ANÁLISISDELAINICIATIVADEREFORMAHACENDARIA
REFORMAALALEYDELIMPUESTO
SOBRELARENTA
CoordinaciónEjecutivadeInvestigaciónDirecciónGeneraldeInvestigaciónEstratégica
ÁreadeDesarrolloEconómicoySustentabilidad
OCTUBRE2013
ÍNDICE
Reforma a la Ley del Impuesto Sobre la Renta
1. Contenido general de la iniciativa 1
2. Implicaciones 4
3. Referencias internacionales en materia de ISR 7
4. Consideraciones generales 10
Referencias bibliográficas 12
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AnálisisdelaIniciativadeReformaHacendaria
Octubrede2013
ReformaalaLeydelImpuestoSobrelaRenta
1. Contenidogeneraldelainiciativa.a) ISRparapersonasfísicas
• Crearunnuevoescalónenel ISR conuna tasade32%para individuos con ingresosmayoresa500milpesos.
• Crearunimpuestode10%alasgananciasdecapitalydividendos.
• Eliminarelrégimendepequeñoscontribuyentesyrégimendeintermedios.
• Establecerunlímiteglobalalasdeduccionespersonales:2salariosmínimoso10%delingreso.
• Establecerque lasprestacionesdistintasdel salarioque reciban los trabajadoresdelsalariomínimogeneraldeberántransferirseportarjetasaprobadasporelSAT.
• Reducir la exención en la enajenación de casa habitación, el límite será deaproximadamente1.2millonesdepesos.
• Estipularqueladeduccióndelvalordelasinversionesserealizaráatravésdelosañosdelavidaútildelbienynodeformainmediata.
• Ajustarelmontodeducibledelasinversionesenautomóvileshasta130milpesosporunidadsinIVA.
• Ajustarelmontodeducibledelarentadeautomóvilesa200pesosdiariosporunidad.
• Considerarcomonodeducibleslascuotasdeseguridadsocialdeltrabajadorpagadasporelpatrón.
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• Limitar a 4% las deducciones por donativos a la Federación, entidades federativas,municipiosysusorganismosdescentralizados.
• Eliminarladeduccióndelosconsumosenrestaurantes.
b) ISRparapersonasmorales
• Eliminarlossiguientesregímenes:
Régimendeconsolidaciónfiscal.
Régimensimplificado.
Régimenaplicablealassociedadesinmobiliariasdebienesraíces.
Régimendesociedadescooperativas.
• Estipularqueelbeneficio fiscalparaempresasdemaquila sólo loaplicaránaquellasqueexportanel90%desuproduccióntotal.
• Crearelrégimendeincorporación,enelcualquedaránamparadosloscontribuyentesresguardadosporlosregímeneseliminados.
• Elvalorde las inversionesdebeserdeducibleatravésde losañosde lavidaútildelbienynodeformainmediata.
• Ajustar elmonto deducible las inversiones en automóviles hasta 130mil pesos porunidadsinIVA.
• Ajustarelmontodelarentadeautomóvilesa200pesosdiariosporunidad.
• Eliminarladeduccióndegastosdeexploraciónenelsectorminero.
• Cambiar la deducción de las reservas preventivas globales que realizan lasinstitucionesdecréditoporladeduccióndelosquebrantos.
• Las deducciones de la empresa podrán realizarse, cuando la empresa realice laerogaciónreal.
• Considerarcomonodeducibleslascuotasdeseguridadsocialdeltrabajadorpagadasporelpatrón.
• Los vales de despensa serán deducibles siempre que se otorguen a través demonederoselectrónicosautorizadosporelSAT.
• Limitara4%a lasdeduccionespordonativosa laFederación,entidades federativas,municipiosysusorganismosdescentralizados.
• Eliminarladeduccióndelosconsumosenrestaurantes.
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ModificacionesprevistaseneldictamendelaCámaradeDiputadosLostrabajosdedictaminaciónrealizadosporlaComisión de Hacienda de la Cámara deDiputados,hanpropiciadomodificacionesa lainiciativa de reforma del Gobierno Federal,entre lasquedestaca la introduccióndetasasescalonadas en la aplicación del ISR, que vandel31al35porcientopara lossegmentosdealtos ingresos, conforme a la siguienteclasificación.
