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| ¿TENEMOS LA POLÍTICA SOCIAL QUE EL PAÍS NECESITA? 2

CONTENIDO

I. INTRODUCCIÓN ..................................................................................................... 3

II. UN MOMENTO DE QUIEBRE ................................................................................... 3

III. CRECIMIENTO Y DISTRIBUCIÓN .............................................................................. 5

III.a Crecimiento del PIB .................................................................................................. 5

III.b Distribución del Ingreso: La consolidación del modelo Pro-rico ............................. 6

IV. POBREZA ........................................................................................................... 10

IV.a Brecha Rural-Urbana .............................................................................................. 11

IV.b ¿Qué pasa con el campo? ..................................................................................... 12

V. MERCADO LABORAL: CRECIMIENTO SIN EMPLEO ................................................. 13

VI. EDUCACIÓN ...................................................................................................... 14

VI.a Analfabetismo y Educación Promedio ................................................................... 15

VI.b Educación preescolar y básica ............................................................................... 16

VI.c Educación Superior ................................................................................................ 16

VII. Salud y Seguridad Social .................................................................................... 18

VII.a Indicadores de Salud .............................................................................................. 18

VII.b Régimen contributivo vs régimen subsidiado ....................................................... 19

VII.c Pensiones ............................................................................................................... 19

VIII. DESPLAZAMIENTO ............................................................................................. 21

IX. VIVIENDA .......................................................................................................... 23

X. REFLEXIÓN FINAL ................................................................................................. 25


I. INTRODUCCIÓN

Las circunstancias actuales que demuestran que el país ha desacelerado seriamente su crecimiento y la evidencia clara sobre los pobres resultados de diversas estrategias impulsadas por esta administración, obligan a empezar a formular preguntas claves que conduzcan a la evaluación no solo de la gestión gubernamental sino del papel que viene jugando el poder Legislativo en estos temas, cruciales para construir la sociedad justa que se requiere. Sin duda, uno de los temas sobre los cuales se han dado mayores cuestionamientos es sobre las políticas sociales por lo cual es absolutamente pertinente formular la pregunta, ¿tenemos la política social que el país necesita? Este tipo de debates es el preámbulo adecuado para la discusión que se ha iniciado en el Congreso de la República sobre la primera de la familia de leyes de Transformación Social. Su objetivo fundamental es construir un nuevo marco para que estas políticas se orienten hacia los derechos de los ciudadanos y pongan límites al criterio asistencialista que parece predominar actualmente. Sin desconocer que la universalización de la educación y la salud han sido políticas estatales, la obsesión de duplicar Familias en Acción y el poco interés que se aprecia en el Gobierno por los graves problemas de calidad en educación y las profundas dificultades en la salud, además de crisis en campos como la desnutrición infantil, la situación de los desplazados y de las otras víctimas del conflicto y la pobre vida del campesinado, obligan a un serio viraje en este campo. Este debate busca encontrar respuestas a la pregunta formulada entre los hacedores de la política, los congresistas y una serie de reconocidos expertos en este tema. No es solo una discusión de control político sino un análisis franco que permite identificar los avances y retrocesos que se requieren para llegar a concluir si es necesaria una continuidad en el primer caso, o si se necesitan cambios definitivos. Colombia no puede continuar siendo identificado como uno de los países más desiguales de América Latina, región que a su vez, carga el penoso título de la peor distribución del ingreso en el planeta. Es el momento adecuado para abrir este debate porque hoy, la calidad de vida de la población es una preocupación mundial y es el gran reto de los latinoamericanos. Cuando la región se encuentra en la búsqueda de su modelo de desarrollo dentro de este mundo global, se reconoce que amplios sectores que han esperado por siglos, deben tener de inmediato mejores oportunidades. Llegó la hora de encontrar el esquema que garantice una sociedad que responda por ese mínimo vital para todos, sin excepciones. Sin este requisito no habrá verdadera democracia.

II. UN MOMENTO DE QUIEBRE

Colombia vive hoy un momento de quiebre en el cual se dan simultáneamente tres hechos que exigen serias reflexiones sobre el presente y el futuro del país. En primer lugar, el brusco descenso del crecimiento económico que se ha reducido a la mitad de lo observado en el año anterior, ha destruido la tesis de que la economía tendría un suave aterrizaje, sin contar con que aún falta el coletazo de la crisis internacional que puede


complicar seriamente el escenario nacional para el próximo año. En segundo lugar, han pasado seis años de esta administración y ya son evidentes los desatinos de las políticas seguidas por este Gobierno en diversos campos como el de la infraestructura, las relaciones internacionales, la política económica y la política agrícola entre otras. Pero las mayores falencias se observan en las políticas sociales cuyo gasto se ha mantenido relativamente constante en términos del PIB en los últimos años y que junto con las prioridades en el campo económico, demuestran que lejos de reducir las desigualdades y afrontar con éxito la crisis humanitaria que viven sectores de la sociedad colombiana, los problemas de esta naturaleza se agravan preocupantemente. En tercer lugar, la campaña presidencial del 2010 empezó y el señor Presidente Uribe plantea la necesidad de reelegir su fórmula de Seguridad Democrática y confianza inversionista, cuando ya existe suficiente información sobre los resultados, no siempre positivos, de esta estrategia pues preocupa su aplicación en circunstancias distintas a las que se presentaban en la primera etapa de ésta.

