INFORME DE FISCALIZACIÓN SOBRE LOS OBJETIVOS DEL ÁREA DEL SERGAS FORMULADOS EN EL DOCUMENTO
PRESUPUESTARIO
EJERCICIOS 2011-2013
Informe fiscalización sobre los objetivos del área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
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ÍNDICE
I. ASPECTOS PRELIMINARES ............................................................................................ 11
I.1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 11
I.2. FUNDAMENTACIÓN DE LA FISCALIZACIÓN .................................................................................... 11
I.3. OBJETIVOS Y ALCANCE .................................................................................................................. 11
I.4. LIMITACIONES ................................................................................................................................ 12
II. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN ................................................ 12
II.1. INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................ 12
II.2. SITUACIÓN EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA. APLICACIÓN AL ÁMBITO SANITARIO ...................... 14 II.2.1. Análisis de la normativa presupuestaria y de control ................................................................................. 14 II.2.2. Especificidades en el sector sanitario ........................................................................................................ 16 II.2.3. Información y resultados en el sector sanitario ......................................................................................... 20
III. INTEGRACIÓN DE LOS PLANES ESTRATÉGICOS EN EL PRESUPUESTO ........................ 24
III.1. DOCUMENTOS DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA ........................................................................ 24 III.1.1. Documentos de planificación estratégica en el sector sanitario ................................................................ 24 III.1.2. Documentos de planificación estratégica de la Comunidad Autónoma ..................................................... 27
III.2. PROCESO DE INTEGRACIÓN EN EL PRESUPUESTO ........................................................................ 28 III.2.1. Objetivos estratégicos y medidas............................................................................................................. 30 III.2.2. Objetivos operativos e indicadores .......................................................................................................... 32 III.2.3. Documentación presupuestaria y memoria de los programas ................................................................... 37 III.2.4. Cuadro económico.................................................................................................................................. 39
IV. OBJETIVOS OPERATIVOS E INDICADORES .................................................................. 39
IV.1. ASPECTOS GENERALES ................................................................................................................ 40
IV.2. REVISIÓN DEL PLANTEAMIENTO DE LOS OBJETIVOS ..................................................................... 44
IV.3. ANÁLISIS DE DETERMINADOS OBJETIVOS OPERATIVOS ................................................................ 45 IV.3.1. Modernización de las infraestructuras ..................................................................................................... 45 IV.3.2. Impulsar la centralización de compras ..................................................................................................... 56 IV.3.3. Reducción de los tiempos de espera ....................................................................................................... 60 IV.3.4. Buenas prácticas de dispensación y prescripción y uso de genéricos ........................................................ 63
V. OBJETIVOS PRESUPUESTARIOS E INSTRUMENTOS DE RELACIÓN ............................... 65
V.1. ASPECTOS GENERALES ................................................................................................................. 65
V.2. ANÁLISIS DE LOS OBJETIVOS OPERATIVOS A TRAVÉS DE LOS ACUERDOS DE GESTIÓN ................. 66 V.2.1. Aspectos generales ................................................................................................................................. 66 V.2.2. Objetivos operativos e indicadores del presupuesto y de los ADG ............................................................. 67
VI. CONCLUSIONES .......................................................................................................... 85
VII. RECOMENDACIONES ................................................................................................. 87
ANEXOS ........................................................................................................................... 89
ALEGACIÓNS ................................................................................................................. 101
RÉPLICAS ÁS ALEGACIÓNS ............................................................................................ 115
Informe fiscalización sobre los objetivos del área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
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ÍNDICE DE CUADROS
Cuadro 1: Distribución del gasto sanitario por programas. Ejercicio 2013 (miles de euros) ............................................ 17
Cuadro 3: Medidas e importes asociados. Período 2011-2013 (miles de euros) ............................................................ 30
Cuadro 4: Medidas e importes asociados. Período 2014 (miles de euros) ..................................................................... 31
Cuadro 5: Número de medidas y actuaciones por programa y distribución de los recursos. Período 2011-2013 ............ 32
Cuadro 6: Número de medidas y actuaciones por programa y distribución de los recursos. Ejercicio 2014 ..................... 32
Cuadro 7: Vinculación plan estratégico y presupuesto 2011......................................................................................... 33
Cuadro 8: Distribución por centros y programas de los créditos iniciales 2013 (miles de euros) ..................................... 35
Cuadro 9: Distribución por centros y capítulos de los créditos iniciales 2013 (miles de euros) ....................................... 35
Cuadro 10: Objetivos y líneas estratégicas ES2014 ...................................................................................................... 36
Cuadro 11: Presupuesto consolidado por objetivos y programas 2011-2014 (miles de euros) ....................................... 39
Cuadro 12: Grado de ejecución por programas 2011-2013 ......................................................................................... 39
Cuadro 13: Objetivos operativos e indicadores. Ejercicios 2011-2013 .......................................................................... 40
Cuadro 14: Créditos asociados a objetivos operativos. Ejercicio 2011 (miles de euros) ................................................. 44
Cuadro 15: Plan de infraestructuras. Previsiones presupuestarias (miles de euros) ........................................................ 49
Cuadro 16: Plan de infraestructuras. Atención especializada (miles de euros) ............................................................... 49
Cuadro 17: Plan de infraestructuras. Atención Primaria (miles de euros) ...................................................................... 49
Cuadro 18: Plan de infraestructuras. Situación proyectos . Atención Especializada (miles de euros) ............................... 50
Cuadro 19: Plan de infraestructuras. Situación proyectos. Atención Primaria (miles de euros) ....................................... 50
Cuadro 20: Expedientes e importe adjudicado por modalidad. 2011-2013 (miles de euros) .......................................... 50
Cuadro 21: Obligaciones reconocidas por modalidad contractual 2011-2013 (miles de euros) ..................................... 51
Cuadro 22: Obligaciones reconocidas por anualidad contratos 2011-2013 (miles de euros) ......................................... 52
Cuadro 23: Evolución presupuesto inversiones 2008-2011 (miles de euros) ................................................................. 52
Cuadro 24: Compra centralizada 2007-2011 (miles de euros). ..................................................................................... 58
Cuadro 25: Compra centralizada formalizada en el ejercicio 2011 (miles de euros) ...................................................... 58
Cuadro 26: Compra integrada. Expedientes 2011 (miles de euros) ............................................................................... 59
Cuadro 27: Compra centralizada ejercicios 2012-2014 (miles de euros) ....................................................................... 59
Cuadro 28: Situación de la lista de espera quirúrgica ................................................................................................... 62
Cuadro 29: Genéricos prescritos 2006-2010 ............................................................................................................... 63
Cuadro 30: Genéricos prescritos 2011-2013 ............................................................................................................... 65
Cuadro 31: Presupuestos iniciales cap II 2009-2012 (miles de euros) ........................................................................... 81
Cuadro 32: Presupuestos iniciales capítulo II 2013-2014 (miles de euros) .................................................................... 81
Cuadro 33: Cumplimiento de objetivos de los ADG 2010-2013 ................................................................................... 84
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ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1: Evolución y peso del presupuesto sanitario .................................................................................................. 17
Gráfico 2: Distribución del gasto sanitario según clasificación económica ..................................................................... 18
Gráfico 3: Distribución del gasto sanitario según clasificación por programas ............................................................... 19
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ÍNDICE DE ANEXOS
Anexo 1. Información publicitada de macroindicadores de actividad y rendimiento asistencial ...................................... 91
Anexo 2. Indicadores estratégicos presupuesto 2014 ................................................................................................... 92
Anexo 3. Objetivos e indicadores presupuesto 2014 .................................................................................................... 93
Anexo 4. Cuestionario de objetivos e indicadores presupuestarios. Periodo 2011-2013 ................................................ 94
Anexo 5. Plan de infraestructuras. Expedientes adjudicados 2011-2013 (euros) ........................................................... 95
Anexo 6. Plan de infraestructuras. Expedientes con incidencia en el gasto de los ejercicios 2011-2013 (euros) ............. 96
Anexo 7. Indicadores de los ADG 2011 ....................................................................................................................... 97
Anexo 8. Cumplimiento objetivos ADG ........................................................................................................................ 98
Anexo 9. Cumplimiento objetivos área económico ..................................................................................................... 100
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ABREVIATURAS
ADG Acuerdos de gestión
CA Comunidad autónoma
CCAA Comunidades autónomas
CHUAC Complejo hospitalario universitario A Coruña
CHUO Complejo hospitalario universitario de Ourense
CPP Contratación público-privada
CPV Complemento de productividad variable
EOXI Estructura Organizativa de Gestión Integrada
ES2014 Estrategia SERGAS 2014
HCE Historia clínica electrónica
LE Lista de espera
LSG Ley de Sanidad de Galicia
LGS Ley General de Sanidad
MSSI Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad
NHV Nuevo hospital de Vigo
PAC Punto de Atención Continuada
PEF Plan Económico-Financiero
PEG Plan Estratégico de Galicia
PPS Plan Prioridades Sanitarias
RREE Recursos económicos
RRHH Recursos humanos
SNS Sistema Nacional de Salud
TME Tiempo medio de espera
TRLCSP Texto Refundido Ley Contratos Sector Público
TRLRFPG Texto Refundido Ley Régimen Financiero y Presupuestario de Galicia
XAP Gerencia de Atención Primaria
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I. ASPECTOS PRELIMINARES
I.1. INTRODUCCIÓN
El pleno del Consello de Contas, por Acuerdo de 20 de diciembre de 2013, aprobó el programa
anual de trabajo para el año 2014, en el que se recoge, por iniciativa del propio Consello, la
actuación relativa a la fiscalización sobre los objetivos del área del Servicio Gallego de Salud
formulados en el documento presupuestario para los ejercicios 2011-2013.
Las directrices técnicas a las que se debe ajustar la fiscalización fueron incluidas en el programa
de trabajo aprobado por el Pleno.
I.2. FUNDAMENTACIÓN DE LA FISCALIZACIÓN
Los presupuestos para 2011 se enuncian como el instrumento para la transmisión de los
objetivos formulados en el “Plan Estratégico Galicia 2010-2014: Horizonte 2020”, documento
que, dando cumplimiento a las previsiones de la normativa de Régimen Financiero y
Presupuestario de Galicia, define un escenario plurianual donde se contienen las líneas básicas
de actuación del sector público gallego. En dicho documento, el sector sanitario se sitúa como
objetivo estratégico (OE 1.2. “garantizar una prestación sanitaria pública y de calidad”) dentro
del Eje 1(“cohesión social, bienestar y calidad de vida”). En él se hace una referencia a la
necesaria integración con los planes y programas sectorial del sector sanitario, con particular
indicación al plan estratégico del Sergas (Estrategia Sergas 2014).
En este sentido se disponen por primera vez de instrumentos que hacen posible una
aproximación a la información sobre resultados de la gestión, reconocibles en el documento
presupuestario que constituye el plan de acción y establece el destino de los recursos financieros
para cada ejercicio.
I.3. OBJETIVOS Y ALCANCE
El objetivo de este informe es el análisis de los objetivos operativos contenidos en el presupuesto
a través de sus diferentes indicadores con la finalidad de verificar el grado de coherencia con los
diferentes instrumentos de planificación, el nivel de claridad y comprensibilidad que presentan y
la capacidad para su verificación, incorporando las actuaciones desarrolladas para a su
realización.
No constituye objetivo de esta fiscalización la revisión de los estados financieros del organismo
autónomo, ni de los procedimientos de gestión y registro de la información a través de los que se
determinan los resultados y el cumplimiento de los objetivos operativos analizados en el informe.
El alcance se centró en el análisis del proceso presupuestario, verificando la incorporación de los
objetivos establecidos en los instrumentos de planificación del sector sanitario al documento
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
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presupuestario, examinando la consistencia del presupuesto como mecanismo operativo de
gestión y traslación de las orientaciones definidas por aquellos.
El período del análisis del informe abarcó los ejercicios 2011 a 2013. La documentación
solicitada para la elaboración del informe se presentó con importantes demoras lo que retardó su
proceso de preparación y supuso ciertos desajustes temporales entre la información solicitada,
adecuada al alcance temporal establecido, y las nuevas realidades que se estaban produciendo
en el momento de elaboración del informe.
Para el análisis de los objetivos se confeccionaron cuestionarios y se realizaron entrevistas para la
idónea aclaración de la información incluida en los presupuestos así como de los planes y
programas de actuación en el ámbito sanitario.
Respecto del soporte informativo se dio prioridad a la información publicada lo que permitió un
examen del nivel de transparencia del organismo autónomo.
I.4. LIMITACIONES
Las actuaciones para la elaboración de este informe se vieron afectadas por las siguientes
limitaciones:
- No se facilitó la documentación soporte para la elaboración de los presupuestos, en particular
las fichas de los programas de gasto.
- No se dispuso de la totalidad de la información sobre los objetivos e indicadores, reduciendo
en algún caso la información recibida a aspectos parciales, en particular, respecto de los
instrumentos de relación (acuerdos de gestión), los datos se redujeron a los valores de
cumplimiento de los indicadores asociados a los objetivos del presupuesto de los ejercicios 2012
y 2013.
A pesar de estas limitaciones, la información disponible para el desarrollo de la fiscalización
permitió realizar los análisis que soportan las conclusiones que se recogen en el informe de
acuerdo con los objetivos previstos.
II. EL PRESUPUESTO COMO INSTRUMENTO DE GESTIÓN
II.1. INTRODUCCIÓN
El presupuesto es el único medio del que dispone un gobierno para distribuir los recursos y en él
deben integrarse los diferentes planes de actuación pública, con los objetivos a alcanzar y las
medidas orientadas a su realización. En el contexto de la planificación estratégica pública, el
presupuesto se configura como el instrumento operativo para un período determinado (un año).
En la medida en que se alcance la vinculación entre recursos y actuaciones, el presupuesto
adquiere su auténtico valor como instrumento de gestión. Este ha de asignar recursos según las
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prioridades estratégicas y ha de facilitar el seguimiento y evaluación de las actuaciones en
función de los resultados obtenidos.
Bajo esta premisa, y con la finalidad de racionalizar el proceso de asignación de recursos, en la
institución presupuestaria se aplicaron diferentes técnicas, de las que destaca el presupuesto por
programas, cuya introducción en la arquitectura presupuestaria se remonta al año 1984, siendo
el origen de la actual estructura funcional por programas. Esta técnica diseña un método que
compara y valora la adecuación de programas alternativos para alcanzar un objetivo
determinado. Sus resultados fueron escasos y no alteraron el modelo tradicional de
presupuestación. Entre los factores que contribuyeron a su limitada efectividad destacan: a) una
metodología con exigentes requisitos en las distintas etapas del proceso que requiere una
adecuada preparación de la organización y del personal que interviene; b) las rigideces en la
estructura pública y c) una escasa flexibilidad en el gasto. Estos condicionantes ponen de
manifiesto la complejidad para la aplicación de técnicas presupuestarias en el ámbito público, y
la necesidad de buscar opciones factibles y realistas que reconozcan y se adapten a la dificultad y
diversidad del sector público, evitando esfuerzos que, con importantes costes, conduzcan al
abandono y a la frustración de expectativas de cambio en la institución presupuestaria, tal y
como lo acreditan los resultados de su implantación.
Durante estos últimos años el sistema presupuestario se vio afectado por importantes cambios
condicionados por la situación económica, teniendo particular incidencia a aplicación de normas
sobre estabilidad orientadas a disciplinar la institución presupuestaria y que se plasmaron en
exigentes objetivos en términos de déficit y deuda o en el establecimiento de techos de gasto.
Estas orientaciones, que operan en una perspectiva económico-financiera, pusieron el
presupuesto al servicio de los principios de estabilidad presupuestaria, primando su función como
mecanismo de política fiscal, relegando su papel como instrumento de gestión, sin que se
establecieran medidas encaminadas a modificar el proceso presupuestario de asignación de
recursos públicos. Los proyectos de reforma no suponen importantes mejoras. Así, el informe de
la comisión para la reforma de las Administraciones Públicas (informe CORA) propone cambios
metodológicos en la elaboración de los presupuestos que sólo afectarían a los capítulos II y VI.
En este contexto se advierte una opacidad respecto del coste de los servicios públicos, resultado
de insuficientes desarrollos de los sistemas contables de estimación de costes.
A pesar de las dificultades y las prioridades derivadas de un contexto económico exigente, no
deben olvidarse los esfuerzos en la orientación señalada, en la medida en que sus logros
permitirán que el presupuesto no se reduzca a ofrecer una perspectiva de naturaleza
estrictamente financiera y se limite a registrar incrementos o disminuciones en las diferentes
partidas en función de lo ejecutado en el ejercicio anterior, sin que se analicen las bases respecto
de las que se aplican.
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Se concluye, de este modo, que el presupuesto debe configurarse como el elemento central sobre
el que se sustenten los principios ordenadores de la actuación pública, basados en la
transparencia de sus actuaciones y en la rendición de cuentas de sus resultados.
II.2. SITUACIÓN EN LA COMUNIDAD AUTÓNOMA. APLICACIÓN AL ÁMBITO SANITARIO
En este apartado se hace un examen sobre la normativa del sistema presupuestario en la CA, así
como de las particularidades para su aplicación en el sector sanitario, en particular en el
organismo autónomo que gestiona las prestaciones sanitarias (Sergas). Se advierte que la
problemática descrita respecto de la institución presupuestaria está presente en el ámbito de la
CA.
II.2.1. ANÁLISIS DE LA NORMATIVA PRESUPUESTARIA Y DE CONTROL
El análisis se estructura en los cuatro apartados siguientes:
a) Marco legal
El marco legal básico de la institución presupuestaria en la CA se contiene en el Decreto
Legislativo 1/1999, de 7 de octubre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de
Régimen Financiero e Presupuestario de Galicia, modificado por la Ley 3/2009, de 23 de junio
(TRLRFPG). Las referencias normativas respecto del procedimiento presupuestario son las que a
continuación se recogen, sin que hayan sido objeto de modificación desde la aprobación de la
referida norma:
- Concepto: art. 46.1 b) “Los presupuestos generales de la CA constituyen la expresión cifrada,
conjunta y sistemática de [ ...] los objetivos que se pretendan conseguir con la utilización de los
recursos financieros consignados en los mismos, [...].”
Constituye la definición programática del presupuesto donde la obligación de fijación de
objetivos orienta el camino para posibilitar el análisis de los logros alcanzados por la actividad
pública en términos de eficacia, eficiencia y economía.
- Estructura: art. 49 a) “los estados de gastos se confeccionarán aplicando una clasificación
funcional por programas [...]”. Art. 49 b) “para cada programa de gasto se establecerán los
objetivos que se pretendan conseguir con los recursos que se le asignen, así como siempre que
sea posible, los indicadores de seguimiento que se consideren adecuados para analizar el grado
de consecución de los mismos.”
Señalados los limitados resultados de la implementación de técnicas presupuestarias, las
consecuencias de su aplicación dejó configurada la estructura de gastos atendiendo a una
clasificación funcional por programas sin que se hayan visto modificados los procesos de
asignación de recursos. La ordenación de los créditos presupuestarios atiende a una doble
clasificación: la más amplia, representada por las funciones, distribuye los recursos en ámbitos de
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carácter general (educación, sanidad, ...) y otra más específica destinada a los programas de
gasto en cuyas memorias deben reconocerse las acciones para su realización, viniendo a
configurarse como los planes de gestión para cada ejercicio.
Los programas tienen carácter estático y no son objeto de desglose y no estando, en general, los
objetivos relacionados directamente con las acciones que los integran.
La clasificación por programas no forma parte de la estructura vinculante de los créditos, ni de
las partidas contables. No obstante, constituye la herramienta operativa de traslación de los
planes y orientaciones estratégicos al presupuesto.
- Modificaciones: art.61 2 “[...] La correspondiente propuesta de modificación presupuestaria
deberá expresar ineludiblemente la incidencia de la misma en la consecución de los objetivos
previstos, así como las razones que la justifican.”
La ejecución presupuestaria se caracteriza por un alto grado de variabilidad, siendo el elevado
nivel de modificaciones presupuestarias un síntoma. En la práctica, estas se resuelven con una
indicación genérica de que no tienen incidencia en la ejecución de los objetivos y, en general, no
ofrezcan mayores explicaciones sobre cuáles fueron los criterios utilizados para la reasignación de
los recursos.
- Cuenta general: art. 120.2. “A La Cuenta General de la CA se unirá una memoria en la que
se demuestre el grado de cumplimiento de los objetivos previstos para cada uno de los
programas de gasto.”
En la práctica este documento no se integra con la Cuenta General. Al tiempo no está previsto
que los diferentes departamentos elaboren un balance periódico de la gestión y de los resultados
de sus programas y actuaciones. No obstante, la previsión contemplada en el TRLRFPG no debe
responder a una simple presentación informativa de memoria de actividades, sino que debe tener
la consideración de rendición de cuentas, y en este sentido debe completar la correspondiente
liquidación presupuestaria con la información sobre el cumplimiento de los objetivos previstos
con la utilización de los recursos públicos.
b) Elaboración del presupuesto
Los presupuestos de la CA pretenden la conexión entre el proceso presupuestario y la
planificación estratégica del gobierno a través de un modelo de presupuestación por resultados.
La metodología para su aplicación se limita a las previsiones contenidas en las sucesivas órdenes
de elaboración que contienen, de forma sucinta, la sistemática para su formación. Se
fundamentan en el concepto de proyecto de gasto como unidad básica que sirve para relacionar
los recursos con los objetivos de cada programa. Los diferentes objetivos, que deberán contar
con los oportunos indicadores, se integran en los correspondientes programas presupuestarios. El
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proceso se instrumentaliza mediante la elaboración de fichas normalizadas a las que da soporte
una aplicación informática.
Está previsto que esta forma de elaborar los presupuestos se complete con un modelo de gestión
encaminado a la presentación de resultados y en el que los indicadores permitirán determinar el
grado de cumplimiento de los objetivos con la financiación asignada.
Tal y como se expone en este informe, la limitada capacidad de asignación en el proceso
presupuestario de recursos a objetivos medibles y la ausencia de una sistemática para su gestión,
hacen del actual planteamiento del presupuesto un documento que se limita a presentar
información sobre objetivos. No adquiere el valor de instrumento de gestión que vincule el gasto
con objetivos, que informe sobre su grado de cumplimiento y que sirva para la toma de
decisiones en la distribución de recursos.
c) Control interno
No se ha establecido dentro de los planes de control, en particular, en los correspondientes al
control financiero permanente al que se sujeta el Sergas, actuaciones dirigidas a la revisión,
fiscalización o cualquiera otra acción respecto de los objetivos incluidos en el presupuesto.
d) Contabilidad pública
El Plan General de Contabilidad Pública, como plan contable marco para todas las
Administraciones Públicas, aprobado mediante Orden EHA/1037/2010, de 13 de abril, prevé
complementar la información financiera y presupuestaria con datos sobre costes por actividades,
así como la inclusión de indicadores de gestión junto con los financieros, patrimoniales y
presupuestarios. La previsión va orientada a incorporar información que mejore la adopción de
decisiones en el marco de la gestión eficiente de los recursos públicos, así como para la
evaluación de la economía, eficacia y eficiencia de la gestión pública.
La CA no tiene aprobada la correspondiente norma de adaptación al referido plan y, en
particular, el Sergas continua sin implantar un sistema de contabilidad integral de conformidad
con las exigencias de la contabilidad pública, limitándose la información rendida al ámbito
administrativo-presupuestario.
II.2.2. ESPECIFICIDADES EN EL SECTOR SANITARIO
El presupuesto sanitario, integrado por la Consellería de Sanidad y el Sergas, muestra un
significativo volumen que denota no sólo su relevancia en el escenario presupuestario de la CA
sino la prioridad estratégica que se le reconoce en un contexto de crisis económica y de
reducción de ingresos.
Lo manifestado se constata en el siguiente gráfico (fig. A) que refleja la evolución del
presupuesto y de su peso en el conjunto de la CA para el período 2008-2014. Atendiendo a la
estructura por funciones, la de sanidad es el área con mayor volumen y representatividad en el
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conjunto del presupuesto. Si excluimos la función destinada a la deuda pública se pone de
manifiesto con mayor claridad esta situación, tal y como se muestra en el gráfico (fig. B), para el
período 2011-2014, observándose una tendencia a su incremento:
Gráfico 1: Evolución y peso del presupuesto sanitario
Fig. A Fig. B
La representatividad del gasto sanitario en el conjunto del presupuesto de la CA se ve
condicionado por el incremento de la deuda, que se manifiesta con claridad en el ejercicio 2014
donde la reducción de la representatividad de este gasto (33,1%) contrasta con el peso que
presenta, en términos de función, si excluimos la deuda (41,4%).
Las prestaciones y actividades en el sector sanitario se ejecutan a través de seis programas
presupuestarios, prácticamente exclusivos de la función de sanidad (a excepción corresponde al
Fondo de Investigación Sanitaria que tiene escasa significación en el conjunto del gasto
sanitario). A continuación se muestra su distribución entre la Consellería y el Sergas, tomando
como referencia el ejercicio 2013 como representativo de la situación, por no existir diferencias
significativas en los ejercicios objeto de análisis en este informe.
Cuadro 1: Distribución del gasto sanitario por programas. Ejercicio 2013 (miles de euros)
Programa Consellería
Sanidad Sergas Total % s/total
411A Dirección y servicios general 19.723 52.241 71.964 2,1%
% s/total del programa 27,4% 72,6% 100,0%
412A Atención especializada 2.056.220 2.056.220 60,1%
% s/total del programa 0,0% 100,0% 100,0%
412B Atención primaria 1.185.567 1.185.567 34,7%
% s/total del programa 0,0% 100,0% 100,0%
413A Protección y promoción de la salud pública 50.754 7.723 58.478 1,7%
% s/total del programa 86,8% 13,2% 100,0%
414A Formación graduados y posgraduados 45.547 45.547 1,3%
% s/total del programa 0,0% 100,0% 100,0%
561C Fondo de investigación sanitaria 1.587 1.587 0,0%
% s/total del programa 0,0% 100,0% 100,0%
Total 70.477 3.348.885 3.419.362 100,0%
% s/total del programa 2,1% 97,9% 100,0%
3.639
3.7673.729
3.5473.531
3.4193.399
33,9%34,4% 34,3%
36,5%35,8% 36,1%
33,1%
32,0%
34,0%
36,0%
38,0%
40,0%
42,0%
44,0%
46,0%
48,0%
50,0%
3.000
3.100
3.200
3.300
3.400
3.500
3.600
3.700
3.800
3.900
4.000
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
millones de euros
presupuesto consolidado % consolidado sanidad/consolidado CA
-4,9%
-1,0%3,5%
-0,5%-3,2%
-0,6%
38,9%
39,1%
40,8%
41,4%
37,5%
38,0%
38,5%
39,0%
39,5%
40,0%
40,5%
41,0%
41,5%
42,0%
2011 2012 2013 2014
% Función Sanidad/total consolidado CA sin Deuda pública
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
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El Sergas concentra el 98% del presupuesto, absorbiendo los programas asistenciales (atención
primaria y atención especializada) el 95%.
El gasto sanitario presenta determinadas características que limitan y dificultan la aplicación de la
sistemática presupuestaria descrita. Teniendo en cuenta que el informe tiene como objetivo el
análisis en el área del Sergas, a continuación se recogen las particularidades del gasto sanitario
con la información referida al organismo autónomo:
a) Rigidez del gasto. El gasto sanitario presenta una elevada rigidez y está fuertemente
comprometido, dejando poco margen al gasto discrecional y a la movilidad entre las macro-
partidas en las que se clasifica. La distribución económica del gasto responde a la siguiente
composición:
Gráfico 2: Distribución del gasto sanitario según clasificación económica
Nota: los porcentajes representan la media de los tres ejercicios (2011 a 2013)
b) Deficiente presupuestación. Los presupuestos presentan una inadecuada y estructural
insuficiencia de recursos que se manifiesta en la exigencia de recurrentes modificaciones durante
el ejercicio, al tiempo que se registra obligaciones no reconocidas con el consiguiente
desplazamiento temporal de gastos.
c) Limitada capacidad de la estructura por programas. Los programas presupuestarios,
prácticamente inalterados, no fueron objeto de revisión o desglose en ámbitos de actuación
específicos, concentrando importantes consignaciones de créditos como se refleja en el siguiente
gráfico:
45,0%
26,9%
23,6%
1,6% 2,9%
Gastos de personal
Gastos en bienes corrientes y servicios
Transferencias corrientes. Farmacia (489)
Inversiones reales
Resto
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
19
Gráfico 3: Distribución del gasto sanitario según clasificación por programas
Nota: los porcentajes representan la media de los tres ejercicios (2011 a 2013)
Se pone en tela de juicio los objetivos y finalidades para los que fueron creados como resultado
del contraste con nuevas necesidades o cambios en la orientación de las políticas sanitarias.
Reflejo de lo indicado son los siguientes aspectos:
- Ámbitos de gestión con importancia estratégica o actuaciones precisadas de especial
seguimiento no encuentran acomodo en la actual estructura. Así, el gasto farmacéutico que
registra una relevante asignación de recursos no se encuentra individualizado; líneas de
actuación recurrentes no se visualizan de manera adecuada en la estructura de programas
(programas de listas de espera ,...); igualmente, programas con un peso relativamente reducido
(salud pública) vienen condicionados por la definición y clasificación vigente (en atención
primaria se desarrollan actividades de salud pública, prevención y promoción).
- La estructura de los programas presupuestarios debe adecuarse a la ordenación de la
asistencia sanitaria, así como a sus modelos organizativos y de gestión. En este sentido la actual
orientación basada en un modelo de atención integral que supera la fragmentación entre
primaria y hospitalaria, obliga a cuestionar la utilidad de la actual configuración de los
programas. A nivel de estructura organizativa, y por lo tanto con incidencia en la configuración
de los gestores de programas, se acometió en la CA la modificación de la organización del
dispositivo asistencial con la creación de las Estructuras Organizativas de Gestión Integrada
(EOXI).
d) Contabilidad analítica no desarrollada. No se han producido avances en la aplicación de
sistemas de estimación de costes pese a la importante tradición en el sector sanitario de
proyectos en este ámbito (proyecto SIGNO para conocer el coste de los servicios hospitalarios
iniciado en 1993). En particular, en el Sergas se ha trabajado en proyectos de costes por servicio
y por proceso utilizando una metodología basada en la identificación de unidades de producción
hospitalaria (UPH), en la utilización de bases de datos de actividad hospitalaria (Conjunto
Mínimo Básico de Datos de alta hospitalaria –CMBD) y su explotación a través de sistemas de
1,3%
60,4%
36,2%
0,2%1,7%
0,1%
411A Dirección y servicios generales de Sanidad
412A Atención especializada
412B Atención primaria
413A Protección y promoción de la salud pública
414A Formación de graduados y postgraduados
561C Investigación sanitaria
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
20
clasificación de pacientes como los denominados Grupos Relacionados por el Diagnóstico (GRD).
La referida metodología fue aplicada en la elaboración de los contratos-programa con los
centros hospitalarios, así como en el extinto programa de factura sombra de hospitalización.
