CP-DC4 - SIMAFAL-2006

UNIVERSIDAD NACIONAL DE SALTA FACULTAD DE CIENCIAS ECONOMICAS, J. Y S. CATEDRA: CONTABILIDAD PUBLICA AÑO 2005

DOCUMENTO DE CÁTEDRA

Nº 4

I - INTRODUCCION

El Proyecto Regional para el Mejoramiento de la Administración Financiera y de Control en Latinoamérica y el Caribe, se identifica oficialmente como Proyecto LAC/RFMIP y se conoce corrientemente con la sigla SIMAFAL. Fue una iniciativa concebida y financiada por la Agencia para el Desarrollo Internacional1 del Gobierno de Estados Unidos (AID). Lo ejecutó y administró desde el mes de junio de 1.989 la firma consultora y de auditoria Price Waterhouse2.

1 AID es la Agencia para el Desarrollo Internacional, una dependencia estratégica del Gobierno de Estados Unidos (como, por

ej., es la DEA en materia de narcotráfico). 2 SIMAFAL, Se puede bajar de internet de http://www.respondanet.com: Agencia para el desarrollo Internacional

(AID), Proyecto regional para el mejoramiento de la Administración Financiera en Latinoamerica y el Caribe LAC/RFMIP, Sistema Integrado Modelo de Administración Financiera, Control y Auditoría para América Latina. Proyecto para discusión, Abril de 1991.

SIMAFAL: SISTEMA INTEGRADO MODELO DE ADMINISTRACIÓN FINANCIERA, CONTROL Y AUDITORÍA

PARA AMÉRICA LATINA El Modelo Conceptual del “Proyecto Regional para el Mejoramiento de la Administración Financiera y de Control en América Latina y el Caribe”, conocido también como “Sistema Modelo de Administración Financiera y Control para América Latina y el Caribe” (SIMAFAL) se difundió masivamente al final de la época del ’80. Es el antecedente directo de nuestra Ley de Administración Financiera y Control del Sector Público Nacional Nº 24.156 sancionada en 1992. Dada la influencia decisiva que tuvo ese modelo en nuestro país, la Cátedra de Contabilidad Pública de la Carrera de Contador Público Nacional presenta un resumen y en partes, la transcripción del documento SIMAFAL para uso exclusivo de los alumnos de la Facultad de Ciencias Económicas, J. y S. de la UNSa.

El presente Documento de Cátedra aborda la primera parte del original del SIMAFAL, como también las partes principales del Proyecto “Estrategias para la Acción” (ESTRATAC) que es la aplicación del anterior. Por razones didácticas, se insertan Notas de Cátedra con tipo de letra distinto y en forma resaltada, aspectos que son necesarios destacar para el alumno. En cuanto a los gráficos del SIMAFAL y ESTRATAC fueron “escaneados” del original. Se identifican numéricamente, mientras que los elaborados por la Cátedra, se lo hace alfabéticamente.

En la última parte se incluyen gráficos que permiten visualizar distintas concepciones respecto a la ubicación de los subsistemas de Administración Financiera, en el contexto total incluyendo el que propicia la Cátedra.

Cra. Lea Cristina Cortés de Trejo Profesora Titular

2

El objetivo de dicho Proyecto era mejorar la capacidad de gestión financiera y de control público de países de la “región latinoamericana” (“LAC”, que comprende, Latinoamérica y el Caribe) para lo cual preparó un Modelo Conceptual de Administración Financiera y Control. Este Modelo SIMAFAL a aplicar en América Latina y el Caribe comprende un enfoque de la AF y del control del sector público. Se difundió a través de simposios, conferencias, cursos de capacitación, etc. y se desarrolló mediante programas de asistencia y cooperación técnica con países latinoamericanos (estos programas se financian con préstamos que otorgan los organismos multilaterales de crédito a países que los llevan a cabo)3.

El modelo conceptual del SIMAFAL4 parte de una síntesis de la Teoría General de Sistemas que luego aplica a la Administración Pública, en general, y, a la AF y de control, en particular.

Aunque no lo menciona, el SIMAFAL tuvo en cuenta el libro de Pérez Cajiao5. Sobre esa base (que incluye hasta los tipos de gráficos) construye y utiliza, en lo que para sus fines interesa, a dicho autor. La amplitud de horizontes del libro de Pérez Cajiao supera ampliamente al del SIMAFAL que reduce los sistemas sustantivos a fin de contextualizar el Control y los fines del Estado en visión restringida. El SIMAFAL desconoce las palabras “gobierno” y sesga los aspectos jurídicos, en forma reiterada.