No se dieron los cambios necesarios en la economía durante su ciclo de alto crecimiento (6,2% en promedio en los últimos 4 años), para que se cumpliera lo anunciado por las autoridades: que Colombia había entrado en un período de crecimiento alto y sostenible. Además, los resultados de las estrategias adoptadas durante estos años han empezado a mostrar hechos muy negativos. La confianza inversionista justificó los grandes subsidios al capital y desestimuló la generación de empleo. Gracias a estas estrategias hoy el país tiene un modelo de crecimiento sin empleo que se ha traducido en altas tasas de desocupación e informalidad. La obsesión del TLC con Estados Unidos como la gran panacea postergó la agenda interna, que debía traducirse en una clara transformación productiva que hoy no tiene recursos fiscales. La agenda interna debió traducirse en un desarrollo de la infraestructura y en una mayor inversión en ciencia y tecnología para aumentar la competitividad. Pero es la política social donde el resultado es realmente lamentable. Los beneficios del desarrollo logrado en estos últimos años se han concentrado en el 10% de la población más rica. Creció la participación de las utilidades de las empresas en el ingreso nacional, mientras la de los salarios y de los ingresos de los trabajadores informales decreció. Es así como, de acuerdo a las cifras disponibles, la clase media fue la gran perdedora en este período de auge económico, para no mencionar la situación desesperada de los 3 millones de desplazados y de los millones de víctimas del conflicto. Ahora bien, si estos son los resultados en épocas de bonanza, ¿qué sucederá ahora que se inició el ciclo descendente de la economía?


Frente a estos resultados y con un escenario es tan complejo, ¿se justifica reelegir, sin ningún beneficio de inventario, la Seguridad Democrática y la confianza inversionista? La ANDI ha reconocido que la Seguridad Democrática ya no es suficiente para impulsar el crecimiento económico. La lucha contra las FARC sigue siendo una prioridad pero, hay nuevos y graves temas como la inseguridad ciudadana, la violación de derechos humanos, los nuevos grupos paramilitares y la fracasada estrategia contra el narcotráfico que requieren revisión. Adicionalmente, ¿se justifica seguir buscando una confianza inversionista que no genera empleo y que ha aumentado la desigualdad en un país de por sí lleno de injusticias? Es en este contexto en el que hay que preguntarse si el modelo de desarrollo del país, con sus estrategias económicas y sociales, es el adecuado.

III. CRECIMIENTO Y DISTRIBUCIÓN

Colombia, un país que según el DANE hoy tiene 43,4 millones de personas1, no ha logrado construir una sociedad más justa a lo largo de su historia, independientemente del modelo de desarrollo implementado. Peor aún, cuando la economía entra en crisis se deteriora la situación de muchos, lo cual es obvio, pero cuando la economía crece, los beneficios se concentran en los más ricos, lo cual es inaceptable.

III.a Crecimiento del PIB

Sin duda, en los últimos 4 años la tasa de crecimiento promedio de la economía del 6,2% ha generado avances en algunos indicadores sociales pero éstos, no se compadecen con lo que debería haber sucedido. El desempleo descendió de los niveles de la crisis de 1999, 15%, pero se mantiene en el 12%. Según el Gobierno, la pobreza bajó de más del 50% al 45% pero, sigue siendo una de las más altas de la región y, se han ampliado las coberturas en educación y salud pero sin haber logrado romper la mala costumbre de proveer educación y salud pobre para los pobres. Sin embargo, y este es el propósito de este debate, es necesario plantear si la dinámica actual permitirá, en el corto plazo y con niveles inferiores de crecimiento económico, verdaderas mejoras en la vida de casi la mitad de la población colombiana y además, abordar la crisis humanitaria de 3 millones de desplazados y de otras víctimas cuyo número ni siquiera se conoce. Como se verá a lo largo del texto, muchísimas realidades dolorosas no encuentran salida, como la desnutrición infantil que en algunas regiones se compara con situaciones en el África; la mortalidad materna que no logra mejoras sustanciales; la caída de la vacunación; la poca generación de empleo decente; la bajísima cobertura de la seguridad social y los profundos desequilibrios regionales que impedirán construir un país moderno y competitivo. Pero el tema de fondo es el que se deduce de los siguientes cuadros. En este período de alto crecimiento, 2004-2007, superior al histórico en Colombia, que siempre ha girado

1 DANE. Dirección de Censos y Demografía. Estimaciones 1985-2005 y Proyecciones 2006-2020 anualizadas

por sexo y edad.


alrededor del 4% por año, preocupa la forma como se distribuyeron estos beneficios entre la población. Porque no basta con crecer ni con aliviar la situación de los desvalidos. Se exige que las políticas sociales permitan una equitativa distribución de los beneficios que ha traído el desarrollo económico. Los tiempos de crecer para después distribuir pasaron y más, en una sociedad como la colombiana con tantos problemas de injusticia social y de mala distribución de los activos, tierra y capital, factores que quiérase o no, han impedido que ésta sea una sociedad en paz. Si bien la pobreza no se asocia necesariamente con violencia, la desigualdad sí genera profunda insatisfacción entre aquellos que se sienten y son perdedores sobre todo, cuando los ganadores son los de siempre: los cercanos al poder político. Como se observa en el gráfico 1, la brusca desaceleración de la economía ya es evidente: está creciendo a un ritmo inferior al 50% de lo que se registró hace tan solo un año. Este es el punto de partida para analizar la realidad de las actuales políticas económicas y sociales y su verdadero impacto porque si no funcionaron en los períodos de bonanza, menos lo harán en la parte descendente del ciclo. No solo se requerirán esfuerzos adicionales sino virajes sustantivos en las políticas públicas y en el compromiso de la sociedad colombiana para que no se pierda lo poco ganado sino para que además, se produzca el gran cambio que se necesita en la distribución de los beneficios del desarrollo, por pequeño que éste sea.

III.b Distribución del Ingreso: La consolidación del modelo Pro-rico

Con relación a la distribución de ingreso, los estudios recientes de la CEPAL presentan la conclusión más grave para el país: durante este período de alto crecimiento económico, Colombia es el único país de América Latina que empeoró significativamente su distribución del ingreso, medido por el índice de GINI. Este coeficiente todavía está en


niveles superiores a los de 1991, por lo que el crecimiento de los últimos años ha sido insuficiente para reducir este gran problema del desarrollo colombiano. Entre los países considerados en el gráfico 2, solo tres han empeorado su distribución del ingreso: Colombia, República Dominicana y Panamá. Todos los demás han mejorado significativamente. Un análisis de 10 países de la región confirma lo anterior y plantea algo aún más serio: dentro de los países más significativos de América Latina, Colombia es el único que cambió de categoría al pasar de desigualdad alta a desigualdad muy alta, pobre honor que comparte con Bolivia que no empeoró su GINI, y con Brasil que aunque permanece en esa categoría tuvo una leve mejoría en este indicador (Ver Cuadro 1).