Frente a las limitaciones de la contabilidad presupuestaria, la aplicación de los sistemas descritos
permite aproximaciones al conocimiento del coste de las diferentes líneas de actividad en el
sector sanitario y constituyen instrumentos útiles en la gestión sanitaria. Teniendo presente las
dificultades de la implantación de modelos de costes no debe renunciarse a su consideración,
máxime cuando se dispone de metodología y experiencias en su aplicación. Difícilmente se puede
valorar un servicio o programa de actuación pública sin tener información sobre sus costes.
e) Limitaciones para visualizar proyectos de actuación específicos. La vigente estructura del
sistema presupuestario presenta dificultades para reconocer las economías o efectos económicos
en general, que se prevé obtener en la aplicación de determinadas actuaciones o medidas de
gestión. Ejemplo de esta situación se observa en los planes económico-financieiros (PEF)
derivados de la aplicación de las normas de estabilidad, en los que se constata las dificultades
para reconocer las diferentes medidas contenidas en ellos a través de las consignaciones
presupuestarias, de tal forma que no existe un idóneo reflejo contable de los gastos incurridos y
por lo tanto de los ahorros que se prevé alcanzar. Respecto del plan elaborado por la CA para el
período 2012-2014, y en particular en relación con las medidas en el sector sanitario, se reflejan
diferentes actuaciones en el ámbito del gasto farmacéutico (efectos del RD 16/2012, y de la
implantación del catálogo priorizado, ...), de la compra pública (centralización de compras,
plataforma logística, ...) o en la gestión energética (plan integral de eficiencia energética), entre
otras. Las cuantificaciones de las economías previstas en su aplicación no tienen el adecuado
reconocimiento y control en el documento presupuestario.
Se concluye de lo expuesto la inadecuación de la actual configuración del sistema presupuestario
para un idóneo registro y reconocimiento de las particularidades del sector sanitario. Además
debe tenerse en consideración la complejidad para medir resultados en sanidad, lo que
acrecienta las dificultades para determinar el nivel de asignación idónea de recursos entre
programas para alcanzar un determinado objetivo.
En el siguiente apartado se ofrece una visión del funcionamiento del sistema a través del examen
de los medios de los que dispone la organización para presentar sus resultados. Las fuentes de
información formales e informales permiten evaluar el nivel de transparencia que ofrece la
institución respecto de su actividad y, en su caso, de sus resultados.
II.2.3. INFORMACIÓN Y RESULTADOS EN EL SECTOR SANITARIO
Para poder ofrecer una visión de la situación del sistema sanitario en general y del Sergas en
particular se hace preciso contar con mecanismos de información pública que presenten de forma
regular datos normalizados sobre sus resultados, al tiempo que debe disponerse de instrumentos
de evaluación que permitan reconocer el nivel de los objetivos conseguidos.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
21
La Ley 14/1986, de 25 de abril, General de Sanidad (LGS) configura el Sistema Nacional de Salud
(SNS) como un sistema con competencias descentralizadas y que se conforma mediante la
integración de los diferentes servicios de salud de las CCAA, actuando el Consejo Interterritorial
del SNS como órgano coordinador. Su funcionamiento cohesionado exige poner a disposición del
sistema a información necesaria para conocer el grado de consecución de sus objetivos, para lo
cual es necesario el establecimiento de sistemas de información sanitaria y la realización de
estadísticas de interés general y supracomunitario.
El Observatorio Europeo de Sistemas y Políticas de Salud, que elabora informes sobre los
sistemas sanitarios proporcionando una visión de la situación en los diferentes países, advierte en
su última publicación correspondiente al año 2010, que el SNS carece de un marco común de
evaluación de resultados, señalando que este está aún basado en exceso en datos de recursos o
de actividad (en detrimento de la información sobre resultados), y la conectividad entre los
sistemas de información continúa siendo limitada (tanto dentro de cada comunidad autónoma
como entre ellas).
En un contexto de profusión de datos estadísticos sobre diferentes ámbitos del sector sanitario
(incluidos en los planes estadísticos de los institutos nacional y autonómico y en el portal
estadístico del SNS)1, se debe destacar el documento “Indicadores Clave del Sistema Nacional de
Salud (INCLA-SNS)” como conjunto priorizado de información que abarca los aspectos
considerados más relevantes de la salud y del sistema sanitario. Su selección se realizó por
consenso entre las administraciones representadas en el Consejo Interterritorial, que aprobó en
2007 un primer listado de 110 indicadores. Están agrupados en cuatro dimensiones: población,
estado de salud, determinantes de la salud y sistema sanitaria. El Ministerio de Sanidad, Servicios
Sociales e Igualdad (MSSI) publica periódicamente una actualización de estos indicadores que
incluye la última versión de la base de datos, un manual de la aplicación, la metodología, las
fichas técnicas y los datos por Comunidad Autónoma.
En cumplimiento del artículo 63 de la Ley de Cohesión y Calidad del Sistema Nacional de Salud,
el Observatorio del SNS (órgano creado al efecto para al análisis del SNS) redacta cada año un
informe sobre el estado del SNS que presenta el MSSI al Consejo Interterritorial. El informe hace
un análisis del SNS en su conjunto, mediante estudios comparados de los servicios de salud de
las CCAA en el ámbito de la organización, provisión de servicios, gestión sanitaria y resultados. A
fecha de elaboración de este informe el último publicado corresponde al ejercicio 2012.
En cuanto a la información económica debe destacarse como fuentes de información el Sistemas
de Cuentas de Salud (SCS), serie estadística accesible a través del portal estadístico del MSSI en
el que se incluyen datos del sector privado siendo la base para comparaciones internacionales, y
la Estadística de Gasto Sanitario Público (EGSP) que se utiliza para la comparación entre CCAA.
1 http://www.msssi.gob.es/estadEstudios/estadisticas/sisInfSanSNS/home.htm
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
22
Estas fuentes aplican diferente metodología por lo que pueden existir discrepancias en los datos
y resultados que ofrecen.
Finalmente debe mencionarse el Barómetro Sanitario publicado por el MSSI que recoge la
opinión de la ciudadanía sobre el funcionamiento de la sanidad y que tiene como finalidad su
toma en consideración como elemento esencial para establecer las prioridades en políticas de
salud. Sus resultados revelan la importancia de la sanidad, siendo recurrente su consideración
como una de las áreas de mayor interés para la ciudadanía, calificando al sistema sanitario
público con notas altas, aunque esta satisfacción difiere entre unas CCAA y otras. Las listas de
espera se vienen reiterado, año tras año, como uno de los principales problemas que ve la
ciudadanía en el actual sistema sanitario, aunque se muestra una dispar visión según la CA de
residencia.
Se concluye que la complejidad del sector sanitario se traslada a la información sobre su
actividad y resultados. La profusión de datos puede ofrecer una imagen de riqueza informativa
que, en la medida en que no se encuentre adecuadamente estructurada, puede derivar en una
visión distorsionada y carente de utilidad para la toma de decisiones o para la evaluación de
resultados. En este sentido es crítico la elaboración de informes que acerquen una visión integral,
con parámetros e indicadores claros y alineados con la estrategia de la organización.
En el ámbito de esta CA, los documentos básicos de información sobre la gestión del sistema
venían siendo las Memorias anuales publicadas por las entidades que de forma integrada para el
conjunto del organismo o por centro de gestión permitían conocer los recursos, la actividad
realizada durante el ejercicio y determinados indicadores. Estas memorias, al margen de que en
informes de este Consello fue objeto de observaciones a consistencia de algunos datos
contenidos en ellas y la demora en su publicación, constituían la publicación fundamental para
conocer la actividad realizada por el Sergas en un período determinado y posibilitaban hacer un
análisis evolutivo. La última memoria publicada del organismo corresponde al ejercicio 2009, y
respecto de las memorias de los diferentes centros el panorama es similar con importantes
ausencias y demoras.
Respecto de la información contenida en la página web, el organismo dispuso, en su momento,
de una referencia de indicadores agrupados en seis categorías (personal, actividad, farmacia,
población, mortalidad y morbilidad) que posibilitaba un análisis comparativo y de evolución anual
de cada uno de los indicadores seleccionados, y que se mantuvo con información disponible
hasta el año 2008, sin que haya tenido continuidad. No obstante, en la página se recoge
importante información sobre indicadores de salud (morbilidad, mortalidad, .....) entre otros.
Especial relevancia tiene la información que, con carácter trimestral, se difunde en la página web
del Sergas de los datos y resultados de listas de espera, y que responde a los criterios e
indicadores de medida estandarizados previstos en el Real Decreto 605/2003, de 23 de mayo,
por el que se establecen medidas para el tratamiento homogéneo de la información sobre las
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
23
listas de espera en el SNS. Respecto a la lista de espera quirúrgica, los datos que se publican se
refieren exclusivamente al número de pacientes en espera estructural y a su tiempo medio de
espera. Los datos se agrupan en tramos de espera y se ordenan por hospitales-centros y servicios
quirúrgicos, incluyendo una información agregada de todo el Sergas (no se proporciona
información sobre patologías). La presentación de los datos que acompaña su publicación
periódica, mediante comunicaciones institucionales y notas de prensa, incorpora información
complementaria de determinados aspectos, destacando las referencias sobre prioridades que no
son objeto de publicidad en la página web. Respecto de las listas de espera de consultas y
pruebas, de conformidad con el previsto en el RD 605/2003, los datos publicados corresponden a
los pacientes en el registro de espera de primeras consultas médicas de enfermedad y primeras
pruebas diagnósticas y el tiempo medio de espera de los pacientes pendientes, agrupándose los
datos en tramos de espera y clasificándose por hospitales y servicios para consultas y por tipo de
prueba y hospital para las pruebas. Se debe señalar que, partiendo de la información facilitada
por las CCAA, se publican por el Ministerio de Sanidad los datos sobre la situación de las listas
de espera quirúrgica y de consultas externas en el SNS mediante datos agregados.
La información sobre la actividad de cada ejercicio se presenta formalmente a través de informes
de seguimiento en las reuniones del Consello da Xunta, haciéndose pública una síntesis en la
página web de los acuerdos e informes recogidos en cada reunión. La información no se traslada
a la página web del organismo, de tal forma que no se dispone de indicadores estructurados y
elaborados con criterios normalizados que ofrezcan información comparada y que permitan un
análisis evolutivo. En el anexo 1 se muestran los macroindicadores de actividad y rendimiento
asistencial extraídos de la contenida en las notas de prensa publicadas sobre los acuerdos del
Consello.
En febrero de 2012, conmemorando los 20 años desde la transferencia de las competencias
sanitarias, la Consellería publicó el documento “Sergas 1991-2010 un camino de salud” que
hacía un balance del período. El documento se estructura alrededor de una batería de 109
indicadores agrupados en seis apartados destinados al análisis del marco socioeconómico, de la
inversión en infraestructuras y recursos, de la incorporación de nuevos servicios, de la calidad en
las prestaciones e impacto en resultados de salud, de la innovación y finalizando con el dedicado
a la eficiencia y sostenibilidad del sistema. De la información contenida en el documento se
constata la evolución experimentada por el sistema sanitario durante estas dos décadas.
En relación con los sistemas de información de soporte se debe destacar en la CA su alto nivel de
integración, resultado de un sistema unificado de aplicaciones e infraestructura que, con una
gestión centralizada, da cobertura a la totalidad de centros de la Consellería y del organismo
autónomo. Engloba, asimismo, diferentes áreas: Administración (SIHGA de personal, compras y
suministros, gestión económica, ...), Gestión clínica (IANUS para historia Clínica Electrónica
servicios clínicos, GACELA para la gestión de cuidados de enfermería, ...) y de Servicios Centrales
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
24
y Salud Pública (SIAC de cuadros de mando clínica, recursos económicos, humanos, ...). Este
escenario pone a la CA en una situación excelente para disponer de una información exhaustiva
tanto en términos cualitativos cómo cuantitativos sobre los que elaborar y publicar datos
estructurados sobre la actividad y resultados. La relevancia de la actual configuración de estos
sistemas debería contribuir a un mayor desarrollo de la transparencia informativa, al tiempo que
se hace necesario avanzar en nuevas necesidades y demandas como las referidas respecto de la
metodología para definir y medir la actividad y el producto sanitario.
La difusión de resultados asistenciales y la publicación de indicadores debe constituir una
práctica habitual de la organización sanitaria, y debe realizarse de forma comprensible con las
idóneas garantías metodológicas. El objetivo es ofrecer una información comparativa y de
evolución anual de cada uno de los indicadores seleccionados.
El documento presupuestario incorporó a partir del año 2013 un cuadro de 18 indicadores
estratégicos. En el anexo 2 se muestran los incluidos en el presupuesto 2014, apreciándose uno
cierto desfase temporal al corresponder, excepto dos, a datos del ejercicio 2011.
III. INTEGRACIÓN DE LOS PLANES ESTRATÉGICOS EN EL PRESUPUESTO
III.1. DOCUMENTOS DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA
Las consignaciones en el presupuesto deben responder a las prioridades establecidas en los
instrumentos de planificación estratégica. Las orientaciones y contenido de estos documentos
deben servir de base para estructurar el presupuesto en torno a los objetivos. No obstante, debe
advertirse que los planes estratégicos y la presupuestación responden a finalidades distintas, los
primeros no están sometidos a las restricciones de tiempo o a las limitaciones de la financiación
que condicionan el desarrollo de los segundos. La diferente lógica con la que se formulan
conduce a una cierta disociación que genera problemas de partida en su proceso de necesaria
integración.
A continuación se hace una revisión de los documentos estratégicos y de planificación que
enmarcan los presupuestos en el período analizado en este informe.
III.1.1. DOCUMENTOS DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA EN EL SECTOR SANITARIO
La LSG confiere al Plan de Salud de Galicia la categoría de instrumento técnico superior de
planificación y dirección del Sistema Público de Salud de la Galicia que definirá los objetivos de
salud, contando con un instrumento complementario denominado Directrices de Política Sanitaria
de Galicia que establecerá el plan de mejora del sistema y ordenará todos los proyectos y
acciones de mejora organizativa tocante a cumplir los objetivos fijados en el Plan. La elaboración
de estos documentos corresponde a la Consellería de Sanidad y, previo informe del Consejo
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
25
Gallego de Salud, serán objeto de aprobación por el Consello da Xunta de Galicia y enviados al
Parlamento para su conocimiento y toma en consideración. El Plan será remitido finalmente al
Ministerio de Sanidad. La norma prevé que se dará traslado al Parlamento de un informe de
evaluación de los objetivos contenidos en los referidos documentos con periodicidad anual para
las Directrices y la mitad del período de su vigencia para el Plan.
Hasta el ejercicio 2010 estuvo en vigor el Plan de Salud 2006-2010 como instrumento básico de
planificación sanitaria y en él se determinaban los objetivos y directrices en función de las
necesidades de salud. Como mecanismo para definir y orientar las prestaciones del sistema en
general, y del Servicio Gallego de Salud en particular, este documento presenta, como se señaló
en informes de esta institución correspondientes a la Cuenta General del Sergas, una importante
limitación derivada de la carencia de canales de transmisión que aseguren su efectiva
implantación y especialmente de instrumentos de control que garanticen su seguimiento y
permitan su periódica evaluación.
Durante el ejercicio 2010 tuvo lugar la elaboración de dos documentos en el ámbito de la
Consellería de Sanidad: el Plan de Prioridades Sanitarias (PPS) y la Estrategia SERGAS 2014
(ES2014). Sin responder exactamente a las previsiones definidas por la LSG, reúnen las
características de instrumentos de planificación sanitaria que dan continuidad al extinto Plan
referido en el párrafo anterior. En el propio PPS se señala que ambos documentos, junto con la
Estrategia de la Dirección General de Innovación y Gestión de la Salud Pública, configuran el Plan
de Salud 2011-2014, constituyéndose de este modo en el quinto plan con el que contó la CA
desde la asunción de las competencias sanitarias. De forma similar a los anteriores, este plan no
contiene un apartado destinado a la evaluación del anterior.
El PPS fue objeto de ampliación para el período 2014-2016 manteniendo intactos los problemas
de salud y los determinantes referidos en el documento precedente, y modificando algunas
acciones e indicadores.
El PPS pretende servir como instrumento que identifica los problemas de salud más relevantes,
prioriza y determina las acciones de mejora así como su seguimiento y evaluación. En el
documento se establecen prioridades en el área de salud que se corresponden con las ocho
enfermedades que tienen un alto impacto en la población gallega, que se mantienen respecto de
las indicadas en el plan de salud 2006-2010 y sobre las que se prevén tres acciones de mejora
atendiendo a sus determinantes (tabaquismo, nutrición y actividad física). Se incorpora un área
específica relacionada con los derechos sanitarios y con la calidad de la prestación de los
servicios sanitarios que establece seis prioridades:
1. Tiempos de espera y tasas de cirugía mayor ambulatoria (CMA).
2. Estancia media.
3. Tasa de cesáreas.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
26
4. Sistema de información de profesionales sanitarios.
5. Extensión del aseguramiento público a todos los residentes en Galicia.
6. Información a los usuarios y población sobre derechos y deberes sanitarios y sobre
prestaciones y servicios sanitarios.
La ES2014 define los objetivos estratégicos y las líneas de actuación del organismo autónomo,
concretados en siete ejes estratégicos y 40 líneas de actuación. Para su determinación en el
documento se hace una valoración de la situación de partida. Sin ánimo de hacer una síntesis del
documento, se extractan cuatro objetivos y planes específicos básicos:
1. Garantizar por Ley tiempos máximos de espera.
2. Contribuir a la sostenibilidad del sistema a través del control del gasto farmacéutico.
3. Renovación y modernización de las infraestructuras sanitarias.
4. Generar una política de recursos humanos basada en la estabilidad laboral y en la formación
continuada.
El PPS establece como órgano competente para evaluar su cumplimiento la Dirección General de
Innovación y Gestión de la Salud Pública, que deberá basarse en los indicadores elegidos para el
seguimiento, sin que estos hayan sido objeto de determinación previa.
El documento ES2014 no establece órgano ni mecanismo de seguimiento y evaluación, y se
incorpora al presupuesto del ejercicio 2011 formando parte de su memoria. No se recoge una
cronología de actuaciones a acometer en el período, debiendo servir el documento
presupuestario como referencia de las previsiones para cada ejercicio. El 14 de abril de 2015 fue
presentado en el Parlamento el documento de evaluación y se publicó en la página web del
organismo. Al respecto es preciso hacer las siguientes consideraciones:
- La evaluación constituye una de las herramientas imprescindibles para dotar de transparencia
al sector público. Posibilita emitir un juicio de valor sobre una determinada actuación y ,
incorporada en el ciclo de gestión pública en su última fase, sirve como mecanismo de
retroalimentación del sistema contribuyendo a la mejora de la toma de decisiones. No obstante,
debe ir más allá de la mera descripción del grado de cumplimiento de los objetivos, debiendo
estar sostenida en una estructura de análisis que responda a un proceso continuo que se
encuentre definido, programado, organizado y documentado, y que permita, su vez, ser objeto
de contraste y de un control de calidad de manera que aporte garantías respecto de las
conclusiones obtenidas.
- Evaluar un plan estratégico como el del Sergas es muy exigente por su complejidad al afectar
a múltiples dimensiones. El documento de evaluación se centra en la verificación del
cumplimiento de los objetivos en función de la realización de las actividades previstas en el plan.
Se trata de una evaluación ex-post, sin que su contenido responda a un análisis del diseño o
forma en que se ejecutan las actuaciones, y sin que se evalúen los resultados en términos de
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
27
recursos empleados o de impacto final. No obstante, se reconoce su valor por el papel generador
de una cultura evaluadora que debe orientar los comportamientos y acciones en el ámbito
público. La propia evaluación debe estar sometida a una valoración previa de su necesidad y
dimensión en función del nivel de complejidad o dificultad de la política pública a evaluar y de los
recursos destinados para a su ejecución.
- Habida cuenta lo señalado y sin que sea objeto de este informe, se consideró adecuado
realizar algunas observaciones respecto a aspectos metodológicos y criterios adoptados en el
proceso evaluador que presenta el documento:
El trabajo de evaluación se inicia a finales del 2014, construyéndose su metodología en
ese momento.
Se basó en la identificación y selección de actuaciones concretas en cada línea estratégica
de cada objetivo y la unidad responsable. En el plan las actuaciones no siempre se definen con
la suficiente claridad, presentan en algunos casos un carácter muy genérico o son poco
precisas, lo que obliga a un ejercicio de reconocimiento para su evaluación. En algún caso se
cuestiona la capacidad de las actuaciones seleccionadas en la evaluación para dar cobertura al
objetivo operativo (línea estratégica) en los términos que se señalan.
Todas las actuaciones tienen la misma importancia para la consecución del objetivo. El
plan no prioriza las actuaciones y en la evaluación se adopta el criterio de que las seleccionadas
tienen el mismo peso.
El indicador de consecución fue el porcentaje de actuaciones realizadas con la asignación
de diferentes niveles (alto 75%, medio 50-75% y bajo <50%).
El documento incorpora referencias a las actuaciones pendientes o parcialmente
desarrolladas y a su situación.
Concluye con un apartado de resultados de impacto sobre pacientes y ciudadanía,
profesionales eficiencia del sistema y sostenibilidad.
III.1.2. DOCUMENTOS DE PLANIFICACIÓN ESTRATÉGICA DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA
Dando cumplimiento a las previsiones del TRLRFPG, fue presentado en el Consello da Xunta el
29 de abril de 2010 el Plan Estratégico Galicia 2010-2014: Horizonte 2020” (PEG),
estableciendo el escenario plurianual donde se contienen las líneas básicas de actuación del
sector público gallego.
El PEG realiza un diagnóstico de la situación de la CA y formula estrategias de desarrollo
recogiendo tres niveles de objetivos: un objetivo global, cinco ejes de actuación y dieciséis
objetivos estratégicos, que establecen y desarrollan un conjunto de más de cien medidas que se
integran en los programas presupuestarios de gasto.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
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En este documento el sector sanitario se sitúa como un objetivo estratégico (OE 1.2. “garantizar
una prestación sanitaria pública y de calidad”) dentro del Eje 1 (“cohesión social, bienestar y
calidad de vida”). En él se hace una referencia a la necesaria integración con los planes y
programas sectorial del sector sanitario, con particular indicación al plan estratégico del Sergas
(ES2014), al tiempo que hace una propuesta respecto de las medidas y actuaciones prioritarias
así como los indicadores más salientables.
A efectos de la elaboración de los presupuestos, se entiende por Planes los documentos que
recogen formalmente el conjunto de actuaciones dirigidas a la consecución de una o varias
finalidades previamente establecidas. En el PEG se recogen diferentes planes y programas
sectoriales de actuaciones en el ámbito sanitario, de los que se solicitó información al organismo.
Se amplió el requerimiento a todos aquellos que habían estado en vigor en el período del plan
estratégico. La información solicitada pretende identificar el documento en el que se formaliza
cada plan, su período de vigencia y, en su caso, los correspondientes informes de seguimiento y
evaluación.
Con la excepción de los planes de infraestructuras (objeto de análisis en el apartado IV.3.1.), no
consta la publicación de documentos relativos a los planes y programas sectorial incluidos en el
PEG y que a continuación se relacionan:
- Plan de modernización de la estructura organizativa: gestión integrada, gestión estratégica y gestión clínica
- Plan de prescripción de medicamentos genéricos y de buen uso de los medicamentos
- Plan de TIC
- Plan de seguridad de los pacientes
- Plan de seguridad de los profesionales
- Plan de modernizaciones de las infraestructuras y de la tecnología
- Plan de I+D+i
- Plan de excelencia de formación sanitaria especializada
- Plan de eficiencia energética
- Plan de gestión de residuos sanitarios
- Plan de reducción de la incapacidad temporal
- Plan de mejora de la productividad y de la eficiencia
De la información facilitada por el organismo se concluye que, en general, no se pueden
considerar los documentos referenciados auténticos planes en los términos previstos en las
instrucciones de elaboración de presupuestos, aproximándose a líneas de actuación sin
responder a una estructura y contenido propios de un documento de planificación.
III.2. PROCESO DE INTEGRACIÓN EN EL PRESUPUESTO
Los presupuestos para 2011 se enuncian como el instrumento para la transmisión de los
objetivos formulados en el PEG.
El presupuesto sanitario, integrado por el de la Consellería de Sanidad y por el del Sergas, recoge
cinco medidas que se desglosan en cuatro de carácter específico (“mejorar el nivel de salud de la
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
29
población a través de programas de prevención y de promoción de estilos de vida saludables que
permitan una reducción en las posibilidades de enfermar”, “mejorar la calidad, accesibilidad y
seguridad de la asistencia sanitaria”, “garantizar la financiación de los nuevos hospitales y
reforzar la red de infraestructuras sanitarias mediante el empleo de fórmulas de pago aplazado”,
“mejorar el rendimiento, la productividad y la eficiencia”) y una enunciada como soporte
general” que tiene ámbito genérico.
El presupuesto se completa con la incorporación de cuatro medidas que reconocen la
contribución del sector sanitario a objetivos generales del PEG, en concreto las que tienen como
finalidad potenciar la investigación en el ámbito sanitario y la modernización de las TIC que se
recogen como medidas de los correspondientes objetivos estratégicos (OE 3.1 y 3.2.) del Eje 3
(“economía y conocimiento”) y la destinada a cumplir programas en el ámbito estadístico
insertas en el objetivo estratégico OE 5.1 del Eje 5 (“administración austera, eficiente y próxima
al ciudadano”)2.
La integración en el presupuesto se hace mediante la asignación de las referidas medidas a los
programas de gasto del presupuesto sanitario (Consellería y Sergas) que se mantienen
inalterables. Estas medidas, algunas con carácter transversal respecto de los programas, se
concretan en el presupuesto del ejercicio mediante 24 actuaciones (objetivos operativos en
lenguaje presupuestario) que se asocian a su correspondiente indicador. Las medidas
identificadas como de “soporte general” no incluyen indicador.
Los créditos del presupuesto están asociados a los programas, sin que en la estructura del
documento sean objeto de distribución entre las medidas y actuaciones que incorporan. No
obstante, en el proceso de elaboración de los presupuestos y de conformidad con las
instrucciones de formación de dicho documento, las asignaciones de recursos a las diferentes
actuaciones propuestas se realizan mediante los proyectos de gasto (unidades básicas de
presupuestación) posibilitando la creación de una referencia entre ambos. Mediante la
correspondiente agregación pueden asociarse los importes a las diferentes medidas, pero, como
se señaló, no se concretan en su estructura de forma que se constituyan como mecanismo de
gestión en la ejecución del presupuesto y, en su caso, sirvan para la toma de decisiones
presupuestarias.
Los proyectos de gasto constituyen la unidad básica de gasto y el instrumento básico de
presupuestación. La totalidad de los créditos se configuran por códigos de proyecto y permiten la
vinculación de los gastos con los objetivos operativos, de tal forma que estos se desarrollan a
través de proyectos de gasto. Un proyecto sólo podrá asociarse a un objetivo operativo, pero un
objetivo operativo podrá materializarse a través de varios proyectos de gasto.
2 En el Documento del PEG referido al presupuesto consolidado 2011 recoge sólo una medida para el eje 1.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
30
La conceptualización de los proyectos de gasto viene muy condicionada por su tradicional
aplicación al control y seguimiento de los gastos en transferencias (capítulos IV y VII) y gastos en
inversiones, de sencilla identificación y con una orientación de control de las fuentes de
financiación, en particular las que tienen carácter finalista.
Los gastos de los capítulos I e II suelen configurarse como de soporte y sus importes son objeto
de imputación a los objetivos operativos. Previniendo las dificultades en las vinculaciones de los
gastos, las órdenes de elaboración establecen criterios de aplicación.
Los gastos en el sector sanitario responden básicamente a créditos de los capítulos I e II, o
incluso los aplicados en el capítulo IV (gasto farmacéutico mediante recetas) presentan
características de gestión asimilables al II. Adicionalmente la mayor parte de los recursos se
corresponden con financiación no condicionada y exclusivo de la CA. Estas características
reconocen una dificultad para acomodar su presupuesto al sistema tradicional de proyectos de
gasto y obligan a una adaptación a las especificidades del sector sanitario para posibilitar una
adecuada asociación de los objetivos operativos a los recursos presupuestarios. Como se verá a
continuación, la concentración de significativos importes en las áreas de soporte general pone de
manifiesto a situación observada.
III.2.1. OBJETIVOS ESTRATÉGICOS Y MEDIDAS
La distribución de recursos por objetivos estratégicos y por medidas es la que se detalla a
continuación para el período 2011-2013:
Cuadro 2: Medidas e importes asociados. Período 2011-2013 (miles de euros)
Eje Objetivo estratégico Medida Importe 2011 Importe 2012 Importe 2013
E1. Cohesión Social, Bienestar y Calidad de vida
OE2 Garantizar una prestación sanitaria pública para todos los gallegos y gallegas
Mejorar el nivel de salud de la población a través de programas de prevención y de promoción de estilos de vida saludable que permitan una reducción en las posibilidades de enfermar
20.936 26.678 19.763
Mejorar la calidad, accesibilidad y seguridad de la asistencia sanitaria 108.514 105.967 97.209
Garantizar la financiación de los nuevos hospitales y reforzar la red de infraestructuras sanitarias incluyendo el empleo de fórmulas de pago aplazado
32.165 26.474 80.120
Mejorar el rendimiento, la productividad y la eficiencia 850.741 786.250 726.679
Soporte general. Garantizar una prestación sanitaria pública y de calidad para todos los gallegos y gallegas
2.507.930 2.566.318 2.482.220
Total E1 3.520.287 3.511.687 3.405.991
E3. Economía del conocimiento
OE1 Construir una sociedad competitiva en base a la investigación y el desarrollo tecnológico y la innovación empresarial, como garantía de crecimiento
Potenciar la investigación en el ámbito sanitario 1.684 333 200
Soporte general. Construir una sociedad competitiva basándose en la Investigación y el desarrollo tecnológico y la innovación empresarial, como garantía de crecimiento
387 1.387 1.387
OE2 Modernizar y promover la aplicación y empleo general de las TIC en los ámbitos productivos, sociales y de los servicios públicos
Contribuir a la formación de un sector empresarial gallego de las sociedades de la información, facilitando su negocio e incluso la cooperación a través de proyectos conjuntos
24.928 17.519 11.785
Total E3 26.999 19.239 13.372
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
31
Eje Objetivo estratégico Medida Importe 2011 Importe 2012 Importe 2013
E5. Administración austera, eficiente y cercana al ciudadano
OE1 Conseguir una administración moderna y cercana, optimizando los recursos materiales y humanos mediante la implementación de nuevos sistemas y procedimientos de gestión y generalizando el empleo de las TIC en todos sus ámbitos de actuación
Creación, organización y difusión del conocimiento estadístico 37 0 0
Total E5 37 0 0
Total presupuesto consolidado 3.547.323 3.530.926 3.419.362
Fuente: PEG y memoria presupuestos. Se advierten discrepancias entre la estructura por medidas que establece el PEG y el documento presupuestario de objetivos y programas. En particular, este último recoge medidas de soporte general en los objetivos operativos 02 del eje 3 y 01 del eje 5 sin que puedan ser cuantificadas
Se observa que la medida identificada como de soporte general concentra el 71% de los recursos
asociados al objetivo estratégico de referencia del sector sanitario (OE 1.2 del Eje 1). Esta medida
tiene naturaleza de apoyo y se considera que sus gastos no están directamente relacionados con
el cumplimiento de objetivos y , por lo tanto, no llevan asociados indicadores.
La estructura de medidas cambia para el ejercicio 2014 que presenta la siguiente configuración:
Cuadro 3: Medidas e importes asociados. Período 2014 (miles de euros)
Eje Objetivo
estratégico Medida Importe
E1 OE2
Mejorar el nivel de salud de la población a través de programas de prevención y de promoción
de estilos de vida saludable que permitan una reducción en las posibilidades de enfermar 18.814
Promover la salud y responder a las necesidades del ciudadano a través de dispositivos
asistenciales y planes específicos 2.0321.768
Desarrollar unos sistemas de información que faciliten la práctica clínica y la toma de
decisiones 43.095
Hacer que el sector sanitario actúe como motor de crecimiento económico e impulsar alianzas estratégicas con todos los agentes implicados
200
Eficiencia asistencial (gestionar los recursos de forma responsable y eficiente) 721.227
Modernización de las infraestructuras sanitarias 81.005
Definir una política de personal alineada con las necesidades del sistema 45.753
Soporte general 166.417
Total 3.398.280
E3 OE1 Soporte general 387
Total 387
Total presupuesto consolidado 3.398.667
Fuente: PEG y memoria presupuestos. Se advierten la referencia en el cuadro de programas de gasto del programa 561A con un importe de 75.000 euros sin que se justifique su aplicación en el ámbito sanitario
Este cambio en la orientación estratégica, sin justificación que lo fundamente, mantiene la
medida de prevención (salud pública) y readapta las de naturaleza asistencial, con la
incorporación de medidas “finalistas” en detrimento de las de soporte, lo que supone un
incremento de los objetivos operativos (actuaciones en términos de documento estratégico) y de
los correspondientes indicadores. No obstante, persiste una elevada concentración de créditos en
determinadas medidas así como una limitada conexión entre el presupuesto y el plan
estratégico.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
32
Los siguientes cuadros reflejan el número de medidas y actuaciones por programas y la
distribución de los recursos asociados entre los departamentos gestores (Consellería y Sergas).
