1ª PARTE CURSO FUENTES DEL DERECHO Y EL PROCEDIMIENTO

ADMINISTRATIVO

INDICE

FUENTES DEL DERECHO

UNIDAD I.-Concepto, Contenido y Características del Derecho Administrativo. Referencias Constitucionales................................................................................................................... Pág. 1

UNIDAD II.-Clasificación y Jerarquía Normativa de las Fuentes del Derecho Administrativo........................................................................................................................Pág. 4

UNIDAD III.-La Ley. Concepto y Clases de Leyes. Disposiciones del Ejecutivo con fuerza de Ley........................................................................................................................................ Pág. 14

UNIDAD IV.-El Reglamento. Concepto y Clasificación. Límites de la Potestad Reglamentaria. Inderogabilidad singular de los Reglamentos....................................................................... Pág. 34

* En la 4ª parte del curso encontrarás un anexo Legislativo.

UNIDAD I

1.-CONCEPTO, CONTENIDO Y CARACTERÍSTICAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.-

Para acotar el concepto de Derecho Administrativo y considerándolo en primer término derecho público, podemos afirmar que se constituye en la rama de este mismo derecho, que tiene por objeto la organización de los medios y la forma de actividad de las

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administraciones públicas, así como la regulación de las relaciones jurídicas de estas administraciones con otros sujetos.

También debemos considerarlo como un Derecho de naturaleza estatutaria, en cuanto se dirige a la regulación de las singulares especies de sujetos que se agrupan bajo el nombre de Administraciones Públicas, sustrayendo a estos sujetos singulares del Derecho Común.

Por lo demás, este derecho presenta unas características especiales dada la situación de privilegio que ostenta la Administración, al ejercer las potestades exorbitantes que se le reconocen para el cumplimiento de sus fines: servir con objetividad los intereses generales (art.103 CE).

En efecto, diferenciándose de los particulares, la Administración tiene entre otras potestades las de decisión ejecutoria y acción de oficio, expropiatoria, de autotutela de sus derechos, etc., por lo que el Derecho Administrativo en este contexto, ha de estar dotado de un equilibrio entre las potestades de la Administración y las garantías que se conceden al ciudadano frente al ejercicio de las mismas.

Debemos además señalar, que la Administración al margen de actuar como tal, puede actuar en determinadas relaciones como un particular más, en cuyo caso le será de aplicación el Derecho Privado y su control se verificará ante los Tribunales ordinarios y no ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.

2.- REFERENCIAS CONSTITUCIONALES.-

Desde que tras la Revolución Francesa surgió el llamado Estado de Derecho, como exponente de la división de poderes del Estado, del reconocimiento de los derechos y libertades fundamentales de los ciudadanos y, en conclusión, del principio de legalidad, ha podido observarse una auténtica sumisión de la Administración a la Ley y al Derecho, despareciendo los privilegios históricos reconocidos al Poder Ejecutivo, que le permitían incluso, estar o actuar al margen y por encima de la propia Ley.

Siguiendo la línea de esta argumentación, destacaremos que nuestra Constitución, de 27 de diciembre de 1978, es tajante en esta materia al disponer:

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• “España se constituye en un estado social y democrático de Derecho” .-art.1

• “Los ciudadanos y los poderes públicos, están sometidos a la constitución y al resto del ordenamiento jurídico”.-art.9.1

• “La constitución garantiza el principio de legalidad, la jerarquía normativa, la publicidad de las normas, la irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de los derechos individuales, la seguridad jurídica, la responsabilidad y la interdicción de la arbitrariedad de los Poderes Públicos”.-art.9.3

• “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.-art.103.1

• “Los Tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la justifican”.art.106.1

Todos estos preceptos constitucionales, nos refuerzan con rotundidad la afirmación del sometimiento pleno de la Administración al Derecho, entendiéndose en definitiva dicha sumisión a todo el ordenamiento jurídico, con cúspide en la propia Constitución, cuya aplicación directa es incuestionable.

Dicho sometimiento se produce en especial, respecto del Derecho propio y exclusivo de la Administración: el Derecho Administrativo.

En cuanto a manifestaciones concretas del principio de legalidad, podemos señalar las tres siguientes:

• El principio de reserva de ley, reconocido en todos los ordenamientos jurídicos, mediante el cual existen determinadas materia que sólo pueden regularse por Ley formal, y no por Reglamentos Administrativos.

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• El principio de jerarquía normativa, por el cual la Administración, por medio de Reglamentos, no puede vulnerar la Leyes ni otros Reglamentos de rango superior. Dicho principio deriva del art. 9.3 del Texto Constitucional y se recoge en el art. 51 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según el cual “ las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución o las Leyes, ni regular aquellas materias que la Constitución o los Estatutos de Autonomía, atribuyen a la competencia de las Cortes Generales o de las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas.

• El principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos, los cuales no puesden ser derogados por vía de actos singulares. Respecto al mismo, el art. 52.2 de la LRJAP y PAC establece que “las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan igual o superior rango a éstas”

No debemos finalizar el presente apartado, sin apuntar una serie de características intrínsecas al Derecho Administrativo, que lo definen y sitúan como tal, sin las cuales, no podría considerarse taxativamente tal Derecho, a saber:

1.-Se trata de un Derecho de naturaleza estatutaria, y regula los distintos sujetos que conforman las Administraciones Públicas.

2.-Está íntimamente ligado y subordinado al Derecho Constitucional

3.-Es el Derecho Común, a todas la Administraciones Públicas

4.-Es necesario que una parte actuante sea la Administración, para considerarlo como tal.

5.-Su control jurisdiccional está encomendado a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa

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UNIDAD II

1.-CLASIFICACIÓN Y JERARQUÍA NORMATIVA, DE LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.-

Al tratar de las fuentes del Derecho Administrativo, debemos acudir a la teoría general de las fuentes del Derecho. En nuestro Texto Constitucional dicha materia no es objeto de estudio, pero sí en el Código Civil, en cuyo Título preliminar se desarrolla todo lo relativo a este tema de las fuentes del Derecho, estableciendo en su art. 1:

“las fuentes del ordenamiento jurídico español son la Ley, la Costumbre y los Principios Generales del Derecho”.

Por ello, al tratar las fuentes del Derecho Administrativo debemos aplicar dicha teoría general, teniendo en cuenta la peculiaridad de que la Administración Pública se constituye en fuente normativa de su propia actividad, a través de la potestad reglamentaria.

Podemos por tanto tener por fuentes del Derecho Administrativo, aquellas formas o actos a través de los cuales el Derecho Administrativo se manifiesta en toda su vigencia, según entiende GARRIDO FALLA.

Por tanto cuando hablamos de fuente del Derecho, nos referimos a quién hace el Derecho, de donde surge, y en otro sentido, de cómo se manifiesta al exterior dicho Derecho.

En principio, trataremos de establecer una clasificación primaria de las fuentes del Derecho en base a nuestro ordenamiento jurídico, para proseguir con una descripción jerárquica de las distintas normas que constituyen dichas fuentes.