Esta situación contrasta con la de Perú que mejoró sustantivamente su distribución del ingreso y hoy se ubica en un nivel de desigualdad media. Otros países que mejoraron su distribución fueron Venezuela, Brasil y Argentina. Pero aún hay más, entre 1999 y el 2005, el 40% más pobre perdió participación en el ingreso total. Lo mismo sucede con el 30% siguiente. Pero lo más relevante es la pérdida de la clase media, cuya participación en el ingreso se redujo del 26% al 25,4%, mientras el 10% más rico la aumentó del 40,1% al 41,0%.


Pero probablemente lo más serio de esta situación es que, como se comprueba en el gráfico siguiente, (Gráfico 3), Colombia tenía una mejor distribución de ingreso durante la crisis económica de 1999 que ahora en pleno auge. En otras palabras, cuando se entra en crisis probablemente pierden más los ricos que los pobres pero, cuando se expande significativamente la economía, los beneficios son fundamentalmente para los ricos. Esto es lo que se denomina un modelo pro-rico que es la característica del modelo de desarrollo de este gobierno. Se confirma entonces la tesis de que el crecimiento económico es necesario pero insuficiente para mejorar la distribución del ingreso. ¿Qué ha permitido que en los últimos años de alto crecimiento, en vez de mejorarse relativamente el ingreso de los pobres, se hayan aumentado las diferencias en una sociedad tan desigual como la colombiana? Para corroborar esta realidad basta con mirar el comportamiento de las utilidades de los empresarios y compararlas con los salarios de los trabajadores y con los ingresos de los sectores informales (Gráfico 4). Mientras las utilidades de las empresas tienen una clara tendencia creciente, los salarios y los ingresos de los trabajadores informales van en franca caída. La participación de la remuneración de los trabajadores asalariados, desde 1999 hasta 2006, perdió 5 puntos porcentuales, mientras que durante el mismo periodo, las ganancias de los empresarios aumentaron en 8 puntos su participación en el PIB. ¿Se requiere más información para afirmar quiénes han sido los ganadores y quiénes han sido los perdedores de la Seguridad Democrática y la confianza inversionista?


IV. POBREZA

La poca importancia que este Gobierno le ha otorgado a la situación social del país se refleja en la profunda confusión que persiste sobre las cifras de pobreza. El Estado maneja este indicador de acuerdo a su conveniencia pero, la verdad es que no se conoce a ciencia cierta cuál es el verdadero nivel que de todas formas, es demasiado alto no solo para el desarrollo que ha experimentado el país sino por la expansión de la economía colombiana en años recientes. De acuerdo con Planeación Nacional, en el período 2002-2006, la pobreza en Colombia cayó 11 puntos porcentuales al descender del 55,7% al 45,1% en el último año2. Ahora bien, según el informe de la Procuraduría, el porcentaje de pobreza en el año 2007 es del 50,4%, aproximadamente 22 millones de personas3. Sin embargo, al tomar las cifras del régimen subsidiado en salud, los datos son otros. Se supone que solo pueden acceder a este nivel de atención los sectores más pobres del país, Sisbén 1 y 2. Mientras el régimen subsidiado ha crecido del 2002 al 2006 en un 43,08%, alcanzando aproximadamente 20,1 millones de afiliados, aún falta afiliar 7 millones de personas que se encuentran por fuera del sistema y que son obviamente pobres. Esto

2 Departamento Nacional de Colombia (2007). Estimaciones de pobreza en Colombia 2006. Bogotá, Marzo de

2007. 3 Procuraduría General de la Nación. Balance Social. Rendición de Cuentas. Bogotá, Agosto de 2008.


daría una población pobre de 27 millones de personas sobre un total de 43 millones de colombianos, lo cual arrojaría un nivel de pobreza de 63%, cifra muy superior a la que afirma Planeación Nacional. Si el Gobierno tuviera realmente como meta reducir la pobreza en el país, estas inconsistencias no deberían presentarse. Si el DNP tiene razón, ¿Por qué hay 8 millones de afiliados adicionales que no corresponden con las cifras del Gobierno? Acaso estos 8 millones de colados están allí como una expresión de populismo del Gobierno que busca ganarse los votos de quienes deberían pagar por estos servicios4. Como se verá más adelante, aun con las cifras de Planeación Nacional, el Estado está muy lejos de poder cumplir con la Meta del Milenio que plantea reducir la al 28,5% para el 2015.

IV.a Brecha Rural-Urbana

No solo son graves el nivel de pobreza y la falta de claridad de las cifras sino también, las profundas diferencias entre el campo y la ciudad. La brecha rural-urbana en términos de pobreza, constituye uno de los problemas más serios del desarrollo social colombiano. Así lo demuestran las cifras. Mientras la pobreza urbana en el 2002 era del 50,4%, la rural era del 70,1%, una diferencia de 19,7 puntos porcentuales. Para el año 2006, la pobreza en los centros urbanos era del 39,1% y en el campo era del 62,1%, una diferencia de 23 puntos porcentuales (Ver Gráfico 5). Otros indicadores contribuyen a esta preocupación. La pobreza rural está en el mismo nivel de 1988, 62,1%, superando con creces la pobreza urbana, 39,1%. De igual forma, el ingreso per cápita y el mensual urbano duplican los indicadores rurales, mientras que el

4 López Montaño, Cecilia. “Los colados de Palacio”. Septiembre de 2008.


nivel educativo de la población del campo es 3,8 años inferior a la urbana5; 13,000 personas naturales son dueñas de 22 millones de hectáreas y la brecha rural-urbana ha crecido. En 2006 la diferencia porcentual era de 23 puntos cuando en 1990 era de 19. Más aun, a partir de 2005 es evidente el fenómeno de crecimiento sin empleo. Entre el 2002 y el 2007, el sector rural se expandió en 2% mientras que la industria lo hizo en un 40%. Lo preocupante del caso es que la ocupación rural decreció en 10%. En conclusión, ni en momentos de auge económico el campo lograr crecer como debería ni tiene la capacidad de generar el empleo que se requiere. Ante este panorama cabe la pregunta, ¿se dinamiza solo la agricultura mecanizada y se abandona la agricultura campesina?

