VII CONVENCION MACROREGIONAL DE ASESORIAS JURIDICAS

MINISTERIO DE JUSTICIA Y DERECHOS HUMANOS

Cuzco

Dr Fernando Delgado Alvizuri

◦ En un estado constitucional la capacidad de sanción se reconocecomo necesaria sin embrago no es ilimitada

◦ Necesidad de monopolizar la potestad de sanción del Estado .

◦ La capacidad sancionadora supones una suerte de ponderación dederechos

◦ Racionalizar y someter la potestad a los mecanismos de limitación ycontrol del poder

◦ La atribución de un autónomo poder sancionador a la Administración,la convierte en juez y parte.

◦ La constitución tiene un programa sancionador contenido en unaserie de artículos y valores constitucionales

Artículo 44°. Son deberes primordiales del Estado: defender lasoberanía nacional; garantizar la plena vigencia de losderechos humanos; proteger a la población de las amenazascontra su seguridad; y promover el bienestar general que sefundamenta en la justicia y en el desarrollo integral yequilibrado de la Nación.

Artículo 45°. El poder del Estado emana del pueblo. Quieneslo ejercen lo hacen con las limitaciones y responsabilidadesque la Constitución y las leyes establecen.

La facultad de sanción es inherente, porque a través de ella laAdministración, puede cumplir sus fines acorde a lodispuesto en el Art. 44º Const. es deber del Estado laprotección de los derechos fundamentales, la seguridad de lapoblación, el bienestar general.

Principio de legalidad vs compatibilidadnormativa

Principio de taxatividad en el derechoadministrativo sancionador

Principio de motivación del actoadministrativo sancionador

Principio de proporcionalidad

El principio de legalidad en materia sancionadora impide que sepueda atribuir la comisión de una falta si ésta no estápreviamente determinada en la ley, y también prohíbe que sepueda aplicar una sanción si ésta no está determinada por la ley.este principio impone tres exigencias: la existencia de una ley(lex scripta), que la ley sea anterior al hecho sancionado(lex praevia), y que la ley describa un supuesto de hechoestrictamente determinado (lex certa).

Se ha establecido que "Dicho principio comprende una doblegarantía; la primera, de orden material y alcance absoluto, tantoreferida al ámbito estrictamente penal como al de las sancionesadministrativas, que refleja el principio de seguridad jurídica endichos campos y supone la necesidad de predeterminaciónnormativa de las conductas infractoras y de las sancionescorrespondientes.

Es decir, la existencia de preceptos jurídicos(lex praevia) que permitan predecir con suficientegrado de certeza (lex certa) aquellas conductas y sesepa a qué atenerse en cuanto a la responsabilidady a la eventual sanción; la segunda, de carácterformal, relativa a la exigencia y existencia de unanorma de adecuado rango y que se ha identificadocomo ley o norma con rango de ley”

Expediente N.° 010-2002-AI/TC

Es un principio constitucional implícito del EstadoDemocrático (arts. 3º y 43º Const.), como un tipo de Estadoel poder público está sometido al Derecho y por ello, laactuación de la Administración deberá dar cuenta de estasujeción

La motivación de las decisiones administrativas no tienereferente constitucional directo. No obstante, se trata de unprincipio constitucional implícito en la organización delEstado Democrático que se define en los artículos 3º y 43º dela Constitución,

La motivación debe otorgar seguridad jurídica aladministrado y permitir al revisor apreciar lacerteza jurídica de la autoridad que decide elprocedimiento; para ello no se debe utilizar lascitas legales abiertas, que sólo hacen referencia anormas en conjunto como reglamentos o leyes

El principio de legalidad constituye una auténticagarantía constitucional de los derechosfundamentales y un criterio rector en el ejerciciodel poder punitivo del Estado. La Constitución loconsagra en su artículo 2º, inciso 24, literal d), conel siguiente tenor: “Nadie será procesado nicondenado por acto u omisión que al tiempo decometerse no esté previamente calificado en la ley,de manera expresa e inequívoca, como infracciónpunible; ni sancionado con pena no prevista en laley

El principio de legalidad exige no sólo que por leyse establezcan los delitos, sino también que lasconductas prohibidas estén claramente delimitadaspor la ley, prohibiéndose tanto la aplicación poranalogía, como también el uso de cláusulasgenerales e indeterminadas en la tipificación de las

prohibiciones.