TasadeISRpropuesta IngresoAnual
Porcentajes Pesos30 392mil84231 500mil32 750mil34 1a2millones35 3millones
c) EliminarIETUeIDE.• LainiciativacontemplasuprimirelImpuestoEmpresarialdeTasaÚnica(IETU)
• TambiénsedejarádeaplicarelImpuestoaDepósitosenEfectivo(IDE)
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2. Implicaciones.
Justificaciónoficial
La arquitectura actual de los impuestos directos se basa en lo que se denomina“sistema renta”, conformado por tres diferentes impuestos: ISR, IETU e IDE. Lainteracción de los componentes de este sistema representa un alto grado decomplejidad tanto para el contribuyente como para la autoridad fiscal, que setraduceenunelevadocostodecumplimientoydecontrolyunamenorrecaudación.
Porello, losobjetivosdelGobiernoFederalsonmejorarlaprogresividadimpositiva,disminuir los costos administrativos relacionados con el pago de los impuestos y,comoconsecuencia,incrementarlarecaudación.
a) CapacidadderecaudacióndelISRenelEstadoMexicano.
Unadelasimplicacionesmásimportantesqueseesperatenereselincrementoenlarecaudaciónfiscal.LacapacidadderecaudacióndelEstadomexicanohasidohistóricamentebajaeinsuficiente,encomparaciónconotrospaísesyconsiderandolasnecesidadesdefinanciamientodelahaciendaylaspolíticaspúblicas.LarecaudaciónenMéxicoeradel10.3porcientodelPIB,en2010,talcomoseobservaen latabla1,cifraqueseubicamuypordebajode larecaudaciónqueseregistraendistintospaíses latinoamericanos,entre losquedestacaBrasilconel24.6porcientoyArgentinaconel29porciento.
Como se observa en el gráfico 1, a nivel internacional, los impuestos que aportan la mayorcantidadderecursosalahaciendadelosEstados,másdel60porciento,son:losimpuestosalosingresos(ISRenMéxico)ylosimpuestosalacompradebienesyservicios(IVA,IEPSenMéxico).Deacuerdocondistintosestudios(Hernández,2003;Salinas,2012;SHCP,2013),losimpuestosalconsumo son regresivos, lo cual significa que extraen proporcionalmente mayores recursos aquienmenos ingresos tiene;en tanto, los impuestosal ingresosonprogresivos,puesquienmásganapagaproporcionalmentemásimpuestos.
Argentina Brasil Chile México Perú Uruguay
*Año2012Fuente:ComisiónEconómicaparaAméricaLatinayElCaribe(CEPALSTAT).
Tabla1.ClasificacióndeimpuestosenpaísesdeAméricaLatina,2010.
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Engeneral,enlospaísesdelaOCDEsesostienenesquemastributariosdiversificados,estoes, larecaudación no se concentra en un tipo de impuesto; tanto el impuesto al ingreso como elimpuesto al consumodebienes sonbuenas fuentesde ingreso. EnEstadosUnidos, el esquematributarioseconcentra,enmayormedida,enlosimpuestosalingreso,mientrasqueenMéxicolamayorfuentedeingresossonlosimpuestosalconsumo.
Losesquemas tributariosdiversificadosde lasnacionesdesarrolladas tienenciertosesgoa favorde impuestos progresivos (impuestos al ingreso), en tanto, las naciones menos desarrolladas,comolaslatinoamericanas,losimpuestosregresivos(impuestosalconsumodebienesyservicios)prevalecen como principal fuente de recursos. Esta condición hace más regresivo al sistematributario mexicano en comparación con otras economías y genera efectos directos sobre ladesigualdadsocialdelpaís.
Lapreferenciapor laaplicaciónde los impuestosalconsumodebienesyserviciosradicaenqueson sencillos de monitorear y recaudar. En este caso, los contribuyentes tienen incentivos adeclararsusimpuestos,yaqueconellologranacreditarlospagosyexigirladevoluciónparcialdelimpuesto pagado. Si el contribuyente acredita el pago del impuesto como parte del gasto deproducciónporsuactividadeconómica,seobtienendeduccionesquereducenlacargafiscaldelasempresas. Con estos impuestos, los contribuyentes son fiscalizadores de otros contribuyentes,facilitandolasupervisióndelrecaudador.
28%21%
38% 43%33%
47%
53%
44%
51%
18%33%
24%
17%
29%
7%
26%28% 17%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
México Brasil Chile EstadosUnidos
OCDE Canadá
%delingresototal.