A continuación, el SIMAFAL pasa a definir a la administración financiera (se transcribe más adelante esa definición); y, al control “… como un sistema retroalimentador de la administración y de la gerencia, que se concreta en un conjunto de actos y operaciones que tienen por objeto identificar la realidad, examinarla y compararla con un criterio o modelo preestablecido, para luego modificarla conforme a él”6.

El Sistema de Administración Financiera incluye los Subsistemas de Presupuesto, Tesorería, Crédito Público y Contabilidad. El Sistema de Control, a su vez, comprende los Subsistemas de Control Interno y Auditoria Externa7. El SIMAFAL fija para dichos subsistemas objetivos, conceptos, componentes, características y ámbito bajo la premisa de integrar dos “macrosistemas”: el de Administración Financiera y el de Control.

II. TEORIA GENERAL DE SISTEMAS La aplicación de esta Teoría posibilitó avances significativos en varias áreas del conocimiento por su enfoque interdisciplinario, el que permite un mejor entendimiento de las relaciones entre las diferentes partes que forman un todo. El concepto de sistema, en sus inicios, se limitaba al análisis de sistemas informáticos o de procesamiento automatizado de

3 El costo de implementación de estos sistemas, incluido el equipamiento (aproximadamente el 30% del total) fue,

para el caso de la Provincia de Salta, aproximadamente de U$S 4.200.000 y, para el caso de la Municipalidad de Salta (que no se rigió por los propiciadores del SIMAFAL), de U$S 1.200.000. Previamente se hicieron estudios de campo, diseños e implantación de sistemas de administración financiera y control en Perú, Ecuador, Bolivia, El Salvador y Honduras durante dos décadas, mientras que en Colombia, Costa Rica, Guatemala y Panamá se realizaron diagnósticos entre 1988 y 1990.

4 El SIMAFAL se puede obtener en Internet en la página http://www.respondanet.com. 5 Pérez Cajiao, Hugo O., “Aplicación de la teoría genera de sistemas a la administración pública ecuatoriana”.

Universidad Central del Ecuador, Facultad de Cs. Administrativas, Ecuador, marzo de 1982, p. 29 y ss. 6 NC: Obsérvese que en esta definición no existen las instituciones político-jurídicas propias de los países de LAC,

ni tampoco el ciudadano es el protagonista de la Nación. Resulta cuando menos extraño que los Poderes Ejecutivo y Legislativo, fijados en las Constituciones de todos los países de Latinoamérica, puedan se asimilados a la idea de “gerencia”.

7 NC: Adviértase el “sutil” cambio del término Control por el de Auditoria.

3

datos. Luego se amplió al de los sistemas políticos, sociales, económicos, etc., aplicándose a la política, a la sociedad y a la economía.

Gráfico nº 1

ELEMENTOS DEL SISTEMA

1. CONCEPTO DE SISTEMA

Sistema es un conjunto ordenado de componentes o elementos interrelacionados, interdependientes e interactuantes, cuya finalidad es lograr objetivos determinados en un plan8. Aplicado este concepto a la Administración, ésta es un conjunto de componente institucionales, de recursos, decisiones, acciones, etc., íntimamente relacionados entre sí por un propósito común.

2. ELEMENTOS O COMPONENTES DE UN SISTEMA

Los elementos o componentes del sistema son:

• Insumos o entradas que ingresan al sistema, en cuyo interior se van convirtiendo en productos o salidas. En el caso de la Administración son el trabajo del personal, los recursos (financieros, materiales, tecnológicos y de tiempo) y los medios: planificación, organización, ejecución (dirección) y control (sobre éste último, véanse las observaciones en siguientes Notas de Cátedra).

• Productos o salidas son el resultado de la acción procesadora o la expresión material de los objetivos del sistema. En la administración pública, los productos son los bienes y servicios que satisfacen las necesidades colectivas y las regulaciones (sobre otras instituciones y el sector privado).

• Procesador que transforma el estado original de los “insumos o entradas” en “productos o salidas”. Su factor determinante es la tecnología utilizada, que depende del tipo o clase de sistema. En la administración, lo constituyen las normas,

8 Esta definición, aunque no lo menciona el SIMAFAL, es de Pérez Cajiao (op cit) como también el gráfico nº 1

que es un clásico en la Teoria de Sistemas.