CAZORLA PRIETO clasifica las fuentes del ordenamiento jurídico-administrativo desde diversos puntos de vista:

• Fuentes formales y materiales, según se refieran a las formas en que se manifiesta la producción de la norma o el sujeto con potestad normativa creadora de la que emana. La totalidad de la doctrina no

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acepta esta clasificación, sino solamente parte de ella.

• Fuentes del Derecho y Fuentes del conocimiento, según contribuyan directa o indirectamente a la creación de preceptos jurídicos, respectivamente.

• Fuentes escritas (ley, reglamentos) no escritos (costumbre y principios generales del Derecho) e indirectas (tratados internacionales, doctrina científica y jurisprudencia). Según la distinción de ENTRENA CUESTA.

• Fuentes para la Administración y fuentes de la Administración, según sean dictadas por órganos distintos a los administrativos o por éstos, representando, en este último caso, el principio de autonomía administrativa (GARRIDO FALLA).

• Fuentes exclusivas y fuentes eventuales, según contengan o no, exclusivamente materias jurídico-administrativas (GARRIDO FALLA).

1.1.-FUENTES DIRECTAS:

La Ley, La Costumbre y los Principios Generales del Derecho (art.1 Código Civil)

También tienen dicha consideración los Tratados Internacionales que precisen autorización de las Cortes Generales.

1.2.-FUENTES SUBSIDIARIAS E INDIRECTAS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.-

La costumbre.- Parte de la doctrina ha tendido a excluirla tradicionalmente del Derecho administrativo. Sin embargo GARCIA DE ENTERRIA entiende que esto no es concluyente, ya que hay materias con un régimen antiquísimo como las aguas públicas, los caminos, la caza y la pesca, los montes, los bienes comunales... en las que el pueblo ha tenido ocasión y tiempo para pronunciarse y a veces las propias leyes reconocen y se remiten a dichas costumbres. Por ejemplo el Régimen de Concejo Abierto, el gobierno y administración municipal corresponde a un alcalde y una Asamblea vecinal de la que

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forman parte todos los electores. Ajustan su funcionamiento a los usos y costumbre y tradiciones locales y en su defecto a lo establecido en esta Ley y las Leyes de las Comunidades Autónomas sobre régimen local.

La costumbre es una serie continuada de conductas del pueblo, con la conciencia de que está aplicándose una norma jurídica. El Código Civil señala que la costumbre sólo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulte probada.

Según ORTIZ DIAZ hay que diferencias entre precedente y prácticas. Las prácticas son meras normas usuales de eficacia meramente interna para la Administración, mientras que el precedente implica la resolución sustantiva de la Administración sobre cuestiones sometidas a la misma, generadora de derechos e intereses para los particulares.

Los principios generales del Derecho. Según GARCIA DE ENTERRIA expresan los valores materiales básicos de un ordenamiento jurídico. Son principios técnicos, fruto de la experiencia de la vida jurídica.

El reflejo de los principios generales del Derecho en la parcela administrativa tiene el mismo contenido que en otras áreas jurídicas. El Código Civil establece que los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de Ley o Costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico, resuelven problemas de interpretación y encuentran en las leyes nuevas combinaciones para evitar lagunas jurídicas.

GARCIA DE ENTERRIA justifica su importancia en las siguientes razones:

• Abundancia en la producción de leyes-medida, voluntad ordenada a un fin jurídico concreto, que deben expresar necesidades públicas.

• La Administración puede valorar sus propios intereses, con lo cual se precisa la aplicación de los principios generales que evitan, en la medida que proceda, dicha tendencia.

• La existencia de potestades discrecionales, viene controlada por los principios generales del Derecho, para evitar que esa libertad se convierta en arbitrariedad.

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MORELL OCAÑA atribuye la importancia de los principios generales del Derecho en el Derecho Administrativo a dos extremos:

• El Derecho Administrativo contemporáneo es fruto de las ideas cardinales de las que se pueden extraer consecuencias concretas.

• Es un ordenamiento dominado por la legalidad, fruto del desarrollo de unos principios.

Los principios generales del Derecho son propios de la vida jurídica, y se llevan a cabo por:

• Vía jurisprudencial dotada de gran autoridad y capacidad conformadora de su aplicación futura.

• Vía doctrinal en tanto que cumple la función de explicar el sistema institucional del ordenamiento y sus conexiones propias permitiendo con ello un mejor funcionamiento del mismo.

El Derecho Administrativo surgió por obra jurisprudencial del Consejo de Estado Francés.

Los Tratados Internacionales. La Constitución Española de 1978 utiliza expresiones diversas para referirse a los mismos: tratados, acuerdos y convenios internacionales.

El Convenio de Viena (1969) expresa “se entiende por tratado un acuerdo internacionalCelebrado por escrito entre Estados y regido por el Derecho Internacional ya conste en un instrumento único o en dos o más instrumentos conexos y cualquiera que sea su denominación particular”.

Según el procedimiento constitucional de celebración, los tratados se dividen en:

1. Tratados que exigen una ley orgánica de autorización. Art. 93 CE, para la “celebración de tratados por los que se atribuya a una institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la CE, la autorización debe aprobarse por mayoría absoluta del Congreso, con la posterior intervención del Senado

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por si estima procedente vetar o enmendar el texto del Congreso.

2. Tratados que exigen autorización previa por mayoría de cada Cámara. Comprende los tratados del art. 63.3. de CE corresponde al Rey previa autorización de las Cortes Generales declarar la guerra y hacer la paz.

3. Este tipo de tratados se requiere la prestación de consentimiento por mayoría de cada una de las Cámaras, mediante un procedimiento iniciado en el Congreso, “si no hubiera acuerdo entre Congreso y Senado, se intentará obtener por una Comisión mixta compuesta por igual número de diputados y senadores. La Comisión mixta presentará un texto que será votado por ambas cámaras. Si no se aprueba en la forma establecida, decidirá el Congreso por mayoría absoluta.

4. Tratados cuya celebración requiera previa reforma institucional. Aquellos que contengan estipulaciones contrarias a la CE. El art. 95.2 prevé que el Gobierno o cualquiera de las Cámaras puede requerir al Tribunal Constitucional para que declare si existe no esa contradicción.

5. Tratados cuya celebración compete exclusivamente al Gobierno. Están constituidos por aquellos no incluidos en los apartados anteriores. El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes tratados o convenios.

La celebración de los tratados pasa por dos fases.

1ª. Fase inicial. Iniciativa para la negociación, la negociación misma y la adopción y autenticación de textos: corresponde al Gobierno, basado en el reconocimiento del mismo como director de la política exterior.

2ª. Fase final. Manifestación de voluntad de un Estado en obligarse internacionalmente mediante tratados.

El art. 96.1 de la CE previene que “los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España, formarán parte del ordenamiento interno”.

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La publicación en el BOE es condición de aplicabilidad interna. El ordenamiento español no regula el momento de la publicación por lo que puede producirse un desfase entre la entrada en vigor internacional y su aplicabilidad interna.