Constituye una de las manifestaciones oconcreciones del principio de legalidadrespecto de los límites que se imponen allegislador penal o administrativo, a efectosde que las prohibiciones que definensanciones, sean penales o administrativas,estén redactadas con un nivel de precisiónsuficiente que permita a cualquierciudadano, comprender sin dificultad lo quese está proscribiendo bajo amenaza desanción en una determinada disposiciónlegal.

El principio de proporcionalidad es una estructura, es decir, unatécnica argumentativa para resolver conflictos de derechos.

El objeto del Test de Proporcionalidad será establecer una correctarelación de preferencia (o precedencia) condicionada entre losprincipios o derechos en conflicto. Logrando, asimismo, la reducciónde los márgenes de discrecionalidad en la delimitación del contenidode los derechos fundamentales.

Y para la verificar las posibilidades fácticas y jurídicas de realizaciónde los principios (o derechos fundamentales como mandatos deoptimización), el Test de Proporcionalidad apela a tres sub principios:IDONEIDAD,

NECESIDAD PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO o PONDERACIÓN.

SUB PRINCIPIO DE IDONEIDAD

La idoneidad consiste en la relación de causalidad,

de medio a fin, entre el medio adoptado y el fin

propuesto. Es decir, se trata del análisis de una

relación medio-fin (STC N° 0045-2004-AI

SUB PRINCIPIO DE NECESIDAD

Busca examinar si existen otros medios alternativos

al optado que no sean gravosos o, al menos, que

lo sean en menor intensidad. Se trata del análisis de

una relación medio-medio, esto es, de una

comparación entre medios; el optado y el o los

hipotéticos que hubiera podido adoptarse para

alcanzar el mismo fin. (STC N° 0045-2004-AI).

SUB PRINCIPIO DE PROPORCIONALIDAD EN SENTIDO ESTRICTO◦ Consiste en una comparación entre el grado de realización u optimización

del fin constitucional y la intensidad de la intervención en el derecho. Lacomparación de estas dos variables ha de efectuarse según la denominadaley de ponderación: “Cuanto mayor es el grado de la no satisfacción o de laafectación de un principio, tanto mayor tiene que ser la importancia de lasatisfacción del otro”. Como se aprecia, en la ley están presentes los doselementos: la afectación –o no realización– de un principio y la satisfacción -orealización- del otro.

◦ Se establece así una relación directamente proporcional según la cual:cuanto mayor es la intensidad de la intervención o afectación del derecho,tanto mayor ha de ser el grado de realización u optimización del finconstitucional. Si esta relación se cumple, entonces, la intervención en elderecho habrá superado el examen de la ponderación y no seráinconstitucional; por el contrario, en el supuesto de que la intensidad de laafectación en el derecho sea mayor al grado de realización del finconstitucional, entonces, la intervención en el derecho no estará justificada yserá inconstitucional

◦ (STC N° 0045-2004-AI).

ALGUNOS CRITERIOS JURISPRUDENCIALES RELEVANTES

……Conforme ha sido establecido por el TribunalConstitucional Expediente N.º 6149-2006-AA/TC), el derechoa ser juzgado por jueces imparciales no se encuentrareconocido expresamente en la Constitución. Ello, sinembargo, no ha impedido a este Tribunal reconocer en él aun derecho implícito. A saber, del derecho al debido proceso,reconocido en el inciso 3) del artículo 139 de la Constitución,y cuyo ámbito de protección no solo alcanza a los procesosjudiciales, sino que se extiende a los procesosadministrativos disciplinarios.