REGULADOR RETROALIMENTACION

INSUMOS PRODUCTOS

ENTRADAS SALIDAS

PROCESADOR

REGULADOR

RETROALIMENTACION

4

procedimientos, órganos, etc.; su forma, composición y funcionamiento dependen del diseño del sistema.

• Regulador que coordina y orienta todo. Es el componente que gobierna el sistema cual el cerebro al organismo humano. En la administración, el regulador está constituido por las jerarquías directivas o gerenciales que establecen las reglas del juego, trazan políticas y adoptan decisiones que se instrumentan en planes, programas, proyectos, estrategias y tácticas.

• Retroalimentación (feed back) de todos los elementos que impulsa el funcionamiento del ssistema. Mediante la retroalimentación, los productos inciden en el sistema y éste genera nuevos insumos que vuelven a entrar en él, para transformarse en otros productos o salidas. Entre todos los componentes hay íntima relación y, en caso de desajustes, el regulador adopta las decisiones o acciones correctivas que se aplican a través de la retroalimentación.

EN SINTESIS: dados ciertos insumos, procesados en un diseño establecido, se obtienen determinados productos. En el gráfico Nº 1 se presentan los elementos del sistema.

3. CARACTERISTICAS DE LOS SISTEMAS.

Un sistema, cualquiera sea su naturaleza, tiene tres características esenciales, a saber: • Elementos menores (subsistemas) que, a la vez, forman parte de un todo o sistema de

carácter superior: implican categorización de macrosistemas, sistemas, subsistemas y microsistemas.

• Sus componentes y sus interrelaciones, actúan subordinados a los objetivos comunes del sistema superior.

• La modificación o variación de uno de sus componentes (o de sus relaciones) incide en los demás y en el conjunto.

III. ENFOQUE DE SISTEMAS Y ADMINISTRACION PUBLICA

El pensamiento administrativo originó distintas escuelas o corrientes en su estudio que dieron énfasis a determinados aspectos de la administración. Por ejemplo: la escuela jurídica, al derecho; la escuela productivista, a la eficiencia; la escuela conductista, al comportamiento humano. Las mismas dieron lugar a concepciones que no siempre explican el fenómeno administrativo integral. El Modelo Conceptual del SIMAFAL para sus propiciadores:: • Concibe a la Administración con un contenido interdisciplinario, que recibe el aporte de

varias disciplinas y le reconoce los siguientes elementos: a) Planificación; b) Organización; c) Ejecución (dirección); d) Control9.

• Define a la Administración como la realización de acciones que, con el uso de medios y recursos, se orienta a la obtención de fines, cuya naturaleza puede ser privada, mixta o pública. Adaptadas estas concepciones y pensamiento a la esfera de lo político y de los fines del Estado10, la Administración Pública gestiona esos fines, y constituye un macrosistema cuyos elementos buscan, en conjunto y, en definitiva, el bien común.

9 NC: El Sistema de Control Público hace a la propia esencia del Estado. Su dimensión e importancia supera

la ubicación que tiene en el diseño del SIMAFAL. 10 NC: En el texto del Marco Conceptual del SIMAFAL la palabra Estado nunca se escribe en mayúscula.

5

• Los fines que el Estado persigue son de distinta índole: dependen de las concepciones doctrinarias, filosóficas, políticas y sociales que prevalecen en el mismo11.

• Cualquiera sea la amplitud de los fines que se asignen al Estado, el SIMAFAL individualiza el fin jurídico y advierte que existen otros que rebasan su contenido, entre ellos los que denomina fines sociales (culturales, éticos, de desarrollo económico y social, etc.).

1. SISTEMAS SUSTANTIVOS

El cumplimiento de los fines del “Estado Democrático”, se lleva a cabo por medio de “sistemas sustantivos”, algunos de cuyos ejemplos se presentan en el Gráfico Nº 2, en el cual el SIMAFAL individualiza como sistemas sustantivos los de transporte, comunicaciones, agricultura, educación, etc.12

Notas de Cátedra:

Durante la segunda mitad del siglo XX se introduce a nivel internacional una noción de Democracia y de Estado Democrático, dentro de la cual se inscribe el SIMAFAL. Dicha noción en su aplicación, se aleja significativamente del antecedente griego. La nueva concepción de Democracia aplicada al Estado fue ganando espacios respecto a la del régimen republicano de gobierno de nuestra Constitución Nacional de 185313.