Gráfico1.Composicióndelosingresostributarios,2011
Otrosimpuestos
Impuestosalapropiedad
Contribucionesalaseguridadsocial
Impuestosabienesyservicios
Impuestosalingreso
Fuente:OECD,RevenueStatisticsDatabase;RevenueStatisticsinLatinAmerica.
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Sinembargo, el abusoen los incentivospara ladeducción fiscal terminapor lesionar al sistematributario. Si el consumodebienesnoes empleadoenel procesoproductivo, tanto compradorcomo vendedor tienen incentivos a no declarar la transacción. En esta situación, existen clarosincentivosaevadiryeludirelpagodeimpuestos,locual,paraminimizareldañoalaHaciendaserequieremonitoreoadministrativoeinstrumentosefectivosdecastigo(Palacios2013).
Porsuparte,elimpuestoalingresonoesfácildefiscalizar.Loscontribuyentestienenincentivosaocultar su verdadero nivel de ingresos y tratarán de aparentar un ingreso menor al real. Paralograrunbuendesempeñoen la recaudaciónde impuestosal ingreso, se requierendesistemasadministrativos que tengan la capacidad para fiscalizar y asignar sanciones a los evasores (Leal2011),delocontrario,laevasiónylaelusiónenelpagodeimpuestosserálaregla.
En el caso de los países desarrollados se tienemayor control sobre los contribuyentes, pues esmayor la probabilidadde vigilar eficazmente y sancionar a los evasores, en comparación con loqueocurreenpaíseslatinoamericanos(Leal,2011).Ellosuponequeenlospaísesdesarrolladossepuede diversificar las fuentes de ingreso y aprovechar las ventajas por diversificar el riesgo derecaudación,entanto, lospaísesmenosdesarrolladosdependende impuestosregresivosporsusencillez.Encualquiercaso,eléxitorecaudatoriodependetantodereglas formalescomode lossistemasadministrativosquepuedanimplantaresasreglas.
En términos generales, con la reforma a la Hacienda Pública, el Gobierno Federal pretenderecaudar1.4porcientodelPIB.Losmontosyporcentajespuedenencontrarseenlatabla2.ConlaeliminacióndelIETUlarecaudacióncaeen114milesdemillonesdepesos.Esacaídasecubreconlimitaciones a las deducciones, eliminación de privilegios fiscales, aumento de impuestos apersonasfísicasyaumentosenlatasadelIVA.
Tabla2.Efectosrecaudatorios Milesdemillonesde
pesosde2014%PIBen2014
DesapareceIETU ‐114.5 ‐0.74ISRpersonasfísicas 58.6 0.33ISRpersonasmorales 131.0 0.74IVA 54.0 0.31Saldoporreformasenimpuestosalconsumoeingreso
129.1 0.64
ReformasaIEPS 95.5 0.54Derechos 15.1 0.09Saldototal 239.7 1.36Fuente:ProyectodeDecretodePresupuestodeEgresosdelaFederaciónparaelEjercicioFiscal2014,PresidenciadelaRepública.
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3. ReferenciasinternacionalesenmateriadeISRa) ISRparapersonasfísicas
Enunpaísconaltaconcentracióndelariqueza,comoMéxico,aumentarlastasasdeimpuestosalos contribuyentes de altos ingresos es unabuenamedida, queposibilita una redistribucióndelingresomás justa. No obstante, para lograrlo, el aumento de las tasas debiera sermayor a lasestablecidasenlainiciativadelGobiernoFederal.
La comparación entre los sistemas del ISR de México y Estados Unidos ayuda a ilustrar estasituación. El esquema fiscal parapersonas físicas enMéxico establece8 rangosde ingreso y enEstadosUnidosexisten5 rangos.En losdosesquemas, la tasadel ISRaumentaamedidaqueelrangoabarcaingresosmayores.
Enel gráfico2, sepresentan las tasasde impuestoen losdospaíses y cómosedistribuyenconrespectoalingreso,queseencuentraexpresadoenpesosmexicanos.Enlagráficaseapreciantrestramos,elprimerodeellosseubicaenlacotainferiordeladistribucióndelingreso,lasegundaenmedio de la distribución y, el tercer tramo, en la cota superior. En la cota inferior las tasas deimpuesto en Estados Unidos son mayores a las deMéxico; en el tramomediano las tasas delimpuestoenMéxicosonmayores,y;en laúltimacota, las tasasde impuestoenEstadosUnidossonsuperiores.
1
6
10
1617
2123
30
30(Vigente)
15
36 39.6(E.U.)