Debe advertirse que determinadas medidas participan de varios programas:
Cuadro 4: Número de medidas y actuaciones por programa y distribución de los recursos. Período 2011-2013
Programa Núm. de medidas
Núm. de actuaciones/indicadores
Presupuesto2011 Presupuesto2012 Presupuesto2013
% Consellería
% Sergas %
Consellería % Sergas
% Consellería
% Sergas 2011 2012 2013
411A Dirección y servicios general de sanidad 3 4/3 3/3 3/3 29,9% 70,1% 30,0% 70,0% 27,4% 72,6%
412A Atención especializada 3 6/5 6/7 6/9 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
412B Atención primaria 4 5/4 5/6 5/6 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
413A Protección y promoción de la salud pública 3 8/7 7/11 7/12 86,3% 13,7% 87,2% 12,8% 86,8% 13,2%
414A Formación de graduados y posgraduados 2 3/2 2/1 2/1 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
561C Investigación sanitaria 2 2/1 2/4 2/4 0,0% 100,0% 0,0% 100,0% 0,0% 100,0%
581A Elaboración y difusión estadística 2 2/1 -- -- 100,0% 0,0%
Fuente: elaboración propia a partir del documento presupuestario
Cuadro 5: Número de medidas y actuaciones por programa y distribución de los recursos. Ejercicio 2014
Programa Núm. de
medidas
Núm. de
actuaciones/indicadores
Presupuesto
% Consellería % Sergas
411A Dirección y servicios general de sanidad 3 3/16 30,0% 70,0%
412A Atención especializada 5 6/20 0,0% 100,0%
412B Atención primaria 4 5/12 0,0% 100,0%
413A Protección y promoción de la salud pública 3 6/11 86,7% 13,3%
414A Formación de graduados y posgraduados 1 1/4 0,0% 100,0%
561C Investigación sanitaria 3 3/4 0,0% 100,0%
Fuente: elaboración propia a partir del documento presupuestario
III.2.2. OBJETIVOS OPERATIVOS E INDICADORES
Las medidas se desarrollan a través de actuaciones que llevan asociados sus correspondientes
indicadores. En su traslación al documento presupuestario las actuaciones hacen referencia a los
objetivos operativos. En el siguiente gráfico se refleja los elementos definidores en la estructura
del documento de planificación y en el documento presupuestario y las correspondencias
derivadas de los diferentes lenguajes:
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
33
En el siguiente cuadro se completa la estructura vinculada entre presupuesto y plan estratégico,
con la incorporación de las actuaciones u objetivos operativos así como los programas y órganos
gestores:
Cuadro 6: Vinculación plan estratégico y presupuesto 2011
PRESUPUESTOS 2011
Eje Objetivo
estratégico Medidas Objetivos operativos - Actuaciones Programa Órgano gestor
E1 OE2
Mejorar el nivel de salud de la población a través de programas de prevención y de promoción de estilos de vida saludable que permitan una reducción en las posibilidades de enfermar
Impulso de la prevención: Programas de cribado: cáncer de mama; cáncer de colon; cribado de sordera neonatal y cribado de Metabolopatías
413A Protección y promoción de la Salud pública
Consellería de Sanidad y Servicio Gallego de Salud
Impulso de la prevención: programas de vacunación infantil y de adultos
Impulso de la protección y control
Impulso de la promoción de estilos de vida saludable
Mejorar la calidad, accesibilidad y seguridad de la asistencia sanitaria
Modernización de la evaluación de las tecnologías sanitarias y de los sistemas de información 413A Protección y promoción de
la Salud pública Modernización de las infraestructuras: laboratorios y equipamientos
Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la historia clínica electrónica 411A Dirección y Servicios General de Sanidad
Implantar el Call-Center para toda la población
412A Atención Especializada Servicio Gallego de Salud
Incrementar los medios disponibles para el transporte sanitario
Reducción de los tiempos de espera: quirúrgicas, consulta y diagnóstico
Vías rápidas de diagnóstico y tratamiento. Procesos asistenciales integrados. Áreas de gestión clínica 413A Protección y promoción de
la Salud pública
Consellería de Sanidad y Servicio Gallego de Salud
Implantar un sistema de prevención y minimización de errores en la medicación
412B Atención primaria
Servicio Gallego de Salud
Garantizar la financiación de los nuevos hospitales y reforzar la red de infraestructuras sanitarias incluyendo el empleo de fórmulas de pago aplazado
Modernización de las infraestructuras: Hospitales, Centros de salud, CAR, Tecnología
412A Atención Especializada
412B Atención primaria
Mejorar el rendimiento, la productividad y la eficiencia
Eficiencia: Buenas prácticas de dispensación y prescripción y uso de los genéricos
412B Atención primaria Impulsar la centralización de las Compras de Medicamentos y productos sanitarios
Mejorar la calidad de la formación de grado en el ámbito de la docencia clínica impartida en los centros del sistema sanitario público de Galicia 414A Formación de graduados y
posgraduados Mejorar la calidad de la formación sanitaria especializada
Soporte general- Garantizar una prestación sanitaria pública y de calidad para todos los gallegos y gallegas
Soporte general- Garantizar una prestación sanitaria pública y de calidad para todos los gallegos y gallegas
411A, 412A, 412B, 413A, 414A, Consellería de Sanidad y Servicio Gallego de Salud
OBJETIVOS EXTRATÉGICOS
MEDIDAS
ACTUACIONES
PLAN ESTRATÉGICO GALICIA 2010-2014 DOCUMENTO PRESUPUESTARIO
PROGRAMASOBJETIVOS
OPERATIVOS
INDICADORES
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
34
PRESUPUESTOS 2011
Eje Objetivo
estratégico Medidas Objetivos operativos - Actuaciones Programa Órgano gestor
E3
OE2
Contribuir a la formación de un sector empresarial gallego de la sociedad de la información, facilitando su negocio e incluso la cooperación a través de proyectos conjuntos
Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la receta electrónica para mejorar la prestación farmacoterapéutica
411A Dirección y Servicios General de Sanidad
Consellería de Sanidad y Servicio Gallego de Salud Fortalecimiento y ampliación de la administración electrónica
OE1
Potenciar la investigación en el ámbito sanitario
Elaborar y poner en marcha el Plan I+D+i en el ámbito sanitario
561C Investigación sanitaria Servicio Gallego de Salud
Soporte general. Construir una sociedad competitiva basándose en la Investigación y el desarrollo tecnológico y la innovación empresarial, como garantía de crecimiento
Soporte general. Construir una sociedad competitiva basándose en la Investigación y el desarrollo tecnológico y la innovación empresarial, como garantía de crecimiento
E5 OE1
Creación, organización y difusión del conocimiento estadístico
Cumplir y coordinar el programa estadístico anual
581A Elaboración y difusión estadística
Consellería de Sanidad, Servicio Gallego de Salud y otras Consellerías
Soporte general. Conseguir una administración moderna y cercana, optimizando los recursos materiales y humanos mediante la implementación de nuevos sistemas y procedimientos de gestión y generalizando el empleo de las TIC en todo sus ámbitos de actuación
Soporte general. Conseguir una administración moderna y cercana, optimizando los recursos materiales y humanos mediante la implementación de nuevos sistemas y procedimientos de gestión y generalizando el empleo de las TIC en todo sus ámbitos de actuación
La gestión de los programas presupuestarios se lleva a cabo por los órganos que presiden la
estructura organizativa del sector sanitario en la CA: la Consellería de Sanidad, como autoridad
sanitaria y directora del sistema, y el Sergas, como provisor integrado de los servicios sanitarios.
Esta duplicidad tiene como fundamento el principio de separación de funciones prevista en la
LSG, y que tiene su referente en la LGS, con la finalidad y diferenciar tareas y ámbitos de
responsabilidad. A la Consellería le corresponden las funciones de financiación y de evaluación
de la gestión, teniendo asignadas las competencias en materia de innovación y salud pública. No
obstante, se advierten debilidades en el ejercicio del principio que fundamenta la diferenciación
de estos órganos, debiendo destacar la ausencia de instrumentos operativos de dirección y
control, así como de evaluación de la gestión de las prestaciones ejecutadas por el Sergas por
parte de la Consellería.
Como se aprecia, ambos órganos comparten la gestión de algunos programas presupuestarios,
dificultando en estos casos su análisis individualizado.
Respecto de los programas gestionados por el Sergas, objeto de este informe, es preciso
diferenciar el doble ámbito en el que desarrolla las funciones de gestión directa de sus
prestaciones: a) centros de gestión estructurados en torno las EOXI que, según la clasificación
orgánica, se configuran como unidades contables y presupuestarias propias con autonomía de
gestión en el ámbito periférico; y b) los servicios centrales, como centro que gestiona el sistema
en su conjunto y da servicio al resto. Al margen, figuran determinadas entidades públicas que,
bajo la modalidad de fórmulas jurídicas diversas (fundaciones, consorcios, sociedades públicas),
complementan la estructura organizativa y de gestión del dispositivo del Sergas.
Con el objeto de ofrecer una visión del ámbito de gestión de los diferentes centros que
configuran la estructura orgánica del Sergas, se consideró adecuado presentar la distribución de
los créditos aprobados para el ejercicio 2013 por ser una referencia más actualizada en la que se
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
35
incorporan determinadas EOXI, respecto de las que se hace preciso indicar que su proceso de
creación se llevó a cabo de forma sucesiva, afectando a la estructura orgánica de los
presupuestos.
A continuación se muestra la distribución por centros de gestión y programas de los créditos
iniciales del ejercicio 2013:
Cuadro 7: Distribución por centros y programas de los créditos iniciales 2013 (miles de euros)
Centro de gestión Programa
411A 412A 412B 413A 414A 561C Total
1501 EOXI A Coruña 395 363.842 196.832 11.313 171 572.552
1505 EOXI Ferrol 0 119.724 87.180 2.248 209.152
1571 EOXI Santiago 0 326.351 164.456 9.997 153 500.956
2701 H Lucus Augusti 162.170 2.393 2.350 7 166.919
2703 XAP de Lugo 0 175.035 1.274 176.309
2706 H da Costa 34.974 128 35.102
2707 H de Monforte 28.332 343 28.675
2797 DP de Lugo 1.550 21.603 589 23.742
3201 EOXI de Ourense 240.284 164.339 4.661 409.284
3601 CHUVI 281.793 4.173 7.207 57 293.230
3603 EOXI Pontevedra 176.071 140.111 3.819 320.001
3606 XAP de Vigo 21 206.192 2.216 208.429
3697 DP de Pontevedra 2.075 119.832 1.052 122.959
5001 Servicios Centrales 48.221 181.225 42.745 7.723 461 1.200 281.576
Total 52.241 2.056.220 1.185.567 7.723 45.547 1.587 3.348.885
Se aprecia como el centro 5001 “Servicios Centrales” se presenta como gestor en exclusiva o con
preponderancia de los programas 411A, 413A y 561C. A los centros que conforman el
dispositivo asistencial, les corresponde mayoritariamente la gestión de los programas 412A,
412B y 414A.
Desde la perspectiva de la clasificación económica del gasto, la situación es la siguiente:
Cuadro 8: Distribución por centros y capítulos de los créditos iniciales 2013 (miles de euros)
Centro de gestión Capítulo
I II IV V VI VII VIII Total general
1501 EOXI A Coruña 276.080 165.358 130.966 148 572.552
1505 EOXI Ferrol 96.122 57.631 55.297 101 209.152
1571 EOXI Santiago 247.260 148.042 105.219 387 48 500.956
2701 H Lucus Augusti 102.362 61.944 2.354 259 166.919
2703 XAP de Lugo 61.211 6.050 109.049 0 176.309
2706 H da Costa 23.365 11.215 485 37 35.102
2707 H de Monforte 19.126 8.943 589 17 28.675
2797 DP de Lugo 1.219 19.444 3.078 23.742
3201 EOXI de Ourense 206.469 92.768 109.758 288 409.284
3601 CHUVI 177.739 107.772 7.383 269 66 293.230
3603 EOXI Pontevedra 165.461 60.844 93.349 203 144 320.001
3606 XAP de Vigo 75.236 4.986 128.177 29 208.429
3697 DP de Pontevedra 1.619 94.999 26.341 0 122.959
5001 Servicios Centrales 17.692 13.775 55.533 77.233 116.774 177 392 281.576
Total 1.470.963 853.770 827.579 77.233 118.513 177 650 3.348.885
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
36
El centro 5001 “Servicios Centrales” asume la gestión en exclusiva o con preponderancia de los
créditos de los capítulos 6 ,7 y 8 (el capítulo 5 corresponde al fondo de contingencia que se
distribuye mediante modificaciones presupuestarias).
En el siguiente cuadro se recogen los objetivos y líneas estratégicos definidas en el documento
ES2014, cuyo contenido, como ya se señaló, se traslada íntegramente al documento
presupuestario del Sergas correspondiente al 2011, constituyendo su memoria:
Cuadro 9: Objetivos y líneas estratégicas ES2014
Objetivos Líneas estratégicas
Promover la salud y responder a las necesidades del ciudadano a través de dispositivos asistenciales y planes específicos
Estructura organizativa de gestión integrada
Modelo de gestión de enfermedades crónicas
Atención a colectivos específicos con necesidades diferenciadas: ancianos, niños, mujer y salud mental
Integración de la atención sociosanitaria
Garantía de accesibilidad: centro de servicios sanitarios multicanal
Impulso a los programas de prevención y promoción de la salud
Participación de los ciudadanos y de los pacientes
Libre elección de médico y hospital
Garantizar la prestación de servicios en el lugar y momento adecuados con los niveles de calidad y seguridad comprometidas
Procesos asistenciales integrados
Garantía de atención en tiempo y forma según patologías definidas
Procesos de alta resolución
Atención domiciliaria y hospitalización a domicilio
Cuidados paliativos
Política de calidad y seguridad del paciente
Mejores prácticas de prescripción y dispensación de medicamentos
Colaboración con los centros privados
Definir una política de personal alineada con las necesidades del sistema y de los profesionales
Nuevo marco de gestión de recursos humanos
Gestión del conocimiento
Desarrollo profesional
Excelencia docente
Gestión clínica
Comunicación con los profesionales
Desarrollar unos sistemas de información que faciliten la práctica clínica y la toma de decisiones
Implantar la historia clínica y receta electrónica en todos los centros sanitarios
Proporcionar a todos los profesionales herramientas que permitan aumentar la eficiencia, la calidad y la capacitación en el trabajo
Adaptar los sistemas de información hacia la gestión integral de los problemas de salud
Garantizar la disponibilidad, seguridad, confidencialidad y calidad de la información sanitaria
Hacer que el sector sanitario actúe como motor de crecimiento económico e impulsar alianzas con todos los agentes implicados
Promoción de la investigación, innovación y transferencia de resultados
Responsabilidad Social Corporativa
Desarrollo del clúster de salud de Galicia
Impulso a las relaciones internacionales
Marco de relaciones con instituciones y grupos social
Gestionar los recursos de forma rigurosa y eficiente
Establecimiento de un marco de rigor y austeridad en el sistema sanitario público de Galicia
Plataformas de diagnóstico por imagen y laboratorios clínicos
Central de compras y plataforma logística
Nueva estrategia corporativa de transporte sanitario
Cartera de servicios, técnicas, procedimientos y referencias del Servicio Gallego de Salud
Modernización de las infraestructuras sanitarias
Nuevas fórmulas de financiación y gestión de infraestructuras sanitarias
Construcción y puesta en funcionamiento de los nuevos hospitales y centros de alta resolución
Construcción y reforma de centros de salud
Renovación tecnológica
Contrastando esta tabla con el cuadro 7 se advierten dificultades para la alineación de los
objetivos estratégicos y operativos entre ambos documentos, sin que resulte posible visualizar de
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
37
forma idónea como se resuelven a lo largo del tiempo los objetivos estratégicos con atenciones
prioritarias y valorar la pertinencia y relevancia de los objetivos operativos para medir su grado
de cumplimiento.
III.2.3. DOCUMENTACIÓN PRESUPUESTARIA Y MEMORIA DE LOS PROGRAMAS
Los programas de gasto se definen, atendiendo la orden de elaboración de los presupuestos,
como el conjunto integrado de proyectos y actuaciones que se pueden llevar a cabo en desarrollo
de uno o más planes sectoriales o transversales, consumiendo recursos con el fin de conseguir
unos resultados específicos determinados.
Además de la clasificación por programas de gasto, el presupuesto dispone de documentos que
recogen aspectos cualitativos para el reconocimiento del contenido de los diferentes programas:
la memoria de los diferentes departamentos (Sanidad – Sergas) y la memoria de objetivos y
programas.
Las órdenes de elaboración de presupuestos establecen las instrucciones para la confección de
estos documentos. La memoria del departamento se formula con una estructura de contenidos
que refleja las competencias, los objetivos y líneas de acción, el presupuesto de gastos con la
distribución funcional por programas y una breve síntesis de los programas con referencia a su
descripción, actividad y objetivos y los órganos encargados de su gestión. Para las memorias de
los programas se disponen de una ficha de programas que, con un soporte informático, define e
instrumentaliza la generación de su contenido en el proceso de elaboración del presupuesto. Este
contenido se estructura en torno a los siguientes apartados: diagnóstico de situación, estrategia
en la que incide, objetivos estratégicos y operativos y el resumen de gastos del programa (por
centro gestor).
Corresponde a los centros gestores definir los objetivos estratégicos y operativos que se
persiguen con sus programas presupuestarios.
Del análisis de la documentación presupuestaria en los ejercicios objeto del informe se advierte
una evolución de los contenidos y de su estructura, pudiendo extraerse las siguientes
consideraciones:
- Falta de consistencia y coherencia entre los contenidos de los diferentes documentos. Así la
memoria del departamento, en particular del Sergas, se forma mediante la traslación del
documento ES2014, y los contenidos de las memorias de los programas recogen aspectos
genéricos y de naturaleza descriptiva dificultando conocer la contribución del programa a la
consecución de los objetivos que orienta el documento estratégico.
- La memoria de los programas se formulan mediante contenidos programáticos sin grandes
variaciones entre los ejercicios. El apartado de finalidad y estrategia del programa se resuelve con
expresiones del tipo “continuar”, “potenciar, “seguir” o similares que no se orientan a
establecer compromisos o conductas susceptible de ser medidos y observados.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
38
- A partir del ejercicio 2012 los contenidos de los programas 412A (atención primaria) y 412B
(atención especializada) se integran en una memoria común. Los créditos asociados a estos
programas representan en torno al 97% del presupuesto del organismo. Esta situación
acrecienta las limitaciones expuestas respecto de la estructura de programas como elemento de
gestión o, en su caso, como instrumento de información singularizada de los recursos.
- La memoria del departamento, como se señaló, recoge para el ejercicio 2011 el documento
ES2014, y presenta ligeras variaciones en los siguientes ejercicios, en los que se mezclan líneas
de actuación generales con referencias concretas de realización, pero sin que se pueda visualizar
como se están desarrollando los diferentes objetivos en un determinado ejercicio, de tal forma
que se puedan considerar una idónea referencia de planificación y seguimiento de las
actuaciones.
- Particular incidencia presenta el presupuesto del 2013 en el que, a diferencia de los
ejercicios anteriores, la memoria de objetivos y programas no recoge cuadros que reflejen los
indicadores a nivel de programa. Estos figuran en el apartado destinado a la descripción del
objetivo estratégico con la consecuente dificultad para su identificación por programas por
participar estos en diferentes medidas. Para la referencia que asocia indicadores a programas
deber acudirse a la memoria del departamento (Consellería de Sanidad), en la que se advierten
diferencias significativas en sus valores respecto de los que se recogen en la memoria de
objetivos y programas.
Como ya se comentó, el presupuesto para el ejercicio 2014 presenta modificaciones significativas
al cambiar las medidas del plan estratégico aplicadas en el sector sanitario, vigentes hasta ese
momento. Se incorpora en la documentación presupuestaria un apartado que recoge
comentarios descriptivos sobre las principales acciones que se desarrollan en cada medida y de
los indicadores asociados. Supone una evolución en el proceso de integración y coherencia entre
los diferentes documentos que conforman el presupuesto, aunque con importantes carencias
para una visión estructurada de objetivos e indicadores entre los diferentes documentos que
continúan manteniendo un elevado nivel de desconexión.
Del mismo modo, se aprecia una mejora en las instrucciones de elaboración de los presupuestos,
en particular la de los presupuestos del 2015 presenta, con carácter expositivo, una propuesta
para incorporar orientaciones fundamentadas en un presupuesto de base cero o en la gestión por
resultados como instrumento básico de rendición de cuentas. Se observa un avance en el proceso
de determinación de los proyectos de gasto y de su seguimiento. Estos aspectos que requieren
verse refrendados en la práctica, de manera que el presupuesto se configure como el instrumento
básico para la planificación y seguimiento en la gestión de los recursos públicos.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
39
III.2.4. CUADRO ECONÓMICO
En el siguiente cuadro se muestran los objetivos estratégicos del PEG y los programas de gasto a
través de los que se desarrollan, y la evolución de los créditos asociados en los presupuestos de
los ejercicios 2011 a 2014:
Cuadro 10: Presupuesto consolidado por objetivos y programas 2011-2014 (miles de euros)
Eje Objetivo estratégico Programa de gasto 2011 2012 2013 2014
E1 OE2. Garantizar una prestación sanitaria pública y de calidad para todos los gallegos y gallegas
411A Dirección y servicios general de sanidad 48.375 55.455 60.180 78.021
412A Atención especializada 2.068.847 2.091.683 2.056.220 2.047.272
412B Atención primaria 1.286.512 1.248.897 1.185.567 1.169.289
413A Protección y promoción de la salud pública 69.726 68.558 58.478 56.745
414A Formación graduados y posgraduados 46.827 47.094 45.547 45.753
561C Investigación sanitaria 1.200
Total OE2 3.520.287 3.511.687 3.405.991 3.398.280
E3
OE1. Construir una sociedad competitiva basándose en la investigación y el desarrollo tecnológico y la innovación empresarial, como garantía de crecimiento
561C Investigación sanitaria 2.071 1.720 1.587 387
OE2. Modernizar y promover la aplicación y empleo general de las TIC en los ámbitos productivos, sociales y de los servicios públicos
411A Dirección y servicios general de sanidad 24.928 17.519 11.785
E5
OE1. Conseguir una administración moderna y cercana, optimizando los recursos materiales y humanos mediante la implementación de nuevos sistemas y procedimientos de gestión y generalizando el empleo de las TIC en todos sus ámbitos de actuación
581A Elaboración y difusión estadística 37 0 0 0
Total Presupuesto Consolidado Sanidad 3.547.323 3.530.926 3.419.362 3.398.667
Aunque los indicadores de ejecución presupuestaria presentan limitaciones, especialmente en el
ámbito sanitario, como referencia para la evaluación de objetivos presupuestarios, se muestra a
continuación lo relativo al grado de ejecución del presupuesto de gastos por programas, para el
período 2011-2013. A nivel global, este indicador muestra valores que superan el 98%:
Cuadro 11: Grado de ejecución por programas 2011-2013
Programa 2011 2012 2013
411A 80,9% 80,5% 76,5%
412A 99,0% 98,3% 99,2%
412B 99,6% 98,8% 99,4%
413A 95,5% 92,1% 97,2%
414A 100,0% 99,3% 99,9%
561C 80,0% 83,6% 75,6%
Total 98,9% 98,1% 98,8%
IV. OBJETIVOS OPERATIVOS E INDICADORES
Para el análisis y seguimiento de las medidas y objetivos recogidos en el presupuesto deben
tenerse en cuenta las previsiones que se formulan en el PEG al respecto, por constituir aquel su
instrumento de transmisión. El PEG establece un sistema de indicadores de resultado con la
finalidad de determinar el grado en que se van alcanzando los objetivos previstos a partir de las
intervenciones realizadas. Estos indicadores responden a las necesidades propias del plan y en
esta concepción no se encuentran aquellos que se podrían considerar específicos del sector
sanitario. Por otra parte, no se recoge en este documento el mecanismo de seguimiento de las
medidas e indicadores que se concretan en los programas de gasto en cada presupuesto.
Tampoco está previsto que las liquidaciones de los presupuestos incorporen información sobre
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
40
los objetivos conseguidos mediante la presentación de un balance de resultados, un informe de
gestión o una memoria comprensiva.
Este informe realiza el análisis y seguimiento de los objetivos operativos que se contienen en los
presupuestos del Sergas para el período 2011-2013. Además del propio documento
presupuestario se recurrió a la revisión de los instrumentos de planificación (planes, programas,
..) y de relación (acuerdos de gestión) con los que cuenta el organismo autónomo para su
establecimiento y ejecución.
IV.1. ASPECTOS GENERALES
Este informe se desarrolla en el ámbito del Sergas, por lo que se hace necesario seleccionar del
conjunto de objetivos operativos que se formulan para el ámbito sanitario (Consellería de
Sanidad y Sergas), aquellos que están vinculados a su ámbito de gestión. Teniendo en cuenta
que algunos objetivos operativos desarrollan actuaciones en las que participan ambas
instituciones tanto en calidad de gestores como en la aplicación compartida de programas y
créditos presupuestarios, el criterio para la selección estuvo marcado por el nivel de importancia
de esa contribución al objetivo común.
A efectos de este informe se entienden por objetivos operativos aquellos que son susceptibles de
cuantificarse, medibles mediante indicadores y directamente verificables.
En el siguiente cuadro se extractan los objetivos operativos contenidos en el documento
presupuestario y el indicador que lleva asociado correspondientes al ámbito del Sergas, y su
evolución para el período 2011-2013 (no se incluyen las medidas de soporte por no estar
vinculadas directamente a objetivos y carecer de indicador asociado).
Cuadro 12: Objetivos operativos e indicadores. Ejercicios 2011-2013
Código Objetivos operativos
2011 2012 2013
Indicador Unidad de
medida Valor final Indicador
Valor final
Indicador Valor final
000025 Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la historia clínica electrónica
Implantación historia clínica electrónica
% 75 75 95
000026 Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la receta electrónica para mejorar la prestación farmacoterapéutica
Prescripción electrónica (obx >75%) % po
% 75
000043 Fortalecimiento y ampliación de la administración electrónica
Nuevos servicios ofertados vía electrónica
Núm. 2 Núm. aplicaciones desarrolladas
20 Aplicaciones desarrolladas (Núm)
20
Núm. total usuarios
30.000 Núm. total usuarios 30.000
000020 Implantar el Call-Center para toda la población Población con acceso al Call-Center
% 30 30 30
000022 Incrementar los medios disponibles para el transporte sanitario
Incremento del número de ambulancias
% 3
000032 Reducción de los tiempos de espera: quirúrgicas, consulta y diagnóstico
Prioridad 1: <30 días Prioridad 2: <60 días
Días 30 Días de espera quirúrgica con prioridad 1
30 Días de espera quirúrgica con prioridad 1
30
Días de espera quirúrgica con prioridad 3
180
Equipos protegidos (Núm)
79
000034 Vías rápidas de diagnóstico y tratamiento. Procesos asistenciales integrados. Áreas de gestión clínica
Estructuras organizativas gestión integrada
Núm. 3 para programa 412A y 2 para
programa 413A
Núm. proyectos
8 para el programa
412A Núm. proyectos
8 para el programa
412A
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
41
Código Objetivos operativos
2011 2012 2013
Indicador Unidad de
medida Valor final Indicador
Valor final
Indicador Valor final
000035 Modernización de las infraestructuras: Hospitales, Centros de salud, CAR, Tecnología
Hospitales nuevos Núm. 3
Núm. hospitales creados y/o modernizados
4
Núm. hospitales creados y/o modernizados (Núm.)
3
Centros de salud nuevos
Núm. 30
Centros de salud creados y/o modernizados
15
Centros de salud creados y/o modernizados (Núm.)
1 para el programa 412A y 12
para el programa
412B
Unidades y/o servicios puestos en funcionamiento (Núm.)
2
000021 Implantar un sistema de prevención y minimización de errores en la medicación
Errores de administrac. Dispensa, y prescr
% 12
000038 Eficiencia: Buenas prácticas de dispensación y prescripción y uso de los genéricos
Prescripción medicamentos genéricos
% 10
% prescripción de medicamentos genéricos
14 % prescripción de medicamentos genéricos
30
Núm. prescripciones genéricos
14
Recetas (Núm.) 100
000044 Impulsar la centralización de las Compras de Medicamentos y productos sanitarios
Compras centralizadas de medicamentos y
% 10
% Compras centralizadas de productos farmacéuticos
10
% Compras centralizadas de productos farmacéuticos
10
% compras centralizadas de productos sanitarios
10 % compras centralizadas de productos sanitarios
10
000045 Mejorar la calidad de la formación de grado en el ámbito de la docencia clínica impartida en los centros del sistema sanitario público de Galicia
Alumnos de estudios profesiones sanitarias
% 90
000046 Mejorar la calidad de la formación sanitaria especializada
Horas docentes formación x comisión de docencia
Núm. 95 90 90
2012-1 Garantizar la atención urgente y emergente en la Comunidad Autónoma
Núm. menores atendidos por vía de urgencia
1.000
Personas adultas atendidas por vía de urgencia (total) (Núm.)
350.000
Núm. mujeres adultas atendidas por vía de urgencia
5.000
Población para atención urgente dentro de la isocrona (%)
94
2012-2 Calidad y seguridad del paciente
Núm. programas desarrollados
4 Núm. programas desarrollados
4
000654 Elaborar y por en marcha el Plan I+D+i en el ámbito sanitario
Acreditación Institutos Investigac, Sanit
% 75 Núm. centros de I+D+i beneficiados
3 Núm. centros de I+D+i beneficiados
3
Núm. institutos de investigación sanitaria con acreditación
1
Núm. institutos de investigación sanitaria con acreditación
1
Núm. patentes registradas
5 Núm. patentes registradas
5
Núm. proyectos I+D+i
5 Núm. proyectos I+D+i
5
Fuente: Memorias del presupuesto (departamento- Consellería de Sanidad) Se excluyen las medidas de los programas 413A (protección y promoción de la salud pública) excepto “Vías rápidas de diagnóstico y tratamiento. Procesos asistenciales integrados. Áreas de gestión clínica” que afecta al programa 413A y 412A y 581A (elaboración y difusión estadística). El primero presenta una contribución del Sergas aunque minoritaria (alrededor del 13% del presupuesto). Al tiempo, es preciso advertir que el programa 411A (dirección y servicios general de sanidad) recoge contribución de la Consellería (en torno al 30% del presupuesto, en el 2013 el 27%) En el ejercicio 2013 se observan diferencias con los valores contenidos en el documento Memoria de Objetivos y Programa
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
42
La determinación de los objetivos operativos permite visualizar aquellas materias sobre las que se
orientan las atenciones prioritarias.
Como ya se puso de manifiesto, el presupuesto para el ejercicio 2014 experimenta una
transformación respecto de las medidas que se incorporan en el documento hasta ese año, con
particular incidencia en el planteamiento de los objetivos operativos, situación que se muestra en
el anexo 3.