Exp N.º 6149-2006-AA/TC

En el Estado Constitucional, el poder público está sometido alDerecho, supone,, que la Administración esta sujeta a despejarcualquier arbitrariedad. Por tanto, sus decisiones deben conteneruna adecuada motivación, tanto los hechos como la interpretaciónde las normas “. Así, en la STC 0090-2004-AA, este Tribunaldesarrolló un criterio jurisprudencial sobre la motivación de lasdecisiones en sede administrativa, estableciendo que: "(...) lamotivación debe otorgar seguridad jurídica al administrado ypermitir al revisor apreciar la certeza la autoridad que decide elprocedimiento. para ello no se debe utilizar las citas legales abiertasque sólo hacen referencia a normas como reglamentos o leyes perosin concretar qué disposición ampara la argumentación o análisis dela autoridad ( )" Se expuso, que el deber de motivar las decisionesadministrativas alcanza cuando en las mismas se contienensanciones“

la STC 0090-2004-AA/TC

….. El TC reitera que un acto administrativo dictado al

amparo de una potestad discrecional resulta arbitrariocuando solo expresa la apreciación individual de quienejerce la competencia administrativa, o cuando elórgano administrativo, al adoptar la decisión, no motivao expresa las razones que lo han conducido a adoptartal decisión. De modo que,motivar una decisión no solosignifica expresar únicamente al amparo de qué normalegal se expide el acto administrativo, sino, exponer enforma sucinta— pero suficiente— las razones de hecho

y el sustento jurídico que justifican la decisión tomada.

El artículo 139°, inciso 15) establece: “El principio que toda persona debe serinformada, inmediatamente y por escrito, de las causas o razones de sudetención”. Al respecto este Tribunal precisa que “a pesar del tenor de esta normaconstitucional, de la que desprende que el derecho del imputado se limita almomento de su propia detención, constituye la primera exigencia del respeto a lagarantía constitucional de la defensa” (Exp. 8165-2005-HC/TC, fundamento 14).

. En el sentido queda clara la extrapolación de la garantía del derecho de defensaen el ámbito administrativo sancionador con ello la exigencia de que al momentodel inicio del procedimiento sancionador se informe de los cargos que se dirigeninformación que debe ser oportuna, cierta, explícita, precisa, clara y expresa condescripción detallada de los hechos punibles que se imputan, la infracciónsupuestamente cometida y la sanción ha imponerse, ello con el propósito degarantizar el derecho constitucional de defensa.

(Exp. 8165-2005-HC/TC

El contenido constitucionalmente protegido del derecho de defensa quedaafectado cuando, en el seno de un proceso judicial, cualquiera de las partesresulta impedida, por concretos actos de los órganos judiciales o administrativossancionadores, de ejercer los medios necesarios, suficientes y eficaces paradefender sus derechos y contar con el tiempo razonable para preparar su defensa.

Cn relación al derecho al debido proceso en el ámbito del proceso administrativosancionador la jurisprudencia especifica que entre los derechos fundamentales denaturaleza procesal, destaca el derecho de defensa, el mismo que se proyectacomo un principio de interdicción de ocasionarse indefensión y como un principiode contradicción de los actos procesales que pudieran repercutir en la situaciónjurídica de algunas de las partes de un proceso o de un tercero con interés.

Al respecto este Tribunal ha sostenido que “(...) el derecho de defensa consiste enla facultad de toda persona de contar con el tiempo y los medios necesarios paraejercerlo en todo tipo de procesos, incluidos los administrativos, lo cual implica,entre otras cosas, que sea informada con anticipación de las actuaciones iniciadasen su contra” (Exp. Nº 0649-2002-AA/TC, fundamento 4).

Asimismo a través de reiterada jurisprudenciaconstitucional se tiene que “[El] estado deindefensión (…) no sólo opera en el momento enque, pese a atribuírsele la comisión de un acto uomisión antijurídico, se le sanciona a un justiciableo a un particular, sin permitirle ser oído o formularsus descargos, con las debidas garantías, sino a lolargo de todas las etapas del proceso y frente acualquier tipo de articulaciones que se puedanpromover” (Exp. 02209-2002-AA, fundamento 12).