La jurisprudencia del Tribunal Supremo. Se puede definir la jurisprudencia como el criterio constante y uniforme de aplicar el Derecho mostrado por el Tribunal Supremo. La jurisprudencia se complementará con la doctrina que establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la Ley, la costumbre y los principios generales del Derecho.

El Derecho Administrativo nace recientemente y nace en Francia, debido al establecimiento de una dualidad de jurisdicción. Los tribunales, por ello, tuvieron que afanarse en la búsqueda de rasgos esenciales, y al filo de resoluciones se fue construyendo la sistemática de esta rama del Derecho.

La Doctrina Científica. Es la mantenida por los trapacistas o estudiosos del Derecho. No es en sí una fuente del derecho; si no una fuente de su conocimiento ya que contribuye directamente a la creación de Derecho.

La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional. Las sentencias del Tribunal Constitucional tienen valor de cosa juzgada sobre las que no es posible recurso alguno. Producen efectos desde su publicación en el BOE.

Los efectos jurídicos de las Sentencias del Tribunal Constitucional se recogen en el art. 164.1 de la CE. Las Sentencias del Tribunal Constitucional se publicarán en el BOE con los votos particulares si los hubiere. Tienen el valor de cosa juzgada a partir del día siguiente de su publicación y no cabe recurso alguno contra ellas. Las que declaren la inconstitucionalidad de una ley o de una norma con fuerza de ley y todas las que nos e limiten a la estimación subjetiva de un derecho, tienen plenos efectos frente a todos.

El Tribunal Constitucional es supremo intérprete de la Constitución y es el encargado de velar que el legislativo no infrinja la Constitución. Tiene autonomía orgánica y funcional, es independiente de los demás poderes y esta sometido solo a la Constitución y a la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional.

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1.3.-DOCTRINA COMPLEMENTARIA:

La Jurisprudencia.

En cuanto a las fuentes directas, la Ley se constituye en Primaria, con cúspide en la CE, continuando según el escalafón jerárquico con el resto de Leyes y disposiciones con fuerza de Ley y los Reglamentos de los distintos Órganos y Entidades Públicas.

La Costumbre, fuente directa subsidiaria, se aplica en defecto de las anteriores. Podemos definir como Costumbre, “la norma creada por un repetido hacer jurídico”

Los principios Generales del Derecho, se aplicarán en defecto de Ley y de Costumbre.

En cuanto a la Jurisprudencia, comentar que en nuestro Derecho, no tiene el carácter de Fuente, en contraposición al Derecho Anglosajón.

Igualmente debemos añadir en este apartado, que TIENEN LA CONSIDERACIÓN DE FUENTE DIRECTA, Los Tratados Internacionales que precisen autorización de las Cortes Generales. Estos tienen carácter Ley. Se incorporan a las Fuentes tras la publicación íntegra en BOE (art.96 CE, y art. 1.5 del Código Civil).Estos tratados, según la CE, serán los que versen sobre las siguientes materias:

• Tratados de carácter político o militar• Los que afecten a la integridad territorial del Estado• Los que afecten a Derechos y Deberes Fundamentales

(Título I C.E.)• Los que impliquen obligaciones financieras para la

Hacienda Pública.• Los que supongan modificación o derogación Ley• Los que exijan medidas legislativas para su desarrollo.

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Cabe apuntar también, que en virtud del PRINCIPIO DE UNIDAD en Derecho Positivo, NO PUEDEN EXISTIR DOS FUENTES DE IGUAL RANGO.

2.-JERARQUÍA NORMATIVA. (Art. 103 C.E.)

El carácter racionalizador del régimen administrativo francés implicó el triunfo de la fuente escrita, intensificándose desde el Siglo XIX hasta nuestros días, mientras que la jurisprudencia representaba un papel más limitado. Por el contrario, en el sistema anglosajón, la norma no escrita ha tenido especial importancia, aunque en la actualidad exista un predominio creciente de la norma escrita.

La propia estructura del ordenamiento jurídico requiere una jerarquía en las fuentes del Derecho Administrativo. Esta surge históricamente con la doctrina de la separación de poderes, con el predominio del poder legislativo y, con él, de la Ley y, por tanto de la norma escrita. El artículo 3.1. del Código Civil consagra el predominio de la norma escrita sobre la consuetudinaria, en tanto que la costumbre solo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al orden público y que resulta probada.

La ordenación jerárquica de las normas jurídicas es la siguiente:

1.- Constitución, norma reguladora y fuente originaria del resto de las normas.

2.- Leyes Orgánicas, debido a su contenido (materias cuya regulación se exige constitucionalmente a través de Ley orgánica) y al procedimiento formal de elaboración, modificación o derogación.3.- Ley Ordinaria, (emanada de las Cortes Generales o de las Comunidades Autónomas), Decretos-Leyes y Decretos-Legislativos (teniendo en cuanta que la Constitución excluye ciertas materias de la regulación por estas dos últimas normas).4.-Reglamentos, con jerarquía determinada por la autoridad

Pública de la que procedan.5.-Costumbre, precedente administrativo, principios generales del Derecho y jurisprudencia, como normas subsidiarias, cuando no hay derecho aplicable.

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Respecto a los tratados internacionales, ocuparán en la jerarquía normativa el lugar propio de la norma cuya forma revista cada tratado. Así, hay que distinguir la forma de ley orgánica para los tratados internacionales del art. 93 de la Constitución, la forma de ley ordinaria para los tratados del art. 94.1 y la forma correspondiente del órgano gubernamental que las produzca cuando se trate de los tratados o convenios de los que deba ser informado el Congreso y el Senado.

La coexistencia y articulación de la Ley y el Reglamento se fundamente en la jerarquía normativa: primero, Decretos; segundo, Ordenes acordadas por las Comisiones Delegadas del Gobierno; tercero, Ordenes ministeriales; cuarto, disposiciones de autoridades y órganos inferiores según el orden de su respectiva jerarquía.

Del hecho de una pluralidad de Administraciones Públicas, se infiere una pluralidad de ordenamientos secundarios, cuya verdadera entidad se entiende referida a las Administraciones territoriales, ordenadas por el principio de autonomía del art. 137 de la Constitución Española.: Estado, Comunidad Autónoma., Provincias y Municipios.

Debido a la pluralidad aparece la dualidad entre normas estatales y autonómicas. Las normas autonómicas surgen en los ámbitos que les reservan la Constitución, los Estatutos, las Leyes Orgánicas de delegación y transferencias y Leyes-marco. En el ámbito de la Administración Local las competencias serán las delimitadas por la legislación de Régimen Local.

La distribución de competencias que se opera en el marco de los art. 148 y 149 de la CE determina la potestad legislativa del Estado y de las Comunidades Autónomas, dentro del territorio sobre el que se extiende su jurisdicción. Las leyes emanadas de sus respectivos Parlamentos se hallan en una posición de igualdad.

Los Estatutos de Autonomía expresan y hacen efectiva la autonomía reconocida constitucionalmente. Su posición dentro del resto del ordenamiento jurídico, viene definida en el art. 147.1 de la CE. Respecto a su posición en el sistema de fuentes, existen dos posturas principales:

• Son autenticas normas regionales en las que la aprobación por las Cortes Generales actúa como requisito externo de eficacia.