32(Iniciativa)31
32 35(Diputados)
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
%
Pesos
Grafico2.TasasdeISRparadiferentesnivelesdeingreso,personasfísicas
TasaimpositivaenMéxico
TasaimpositivaenEU
Tasaimpositiva(Iniciativa)
Tasaimpositiva(Diputados)
´
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De tal forma que, enMéxico el sistema fiscal favorece a los individuos con bajos y muy altosingresos, los individuosde ingresosmedios sonmenos favorecidos. Esta situaciónestápresenteconlastasasvigentesynosemodificaríaconlastasassugeridasenlareformadelEjecutivo.Comose observa en el gráfico 2, los ajustes propuestos por la Cámara de Diputados hacen másprogresivoelgravamenenlapartesuperior,loqueimplicarecaudarmásdelosquemásingresosobtienen.
ParaapreciarmejorlosefectosenlainequidadfiscalenMéxico,sepresentanestimacionessobrelaproporcióndelingresoqueaportaríandosindividuoscomoimpuestoalISRenMéxicoyEstadosUnidos. Para ello se establecen dos casos, un individuo que tiene 500mil pesos como ingresoanual, el otro tiene como ingreso 5 millones de pesos. Ninguno de los individuos realizadeducciones.Losresultadosdelejerciciopuedenobservarseenelgráfico4.Elindividuoquegana250milpesos,enMéxicopagaríacomoimpuestoel23porcientodesuingreso(antesydespuésde la reforma), pero en Estados Unidos esemismo individuo pagaría como impuesto el 15 porciento. Pero, el individuo con ingresos de 5 millones, en México pagaría 28 por ciento de suingresoantesde la reformay35porcientodespuésde la reforma,perosipagael impuestoenEstados Unidos, el individuo aportaría el 39.6 por ciento de su ingreso. Esto refrenda que elsistemafiscalmexicanoafectaconmayorfuerzaalosindividuosdeingresosmediosquealosdeingresoselevados.
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
5millonesdepesosdeingresoanual 500milpesosdeingresoanual
Gráfico3.Proporcióndelingresopagadoporunapersonafísicaenimpuestosalingreso,MéxicoyEstadosUnidosen2013*
(Casosindeducciones)
México(Vigente)
México(Inicitiva)
México(Diputados)
EstadosUnidos(Vigente)
Nota.*Proporción delingresopagadocomoimpuesto(PIP)seestimacomo:PIP=(Cuota fija+impuestomarginal)/ Ingreso
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Ahora, siguiendo el análisis en lo referente a las ganancias de capital, la tasa sugerida en lareformaesbaja.Brasil,Chile,EstadosUnidosyCanadáasignanunacargatributariamuchomayor,comoseobservaenlatabla3.Incluso,lasgananciasdecapitalenBrasil,EstadosUnidosyCanadáson diferenciadas. La tasa del impuesto aumenta, cuando las ganancias son mayores. Y, lasinversionesde cortoplazopaganuna tasamayora las inversionesde largoplazo, asignandouncostomayoralasinversionespasajerasyaltamenteespeculativas.
Tabla3.Impuestoalasgananciasdecapital,personasfísicas
País Tasa%México 0(10*)Brasil 15‐20Chile 17EstadosUnidos 10‐39.6Canadá 15‐29Fuente:OECDEstadísticasporpaíses.*Tasadelimpuestoestablecidaenlapropuestadereforma.
b) ISRparapersonasmoralesMéxicotieneunabajacapacidadderecaudacióndelISRapersonasmorales,perocuentaconunatasaelevadadelISR,comparadaconlastasasenBrasil,Chile,EstadosUnidosyCanadá.Lastasasdelimpuestoylacapacidadderecaudaciónestánanotadasenlatabla4.
Tabla4.Impuestosalingreso,personasmorales/corporativoPaís Tasa% Ingresocomo%PIBMéxico 30 5.2Brasil 15‐25 6.9Chile 17 7.5EstadosUnidos 35 10.8Canadá 19 14.5Fuente:ElaboraciónpropiaconbaseendatosdePalacios(2013).