Motivación suficiente* en la concepción de este Tribunal, serefiere/básicamente, a un minimo exigible atendiendo a lasrazones de hecho o de derecho indispensables para asumirque la decisión está debidamente motivada. Si bien (...) no setrata de dar respuestas a cada una de las pretensionesplanteadas, la insuficiencia en términos generales sóloresultará relevante desde una perspectiva constitucional si esQue la ausencia de argumentos o la insuficiencia' defundamentos resulta manifiesta a la luz de lo que ensustancia se está decidiendo" {SIC N.° 00728- 2008-HC,fundamento 7

El Tribunal Constitucional, viene delineando como doctrinajurisprudencial que, el hecho en sí que el ente sancionadorsupere el plazo prescriptorio de la investigación, establecido enla normatividad correspondiente, no importa vulneración dederecho constitucional alguno –y en particular del derecho a unproceso sin dilaciones indebidas- que, conforme a lo establecidopor el Tribunal Constitucional en el Exp N° 0858-2001-AA/TC]–supuso un cambio de jurisprudencia– el incumplimiento delplazo del proceso administrativo no origina la nulidad, cuandoen él se ha respetado, en su contenido esencial, el ejercicio delderecho al Debido Proceso, existiendo, en todo caso, una faltade carácter disciplinario por parte de los integrantes de laComisión de Procesos Administrativos por la demora, más no laextinción de la facultad sancionadora de la administraciónrespecto de conductas de carácter funcional.

Este Colegiado concluye en que el control deconstitucionalidad de los actos dictados al amparo deuna facultad discrecional no debe ni puede limitarse aconstatar que el acto administrativo tenga unamotivación más o menos explícita, pues constituye,además, una exigencia constitucional evaluar si ladecisión finalmente adoptada observa los principiosde razonabilidad y proporcionalidad ya que unaincoherencia sustancial entre lo consideradorelevante para que se adopte la medida y la decisióntomada, convierte a esta última también en unamanifestación de arbitrariedad.

EXP. N.° 0090-2004-AA/TC LIMA JUAN CARLOS CALLEGARI HERAZO

El Tribunal Constitucional considera, que si la sanción se impuso al recurrenteporque terceros cometieron delitos, entonces ella resulta desproporcionada,puesto que se ha impuesto una sanción por la presunta comisión de actos ilícitoscuya autoría es de terceros.

No obstante, el carácter desproporcionado de un acto administrativo no terminaen la violación de un derecho fundamental. El Tribunal Constitucional haestablecido que el principio de proporcionalidad es un test o canon de valoraciónpara evaluar actos estatales que inciden sobre derechos subjetivos. Se trata de unatécnica a partir del cual un tribunal de justicia puede evaluar si la intromisiónestatal en el ámbito de los derechos resulta, o no, excesiva. Pero no se confunde,ni se superpone, a las potestades que garantizan cada uno de esos derechos.

De ahí que una actuación administrativa pueda no satisfacer el test deproporcionalidad y, sin embargo, no afectar a derechos reconocidos por la NormaFundamental. Estos últimos, como es evidente, generan la invalidez de aquellaactuación administrativa, pero si no inciden en el ámbito de los derechosprotegidos por los procesos constitucionales, no son de competencia de la justiciaconstitucional, sino de la jurisdicción contencioso-administrativa.

