin de informacin suprime las

fuentes de informacin confia-

bles y autorizadas, lo que impide

una evaluacin pblica con sus-

tento emprico de los resultados

de las polticas pblicas y del

desempeo de los funcionarios

gubernamentales. Asimismo, las

trabas al acceso informativo

afectan la fiscalizacin efectiva

de las agencias de la administra-

cin pblica por parte de diver-

sos rganos legislativos, como

las comisiones o los rganos de

fiscalizacin superior, o por parte

de los entes de control interno y

auditora pertenecientes al

Ejecutivo.12

3. En los pases ms avanzados, la

sobre clasificacin de informacin en

materia de seguridad nacional crea

barreras al conocimiento cientfico y

puede afectar negativamente el

desarrollo econmico. Parte de la

informacin relativa a la seguri-

dad nacional es de carcter cien-

tfico y tecnolgico y tiene un

uso dual; es decir, tiene aplica-

ciones tanto militares como

comerciales. La clasificacin

arbitraria de esta informacin

disminuye el progreso en reas

de ciencia y tecnologa, y puede

desalentar el dinamismo de

algunas reas de la economa

(Quist, 2002; Galison, 2004).

4. Como lo indica el Cuadro 1, la

sobre clasificacin de informacin en

materia de seguridad nacional tam-

bin tiene un alto costo presupuestal

asociado con los salarios del per-

sonal que clasifica y desclasifica

documentos y materiales; con

las erogaciones vinculadas a la

LA SOBRE CLASIFICACINDE INFORMACIN GUBER-NAMENTAL EN MATERIADE SEGURIDAD NACIONALTIENE COSTOS ALTOS ENTRMINOS DE LA PROPIASEGURIDAD DEL PAS Y DESUS HABITANTES, DE LAEVALUACIN GUBERNA-MENTAL Y LA FISCALIZA-CIN EFECTIVA, DELAVANCE CIENTFICO YECONMICO, Y DEL PRE-SUPUESTO PBLICO.ESTOS COSTOS DEBILITANDE UNA U OTRA FORMA ALA PROPIA SEGURIDADNACIONAL.

28

seguridad fsica de los emplea-

dos y los materiales; con las

investigaciones de clearance

(exmenes de control de confian-

za) realizadas al personal; con

los costos extra de preparar

versiones pblicas y de procesar

documentos clasificados; y con

los costos de almacenamiento e

inventario de documentos y

material clasificado, entre otros.

Cuadro 1.

Costos econmicos directos e indirectos

de la clasificacin de informacin

Costos directos:

- Salarios del personal de la oficina de clasificacin;

- Costos extras al transmitir y transportar documentos y materiales

clasificados (e. g. medios especiales de transporte y requerimientos

para su recepcin);

- Costos de almacenamiento de documentos, incluyendo inventarios

peridicos; y

- Costos de revisin de documentos clasificados para desclasifica-

cin.

Costos indirectos:

- Costos de preparacin de documentos o de fabricacin de hardware

en equipamiento seguro y reas seguras;

- Costos de comunicacin ineficiente entre el personal del proyecto

(tales como los requerimientos que prohben el uso del telfono y

del correo electrnico, y de mantener discusiones y conferencias en

reas seguras);

- El tiempo que los empleados requieren pasar en entrenamientos

sobre clasificacin; y

- Los costos de hacer la misma investigacin y desarrollo dos veces

porque los resultados de los programas de gobierno clasificados no

estn disponibles para otros y el trabajo debe repetirse.

Fuente: Quist (2002)

29

Captulo


VIIBENEFICIOS DE LA TRANSPARENCIAEN MATERIA DE SEGURIDAD NACIONAL

COINCIDO CON LA FRMULA SEGN LACUAL LA POLTICA DE SEGURIDADNACIONAL debe evolucionar en lalnea de convertirse en una poltica

pblica eficaz, legal y legtima, que

adems se transforme en una polti-

ca de Estado es decir, en una polti-

ca de carcter permanente y aparti-

dista (Tello, 2006). Una poltica de

apertura informativa podra contri-

buir decisivamente a alcanzar cada

uno de estos cuatro objetivos, como

se explica a continuacin.