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• Son leyes estatales y esta naturaleza no impide la existencia de peculiaridades procedimentales. Los Estatutos de Autonomía tienen carácter de Ley orgánica, aunque con un procedimiento singular de aprobación, tramitación y reforma. En efecto es importante y significativo que el art. 146 de la CE. denomine proyecto al texto que elabora la Asamblea Autonómica, proyecto que después se tramita en las Cortes Generales.

Las Comunidades Autónomas tienen potestad reglamentaria que radica en el Consejo de Gobierno, así mismo los Consejeros tienen un poder reglamentario en las materias propias de su Departamento. Los Decretos emanan del Consejo de Gobierno y las órdenes emanan de las Consejerías.

Respecto a la Administración Local, pueden dictar disposiciones acordadas por las Corporaciones Locales para regir con carácter general y que revistirán la forma de Ordenanza o Reglamento. Con lo que existe un ámbito reservado de materias cuya regulación se otorga a la Administración Local y que no puede ser afectado por Reglamentos estatales o regionales, sino solamente por la Ley, sometida a su vez a los límites que le impone la Constitución.

2.1.-PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES DE ORGANIZACIÓN Y ACTUACIÓN DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

Principios de actuación.

Regulan el procedimiento seguido por la Administración para lograr sus objetivos, y son los siguientes:

1. Sometimiento de la Administración a la Ley y al Derecho. Art. 103 CE.

En un principio, la ley a la que estaba sometida la Administración solo procedía del Parlamento. La CE. recoge el principio de legalidad que se articula mediante las siguientes técnicas:

• La Administración se somete a las leyes formales por el principio de reserva de ley.

• Jerarquización de las Normas.

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• La Administración se somete a sus leyes materiales sin poder derogarlas singularmente (Inderogabilidad singular).

2. Objetividad. 103.1 CE. La Administración sirve con objetividad los intereses generales del Estado.

3. Eficacia. 103.1 CE. Solo puede lograrse con un aparato organizativo idóneo y actualizado con procedimientos suficientemente validos cuando la actuación es de carácter general y afecta a una pluralidad abstracta de administrados.

4. Participación de los ciudadanos. 9.2 CE Corresponde a los Poderes públicos..... facilitar la participación de todos los ciudadanos a la vida política, educativa, cultural y social.

Principios de organización.

Informan la estructura orgánica interna y las relaciones jerárquicas entre los distintos órganos administrativos, que según el 103 CE, son:

Jerarquía presupone una desigualdad entre quienes ejercen una voluntad de poder y quienes la ejecutan. Presupone la existencia de unos agentes subordinados entre sí.

La jerarquía implica la existencia de órganos complejos, en los que las tareas aparecen distribuidas entre ellos según su respectiva competencia.

La ordenación jerárquica es la siguiente:

• Constitución.• Ley Orgánica, Ley Ordinaria, Decreto-Ley, Decreto-

Legislativo.• Reglamentos.• Costumbre, Principios Generales del Derecho y

Jurisprudencia.Respecto a los tratados internacionales ocuparán el lugar propio

de la forma prevista en cada tratado.

* Descentralización Se transfieren competencias de la Administración del Estado a otros entes públicos con personalidad

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propia, o se acrecienta la posibilidad de que estos entes realicen estas competencias eficaz y libremente. Se caracteriza por el traslado de la titularidad de la competencia, la creación de una personalidad jurídica pública distinta y por la ausencia de controles en su relación con la Administración de procedencia.

Clases:

• Territorial mediante entes locales funcionalmente interrelacionados.

• De primer orden, el ente deriva de la Administración Estatal y de 2º orden cuando un ente descentralizado efectúa, a su vez una descentralización.

Características de los entes descentralizados:

• Autonomía: pueden dictar actos administrativos o reglamentos.

• Autarquía: pueden dictar actos administrativos no normativos con los mismos efectos que si derivasen del Estado.

• Autogobierno: de los entes territoriales y corporaciones públicas, cuyos miembros están directamente implicados en los fines que persiguen los entes.

• Control legislativo, judicial o mixto: que lo ejerce el Estado o un ente público descentralizante. Predomina el control administrativo en su vertiente de tutela administrativa y de vigilancia administrativa.

* Desconcentración impide que se acumulen las competencias en los órganos superiores de la Administración del Estado o Administración autonómica. Se efectúa entre órganos de un mismo ente. Ente administrativo a los que se entrega la titularidad de la competencia.No se crea una personalidad jurídica pública nueva y no hay ausencia de control, sino que las autoridades superiores controlan a las inferiores.

Se articula mediante:

• Delegación: se transfiere el ejercicio de la competencia de un órgano superior en un inferior en un mismo ente.

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• Avocación: un órgano superior asume el ejercicio de una competencia de un órgano inferior.

• Sustitución: un órgano jerárquicamente igual al órgano sustituido asume las competencias de este por razones de urgencia o necesidad.

Coordinación actúa donde no existan relaciones jerárquicas, con ella se consigue la unidad de actuación de todos los órganos de la Administración.

Principales órganos coordinadores:• En la Administración del Estado el Presidente, que dirige la

acción de gobierno y coordina las funciones del mismo.• Las Comisiones Delegadas del Gobierno, que coordina las

acciones de los ministerios interesados según los objetivos de que se traten.

• En el ámbito Autonómico, existe equivalencia departamental con el Estado, la Consejería de la Presidencia ejerce la labor coordinadora, aunque la Consejería de Gobernación también ha asumido importantes competencias en este campo.

• La Consejería de Economía y Hacienda coordina las materias económicas.

• En el ámbito local, destaca la Comisión Nacional de Administración Local, órgano permanente de colaboración entre la Administración del Estado y la Administración Local, su campo de acción abarca el régimen financiero, personal, formulas de colaboración y asistencia técnica.

UNIDAD III

1.-LA LEY. CONCEPTO Y CONTENIDO.

Según GARCIA DE ENTERRÍA efectúa las siguientes distinciones:

• Ley como referencia a toda norma jurídica (Según el Código Civil, la ignorancia de las leyes no excluye su cumplimiento).

• Ley como referencia a la norma escrita, sin distinción alguna por razón de su rango.

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• Ley como tipo especial de norma. La define como la norma escrita superior entre todas, la que prevalece frente a cualquier otra fuente normativa y es la expresión de la voluntad popular, de conformidad con lo establecido en el Preámbulo de la Constitución.

Según ARAMBURU ley es la norma que rige la existencia y las operaciones de los seres.

Según GARRIDO FALLA la ley forma como fuente de derecho es la norma jurídica de carácter general y obligatorio dictada por los órganos estatales a los que el ordenamiento jurídico atribuye el poder legislativo. GARCIA DE ENTERRÍA la considera como el acto publicado como tal Ley en los boletines oficiales del Estado y de las Comunidades Autónomas, que expresa un mandato normativo de los órganos que tienen constitucionalmente atribuido el poder legislativo superior.