Aspectos generales sobre objetivos e indicadores
Los objetivos deben considerarse como los efectos deseados que se pretenden alcanzar como
consecuencia de la actividad del organismo, y se convierten en una propuesta medible a través
de la referencia de los indicadores, que sirven para determinar en qué grado se alcanzaron los
primeros, al tiempo que los clarifican.
Cada objetivo operativo se asocia a un máximo de dos indicadores (excepto en un caso que
recoge cuatro), siendo la norma general a vinculación con un único. La capacidad de ambos para
cumplir su finalidad viene condicionada por los siguientes aspectos:
a) Capacidad de los objetivos operativos para reflejar los objetivos estratégicos que se
pretenden conseguir.
- Aunque la planificación debe permitir la necesaria adaptación de los objetivos, facilitando la
introducción de modificaciones, se hace imprescindible su continuidad en el tiempo para que
mantengan una idónea significación. No sólo se advierten modificaciones durante el período
objeto de análisis, sino un significativo cambio en el presupuesto del 2014, lo que cuestiona los
criterios de fijación de los iniciales como representativos de los objetivos estratégicos.
- Se aprecian ausencias relevantes en la determinación de objetivos operativos que se señalan
en los documentos estratégicos, en particular los relativos a las políticas de recursos humanos
contenidas en la ES2014.
b) Capacidad del indicador para reflejar el grado de consecución del objetivo operativo que
trata de medir.
- En general, los resultados de los indicadores proporcionan información parcial sobre la
eficacia en la consecución de un objetivo, por lo que normalmente es preciso apoyarse en un
conjunto de ellos para poder apreciar los diferentes aspectos que pueden derivarse de un
determinado programa de actuación. La restricción a un único indicador obliga a una eficiente
determinación, de tal forma que el indicador sea relevante para evaluar adecuadamente su
resultado, de forma que proporcione información sobre la actuación pública y el logro del
objetivo.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
43
- El propio sistema de información de indicadores requiere del apoyo y sistemas de
información integrados con los correspondientes soportes informáticos. Su obtención debe
suponer un coste aceptable y fácil de calcular.
Hechas estas consideraciones, los objetivos operativos contenidos en el documento
presupuestario se formulan en muchos casos en términos de mejora o cambio a través de
expresiones del tipo: implantar, incrementar, elaborar, ... Prescinden de la determinación de
plazos para su resolución.
En cuanto a los indicadores es preciso hacer las siguientes consideraciones:
- Deben ser comprensibles y fáciles de interpretar; en todo caso, deben contar con el
correspondiente elemento descriptivo para su correcta comprensión. No se dispone de esta
información en el documento presupuestario.
- Se trata de indicadores de actividad y no de resultado. En este sentido debe reconocerse la
dificultad para fijar y cuantificar objetivos de resultado, especialmente en el ámbito sanitario.
- Aunque se define un valor final, se desconoce el de partida. El indicador debe aportar
información sobre su situación inicial con el objeto de una idónea valoración.
- No se establece un calendario que refleje su evolución. Tomando como referencia los
indicadores contenidos en el presupuesto del ejercicio 2011, se extraen a continuación las
siguientes observaciones respecto de su evolución en los siguientes ejercicios, con mención a los
indicadores a los que afectan:
No tienen continuidad, cuestionándose si el objetivo que mide se cumplió totalmente o no
figura dentro de las prioridades de gestión del programa. (Códigos 21, 22, 26 y 45).
Mantienen su valor, lo que pone en entredicho su capacidad para medir de forma
continuada el esfuerzo en el alcance del objetivo. (Códigos 20 y 44).
Se modifica, lo que cuestiona la consistencia y fiabilidad para medir el objetivo. (Códigos
32, 34, 35, 43, 44 y 654). Las modificaciones no deben permitir interpretaciones equívocas.
Reducen su valor, afectando a la necesaria claridad para reconocer el nivel en el
cumplimiento del objetivo. (Código 46).
Se incorporan nuevos indicadores lo que cuestiona las previsiones establecidas
inicialmente para medir los objetivos (Códigos 2012-1 y 2012-2).
Aspectos financiero-presupuestarios
La vinculación en el presupuesto entre objetivos operativos y gastos presenta importantes
limitaciones, algunas de ellas ya expuestas en apartados anteriores de este informe. La
información derivada de la vigente estructura presupuestaria no permite identificar de forma
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
44
individualizada los créditos asociados a los diferentes objetivos operativos, que se insertan en la
clasificación por programas, siendo estos a los que se vinculan las consignaciones
presupuestarias. No se facilitaron las fichas del presupuesto lo que posibilitaría una aproximación
a esta información derivada de la configuración de los proyectos de gasto. No obstante, y como
ya se señaló, esta asignación de recursos no se constituye como mecanismo de gestión en la
ejecución del presupuesto.
No obstante, y exclusivamente para el presupuesto del 2011, el PEG contiene información sobre
los créditos asociados la cada objetivo operativo, según se refleja en el siguiente cuadro:
Cuadro 13: Créditos asociados a objetivos operativos. Ejercicio 2011 (miles de euros)
Objetivos operativos 2011
Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la historia clínica electrónica 3.445
Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la receta electrónica para mejorar la prestación farmacoterapéutica 11.130
Fortalecimiento y ampliación de la administración electrónica 13.789
Implantar el Call-Center para toda la población 1.938
Incrementar los medios disponibles para el transporte sanitario 44.400
Reducción de los tiempos de espera: quirúrgicas, consulta y diagnóstico 33.331
Vías rápidas de diagnóstico y tratamiento. Procesos asistenciales integrados. Áreas de gestión clínica (1) 17.756
Modernización de las infraestructuras: Hospitales, Centros de salud, CAR, Tecnología 32.165
Implantar un sistema de prevención y minimización de errores en la medicación 5.590
Eficiencia: Buenas prácticas de dispensación y prescripción y uso de los genéricos 822.254
Impulsar la centralización de las Compras de Medicamentos y productos sanitarios 28.011
Mejorar la calidad de la formación de grado en el ámbito de la docencia clínica impartida en los centros del sistema sanitario público de Galicia
461
Mejorar la calidad de la formación sanitaria especializada 16
Garantizar la atención urgente y emergente en la Comunidad Autónoma --
Calidad y seguridad del paciente --
Elaborar y poner en marcha el Plan I+D+i en el ámbito sanitario 1.684
Total 1.015.969
Soporte general OE2 Eje 1 (1) 2.507.930
Soporte general OE1 Eje 3 387
Total Soporte general 2.508.317
Total Presupuesto Sergas 3.524.286
(1) Estos dos Objetivos afectan también al programa 413A protección y promoción pública, por el que el total del presupuesto en este cuadro no coincide con la suma de los programas del Sergas
IV.2. REVISIÓN DEL PLANTEAMIENTO DE LOS OBJETIVOS
En este apartado se hace un análisis de los objetivos operativos contenidos en el presupuesto a
través de los suyos correspondes indicadores con la finalidad de verificar el grado de coherencia
con los diferentes instrumentos de planificación (PEG y Estrategia SERGAS 2014), el nivel de
claridad y comprensibilidad que presentan y la capacidad para su verificación, incorporando las
actuaciones desarrolladas durante el ejercicio dirigidas a su realización.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
45
En función de las limitaciones expuestas se elaboró un cuestionario para el análisis del
cumplimiento de estos objetivos en el período 2011-2013 que se recoge en el anexo 4.
Cuatro objetivos operativos son objeto de un examen detallado, dos de ellos por encontrarse
soportados por planes específicos y documentados para su referencia (modernización de
infraestructuras e impulso a la centralización de compras) y los otros dos por su elevada
significación en el conjunto de los establecidos (reducción de los tiempos de espera y buenas
prácticas de dispensación y prescripción y uso de los genéricos). En estos últimos este análisis
general se completa con la realizada a través de los instrumentos de relación (ADG), en los que
se incluyen, y que reflejan indicadores de realización para los diferentes centros de gestión del
organismo autónomo. En este sentido se hace preciso aclarar que algunos objetivos se realizan a
través de centros no integrados en la estructura del organismo autónomo (fundaciones
sociedades públicas) y que disponen de otros instrumentos de relación (contratos programas,
convenios, encomiendas de gestión, ...), en particular, objetivos relacionados con el transporte
sanitario, con la formación, o con la atención de las emergencias disponen de dispositivos de
gestión vinculados al organismo pero con fórmulas organizativas diferenciadas y autónomas
(Fundación 061, Fegas ....).
De la información obtenida del cuestionario sobre la planificación y ejecución de los objetivos
operativos, se concluye la ausencia de un proceso estructurado que responda a una sistemática
dirigida a fundamentar y documentar el cumplimiento de los objetivos establecidos en el
presupuesto.
IV.3. ANÁLISIS DE DETERMINADOS OBJETIVOS OPERATIVOS
IV.3.1. MODERNIZACIÓN DE LAS INFRAESTRUCTURAS
El objetivo operativo se formula de la siguiente manera en los presupuestos para los ejercicios
2011 a 2013:
Objetivo operativo Programa
presupuestario
2011 2012 2013
Indicador Valor final
Indicador Valor final
Indicador Valor final
Modernización de las
infraestructuras:
Hospitales, Centros
de salud, CAR,
Tecnología
412A Atención
especializada y
412B Atención
primaria
Núm.
hospitales
nuevos
3
Núm. hospitales
creados y/o
modernizados
4
Núm. hospitales
creados y/o
modernizados
3
Núm.
centros
de salud
nuevos
30
Centros de salud
creados y/o
modernizados
15
Centros de salud
creados y/o
modernizados
13
Unidades y/o
servicios puestos en
funcionamiento
2
Las orientaciones estratégicas recogen como elemento clave el examen de alternativas de
financiación fundamentado en un contexto de restricciones presupuestarias. Su planteamiento en
un objetivo operativo se recoge en el PEG con el siguiente contenido: “garantizar la financiación
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
46
de nuevos hospitales y reforzar la red de infraestructuras sanitarias, incluyendo el empleo de
fórmulas de pago aplazado”; en la ES2014 figura, entre las líneas de actuación, la siguiente:
“nuevas fórmulas de financiación y gestión de infraestructuras”. Los modelos de colaboración
público–privada son la fórmula seleccionada para afrontar, en su caso, la financiación de las
infraestructuras sanitarias. En el documento ES2014 se opta por el modelo concesional (contrato
de concesión de obra pública) para la construcción de hospitales, centros de salud y centros de
alta resolución (CAR), reservando para la renovación de tecnología la fórmula de contrato de
colaboración público-privada, ambos previstos en la normativa de contratación pública como
modalidades contractuales.
El PEG recoge bajo la referencia de indicadores salientables una combinación de actuaciones
concretas e indicadores, entre los que referencia alguno no trasladado al presupuesto (porcentaje
de camas hospitalarias renovadas) respecto del que se fija un compromiso (>50%).
El indicador recogido en el presupuesto incluye exclusivamente las obras en infraestructuras sin
referencias a la equipamiento tecnológica o de otro tipo. Evoluciona en su concreción entre los
diferentes ejercicios, pasando de registrar centros “nuevos” a “creados y modernizados”; no
obstante, se mantiene en un elevado nivel de imprecisión. Las referencias en el PEG aportan
mayor concreción al describir determinadas actuaciones en el ámbito de la infraestructura
hospitalaria (puesta en funcionamiento, construcción, diseño y construcción, planes directores),
sin que esta estructura haya sido traslada al indicador.
En relación con las memorias de los presupuestos cabe señalar que presentan referencias
genéricas sin que se puedan reconocer como documentos que permitan visualizar la planificación
y seguimiento de las actuaciones, apreciándose la ausencia de adecuada conexión de ellas con
los valores reflejados en los indicadores. La aplicación de fórmulas de financiación y gestión
alternativas a los sistemas tradicionales se concretan en las siguientes previsiones de
actuaciones:
a) Nuevo Hospital de Vigo (NHV).
b) Centros de salud. En los documentos se hace una previsión para el período 2011-2014 de
63 centros, de los que 19 está previsto su ejecución mediante el modelo de colaboración público-
privada.
c) Para la renovación de la tecnología sanitaria se ha previsto recurrir a un modelo basado en
la contratación del denominado socio tecnológico.
Actuaciones
El análisis se realiza desde dos ámbitos: por una parte, mediante el examen de los planes
existentes y su ejecución y, por otra, a través de las actuaciones desarrolladas con la aplicación
de nuevas fórmulas de financiación y gestión de infraestructuras.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
47
a) Planes de infraestructuras
En el ámbito de las infraestructuras resulta imprescindible disponer de un instrumento de
planificación que soporte la orientación estratégica y la programación de las inversiones. Para las
actuaciones en el período analizado el Sergas cuenta con un plan de infraestructuras sanitarias
para el período 2010-2013, que da continuidad al anterior con un cierto solapamiento al
proyectarse este para el período 2008-2013.
Respecto al equipamiento tecnológico no se dispone de un plan que haya dado continuidad al
anterior previsto para el período 2006–2009. No obstante, en el Consello da Xunta de 24 de
julio de 2013 autorizara un expediente para la renovación del alta tecnológica que destina 88
millones de euros para 8 años. El contrato se desglosa en tres lotes (diagnóstico por imagen y
medicina nuclear, intervencionismo guiado por imagen en cardiología, y radioterapia) y afecta a
70 equipos. La contratación se formula mediante un sistema que se fundamenta en la
disponibilidad de los equipos lo que incluye su renovación y mantenimiento, modificando el
sistema tradicional de adquisición de equipos. Los contratos son objeto de adjudicación durante
el ejercicio 2015.
En este caso, el diseño contractual no se acomoda a los criterios previstos en el plan 2006-2009
respecto de la fijación de objetivos y determinación de necesidades, de modo que se establecen
estándares de dotación en función de la población y de las técnicas que se realizan en el ámbito
asistencial de los hospitales.
El análisis se centra en el plan de infraestructuras y se estructura en tres apartados que tienen
como objetivo compararlo con el anterior, examinar sus características más salientables y revisar
su ejecución en el período objeto de fiscalización (coincidente con el del plan):
a.1.) Confrontación de los planes
En la exposición inicial se advertía el solapamiento temporal que existe entre el denominado Plan
de Modernización de Infraestructuras 2010-2013 y su precedente denominado Plan Director de
Infraestructuras Sanitarias 2008-2013. Sin que haya sido objeto de una aprobación formal, no se
tiene constancia de que el actualmente en vigor incluya la pertinente valoración de la ejecución
del anterior ni de que establezca que líneas de actuación se mantienen en el nuevo plan y cuales
son resultado de un cambio de planificación estratégica. Hecha esta observación sobre aspectos
que valoran el proceso de continuidad, de la confrontación de ambos documentos resultan las
siguientes consideraciones:
- El anterior plan se centraba, básicamente, en la atención especializada, detallando dentro de
este ámbito asistencial las principales actuaciones a seguir. Para la atención primaria se limitaba
a cuantificar el importe de la inversión prevista, sin entrar en más detalles. El nuevo plan
relaciona de forma exhaustiva las infraestructuras, aunque, buena parte de ellas, en especial en
atención especializada, son una mera repetición del anterior. Esta situación deriva de que las
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
48
obras de infraestructura sanitaria requieren un período prolongado hasta su definitiva puesta en
marcha.
- El Plan Director preveía una inversión para el período 2008-2013 de 1.316 millones de euros,
de los cuales el 92,4% se dedicaba a la atención especializada y el 7,6% restante al ámbito de
primaria. El nuevo plan establece una cuantificación aproximada de 846,6 millones de euros
(aunque algunos proyectos como los CAR carecen de una estimación precisa de la inversión a
realizar), de los cuales el 85,6% se dedica a especializada y el 14,4% restante a atención
primaria.
- Otro elemento a destacar entre ambos documentos es que en tanto el Plan Director preveía,
para atención especializada, un cronograma de actuaciones perfectamente delimitadas en el
tiempo, y con la finalización de todas las actuaciones en 2013, el nuevo documento estratégico
carece de un calendario preciso.
- Tal como se cuantifican en los siguientes apartados, una diferenciación básica entre ambos
instrumentos es la financiación. En tanto que el anterior plan se basaba en la previsión de una
financiación eminentemente tradicional, el nuevo plan introduce de forma significativa la figura
de la colaboración público-privada que incorpora un sistema de financiación diferida, que llegará
a superar el 72% de la inversión prevista.
a.2.) Características del plan
El plan concreta, salvo alguna excepción, el contenido de las actuaciones a realizar,
desglosándolas por ámbito territorial (provincia) y tipo de financiación y consignando el
presupuesto estimado para la ejecución material y para los gastos de proyectos técnicos
asociados a la obra. Carece, no obstante, del detalle de la proyección plurianual de la carga que
deberán afrontar los presupuestos de los ejercicios a los que afecta. Tampoco se especifica el
procedimiento contractual a seguir, identificando los proyectos de financiación diferida con la
referencia a la colaboración público privada (CPP).
Como se señaló, los importes consignados en el plan recogen exclusivamente los derivados de la
obra (ejecución material y proyectos técnicos), sin incorporar los correspondientes a la carga
financiera de los contratos con financiación diferida (CPP) o el resto de la contratación asociada a
ellos (mantenimiento y explotación). En este sentido, los dos proyectos de CPP en atención
especializada, relativos a los nuevos hospitales de Vigo y de Pontevedra, tienen asignados un
presupuesto de 303 y 210 millones de euros, respectivamente.
El siguiente cuadro refleja las previsiones establecidas inicialmente en el plan:
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
49
Cuadro 14: Plan de infraestructuras. Previsiones presupuestarias (miles de euros)
Financiación Número
proyectos Presupuesto
total estimado %proyecto
s/total %presupuesto
s/total
Colaboración Público Privada (CPP) 2 513.032 10,53% 70,66%
Convencional 17 213.071 89,47% 29,34%
Total Atención Especializada 19 726.104 100,00% 100,00%
Colaboración público privada (CPP) 53 99.192 70,67% 82,28%
Convencional 22 21.357 29,33% 17,72%
Total Atención Primaria 75 120.549 100,00% 100,00%
Total general 94 846.652
Total Plan por CPP 55 612.224 58,51% 72,31%
Total Plan financiación convencional 39 234.428 41,49% 27,69%
Como se aprecia, se recurre a la CPP para la financiación del 82,3% del importe de inversión
prevista en atención primaria, alcanzando el 70,7% en lo relativo a la atención especializada.
Desde la perspectiva de la tipología de las actuaciones previstas en el plan, estas se pueden
dividir básicamente en: infraestructura nueva, grandes reformas y ampliaciones, reformas,
reparaciones y finalización de obras en fase de ejecución. Atendiendo a esta clasificación el plan
se distribuiría de la siguiente forma:
Cuadro 15: Plan de infraestructuras. Atención especializada (miles de euros)
Tipo actuación Número
proyectos Presupuesto
previsto % proyecto
s/total % presupuesto
%total
Finalización obras anteriores en ejecución 6 15.866 31,58% 2,19%
Infraestructura nueva 2 513.032 10,53% 70,66%
Grandes reformas y ampliaciones 3 190.625 15,79% 26,25%
Reformas 7 6.150 36,84% 0,85%
Reparaciones 1 429 5,26% 0,06%
Total Atención Especializada 19 726.104 100,00% 100,00%
Desde esta perspectiva, el grueso de la inversión prevista se concentra en infraestructura de
nueva construcción o en la realización de grandes reformas o ampliaciones de las existentes.
Cuadro 16: Plan de infraestructuras. Atención Primaria (miles de euros)
Tipo actuación Número
proyectos Presupuesto
previsto % proyectos
s/total % presupuesto
%total
Finalización obras anteriores en ejecución 14 11.684 18,67% 9,69%
Infraestructura nueva 55 106.416 73,33% 88,28%
Grandes reformas y ampliaciones 3 1.277 4,00% 1,06%
Reformas 2 172 2,67% 0,14%
Reparaciones 1 999 1,33% 0,83%
Total Atención Primaria 75 120.549 100,00% 100,00%
Se ha previsto destinar a la infraestructura nueva o a grandes reformas el 89% del presupuesto,
siendo destacable que cerca del 10% va destinado a la finalización de obras en fase de
ejecución.
Atendiendo a la situación de los proyectos inicialmente recogidos por el plan, y en virtud del
expresado en él, su situación en cuanto a la ejecución era la siguiente:.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
50
Cuadro 17: Plan de infraestructuras. Situación proyectos . Atención Especializada (miles de euros)
Estado Número proyectos Presupuesto previsto % s/total
En proyecto o programación 5 360.959 49,71%
Pendiente licitar 2 303.462 41,79%
Licitada pendiente inicio 1 424 0,06%
En licitación 5 45.392 6,25%
En ejecución 6 15.866 2,19%
Total 19 726.104 100,00%
Cuadro 18: Plan de infraestructuras. Situación proyectos. Atención Primaria (miles de euros)
Estado Número proyectos Importe % s/total
En ejecución 22 21.357 17,72%
Sólo con proyecto básico redactado 8 19.539 16,21%
Sólo con proyecto básico y de ejecución 10 18.385 15,25%
Solo estudios previos o de detalle 3 1.621 1,34%
Carente de proyectos 32 59.647 49,48%
Total 75 120.549 100,00%
A lo expuesto debe añadirse que, en cuanto a la disponibilidad de los terrenos para la
contratación de las obras incluidas en el plan objeto del análisis, sólo se disponía de ellos en el
34% de los supuestos, en un 24% estaban en trámite de cesión y que en el 42% restante no se
inició, al momento de redactarse el plan, ninguna actuación al respecto.
En relación con la construcción de nuevos centros de atención primaria a través del modelo
concesional de colaboración público privada, a finales de 2010 se confecciona un estudio de
viabilidad previo a la licitación de 19 proyectos, por un importe de construcción de 37,7 millones
de euros y una inversión prevista total de 49,80 millones. Los importes citados difieren de los
consignados como importe de ejecución de la obra en el plan que estimaba que este sería de 41
millones. Los proyectos citados se incluyen expresamente en los objetivos del PEG para su
ejecución en 2011, aunque ni en ese ejercicio ni al momento de redactarse este informe se había
iniciado la licitación de los citados proyectos.
a.3.) Ejecución del plan 2011-2013
Según la documentación aportada por la Dirección General de Recursos Económicos del Sergas la
ejecución del plan por anualidades se detalla en el anexo 5 respecto de los expedientes
adjudicados en cada ejercicio, y su resumen para el trienio de referencia es el siguiente:
Cuadro 19: Expedientes e importe adjudicado por modalidad. 2011-2013 (miles de euros)
Modalidad Número
expedientes contratación Importe adjudicación
Obras 6 3.276
Servicios 3 11.597
Suministros 17 5.727
Concesión obra pública 1 1.329.465
Total 27 1.350.067
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
51
Completando esta información, en el anexo 6 se refleja para cada ejercicio el detalle de los
contratos adjudicados en los precedentes que cuentan con incidencias de gasto en el
correspondiente por proyectos incluidos en el plan.
La modalidad predominante según el número de expedientes es suministros, con un 63% del
total. Los expedientes del ejercicio 2011 (adquisición de equipos de quirófanos del CH
Pontevedra y de ecógrafos para Hospital de Lugo) no figuran en el plan de infraestructuras
inicialmente aprobado, sin que conste, al carecer de documentación relativa a modificaciones
efectuadas, el motivo por el cual son incluidos dentro de la ejecución. En el ejercicio 2012 los 12
expedientes (de los que se derivaron un total de 44 contratos) afectan a diverso equipamiento y
mobiliario para distintos centros de la red asistencial. Los tres expedientes del ejercicio 2013 se
corresponden con la instalación y puesta en marcha de equipos energéticos para el CHUO, la
adquisición de mobiliario clínico de anatomía patológica del CHUAC y el expediente de
digitalización de la sala de RX del CHUAC. Respecto de las obras los seis contratos representan
el 22% del total.
Atendiendo a los importes de la adjudicación, la concesión de obra pública representa el 98,4%
del total, dado que el importe alcanzado por el único expediente en esta rúbrica (nuevo hospital
de Vigo) incluye no sólo la construcción sino la práctica totalidad de servicios extrasanitarios
hasta 2033. Excluido este del cómputo, las adjudicaciones significarían 20,6 millones de euros,
con preponderancia de los servicios (56,3% del total), suministros (27,8%) y obras (15,9%).
El volumen de las obligaciones reconocidas durante el trienio objeto de análisis ascendió a 62,8
millones de euros, concentrándose en la modalidad de obras (73% del total), seguida por la de
suministros con el 23% del total, según se refleja a continuación:
Cuadro 20: Obligaciones reconocidas por modalidad contractual 2011-2013 (miles de euros)
Modalidad Obligaciones reconocidas en el
período % s/total
Obras 46.059. 73%
Servicios 2.309 4%
Suministros 14.428 23%
Total 62.795 100%
Habida cuenta el año de origen de las contrataciones, la distribución de las obligaciones
reconocidas antes relacionadas sería la siguiente:
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
52
Cuadro 21: Obligaciones reconocidas por anualidad contratos 2011-2013 (miles de euros)
Año de origen del expediente Obligaciones reconocidas en el
período % s/total
2006 12.717 20%
2007 2.090 3%
2008 3.849 6%
2009 6.516 10%
2010 29.350 47%
2011 2.029 3%
2012 3.827 6%
2013 2.417 4%
Total 62.795 100%
Se constata la existencia de una serie de contrataciones (en particular de suministros y servicios)
que se incluyen por el Sergas en la relación facilitada y que no figuran en el plan inicialmente
aprobado, objeto de este análisis. Asimismo, se advierte que en torno al 85% del gasto
corresponde a adjudicaciones anteriores al período analizado.
b) Financiación y proyectos de colaboración público-privada
La aplicación de las normas de estabilidad sometieron a las administraciones públicas, entre
otras condiciones, la diferentes reglas presupuestarias (límite al déficit y endeudamiento público y
aprobación de techos de gasto). En este marco debe situarse en la CA las previsiones contenidas
en la Ley 2/2011, de 16 de junio, de disciplina presupuestaria y sostenibilidad financiera.
La crisis económica supuso un grave deterioro de las finanzas públicas, habiendo previsto el
propio PEG una fuerte caída de los ingresos no financieros que, aún suavizados por la utilización
de deuda pública, estima para el año 2014 por debajo de los ingresos obtenidos en el año 2009.
Esta reducción de los recursos se pone de manifiesto en los presupuestos del sector sanitario que
reflejan una caída por segundo año consecutivo, teniendo en el capítulo de inversiones a mayor
afectación como refleja el siguiente cuadro:
Cuadro 22: Evolución presupuesto inversiones 2008-2011 (miles de euros)
2008 2009 2010 2011 2012
Presupuesto inversiones 150.101 150.326 124.000 64.427 59.535
% variación 0,15% -17,51% -48,04% -7,59%
% s/presupuesto total 4,25% 4,11% 3,41% 1,86% 1,73%
Para compensar esta reducción de las inversiones, y conforme se establece en el PEG, se
pretende aplicar instrumentos de financiación que no generen déficit, lo que supone situarse al
margen de los recursos presupuestarios tradicionales, sin que la operación tenga un efecto
contable de consolidación conforme a los criterios contenidos en el Sistema Europeo de Cuentas
Nacionales (SEC-95), actualmente sustituido por el SEC-2010.
Bajo esta orientación estratégica, la elección de la fórmula o tipo contractual a través del que se
acomete la ejecución de la obra pública queda condicionado por su tratamiento contable,
situación que excluye de este marco de decisión a utilización de entes instrumentales y, en
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
53
particular, las sociedades públicas Sociedad Pública de Inversiones de Galicia, SA (SPI) o Galaria.
La primera fue utilizada como una fórmula recurrente para la financiación de inversiones
encargadas por diferentes departamentos de la CA y la segunda vio modificado su objeto social
con la finalidad de habilitarlo para actuar de forma similar en el ámbito sanitario, aunque no se
hizo efectiva ninguna operación con esta finalidad. Tampoco la SPI financió inversiones en el
ámbito sanitario a pesar de que el presupuesto del año 2009 recogía una previsión de 420
millones de euros (330 millones para lo NHV y 120 millones para el CH Pontevedra), y en el
correspondiente al 2010 un importe de 72,5 millones para diferentes actuaciones (12 millones
para el NHV, 13,7 millones para el equipamiento en el Hospital de Lugo y 46,8 millones
destinados al plan asistencial pacto local). La ausencia de vocación de mercado de estas
unidades institucionales hace que sus operaciones sean objeto de consolidación de conformidad
con los criterios de delimitación que establecen las reglas SEC-95.
La orientación estratégica se basa en impulsar y desarrollar las denominadas fórmulas de
colaboración público-privada que se caracterizan por la contratación de un operador económico
privado que asume la financiación del proyecto y que participa en diferentes fases (diseño,
realización y ejecución), mediante un contrato de larga duración en el que se establece un
reparto de riesgos, con una transferencia al operador de aquellos que habitualmente soporta el
sector público. En la práctica se reconoce más como un modelo financiero que de gestión.
Este modelo se aplicó en la CA en el sector de las infraestructuras viarias caracterizadas por una
fuente explícita de remuneración del capital invertido como es el caso del sistema de peajes
(quien lo utiliza paga por el uso del servicio) o su variante del peaje en sombra (la Administración
asume el coste en función del uso). En este ámbito se pronunció esta institución en un informe
de fiscalización 3 advirtiendo que la importancia creciente en la utilización de esta fórmula de
pago aplazado genera incertidumbre respecto de la sostenibilidad futura de las finanzas.
En este escenario es en el que se formula la orientación estratégica para afrontar la financiación
de las infraestructuras sanitarias, venido a suponer un sistema de pago aplazado en el que se
cuestionan diferentes aspectos: por una parte, la aplicación del concepto de equidad
intergeneracional, y por otra, la sostenibilidad financiera del sistema por la carga económica que
traslada a ejercicios futuros.
En este contexto, la Ley de Presupuestos para el 2011 recoge una previsión normativa destinada
a regular en el futuro el procedimiento para la aplicación de esta modalidad de contratos y la
información sobre los compromisos futuros que genera. Dando cumplimiento las
recomendaciones emitidas por esta institución en el informe precitado, se estableció como
requisito para su autorización un informe previo y vinculante de la Consellería de Hacienda en el
que se analicen los aspectos financieros, su repercusión en los presupuestos futuros y en los
3 Informe de fiscalización sobre peaje en sombra
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
54
objetivos de estabilidad presupuestaria, su tratamiento en términos de contabilidad nacional y su
coherencia con la planificación estratégica y la incidencia en la economía gallega y en el
equilibrio territorial. Al tiempo, se dispone que la documentación presupuestaria contendrá un
anexo informativo sobre los contratos de este tipo que se firmen, en el que se indicará la cuantía
de la inversión y los compromisos de pago anuales. Los contenidos de esta previsión normativa
fueron incorporados en la Ley 14/2013, de 20 de diciembre, de racionalización del sector público
autonómico.
La ausencia de reglas que establezcan el marco de aplicación de estos instrumentos contribuye a
generar incertidumbre sobre la bondad de estas actuaciones. A estes efectos se pronunció esta
institución a requerimiento de la Xunta de Galicia, emitiendo un dictamen4 respecto de la
definición de una regla fiscal que discipline la aplicación de este tipo de contratos, indicando las
variables a considerar y proponiendo el sistema para su diseño, que incluye establecer límites a
su importe (porcentaje a determinar en la relación deuda pública–PIB).
La aplicación de la CPP al sector sanitario de la CA tiene lugar con el contrato para la
construcción del NHV y el modelo adoptado tiene como antecedentes actuaciones desarrolladas
en otras CCAA. La construcción de esta infraestructura sanitaria se fundamenta en la necesidad
de renovar y sustituir las instalaciones existentes que resultan obsoletas, presentando dotaciones
insuficientes y espacios inadecuados para el desarrollo de la actividad asistencial. Esta situación
descarta la alternativa de cesión íntegra del servicio asistencial, reduciendo el marco de las
prestaciones susceptibles de explotación a servicios de carácter complementario.