En primer lugar, una poltica de

transparencia y acceso a la infor-

macin contribuye a elevar la eficacia

de la poltica de seguridad por las

siguientes cinco razones:

1. Facilita la deteccin y correccin de

errores y propicia, con ello, una eva-

luacin rigurosa del trabajo de las

agencias de seguridad nacional

por parte de la ciudadana. Una

vez que la informacin es pbli-

ca, el gobierno comparte con

expertos, universidades, organi-

zaciones no gubernamentales y

medios de comunicacin, entre

otros, la responsabilidad de ana-

lizarla. Por esta va, la probabili-

dad de detectar informacin

falsa, contradictoria o distorsio-

nada, que pueda conducir a

decisiones equivocadas, aumen-

ta exponencialmente.

2. Alerta y orienta a la poblacin sobre

amenazas actuales o potenciales, lo

que permite suprimirlas o moderar-

las mediante la accin individual

o colectiva. Con las nuevas tec-

nologas de la informacin,

millones de personas pueden

colaborar unas con otras para

resolver problemas comunes de

seguridad. Por ejemplo, la rpida

difusin va internet sobre algu-

na amenaza ambiental o de

salud (como el inicio de una epi-

demia) puede evitar que sta

produzca un dao extendido.

3. Contribuye a revertir inercias buro-

crticas. Factores de carcter

humano y organizacional pue-

den conspirar para que las agen-

cias de seguridad no acten con

la velocidad y prestancia reque-

ridas. La supervisin legislativa

puede contribuir a que las agen-

cias de seguridad eviten la auto-

complacencia y se mantengan

en forma. Sin embargo, este tipo

de supervisin tiene sus limita-

ciones, pues los legisladores rea-

lizan varias labores y tienen

poco tiempo para desempear

tareas de supervisin. En cam-

bio, las organizaciones civiles

pueden superar estas limitacio-

nes y fortalecer la supervisin

sobre las agencias de seguridad,

siempre y cuando tengan acceso

a la informacin pertinente

(Roberts, 2007).

4. Contribuye a resolver problemas de

comunicacin y coordinacin entre

las agencias del sector de seguridad

nacional. La sobre clasificacin

de informacin impide frecuen-

temente un flujo adecuado

entre las diversas oficinas de

gobierno. Una poltica de trans-

parencia y acceso a la informa-

cin puede diluir tales obstruc-

ciones e impulsar la coordina-

cin y comunicacin entre los

entes burocrticos. Con ello, la

poltica de apertura informativa

30

dota al aparato burocrtico de

una gran flexibilidad y rapidez

para atender oportunamente

amenazas inminentes.

5. Por ltimo, genera una gran pre-

sin social y poltica que obliga a

actuar a los gobernantes en la previ-

sin, supresin o gestin de riesgos

(Blanton, 2003; Chertoff, 2009).

Una vez que la informacin

sobre riesgos o amenazas se

traslada a la sociedad, sta

depura y ordena la informacin,

jerarquiza las amenazas y arti-

cula una agenda para su comba-

te o contencin. Simultnea-

mente la sociedad da, en algu-

nos casos, un seguimiento pun-

tual a las acciones de gobierno y

evala su desempeo; denuncia

fallas y registra los aciertos. Lo

anterior, genera una gran pre-

sin al gobierno para que sea

receptivo a las exigencias socia-

les y acte con diligencia en

materia de seguridad.

En segundo lugar, una poltica de

transparencia y acceso a la infor-

macin contribuye a robustecer la

legalidad de la poltica de seguridad

en las siguientes dos vertientes:

1. Al contar con la informacin

esencial sobre las acciones

gubernamentales en materia de

seguridad, las agencias de los

tres poderes, encargadas de tare-

as de control y fiscalizacin,

podran denunciar e intervenir en

caso de que fuera detectada la pre-

sunta comisin de actos ilcitos. La

misma lgica de denuncia apli-

cara en este caso a los actores

de la sociedad civil.

2. Al proveer un sistema de reglas

precisas que orienta y regula a

las agencias de seguridad en su

trabajo de clasificacin y dota al

sistema en su conjunto de un

ente regulador que revisa las

decisiones de clasificacin de

tales agencias, se otorga al sector

de un instrumento para fomen-

tar la legalidad en el manejo de

informacin y, con ello, se infunde

tambin de certeza jurdica a la

misma gestin e implementacin de

la poltica pblica de seguridad

nacional.