La doctrina de la separación de poderes elaborada por MONTESQUIEU, atribuyo en exclusiva al Parlamento la potestad legislativa. No obstante la realidad actual rompe la tajante separación de poderes y el legislativo cede al Gobierno gran parte del contenido inicial de la función legislativa.

La C.E. en el art. 66.2 establece que las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, sin embargo, tal potestad no aparece asignada constitucionalmente a las Comunidades Autónomas sin los Estatutos de Autonomía quienes han determinado tal facultad.

El Principio de reserva de Ley.

Hace referencia a que determinadas materias solamente pueden regularse por Ley. Este principio se remonta al Constitucionalismo medieval, como consecuencia de la rivalidad entre el Rey y los estamentos, se lleva a un acuerdo por el que las Asambleas estamentales votan los impuestos extraordinarios, aprueban las medidas de carácter excepcional y son consultadas en los asuntos de interés para el reino; el resto de las competencias eran ejercidas por el Monarca.

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La C.E. de 1978 no determina una relación de materias constitutivas de reserva de ley, al igual que no lo hace con los reglamentos.

La Constitución Española, distingue básicamente entre Leyes Orgánicas y Ordinarias.

El art. 81 de la CE, establece con carácter general reserva de Ley Orgánica para las siguientes Leyes:

• Las que regulen el desarrollo de los derechos fundamentales y libertades públicas (Sec.1ª,cap II, Tit.I CE, arts. 15 a 29)

• Las que aprueben los Estatutos de Autonomía.• Las reguladoras del Régimen Electoral General• Las demás previstas en el Texto Constitucional.

Con carácter específico, las Constitución Española establece reserva de Ley Orgánica para las siguientes materias:

• Bases de la Organización Militar.-art. 8.2• Institución Defensor del Pueblo.-art. 54• Régimen de suspensión individual derechos

fundamentales.-art. 55.2• Dudas, renuncias y abdicaciones en procedimiento

sucesorio de la Corona.-art. 57.5• Iniciativa Legislativa Popular.-art. 87.3• Las reguladoras de las modalidades de referéndum.-art.

92.3• Las que autoricen la realización de Tratados

Internacionales, en los que se atribuyan a Organizaciones Internacionales el ejercicio de competencias derivadas de la CE.-art. 93

• Las reguladoras de las funciones, principios básicos de actuación y Estatutos de Fuerzas y Cuerpos de Seguridad.

• Las reguladoras de los estados de alarma, excepción y sitio (art.116)

• Constitución, funcionamiento y gobierno de Juzgados y Tribunales, y Estatuto Jurídico de Magistrados, Jueces de Carrera y personal al servicio de la Administración de Justicia.-art.122

• Tribunal de Cuentas. Composición, organización y funciones.-art. 136

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• Alteración de límites provinciales.-art.141.1• Autorización para constitución en CCAA a territorios cuyo

ámbito no supere el de 1 provincia, así como otorgamiento de EEAA a territorios no integrados en la organización provincial.-art.144

• Creación de policías locales dependientes de las CCAA. arts.148.1.22 y 149.1.29

• Leyes de transferencia o delegación a CCAA en materias de titularidad Estatal.-art.150.2

• Términos del referéndum s/ iniciativa autonómica CCAA vía Especial.-art. 151.1

• Ejercicio por CCAA, de competencias financieras a que alude el art. 157.1.-art. 157.3

• Funcionamiento Tribunal Constitucional, Estatuto de sus miembros, procedimiento ante el mismo, así como condiciones para el ejercicio de acciones.-art. 165.

2.-TIPOS DE LEYES:

LEYES ORGANICAS.- Dicha especialidad de Leyes, requiere MAYORIA ABSOLUTA DEL CONGRESO EN VOTACION FINAL SOBRE EL CONJUNTO DEL PROYECTO, tanto para su Aprobación, como para su Modificación o Derogación (art.81.2 CE)

LEYES ORDINARIAS.- Todas las demás

Subtipología de Leyes Ordinarias:• Leyes de Comunidades Autónomas (Asambleas

Legislativas)• Leyes Marco, de atribución legislativa a CCAA, en materias

de Titularidad Estatal (art.150.1)• Leyes Armonización disposiciones normativas de CCAA (art.

150.3)• Leyes de Bases.-Delegación legislativa Cortes-Ejecutivo,

para la formación de Textos Articulados. Adoptan la forma de Real Decreto Legislativo.

3.-NORMAS DEL EJECUTIVO CON RANGO DE LEY

DECRETOS LEGISLATIVOS

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Este tipo de normas está regulado en los arts. 82 a 85 de la CE. Son fruto de una Delegación Legislativa Cortes- Ejecutivo, para la formación de Textos Articulados y Refundidos.

Dicha delegación se efectuará:• Mediante Ley de Bases.---- Cuando el objeto sea la

formación de Textos Articulados• Mediante Ley Ordinaria.-----Cuando el objeto sea la

formación de Textos Refundidos.

Condiciones de la Delegación Legislativa:

Se otorgará de forma expresa, para materia concreta, y con fijación del plazo para su ejercicio.-art.82.3 CE

Se agota por el uso, mediante la publicación de la norma.No se producirá subdelegación, en autoridades distintas del

Gobierno.Las Leyes de Bases determinarán con precisión, el objeto,

alcance, contenidos y criterios (art.82.4)Las Leyes de Bases no podrán autorizar dictar normas con

carácter retroactivo, ni tampoco la modificación de la propia Ley de Bases.

Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, se establecerán en las propias Leyes fórmulas adicionales de control.

Este tipo de normas, adoptan la forma de REAL DECRETO LEGISLATIVO.

DECRETOS-LEYES

El Tratamiento constitucional, ofrece para este tipo de normas una restricción más amplia que en las Leyes Ordinarias. A este respecto, establece la CE, que los Decretos- Leyes no versarán:

• Sobre el Título I de la CE completo.-(Derechos y Libertades)• Sobre el Ordenamiento de las Instituciones Básicas del

Estado (algunas no tienen reserva de Ley Orgánica, por ej. El Fiscal General del Estado)

• Sobre el Régimen de las Comunidades Autónomas• Sobre el Derecho Electoral General

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Se aprobarán por el Ejecutivo en casos de extraordinaria y urgente necesidad, y requerirán un Debate a la Totalidad en el Congreso, votación y pronunciamiento, en 30 días desde su aprobación. En dicho plazo, las Cortes podrán tramitarlos en Procedimiento de urgencia como Proyecto de Ley. Su enjuiciamiento, al igual que las Leyes, queda fuera de la jurisdicción ordinaria, reservándose exclusivamente al TC.

Materias reservadas a la ley ordinaria.

• Partidos políticos, sindicatos de trabajadores y asociaciones empresariales. (Art. 6 y 7).

• Todas las referencias a los Derechos y Deberes fundamentales del Titulo I que no hayan sido contempladas por Ley Orgánica.

• Obligación de comparecer a requerimiento de las Cámaras. (Art.76).