Sorprende que, entre los sistemas sustantivos que enumera el SIMAFAL, no se mencionan los que hacen a la esencia del Estado (Defensa Nacional, Seguridad, Justicia y Relaciones Exteriores). Esta cuestión no es menor: es evidente que, dicho modelo conceptual propicie para Latinoamerica una concepción de Estado distinta a los países del G-8. Así, el sistema de Defensa Nacional fue muy achicado, como se propició en Argentina. Por ejemplo, el Proyecto del Misil Cóndor fue destruido integramente. Esa concepción de Estado no se aplica en países industrializados (por ejemplo, en Estados Unidos el Sistema de Defensa nunca fue reducido y se potenció en la guerra con Irak). En otras palabras, el SIMAFAL no comprende en sus gráficos (estimamos que no es casual) la totalidad de sistemas sustantivos propios de un Estado.

En el Gráfico “A” (ver más adelante) se muestra la concepción del Sector Público integral, que propicia la Cátedra, en el cual los Sistemas Sustantivos comprenden a los cuatro mencionados más el del Control Público, ellos hacen a la esencia y a la existencia de un Estado Moderno.

Para el SIMAFAL, desde el punto de vista de las Ciencias Administrativas, el Sistema de Control es un sistema adjetivo que compone la Administración Pública (ver Gráfico nº.3 en el cual el Sistema de Control está a la par de los de planificación, organización y ejecución-dirección). Cabe señalar que el Control en el Estado reconoce dos instancias: a) un Macrosistema de Control Público, que es un Sistema Sustantivo, que hace a la esencia del Estado y que sobrepasa la visión de las Ciencias Administrativas para entrar en la de la Teoría del Estado; y b) Un Microcontrol, el del Gráfico nº 3, que en realidad es un subsistema.

El sistema de Control como Subsistema Adjetivo, en realidad, un subsistema del Gráfico Nº 3.

11 Recuerdo el Documento de Cátedra nº 1 “Enfoque Sistémico de la Hacienda Pública”. 12 Pérez Cajiao los individualiza como Sistemas operativos. 13 La reforma de la Constitución Nacional de 1994 introduce los términos “organización sindical libre y

democrática” (art. 14º-bis), “sistema democrático”, y “funcionamiento democrático” (art. 36º), “valores democráticos” (art. 75º, Inc. 19º ) y “orden democrático” (art. 75º, Inc. 24º ).

6

2. SISTEMAS INSTITUCIONALES

Para el cumplimiento de los fines del Estado que llevan a cabo los sistemas sustantivos se otorgan competencias a diversos entes que se crean y establecen dentro del mismo, conforme al orden constitucional y jurídico que rige en el Estado, como también se atribuyen responsabilidades a funcionarios que ejercen dichas competencias. El conjunto de entes que realizan los fines del Estado, dentro del llamado Sector Público, constituyen los sistemas institucionales, algunos de cuyos elementos se ejemplifican en el Gráfico Nº 4.

Nota de Cátedra:

Siguiendo el Gráfico nº 4 del SIMAFAL, el “Gobierno Central”, en nuestro país correspondería al orden federal, con sus tres poderes, o sean, el PEN, Congreso Nacional y Poder Judicial de la Nación. Las entidades descentralizadas, los organismos descentralizados, las entidades autónomas serían las provincias (cada una con la respectiva organización de sus poderes) y los municipios (con organización similar a la de las provincias). Las “entidades del régimen regional y seccional” no existen en nuestro país a nivel jurídico-institucional (como sería el caso de las comunidades autónomas en España). Sin perjuicio de ello, existen propuestas y proyectos de regionalización, como el propiciado por Menem-Dromi14 y Antón15, entre otros.

14 Dromi, R., “La Argentina por regiones”, Edic. Ciudad Argentina. 15 Antón, J., “Descentralización o Centralización del Municipio? Su optimización, redimensionándolo en

subregiones y localidades para un estado eficiente”, en 13º Congreso Nacional de Profesionales en Ciencias Económicas, Tomo Area Sector Público, Edic. Buyatti, año 2000, p. 225/249.