El modelo combina un sistema de financiación con instrumentos de gestión que se integran en
un contrato que tiene por objeto la concesión de obras públicas del NHV para la redacción del
proyecto técnico, financiación, construcción y explotación de determinados servicios no clínicos
del Complejo Hospitalario Universitario de Vigo. Esta combinación de fórmulas de financiación y
aspectos de gestión hace que la evaluación de este modelo deba abarcar diferentes ámbitos, al
mezclarse los previsibles mayores costes de la financiación del proyecto con supuestas eficiencias
en la gestión de la infraestructura o de los servicios complementarios.
En el escenario previsto el modelo cumple los requerimientos formales del SEC-95 al prever
riesgos de construcción y de disponibilidad (el de demanda resulta de difícil y cuestionable
aplicación en el sector sanitario), fundamentados en el establecimiento de penalidades en el
control de calidad aplicado a los servicios que presta el concesionario en régimen de explotación.
De la capacidad para que los riesgos traspasen el ámbito formal al real dependerá la voluntad de
un modelo en el que el pago ya no depende de los usuarios (caso de las infraestructuras viarias).
La decisión de externalización de los servicios no asistenciales va ligada al modelo de
financiación y supone, como elemento diferenciador respecto del modelo clásico de provisión de
estos servicios (en general ya externalizados en la mayoría de los centros sanitarios), la
4 Dictamen sobre la definición de una regla fiscal aplicable a los acuerdos de colaboración público-privada
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
55
integración en un contrato bajo la dirección de una única empresa y un período extenso de
ejecución. Este nuevo modelo no dispone, aún, de experiencias que permitan extraer
conclusiones sobre su bondad respecto del modelo clásico que está fundamentado en dos
principios básicos: especialización del sector y renovación de contratos sometidos a frecuente
concurrencia.
La repercusión de estos contratos en el ámbito financiero y de gestión haría conveniente la
incorporación en el proceso de decisión de una idónea fundamentación previa de la opción
elegida. Este estudio no sólo debería incluir los contenidos indicados en la normativa autonómica
(no aplicable en este contrato), sino que debería ofrecer una evaluación previa frente las
alternativas, con particular incidencia de la contratación convencional, que incluiría un examen
comparativo en términos cuantitativos (costes) y cualitativos (aspectos de gestión), lo que
contribuiría a servir de referencia para la evaluación definitiva que tendría lugar con los
resultados de su implementación. Esta evaluación debe servir para despejar la incertidumbre
sobre el empleo de estas fórmulas derivada de las carencias de evidencias respecto de su valor.
Debería reforzarse la normativa contractual para exigir la incorporación de estos documentos
como instrumento para fundamentar en términos técnicos, jurídicos, económicos y financieros la
necesidad, idoneidad y conveniencia del contrato. En particular debería dotar de mayor amplitud
las exigencias previstas actualmente y que se limitan a verificar la factibilidade del proyecto
(estudio de viabilidad).
La extensión de este modelo la otras infraestructuras sanitarias no se hizo efectiva, pese a que
fue objeto de publicación el estudio de viabilidad respecto de la construcción de 19 centros de
salud.
En cuanto a la financiación de las obras es preciso resaltar que este no deja de ejecutarse
mediante recursos presupuestarios, diferenciándose del sistema tradicional en el que sus
compromisos son objeto de un diferimiento.
Como resultado de la aplicación de la CPP al sector sanitario resultaron unos compromisos
futuros de 1.329.465.178 euros derivados de la adjudicación del contrato del NHV por
Resolución de 19 de enero de 2011 y que tendrán inicio con cargo al ejercicio 2014 en el que
finalizará la construcción y se pondrá la disposición y que tenía previsto el inicio en el ejercicio
2014, año que terminaría la construcción del edificio y se pondría a disposición del organismo,
para un período de ejecución de 20 años. El detalle de estos compromisos se refleja en el
siguiente cuadro que se recoge como anexo en la Ley de Presupuestos para el ejercicio 2012: Miles de euros
Importe de la inversión de adjudicación 325.460
Compromisos de pago anuales (2014-2033) Cánones Inversión
1.329.465 579.834 749.632
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
56
En el ejercicio 2013 se modifican los compromisos iniciales por ajustes derivados del retraso en la
ejecución del contrato y por aplicación del incremento del IVA, quedando fijado en 1.363
millones de euros para los ejercicios 2015-2035.
Finalmente, y respecto del contrato de renovación tecnológica, debe señalarse que se formula
mediante la modalidad, prevista en el artículo 11 del TRLCSP, de colaboración público-privada,
habilitado para actuaciones complejas y que impiden a la entidad contratante definir los términos
del contrato, por no poder concretar los medios técnicos, mecanismos jurídicos o financieros.
Para su resolución tense previsto la aplicación del diálogo competitivo como procedimiento de
adjudicación de este tipo de contratos, estructurando un proceso que pretende resolver esta
situación a través de una interacción con los empresas en diferentes fases.
La aplicación de esta modalidad contractual tiene carácter subsidiario y exige la justificación de la
complejidad y consecuentemente la imposibilidad de definir, con carácter previo a la licitación,
los medios técnicos o mecanismos jurídicos o financieros para llevar a cabo el contrato, así como
la incapacidad de satisfacer las necesidades a través de otro tipo de contratos. A tal efecto, la
normativa contractual obliga a elaborar un documento de evaluación previa en estos términos.
En la documentación publicada, acompañando al “documento descriptivo del contrato”, que
sirve como referencia para el diálogo competitivo, se recoge el denominado programa funcional
que señala como justificación a complejidad de la contratación derivada del carácter integral de
las actuaciones y, fundamentalmente, la constante evolución tecnológica que dificulta el
establecimiento por el Sergas de estándares técnicos de dotación y renovación, a lo que se
suman las dificultades en su financiación. Todo ello se recoge a título enunciativo, sin sustento
de información más concreta y detallada.
IV.3.2. IMPULSAR LA CENTRALIZACIÓN DE COMPRAS
Este objetivo operativo se formula de la siguiente manera en los presupuestos para los ejercicios
2011-2013:
Objetivo operativo Programa
presupuestario
2011 2012 2013
Indicador Valor final
Indicador Valor final
Indicador Valor final
Impulsar la centralización de las
compras de medicamentos y
productos sanitarios
412B Atención
primaria
% compras centra-
lizadas de medica-
mentos y productos
sanitarios
10
% compras centra-
lizadas de
productos
farmacéuticos
10
% compras centra-
lizadas de productos
farmacéuticos
10
% compras centra-
lizadas de
productos
sanitarios
10
% compras centra-
lizadas de productos
sanitarios
10
La contratación centralizada se establece como una medida orientada a la mejora de la eficiencia
en la gestión y en la prestación de los servicios sanitarios. En el ámbito del Sergas se viene
desarrollando un sistema de compra integrada para la adquisición de bienes y servicios,
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
57
ordenados en seis grandes grupos, reduciendo el objetivo operativo a dos (medicamentos y
productos sanitarios).
El impulso de políticas corporativas se incluye en los objetivos del documento ES2014 y se
concreta en la potenciación del modelo de compra centralizada de productos y servicios a través
de la central de compras, extendiéndose a la gestión logística con la creación de la plataforma
logística centralizada.
El objetivo operativo se asigna al programa de atención primaria (412B), aunque sus
actuaciones se orientan con carácter prioritario a programas de gasto de atención especializada
(412A). El valor del indicador se modifica en el período, al tiempo que resulta impreciso,
requiriendo claridad en el planteamiento e idóneas referencias para su evaluación y control.
Actuaciones
El sistema de compra integrada se plasmó en un documento denominado “Proyecto
IntegraCom” para el período 2006-2009 que no tuvo continuidad para los ejercicios siguientes,
por lo que la actuación en este ámbito no responde a una planificación detallada con objetivos
razonados e indicadores que permitan su seguimiento.
En cuanto a la actividad logística se unifica su gestión mediante la creación de una plataforma
que es objeto de licitación en el ejercicio 2011. Mediante el contrato resultante se centraliza la
distribución del material fungible sanitario y no sanitario.
Las actuaciones en cada uno de estos ámbitos se analizan a continuación:
a) Contratación centralizada
La información facilitada por el organismo autónomo se restringió al ejercicio 2011, ofreciendo
unos datos estructurados y permitiendo un examen detallado. Para los ejercicios siguientes se
partió de la información contenida en el documento de Evaluación de la ES2014, que comprende
el período 2010-2014, y que se limita a las referencias de los expedientes licitados con datos
parcos (área, denominación grupo, modalidad, e importe licitación). Esto obligó a homogeneizar
la información con objeto de anualizar los datos y mantener coherencia y continuidad respecto
del contratos asociados al ejercicio 2011.
Respecto de la central de compras, en el ejercicio 2011 no existe constancia de que se avanzara
en su implementación. En la práctica, se mantiene un volumen de compra integrada que tiene su
origen directo en el extinto “Proyecto IntegraCom”, respondiendo la mayoría de las nuevas
compras centralizadas en el período 2010-2011 a la continuidad de compras que habían
agotado su vigencia.
Según la información facilitada por la Dirección General de Recursos Económicos del Sergas, las
compras centralizadas en vigor durante 2011, ordenadas por el año de adjudicación del contrato,
fueron las que se reflejan en el siguiente cuadro:
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
58
Cuadro 23: Compra centralizada 2007-2011 (miles de euros).
Año adjudicación
Núm. expedientes
Importe adjudicado (con
IVA) % s/total
Anualidad de gasto previsto en
2011
Obligaciones reconocidas 2011
% s/total
2007 5 68.277 28,19% 17.305 16.326 32,47%
2008 2 31.364 12,95% 21.758 19.494 38,77%
2009 4 10.879 4,49% 4.358 3.576 7,11%
2010 7 5.855 2,42% 1.905 1.868 3,71%
2011 9 125.848 51,96% 12.753 9.022 17,94%
Total 27 242.223 100,00% 58.078 50.286 100,00%
No se incluyen los expedientes tipo “acuerdo marco de homologación” ni “potenciales modificaciones”
Del análisis detallado de la relación de expedientes aportados se aprecia que entre las compras
integradas adjudicadas en 2011 se totaliza la adjudicación del proyecto “Servicio logístico
integral del Sergas” con un presupuesto de adjudicación de 88,3 millones de euros, y que es
objeto de examen detallado en el siguiente apartado.
Dentro de los documentos estratégicos ya mencionados se diferencia claramente la potenciación
de la compra centralizada a través de una central de compras respecto de la creación de una
plataforma logística integral, y no se debe confundir ambas cuestiones por la mera razón de
formar parte de un objetivo general común.
Por lo anteriormente expuesto, el importe adjudicado en 2011, que se podría englobar
exclusivamente dentro del sub-objetivo de compras centralizadas, debería aminorarse en los
citados 88,3 millones de euros, por lo que el importe total adjudicado a través de compras
centralizadas descendería hasta los 153,9 millones de euros y el peso específico de 2011
decaería de forma significativa hasta el 24,4% del total.
Respecto de las obligaciones reconocidas en el ejercicio 2011, se observa claramente que cerca
del 80% de ellas proceden de expedientes que tienen su origen en el extinto “Proyecto
IntegraCom”.
Las adquisiciones centralizadas que se formalizaron durante el ejercicio 2011 fueron las que se
recogen, de forma sucinta, en el siguiente cuadro atendiendo al concepto o área de actividad de
los bienes o servicios:
Cuadro 24: Compra centralizada formalizada en el ejercicio 2011 (miles de euros)
Grupo del Bien o Servicio Núm.
expedientes
Importe de licitación
Importe
adjudicado % s/total
Energía y combustibles 2 12.370 12.175 32,62%
Productos farmacéuticos 1 3.652 2.832 7,59%
Productos no sanitarios (*) 1 156 0,00%
Productos sanitarios 2 36.958 20.498 54,92%
TIC/ Servicios generales 2 2 1.815 4,86%
Total 8 55.087 37.320 100,00%
Fuente: Confección propia a partir de la información facilitada por el Sergas y por la Xunta de Contratación
(*) No se encontró referencia al único expediente relacionado cómo NI-SER1.10-048 (adquisición de pulseras de pacientes) en la información aportada por la Xunta de Contratación, desconociéndose por lo tanto su importe de adjudicación
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
59
El importe de estos expedientes se concentra en los relativos a los productos sanitarios, siendo
prácticamente testimonial el correspondiente a los no sanitarios.
Desde la perspectiva de la situación de los expedientes de compra integrada a 31.12.2011, se
detalla a continuación la información agrupada de los expedientes en vigor en el ejercicio,
diferenciando los finalizados a 31.12 y los iniciados en 2011 pendientes de adjudicación a 31.12.
La información facilitada tiene como referencia los importes de licitación.
Cuadro 25: Compra integrada. Expedientes 2011 (miles de euros)
Grupo del Bien o Servicio
Exptes. en vigor a 31.12.2011 Exptes. en vigor en 2011
finalizados a 31.12. Exptes. iniciados en 2011 pendientes de
adjudicación a 31.12.
Núm. exptes.
Importe licitación
% s/total Núm.
exptes. Importe licitación
% s/total Núm.
exptes. Importe licitación
% s/total
Energía y combustibles 3 43.163 22,56%
Productos farmacéuticos 3 22.652 11,84% 4 34.110 80,20% 1 (en preparación) 9.969 55,16%
Productos no sanitarios 1 156 0,08%
Productos sanitarios 10 92.671 48,44% 1 4.850 11,40% 2 (en licitación) 7.908 43,76%
Servicios 1 361 0,85% 1 (en licitación) 195 1,08%
TIC 3 32.676 17,08% 2 3.211 7,55%
Total 20 191.318 100,00% 8 42.532 100,00% 4 18.072 100,00%
Por lo expuesto, no se aprecia, al margen de las carencias de planificación ya puestas de
relevancia, que las adquisiciones realizadas con carácter centralizado se hubieran intensificado
en el ejercicio 2011.
Por lo que respecta a su desarrollo en los ejercicios siguientes (período 2012-2014), el total de
compra integrada, referida en el documento informativo de cumplimiento del objetivo
(Evaluación ES2014), ascendió (en términos de contratación licitada) a 433,595 millones de
euros (que incluye los 98,1 millones del servicio logístico). De este importe, el 65% corresponde
a la renovación de contrataciones anteriormente existentes.
Las nuevas incorporaciones en el período 2012-2014 suman, en términos de importes de
licitación, 150,452 millones de euros, siendo su detalle por áreas el siguiente:
Cuadro 26: Compra centralizada ejercicios 2012-2014 (miles de euros)
Área Importe de licitación
% s/total
Farmacia 7.136 4,74%
Servicios generales 131.124 87,15%
Producto sanitario 1.871 1,24%
Producto en el sanitario 6.733 4,47%
TIC 3.587 2,38%
Total 150.452 100,00%
b) Plataforma logística
Tal como se hizo mención anteriormente, entre las medidas estratégicas en este área se
encontraba la creación de una plataforma logística centralizada para la CA que debería incluir los
procesos de almacenaje, preparación de pedidos y suministro al punto final de consumo de
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
60
material fungible sanitario y no sanitario. Dicha plataforma comprendería la gestión de diferentes
tipos de materiales, desde el quirúrgico, implantes, ortopedia, etc. hasta el material sanitario o
no sanitario del más diverso tipo (limpieza, oficina, etc.).
Durante el 2011 se tramitó el pertinente expediente de contratación. El presupuesto máximo de
licitación ascendía a 98.130.701 euros y fue adjudicado, mediante Resolución de 11 de
noviembre de 2011, por un importe de 88.317.631 euros, lo que supuso una baja del 10%. El
contrato fue formalizado el 16 de diciembre y, de conformidad con los Pliegos que lo rigen, prevé
un plazo máximo de puesta a disposición de 12 meses y de 10 años de operatividad de dicha
plataforma. Recoge, asimismo, un cronograma de implantación progresiva por centros que
debería haberse finalizado en 2016.
IV.3.3. REDUCCIÓN DE LOS TIEMPOS DE ESPERA
Este objetivo operativo se formula de la siguiente manera en los presupuestos para los ejercicios
2011 a 2013:
Objetivo operativo Programa
presupuestario
2011 2012 2013
Indicador Valor final
Indicador Valor final
Indicador Valor final
Reducción de los
tiempos de espera:
quirúrgicas, consulta y
diagnóstico
412A Atención
especializada
Prioridad 1: <30 días
Prioridad 2: <60 días
30
días
Días de espera cirugía con
prioridad 1 30
Días de
espera con
prioridad
1
30 Días de espera cirugía con
prioridad 3 180
Nota.- En el presupuesto 2013 figura un indicador sobre equipos protegidos que no guarda relación con el objetivo
En el documento ES2014 este objetivo operativo se formula con un contenido genérico. En el
PEG se recogen referencias a las listas de espera de consultas y pruebas diagnósticas,
estableciendo un compromiso (las patologías más graves diagnosticándose en menos de 30 días
y ningún paciente esperará para realizar una prueba diagnóstica o terapéutica más de 15 días
ante la sospecha de una patología de cáncer) y un indicador salientable (tiempo medio de espera
< 45 días).
El indicador recogido en los presupuestos se limita al ámbito de la espera quirúrgica y se aplica
exclusivamente al criterio de prioridad, modificándose en el ejercicio siguiente sin alterar los
valores y sustituyendo las referencias de prioridad 2 por la de prioridad 3, que desaparece en el
siguiente para recoger exclusivamente la prioridad 1.
Al margen de la inconsistencia en el planteamiento de los indicadores, deben hacerse las
siguientes consideraciones:
a) Los valores reflejados en los indicadores reconocen, en general, el cumplimiento de las
previsiones establecidas en la normativa de aplicación:
- El Real Decreto 605/2003, de 23 de mayo, que establece medidas para el tratamiento
homogéneo de la información sobre listas de espera, constituye la normativa básica para
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
61
reconocer e interpretar la información al respecto. Se prevén tres niveles de prioridad para una
intervención quirúrgica, no admitiendo la prioridad 1 una demora superior a 30 días, y para la
prioridad 2 señala como aconsejable a intervención en un período inferior a 90 días.
- En el ámbito autonómico mediante el Decreto 104/2005, del 6 de mayo, se reguló las
garantías de tiempos máximos de espera para las intervenciones quirúrgicas, estableciendo un
procedimiento que pretende asegurar que estas se produzcan en un plazo máximo de 180 días.
El 3 de enero de 2014 se publica la Ley 12/2013, de 9 de diciembre, de garantías de
prestaciones sanitarias que fija una espera máxima de 60 días para intervenciones quirúrgicas y
45 días para primeras consultas, aunque será en posteriores desarrollos normativos donde se
concreten las intervenciones a las que se refiere la norma.
b) La asignación de prioridades exige el establecimiento de criterios normalizados que, en el
ámbito de la CA, están establecidos para la prioridad 1 que tiene como criterio exclusivo los
condicionantes clínicos, a diferencia del resto de prioridades que incorporan otros criterios. Para
su efectividad es necesario desarrollar instrumentos de priorización en los que se tenga en cuenta
no sólo el tiempo de espera. Requiere incorporar factores clínicos, sociales o funcionales que
deben contar con criterios de selección y representatividad.
En el informe de este Consello sobre la resolución de listas de espera5 se hace un análisis de los
diferentes aspectos de su gestión y, en particular, de los indicadores de medida y publicidad
previstas en la normativa de referencia (Real Decreto 605/2003). Los indicadores de gestión de la
lista de espera quirúrgica se refieren exclusivamente a los pacientes en espera estructural y al
tiempo medio de espera estructural de los pacientes pendientes. Por otra parte, la información
publicada en la página web no incluye los datos por prioridades aunque son objeto de
comunicación por otros canales (comunicaciones institucionales, notas de prensa).
Actuaciones
Las estrategias destinadas a reducir las listas de espera con la finalidad de adecuarlas a términos
razonables se enmarcan en las generales aplicadas a la mejora de la gestión del sistema
sanitario. Su tratamiento debe ser coordinado e integral, recogiendo medidas a corto, medio y
largo plazo y con actuaciones sobre factores tanto de oferta como de demanda, abarcando todo
el ámbito de la atención sanitaria. En este contexto se advertía la dificultad de reconocer la
efectividad de una medida concreta en la resolución de este problema. En general, las políticas
aplicadas se caracterizan por una dispersión de actuaciones y no suelen incluir evaluaciones
sobre sus resultados.
Del informe presentado al Consello da Xunta el 12 de abril de 2012 se extraen los siguientes
resultados referidos al conjunto del organismo para los ejercicios 2010 y 2011, apreciándose el
5 Informe de fiscalización sobre la resolución de las listas de espera a través de la autoconcertación y de la concertación con
centros privados (ejercicios 2009 y 2010)
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
62
cumplimiento y, consecuentemente, la inconsistencia de los valores-meta fijados para los
indicadores, con particular relevancia del dato para la prioridad 1:
2010 2011
Espera media prioridad 1 21 16
Espera media prioridad 2 60,2 58,6
En los siguientes acuerdos no se refleja información sobre la espera media por prioridades. No
obstante, en el documento de Evaluación de la ES2014 se reflejan para 2014 un valor de 18,7
para la prioridad 1 y 56,5 para la prioridad 2.
El registro de la lista de espera es individual por cada centro hospitalario, gestionándose de
forma independiente por cada uno de ellos, de tal forma que no se puede hablar de la lista de
espera del Sergas sino de la lista de espera de los centros del organismo autónomo. Por lo tanto,
los resultados referidos al conjunto del organismo deben ser objeto de la oportuna modulación
en función de la dimensión y variabilidad que presentan los diferentes centros, y para su análisis
se considera más adecuado hacerlo a través de los instrumentos de relación en los que se fijan
los objetivos para cada centro, es que son objeto de revisión en el apartado V.2.2.1 punto C de
este informe. A este respecto conviene hacer mención a la observación recogida en el informe
sobre listas de espera elaborado por esta institución respecto de la limitada capacidad que tiene
el sistema para actuar de forma coordinada, al no disponer de una oferta integrada que gestione
una lista de espera única para todo el organismo, planificando y canalizando los flujos de
demanda entre los diferentes recursos del territorio.
Con las salvedades expuestas y atendiendo a los datos que son objeto de publicación en la
página web del organismo se muestra a continuación la evolución de la lista de espera en el
período 2011-2013 y su comparativa con los datos que de forma integrada se publican para lo
SNS:
Cuadro 27: Situación de la lista de espera quirúrgica
Junio 2011
Diciembre 2011
Junio 2012
Diciembre 2012
Junio 2013
Diciembre 2013
SNS
Tiempo medio de espera (en días) 64 (1) 73 76 (4) 100 (4) 101 (4) 98 (4)
Porcentaje de más de 6 meses 5,7 9,97 9,4 (4) 16,51 (4) 13,73 (4) 14 (4)
Total de pacientes en espera estructural 417.407 (2) 459.885 (3) 536.911 (4) 571.395 (4) 583.612 (4) 559.335 (4)
Núm. de pacientes por 1000 habitantes 10,64 11,71 11,82 12,89 12,92 12,34
Sergas
Tiempo medio de espera (en días) 73,3 83,8 80,3 83,4 82,1 84,2
Porcentaje de más de 6 meses 5,79 9,4 8,38 8,78 8,65 10,7
Total de pacientes en espera estructural 38.291 35.590 37.689 36.089 37.679 36.562
Núm. de pacientes por 1000 habitantes 14,19 13,.37 13,96 13,55 14,14 13,74
Fuente: Sistema de información de listas de espera del SNS y web del Sergas (el núm. de pacientes por 1000 habitantes extraído del documento Evaluación Estrategia Sergas 2014, pág. 100). De los datos del SNS precisar el siguiente:
(1) Faltan datos de dos Servicios de Salud
(2) Los datos de un Servicio de Salud fueron estimados a partir de los procesos seleccionados/ No se incluyen datos de otra CA
(3) Faltan datos de un Servicio de Salud / en otro Servicio de Salud el número de pacientes por especialidades fueron estimados a partir de los procesos seleccionados
(4) En un Servicio de Salud los datos del total de LEQ fueron estimados a partir de los procesos seleccionados/ el porcentaje de más de seis meses y el tiempo medio de espera corresponden a los dichos procesos
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
63
IV.3.4. BUENAS PRÁCTICAS DE DISPENSACIÓN Y PRESCRIPCIÓN Y USO DE GENÉRICOS
Este objetivo operativo se formula de la siguiente modo en los presupuestos para los ejercicios
2011 a 2013:
Objetivo operativo Programa
presupuestario
2011 2012 2013
Indicador Valor final
Indicador Valor final
Indicador Valor final
Eficiencia.
Buenas prácticas de
dispensación y
prescripción y uso
de genéricos
412B Atención
primaria
% Prescripción
medicamentos
genéricos
10
% Prescripción
medicamentos
genéricos
Núm. prescripción
genéricos
14
14
% Prescripción
medicamentos
genéricos
30
La problemática del gasto farmacéutico (elevado ritmo de crecimiento e impacto en las cuentas
del sistema sanitario) viene siendo tratado por el Estado y las CCAA mediante una multiplicidad
de medidas que actúan sobre diferentes ámbitos. A este respecto, el objetivo operativo orienta la
actuación sobre dos de ellas: una que engloba las dirigidas a la utilización de esta prestación
(buenas prácticas) y otra que incide básicamente sobre el factor precio (genéricos). El indicador
recoge exclusivamente esta segunda, estableciendo un valor como objetivo para la prescripción
de medicamentos genéricos, entendiendo como tales aquellos fármacos equivalentes a otro de
marca, basado en el mismo principio activo y con los mismos beneficios y efectos secundarios, y
que, fabricado cuando vence la patente de la marca con la que se introdujo en el mercado,
resulta más barato.
En el siguiente cuadro se presentan los datos sobre los resultados relativos a este objetivo
operativo para el período 2006-2010, incorporando la referencia con la media nacional, que
pone de manifiesto la escasa implantación que estos fármacos tenían en la CA:
Cuadro 28: Genéricos prescritos 2006-2010
Año Galicia Nacional
2006 7,67% 16,72%
2007 8,75% 20,94%
2008 9,78% 21,81%
2009 11,02% 23,82%
2010 14,96% 27,39%
Fuente: Subdirección de Farmacia y Ministerio de Sanidad
Se advierte que los valores del objetivo para los ejercicios 2011 y 2012 ya fueron alcanzados en
el 2010 con un 14,96%. En el documento ES2014 el indicador para esta actuación se fija en la
superación del 20%. Se aprecia, asimismo, la incorporación de un confuso indicador para el
ejercicio 2012 (núm. prescripción genéricos).
Actuaciones
Las medidas orientadas al cumplimiento del objetivo operativo tienen su origen en los ejercicios
anteriores. Destaca en la CA la puesta en marcha de las campañas de promoción de
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
64
medicamentos genéricos que se inician en julio de 2009, consistentes en la selección trimestral
de tres medicamentos y concretando las actuaciones en la participación, información y
comunicación con los facultativos. En el ámbito estatal, se publicaron los reales decretos 4/2010,
del 6 de marzo y 8/2010, de 20 de mayo, dirigidos la contención y reducción del gasto público y
que incorporaban la rebaja del precio de los medicamentos genéricos.
En el ámbito de la CA, el ejercicio 2011 supuso el despliegue de las actuaciones contenidas en la
Ley 12/2010, de 22 de diciembre, de racionalización del gasto en la prestación farmacéutica,
cuyo objeto fue la implantación del catálogo priorizado de productos farmacéuticos,
determinando como criterio para su selección los medicamentos de menor precio dentro de los
recogidos en el nomenclátor oficial del SNS. Su aplicación fue suspendida por un período cercano
de cuatro meses (desde el 4 de marzo al 28 de junio) tras la interposición de un recurso ante el
Tribunal Constitucional. Adicionalmente, la precitada norma incluye una referencia a las medidas
que se impulsarán en el ámbito del Sergas dirigidas a la promoción de la eficacia y seguridad en
la prescripción (promoción de la prescripción por principio activo, información mensual, individual
y agregada por centros sanitarios y gerencias del perfil de prescripción, permanente actualización
de la información científica disponible sobre los tratamientos farmacológicos y la formación de
todo el personal facultativo prescritor del sistema, elaboración de guías de práctica clínica
insertadas en la historia clínica electrónica, ordenación funcional de la visita médica e
información a la población sobre el uso racional de los medicamentos y productos sanitarios). El
organismo facilitó informaciones sobre la implementación de alguna de ellas, destacando la
publicación en la intranet de los perfiles de prescripción, la modificación del módulo de
prescripción de la historia clínica o la puesta en marcha del programa de alternativas terapéuticas
eficientes. Asimismo, es preciso hacer mención a la implantación durante el ejercicio de un
programa de mejora de la calidad en la atención sanitaria a los pacientes crónicos y
polimedicados.
No se recoge en el documento presupuestario indicadores que reconozcan su nivel de desarrollo ,
aunque en los acuerdos de gestión se incorporan indicadores que son objeto de análisis en el
apartado V.2.2.1 punto E.
Respecto del ámbito estatal, el 1 de marzo entró en vigor a nueva orden de precios de referencia
(publicada en el BOE el 29 de noviembre de 2010) cuyo cálculo había sido modificado por el Real
Decreto Ley 4/2010, de 6 de marzo, de racionalización del gasto farmacéutico con cargo al SNS.
En esta norma se establece un nuevo sistema de cálculo de estos precios que se determina a
partir del coste más barato, y no de la media de los tres más baratos como se venía haciendo. El
precio de referencia es la cuantía máxima con la que se financian las prestaciones de
medicamentos incluidas en cada uno de los conjuntos con el mismo principio activo e idéntica vía
de administración, en los que debe existir por lo menos un medicamento genérico.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
65
El día 20 de agosto se publicó el Real Decreto Ley 9/2011, de 19 de agosto, que establece
medidas de austeridad en la prestación farmacéutica como la generalización de la prescripción
por principio activo o la deducción de precios en determinados medicamentos entre otras y cuya
entrada en vigor se produjo el 1 de noviembre de 2011. Con su aplicación se hizo extensiva la
implementación del catálogo en todo el SNS.
Aunque sin incidencia directa en el cumplimiento del objetivo operativo debe hacerse referencia
al Real Decreto Ley 16/2012, de 20 de abril, que establece una reforma estructural del SNS
incrementando la aportación del usuario a la prestación farmacéutica e instaurando un nuevo
sistema de aportaciones proporcional al nivel de renta. Es necesario, también, hacer referencia a
que mediante Resolución de 2 de agosto se amplió la lista de medicamentos que quedan fuera
de la financiación pública, excluyéndose más de 400 prestaciones farmacéuticas.
En el siguiente cuadro se reflejan los datos sobre los resultados relativos a este objetivo operativo
para el período 2011-2013, incorporando la referencia a la media nacional:
Cuadro 29: Genéricos prescritos 2011-2013
Año Galicia Nacional
2011 31,7% 34,2%
2012 35,4% 39,7%
2013 38,9% 46,5%
Fuente: Subdirección de Farmacia y Ministerio de Sanidad
Se observa que ambos índices experimentan un relevante incremento.
Debe tenerse en consideración que el valor del gasto en genéricos representa el 17% del
volumen total del gasto mediante receta en el ejercicio 2013 y, aun valorando el significativo
aumento que se produjo resultado del impacto de las medidas aplicadas, el escenario obliga a
ahondar en las actuaciones que ponen el enfoque en el uso racional del medicamento a través de
una idónea prescripción, posibilitando un más efectivo y continuado control de este gasto.
V. OBJETIVOS PRESUPUESTARIOS E INSTRUMENTOS DE RELACIÓN
V.1. ASPECTOS GENERALES
Los objetivos definidos en el presupuesto deben tener continuidad a través de instrumentos de
gestión que los hagan operativos y estar asignados a los órganos responsables de su ejecución.