• Composición, estatuto e incompatibilidades de los miembros del gobierno. (Art. 98.4)

• Órganos de la Administración Pública, estatuto de los funcionarios público, acceso, dedicación, incompatibilidades y garantías de imparcialidad. (Art.103)

• Audiencia de los ciudadanos en el procedimiento de elaboración de disposiciones administrativas que les afecten; acceso de éstos a archivos y registros públicos; procedimientos de elaboración de actos administrativos; responsabilidad de la Administración. (Art.105 y 106)

• Reiteradas remisiones a la Ley, en materia de Administración Judicial.(Título VI)

• Reserva al sector público de recursos o servicios esenciales de la Comunidad. (Art. 128)

• Formas de participación de los interesados en la Seguridad Social. (Art. 129)

• Planificación de la actividad económica general. (Art. 131)• Régimen de los bienes de dominio público, comunales,

Patrimonio del Estado y Patrimonio Nacional. (Art. 132)• Establecimiento de tributos, beneficios fiscales, contracción

de obligaciones y gatos. Presupuestos generales del Estado. Autorización al Gobierno para emitir Deuda Pública o contraer crédito. (Art. 134 y 135)

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• Régimen de Concejo Abierto y funciones de las corporaciones Locales. (Art. 142)

• Asignación a las CC.AA de la facultad de dictar disposiciones legislativas en el marco de los principios y bases de una ley estatal. (Art. 150).

Procedimiento de elaboración de las leyes

El procedimiento de elaboración de las leyes se regula en la propia Constitución (Capítulo II, del Título III, art. 66-96) y en los Reglamentos de las Cámaras.

A grandes rasgos el procedimiento legislativo es el siguiente:

• La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, bajo la forma de proyectos de ley, y al Congreso y Senado (proposición de ley): Para el Congreso, un diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara o un Grupo Parlamentario con la sola firma de su portavoz.; Para el Senado, las proposiciones de Ley que se deban a la iniciativa de los Senadores deberán ser formuladas en texto articulado, acompañado de una exposición justificativa y, en su caso, de una Memoria en la que se evalúe su coste económico. Deberán ir suscritas por un Grupo Parlamentario o veinticinco Senadores; las Asambleas de las CC.AA, pueden solicitar del Gobierno un proyecto de ley o remitir al Congreso una proposición, encargando su defensa a tres de sus parlamentarios; la iniciativa legislativa popular se posibilita a través de 500.000 firmas acreditadas, salvo en materias propias de ley orgánica, tributarias o de carácter internacional y relativas a la prerrogativa Real de gracia.

• La iniciativa legislativa en la Junta corresponde al Gobierno, bajo la forma de proyectos de ley, y al Parlamento Andaluz, bajo la forma de proposición de ley que podrá presentarse a iniciativa de un miembro de la Cámara con la firma de otros diez o un Grupo parlamentario con la sola firma de su Portavoz.. la iniciativa legislativa popular se posibilita a través de 75.000 firmas acreditadas.

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• La proposición de ley tiene que ser “tomada en consideración” por el pleno del Congreso (previo informe del Gobierno y de la Comisión) por el Parlamento andaluz en Andalucía. Esta toma en consideración consiste en una votación que tiene lugar en el Pleno de la Cámara al cabo de un mínimo de 15 días desde que se presento la proposición al efecto de dar tiempo al Gobierno y al pleno a adoptar su postura.

• Si esa proposición es tomada en consideración se publica en el B.O. de las Cortes y se envía a la Comisión correspondiente; a partir de esa fecha los trámites son similares a los proyectos de ley.

• Publicado el proyecto o la proposición se conceden 15 días para que los Diputados y Grupos Parlamentarios presenten las enmiendas que se estimen oportunas, que serán dirigidas por escrito a la Mesa de la Comisión. Las enmiendas pueden ser a la totalidad del texto presentado o bien al articulado.

• Las enmiendas a la totalidad del texto presentado se debaten en el pleno de la Cámara; primero se votan las que proponen devolver el proyecto al Gobierno y si la enmienda no prospera, el proyecto sigue su tramitación normal. Después se votan las que propongan un texto alternativo y se este texto se acepta se publica en el B.O de las Cortes y se abre otra vez plazo de enmiendas solo al articulado.

• Terminado el trámite de las enmiendas a todo el texto se empiezan las que son sólo al articulado; la Comisión nombra a 1 o 2 ponencias para que a la vista de estas enmiendas redacten un informe en 15 días máximo. Y una vez emitido, la Comisión empieza a debatir artículo por artículo. Cuando se terminan de debatir emite un dictamen que se envía al Presidente del Congreso. Los grupos parlamentarios tienen 48 horas para dirigirle un escrito al Presidente del Congreso con sus votos particulares y las enmiendas que van a defender en el Pleno.

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• Los debates y votaciones ene l Pleno podrán hacerse artículo por artículo o bien por materias o grupos de artículos o enmiendas.

• Aprobado el proyecto o proposición , el Presidente del Congreso lo remite al Presidente del Senado para su tramitación en esta Cámara. En 10 días desde su publicación los Senadores pueden presentar enmiendas o propuestas de veto. Si estas no se presentan, el proyecto pasa directamente al Pleno; en caso contrario pasa la Comisión Correspondiente.

• La tramitación del proyecto o proposición de ley en el Senado sigue, a grandes líneas, las reglas de tramitación que se realizaron en el Congreso; según el art. 90 de la CE, aprobado un proyecto de ley ordinario o de Ley Orgánica por el Congreso, su Presidente da inmediata cuenta al Presidente del Senado, el cual lo someterá a deliberación de este.

• El Senado en 2 meses desde que recibe el texto, puede mediante mensaje motivado, oponer su veto o introducir enmiendas. El veto se aprueba por mayoría absoluta. El proyecto no puede ser sometido al Rey para sanción sin que el Congreso ratifique por mayoría absoluta, en caso de veto el texto inicial o por mayoría simple una vez transcurridos dos meses desde la interposición del mismo, o se pronuncie sobre las enmiendas aceptándolas o no por mayorías simple.

• El plazo de dos meses de que el Senado dispone para vetar o enmendar el proyecto se reducirá a veinte días naturales en los proyectos declarados urgentes por el Gobierno o por el Congreso. En cuanto a las leyes orgánicas la única especialidad procesal a destacar es que los proyectos deberán ser sometidos a una votación final sobre el conjunto del articulado, exigiéndose para su aprobación mayoría absoluta del Congreso.

Sanción del Rey, promulgación y publicación. Esta fase está constituida por los elementos externos de la ley: sanción (en el plazo de 15 días) aprobación de la Ley por el Jefe del Estado, las leyes de la

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Junta no se sancionan, promulgación, el Jefe del Estado atestigua la existencia de la Ley, en la Junta promulga las leyes de Andalucía el Presidente de la Junta en nombre del Rey, ordenando su publicación en el BOE, las leyes de Andalucía se publican en el BOE y en el BOJA, entrando en vigor a los 20 días de su publicación o en el plazo especial que señalen en su disposición final. No tendrán efectos retroactivos si no dispusieren lo contrario. Las leyes pueden tener efectos retroactivos si así lo manifiestan.