En tercer lugar, la apertura informa-

tiva contribuye a elevar la legitimi-

dad de la poltica de seguridad por

las siguientes tres razones:

1. Genera confianza y credibilidad de la

ciudadana en la poltica de seguri-

dad nacional y, con ello, facilita el

consentimiento pblico de las deci-

siones de gobierno en este mbito.

En cambio, al ocultar informa-

cin esencial a la ciudadana, el

gobierno genera suspicacia hacia

su poltica de seguridad an

cuando sus acciones en esta

materia sean legales, eficaces y

formen parte de una estrategia

adecuada. Como deca Bentham

(1791), cuando el gobierno le

brinda a la sociedad informacin

sobre sus acciones, esta misma

sociedad le devuelve duplicada

al gobierno la confianza que ste

le muestra.

31

2. Familiariza a la ciudadana con los

servicios de inteligencia para la

seguridad nacional, lo que les brinda

apoyo y reconocimiento pblicos.

Para ser funcionales en una

democracia, los servicios de inte-

ligencia requieren del aval y la

confianza pblicos. Sin este aval

y confianza, los servicios de inte-

ligencia no podrn obtener los

recursos que necesitan o reclu-

tar a personas talentosas, y sus

juicios sern cuestionados tanto

por el pblico como por los

expertos.

No es posible mantener el her-

metismo informativo y, al mismo

tiempo, obtener el apoyo pblico.

Entonces los servicios de inteli-

gencia necesitan abrirse lo ms

posible para obtener tal apoyo

sin poner en riesgo su eficacia en

el desempeo de sus tareas

(Hulnick, 2009). Como dice

Treverton (2004), las organizacio-

nes de inteligencia para la segu-

ridad nacional deben ser vistas

como partes regulares del

gobierno sujetas a controles

constitucionales como cualquier

otra agencia de gobierno.

3. Involucra a los ciudadanos en la

deliberacin pblica de un tema

sobre el que muestran un enorme

inters. La transparencia puede

convertirse en un instrumento

clave para acercar el gobierno a

los ciudadanos y, con ello, ser un

factor esencial para elevar el

involucramiento activo de la

sociedad en la poltica de seguri-

dad.

En cuarto y ltimo lugar, una polti-

ca de transparencia y acceso a la

informacin contribuye a convertir

la poltica de seguridad en una pol-

tica de Estado por las dos razones

siguientes:

1. El impacto positivo que la trans-

parencia tiene en la legalidad y

legitimidad de la poltica de

seguridad contribuye significati-

vamente a que sta se convierta

en una poltica de Estado. La des-

politizacin y despartidizacin

de la poltica de seguridad nacio-

nal, y la mayor participacin y

LA POLTICA DE SEGURI-DAD NACIONAL DEBEEVOLUCIONAR EN LALNEA DE CONVERTIRSEEN UNA POLTICA PBLICAEFICAZ, LEGAL Y LEGTIMA,QUE ADEMS SE TRANS-FORME EN UNA POLTICADE ESTADO ES DECIR, ENUNA POLTICA DE CARC-TER PERMANENTE Y APAR-TIDISTA.

32

deliberacin de la ciudadana en

ella, contribuyen a que esta pol-

tica pblica sea concebida y dise-

ada con un horizonte de largo

plazo, y que sea sustentable

mediante los mecanismos de

evaluacin a los que regularmen-

te est sujeta, incluida la evalua-

cin ciudadana.

2. La transparencia pone a la vista

de todos cualquier sesgo poltico

o partidista que presente el dise-

o o la implementacin de la

poltica de seguridad nacional, lo

cual sera criticado o denunciado

inmediatamente. De aqu que la

transparencia contribuya a

garantizar la imparcialidad de

una poltica de seguridad nacio-

nal. A medida que las presiones

poltico-partidistas disminuyan,

los funcionarios de las agencias

de seguridad tendern a pensar y

actuar con una lgica profesional

y tcnica, de carcter preventiva,

y con una dinmica de trabajo

apta para institucionalizar tareas

y alcanzar objetivos de largo

plazo.

UNA POLTICA DE TRANS-PARENCIA Y ACCESO A LAINFORMACIN CONTRI-BUYE A CONVERTIR LAPOLTICA DE SEGURIDADEN UNA POLTICA DEESTADO.