EXP. N.º 2868-2004-AA/TC ÁNCASH JOSÉ ANTONIO ÁLVAREZ ROJAS

No resulta acorde con el principio pro homine y pro libertatis dela interpretación constitucional, según los cuales, anteeventuales diferentes interpretaciones de un dispositivo legal, sedebe optar por aquélla que conduzca a una mejor protección delos derechos fundamentales, descartando así las que restrinjano limiten su ejercicio. Vale decir, el principio pro homine imponeque, en lugar de asumir la interpretación restrictiva, en estecaso, de ocasionar la caducidad y así impedir el ejercicio delderecho a la tutela judicial, se tenga que, por el contrario, optarpor la tesis que posibilite que el particular pueda ejercer suderecho a la tutela jurisdiccional, para impugnar el actoadministrativo presuntamente lesivo. La tesis interpretativa queposibilita esto último es justamente la que proviene del propiotenor literal de la norma antes referida y de la propia naturalezadel silencio

EXP. N.º 1003-98-AA/TC LIMA JORGE MIGUEL ALARCÓN MENÉNDEZ

El TC ha establecido un examen del non bis in ídem, en el cualprimero se verifica la existencia de una “resolución que tenga lacalidad de cosa juzgada o cosa decidida” y, a continuación severifica el examen de la triple identidad (caso Wilber Nilo MedinaBárcena – STC N° 02110-2009-PHC/TC

En el caso Carlos Ramos Colque (STC N° 2050- 2002-aa/tc),alegó haber sido objeto de una doble sanción disciplinariase lepasara a la situación de retiro, afectaba el principio del non bis inidem material, toda vez que la segunda sanción se sustentó enlos mismos fundamentos que sirvieron a la primera. el TribunalConstitucional hizo preciso la doble vertiente del non bis inídem: procesal y material. Mientras que la primera derivaría de lacosa juzgada (artículo 139°inciso 3 de la Constitución), lavertiente material o sustantiva se adscribiría a los principios delegalidad y de proporcionalidad.

La vertiente material

La Jurisprudencia del TC ha señalado que la vertientematerial o dimensión sustantiva del non bis in ídemse revela en la “imposibilidad de que recaigan dossanciones sobre el mismo sujeto por la mismainfracción , puesto que tal proceder constituiría unexceso del poder sancionador” (caso Ramos Colque –STC N° 2050-2002-AA/TC

Y es que, a juicio del TC , “la protección por non bisin ídem material se vincula a los hechos que fueronmateria de un primer pronunciamiento y sobre loscuales no corresponde una nueva revisión” (STC. N°01887-2010-PHC/TC)

El análisis del bis in ídem, será improcedente cuando lamedida de gravamen haya sido impuesta, primero, por unórgano administrativo, y luego, por un juez penal. Segúnel artículo 230° inciso 10 de la LPAG

“no se podrán imponer sucesiva o simultáneamente unapena y una sanción ministrativa por el mismo hecho” (asíen ese orden y no a la inversa); aunque dicha prohibiciónse extienda también “a las sanciones administrativas”.

De acuerdo a la jurisprudencia del Tribunal Constitucional,la razón se encontraría en que los bienes jurídicosprotegidos por ambos ordenamientos jurídicos sondistintos

(caso Jorge Eduardo Sánchez Rivera – STC N° 00361-2010-PA/TC):

El TC considera el principio de proporcionalidad y precisa al juez penalque tenga en consideración la sanción administrativa impuestaefectivamente al entonces administrado, para efectos de graduar lapena.

Un segundo criterio adoptado en la misma línea de improcedencia delanálisis entre una sanción y una pena es que “las sanciones penales ydisciplinarias corresponden a finalidades distintas”; por lo que al nopresentarse identidad de fundamento no se considera afectado elprincipio non bis in idem (

casos Félix Jorge Zegarra Jaramillo – STC N° 02292-2006-PHC; JorgeEduardo Sánchez Rivera - STC N° 00361-2010-PA/TC).

En relación a este criterio, la jurisprudencia constitucional precisa elobjeto de cada uno de los ordenamientos jurídicos. A su juicio, “elproceso administrativo tiene por objeto investigar y, de ser el caso,sancionar una inconducta funcional, mientras que el procesojurisdiccional conlleva una sanción punitiva que puede incluso derivar enla privación de la libertad, siempre que se determine la responsabilidadpenal” (caso Héctor Yuri Jerónimo Falcón – STC N° 01921-2008-PA/TC)..

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