Recordar que el procedimiento de elaboración de leyes en el Estado y en la Junta se diferencia en lo siguiente:

- Podrá presentar iniciativa legislativa un miembro de la Cámara con la firma de otros diez (en el Estado, en el Congreso, un Diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara; en el Senado, se necesita la firma de veinticinco Senadores).- La iniciativa legislativa popular se posibilita a través de 75.000 firmas acreditadas (en el Estado se necesitan 500000).

- En la Junta sólo hay una Cámara (El Parlamento y por consiguiente no tiene intervención el Senado).- Las leyes de la Junta no tienen sanción, las promulga el Presidente de la Junta en nombre del Rey.

- Las leyes de Andalucía se publican en el BOE y en el BOJA

Elementos de las leyes.

La doctrina distingue dos tipos

• Elementos internos: racionalidad, universalidad, obligatoriedad y adecuación a la justicia y bien común.

• Elementos externos: sanción (en el plazo de 15 días), aprobación de la ley por el Jefe del

• Estado; promulgación y publicación.

Clases de leyes.

Ley formal y ley material.

Ley formal hace referencia a que ésta emana del órgano que tiene atribuida la potestad legislativa, conforme al procedimiento

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legislativo adecuado y con la correspondiente sanción, promulgación y publicación.

Ley material son las regulaciones generales y abstractas, las que afectan a la propiedad, a la libertad y aquellas que fijan los límites sociales.

Leyes Constitucionales.

Ocupan la pirámide o escalón superior de la estructura de cualquier sistema jurídico.

LUCAS VERDU considera la Constitución como conjunto normativo institucional básico, en general difícilmente reformable, regulador de la organización y ejercicio del poder del Estado y garantizador de los derechos y libertades de los individuos y sus grupos.

Siguiendo a CAZORLA PRIETO efectuamos la siguiente clasificación de las Leyes Constitucionales:

• Las contenidas en un documento formal y las que no lo están.

• Flexibles y rígidas, según su procedimiento de revisión.• Republicanas y monárquicas, según la forma de gobierno.• Originarias y derivadas, según contengan o no un principio

fundamental nuevo.• Ideológico-pragmáticas y neutras o puramente utilitarias.

Por otra parte se establece un sistema completo de vigilancia de la constitucionalidad de las normas. El órgano encargado de control de la constitucionalidad de las normas es el Tribunal Constitucional, cuyas competencias alcanzan esencialmente al recurso de inconstitucionalidad, recurso de amparo, conflictos de competencias entre el Estado y las CC.AA. o de éstas entre sí.

Leyes orgánicas.

Son leyes orgánicas las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución.

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La aprobación, modificación o derogación de las leyes orgánicas exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una resolución final sobre el conjunto del proyecto.

El aspecto material de estas leyes se refiere a aquellas materias objeto de su regulación, “la Reserva de Ley”. El procedimiento especial hace alusión al procedimiento especial descrito en el propio art. 81 de la CE (mayoría absoluta del Congreso, no del Senado, en una votación final sobre el conjunto del proyecto). En relación a las leyes orgánicas, el tema más debatido es el de su rango jerárquico. El Tribunal Constitucional ha resuelto diciendo que se diferencia por la competencias y no por la jerarquía, por lo que tienen el mismo rango.

Leyes ordinarias.

A) Leyes del Pleno y Leyes de Comisiones.

Las cámaras podrán delegar en las Comisiones Legislativas permanentes la aprobación proyectos o disposiciones de ley. El Pleno podrá, no obstante, recabar en cualquier momento el debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de delegación. Quedan exceptuado de lo anterior la reforma constitucional, las cuestiones internacionales, las leyes orgánicas y de base y los Presupuestos Generales del Estado.

Las Comisiones carecerán de competencia para conocer con plenitud legislativa de los proyectos o proposiciones de ley que hubieren sido vetados o enmendados por el Senado, siempre que el veto o las enmiendas hubieran sido aprobadas por el Pleno de dicha Cámara.

B )Leyes autonómicas.

La posibilidad de que las CC.AA. realicen función legislativa ha sido considerada afirmativamente por la doctrina señalándose que del contenido de los art. 149, 150, 152 y 153 de la CE, se desprende que las CC.AA. podrán realizar efectivamente dicha función normativa.

Ningún concepto constitucional consagra abierta y directamente la existencia de un poder legislativo propio de las CC.AA., pues las escasas referencias expresadas que el texto

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constitucional hace a las normas con fuerza de ley emanadas de aquellas no pasan de reconocer su mera posibilidad.

El art. 153 se limita a encomendar al Tribunal Constitucional, el control de la constitucionalidad de las disposiciones normativas con la fuerza de la Ley de las CC.AA, lo cual no significa, obviamente, una atribución de competencia legislativa. Se deduce que las CC.AA. pueden dictar normas con fuerza de ley y otras de carácter reglamentario que estarán subordinadas a aquéllas.

El art. 152 dispone que las CC.AA. especiales contarán en todo caso con una Asamblea legislativa. La existencia de un órgano de esta clase presupone lógicamente el reconocimiento de una potestad legislativa.

El art. 149 atribuye como competencias exclusiva del Estado las bases o la legislación básica.

En todo caso ni las normas con fuerza de ley ni los reglamentos de las CC.AA. están jerarquizados con los del Estado, ya que deberán siempre tratar de distintas materias, con lo que si una norma Estatal entrase en conflicto con otra de la CC.AA. (o viceversa) no debe deslindarse el conflicto a través de la primacía de la norma de mayor rango, de las dos, sino que en realidad lo que ha ocurrido es que una de las normas ha invadido las competencias que la Constitución reserva a la otra, y el conflicto se produciría pues, no entre dos normas consideradas sino entre una de éstas y la Constitución con la lógica primacía de ésta.

ESPECIAL REFERENCIA A LOS ESTATUTOS DE LAS CC.AA.

Los Estatutos de Autonomía vienen a ser las normas supremas de cada CC.AA., estableciendo las competencias de ésta y las reglas básicas de la ordenación de lo poderes autonómicos. El Estatuto de autonomía es la norma que dispone sobre la organización del ente autonómico.

Según el art. 147.1 de la Constitución, dentro de los términos de la presente Constitución, los Estatutos serán la norma institucional básica de cada CC.AA y el Estado los reconocerá y amparará como parte integrante de su ordenamiento jurídico.

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El Estatuto de Autonomía es el vínculo entre el ordenamiento jurídico nacional y el ordenamiento autonómico.

Contenido.

Debe distinguirse entre un contenido mínimo que debe contener todo Estatuto y un contenido posible que podrá aumentar dicho contenido mínimo.

Este contenido mínimo, art. 1472.2 de la CE. Se refiere a:

• La denominación de la Comunidad.• Delimitación del territorio.• Denominación, organización y sede las instituciones

autónomas propias.• Las competencias asumidas dentro del marco establecido

en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas.

Elaboración.

Existen dos procedimientos distintos de elaboración y aprobación.