33

Captulo


1. La Ley Federal de Transparencia y

Acceso a la Informacin Pblica

Gubernamental y los Lineamientos

generales para la clasificacin y

desclasificacin de la informacin

de las dependencias y entidades de

la Administracin Pblica Federal

La LFTAIPG y, especialmente, los

Lineamientos representan un gran

avance en la compleja tarea de tra-

zar una lnea cada vez ms ntida

que permita a los clasificadores de

informacin distinguir, en el mbito

de la seguridad nacional, lo pblico

de lo reservado. En los trminos de

la fraccin I del artculo 13 de la

LFTAIPG, la informacin se clasifica

como reservada, cuando se compro-

meta la seguridad nacional, esto es,

cuando la difusin de la informa-

cin ponga en riesgo acciones desti-

nadas a proteger la integridad, esta-

bilidad y permanencia del Estado, la

gobernabilidad democrtica, la

defensa exterior y la seguridad inte-

rior de la Federacin, orientadas al

bienestar general de la sociedad que

permitan el cumplimiento de los

fines del Estado constitucional.

Para clasificar la informacin

con fundamento en la primera frac-

cin del Artculo 13, no es suficien-

te que el contenido informativo est

directamente relacionado con la

materia de seguridad nacional, sino

que deber considerarse tambin la

existencia de elementos objetivos

que permitan determinar si la difu-

sin de la informacin causara un

dao presente, probable y especfi-

co a la propia seguridad nacional.

Los Lineamientos representan

una contribucin significativa en la

tarea de acotar analticamente el

concepto de seguridad nacional,

incluido en la LSN y mencionado

previamente, al proveer categoras

ms especficas para fundamentar

tanto la entrega como la reserva de

informacin. Los Lineamientos esta-

blecen una serie de criterios con

base en los cuales, los titulares de

las unidades administrativas, deben

clasificar como reservada la infor-

macin o deben generar versiones

A. Avances y retrocesos de la

transparencia en materia de segu-

ridad nacional: el marco regulato-

rio

En Mxico, los instrumentos jurdi-

cos que incluyen disposiciones rela-

tivas a la clasificacin de informa-

cin por motivos de seguridad

nacional son, en orden cronolgico,

los tres siguientes:

1. La Ley Federal de Transparencia y

Acceso a la Informacin Pblica

Gubernamental (LFTAIPG), la cual

entr en vigor el 12 de junio de

2002.

2. Los Lineamientos generales para la

clasificacin y desclasificacin de la

informacin de las dependencias y

entidades de la Administracin

Pblica Federal (Lineamientos), los

cuales entraron en vigor el 19 de

agosto de 2003.

3. La Ley de Seguridad Nacional (LSN),

la cual entr en vigor el 1 de

febrero de 2005.

VIIITRANSPARENCIA Y POLTICADE SEGURIDAD NACIONAL EN MXICO

34

pblicas de documentos que con-

tengan secciones reservadas. Tales

criterios son los siguientes:

1. Se ponen en riesgo las acciones des-

tinadas a proteger la integridad y

permanencia del Estado cuando la

difusin de la informacin

pueda menoscabar o lesionar la

capacidad de defensa del territo-

rio nacional y quebrantar la uni-

dad de las partes integrantes de

la Federacin.


tinadas a proteger la estabilidad de

las instituciones de la Federacin

cuando la difusin de la infor-

macin pueda afectar la integri-

dad fsica de las mximas auto-

ridades de los tres Poderes de la

Unin y de los rganos con auto-

noma constitucional.


tinadas a proteger la gobernabilidad

democrtica cuando la difusin de

la informacin pueda impedir el

derecho a votar y a ser votado, u

obstaculizar la celebracin de

elecciones federales.


tinadas a proteger la defensa exte-

rior de la Federacin cuando la


pueda obstaculizar o bloquear

las acciones de prevencin o

defensa que lleva a cabo el

Estado mexicano frente a otros

estados o sujetos de derecho

internacional.


tinadas a proteger la seguridad inte-

rior de la Federacin cuando la


pueda obstaculizar o bloquear

operaciones militares o navales

contra la delincuencia organiza-

da; obstaculizar o bloquear acti-

vidades de inteligencia o con-

trainteligencia; menoscabar o

dificultar las estrategias o accio-

nes contra la delincuencia orga-

nizada; menoscabar o dificultar

las estrategias para combatir la

comisin de los delitos contra la

seguridad de la Nacin, previstos

en el Cdigo Penal Federal; des-

truir o inhabilitar la infraestruc-

tura de carcter estratgico;13

destruir o inhabilitar la infraes-

tructura de carcter indispensa-

ble para la provisin de bienes o

servicios pblicos de agua pota-

ble, vas generales de comunica-

cin o servicios de emergencia, u

obstaculizar o bloquear accio-

nes tendientes a prevenir o com-

batir epidemias o enfermedades

exticas en el pas.