IV.b ¿Qué pasa con el campo?

¿Por qué no se logra dinamizar el campo después de más de 16 años desde la crisis de 1992, cuando la economía ha crecido significativamente y cuando la Seguridad Democrática ha tenido éxitos innegables? Solo cuando se logre responder esta pregunta, se podrá diseñar una verdadera e impostergable transformación del campo. Se ha señalado que una de las posibles causas del rezago rural era la imposibilidad de los empresarios de ir a sus fincas por razones de seguridad, lo que dificultaba su administración y mermaba su productividad. Hoy nadie niega que el poder volver a las fincas, el debilitamiento de las FARC y de los paras son logros de la Política de Seguridad Democrática. Sin embargo, el rezago rural continúa porque ese, no era el diagnóstico adecuado. Para transformar el campo, lo primero que debe cambiar es la forma de mirarlo porque nunca se ha visto como un territorio, heterogéneo, con posibilidades diversas, donde conviven empresarios con sesgos pre-capitalistas con campesinos que subsisten sin la

5 Leibovich, José et. Al. 2006. Caracterización del mercado laboral rural en Colombia. Banco de la República.

Bogotá.


protección de la ley. Todo es segmentado: la política agropecuaria, el accionar de los gremios, la competitividad por producto y solo se identifican los agentes de manera que las regiones no son de nadie. Y así como no se analiza holísticamente al sector rural, tampoco se proyecta y se planea el futuro. Solo se mira el pasado y por ello no existen metas ambiciosas que implicarían verdaderas revoluciones no solo en la política productiva sino en infraestructura, en tecnología, en política social. ¿Por qué no se ha hecho? Porque persiste en el campo y en muchos ejecutores de políticas, una mentalidad feudal que hace de la tierra un mecanismo más de poder que de producción; porque no se ha resuelto la tensión entre el capital y el trabajo que ha sido la semilla de la violencia; porque la industria no se acerca a sus fuentes de insumos y porque los gremios no se han convertido en verdaderos motores de un cambio que involucre, no solo a los empresarios, sino a esa población campesina que tanto lo necesita. Para transformar el campo, lo primero que debe cambiar es la forma de mirarlo porque nunca se ha visto como un territorio, heterogéneo, con posibilidades diversas, donde conviven empresarios con sesgos pre-capitalistas con campesinos que subsisten sin la protección de la ley. Todo es segmentado: la política agropecuaria, el accionar de los gremios, la competitividad por producto y solo se identifican los agentes de manera que las regiones no son de nadie. Y así como no se analiza holísticamente al sector rural, tampoco se proyecta y se planea el futuro. Solo se mira el pasado y por ello no existen metas ambiciosas que implicarían verdaderas revoluciones no solo en la política productiva sino en infraestructura, en tecnología, en política social. ¿Por qué no se ha hecho? Porque persiste en el campo y en muchos ejecutores de políticas, una mentalidad feudal que hace de la tierra un mecanismo más de poder que de producción; porque no se ha resuelto la tensión entre el capital y el trabajo que ha sido la semilla de la violencia; porque la industria no se acerca a sus fuentes de insumos y porque los gremios no se han convertido en verdaderos motores de un cambio que involucre, no solo a los empresarios, sino a esa población campesina que tanto lo necesita.

V. MERCADO LABORAL: CRECIMIENTO SIN EMPLEO

Desde el 2004, Colombia sufre una dolorosa enfermedad: crecimiento sin empleo. Durante todo este período presidencial, la industria creció un 40% y el empleo solo aumentó en un 1%. La agricultura, que se incrementó en menos de una tercera parte, 12%, decreció en ocupación el 10%6. Pero el Gobierno se niega a aceptar esta situación y se limita a sacar la cifra de desempleo colombiano de 1999, 18%, haciendo caso omiso a que durante ese año se vivió la peor crisis económica. Como ahora la cifra está en un 12%, en la Casa de Nariño creen que con eso se demuestra que han tenido éxito. No obstante la recuperación de la economía, la proporción de personas que buscan empleo activamente o que están trabajando ha disminuido en 2,4 puntos porcentuales desde el año 2001; la

6 Cabrera, Mauricio. El empleo en la economía de Uribe. Diario Portafolio. Bogotá, 26 de Agosto de 2008.


ocupación permanece en el mismo nivel y la informalidad está llegando al 59%. Esta es la peor situación laboral de América Latina (Gráfico 6). Aunque el desempleo en los últimos años ha disminuido, todavía está en niveles superiores a los registrados en América Latina y lejos de cumplir la meta de reducirlo a un dígito. Si eso no se consiguió cuando la economía estaba en pleno auge, menos ahora que está desacelerándose. De acuerdo con cifras del DANE, en el trimestre marzo-mayo de 2008, el sector informal representó el 57,3%, superior en medio punto con respecto al mismo periodo del año pasado, siendo más grave este problema entre las mujeres cuya tasa llegó al 59%. En términos de subempleo, para el mismo trimestre de 2008, el 65,9% de la población subempleada hacía parte del mercado laboral informal (aproximadamente 3,42 millones de personas). Con respecto al mismo trimestre del año 2006, esta población creció en un 6,1%. Es entonces claro que la política de confianza inversionista a todo costo de este Gobierno, no garantiza la generación de empleo y menos aún, la de empleo decente o formal. La situación más seria la viven las mujeres que han bajado preocupantemente su participación en el mercado laboral, ahora 47%, cuando antes era superior al 50%. Para ellas hay entonces más desempleo y mayor informalidad.