En el ámbito del Sergas estos instrumentos se corresponden con los denominados Acuerdos de
Gestión (ADG) que ordenan las relaciones entre el organismo autónomo y su dispositivo
asistencial. Representan la aplicación práctica del modelo de dirección por objetivos y recogen
para cada anualidad las líneas estratégicas, los objetivos e indicadores que el organismo
establece con los diferentes centros de gestión. En el área asistencial tienen continuidad con la
formalización de objetivos más concretos entre la dirección del respectivo centro y sus servicios y
facultativos. Supeditado a sus resultados se fija el complemento de productividad variable (CPV).
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
66
El ADG es un plan de actuación que define indicadores asociados a las líneas estratégicas,
establecidos mediante valores de realización. Su finalidad es el seguimiento de la actividad
realizada por los diferentes centros a través del nivel de cumplimiento de los indicadores.
Los ADG se implantaron para el ejercicio 2010, sustituyendo a los anteriores POE (Planes de
Objetivos Estratégicos) y modificando su estructura y su contenido, de tal forma que se
simplificaron y ordenaron en torno a siete líneas estratégicas: información, accesibilidad,
eficiencia asistencial, sostenibilidad, seguridad de pacientes y profesionales, comunicación, e
investigación, docencia e innovación. Estos objetivos y sus indicadores operan en dos ámbitos:
uno de carácter corporativo, común a todos los servicios, y otro de carácter específico que es
propuesto por las gerencias tendiendo a criterios operativos propios (del área o de sus servicios).
A efectos de la percepción del CPV los objetivos se distribuyen a razón del 60% para los
corporativos y del 40% para los específicos.
Para el ejercicio 2011 los ADG son objeto de una modificación que afecta a su estructura así
como a la configuración y contenido de algunos indicadores. De este modo los indicadores se
ordenan alrededor de seis líneas estratégicas: salud y demanda de los ciudadanos, calidad y
seguridad, profesionales, información, el sector sanitario cómo creador de valor y eficiencia
asistencial.
Un aspecto a destacar es que los ADG del ejercicio 2010 incorporaban un cuadro de mando que
reflejaba los valores de realización del anterior. Este documento, de relevante significación
estratégica e informativa, no se aporta con los ADG del ejercicio 2011.
Para los ejercicios 2012 y 2013 los ADG mantienen, sin variaciones significativas, la estructura
creada con los ADG del ejercicio 2011.
A continuación se desarrolla un análisis de los ADG atendiendo al grado de conexión que
mantienen con el documento presupuestario.
V.2. ANÁLISIS DE LOS OBJETIVOS OPERATIVOS A TRAVÉS DE LOS ACUERDOS DE GESTIÓN
V.2.1. ASPECTOS GENERALES
En este apartado se revisara el proceso de traslación de los objetivos operativos del presupuesto
a los indicadores contenidos en los ADG, con el objeto de verificar la consistencia de su
planteamiento, realización y cumplimiento.
El Sergas no dispone de un procedimiento normalizado que relacione ambos documentos
(presupuesto y ADG), y a efectos de este informe se elaboró, por esta institución, una
metodología para establecer criterios de asociación entre ellos. Se tomó como punto de partida
el ejercicio 2011, cuyos ADG se encontraban a disposición de este organismo al inicio de la
fiscalización. La asociación y el análisis se establecieron según los siguientes criterios:
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
67
a) Se restringieron los objetivos operativos del presupuesto a aquellos que son susceptibles de
realización a través de los centros asistenciales del organismo autónomo y respecto de los que se
establecen los ADG.
b) Se seleccionaron, entre los indicadores de los ADG, aquellos que tienen una relación directa
con los objetivos operativos contenidos en el presupuesto y que posibilitan conocer la actuación
del organismo autónomo en su conjunto.
c) Entre los indicadores dirigidos, con carácter preferente, a evaluar los objetivos específicos de
cada centro, se tuvieron en consideración los orientados al cumplimiento de compromisos en las
áreas económica y de personal.
Atendiendo a los objetivos seleccionados con el criterio indicado, se solicitaron del organismo los
indicadores asociados en los ADG para los ejercicios 2012 y 2013, así como el contraste y
consideración de los establecidos por esta institución respecto del ejercicio 2011. Se requirió,
asimismo, su grado de cumplimiento para el período 2011 a 2013. La información facilitada se
redujo a cumplimentar los valores de realización de determinados indicadores para los ejercicios
2012 y 2013, sin que se objete la asociación propuesta por este órgano fiscalizador. Ordenados
conforme a los criterios de asociación referidos, su detalle se recoge en el anexo 8. Respecto de
los indicadores relativos al área económico fue cumplimentada la información completa de todo
el período.
Con las limitaciones indicadas, y atendiendo a los criterios expuestos, el análisis se estructuró en
diferentes apartados: se inicia con el resultado de la confrontación de los objetivos operativos del
presupuesto y los indicadores de los ADG que incluye el examen de los que presentan
vinculación; se destina un apartado al estudio de los indicadores de las áreas económicas y de
personal de los ADG; y se concluye con el cuadro de resultados de los ADG en términos de
aplicación del CPV.
V.2.2. OBJETIVOS OPERATIVOS E INDICADORES DEL PRESUPUESTO Y DE LOS ADG
V.2.2.1. CONFRONTACIÓN E IMPLANTACIÓN EN EL EJERCICIO 2011. ANÁLISIS Y SEGUIMIENTO
Como resultado de la confrontación de los objetivos operativos del presupuesto (cuadro 13) con
los indicadores de los ADG para el ejercicio 2011 (anexo 7), y atendiendo a los criterios
expuestos en el apartado anterior, se produce la siguiente alineación:
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
68
PRESUPUESTO 2011
ACUERDOS DE GESTIÓN 2011
Código Objetivos operativos Indicador 2011
INDICADOR LÍNEAS ESTRATÉGICAS
000025 Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la historia clínica electrónica
Implantación historia clínica electrónica
Porcentaje de utilización y porcentaje de anotaciones en la historia clínica electrónica: - consultas hospital - consultas centro salud - urgencias
Información
Proyectos corporativos: - Incorporación al SIGHA de la información de Radiología y Cirugía centros concertados - Implantación aplicación hospital de día - Implantación del módulo de interconsulta en IANUS
000026
Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la receta electrónica para mejorar la prestación famacoterapéutica
Prescripción electrónica (obj >75%) % po
Porcentaje de prescripción electrónica Eficiencia asistencial
000032
Reducción de los tiempos de espera: - quirúrgicas - consulta - diagnóstico
Prioridad I: <30 días Prioridad II: <60 días
Centros salud
TME en AP para las citas de tipo demanda del Médico de Familia y Pediatra
Salud y demanda de los ciudadanos
Área quirúrgico
TME en estructural global (junio/diciembre)
TME quirúrgica prioridad 1
TME quirúrgica prioridad 2
Pacientes transitoriamente no programable (PTNP) y rechazo centro concertado (RCC)
Garantía asistencial: Pacientes LE quirúrgica > 180 días en cataratas, prótesis de cadera , prótesis de rodilla cirugía cardíaca coronaria, cirugía cardíaca valvular
Consultas enfermedad y pruebas diagnósticas
TME primeras consultas de enfermedad.
TME primeras pruebas diagnósticas radiología, medicamento nuclear, ecocardiografías y endoscopias digestivas
Control demanda
Porcentaje de primeras consultas del hospital que proceden de centros de salud.
Eficiencia asistencial
Porcentaje de pacientes derivados desde lo centro de salud al hospital
Relación entradas / salidas - registro espera quirúrgico - registro espera primeras consultas de enfermedad - registro espera de pruebas de los grupos de radiología (convencional, TEC, RNM, ecografías, ecocardiografías, endoscopias digestivas y pruebas MN)
000034
Vías rápidas de diagnóstico y tratamiento. Procesos asistenciales integrados. Áreas de gestión clínica
Estructuras organizativas gestión integrada
TME en 4 vías rápidas cáncer (pulmón, mama, colorrectal y próstata)
Salud y demanda de los ciudadanos Implantación de dos procesos asistenciales integrados de cáncer (pulmón, mama, colorrectal y próstata)
Porcentaje de pacientes con diagnóstico histológico de cáncer (pulmón, mama, colorrectal y próstata) evaluados por el Comité Clínico de Tumores
000038 Eficiencia: Buenas prácticas de dispensación y prescripción y uso de genéricos.
Prescripción medicamentos genéricos
Farmacia
Porcentaje de prescripción de medicamentos eficientes de los conjuntos de intercambio del Anexo 1
Eficiencia asistencial
Porcentaje de prescripción de medicamentos genéricos del resto de conjuntos de intercambio
Porcentaje de prescripción de novedades terapéuticas
Porcentaje de prescripción inducida no realizada
Porcentaje de prescripción no eficiente
000654 Elaborar y poner en marcha el Plan I+D+i en el ámbito sanitario
Acreditación Institutos Investigac, Sanit
Participación en la creación de la Red de Fundaciones de Investigación Sanitaria Gallega Sector sanitario cómo creador de valor
Remisión de proyectos a la Plataforma de Innovación
Los ADG, como instrumentos de gestión, recogen un mayor volumen de indicadores que los
establecidos en el documento presupuestario al tener que dar cumplimiento a requerimientos
específicos del centro. Como se puede observar, los objetivos operativos del presupuesto
mantienen una idónea alineación con los indicadores de los ADG. No obstante, es preciso
realizar las siguientes consideraciones:
- El desarrollo que presentan los indicadores de los ADG cuestiona el indicador seleccionado
en el presupuesto para evaluar de forma adecuada el objetivo operativo. Esta situación se
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
69
manifiesta en el objetivo de “reducción de listas de espera” que se limita al área quirúrgica y que
en los ADG se amplía para consultas y pruebas, al tiempo que se incorporan indicadores sobre el
cumplimiento de la garantía asistencial, entre otros.
- El objetivo operativo se mide con distintos indicadores en el documento presupuestario y en
los ADG, respondiendo cada uno de ellos a ámbitos de gestión diferentes. Esta situación se
observa en el objetivo de “vías rápidas de diagnóstico y tratamiento. Procesos asistenciales
integrados. Áreas de gestión clínica” donde los indicadores del ADG responden con claridad a su
cumplimiento y el indicador reflejado en el documento presupuestario se refiere a estructuras de
gestión integrada”. Este hace una valoración de la novación que afecta a la estructura
organizativa del dispositivo asistencial del Sergas y , en este sentido, este modelo organizativo se
configura como el instrumento propuesto para alcanzar el objetivo de integrar cuidados y
servicios, dotando de continuidad asistencial a procesos fragmentados por la separación de los
ámbitos de prestación asistencial (primaria – especializada). Este cambio en la estructura
directiva, mediante la creación de una gerencia única, es exclusivamente un soporte que deberá
ser evaluado en la medida que contribuya a generar mejores condiciones para la integración de
la asistencia.
Para los ejercicios 2012 y 2013 se transforma el objetivo operativo formulándose como
estructuras organizativas de gestión integrada”(antes tratado cómo indicador) y estableciendo
como indicador el “núm. de proyectos”.
- Se incluyen indicadores en los ADG que, susceptibles de una dimensión más amplia, no
tienen reflejo en el documento presupuestario, destacando los correspondientes a la línea
estratégica de eficiencia asistencial y, en particular, los relativos a la actividad quirúrgica
(rendimiento quirúrgico y utilización de quirófanos para intervenciones programadas).
- El objetivo operativo destinado a “implantar un sistema de prevención y minimización de
errores en la medicación” no tiene reflejo en los indicadores de los ADG del ejercicio, pese a
incluirse en los correspondientes al ejercicio anterior.
- Los objetivos operativos relativos al área de formación no reflejan una conexión entre los
indicadores previstos en el presupuesto y los registrados en los ADG, incorporándose por primera
vez en el ejercicio 2012. Similar situación afecta al objetivo relativo a la “calidad y seguridad del
paciente” que se incorpora en los presupuestos de los ejercicios 2012 y 2013 aunque se recogen
indicadores de esta línea estratégica en los ADG de los diferentes ejercicios analizados (2011-
2013).
Los valores de los ADG tienen carácter individual para cada centro y no existe un documento de
evaluación global para el organismo autónomo que traduzca los valores de realización de cada
centro referidos en el ADG al correspondiente indicador del presupuesto que reconoce valores
para el conjunto del organismo. En este sentido, estos valores globales requieren, en algunos
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
70
casos, una idónea definición, una justificación de su planteamiento y una concreción del método
de cálculo.
A continuación se hace un análisis al por menor de los objetivos operativos del presupuesto
asociados con los indicadores de los ADG y su evolución en los ejercicios siguientes (2012 y
2013), en los que se advierte una reformulación que afecta a algunos de ellos.
El análisis se vio limitado por la información disponible que no desglosa por centro los datos de
valores-objetivo y de realización, lo que no permitió un examen de la consistencia en el
planteamiento de los valores de los indicadores en los diferentes ejercicios.
A) MODERNIZAR LA TECNOLOGÍA SANITARIA: IMPLANTAR LA HISTORIA CLÍNICA ELECTRÓNICA
IANUS es la denominación de la plataforma informática que hace realidad el concepto de
Historia Clínica Electrónica (HCE), integrando toda la información clínica y administrativa
estructurada bajo un modelo normalizado. Este sistema de información corporativo se conforma
como el esqueleto básico alrededor del que se articula la gestión de la actividad asistencial del
Sergas, permitiendo acceder a la información clínica y constituyendo la herramienta básica de
trabajo de médicos y profesionales de enfermería, tanto en atención especializada como en
primaria. En esta plataforma se enmarca también la receta electrónica y la radiología por imagen
digital. Se encuentra en constante evolución desde el proyecto inicial que se remonta al año
2004.
El objetivo previsto en la ES2014 es lograr que la HCE alcance la totalidad de la red del Sergas,
incluyendo los centros concertados. En el ejercicio 2011 el indicador presenta un valor para el
conjunto del organismo (75%) que se mantiene invariable para el siguiente y que se eleva al
95% para el ejercicio 2013. De los datos recogidos en el informe anual de seguimiento de la
actividad asistencial que se presentó en el Consello da Xunta de 12 de abril de 2012 se extraen
los siguientes indicadores de realización para el año 2010:
2010
Hospitalización 84%
Consultas centros salud 85%
Consultas hospital 47%
Como se pone de manifiesto, las referencias de evaluación para el conjunto del organismo se
presentan mediante un desglose que atiende a la tipificación del centro y de la actividad,
recogiendo valores superiores a los indicados en el presupuesto.
La simplicidad del indicador escogido contrasta con el desarrollo de medidas de la gestión de las
TIC en el ámbito sanitario. Su inclusión en el Plan Estadístico de Galicia supone, no sólo el
planteamiento de un conjunto de indicadores entre los que se incluyen algunos relacionados con
el objetivo operativo objeto de análisis, sino también la adopción por el Sergas de la metodología
exigida por el Instituto Gallego de Estadística. A este respecto, en el documento de evaluación de
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
71
la ES2014 se recogen cómo indicadores para soporte de las evidencias el número de usuarios, los
accesos y las anotaciones.
Los indicadores recogidos en los ADG se refieren al porcentaje de uso y se desglosan según su
utilización en consultas de hospital, urgencias y centros de salud. En el ejercicio 2010 se
presentaba como único indicador en el ámbito de atención especializada las consultas de
hospitalización, que se amplían en el ejercicio 2011, al tiempo que se incorpora un apartado
destinado a proyectos corporativos que valora la implantación de aplicaciones y módulos
específicos, así como la incorporación de actuaciones que contribuyen a la mejora de la gestión e
información sanitaria a través del desarrollo de los sistemas de información. Es destacable la
integración propuesta de la radiología y cirugía realizada en los centros concertados que se
mantenían al margen de los registros del SIGHA y que se enmarca en las orientaciones que
define la ES2014.
A continuación se muestra el detalle de los indicadores con una referencia a los valores-objetivo,
los cuales presentan variabilidad entre los diferentes centros:
Indicador ADG Objetivo 2011 Objetivo 2012 Objetivo 2013
Porcentaje de uso de IANUS: consultas hospital Variable
entre >50% CHUAC y 95% >Salnés >55%->90%
Porcentaje de uso de IANUS: urgencias
Variable
>50% excepto en las XXI Coruña
(>59%) y Ferrol (>25%)
>40%->50% >50%
Porcentaje de uso de IANUS: consultas centro salud >95%
excepto XAP Lugo >90% >90%->93%
Proyectos corporativos:
- Incorporación al SIGHA de la información de Radiología
y Cirugía de los centros concertados
- Implantación aplicación hospital de día
- Implantación del módulo de interconsulta en IANUS
100% Evaluación
cualitativa
Evaluación
cualitativa
Porcentaje de codificación mensual >90%
De lo observado es necesario hacer las siguientes consideraciones:
- El indicador de proyectos corporativos recoge para el ADG del ejercicio 2011 un valor que
orienta su cumplimiento total durante dicho ejercicio; no obstante, se mantiene para los
siguientes ejercicios cambiando el sistema de evaluación por un parámetro cualitativo.
- Se incorpora en el ejercicio 2013 un nuevo indicador que recoge el porcentaje de codificación
mensual lo que ratifica lo indicado en el examen de este objetivo operativo respecto de la
capacidad del sistema para la mejora en los parámetros de evaluación.
B) MODERNIZAR LA TECNOLOGÍA SANITARIA: IMPLANTAR LA RECETA ELECTRÓNICA
La prescripción electrónica es el procedimiento tecnológico que sustenta de forma automatizada
las funciones profesionales sobre las que se produce la prescripción de medicamentos, de manera
que las órdenes de tratamiento se almacenan en un repositorio de datos al que se accede desde
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
72
el punto de dispensación para su entrega al paciente. Forma parte del proyecto de HCE y
constituye una herramienta de apoyo a la prescripción, aportando relevantes beneficios al reducir
el número de visitas que los pacientes deben realizar para renovar y homologar recetas, así como
los derivados de la mejora en la calidad de la prescripción y dispensación.
La integración del proyecto de receta electrónica dentro de la plataforma de la HCE lo hace
receptor del objetivo general de cobertura total previsto en la ES2014 para el período de
aplicación del plan. En el presupuesto para el 2011 el indicador establece un valor para el
conjunto del organismo (75%), dejando de recogerse en el ejercicio siguiente por lo que se
puede deducir que el objetivo ya fue alcanzado. De los datos reflejados en el informe anual de
seguimiento de la actividad asistencial que se presentó en el Consello da Xunta de 12 de abril de
2012 se desprende que el valor conseguido en el ejercicio 2010 y del 77% señalando para el
2011 el 92%. Estos valores cuestionan lo establecido en el presupuesto.
Los indicadores recogidos en los ADG se desglosan en función del ámbito de gestión,
diferenciando las XAP de los hospitales, y recogiendo valores-objetivos variables entre centros
para los ejercicios 2011 y 2012 y que se unifican en el 2013, tal y como se muestra a
continuación:
ADG 2011 Objetivo 2011 2012 2013
Porcentaje de prescripción
electrónica
>90% el >95% en XAP
Entre >30% y 70% >en hospitales
>40% - >93% dependiendo
del hospital y de la gerencia de
primaria
>95%
Los resultados de cumplimiento (anexo 8) registran el alcance total del objetivo marcado en
todos los centros.
C) REDUCCIÓN DE LOS TIEMPOS DE ESPERA: QUIRÚRGICA, CONSULTAS Y DIAGNÓSTICO
El objetivo operativo del presupuesto para el ejercicio 2011 corresponde a los tiempos medios de
espera estructural para intervenciones quirúrgicas para las prioridades 1 e 2, aspectos que fueron
analizados en el apartado IV.3.3. del informe. Los indicadores de los ADG y sus valores-objetivo
son los siguientes:
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
73
Objetivo operativo
Presupuesto ADG
2011 2012 2013 Indicador 2011 2012 2013
Reducción de los
tiempos de
espera:
quirúrgicas,
consulta y
diagnóstico
Prioridad 1:
<30 días
Prioridad 2:
<60 días
Días de espera
de cirugía con
prioridad 1: 30
Días de espera
de cirugía con
prioridad 2:
180
Días de espera
de cirugía con
prioridad 1:
30
TME en AP para las citas de tipo
demanda del Médico de Familia y
Pediatra
<1 <1 <1
TME en estructural global
(junio/diciembre)
Variable
entre <38
y 75. <
<35-
<70
<40-
<75
TME quirúrgica prioridad 1 <30 <30 <30
TME quirúrgica prioridad 2
Variable
entre <35
y 65. <
<30-
<60 <60
TME en registro pacientes
transitoriamente no programable
(PTNP) y rechazo centro concertado
(RCC)
Variable
entre <35
y 180. <
<30-
<180
Porcentaje de pacientes en RCC
Variable
entre <5%
y 40%. <
<5%-
40%
<10%-
<40%
LEE quirúrgica > 180 días en cataratas,
prótesis de cadera y de rodilla, cirugía
cardíaca coronaria y, valvular
0 pacientes
TME primeras consultas de enfermedad
Variable
<1 en
XAPS y
entre <35
y 65 <en
hospitales
<30%-
<65%
<45%-
<60%
2011 y 2012: TME primeras pruebas
diagnósticas radiología, medicina
nuclear, ecocardiografías y endoscopias
digestivas
2013: TME primeras pruebas
diagnósticas (radiología,
ecocardiografía)
<45 <45 <45
Porcentaje de primeras consultas del
hospital que proceden de los centros de
salud
>80% >=75% >75%
Porcentaje de pacientes derivados
desde lo centro de salud ( medicina de
familia y pediatría) al hospital
Entre <8%
y 10%. < <10% <10%
Relación entradas / salidas:
- registro espera quirúrgico
- registro espera primeras consultas de
enfermedad
- registro espera de pruebas de los
grupos de radiología (convencional,
TEC, RNM, ecografías,
ecocardiografías, endoscopias
digestivas y pruebas MN)
<1
<1% <1%
De lo expuesto se extraen las siguientes consideraciones:
a) Los ADG completan la evaluación del objetivo operativo con indicadores sobre consultas
externas (primeras consultas de enfermedad) y pruebas diagnósticas, así como con la referencia
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
74
al tiempo de espera global para las intervenciones quirúrgicas; todo esto en el marco del Decreto
605/2003 que regula la información sobre LEE.
b) Tal y como fue objeto de observación en el informe de este Consello sobre las listas de
espera6, los objetivos deberían prever la situación de los pacientes en espera no estructural, con
la finalidad de que el resultado de la gestión se enmarque en unos parámetros que aseguren una
adecuada representatividad de la lista de espera quirúrgica. Tal y como se señalaba, la definición
de objetivos e indicadores tiene una importancia relevante al servir de orientación en las
actuaciones de gestión y, por ende, en la aplicación de los recursos sanitarios. En la línea de esta
recomendación, debe destacarse la incorporación dentro de los indicadores de los ADG del
ejercicio 2011 de la valoración de los pacientes que se encuentran en situaciones que refleja la
lista de espera no estructural, en particular los relativos a pacientes transitoriamente no
programables (PTNP) y especialmente los que rechazan centro concertado (RCC).
c) Respecto a la utilización del criterio de prioridad, la gestión de las listas de espera obliga a
tener en cuenta, entre otros, la gravedad de la patología, la limitación funcional del paciente, la
probabilidad de recuperación-beneficio esperado de la cirugía y las necesidades del paciente,
laborales o de su entorno.
d) Se establece un indicador específico para determinadas intervenciones quirúrgicas con la
meta de que no exista ningún paciente que supere los tiempos máximos de espera previstos en
el Decreto de garantías (180 días). Este indicador no tiene continuidad en los ejercicios 2012 y
2013.
e) Los ADG incorporan una batería de indicadores que evalúan de forma específica las
demoras en atención primaria en relación con las citas para consulta a demanda, el balance de
entradas/salidas de lista de espera y valores para medir el grado de derivación desde los centros
de salud.
Por otra parte, en el marco de este objetivo operativo, se incorporan en los ADG de los ejercicios
2012 y 2013 indicadores referidos la vías rápidas con las siguientes menciones y objetivos:
Indicador ADG 2012 2013
TME en vías rápidas (número mínimo de vías rápidas>=4) <15
TME en vías rápidas (número mínimo de vías rápidas=5) <15
Estos indicadores se recogen en los ADG del ejercicio 2011 como evaluadores del objetivo
operativo “Vías rápidas de diagnóstico y tratamiento. Procesos asistenciales integrados. Áreas de
gestión clínica” que es objeto de análisis en el apartado siguiente.
6 Informe sobre resolución de las listas de espera a través de la autoconcertación y de la concertación con centros privados.
Ejercicios 2009-2010
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
75
D) VÍAS RÁPIDAS DE DIAGNÓSTICO Y TRATAMIENTO. PROCESOS ASISTENCIALES INTEGRADOS.
ÁREAS DE GESTIÓN CLÍNICA
Los indicadores de este objetivo operativo en el presupuesto y en el ADG para el ejercicio 2011
son los siguientes:
Objetivos operativos Indicador 2011
Presupuesto / Objetivo ADG Objetivo
Vías rápidas de diagnóstico
y tratamiento. Procesos
asistenciales integrados.
Áreas de gestión clínica
Estructuras
organizativas gestión
integrada
TME en 4 vías rápidas cáncer (pulmón, mama,
colorrectal y próstata) <15
Implantación de dos procesos asistenciales
integrados: cáncer pulmón, mama, colorrectal
y próstata
Todas excepto en las EOXI de
Santiago y Vigo
Porcentaje de pacientes con diagnóstico
histológico de cáncer (mama, pulmón,
próstata, colorrectal) evaluados por el Comité
Clínico de Tumores
>95%
Del análisis conjunto de la definición del objetivo operativo y de los indicadores propuestos para
su evaluación en el presupuesto y en los ADG, se cuestiona la consistencia de su planteamiento
al mezclar aspectos instrumentales con elementos de actuación. Así, aspectos operacionales
como los procesos asistenciales integrados o las vías rápidas se formulan en el mismo objetivo
operativo y al mismo nivel que instrumentos organizativos como los que constituyen las
estructuras de gestión integradas o las áreas de gestión clínica. Aunque esta situación se
modifica para los ejercicios 2012 y 2013 con la referencia exclusiva como objetivo operativo de
las “estructuras organizativas de gestión integrada” y como indicador el “núm. proyectos”, el
planteamiento del ejercicio 2011 permite un análisis de la vinculación con indicadores de los
ADG, desarrollada a continuación.
Los modelos organizativos propuestos tienen como finalidad dar soporte a actuaciones que, en
forma de procesos asistenciales, deben constituir los auténticos objetivos operativos y deberán
ser evaluados mediante indicadores que miden el nivel de implantación o con parámetros que
permitan reconocer los resultados conseguidos. Respecto a este modelos organizativos es
necesario hacer las siguientes observaciones:
- Las EOXI constituyen el modelo organizativo propuesto para conseguir, entre otras
finalidades, una atención integral, eliminando barreras entre los diferentes niveles asistenciales y
superando la fragmentación en la asistencia. El modelo se basa en integrar en una gerencia
única las estructuras directivas que se organizaba alrededor de los dos niveles de asistencia:
primaria y especializada, y a través de sus correspondientes gerencias. El proceso se inicia con la
aprobación del Decreto 168/2010, de 7 de octubre, y su creación se lleva a cabo
progresivamente durante los siguientes ejercicios hasta culminar en el 2014, quedando el mapa
del dispositivo asistencial del organismo autónomo configurado en siete EOXI. Teniendo y cuenta
que la creación de una gerencia única no supone, en sí mismo, una atención integrada, este
modelo deberá ser evaluado en la medida en que contribuya a alcanzar los resultados de
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
76
continuidad asistencial, por considerarse el soporte más idóneo (frente a otras alternativas) sobre
el que aplicar los instrumentos de gestión, actuaciones y procesos orientados a cumplir el
referido objetivo.
Para los ejercicios 2012 y 2013 se formula como objetivo operativo y los valores-objetivo,
definidos por núm. de proyectos, se establecen para 8 en ambos ejercicios. La realización,
medida en términos de EOXI creadas (siete en total), fue la siguiente:
EOXI Centros integrantes Data creación
A Coruña
CHUAC
7 octubre 2010 H Virxe da Xunqueira
XAP A Coruña
Santiago
CHUS
7 octubre 2010 H da Barbanza
XAP Santiago
Ferrol CH Arquitecto Marcide
18 noviembre 2010 XAP Ferrol
Pontevedra y O Salnés
CH Pontevedra
28 julio 2011 H del Salnés
XAP Pontevedra
Ourense, Verín y O Barco de Valdeorras
CHOU
28 julio 2011 H de Valdeorras
H de Verín
XAP de Ourense
Vigo CHUVI
7 marzo 2013 XAP de Vigo
Lugo, Cervo y Monforte de Lemos
CH Lucus Augusti
21 marzo 2013 H da Costa
H de Monforte
XAP de Lugo
- Las Áreas de Gestión Clínica se enmarcan en el escenario de fórmulas organizativas de la
prestación sanitaria que pretenden orientar la actividad hacia el proceso asistencial y a la
atención integral del paciente mediante la implicación de los profesionales en la gestión de los
recursos. Incluidas en la ES2014, no fueron objeto de regulación hasta la publicación del Decreto
36/2014, de 20 de marzo, que contiene las previsiones respecto de la estructura, organización y
funcionamiento de estas áreas. Establecidas bajo un régimen de creación voluntaria, no se han
implantado hasta el momento.
Este objetivo operativo se replantea en los ADG de los ejercicios 2012 y 2013 recogiendo los
siguientes indicadores y valores- meta:
Indicador ADG 2012 2013
Porcentaje de servicios con implantación de nuevos programas: polimedicados, crónicos, paliativos, telemedicina, otros....
Evaluación cualitativa
Implantación y/o mantenimiento del sistema de triaje Manchester en las urgencias hospitalarias Evaluación cualitativa
Comités Clínicos de Tumores constituidos >=5
Implantación de nuevos programas de telemedicina o alternativas a la hospitalización convencional Evaluación cualitativa
Implantación de servicios de atención no presencial Evaluación cualitativa
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
77
Retomando los indicadores de los ADG del ejercicio 2011 orientados a medir el objetivo
operativo en los diferentes centros de gestión del organismo autónomo, es preciso hacer las
siguientes consideraciones:
Las vías rápidas están indicadas para pacientes oncológicos o con enfermedades graves y tienen
como objetivo garantizar el diagnóstico e inicio del tratamiento en el menor tiempo posible.
Requieren la implicación de los servicios de atención primaria y de los hospitales y la aplicación
de criterios homogéneos basados en la mejor evidencia científica.
Los indicadores sobre esta actuación se trasladan para los ejercicios 2012 y 2013 como
parámetros de evaluación del objetivo operativo “reducción de tiempos de espera” a lo que se
hizo mención en el apartado anterior.
Los datos extraídos de la información publicada por el organismo el 1.03.2014 sobre tiempos de
espera de las vías rápidas implantadas desde atención primaria para consultas de hospital es la
siguiente:
Vías rápidas Espera (días)
Cáncer de vejiga 13
Cáncer otorrinolaringología 1
Cáncer de próstata 8,2
Cáncer colorrectal 11,8
Cáncer de mama 5,4
Cáncer de pulmón 4,5
Melanoma 4,3
Cáncer de cabeza / cuello 4
Demencia / Artritis Sin espera
Lumbalgia 4,8
Los procesos asistenciales integrados se enmarcan en la aplicación de herramientas y técnicas
destinadas a la planificación y gestión de los recursos y del proceso de gestión de la calidad en el
sector sanitario. La implementación de esta metodología parte de la determinación y priorización
de los procesos asistenciales de la organización, finalidad a la que va destinado el objetivo
operativo.