Como puede observarse, los

Lineamientos desagregan los concep-

tos en categoras ms concretas, lo

que orienta mejor al clasificador

sobre el carcter pblico o reserva-

do de la informacin solicitada.

Asimismo, stos contribuyen a que

el trabajo de clasificacin ponga

atencin en los detalles y sea ms

selectivo al clasificar informacin,

sin embargo, en algunos renglones

los Lineamientos necesitan afinarse

an ms y ajustarse peridicamen-

te a los cambios que experimenta el

concepto de seguridad nacional.

35

2. La Ley de Seguridad Nacional

Esta ley representa un retroceso en

trminos de transparencia y acceso

a la informacin. La LSN enumera

en su artculo 4 a la transparencia

como uno de los nueve principios

que deben regir a la seguridad

nacional, sin embargo, permea a la

Ley un nimo a favor de la opacidad

informativa. A continuacin se des-

criben cinco dimensiones de este

nimo secretista de la LSN:

1. Reforzamiento y expansin de las

causales de reserva de informacin.

El artculo 51 de la LSN adiciona

dos causales de reserva de infor-

macin por motivos de seguri-

dad nacional. Segn este artcu-

lo, [] es informacin reservada

por motivos de Seguridad

Nacional [...] Aquella cuya apli-

cacin implique la revelacin de

normas, procedimientos, mto-

dos, fuentes, especificaciones

tcnicas, tecnologa o equipo ti-

les a la generacin de inteligen-

cia para la Seguridad Nacional,

sin importar la naturaleza o el

origen de los documentos que la

consignen, o [...] Aquella cuya

revelacin pueda ser utilizada

para actualizar o potenciar una

amenaza. A pesar de que el

derecho de acceso a la informa-

cin est regulado por la

LFTAIPG, y el IFAI tiene entre sus

responsabilidades la de emitir

los criterios de clasificacin y

desclasificacin de informacin

aplicables en el Poder Ejecutivo

Federal (del cual forman parte

las agencias de seguridad nacio-

nal), la LSN establece nuevas dis-

posiciones relativas a la reserva

de informacin en materia de

seguridad nacional.14

2. Principio de la informacin confiden-

cial gubernamental. Segn el art-

culo 52 de la LSN La publicacin

de informacin no reservada,

generada o custodiada por el

Centro [CISEN], se realizar inva-

riablemente con apego al princi-

pio de la informacin confiden-

cial gubernamental. Hasta

ahora el principio que rige el

manejo de la informacin guber-

namental en Mxico, segn la

Constitucin y la LFTAIPG es el

principio de mxima publici-

dad, debido a una reforma cons-

titucional en 2007 y a una refor-

ma legal en 2006, y como lo ha

mencionado Guerrero (2008),

este principio debe prevalecer

cuando se verifique un conflicto

de fundamentos o motivaciones

para determinar la entrega de la

LA LFTAIPG Y, ESPECIAL-MENTE, LOSLINEAMIENTOS REPRE-SENTAN UN GRAN AVAN-CE EN LA COMPLEJA TAREADE TRAZAR UNA LNEACADA VEZ MS NTIDAQUE PERMITA A LOS CLA-SIFICADORES DE INFOR-MACIN DISTINGUIR, ENEL MBITO DE LA SEGURI-DAD NACIONAL, LO PBLI-CO DE LO RESERVADO.

36

informacin solicitada. El prin-

cipio de informacin confiden-

cial gubernamental no existe en

el derecho positivo mexicano.

3. Obligacin del personal de las agen-

cias de Seguridad Nacional a la

guarda de secreto y confidencialidad

de la informacin que conozcan en o

con motivo de su funcin. Los art-

culos 10, 21 y 53 de la LSN inten-

tan evitar que los funcionarios

filtren selectivamente informa-

cin clasificada a la que tengan

acceso. Sin embargo, la Ley tam-

bin debera especificar las cir-

cunstancias en que los funciona-

rios pueden divulgar informa-

cin pblica que conozcan con

motivo de su encargo y que les

sea solicitada por el Congreso,

los medios de comunicacin o

que deseen divulgar por su cuen-

ta. En Estados Unidos, por ejem-

plo, continuamente aparecen

publicaciones de agentes en acti-

vo o de ex funcionarios de orga-

nizaciones de inteligencia y

seguridad nacional en las que

dan informacin y opinan sobre

diversos aspectos de la poltica

de seguridad nacional de su pas.