VI. EDUCACIÓN

Sin duda se han logrado avances en el área de educación, pero muchas cifras reflejan los grandes retos que aún enfrenta este sector de la política social. En Colombia no se ha logrado hacer de la educación un pilar para lograr mayores niveles de igualdad social. No obstante los esfuerzos de muchos gobiernos, es en este sector donde más se identifican los tres pisos que impiden la construcción de una sociedad igualitaria. No obstante la


ampliación de cobertura, los pobres se enfrentan a una educación pobre y tienen serias limitaciones para completar con éxito su ciclo educativo. Las clases medias poco acuden a instituciones públicas, como debería ser, y con frecuencia van a escuelas privadas, no siempre del mejor nivel. Solo los estratos altos gozan de una buena educación a todo nivel, pagada a precios que excluyen la posibilidad de que otros con menos recursos, accedan a estos centros educativos. Además no se han podido resolver todavía las debilidades de los dos extremos de la pirámide educativa y la brecha rural-urbana. La primera infancia sigue muy desprotegida y la educación pre-escolar tiene muy bajas coberturas. Y en el otro extremo, hay serios indicios de calidad y cobertura en la educación superior, para no hablar de las profundas diferencias entre el campo y la ciudad que alejan cada vez más estos sectores. Pero es el tema de la calidad en todos los niveles el que constituye el mayor reto del sector. Las comparaciones internacionales dejan al país y a su sistema educativo, muy lejos en campos críticos como las ciencias, las matemáticas y los idiomas.

VI.a Analfabetismo y Educación Promedio

De acuerdo con Planeación Nacional, la tasa de analfabetismo disminuyó solamente en 2,6 puntos porcentuales entre 1992 y 2005; en ese año la tasa fue de un 6,7% para la población de 15 años o más, frente a un 9,3% observado en 1992. Además, vale la pena destacar la disminución en la tasa de analfabetismo de las mujeres que decreció en 3 puntos porcentuales hasta llegar al 6,6% y, una disminución mayor en el sector rural que se redujo en 6,1 puntos porcentuales en este período7. Sin embargo, la situación del analfabetismo en los departamentos refleja la desigualdad existente en el país; entre 1996 y 2005, el analfabetismo aumentó en La Guajira, Cesar, Sucre y Chocó con tasas de 13,7% para Cesar y de 22,1% para Chocó. Con respecto a los años promedio de educación para personas entre 15 y 24 años, el total nacional en 2005 fue de 7,9 pero, la diferencia entre el sector rural y el urbano es preocupante porque este indicador es de solo 5 años de educación promedio en el campo colombiano mientras en las ciudades es de 8,9 años. Los departamentos con la menor cantidad de años promedio de educación en 2005 fueron: Chocó (6,9 años), Caquetá (7,3) y Cauca (7,7). Por el contrario, Bogotá alcanzó 10,4, Atlántico 9,8 y Quindío 9,5 en años promedio. Lo grave es que ni siquiera en Bogotá se ha alcanzado la meta de 11 años de educación, que permitiría reducir la posibilidad de caer debajo de la línea de pobreza. La tasa de deserción nacional en 2005 fue de 6%, inferior en 1,6 puntos porcentuales con respecto a la presentada en 1997. Los grados de escolaridad que registran las mayores tasas de deserción son 1º con 9,4% seguido por 2º y 6º con una tasa de 7,4%. A su vez, los departamentos con las más altas tasas de deserción son: Vaupés con 18%, Vichada con 14,3% y Guainía con 14,1%. Los que presentan menor deserción son Bogotá con una tasa de 3,3% San Andrés con 3,4% y Atlántico con 3,5%.

7 Departamento Nacional de Planeación. La educación en cifras. Diciembre de 2007.


VI.b Educación preescolar y básica

En relación con la educación preescolar un estudio de la CAF8 muestra que la atención educativa para la primera infancia, definida como la generación de dos grados adicionales para atender niños y niñas de 3, 4 y 5 años, registra una cobertura de 39,2%, 30 puntos por debajo del promedio de la muestra de un grupo de países incluidos en el estudio. Adicionalmente, este nivel de cobertura se suple en su gran mayoría a través de Hogares Comunitarios de Bienestar Familiar (45%) y de guarderías o preescolares del sector privado (26%). Dada la importancia de la educación inicial, resulta preocupante que el grueso de la oferta se concentre en servicios asistenciales que no incorporan los elementos pedagógicos centrales para potenciar el impacto de este tipo de educación. Con respecto a la educación primaria se mantiene una constante diferencia entre la atención dirigida hacia los más ricos y los más pobres. De acuerdo a la CAF en 2005 mientras 8 de cada 100 niños pertenecientes al quintil más pobre estaban repitiendo algún grado de primaria, solo 1 de cada 100 del quintil más rico estaba en la misma situación. Además, mientras el 38% de los niños entre 6 y 11 años pertenecientes al quintil más pobre abandonaron los estudios de primaria, solo el 6% de los niños del quintil más rico dejó de estudiar en ese mismo año.

VI.c Educación Superior

En educación superior, Colombia solo supera el nivel de cobertura de México pero, se encuentra rezagada del promedio por más de 10 puntos. Adicionalmente, el estudio establece una relación entre la cobertura en educación y los quintiles de distribución del ingreso. Al respecto asegura que, mientras en 2005 existía una diferencia de 6,9 puntos en

8 Corporación Andina de Fomento. Colombia. Plan Decenal de Educación 2006 – 2015: notas de política. Julio

de 2007.