TRA

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SISTEMAS SUSTANTIVOS

PRODUCTOS

SISTEMAS SUSTANTIVOS GRAFICO Nº 2

7

Recursos R.H. Recursos Humanos R.F. Recursos Financieros R.M. Recursos Materiales R.T. Recursos Tecnológicos R.Tm. Recursos de Tiempo

Medios P. Planificación O. Organización E. Ejecución C. Control

3. SISTEMAS ADJETIVOS Para cumplir con los fines del Estado se requieren insumos y medios e instrumentos que lo posibiliten, cuya provisión está a cargo de la Administración Pública, que canaliza su accionar a través de los “sistemas adjetivos” los que, como tales, se subordinan a los sustantivos e institucionales. Desde el punto de vista de las Ciencias Administrativas, se destacan la planificación, la organización, la ejecución (dirección) y el control; y, los recursos: “humanos”16, financieros, materiales, tecnológicos y de tiempo, como ejemplificativamente se presentan en el gráfico Nº 3. El SIMAFAL, entre los sistemas adjetivos, resalta a los de administración de recursos financieros y de control. Nota de Cátedra: El SIMAFAL coloca, entre los sistemas adjetivos, al de Control. Sin embargo, la reforma que propicia se dirige no sólo al Sistema de Administración Pública, sino al macrosistema político-jurídico-institucional del país, cuestión que supera el enfoque de las Ciencias Administrativas al que reduce el SIMAFAL. La magnitud de la reforma que implicó las aplicaciones del SIMAFAL en el país. refoma que implicó las aplicaciones Macrosistema referido y de la reforma que propició el SIMAFAL no siempre fue comprendida por nuestros representantes al dictar la Ley Nº 24.156 ni, en general, por los juristas, los graduados en ciencias económicas ni por la sociedad argentina que estuvo ausente en una reforma vertebral para la Nación.

16 La Cátedra, en línea con lo puntualizado por Wierna, no considera que el hombre sea un “recurso humano”. Si

bien el uso de esa terminología se generalizó implica la concepción productivista del hombre que en lugar de ser el centro de la actividad económica pasa a ser parte de un engranaje con objetivos y fines no siempre transparentes.

8

III. SISTEMAS INSTITUCIONALES

El cumplimiento de los fines, mediante lautilización de medios y recursos, se halla atribuído a la responsabilidad y competencia de diversos entes que se crean y establecen dentro del Estado por voluntad de éste.

El conjunto de esos entes realizadores de los fines del Estado, en cuanto al llamado sector público concierne, se concibe también como un sistema cuyos elementos aparecen, ejemplificativamente, en el gráfico nº 4

INTEGRACION SISTEMICA DE LA ADMINISTRACION PUBLICA

El SIMAFAL integra e interrelaciona los sistemas que denomina Sustantivos, Institucionales y Adjetivos, vale decir: los fines, los organismos ejecutores (obsérvese que omite en forma permanente la figura de los funcionarios, como si los organismos actuaran por sí solos, mecanicamente sin personas que los ponen en marcha) y los medios, dando como resultado lo que se denomina el enfoque sistémico de la Administración Pública, como se presenta en el gráfico Nº 5.

9

Una verdadera integración sistémica de la Administración Pública debe incluir la totalidad de sistemas sustantivos y ser concebida como mínimo según lo siguiente17: GRAFICO A

A DM IN ISTRA CIO N DEL SECTO R PU BLICO

CO M O CO N JU N TO DE SISTEM A S

SISTEM A PO LITICO

SECTO R PU BLICO – SISTEM A S SU STA N TIV O S

SISTEM AS SOCIALES

SISTEM AS ECONOMICOS

JUSTICIA

D E F E N S A

S E G U R I D A D

R E L. E X T E R.

C O N T R O L P U B L

SALUD EDUCACION SEGURIDAD

SOCIAL BIENESTAR SOCIAL

CIENCIA Y TECNICA

CULTURA

DESARROLL.

ECONOM IA ACTIVIDAD AGROPECUA RIA INFRAESTR.

ETCETERA

OTROS

SERVICIOS

PRODUCTOS SALIDAS

M ETAS DEL PLAN FINES DEL ESTADO

DESARROLLO DEL SER HUMANO BIEN COM UN

RETROALIM ENTACION

Fuente: Perez Cajiao,H . “Aplicación de la Teoría Gral. De Sistemas a la AP”.

SECTOR PRIVADO y ONG

SECTOR PUBLICO

SECTOR PÚBLICO

17 Elaboración propia en base a Pérez Cajiao, op cit. No se comparte buena parte de la clasificación e integración de

los sistemas operativos, administrativos y auxiliares del mismo.

INSUMOS

ENTRADAS

10

V. LA IMPLEMENTACIÓN DEL SIMAFAL EN AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE, EN GENERAL, Y ARGENTINA, EN PARTICULAR.

El SIMAFAL se aplicó en América Latina con distintas variantes. En el caso argentino, el mismo se llevó a cabo practicamente en su totalidad, llegando al punto de hacer desaparecer todas las instituciones e institutos de control vigentes hasta la sanción de la Ley 24.156 (por la que se aplicó el SIMAFAL).