En 2004 la Comisin de Ataques

Terroristas a los Estados Unidos

del Congreso estadounidense

public un reporte detallado

sobre los ataques del 11 de sep-

tiembre de 2001, acompaado

por los testimonios de los ms

altos funcionarios del sector de

seguridad nacional de ese pas.

Tambin circulan en Estados

Unidos publicaciones dedicadas

a examinar documentos descla-

sificados de inteligencia para la

seguridad nacional.15 En Mxico

deberan empezar a establecerse

las instituciones necesarias para

que en un futuro cercano los

asuntos de seguridad nacional e

inteligencia sean ventilados y

discutidos pblicamente.

4. Opacidad presupuestaria. El nove-

no artculo de la LSN abre la

puerta a la opacidad presupues-

taria en cualquier agencia de la

administracin pblica federal

por el hecho de participar en

actividades relativas a la seguri-

dad nacional. Segn este artcu-

lo, dado que en algunos casos

tales actividades de inteligencia

requieren de confidencialidad y

reserva para tener xito, enton-

ces [] sern normadas presu-

puestalmente de manera espec-

fica [?] por las dependencias []

que correspondan, de acuerdo a

su competencia. Este enunciado

deja entrever la posibilidad de

que, bajo el pretexto de realizar

actividades de inteligencia cuyo

xito depende de la reserva y la

confidencialidad de la informa-

cin, las agencias de seguridad

reserven el destino y monto de

algunas partidas presupuesta-

les. Esto trae consigo los riesgos

caractersticos de la opacidad

presupuestaria: discrecionalidad

e ineficiencia en el ejercicio del

gasto, erogaciones onerosas, ses-

gos en la contratacin de pro-

ductos o servicios externos, etc-

tera.

5. Carcter reservado de las reuniones

del Consejo de Seguridad Nacional.

De acuerdo con el artculo 17 de

37

la LSN, [] Las reuniones del

Consejo [de Seguridad Nacional]

sern de carcter reservado []

Las actas y documentos que se gene-

ren en las sesiones del Consejo son

reservados, y su divulgacin se

considerar como causa de res-

ponsabilidad, conforme lo esta-

blezcan las leyes. []. Con lo

anterior, la LSN reserva ex ante

documentos que an no han

sido generados; servira a la ren-

dicin de cuentas que se redac-

taran versiones pblicas de las

deliberaciones que tuvieron

lugar en dichas reuniones.

B. Resoluciones del IFAI en materia

de seguridad nacional

Cuando un ciudadano solicita infor-

macin a alguna agencia de gobier-

no y sta se la niega, entonces el

ciudadano puede inconformarse e

interponer un recurso de revisin

ante el IFAI, un rgano con autono-

ma operativa, presupuestaria y de

decisin, para que revoque, modifi-

que o confirme la decisin del

Comit de Informacin16 de la

agencia respectiva. En materia de

seguridad nacional, el IFAI recibi

176 recursos de revisin entre 2003

y 2008, los cuales generaron 164

resoluciones, dado que 12 recursos

fueron acumulados en diversas

resoluciones.17 De las 164 resolu-

ciones, en el 37.8 por ciento el IFAI

revoc la decisin y en el 40.9 por

ciento la modific; es decir, en casi

el 80 por ciento de los casos el

Instituto alter la decisin original

de la dependencia o entidad de cla-

sificar la informacin solicitada.

Con el objetivo de conocer de

primera mano la labor del IFAI para

transparentar el sector de seguri-

dad nacional, a continuacin se

resean algunas de sus resolucio-

nes. Con base en stas se infieren

los siguientes cinco criterios que

han guiado algunas de las decisio-

nes para revocar, modificar o confir-

mar las decisiones de clasifica-

cin.18

1. Es pblica la informacin sobre el

personal y el equipamiento de las

agencias de seguridad, en caso de

no existir elementos que

demuestren que la divulgacin

de esa informacin daara las

capacidades del Estado para

combatir la delincuencia y man-

tener el orden pblico.