la matrícula de primaria entre el quintil más pobre y el más rico, esa cifra era de 37,7% en la educación superior. Para la educación superior la cobertura en 2007 fue de 31,8%. Sin embargo, el número de graduados ha disminuido y, se ha reducido la participación de las matrículas universitarias mientras que, la de carreras tecnológicas y técnicas ha aumentado. En el año 2004 se graduaron aproximadamente 146 mil personas de todas las clases de educación considerada superior, mientras que en 2006, cayó a 133 mil graduados, una disminución de 8,98%. De los 884.893 graduados desde 2001, el 39,22%, o sea la mayoría, se concentra en Bogotá. Un 13,67% sale de Antioquia, un 9,02% del Valle del Cauca, un 5,41% de Santander y un 5,32% de Atlántico. Las diferencias regionales siguen siendo muy preocupantes: del total de graduados, el 12,49% se concentró en la Región Atlántica y el 2,43% en la Región Pacífica. De un total de 279 instituciones de educación superior, el 34,05% son universidades, el 27,24% son instituciones universitarias y el 38,71% corresponde a centros de educación técnica y tecnológica. Las personas matriculadas en doctorado en el 2006 ascendieron a 1.006 (crecimiento con respecto al 2005: 6,01%), a maestría ascendieron a 12.422 (crecimiento: 1,92%) y para estudiar especializaciones se matricularon 41.094 (crecimiento: -7,49%). Desde el 2002, la tendencia ha sido negativa para los matriculados en especializaciones. Así mismo, preocupa que desde el año 2003 el número de profesores haya disminuido en un 14,8%, en las instituciones de educación superior y más aún, que hayan disminuido los profesores universitarios y con estudios de postgrado. Los profesores con carreras técnicas y tecnológicas han aumentado en una pequeña proporción.


VII. Salud y Seguridad Social

Según las cifras del Gobierno, se ha avanzado significativamente en la ampliación de cobertura de la salud de manera que hoy, solo quedan 7 millones de colombianos por afiliar al sistema. Pero es innegable que este sector se enfrenta a problemas tan serios que la Corte Constitucional se ha visto obligada a afrontar la crisis y a forzar decisiones que ha debido tomar el ejecutivo. Sin embargo, la incapacidad del Gobierno para reconocer las graves falencias del sector solo posterga la toma de decisiones y con ello, agrava el problema de millones de colombianos frente a un derecho ya reconocido por la Corte como fundamental. Un crecimiento fiscalmente insostenible del régimen subsidiado, la poca dinámica del contributivo que debía apoyar financieramente al régimen subsidiado, los problemas serios de calidad, de oportunidad en la atención, de paquetes limitados para los pobres, la falta de control en un sistema donde prima el criterio de la salud como negocio y las debilidades en la prevención y aparición de enfermedades que se creían erradicadas, son solo algunas de las dificultades identificadas. Han surgido además muchas inquietudes por el funcionamiento de la institución que reemplazó al ISS y, cuyo funcionamiento plantea serios interrogantes entre otras razones, porque se trata de los afilados de mayor edad del sistema, que sufren de enfermedades más costosas y difíciles de ser atendidas por otras EPS’s que actúan con criterios de negocio y no de servicio público. Ante este panorama es necesario identificar una lamentable realidad: el crecimiento del régimen subsidiado, no compensado por el aumento del contributivo, es una preocupación de carácter social y fiscal que el país debe conocer.

VII.a Indicadores de Salud

En 2005, La atención institucional del parto alcanzó un 96,4% de los casos. Sin embargo, la tasa de mortalidad materna todavía es alta: 83 casos por cada 1.000 nuevos partos. La meta relacionada con los Objetivos de Desarrollo del Milenio es llegar a 45 casos por cada 1.000 partos en 2015. Por otra parte, la tasa de mortalidad infantil en menores de 5 años es de 19,4 casos por cada 1.000 nacidos vivos, y la meta es tener una tasa de 14 casos en 2015. La desnutrición para menores de 5 años es del 7%, mientras la disponibilidad de calorías es de 2.745 por día, frente a 2.957 disponibles en el promedio para América Latina y el Caribe. La mortalidad por malaria alcanza los 84 casos por cada 1.000 habitantes de la población en riesgo de contraer la enfermedad y por dengue 101 casos por cada 100.000 habitantes. La Universidad Nacional de Colombia realizó un estudio de inequidad en salud en el que comparó el gasto en salud y el índice de inequidad en el sector9. Los resultados no favorecen la situación de equidad en Colombia.

9 En el indicador desarrollado por el docente de la Universidad Nacional se contemplaron seis variables: bajo

peso en menores de cinco años, mortalidad en menores de cinco años, mortalidad por malaria en niños de 0–4 años, mortalidad por malaria en la población general, partos atendidos por personal especializado y cobertura de vacunación contra sarampión.


El IHI (Índice de Inequidad en la Salud) ha empeorado desde el 2003. En ese año

Colombia tuvo un IHI de 0,22. Chile ocupó el puesto 1º con 0,0 y Laos la última posición con 0,59. En ese año, Colombia se encontraba en un término medio de inequidad en salud en el mundo.

De acuerdo con el investigador, el índice entre 2000 y 2005 evidencia que el país

ha tenido un comportamiento estable con referencia a equidad en salud, con valores entre 0.25 y 0.3

Con base en el estudio, el peor indicador para Colombia es la desnutrición para menores de 5 años. El valor extremo se encuentra en la Guajira con un 15% en 2005 mientras que en 1998, era de 11%. Cabe resaltar que ningún departamento estuvo en cero.

VII.b Régimen contributivo vs régimen subsidiado

Las consecuencias evidentes de tratar de lograr la universalización de la salud solo por la vía del régimen subsidiado han sido ignoradas por el Gobierno. El régimen subsidiado, mecanismo para que la población más pobre del país tenga acceso a los servicios de salud, está creciendo de manera preocupante. Mientras este régimen ha crecido entre 2002 y 2006 en un 43,08%, alcanzando los 20,1 millones de afiliados, el régimen contributivo ha aumentado durante el mismo período en un 17,87%, alcanzando los 16,03 millones de afiliados. Esto ha obligado al Gobierno a compensar financieramente el gasto del subsidiado. El Gobierno espera cubrir en los próximos dos años cerca de 7 millones de pobres que faltan por afiliar. Como ya se menciono, la pobreza en Colombia sería del 63% y no del 45% como afirma el DNP. Si se toma este último dato, en el régimen subsidiado existirían alrededor de 8 millones de afiliados “colados” que deben salir de este sistema y entrar al contributivo en donde deben pagar. El Gobierno no ha reconocido estas inconsistencias que han convertido a la salud en una bomba fiscal. El comportamiento del mercado de trabajo, ya analizado, explica claramente la difícil situación fiscal del sector contributivo en salud. Mientras no se genere empleo formal y no se encuentren mecanismos para afiliar a trabajadores informales, será imposible lograr una verdadera universalización de la salud, con recursos suficientes para garantizar este derecho, independientemente del nivel de ingresos de los individuos como lo ordenó la Corte Constitucional. Frente a los retos que le impuso este Tribunal al Gobierno, aún no se ha logrado una respuesta adecuada.