El “Gráfico B” ilustra la estrategia utilizada para aplicar el SIMAFAL en la “Región LAC”, objetivo logrado a través de un segundo Proyecto llamado “Estrategias para la Acción” (ESTRACTAC), algunos de cuyos gráficos se colocan más adelante.

GRAFICO B

SISTEMA INTEGRADO MODELO DE

ADMINISTRACION FINANCIERA Y CONTROL PARA AMERICA LATINA (SIMAFAL)

EL PROYECTO REGIONAL PARA EL MEJORAMIENTO DE LA ADMINISTRACION FINANCIERA Y DE CONTROL EN

LATINOAMERICA Y EL CARIBE (LAC/RFMIP)

AGENCIA DE DESARROLLO INTERNACIONAL (AID) DEL GOBIERNO DE ESTADOS UNIDOS:

CONCIBE Y FINANCIA

EJECUTA Y ADMINISTRA: PRICE WATERHOUSE

Consultora de Auditoría Internacional, (desde Junio/89)

MODELO CONCEPTUAL DEL SISTEMA MODELO DE ADMINISTRACION FINANCIERA Y CONTROL PARA

AMERICA LATINA Y EL CARIBE (SIMAFAL) (ETAPA 1)

ESTRATAC: ESTRATEGIA PARA ACCION (Aplicación del SIMAFAL)

ADOPCION Y PUESTA EN MARCHA EN LOS PAISES DE

LATINOAMERICA Y EL CARIBE

PAISES DE LA REGION LATINOAMERICANA Y

EL CARIBE

BM

BID

USAID

BIRF

PNUD

CASO ARGENTINO: SE APLICO CON LA SANCION DE LA LEY Nº 24.156 Y LA REFORMA DE LA CONSTITUCION NACIONAL EN 1994 EN SU ART. 85º.

11

El SIMAFAL parte de varios supuestos básicos, que fueron expuestos en 1997 por el Gerente Regional para la aplicación del SIMAFAL en América Latina18 según el esquema siguiente:

NOTA DE CATEDRA: El eje centralizador puede ser el Sistema de Información Financiera en la medida que el mismo reconozca como eje básico al Sistema Presupuestario.

V. SISTEMA DE ADMINISTRACION FINANCIERA Ubicada la administración de los recursos financieros como uno de los sistemas adjetivos de la administración pública, es igualmente factible aplicar a ella la Teoría General de Sistemas. El SIMAFAL define a la administración financiera como un sistema que, mediante la planificación, obtención, asignación, utilización, registro, información y control, persigue la eficiente gestión de los recursos financieros del Estado para la satisfacción de las necesidades colectivas. El Modelo de Sistema de AF que propone consta de los siguientes subsistemas:

• Presupuesto. • Tesorería. • Crédito Público. • Contabilidad.

Estos componentes cuentan con sus correspondientes controles internos que están ligados entre sí y forman una unidad conceptual indisoluble. La previsión que contempla el

18 Trabajo presentado en la Conferencia Interamericana de Administración Financiera, Miami, 1997 por el Gerente

del Proyecto. La esquematización corresponde a la filmina nº 45 del expositor.

AYUDA Nº 45 - CARACTERISTICAS COMUNES DE LOS MODELOS • Enfoque sistémico de la reforma • Sistema Comunes básicos

a. En AFIN: Presupuesto Tesorería Crédito Público y Contabilidad

b. En Control: Control Interno Gerencial “Auditoria” Interna “Auditoría” Externa

• Base de datos centralizada y común • Aplicación de sistemas Procesamiento Electrónico de Datos

(PED) • La contabilidad como eje centralizador del sistema de

información financiera • Identificación y designación de órganos rectores para regularizar

y normar los sistemas

12

presupuesto19, cuando éste se ejecuta, se traduce en rentas y gastos que registra e informa la contabilidad y afectan a la tesorería o al crédito público, cuyas incidencias son nuevamente objeto de registro e informe. En el gráfico Nº 6 se presenta la integración de la administración financiera.

Notas de Cátedra: - Los conceptos, objetivos, componentes de los subsistemas de Presupuesto, Tesorería,

Contabilidad Pública y Contabilidad son tratados en las respectivas unidades temáticas. - La comparación entre la integración de la Administración Financiera del SIMAFAL con lo

propiciado por el Dr. Le Pera (titular UBA) y por nuestra Cátedra.