2. Son pblicos los datos estadsticos

agregados pues no vulneran la

capacidad estratgica de las ins-

tituciones que realizan activida-

des encaminadas a salvaguardar

la seguridad nacional.

3. Es pblica aquella informacin soli-

citada que sea idntica o similar a

informacin publicada previamente

EN MXICO DEBERANEMPEZAR A ESTABLECERSELAS INSTITUCIONES NECE-SARIAS PARA QUE EN UNFUTURO CERCANO LOSASUNTOS DE SEGURIDADNACIONAL E INTELIGEN-CIA SEAN VENTILADOS YDISCUTIDOS PBLICA-MENTE.

38

por las propias agencias de seguri-

dad.

4. En ciertos casos en los cuales las

agencias de seguridad respon-

dan que la informacin no exis-

te, el IFAI podr instruir una bs-

queda exhaustiva e incluso, la elabo-

racin del reporte solicitado.

5. El IFAI podr verificar el proceso a

travs del cual la agencia de seguri-

dad realiza las versiones pblicas de

algunos documentos (Clusula

CISEN).

A continuacin se resean algunas

de las resoluciones de las cuales se

derivan los cinco criterios anterio-

res.

1. Informacin sobre el personal y el

equipamiento de las agencias de

seguridad. En el expediente

2166/09 se solicit el nombre,

telfono, ubicacin y rea de

adscripcin de los directores

generales y directores generales

adjuntos adscritos a cada una de

las reas que integran la

Secretara de Seguridad Pblica

(SSP) Federal y sus rganos des-

concentrados como la Polica

Federal Preventiva (PFP). A esta

solicitud la SSP respondi que la

informacin estaba disponible

en su portal de internet y que

algunos nombres de funciona-

rios estaban clasificados, pues su

divulgacin podra afectar la

capacidad del Estado para pre-

servar la seguridad nacional. El

IFAI revoc la decisin y dictami-

n que el nombre de 39 funcio-

narios pertenecientes a la SSP

deba ser divulgada, pues no

adverta de qu manera la difu-

sin de tal informacin podra

vulnerar la capacidad de la auto-

ridad para combatir las acciones

delictivas o para resguardar la

seguridad nacional. En el mismo

dictamen el IFAI tambin modifi-

c la clasificacin para cuatro

puestos a fin de que el sujeto

obligado otorgue acceso a los

nombres que se hayan publica-

do, y confirm la reserva para

los cinco restantes que no hab-

an sido del dominio pblico.

Un caso similar es el del expe-

diente 2734/09, donde se solicita-

ron los nombres, perfiles, expe-

riencia, formacin y operativos

de los policas y agentes federa-

les asesinados el 18 de abril del

2009 en Nayarit, cuando trasla-

daban al narcotraficante

Gernimo Gmez, alias El

primo. La PFP respondi que la

informacin relativa al nombre,

nivel de responsabilidad y tareas

especficas de los integrantes, as

como cualquier dato que impli-

cara la posibilidad de inferir la

ubicacin de los integrantes de

esa institucin, estaba reservada

por un periodo de doce aos,

pues su divulgacin dificultara

las tareas de seguridad del

Estado mexicano. El IFAI modifi-

c dicha resolucin y otorg

acceso a los nombres de los

agentes muertos en el operativo,

adems de solicitar la entrega de

versiones pblicas de los docu-

mentos que registraran el perfil,

experiencia y formacin de los

mismos. Estas versiones pbli-

cas no debern contener, afirm

39

el Instituto, informacin que

revele las estrategias y tcticas

de entrenamiento especializado

de la Polica Federal [ni informa-

cin] vinculada con decisiones

institucionales que pudieran

poner en riesgo las tareas del

Estado para garantizar la seguri-

dad nacional o pblica, o perse-

guir y prevenir los delitos.

En los recursos 3499/06 y

3509/06 se solicit informacin

relativa a los chalecos antibalas

manufacturados por la

Secretara de la Defensa

Nacional (SEDENA). En este caso,

el IFAI decidi modificar la res-

puesta de la dependencia porque

ya exista informacin publicada

al respecto y porque al analizar

la normatividad que regula su

fabricacin, encontr que no

exista una relacin directa entre

Transparencia y Seguridad Nacional Ifai

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