VII.c Pensiones

Después de 15 años de haber sido expedida la Ley 100, es evidente que no se lograron los propósitos en materia de pensiones. Sus objetivos eran superar los bajos niveles de cobertura del sistema sin establecer metas específicas para su cumplimiento; sin embargo, a diciembre de 2006 no se percibían avances significativos. Además, se buscaba


reducir la presión fiscal que había hasta el momento y abrir el espacio para los fondos privados de pensiones. Actualmente el sistema pensional mantiene una estructura heterogénea con régimen de prima media y de ahorro individual con lo que se dificulta la consolidación del propósito general del sistema.

Contrario a lo previsto en la Ley 100 y una de sus justificaciones, la cobertura del Sistema Pensional ha bajado desde comienzos de la década de los noventa; en ese momento el 29,6% de la Población Económica Activa (PEA) cotizaba al sistema mientras que a finales de 2006, apenas lo hacía el 25,5% de la PEA10. Adicionalmente, en la actualidad sólo el 25% de las personas en edad de pensión reciben su mesada. El restante 75% de los adultos mayores no tiene la debida protección pensional. Sin embargo, hasta ahora no existe un compromiso por parte del Gobierno para enfrentar esta situación. Ni el Ejecutivo ni el Legislativo han producido en los últimos 5 años, una reforma real que aborde esta crisis que afecta a un considerable grupo de personas en situación de vulnerabilidad. Vale la pena destacar que el 13% de los cotizantes en el régimen contributivo también están afiliados al sistema general de pensiones y que un 30% de los trabajadores formales no están vinculados a una Aseguradora de Riesgos Profesionales para sus labores cotidianas, un riesgo aún mayor para esta población. En esta área de la seguridad social, también se ha avanzado en cobertura pero de nuevo, existen serios interrogantes que no encuentran respuestas. La accidentalidad en actividades como la construcción y la indefensión de sus operarios no ha sido explicada. De acuerdo con el Ministerio de Protección Social, la cobertura de afiliación al Sistema General de Riesgos Profesionales es del 67%, alcanzando los 5,6 millones de afiliados.

10

Contraloría General de la República. Desafíos del Sistema de Seguridad Social Integral de Seguridad Social en Colombia. Bogotá, 2007.


VIII. DESPLAZAMIENTO

El desplazamiento es la crisis humanitaria más grande que tiene Colombia. Este problema sigue aumentado año tras año y la atención prestada por el Gobierno a este tema, hasta ahora no ha permitido que la situación de los afectados mejore. De acuerdo con Acción Social, a 31 de agosto de 2008 se registraron 2.649.139 desplazados, es decir, aproximadamente 598.542 familias. Sin embargo, de acuerdo con CODHES existe un subregistro que es aproximadamente un 25% o 30%, con lo que se aumentaría la cifra a 3,6 millones de desplazados aproximadamente. Sin duda, el talón de Aquiles de la Seguridad Democrática es el desplazamiento. Después de un descenso considerable entre el 2002 y el 2003, este fenómeno no solo no se ha detenido sino que ha aumentado en más de 100 mil personas adicionales a partir del 2007. En el 2008 puede ser aún mayor por las altas cifras observadas hasta agosto de este año. Pero además, como se verá más adelante, el no retorno obedece fundamentalmente a la falta de garantías en las zonas expulsoras porque allí no está operando la política de Seguridad Democrática. De acuerdo con la encuesta de validación de la Comisión de Seguimiento de la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado11, el 54% de las personas desplazadas son mujeres con predominio de madres cabeza de familia y el 46% restante son hombres. A continuación podemos observar algunas de las características de esta población de acuerdo con la encuesta de verificación realizada por la Comisión. Éstas son las más notables:

11

Comisión de Seguimiento a la política Pública sobre el Desplazamiento Forzado (2008). Proceso Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Enero de 2008.


El 54,2% del total de la población desplazada fue expulsada de la zona rural, el 23,7% de las cabeceras municipales y el 21% de los centros poblados. Del total de la población desplazada encuestada en la investigación, el 76,4% desea permanecer en el lugar actual de residencia, el 9,4% desea reubicarse o salir del país y solamente el 3,1% desea retornar al lugar de desplazamiento.

El deseo de permanecer en el lugar actual de residencia por parte de los

encuestados obedece a que el Estado no puede garantizar mejores condiciones de seguridad y existe temor por parte de la población desplazada para retornar a sus lugares de origen.

Del total de encuestados, un 36,8% no tiene acceso a todos los servicios públicos.

Además, asegura la investigación que más de la mitad de la población desplazada no tiene acceso a acueducto en todo momento. Existen también problemas de hacinamiento: el 15,3% de los encuestados comparte una misma vivienda con uno o más hogares y en el 51,2% de los casos se presenta hacinamiento crítico, es decir más de 3 personas por cuarto.