19 NC: Recuérdese que el Presupuesto en el Estado no sólo es una previsión, como ocurre en la Hacienda Privada. En la

Hacienda Pública es un “mandato de hacer” que da el Poder Legislativo al Poder Ejecutivo que constituye el Plan de Gobierno anual expresado en unidades monetarias y también físicas.

13

VI - PROYECTO “ESTRATEGIA PARA LA ACCION” (ESTRATAC) El ESTRATAC es el proyecto que establece la estrategia para aplicar el SIMAFAL en América Latina. Persigue los resultados que se esquematizan a continuación:

RESULTADOS FINES Y MEDIOS ACTIVIDADES Elaborar y colaborar en la ejecución de proyectos específicos de cooperación técnica

Fortalecer las instituciones que ejercen liderazgo en la administración financiera, el control y la auditoría

Actividades de preparación: Incluye recopilación de información sobre la situación que existía en materia de AF, control y auditoría.

Obtener de los gobiernos claros compromisos de tomar decisiones para mejorar la AF, control y audito-ría y capacitar a sus agentes.

Capacitar a los gerentes o administradores, contadores, auditores y otros profesionales y funcionarios que intervienen directamente en la gestión financiera pública.

Actividades Regionales. Incluye: a) celebración de eventos regionales y

subregionales (simposios, seminarios, cursos de capacitación, conferencias subregionales de ejecutivos de alto nivel responsable de la AF, control y auditoría.

b) Coordinación con organismos internacionales “donantes”20

c) Administración de una base de datos de todos los proyectos y actividades en esos campos a fin de difundir el SIMAFAL y también de la estrategia para su puesta en marcha (ESTRATAC).

Procurar información financiera confiable y oportuna para la toma de decisiones y su ejecución

Actividades en los países. Comprende: a) Recopilación de antecedentes b) Realización de diagnósticos sobre la AF,

control y auditoría en varios países y c) diseño y ejecución de proyectos

específicos patrocinados o financiados por la A.I.D. ú otras instituciones internacionales

Nota de Cátedra: El Modelo en esta instancia distingue el “control” de la “auditoría”. Posteriormente, en la definición y puesta en marcha del Sistema de Control Externo reemplaza “control externo” por “auditoría externa”.

A continuación se incluyen los gráficos del Proyecto ESTRATAC en los cuales se definen conceptos y actividades que el mismo involucra.

20 La expresión “donantes” para los organismos internacionales que propiciaron el SIMAFAL es inapropiada: en su operatoria

no “donan” sino que otorgan préstamos y se convierte en acreedores de los distintos países.

14

S. S.

PRESUPUESTO TESORERIA CREDITO PUBLICO CONTABILIDAD

C O N C E P T O S

• Prever fuente y montos de recursos.

• Asignarlos anualmente para financiar planes, programas y proyectos a fin de cumplir objetivos y metas del sector público para satisfacer necesidades sociales

• Programar ejecución de caja. • Determinar cuantía de ingresos. • Recaudarlos al momento de su

exigibilidad. • Pagar a su vencimiento las

obligaciones contraídas por bienes y servicios.

• Recibir, custodiar y negociar títulos valores y documentos de obligación de propiedad del Estado

• Programar y captar por vía endeudamiento recursos internos y externos, para financiar inversiones en las que el sector público es deficitario.

• Validad, clasificar y registrar las operaciones financieras para proveer una base de datos común, única, oportuna y confiable a todos los demás subsistemas y a otros usuarios para análisis, control, consolidación y adopción de decisiones.

C O MP O N E N T E S

• Programación y Formulación

• Discusión, Aprobación y promulgación,

• Ejecución,

• Control y Evaluación, Clausura y Liquidación

• Determinación de Recursos Tributarios y no Tributarios.

• Recaudación,

• Distribución de Recursos a ordenes de instituciones públicos.

• Pago que estas hacen por bienes y servicios de acuerdo a sus presupuestos.

• Administración del Crédito Público Interno.

• Administración del Crédito Público Externo

• Contabilidad específica de cada entidad del Sector Público

• Procesos de preparación de estados financieros centralizados. Clasificados por sistemas institucionales.

• Procesos de formulación y presentación de estados financieros consolidados del Sector Público.

S. S.

PRESUPUESTO TESORERIA CREDITO PUBLICO CONTABILIDAD

A MB I T O

• Rige en todas las entidades del Sector Público.