Según el documento de evaluación de la ES2014, los procesos asistenciales integrados
identificados según el plan de prioridades del organismo son los siguientes:
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
78
Procesos asistenciales integrados
- Enfermedad obstructiva crónica
- Diabetes
- Cáncer de mama
- Cáncer de pulmón
- Revisión y actualización de la guía para la detección precoz del cáncer de cérvix
- Plan de parto y puerperio
- Guía para el cribado de la enfermedad de Chagas
- Fibromialgia
- TDAH
- Guía de práctica clínica de hepatitis C
E) EFICIENCIA: BUENAS PRÁCTICAS DE DISPENSACIÓN Y PRESCRIPCIÓN Y USO DE Los GENÉRICOS
En el apartado IV.3.4. del informe se hace un análisis de este objetivo operativo. La estructura de
indicadores en el presupuesto y en los ADG para los ejercicios 2011 a 2013 fue la siguiente:
Objetivo operativo Indicador 2011
Presupuesto Objetivo ADG Objetivo
Eficiencia: Buenas
prácticas de
dispensación y
prescripción y uso
de los genéricos
Prescripción
medicamentos
genéricos
10%
Porcentaje de prescripción de medicamentos eficientes de los conjuntos de intercambio del Anexo 1
>97%
Porcentaje de prescripción de medicamentos genéricos del resto de los conjuntos de intercambio
>18%
Porcentaje de prescripción de novedades terapéuticas <1,5%
Porcentaje de prescripción inducida no realizada <10%
Porcentaje de prescripción no eficiente <10%
Objetivo operativo Indicador 2012
Presupuesto Objetivo ADG Objetivo
Eficiencia: Buenas
prácticas de
dispensación y
prescripción y uso
de los genéricos
%Prescripción
medicamentos
genéricos
14%
Porcentaje de medicamentos genéricos >30%
Porcentaje de prescripción de novedades terapéuticas <1,5%
Gasto por receta <12,5€
Precio medio de receta de inhibidores de bomba de protones
<8€
Precio medio de receta de estatinas <9€
Objetivo operativo Indicador 2013
Presupuesto Objetivo ADG Objetivo
Eficiencia: Buenas
prácticas de
dispensación y
prescripción y uso
de los genéricos
%Prescripción
medicamentos
genéricos
30%
Porcentaje de medicamentos genéricos >37%
Porcentaje de prescripción de novedades terapéuticas <1,5%
Precio medio de receita de estatinas <9€
Coste por receta <13,5 y 14,2. <
Núm. de dosis diarias definidas de IBPs facturados en receta oficial por 1000 TIS del cupo
>125€
En este objetivo se advierte una evolución en la orientación de los indicadores que lo evalúan.
Para el ejercicio 2011 los indicadores se restringen al ámbito de la prescripción y se formulan en
términos de porcentaje aplicable a diferentes parámetros. En los ejercicios siguientes se incluyen
indicadores que orientan objetivos de gasto y de coste.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
79
F) ELABORAR Y POR EN MARCHA El PLAN I+D+i EN El ÁMBITO SANITARIO
Este objetivo operativo se enmarca en la ES2014 en la línea estratégica 5.1. enunciada como de
“promoción de la investigación, innovación y transferencias de resultados”. Atendiendo a un
objetivo general dirigido a potenciar un modelo de investigación orientado a la innovación, prevé
la realización de diferentes actuaciones en distintos ámbitos: proyecto de campus vida, impulso
de los institutos de investigación sanitaria, simplificación de las estructuras de fundaciones para
la investigación, valorización de resultados de la investigación y potenciación de la investigación
traslacional.
El objetivo operativo se enuncia como la puesta en marcha del Plan I+D+i y se mide a través de
los siguientes indicadores en el período objeto de análisis:
Objetivo operativo
2011 2012 2013
Indicador Unidad de
medida Valor final
Indicador Valor final
Indicador Valor final
Elaborar y poner en marcha el Plan I+D+i en el ámbito sanitario
Acreditación Institutos Investigac, Sanit
% 75
Núm. institutos de investigación sanitaria con acreditación
1
Núm. institutos de investigación sanitaria con acreditación
1
Núm. centros de I+D+i beneficiados
3 Núm. centros de I+D+i beneficiados
3
Núm. patentes registradas
5 Núm. patentes registradas
5
Núm. proyectos I+D+i
5 Núm. proyectos I+D+i
5
Como se observa, la referencia exclusiva de acreditación de institutos de investigación sanitaria
como indicador para el ejercicio 2011 cuestiona la capacidad para evaluar el objetivo. En los
siguientes ejercicios se completa con referencias a centros y actividad (patentes y proyectos).
Los institutos de investigación sanitaria constituyen un instrumento para contribuir a fomentar
científicamente los programas y políticas del SNS mediante la asociación de los hospitales del
sistema, de las universidades, organismos públicos de investigación y otros centros públicos o
privados de investigación. Su acreditación corresponde al Ministerio de Sanidad a través del
Instituto de Salud Carlos III. En el ámbito de la CA están constituidos desde el año 2008 tres
institutos (Santiago, Vigo y A Coruña), en torno a los correspondientes hospitales docentes e
investigadores apoyándose en las fundaciones vinculadas a cada hospital para dar soporte a su
estructura organizativa y de gestión. En el período objeto de fiscalización, el Instituto de
Investigaciones Sanitarias de Santiago (IDIS) es el único que tiene reconocida la acreditación
desde el 10 de marzo de 2010. Todo el indicado cuestiona el planteamiento y valores
establecidos nos indicadores del presupuesto y de los propios ADG.
Se crea la Plataforma de Innovación como herramienta transversal que promueve y coordina la
participación en proyectos de innovación y gestiona sus resultados.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
80
Los indicadores de medida vinculados al objetivo operativo recogidos en los ADG para el ejercicio
2011 son los siguientes, apreciándose cierta desconexión con el objetivo operativo del
presupuesto:
ADG Objetivo
Participación en la creación de la Red de Fundaciones de Investigación Sanitaria Gallega Creación 3 fundaciones ligadas a los 3 institutos
Remisión de proyectos a la Plataforma de Innovación ≥2
Para los ejercicios 2012 y 2013 los indicadores quedan formulados de la siguiente manera:
ADG Objetivo 2012 Objetivo 2013
Incremento en el factor impacto de publicaciones en el Q1 >10%
Proyectos presentados a la Plataforma de Innovación y/o Programa
divulga >=3 >=3
Núm. de proyectos de investigación activos >80% del año anterior >80% del año anterior
Núm. total de publicaciones en revistas científicas indexadas en el CSIC
(ime, ICYT, ISOC) Pubmed, Web of knowledge (Wok), Embase,
PsicINFO. (internacionales, nacionales y autonómicas)
>80% del año anterior
Según el documento de Evaluación de la ES2014, el número de patentes acreditadas asciende a
22 y, según la fecha de su publicación, dos corresponden a 2011, siete a 2012, siete a 2013 y
las seis restantes a 2014. En el mismo documento se señala que fueron recibidos más de 15
proyectos de innovación en la Plataforma.
G) CALIDAD Y SEGURIDAD DEL PACIENTE
Este objetivo operativo se incorpora en el presupuesto de los ejercicios 2012 y 2013, aunque
dispuso en los ADG de 2011 de una línea estratégica orientada a su cumplimiento según el
siguiente detalle:
Objetivo operativo
Presupuesto 2012 y 2013
ADG
Indicador 2011 2012 2013
Calidad y
seguridad
del
paciente
Número de
programas
desarrollados:
4
Porcentaje de notificaciones realizadas en el sistema
de Notificación para la Seguridad del Paciente
(SINAPS)
>3% >=3%
Porcentaje de registro de evaluación del dolor en los
pacientes ingresados y en los pacientes atendidos >50% >=50%
Registro según código CIAP Z25 en los casos de
violencia de género en los que se realizara el parte
de lesiones
100%
Realización del Curso Semipresencial de formación
de formadores (por lo menos un médico, una
enfermera y un trabajador social) para la prevención
y atención a la violencia de género
Evaluación
cualitativa
Implantación del sistema de notificación para la
seguridad del paciente
>=3 servicios de
Primaria por
EOXI
Porcentaje de pacientes hospitalizados con
valoración del dolor como 5ª constante en la gráfica
de constantes de la aplicación GACELA
>=70%
Porcentaje de implantación del procedimiento de
atención al paciente con dolor crónico no oncológico
25% de los
servicios de
primaria de las
EOXI
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
81
De la confrontación entre el presupuesto y los ADG se desprende una cierta desconexión nos
indicadores que evalúan el objetivo operativo.
V.2.2.2. OBJETIVOS DE LAS ÁREAS ECONÓMICAS Y DE PERSONAL DE LOS ADG
La asignación presupuestaria para los centros de gestión no está vinculada con los ADG, de tal
manera que el presupuesto no se relaciona con la actividad ni con los resultado sino que
responde a un criterio de suficiencia con un componente histórico y, en particular, el capítulo II es
el resultado de una dotación, en general, de carácter lineal, en el marco de la restricción que
imponen los recursos del organismo. En el siguiente cuadro se muestra la evolución global de los
presupuestos en los ejercicios 2009 a 2012 en los centros hospitalarios y gerencias de atención
primaria.
Cuadro 30: Presupuestos iniciales cap II 2009-2012 (miles de euros)
2009 2010 2011 2012 % variación.
2010/2009 2011/2010 2012/2011
Hospitales 640.000 623.945 601.621 639.725 -2,50% -3,60% 6,33%
CCHH 586.295 571.587 551.299 589.402 -2,50% -3,50% 6,91%
Hospitales Comarcales 53.706 52.358 50.323 50.323 -2,50% -3,90% 0,00%
XAP 27.428 26.740 25.661 25.631 -2,50% -4,00% -0,12%
A partir de 2013 la estructura presupuestaria se ve afectada por el proceso de creación de las
EOXI sin que pueda ser objeto de un análisis comparativo homogéneo. Su detalle es el siguiente:
Cuadro 31: Presupuestos iniciales capítulo II 2013-2014 (miles de euros)
Centro Presupuesto inicial capítulo II % variación
2013 2014 2014/2013
EOXI A Coruña 165.358 162.304 -1,85%
EOXI Ferrol 57.631 56.520 -1,93%
EOXI Santiago 148.042 145.929 -1,43%
2701 H Lucus Augusti 61.944
2703 XAP Lugo 6.050
2706 H da Costa 11.215
2707 H de Monforte 8.943
2797 DP de Lugo 19.444
EOXI Lugo 107.596 106.390 -1,12%
EOXI Ourense 92.768 90.333 -2,63%
3601 CHUVI 107.772
3606 XAP Vigo 4.986
3697 DP de Pontevedra 94.999
EOXI Vigo 207.757 198.337 -4,53%
EOXI Pontevedra 60.844 66.456 9,22%
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
82
En los siguientes cuadros se muestran los indicadores contenidos en los ADG correspondientes a
los ejercicios 2010 y 2011 vinculados con las áreas de personal y económica. De la información
remitida se desprende que los indicadores del área económica se mantienen en los ejercicios
objeto de fiscalización. ACUERDOS 2011 ACUERDOS 2010
Indicador Líneas
estratégicas Indicador
Líneas estratégicas
RRHH
Cumplimiento del presupuesto gastos capítulo I Eficiencia asistencial
RRHH
Porcentaje de cumplimiento del capítulo I
Sostenibilidad
Estándar equivalente año 2010 Productividad: gasto capítulo i/UPH ajustadas por 1000 hab.
Peso de temporalidad
Índice de absentismo
Porcentaje de sustitución
RREE
Cumplimiento del presupuesto gastos capitulo II e IV Eficiencia
asistencial
RREE
Porcentaje de cumplimiento del capítulo II
Porcentaje de cumplimiento del presupuesto de ingresos
Índice de costes de estructura
Índice comparativo de costes de estructura
GLBAL Productividad: gasto total (capítulo I+II+IV)/UPH ajustadas por 1000 hab.
Se observa que, respecto a los anteriores, los ADG del 2011 recogen indicadores totalmente
diferenciados para a las áreas económicas (RREE) y de personal (RRHH).
A) RREE
En los ADG para 2011 se aprecia, al margen de las variaciones derivadas de las líneas
estratégicas en las que se adscriben, una simplificación de los indicadores relativos a los aspectos
económicos. En los ADG anteriores se establecían referencias sobre costes de estructura y
Unidades de Producción Hospitalaria ajustadas (UPH) sobre las que es preciso hacer las
siguientes aclaraciones:
- Para los costes de estructura se utilizan los costes directos de determinados servicios
valorados por su gasto real (limpieza, mantenimiento en general, seguridad y suministros
energéticos, con la referencia de los costes de personal en caso de que no estén externalizados).
Se obtiene un índice que sirve para determinar el valor de cada centro (costes directos año/costes
directos año anterior) que no deberá superar la relación >=1 o para establecer comparativas
entre ellos (costes directos del año/m2).
- Las UPH son medidas del producto hospitalario que valoran la complejidad y severidad de las
patologías tratadas y se calculan multiplicando el número de altas por su complejidad. Tienen
como base el sistema internacional de clasificación de pacientes (Grupos Relacionados por el
Diagnóstico – GRD) que los ordena en grupos homogéneos atendiendo al criterio de consumo
similar de recursos (cada GRD ha asignado un peso de complejidad que es una medida de la
carga media de recursos que consume un paciente clasificado dentro de él) y a la información
proporcionada por el Conjunto Mínimo Básico de Datos (CMBD).
Como se señaló, a partir de 2011 se modifican para recoger una nueva estructura más simple:
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
83
- Los capítulos II e IV se establecen con valores de gasto real como el imputable al ejercicio. Los
valores de realización se aplican mediante porcentajes de minoración en función de niveles de
incumplimiento de gasto (escala hasta el 1%) y de cumplimiento de determinados costes: de
estructura (mantenimiento general, limpieza, seguridad y suministros energéticos), de farmacia
hospitalaria (productos farmacéuticos y programas especiales de farmacia) y los relacionados con
la actividad (implantes, otro material sanitario y material de laboratorio).
- El indicador sobre cumplimiento del presupuesto de ingresos, incorporado en los ADG del
2011 y con antecedente en los antiguos POE, actúa como medida de incentivación para los
centros. Responde a objetivos de cumplimiento de los importes de facturación y de ingresos,
siendo sus valores de realización del 100%, requiriendo el cumplimiento de ambos e
incorporando objetivos de calidad. La consecución de los objetivos de ingresos supone la
reversión a los centros del 5% del importe de la facturación a terceros obtenida en el ejercicio en
el capítulo de inversiones del ejercicio siguiente.
Los valores de realización para los ejercicios 2011 a 2013 de los compromisos de gasto y de
ingresos se muestran en el anexo 9.
B) RRHH
Como referencia para el cumplimiento de objetivos de gasto se establece el gasto presupuestario
para el capítulo I en el que, la diferencia de otros capítulos, no se producen desviaciones de
gasto entre ejercicios. Adicionalmente, tal y como muestra el cuadro que se presenta a
continuación, se reconocen en el ámbito de personal indicadores orientados a la seguridad de
pacientes y profesionales (violencia sanitaria), así como los destinados a medir el nivel de
absentismo y la IT, advirtiéndose la exclusión en el 2011, respecto del anterior, de aquellos
dirigidos a la evaluación de la temporalidad o del nivel de sustitución. ACUERDOS 2011 ACUERDOS 2010
Indicador Líneas
estratégicas Indicador
Líneas estratégicas
Implantación de procedimientos y acciones para la prevención de la violencia laboral en el ámbito sanitario y efectividad de las mismas
Profesionales
Índice de frecuencia de violencia sanitaria Seguridad de pacientes y profesionales Implantación de vías rápidas para profesionales en
patologías más prevalentes como causa de IT Índice de incidencia de violencia sanitaria
Índice de absentismo
Duración media de la IT
No se dispuso de información sobre la evolución y realización de este objetivo en los ejercicios
posteriores.
V.2.2.3. RESULTADOS DE LOS ADG. APLICACIÓN EN EL CPV
El cumplimiento de los ADG tiene efectos en la aplicación del complemento de productividad
variable (CPV), estableciéndose, a tal efecto, en los ADG correspondientes al ejercicio 2011 la
ponderación para las líneas estratégicas en las que se agrupan los diferentes indicadores, y que
se muestra en la siguiente tabla:
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
84
Línea estratégica CPV
1.- Salud y demanda de los ciudadanos 10%
2.- Calidad y seguridad 3%
3.- Profesionales 5%
4.- Información 10%
5.- Sector sanitario como creador de valor 2%
6.- Eficiencia asistencial
Control de la demanda 10%
70% Farmacia 15%
RRHH 25%
RREE 20%
A efectos del CPV se agrupan alrededor de tres ámbitos de gestión: Asistencia sanitaria (DAS),
Recursos Humanos (RRHH) y Recursos Económicos (RREE). Los pesos de cada área se mantienen
para el ejercicio 2012 (DAS un 50%, RRHH un 30% y RREE un 20%) y se modifican en el
ejercicio 2013 (DAS 60%, RRHH 25% y RREE 15%).
El resultado global de su cumplimiento por centros se recoge en el siguiente cuadro que muestra
la evolución en el período 2010-2013.
Cuadro 32: Cumplimiento de objetivos de los ADG 2010-2013
2010 2011 2012 2013
Total DAS RRHH RREE Total DE Las RRHH RREE Total DE Las RRHH RREE Total
CHU Coruña 91,54% 44,64% 29,70% 19,15% 93,49%
H Virxe da Xunqueira 91,00% 47,55% 30,00% 19,66% 97,21%
XAP Coruña 94,15% 48,32% 30,00% 18,22% 96,54%
EOXI Coruña 92,23% 46,84% 29,90% 19,01% 95,75% 63% 25% 11,93% 99,93% 71,85% 20,29% 7,86% 100,00%
EOXI Ferrol 93,10% 46,55% 29,84% 19,57% 95,96% 61% 25% 14,49% 100,49% 65,88% 19,88% 14,24% 100,00%
CHU Santiago 89,59% 45,19% 29,17% 19,66% 94,02%
H Barbanza 91,20% 43,44% 30,00% 0,00% 73,44%
XAP Santiago 90,45% 49,11% 29,72% 19,60% 98,43%
EOXI Santiago 90,41% 45,91% 29,63% 13,09% 88,63% 63% 25% 12,07% 100,07% 64,62% 21,14% 14,24% 100,00%
HU. Lucus Augusti 90,60% 44,75% 29,61% 20,00% 94,36% 60% 25% 15,07% 100%
HC Costa 83,44% 42,51% 29,77% 3,00% 75,28% 72% 25% 3,00% 100%
HC Monforte 93,01% 44,75% 30,00% 20,00% 94,75% 55% 25% 19,66% 100%
XAP Lugo 89,45% 46,95% 30,00% 20,00% 96,95% 55% 25% 20,00% 100%
EOXI Lugo 89,13% 44,74% 29,85% 15,75% 90,34% 61% 25% 14,43% 99,93% 61,38% 24,38% 14,24% 100,00%
CH Ourense 98,37% 46,81% 29,28% 19,51% 95,60%
HC Valdeorras 89,70% 46,72% 24,17% 16,66% 87,55%
H Verín 96,37% 47,33% 29,12% 16,66% 93,11%
XAP Ourense 92,70% 47,92% 19,41% 19,01% 86,34%
EOXI Ourense 94,29% 47,20% 25,50% 17,96% 90,65% 56% 25% 19,32% 100,32% 63,11% 22,65% 14,24% 100,00%
CHU Vigo 85,11% 44,57% 29,74% 3,00% 77,31% 56% 30% 14,24% 100%
XAP Vigo 99,95% 49,91% 30,00% 19,60% 99,51% 56% 30% 14,46% 100%
EOXI Vigo 92,53% 47,24% 29,87% 11,30% 88,41% 56% 30% 14,35% 100,35% 65,62% 21,26% 13,12% 100,00%
CH Pontevedra 98,47% 47,80% 30,00% 19,66% 97,46%
H Salnés 93,15% 45,46% 27,69% 20,00% 93,15%
XAP Pontevedra 94,93% 47,22% 30,00% 19,32% 96,54%
EOXI Pontevedra 95,52% 46,83% 29,23% 19,66% 95,72% 63% 25% 12,24% 100,24% 61,98% 23,27% 14,75% 100,00%
Fuente: Dirección de Recursos Humanos del Sergas (*) Los datos se corresponden con el 2º semestre
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
85
Se advierte el proceso de puesta en marcha de las EOXI que supone variaciones en los sistemas
de evaluación resultado de la integración de centros. Al tiempo se observan ciertas diferencias en
la aplicación de los pesos previstos de cada área de gestión, en particular de la DAS, producto de
los resultados y acuerdos en las sesiones de control y seguimiento que se realizan.
VI. CONCLUSIONES
- El proceso de construcción de la institución presupuestaria se caracterizó por los limitados
resultados que tuvieron los esfuerzos en la aplicación de técnicas y metodologías
presupuestarias. La vigente estructura por programas de gasto presenta insuficiencias en su
planteamiento, de tal forma que no permite informar adecuadamente sobre el sistema de
asignación de recursos y limita la capacidad del presupuesto como instrumento de gestión y
evaluación de la acción pública. La debilidad en la incorporación de objetivos e indicadores no
sirvió para modificar de forma sustancial la dimensión estrictamente financiera que caracteriza la
actual configuración del presupuesto. Además, la limitada información sobre el coste de los
servicios públicos no facilita una adecuada verificación de la aplicación de los principios de
eficiencia y economía.
- La CA no es ajena a esta situación y se advierten carencias en el marco legal y de gestión. Los
esfuerzos realizados no alcanzan las suficientes mejoras para convertir el presupuesto en un
instrumento de gestión que vincule el gasto con objetivos, que informe sobre su grado de
cumplimiento y que sirva para la toma de decisiones en la distribución de los recursos.
- Las especiales características del sector sanitario y la actual configuración del presupuesto del
Sergas (rigidez en el gasto, deficiente presupuestación, limitada capacidad de la estructura por
programas, contabilidad analítica no desarrollada y limitación para visualizar proyectos de
actuación específicos) dificultan la aplicación de un sistema presupuestario integrado y racional.
El modelo presupuestario debe tener presente sus especiales singularidades, al tiempo que se
precisa el desarrollo de las condiciones necesarias para su implementación (estabilidad de
recursos, adecuación de los programas de gasto, evolución de los sistemas de estimación de
costes, ...).
- Se advierten carencias en la información que el organismo autónomo publica respecto de su
actividad y resultados, tanto para el conjunto del organismo como para los diferentes centros de
gestión que lo integran. Esta situación contrasta con el elevado nivel de desarrollo de sus
sistemas de información que le sirven de soporte a la gestión de su actividad y de sus
prestaciones.
- El documento presupuestario no contribuye a facilitar la información antedicha, tanto su
planteamiento como su ejecución y liquidación responden, básicamente, a criterios financieros.
No se prevé un informe o memoria comprensivo del grado de cumplimiento de los objetivos
programados y, en su caso, de su coste.
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
86
- El presupuesto para el ejercicio 2011 prevé la integración del plan estratégico de la CA (PEG).
Pretende la incorporación al proceso presupuestario de los objetivos de dicho plan, del que
forman parte los planes y programas sectorial de cada departamento. En el ámbito del Sergas el
documento de planificación de referencia para el período es la Estrategia SERGAS 2014
(ES2014).
- El proceso de integración se hace mediante la asignación de las medidas y actuaciones
(objetivos operativos) del PEG a los programas de gasto. Los créditos del presupuesto están
asociados a los programas, sin que sean objeto de distribución entre las medidas y actuaciones
que incorporan. El proceso de presupuestación se desarrolla alrededor de los proyectos de gasto
que, dadas las características del sector sanitario (concentración de los créditos en los capítulos I
e II), condicionan la idónea asociación de los objetivos operativos a los recursos presupuestarios.
Esta situación tiene como resultado una concentración de los créditos, en particular, en las
medidas de soporte general que no llevan asociados objetivos.
- En el proceso de integración de los planes en el presupuesto, la ES2014 constituye el
elemento vertebrador; de su confrontación con el presupuesto se advierten dificultades para una
idónea conexión.
- La documentación presupuestaria, en particular, las memorias de los programas, que recogen
una información singularizada de los objetivos, presentan importantes carencias y un elevado
nivel de desconexión, lo que dificulta una visión integradora entre objetivos y recursos.
- Se aprecian significativas deficiencias en la definición y concreción de los objetivos operativos
e indicadores recogidos en el documento presupuestario, lo que limita su capacidad para cumplir
con la finalidad de reflejar los objetivos estratégicos que se pretenden conseguir y su grado de
consecución.
- Se advierte la ausencia de un proceso estructurado dirigido a fundamentar y documentar el
cumplimiento de los objetivos establecidos en el presupuesto. No existe una sistemática de
información y seguimiento de los mismos.
- Se observa la ausencia de planes en los términos previstos en las instrucciones de elaboración
de los presupuestos. Estos se limitaron a los de infraestructuras, estando vinculados con el
objetivo operativo de “modernización de infraestructuras”, y cuyo análisis está recogido en el
apartado IV.3.1 del informe. Se constata la desconexión entre los planes de infraestructuras y el
documento presupuestario, así como las inconsistencias de los objetivos e indicadores de este.
Esta situación se aplica a otros objetivos operativos analizados con la información disponible:
“impulso a la centralización de compras” (IV.3.2), “reducción de tiempos de espera”(IV.3.3) y
”buenas prácticas y dispensación y prescripción y uso de genéricos”(IV.3.4).
- El Sergas tiene una amplia experiencia en la aplicación de instrumentos de relación con sus
centros de gestión con la finalidad de vincular la actividad con el presupuesto asignado
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
87
(contratos-programa, POE, ADG), los cuales se desarrollan en un escenario de dirección por
objetivos. De la confrontación con los objetivos operativos del presupuesto se desprenden puntos
de conexión. No obstante, se constatan deficiencias en el planteamiento y vinculación de los
indicadores.
- No existe un documento de evaluación global que traduzca los valores de realización
recogidos en los ADG de cada centro o área de gestión al correspondiente indicador del
presupuesto, de tal forma que establezca valores para el conjunto del organismo.
Pese a los esfuerzos desarrollados a través de estos instrumentos de relación, no se modificó el
sistema tradicional de presupuestación de los centros sanitarios que responde a un criterio de
suficiencia con un componente histórico.
VII. RECOMENDACIONES
- Es preciso revisar el modelo y las técnicas de presupuestación con la finalidad de que se
integre, con un nivel adecuado y un equilibrio realista, la planificación estratégica con el
presupuesto y este con los instrumentos de relación y gestión. Se hace necesario: a) alinear, bajo
una arquitectura única, los objetivos e indicadores, que deben mantener congruencia en su
planteamiento; b) dotarse de un sistema normalizado de seguimiento de los objetivos; c) elaborar
memorias o informes sobre resultados.
Los programas de gasto deben responder a una lógica de actuación pública, asociarse con la
estrategia de la organización y vincularse con el proceso de asignación de recursos.
- La metodología empleada debe considerar las singularidades del sector sanitario y debe ir
acompañada de mejoras en este orientadas la: a) dotarse de un sistema estable de financiación;
b) revisar la estructura de los programas de gasto y, en su caso, redefinir y realizar los ajustes
precisos con la finalidad de que respondan a las necesidades y líneas de actuación del sector
sanitario; c) impulsar la contabilidad analítica y desarrollar procedimientos dirigidos a conocer el
coste de los servicios sanitarios.
- Debe mejorarse la calidad de la presupuestación, por lo que ha de: a) perfeccionarse la
estructura y los contenidos de los programas; b) establecerse objetivos específicos, medibles,
razonables, pertinentes y sujetos a plazos; c) definirse indicadores que proporcionen una
adecuada información descriptiva y valorativa de los objetivos que tratan de medir.
- Debe ampliarse la información sobre la ejecución presupuestaria incorporando una memoria
demostrativa del grado de cumplimiento de los objetivos programados y, en su caso, del coste de
los servicios.
- Debe mejorarse el acceso a la información sobre la actividad, la calidad y los resultados del
sistema sanitario. Dicha información debe publicarse de manera periódica, sistematizarse de
forma estructurada y ordenada y, por último, ser accesible, fácilmente interpretable, útil y
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
88
comparable. Debe aprovecharse el elevado nivel de calidad y desarrollo de los sistemas y
tecnologías de la información con los que cuenta la institución.
- Debe establecerse una idónea conexión entre los diferentes instrumentos que integran la
planificación de la entidad, que debe configurarse como un marco único en el que los
documentos de ámbito estratégico tengan continuidad en los de carácter operativo (presupuesto
y acuerdos de gestión).
Santiago de Compostela,
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
89
ANEXOS
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
91
ANEXO 1. INFORMACIÓN PUBLICITADA DE MACROINDICADORES DE ACTIVIDAD Y RENDIMIENTO ASISTENCIAL (extraída de las notas de prensa de los Acuerdos del Consello da Xunta)
Acuerdo del Consello da Xunta de 12.4.2012 Acuerdo del 6.6.2013 Acuerdo de 10.4.2014 y 23.1.2014
2011 % variación 2010/2011
2012 2013
Consultas en AP 25 millones -2,50% 24.229.781 24.313.842 en los centros de salud 4.079.328 en los hospitales
Consultas por 1000 habitantes 8.837 (similar a la media en el SNS)
Consultas médicas en centros de salud 13,8 millones -7,40%
% de consultas de primaria derivadas a centros hospitalarios
9,12% similar en 2010 por debajo del 10% por debajo del 10%. 8,72%
Consultas externas de atención hospitalaria (total) 4 millones
Consultas externas de atención hospitalaria (primeras) 1,2 millones
Ciudadanos pendientes de una primera consulta (a 31.12)
184.984 150.080 11.000 menos que en diciembre de 2012
Espera media 65,8 días 66,4 días en 2010 55,4 días por debajo de los 50 días
Espera media en vías rápidas (sospecha de patología oncológica)
12 días
Urgencias atendidas en PAC 2 millones (6,7% derivadas a hospital)
aumentan en un 2,89% 1.439.501
Urgencias hospitalarias 1 millón -1,70% disminuyen en un 4,3% 960.864
Urgencias por día 2.750 (el 15% requirieron ingreso)
2.633 personas. El 15,62% requirieron ingreso
Atenciones urgentes
3,5 millones (1.115.000 atendidas en la central de la F-061; 1.439.501 en los PAC y 960.864 en los servicios de urgencias hospitalarias
Episodios de hospitalización 225.000 228.656 un 1,22% más que en 2011 74% fueron urgentes
232.645 75% fueron urgentes
Estancia media episodios de hospitalización 8,67 días 9 días en 2010 8,32 días 8,13 días
Media diaria de camas en funcionamiento 6.826 6.739
Media de camas ocupadas 5.300 5.212
% de ocupación 77,45%
Camas por 1000 habitantes 2,83
Intervenciones quirúrgicas 174.000 166.000 en 2010 176.101 en los hospitales públicos
Intervenciones quirúrgicas urgentes 35.512 (similar al año anterior)
% intervenciones programadas 80% 80%
% intervenciones urgentes 20%
Intervenciones en AP 16.710 15.353 en 2010 24.996 7.154 más que en 2012
Rendimiento quirúrgico supera el 75%
Espera media prioridad 1 16 días 21 días en 2010
Espera media prioridad 2 58,6 días 60,2 en 2010
Recetas expedidas 67 millones 2,20% 60.862.969 un 8,72% menos que en 2011
% de genéricos 33% 73% más que en
2010 33,74% un 6,6% más que en 2011
Gasto en recetas 829 millones -11% menos que
en 2010 710 millones de euros un 14,32% menos que en 2011
Gasto en dispensación hospitalaria 306 millones 0,18 más que en
2010
% utilización historia clínica electrónica (IANUS) en hospitalización
95% 84% en 2010 96,4% 95,7% en 2011
% utilización historia clínica electrónica (IANUS) en AP 88% 85% en 2010 88,6%
% utilización historia clínica electrónica (IANUS) en consultas hospitalarias
82% 47% en 2010 100% 81,05% en 2011
% prescripción electrónica 92% 77% en 2010
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
92
ANEXO 2. INDICADORES ESTRATÉGICOS PRESUPUESTO 2014
Indicador Unidad Ámbito 2008 2009 2010 2011 2012
Coste de la prestación farmacéutica Miles de euros
GA 915.835 976.124 1.013.393 915.443
Coste de la prestación farmacéutica por beneficiario 334 355 367 333
Estancia media en los establecimientos sanitarios con régimen de internado
Núm. GA 9,0 8,8 8,8 8,2
ES 8,1 8,0 7,9
Gasto corriente por cama en funcionamiento en los establecimientos sanitarios con régimen de internado
Miles de euros
GA 231 248 247 258
Grado de ocupación en los establecimientos sanitarios con régimen de internado
Porcent. GA 79,5 76,7 75,8 73,6
ES 79,8 79,2 78,1
Médicos en atención primaria en el sistema Público de Salud de Galicia por mil habitantes
(0/00) GA 0,55 0,56 0,57 0,58
Número de altas en los establecimientos sanitarios con régimen de internado
Núm.