Al tener en cuenta que la mayoría de las personas en condición de desplazamiento forzado no desean regresar a sus lugares de origen, el Gobierno debe garantizar estabilidad socioeconómica traducida en un empleo decente y en un mejoramiento de las condiciones de vida de esta población. Sin embargo, los salarios o remuneraciones de los desplazados en el mercado laboral, están por debajo del salario mínimo, con lo que se profundiza la situación de la pobreza en la que se encuentran. De acuerdo con la encuesta, solamente el 11,8% de los ocupados percibe ingresos iguales o superiores al salario mínimo y el 49,8% de ellos recibe ingresos incluso inferiores a medio salario mínimo. Con respecto a la situación de pobreza, un estudio de la economista Ana María Ibáñez12 asegura que la población desplazada perdió 1,7 puntos del PIB en términos de abandono, pérdida o despojo de activos, viviendas y tierras además de las pérdidas de 2,1 puntos del PIB en producción agrícola que se generaron. Esto permite concluir que la población desplazada antes de ser despojada de sus bienes y actividades se encontraba en una situación socioeconómica estable. Sin embargo, de acuerdo con la primera encuesta de verificación de la Comisión, el 84% de esta población una vez desplazada, se encontraba en condiciones de pobreza y de acuerdo con la segunda encuesta de verificación “por publicar” este porcentaje aumentó a 91%. En la primera encuesta se observa que el 74% se hallaba en condición de indigencia que aumentó a 81% para la segunda encuesta13. Por lo tanto, la población desplazada, teniendo presente las perdidas en términos del PIB,

12

Ibáñez, Ana María et. al. (2006). Hacia una política proactiva para la población desplazada. Facultad de Economía. Universidad de los Andes. Mayo de 2006. 13

CODHES. Aumentan pobreza y hambre, revela la segunda encuesta de verificación sobre población desplazada. Boletín de Prensa. Bogotá, septiembre de 2008.


vivía en mejores condiciones que los pobres rurales. Esto permite hablar de la presencia de “nuevos pobres”, que hoy están peor que los pobres extremos urbanos14 y que son los más vulnerables entre los vulnerables. Con respecto a la salud y a la protección social de la población desplazada, se presentan problemas de concentración en el régimen subsidiado (el 90% de la población desplazada), un nivel alto de desnutrición infantil que alcanza al 26,6% de los menores de 5 años y bajos niveles de vacunación: solamente el 62% de los niños de 0-5 años tiene la primera dosis de la vacuna triple viral. En términos de educación, la población desplazada cuenta con elevadas tasas de extra-edad, deserción y bajos niveles de gratuidad. La asistencia escolar para la población desplazada comprendida entre los 5 y 17 años de edad es del 80%. Sin embargo, se registran altas tasas de edad tardía en primaria (31,8%), secundaria (18,8%) y media (11,8%). Adicionalmente, la tasa de analfabetismo es del 20% mientras la tasa nacional es del 7,1%. Además, de acuerdo con los resultados de la encuesta, solo el 66,5% de la población estudiantil desplazada no debe realizar ningún pago por matricula o pensiones.

IX. VIVIENDA

El problema del déficit habitacional en Colombia se manifiesta por el crecimiento de los hogares que no es compensado por el incremento de las viviendas construidas. El déficit estimado actualmente es de 1,5 millones de hogares. De acuerdo con Planeación Nacional, el incremento del déficit habitacional es de aproximadamente 90 mil unidades, teniendo en cuenta que anualmente se conforman 200 mil nuevos hogares y solamente se construyen 110 mil viviendas. El otro cálculo hecho con las cifras recientes de construcción y cálculos preliminares basados en el Censo de 2005 arroja un crecimiento del déficit de aproximadamente 23 mil viviendas anuales.

14

López Montaño, Cecilia. Carimagua. Un Modelo Desplazador. Julio de 2008.


Sin embargo, el problema no se presenta solamente en el déficit habitacional existente; un problema mayor se relaciona con la calidad de las viviendas disponibles, traducidas en el déficit cualitativo existente. De acuerdo con el CERAC15 en el año 2005 aproximadamente 2,52 millones de hogares (23,85% del total de los registrados por el DANE en 2005) presentaban carencias estructurales y de servicios en sus viviendas, de manera que del total de hogares en déficit, el déficit cualitativo representaba un 65,8% (53,5% en el área urbana y un 82,85 en la rural). Dentro de los diferentes problemas relacionados con el déficit cualitativo de la vivienda en Colombia se encuentra la carencia de servicios públicos domiciliarios que afecta al 11,9% de estos hogares y que, se manifiesta principalmente en las viviendas de las zonas rurales en donde esta carencia cubre al 26% de las viviendas, frente a un 7,95 de las correspondientes de las zonas urbanas.

15

CERAC (2008). Evolución del déficit habitacional en Colombia 1993-2005. Abril de 2008.


X. REFLEXIÓN FINAL

La respuesta a la pregunta ¿Tenemos la Política Social que el país necesita? no se puede limitar a la larga lista de realizaciones que los diversos ministerios presentan permanentemente a la opinión pública. Obviamente todos los gobiernos, sin excepción, pueden mostrar ejecutorias en educación, en salud, en vivienda y en muchas otras áreas. Pero, sin desconocer que se dan periódicamente avances, lo fundamental es identificar si los graves problemas de la sociedad colombiana, lograron si no resolverse, por lo menos aliviarse o moverse en esa dirección. Es el impacto final sobre la población y los procesos seguidos, lo que permite conocer realmente si se ha tenido éxito en términos de las políticas sociales desarrollados por la administración de turno. Por fortuna, para responder a la pregunta sobre quienes ganaron y quienes perdieron, empieza a hacer carrera la necesidad de evaluar simultáneamente la política macro-económica y las políticas sociales. La economía no es neutra en términos de equidad y puede borrar fácilmente los esfuerzos sociales cuando se concentran beneficios fiscales en los sectores más ricos y cuando no se genera el empleo necesario ni en términos de cantidad ni de calidad. Por fortuna, los economistas con sensibilidad social, que cada día son más, reconocen este cambio fundamental en los análisis sobre el impacto del desarrollo en la población. La conclusión más importante de este debate, que en el fondo ha sido sobre el modelo de desarrollo, es que tanto la política macro como la social, no solo no estuvieron dirigidas a mejorar la distribución de los beneficios de este período de alto crecimiento sino que, contribuyeron a ampliar la distancia entre los sectores privilegiados, las clases medias y los pobres. Dada la política económica del gobierno actual que se fundamenta en la confianza inversionista, o sea en otorgar toda clase de estímulos tributarios para el sector empresarial, los resultados en términos de concentración de ingresos demuestra que el país no tiene la Política Social que necesita.

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