• Cubre a todas las instituciones del Sector Público

• Rige para todas las instituciones del Sector Público

• Rige para la totalidad del Sector Público

C A R ACTERISTICAS

• Se conforma con arreglo a los principios presupuestarios especialmente de unidad y universalidad y a clasificaciones comunes y uniformes.

• No se administran recursos financieros extrapresupuestarios.

• Unidad de caja y mínimo de cuentas corrientes.

• La operatividad del Subsistema, la celeridad procedimental y la responsabilidad institucional exigen descentralizar los pagos en cada entidad del sector público.

• Las decisiones referidas al endeudamiento público estan supeditadas a procesos centralizados de aprobación.

• Contratación, utilización y pago de recursos se realizan a nivel institucional.

• Aplicación de principios y normas generalmente aceptadas por organismos profesionales.

• Existencia de un “unico Sistema contable” en cada entidad que satisface requerimientos operacionales y gerenciales.

• Integración entre las transacciones patrimoniales y presupuestarias

SISTEMA DE ADMINISTRACION FINANCIERA CUADRO Nº 1

SISTEMA DE ADMINISTRACION FINANCIERA Cuadro nº 2

15

S.S.

CONTROL INTERNO

AUDITORIA EXTERNA

CONCEP- TO

MEDIDAS GERENCIALES PARA: - Salvaguardar recursos - Garantizar confiabilidad y corrección en operaciones

e información. - Estimular adhesión a políticas y normas establecidas. - Promover economia y eficiencia en uso de recursos y

efectividad en logro de resultados

ACTIVIDADES PROFESIONALES PARA: - Posibilitar que administradores den cuenta pública de

su gestión. - Examinarla objetivamente. - Emitir opinión calificada sobre razonabilidad EEFF,

Eficiencia y Economía en uso de recursos y efectividad de resultados.

- Recomendar mejoras y verificar su aplicación COMPO-NENTES

- Control previo - Control concurrente - Auditoría interna

- Auditoría externa realizada por firmas independientes - Auditoría externa practicada por institución superior

de auditoría

AMBITO - Rige en todas las instituciones públicas - Se aplica en todo el sector público y en el privado cuando recibe recursos públicos

CARAC-TERISTI-CAS

- Control previo y concurrente inmerso en proceso operativo

- Auditoría interna practicada por personal independiente que no participa en operaciones

- Le concierne regularidad y legalidad de operaciones, economía y eficiencia de las mismas y efectividad de resultados

- Se practica por equipos interdisciplinarios sobre muestra selectiva y representativa del universo de operaciones.

I. OBJETIVO SECUNDARIO

II. OBJETIVO SECUNDARIO

III. OBJETIVO SECUNDARIO

I V. OBJETIVO SECUNDARIO

Lograr la aceptación del SIMAFAL en los países interesados

Adaptar el SIMAFAL a la realidad cambiante de cada país interesado

Aplicar el SIMAFAL adaptado, mediante organización , normatividad, capacitación, implantacion., evaluación y ajustes permanentes

Incrementar la eficiencia del personal nacional clave y de la asistencia técnica internacional.

Cuadro nº 3 SISTEMA DE CONTROL

Cuadro nº 4

SISTEMA DE CONTROL

16

O BJETIVO S SECU N DA R IO S

Lograr la aceptación del SIM A FA L en los países

interesados

A daptar el SIM A FA L a la realidad cam biante de cada país interesado

A plicar el S IM A FA L adaptado m ediante: organización, norm atividad, capacitacón, im plantación, evaluación y ajustes perm anentes.

Increm entar la eficiencia del personal nacional clave y de la asistencia técnica internacional.

CURSOS DE

ACC IO N

D ifundir el S IM AFA L

• D eterm inar las

características actuales de la adm inistración Financiera, Control y A uditoría.

• D efinir el S IM A FA L adaptado a las necesidades nacionales.

• Form ular el plan de acción para la aplicación del m ism o

• D otar de organización para la ejecución del plan de acción y para el funcionam iento de los sistem as de adm i-nistración financiera y de control.

• N orm ar el funciona-m iento de los sistem as

• D esarrollar los recursos hum anos para la aplicación del SIM A FA L

• Im plantar, evaluar y actualizar perm anentem ente los sistem as

• M ejorar la capacidad de

asim ilación y producción del personal nacional clave para conducir el proceso de cam bio

• Coordinar las labores de la asistencia técnica internacional y optim izar sus recursos.

OBJETIVO PRINCIPAL Poner en funcionamiento en los países latinos de la región el sistema integrado

Modelo de Administración Financiera, Control y Auditoría “S I M A F A L”

Cuadro nº 5