GA 319.174 315.192 313.430 310.717
ES 5.282.593 5.269.855 5.220.618
Número de camas en funcionamiento en los establecimientos sanitarios con régimen de internado
GA 9.919 9.863 9.904 9.508
ES 146.934 146.310 145.430
Número de camas en funcionamiento en los establecimientos sanitarios con régimen de internado por mil habitantes
(0/00) GA 3,6 3,5 3,5 3,4
ES 3,2 3,1 3,1
Número de centros de atención especializada del Sistema Público de Salud de Galicia
Núm.
GA
61 61 61 59 58
Número de centros de atención primaria del Sistema Público de Salud de Galicia
485 483 483 476 476
Número de consultas externas en los establecimientos sanitarios con régimen de internado
GA 5.096.396 5.137.215 5.195.933 5.305.838
ES 79.614.279 82.142.447 82.631.618
Número de intervenciones quirúrgicas en los establecimientos sanitarios con régimen de internado
GA 264.702 257.716 252.679 263.719
ES 4.567.730 4.663.830 4.657.931
Número de intervenciones quirúrgicas en los establecimientos sanitarios con régimen de internado por quirófano en funcionamiento
GA 1.042 937 926 956
ERES 1.149 1.148 1.141
Número de quirófanos en los establecimientos sanitarios con régimen de internado
GA 254 275 273 276
ES 3.975 4.063 4.082
Pediatras en atención primaria en el Sistema Público de Salud de Galicia por cien mil habitantes
Por 100.000
habitantes GA 10,1 10,3 10,3 10,9
Personal total en los establecimientos sanitarios con régimen de internado
Núm. GA 32.989 33.164 31.708 31.383
ES 507.181 517.704 527.312
Plazas dotadas en atención primaria en el Sistema Público de Salud de Galicia por mil habitantes
(0/00) GA 3,1 3,2 3,4 3,2
Fuente: Memoria de Objetivos y Programas de 2014
GA: Galicia ES: España
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
93
ANEXO 3. OBJETIVOS E INDICADORES PRESUPUESTO 2014 Objetivos operativos
Presupuestos 2014
Indicador Valor final
Desarrollo, soporte, mantenimiento e implantación de la infraestructura TIC y los sistemas de información del Sergas
Contratos tramitados a través de la modalidad compra pública de tecnología innovadora (Núm.) 20
Proyectos en fase de demostración H2050 (Núm.) 10 Progr. 411A
2 Progr. 412A
Proyectos en fase de demostración Innova Salud (Núm.) 16 Progr. 411A
2 Progr. 412A
Implantación historia clínica electrónica (%) 100
Implantación receta electrónica (%) 100
Implantación imagen digital (%) 97
Especialidades y centros de primaria que utilizan los sistemas de telemedicina (%) 45
Procesos selectivos soportados por baremación automática (expediente-y) (Núm.) 10
Centros con implantación sistema LOGAS (Núm.) 4
Procedimientos administrativos telemáticos para los ciudadanos (%) 50
Crecimiento de los sistemas de almacenamiento (%) 20
Incremento del ancho de banda de las líneas de comunicación (%) 30
Virtualización de servidores (%) 50
Llamadas resueltas en los centros de atención de usuarios (%) 98
Promover la participación y comunicación con los pacientes y asociaciones
Actividades desarrolladas por la Escuela Gallega de Salud para Ciudadanos (Núm.) 421
Actividades de formación desarrolladas por la FEGAS (Núm.) 350
Soporte General- Garantizar una prestación sanitaria pública y de calidad para todos los gallegos y gallegas
Sin indicador
Extender la plataforma logística Estructuras de gestión integrada conectadas a la plataforma logística (Núm.) 5
Mantener y mejorar las infraestructuras sanitarias Servicios mejorados (Núm.) 31 (Progr. 412A)
Centros de salud creados y/o modernizados (Núm.) 28 (Progr. 412B)
Gestionar los recursos asistenciales para dar respuesta a las necesidades de la ciudadanía en tiempo y forma
Tiempo medio de espera de las vías rápidas (días) 15
Tiempo medio de espera quirúrgica de las patologías de prioridad 1 (días) 30
Tiempo medio de espera quirúrgica de las patologías de prioridad 2 (días) 60
Tiempo medio espera en AP para citas de tipo demanda del Médico de Familia y Pediatría (días) 1
Tiempo medio de espera de las primeras consultas de enfermedad (días) 60
Nuevos programas de telemedicina o de alternativas a la hospitalización convencional (Núm) 7
Servicios de urgencias hospitalarias con sistema de triaxe implantados (%) 80
Centros de salud con servicios de atención no presencial (%) 10
Consultas en especializada (Núm.) 4.039.387
Consultas en primaria (Núm.) 23.432.529
Nuevas funcionalidades de la central de llamadas (Núm.) 1
Unidades de sangre suministradas a las EXI (Núm.) 124.190
Donaciones de cordón umbilical (Núm.) 500
Pruebas realizadas en Ingo (Núm.) 3.992
Resonancias magnéticas (Galaria) (Núm.) 30.300
Gammografias y Pet (Galaria) (Núm.) 11.673
Personal (mujeres) (Núm.) 18.509 (Progr. 412A)
6.736 (Progr. 412B)
Personal (total) (Núm.) 24.348 (Progr. 412A)
8.862 (Progr. 412B)
Ayuntamientos con atención urgente dentro de isocrona (%) 90
Promover el uso eficiente y responsable de los recursos
Coste medio por receta (€) 15
Prescripción de especialidades farmacéuticas genéricas (%) 32
Precio medio de receta de estatinas (€) 11
Prescripción de novedades terapéuticas (%) 2
Dosis diarias definidas de IBPs facturados en receta oficial por 1.000 TIS del cupo (Núm.) 150
Integración sanitaria de la salud mental y trastornos aditivos y desarrollo de la coordinación sociosanitaria
Plazas (Núm.) (Programa 412B) 1.210
Proyectos (Núm.) (Programa 413A) 55
Impulso de la prevención: Programas de cribado: Cáncer de Mama; Cáncer de colon; cribado de sordera neonatal y cribado de metabolopatías
Participación nos programas de cribado: Cáncer de colon (%) 35
Mujeres atendidas por programas de cribado: Cáncer de mama (%) 75
Niños atendidos nos programas de cribado: Metabolopatías (%) 99
Niños atendidos nos programas de cribado: Sordera neonatal (%) 95
Impulso de la prevención: Programas de vacunación infantil y de adultos Personas adultas vacunadas 50
Niños vacunados (Primovacinación) (%) 98
Impulso de la protección y control Brotes por factores de riesgo a raya (Núm.) 2
Merma de los brotes por facturación de riesgo a raya (%) 2
Impulso de la promoción de estilos de vida saludable Campañas de difusión y promoción (Núm.) 1
Proyectos (Núm.) 33
Mejorar la calidad de la formación sanitaria
Plazas acreditadas ofertadas para la formación de especialistas (Núm.) 367
Propuestas activid. formativas evaluadas por el Sistema Acreditador de Formación Continuada de Galicia (Núm.) 1.535
Personal (mujeres) (Núm.) 1.105
Personal (total) (Núm.) 1.453
Proporcionar a los profesionales recursos para facilitar su toma de decisiones y la actualización de sus conocimientos
Visitas/sesiones de Bibliosaúde (Núm.) 195.000
Visitas/sesiones de buceador (Núm.) 130.000
Potenciar la participación de los profesionales en proyectos de innovación y de buenas prácticas de prescripción
Proyectos presentados a la Plataforma de Innovación (Núm.) 10
Proyectos presentados al programa divulga (Núm.) 5
Soporte General. Construir una sociedad competitiva basándose en la investigación y el desarrollo tecnológico y la innovación empresarial, como garantía de crecimiento
Sin indicador
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
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ANEXO 4. CUESTIONARIO DE OBJETIVOS E INDICADORES PRESUPUESTARIOS. PERIODO 2011-2013
Objetivo operativo:
Indicador Unidad de
medida Órgano
responsable Órgano ejecutor
Medida de verificación
Estadística/sistema de información/ ....
1. PLANIFICACIÓN
1.1.- Definición del indicador. Referencia de la unidad de medida, descripción de la fórmula o método de
cálculo ....
1.2.- En su caso, documento de planificación específico para el objetivo operativo o documento en el que se
inserta (al margen de Estrategia SERGAS 2014).
1.3.- Plan de implantación. Situación de partida (31.12.2010) y valor meta. Previsión de cumplimiento.
1.4.- Revisión/adaptación que modifica el plan de implantación. Circunstancias/motivos que lo justifique.
Variaciones en el indicador o en su magnitud.
1.5.- Recursos económicos previstos. Indicación, en el caso de no estar cuantificados, del nivel de intensidad
de los recursos económicos asociados al objetivo en la escala: ALTA/BAJA/MEDIA.
2. EJECUCIÓN
2.1.- Actuaciones desarrolladas para su cumplimiento (en la medida del posible, por anualidades)
2.2.- Documentación soporte de ejecución (fichas y memorias de cumplimiento, informes de seguimiento,...)
Referenciar en anexos
2.3.- Grado de cumplimiento
2011 2012 2013
2.4.- En su caso, normativa elaborada (informes, circulares, normas, ...) para la ejecución del objetivo
1.5.- Recursos económicos aplicados en su ejecución.
3. OBSERVACIONES
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
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ANEXO 5. PLAN DE INFRAESTRUCTURAS. EXPEDIENTES ADJUDICADOS 2011-2013 (EUROS)
Ejercicio 2011
Modalidad Número exptes.
contratación Importe adjudicación
Importe obligaciones
reconocidas 2011
Obras 4 2.375.857 450.211
Servicios 1 31.797 -
Suministros 2 557.158 430.705
Concesión de obra pública 1 1.329.465.178 -
Total 8 1.332.429.990 880.916
Ejercicio 2012
Modalidad Número exptes.
contratación Importe adjudicación
Importe obligaciones
reconocidas 2012
Obras 1 820.135,7 33.520,8
Servicios 1 656.271,2 0
Suministros 12 2.584.901,9 989.459,3
Total 14 4.061.308,8 1.022.990,1
Ejercicio 2013
Modalidad Número exptes.
contratación Importe adjudicación
Importe obligaciones
reconocidas 2013
Obras 1 80.191 80.191
Servicios 1 10.909.229 0
Suministros 3 2.584.902 2.337.135
Total 5 13.574.322 2.417.326
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
96
ANEXO 6. PLAN DE INFRAESTRUCTURAS. EXPEDIENTES CON INCIDENCIA EN EL GASTO DE LOS EJERCICIOS 2011-2013 (EUROS)
Ejercicio 2011
Año inicio expediente
Número contratos Modalidad Importe anualidad
2011 Importe
Prórroga/modificación Obligaciones
reconocidas 2011
2006 1 Obras 12.474.558
12.474.558
4 Servicios 143.533
98.663
2007 3 Obras 1.972.584
1.343.068
2 Servicios 176.007
165.939
2008 4 Obras 3.494.826 580 3.228.497
1 Servicios 19.799
19.799
2009
9 Obras 4.397.280
4.375.637
2 Servicios 137.338
94.556
10 Suministros 1.123.075
1.123.075
2010
11 Obras 5.760.772 - 3.300.493
3 Servicios 966.331
750.798
39 Suministros 7.258.190 323.208 6.934.981
Total 89
37.924.291 323.788 33.910.063
Ejercicio 2012
Año inicio Número
contratos Modalidad Importe anualidad
Importe Prórroga/modificación
Obligaciones reconocidas 2012
2006 1 Obras 143.734 143.734
2007 1 Obras 580.844 580.844
2008 3 Obras 600.874
600.874
2009 1 Obras 367.732 155.416 504.532
2010
4 Obras 12.819.848 155.992 6.852.503
1 Servicios 147.093 147.093
12 Suministros 1.032.457 990.632
2011
2 Obras 580.029
466.659
2 Servicios 31.797 376.209 375.400
1 Suministros 0 126.453 126.453
Total 28 15.271.951 1.846.527 10.788.724
Ejercicio 2013
Año inicio Número
contratos Modalidad Importe anualidad
Importe Prórroga/modificación
Obligaciones reconocidas
2013
2009 3 Obras 418.436
418.436
2010 2 Obras 7.204.552 3.121.010 10.325.563
16 Suministros 47.825 47.825
2011 2 Obras 179.713 179.713
2012
1 Obras 699.651
699.651
1 Servicios 656.271
656.271
24 Suministros 0 1.477.869 1.447.869
Total 49 9.158.623 4.646.704 13.805.327
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
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ANEXO 7. INDICADORES DE LOS ADG 2011
LÍNEA 1.- SALUD Y DEMANDA DE LOS CIUDADANOS
TIEMPOS DE RESPUESTA ASISTENCIAL
CENTROS DE SALUD Tiempo medio de espera en AP para citas Médico Familia y Pediatra
ÁREA QUIRÚRGICA
Pacientes programables
- TME en estructural global (junio/diciembre)
- TME quirúrgica prioridad 1
- TME quirúrgica prioridad 2
Pacientes transitoriamente no programables (PTNP) y rechazo centro concertado (RCC)
- TME en registro PTNP+RCC
- Porcentaje de pacientes en RCC
Garantía asistencial
Pacientes LE quirúrgica > 180 días en : cataratas, prótesis cadera, prótesis rodilla, cirugía cardíaca coronaria, cirugía cardíaca valvular
ÁREA CONSULTAS DE ENFERMEDAD Y PRUEBAS DIAGNÓSTICAS
Pacientes programables
- TME primeras consultas de enfermedad
- TME en 4 vías rápidas cáncer (pulmón, mama, colorrectal y próstata)
- TME primeras pruebas diagnóstica radiología, medicina nuclear, ecocardiografías y endoscopias digestivas
GESTIÓN POR PROCESOS
PROCESOS ASISTENCIALES
Implantación de dos procesos asistenciales integrados: cáncer de pulmón, colorrectal, de mama y de próstata
Porcent. pacientes con diagnóstico histológico de cáncer (mama, pulmón, próstata, colorrectal) evaluados por el Comité Clínico de Tumores
LÍNEA 2.- CALIDAD Y SEGURIDAD
Porcentaje de notificaciones realizadas en el Sistema de Notificación para la seguridad del paciente (SINASP)
Porcentaje de registro de evaluación del dolor en los pacientes ingresados y en los pacientes atendidos
Registro según código CIAP Z25 en los casos de violencia de género en los que se realiza el parte de lesiones
LÍNEA 3.- PROFESIONALES
FORMACIÓN INTERNA
Implantación y puesta en marcha del procedimiento de acogida del nuevo personal
Implantación proyectos formativos de profesionales entre distintos niveles asistenciales y/o entre hospitales de distinto nivel
SALUD LABORAL
Índice de absentismo
Implantación de vías rápidas para profesionales en patologías más prevalentes como causa de IT
Duración media de la IT
Implantación de procedimientos y acciones para la prevención de la violencia laboral en el ámbito sanitario y efectividad de las mismas
LÍNEA 4.- INFORMACIÓN
INFORMACIÓN SANITARIA - HISTORIA CLÍNICA ELECTRÓNICA: IANUS
Porcentaje de utilización y porcentaje de anotaciones en la historia clínica electrónica
- Consultas hospital
- Urgencias
- Consultas centros de salud
Proyector corporativos
- Incorporación al SIGHA de la información de Radiología y Cirugía de los centros concertados
- Implantación aplicación hospital de día
- Implantación del módulo de interconsulta en IANUS
LÍNEA 5.- SECTOR SANITARIO COMO CREADOR DE VALOR
Participación en la creación de la Red de Fundaciones de Investigación Sanitaria Gallega
Solicitud de acreditación de Formación Sanitaria Especializada (FSE) en el área
Colaboración en formación pregrado en período no lectivo
Remisión de proyectos a la Plataforma de Innovación
LÍNEA 6.- EFICIENCIA ASISTENCIAL
RENDIMIENTO
Porcentaje de utilización de quirófanos para intervenciones programadas
Rendimiento quirúrgico
CONTROL DE LA DEMANDA
Porcentaje de primeras consultas del hospital que proceden de los centros de salud
Porcentaje de pacientes derivados desde el centro de salud al hospital
Relación entradas / salidas
- registro de espera quirúrgica
- registro de espera de primeras consultas de enfermedad
- registro de espera de pruebas grupos de radiología (convencional, TEC, RNM, ecografías, ecocardiografías, endoscopias digestivas y pruebas de medic. nuclear)
CONTROL DE COSTES EN FARMACIA
Porcentaje de prescripción electrónica
Porcentaje de prescripción de medicamentos eficientes de los conjuntos de intercambio del Anexo 1
Porcentaje de prescripción de medicamentos genéricos del resto de los conjuntos de intercambio
Porcentaje de prescripción de novedades terapéuticas
Porcentaje de prescripción inducida no realizada
Porcentaje de prescripción no eficiente
RRHH
Cumplimiento de presupuesto gastos Capítulo I
Estándar equivalente año 2010
RREE
Cumplimiento de presupuesto gastos Capítulo II
- Cap 2 + Cap 4
Porcentaje de cumplimiento de presupuesto de ingresos
- Importe mínimo facturación 2011
- Importe mínimo ingresos 2011
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
98
ANEXO 8. CUMPLIMIENTO OBJETIVOS ADG
Ejercicio 2012
EOXI
A Coruña EOXI
Santiago EOXI Ferrol
EOXI Pontevedra
EOXI Ourense
XAP Lugo
XAP Vigo
CHUVI HULA H
Costa H
Monforte
OO Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la Historia Clínica Electrónica
Porcentaje de utilización actual de la historia clínica electrónica (IANUS) en consultas
100 100 100 100 100 98 98 100 100 100 100
Incorporación en el SIHGA de la información de radiología de los centros concertados
100 85 0 100 85 0 0 100 0
Incorporación en el SIHGA de la información de cirugía de los centros concertados
0 85 50 0 100 0 50 0 0
Implantación de la aplicación del hospital de día 100 50 100 100 100 100 100 100 100
Implantación del módulo de interconsulta en IANUS 25 75 100 100 33 100 100 100 50
OO Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la Receta Electrónica
Porcentaje de prescripción electrónica 100 100 100 100 100 100 100 100 100
OO Reducción de tiempos de espera: cirugía, consultas y diagnóstico
Demora de las citas y demanda de medicina de familia y pediatría
100 100 100 100 100 100 100
Tiempo medio de espera estructural global 90 100 100 100 100 100 100 100 100
Tiempo medio de espera cirugía prioridad 1 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Tiempo medio de espera cirugía prioridad 2 50 100 100 100 33 100 100 100 100
Porcentaje de episodios en el registro de espera quirúrgica en situación de rechace de la derivación a centro concertado
100 100 100 100 100 0 100 100 100
Tiempo medio de espera primeras consultas de enfermedad
100 100 38 100 74 87 100 100 100
Tiempo medio de espera primeras pruebas diagnósticas 75 75 64 100 75 75 100 75 100
Porcentaje de primeras consultas recibidas de atención primaria
100 0 100 50 0 0 0 0 0
Porcentaje de citas de medicina de familia y pediatría enviadas para consultas a atención especializada
100 100 100 100 100 100 100
Relación de entradas/salidas registro de espera quirúrgica
100 100 100 100 100 100 100 100 100
OO Vías rápidas de diagnóstico y tratamiento. Procesos asistenciales integrados. Áreas de gestión clínica
Tiempo medio de espera en vías rápidas 100 100 100 100 100 100 75 71 100 100 100
Porcentaje de servicios con implantación de nuevos programas: polimedicados, crónicos, paliativos, telemedicina, otros...
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
OO Eficiencia: Buenas prácticas de dispensación y prescripción y uso de genéricos
Porcentaje de prescripción de genéricos 100 100 100 100 100 100 100 76 91 100
Porcentaje de prescripción de novedades terapéuticas 100 100 100 100 100 100 100 100 100 0
Gasto por receta 97 94 95 91 95 94 98 0 0 0 0
Precio medio de receta de inhibidores de bomba de protones
100 81 100 99 88 92 95 88 89 84 100
Precio medio de receta de estatinas 100 80 81 84 88 90 91 54 0 49 55
OO Elaborar y poner en marcha el Plan I+D+i en el ámbito sanitario
Número de proyectos remitidos a la Plataforma de Innovación o al programa Divulga
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Porcentaje de proyectos de investigación activos 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Incremento en el factor impacto de publicaciones en el Q1
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
OO Calidad y seguridad del paciente
Porcentaje de notificaciones realizadas en el sistema de Notificación para la Seguridad del Paciente (SINAPS)
100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100
Porcentaje de registro de evaluación del dolor en los pacientes ingresados y en los pacientes atendidos
0 100 0 100 100 100 100 100 100
Realización del Curso Semipresencial de formación de formadores (por lo menos un médico, una enfermera y un trabajador social) para la prevención y atención a la violencia de género
100 100 100 0 100 100 100 0 100 100 100
Informe fiscalización sobre los objetivos del Área del Sergas formulados en el documento presupuestario. Ejercicios 2011-2013
99
Ejercicio 2013
EOXI
A Coruña EOXI
Santiago EOXI Ferrol
EOXI Lugo
EOXI Ourense
EOXI Pontevedra
EOXI Vigo
OO Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la Historia Clínica Electrónica
Porcentaje de utilización actual de la historia clínica electrónica (IANUS) en consultas 0 85,56 56,78 78,68 46,51 100 0
Informe de alta en urgencias 100 77,44 56,14 100 100 100 100
Incorporación en el SIHGA de la información de radiología de los centros concertados 100 0 100 100 0 100 0
Incorporación en el SIHGA de la información de cirugía de los centros concertados 0 0 0 0 100 100 0
Implantación de la aplicación del hospital de día 0 0 0 0 0 0 0
Implantación del módulo de interconsulta en IANUS 0 100 100 100 100 100 0
Porcentaje de codificación mensual 100 100 100 100 100 100 100
OO Modernizar la tecnología sanitaria: implantar la Receta Electrónica
Porcentaje de prescripción electrónica 100 100 100 100 100 100 100
OO Reducción de tiempos de espera: cirugía, consultas y diagnóstico
Tiempo medio de espera en AP para las citas de tipo demanda de médico de familia y pediatría
100 100 100 100 100 100 100
Tiempo medio de espera estructural global 100 97,55 100 100 100 100 0
Tiempo medio de espera cirugía prioridad 1 100 100 100 100 100 100 100
Tiempo medio de espera cirugía prioridad 2 100 100 100 100 100 100 0
Porcentaje de pacientes en RCCTME 100 93,20 100 98,70 100 100 99,10
Tiempo medio de espera primeras consultas de enfermedad 88,22 100 92,5 92,89 100 100 86,67
Tiempo medio de espera primeras pruebas diagnósticas radiología 100 100 100 100 100 100 100
Tiempo medio de espera primeras pruebas diagnósticas ecocardiografías 96,67 100 0 0 60,44 100 53,3
Porcentaje de primeras consultas recibidas de atención primaria 100 0 0 0 0 0 0
Porcentaje de citas de medicina de familia y pediatría enviadas para consultas a atención especializada
100 100 100 100 100 100 100
Relación de entradas/salidas registro de espera quirúrgica 100 0 0 100 100 0 100
OO Vías rápidas de diagnóstico y tratamiento. Procesos asistenciales integrados. Áreas de gestión clínica
Tiempo medio de espera en vías rápidas 80 100 0 100 100 100 0
Implantación y/o mantenimiento del sistema de triaje Manchester en las urgencias hospitalarias
100 100 100 100 100 100 100
Comités Clínicos de Tumores constituidos 0 0 0 0 0 100 0
Implantación de nuevos programas de telemedicina o alternativas a la hospitalización convencional
100 100 100 100 100 100 100
Implantación de servicios de atención no presencial 100 100 100 100 100 100 100
OO Eficiencia: Buenas prácticas de dispensación y prescripción y uso de genéricos
Porcentaje de prescripción de genéricos 100 100 100 100 100 100 100
Porcentaje de prescripción de novedades terapéuticas 100 100 100 100 100 100 100
Precio medio de receta de estatinas 100 80,67 84 87,88 97,1 85,67 95,1
Coste por receta 100 0 0 0 0 0 0
Núm. de dosis diarias definidas de IBPs facturados en receta oficial por 1000 TIS del cupo
100 88,34 85,54 69,39 73,08 100 100
OO Elaborar y por en marcha el Plan I+D+i en el ámbito sanitario
Número de proyectos remitidos a la Plataforma de Innovación o al programa Divulga 88,3 100 50 88,3 66,7 100 100
Porcentaje de proyectos de investigación activos 100 100 100 100 100 100 100
Núm. total de publicaciones en revistas científicas indexadas en el CSIC (ime, ICYT, ISOC) Pubmed, Web of knowledge (Wok), Embase, PsicINFO. (internacionales, nacionales y autonómicas)
100 100 100 100 100 100 100
OO Calidad y seguridad del paciente
Porcentaje de notificaciones realizadas en el sistema de Notificación para la Seguridad del Paciente (SINAPS)
100 100 100 100 100 100 100
Implantación del sistema de notificación para la seguridad del paciente 100 100 100 100 100 100 100
Porcentaje de pacientes hospitalizados con valoración del dolor como 5ª constante en la gráfica de constantes de la aplicación GACELA
100 100 100 100 100 100 100
Porcentaje de implantación del procedimiento de atención al paciente con dolor crónico no oncológico
100 100 100 100 100 100 100
Nota: Valor 0 No cumple. Sin valor No aplica
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100
ANEXO 9. CUMPLIMIENTO OBJETIVOS ÁREA ECONÓMICA
Ejercicio 2011
Centro % cumplimiento gastos
(sobre 17%) % cumplimiento ingresos
(sobre 3%) % cumplimiento total (sobre
20%)
Cumplimiento objetivos sobre
100
1501 CHUAC 16,15 3,00 19,15 95,75
1505 Área Ferrol 16,57 3,00 19,57 97,85
1515 H da Barbanza -- 0,00 --
1516 H Virxe da Xunqueira 16,66 3,00 19,66 98,30
1571 CHUS 16,66 3,00 19,66 98,00
2701 H Lucus Augusti 17,00 3,00 20,00 100,00
2706 H da Costa -- 3,00 3,00 15,00
2707 H de Monforte 17,00 3,00 20,00 100,00
3201 CHOU 16,51 3,00 19,51 97,55
3204 H de Valdeorras 16,66 0,00 16,66 83,30
3215 H de Verín 16,66 0,00 16,66 83,30
3601 CHUVI -- 3,00 3,00 15,00
3603 CHOP 16,66 3,00 19,66 98,30
3615 H del Salnés 17,00 3,00 20,00 100,00
1507 XAP A Coruña 15,22 3,00 18,22 91,10
1509 XAP Santiago 19,60 19,60 98,00
2703 XAP Lugo 20,00 20,00 100,00
3206 XAP Ourense 19,01 19,01 95,05
3606 XAP Vigo 19,60 19,60 98,00
3612 XAP Pontevedra 16,32 3,00 19,32 96,60
Ejercicio 2012
Centro Cumplimiento de objetivos de gastos (sobre 12,75% o
sobre 17%)
Cumplimiento de objetivos de ingresos (sobre 2,25% o
sobre 3%)
Total objetivos (sobre 15% o sobre 20%)
Cumplimiento objetivos sobre
100
EOXI A Coruña 11,93 -- 11,93 79,53
EOXI Ferrol 12,24 2,25 14,49 96,60
EOXI Santiago 12,07 -- 12,07 60,35
CH Lucus Augusti 12,07 3,00 15,07 75,35
XAP Lugo 17,00 3,00 20,00 100,00
H da Costa 0,00 3,00 3,00 15,00
H de Monforte 16,66 3,00 19,66 98,30
EOXI Ourense 16,32 3,00 19,32 96,60
CH de Vigo 11,99 2,25 14,24 94,90
XAP Vigo 12,21 2,25 14,46 96,41
EOXI Pontevedra 12,24 -- 12,24 81,60
Ejercicio 2013
Cumplimiento de objetivos de gastos (sobre 12,75%)
Cumplimiento de objetivos de ingresos (2,25%)
Total objetivos (sobre 15) Cumplimiento
objetivos sobre 100
EOXI A Coruña 5,61 2,25 7,86 52,40
EOXI Ferrol 11,99 2,25 14,24 94,93
EOXI Santiago 11,99 2,25 14,24 94,93
EOXI Lugo 11,99 2,25 14,24 94,93
EOXI Ourense 11,99 2,25 14,24 94,93
EOXI Vigo 11,99 1,13 13,11 87,43
EOXI Pontevedra 12,50 2,25 14,75 98,33
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ALEGACIÓNS
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113
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115
RÉPLICAS ÁS ALEGACIÓNS
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117
RÉPLICAS DEL CONSELLO DE CONTAS A LAS ALEGACIONES FORMULADAS POR
EL SERVICIO GALLEGO DE SALUD AL ANTEPROYECTO DE INFORME DE
FISCALIZACIÓN SOBRE LOS OBJETIVOS DEL ÁREA DEL SERGAS FORMULADOS
EN EL DOCUMENTO PRESUPUESTARIO. EJERCICIOS 2011-2013
Trámite de alegaciones
En cumplimento de lo dispuesto en el artículo 58 do reglamento de régimen interior do Consello
de Contas, aprobado por la Comisión permanente no legislativa para las relacione con el
Consello de Contas el día 2 de junio de 1992 (DOG núm. 138, de 17 de julio de 1992), la
directora general de Recursos Económicos remite escrito con fecha y registro de 4 de abril de
2016, formulando alegaciones al informe de fiscalización del Consello de Contas. Recibidas fuera
de plazo se acordó proceder a su examen y trámite oportuno.
Réplicas a las alegaciones
Del examen de las diferentes alegaciones es preciso señalar que a excepción de la referida en el
punto primero respecto de la que se realiza la correspondiente réplica, en el resto de los casos,
responden a explicaciones o justificaciones que no cuestionan el contenido del informe, no
siendo objeto de valoración y no suponiendo, en consecuencia, modificación del informe de
fiscalización.
Réplica a la alegación formulada respecto de la limitación sobre información presupuestaria.
Se alega que las fichas de los programas se recogen en el XUMCO y que el acceso se facilitaría
desde la Dirección Xeral de Recursos Económicos.
En el marco de la actuaciones seguidas en el proceso de fiscalización, para la información y
solicitudes de documentación sobre el proceso de formación y ejecución del presupuesto se
acudió al órgano competente en la materia. Solicitada a través de la Dirección Xeral de
Planificación e Orzamentos determinada documentación soporte del documento presupuestario,
non se ha recibido la correspondiente a las fichas de los programas de gasto. De forma directa el
Consello no dispone de acceso directo al sistema contable de la Xunta de Galicia (XUMCO).
En consecuencia la alegación formulada no supone la modificación del informe de fiscalización.
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