La baja recaudación enMéxicode ISR a personasmorales, según algunos analistas (Hernández,2004; Leal, 2011; Levy, 2011) se debe, en parte, a la baja efectividad del Estado para aplicar lareglaysancionaralosevasores,perotambiénalesquemadededuccionesyregímenesespeciales.Porejemplo,en2012,por conceptode ISRsedevolvieron34milmillonesdepesosapersonasmorales,querepresentaunaumentode26.1porcientorealrespectoa2011.DeacuerdoconelSAT(2011),lasdevolucionesderivadasporjuiciosadministrativosolegalessepresentan,engranmedida,porlaexistenciadelosregímenesespecialesquehoypretendeneliminarse.
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4. ConsideracionesgeneralesLa iniciativa de reforma que presenta el Poder Ejecutivo en materia de ISR, tiene un sentidoprogresivoalincrementarelimpuestoalosgruposdealtosingresos;sinembargo,lapropuestaesaúnlimitada,pueslosgruposqueseubicanenlapartemásaltadeladistribucióndelosingresosmantendríanunacontribuciónreducidaencomparaciónotrospaísesyconsupropia riqueza.Alrespecto, los ajustes propuestos por la Cámara de Diputados mejoran la estructura del ISR yfortalecenelsentidoprogresivodelareforma.No se debe olvidar que el diseño e instrumentación de un buen sistema de tributación estásustentado en los principios de igualdad, equidad y justicia, entre otros, por lo que lasmodificacionesalaarquitecturaactualdelosimpuestosdirectosdebenprocurarestosprincipiosyconsiderar las condiciones de pago de los contribuyentes y la solidaridad que subyace en elsistemahacendario.Porello,serecomiendaconsiderarlossiguientesaspectosespecíficos.
1. Resulta conveniente la ampliación en el número de escalones del ISR a personas físicas, yaatendidaeneldictamendelaCámaradeDiputados.Esimportanteevitarqueconlaaplicacióndeunamismatasaseafectepor igualapersonasquegananundeterminado ingresoanual,quea lasquegananmásdedos vecesese ingreso.Paramantener losprincipios fiscalesdejusticia e igualdad y contar con un sistema más progresivo en la parte superior de ladistribucióndelingreso,convieneintroducirescalonesquepodríanestablecerseaingresosde1millón de pesos y 3millones, los cuales podrían asociarse a tasas de 34 y 36 por ciento,respectivamente.EstosescalonesestaríanalineadosconlosestablecidosenEstadosUnidosyenotraseconomíasdesarrolladas.
2. Latasade10porcientonoeliminalosincentivosainvertirlosingresosenlabolsadevaloresdecortoplazo,espreferibletasarunimpuestoporgananciasenlabolsade10porciento,encontraste a una tasa de ingreso de 30 por ciento. Por tal motivo, se sugiere que la tasapropuesta para el impuesto a las ganancias de capital debe incrementarse, de 10 a 20 porciento.Unatasamayornoafectalacompetitividad,puespaísesdelmismoniveldedesarrollodelcontinente,tiendenagravarlasgananciasdecapitalconmayorrigidezqueenMéxico.
3. Tambiénserecomiendaqueelesquemaimpositivosobre ingresosporgananciasen labolsaseaprogresivoconrespectoalingresoyeltiempo,enlugardeunatasafijade10porciento.La intención es cobrar un impuesto por la magnitud de la ganancia y desmotivar lasinversionesdecortoplazo,estodalugaraquelabolsadevaloressirvacomoinstrumentodefinanciamientoparalaproduccióneinhibeprácticasespeculativas.
4. Se recomienda un aumento sustantivo en el presupuesto asignado al Servicio deAdministraciónTributaria,instituciónquehatenidograndeslogrosparaminimizarlaevasiónylaelusiónfiscal.Enlaactualidad,sielcontribuyentecuentaconlosrecursosparapelearenlostribunales lacargatributariaapagar, laautoridadfiscalafrontaunserioproblema.En2012,pocomásdel45porcientodelosjuicosfueronfavorablesaloscontribuyentes(SAT,2013),lo
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cualgeneróunapérdidade39milmillonesdepesos,esacantidadrepresentael80porcientode los ingresos por IETU, en ese mismo año. Por tal situación, urge que el incrementopresupuestaldebaorientarseprincipalmenteamejorar lacapacidaddeauditoríay litigiodelSAT,ello,porsupuesto,enelmarcodeunaestrategiaparamejorarlaeficienciaenelsistemadetributación.
5. Convieneabrirunaamplia reflexiónacercade losusosdelamparo fiscal, así comoasegurarque las normas fiscales que emite el Poder Legislativo sean claras y sólidas técnica yjurídicamenteparaquenoresultenfácilmentecontrovertibles.
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