A) El común ordinario, previsto en el art. 146. El proyecto de estatuto será elaborado por una asamblea compuesta por los miembros de la Diputación u órgano interinsular de las provincias afectadas y por los Diputados y Senadores elegidos en ellas y será elevado a las Cortes Generales para su tramitación como ley.

B) Procedimiento especial, art. 151.2. Es el que deben seguir los territorios que han accedido a la autonomía en virtud del art. 151.1 y de la Disposición Transitoria 2ª de la Constitución.

1. Se constituye una Asamblea, formada solo por los Diputados y Senadores elegidos en las circunscripciones comprendidas en el ámbito territorial que pretenda acceder al autogobierno. Esta Asamblea es convocada por el Gobierno a los efectos de elaborar un proyecto de estatuto.

2. El citado proyecto se remite a la Comisión constitucional del Congreso, que lo examina junto con una delegación de la Asamblea de Parlamentarios a efectos de fijar de común acuerdo su

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formulación definitiva. A partir de aquí, el procedimiento sigue caminos diferentes, según se haya llegado o no a un acuerdo entre la Constitución del Congreso y la delegación de la Asamblea de Parlamentarios. Si tal acuerdo se consigue.

3. El texto se somete a referéndum del cuerpo electoral de las provincias comprendidas en el ámbito territorial del proyectado Estatuto. Si en el referéndum cada provincia aprobara, por mayoría de los votos válidamente emitidos, el proyecto de Estatuto, éste será transmitido a ambas Cámaras, las cuales decidirán, en pleno mediante un voto de ratificación; es decir las Cámaras no podrán modificar el proyecto, sino sólo aprobarlo o rechazarlo en su conjunto.

4. Aprobado el estatuto en las Cámaras como Ley Orgánica, el Rey lo sancionará y lo promulgará como Ley. Sin embargo, si el acuerdo entre los miembros de la Comisión Constitucional del Congreso y los de la delegación de la Asamblea de Parlamentarios autonómicos no se consigue, el procedimiento continúa en los siguientes términos.

El proyecto se tramita en las Cortes como un proyecto de ley, lo que significa que las Cortes adquieren de nuevo su poder de enmienda y por consiguiente la posibilidad de introducir modificaciones en el texto remitido. El texto aprobado se somete a referéndum, debiendo ser aprobado por la mayoría de los votos válidamente emitidos en cada provincia. La no aprobación del proyecto por una o varias provincias no impide que las restantes se constituyan en CC.AA. Aprobado el referéndum el Rey Sanciona y promulga. Sin embargo Andalucía carecía de un elemento clave; en el pasado no se había plebiscitado un Estatuto de Autonomía. Debido a ello la iniciativa autonómica de Andalucía debía cumplir los requisitos del art. 151.2. de la Constitución. Estos requisitos son:

• Que las diputaciones Provinciales acordasen la iniciativa autonómica.

• Que así mismo, acordasen esta iniciativa las tres cuartas partes de los Municipios de cada una de las provincias afectadas, que representasen, al menos la mayoría del Censo electoral de cada una de ellas.

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• Cumplimiento de estos requisitos en el plazo máximo de 6 meses a contar desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de las Corporaciones Locales.

• Ratificación de la iniciativa mediante referéndum, por el voto afirmativo de la mayoría absoluta de los electores de cada provincia, en los términos establecidos por la Ley Orgánica reguladora de las diversas modalidades de referéndum de 18 de enero de 1980.

Reforma de los estatutos.

Su reforma requiere un procedimiento especial. Según el art. 147.3 de la CE. La Reforma se ajustará al procedimiento establecido en los mismos y requerirá en todo caso, la aprobación por las Cortes Generales mediante Ley orgánica.

La reforma de los estatutos del 152.2. dispone que una vez sancionados y promulgados los respectivos estatutos, solamente podrán ser modificados mediante los procedimientos en ellos establecidos y con referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes.

El Estatuto de autonomía de Andalucía regula su reforma en los arts. 74 y 75 del mismo. La reforma se ajustará al siguiente procedimiento: a) La iniciativa de la reforma corresponderá al Consejo de Gobierno o al Parlamento Andaluz, a propuesta de una tercera parte de sus miembros, o a las Cortes Generales. b) La propuesta de reforma requerirá, en todo caso, la aprobación del Parlamento Andaluz por mayoría de tres quintos, la aprobación de las Cortes Generales mediante Ley Orgánica y, finalmente, el referéndum positivo de los electores andaluces.

Si la propuesta de reforma no es aprobada por el Parlamento o por las Cortes Generales, o no es confirmada mediante referéndum del cuerpo electoral, no podrá ser sometida nuevamente a debate y votación del Parlamento hasta que haya transcurrido un año.

La Ley Orgánica que apruebe la reforma del Estatuto establecerá el plazo dentro del cual el Gobierno de la nación deberá autorizar la convocatoria de referéndum.

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No obstante, lo anterior, cuando la reforma tuviera por objeto la simple alteración de la organización de los poderes de la Comunidad Autónoma y no afectara a las relaciones de ésta con el Estado, se podrá proceder de la siguiente manera: a) Elaboración del proyecto de reforma por el Parlamento de Andalucía. b) Consulta a las Cortes Generales. c) Si en el plazo de treinta días, a partir de la recepción de la consulta prevista en el apartado anterior, las Cortes Generales no se declarasen afectadas por la reforma, se convocará, debidamente autorizado, un referéndum sobre el texto propuesto. d) Se requerirá finalmente la aprobación de las Cortes Generales mediante Ley Orgánica. e) Si en el plazo señalado en la letra c) las Cortes Generales se declarasen afectadas por la reforma, ésta habrá de seguir el procedimiento previsto en el artículo anterior, dándose por cumplidos los trámites del apartado a) del número 1 del mencionado artículo.

Recordar que los Estatutos de Autonomía son leyes orgánicas, que hay dos procedimientos de elaboración y que el Estatuto de Autonomía andaluz tiene dos procedimientos para su reforma

LA LEY AUTONÓMICA: SUS LÍMITES.

La existencia de poder normativo de las CC.AA. configura un sistema basado no en el principio de jerarquía, sino en el principio competencial.

Las leyes autonómicas no pueden invadir el espacio, reservado por la Constitución al Estado. Luego los límites de la Ley autonómica no pueden venir sino del texto constitucional y de la relación de competencias que para CC.AA. haya recogido el Estatuto. En caso de extralimitación se pueden poden poner en marca unos mecanismos de restauración, uno de los cuales está constituido por el Tribunal Constitucional.

No es admisible la idea de que una vez promulgado el Estatuto de autonomía, es el texto de éste el que únicamente debe ser tenido en cuenta para realizar la labor interpretativa que exige la delimitación competencial. Si se procediese así, se estaría desconociendo el principio de supremacía de la Constitución sobre el resto del ordenamiento jurídico, del que los Estatutos de autonomía forman parte como norma institucional básica de la CC.AA. que el Estado reconoce y ampara como parte integran de su ordenamiento jurídico (art. 147.1 de la CE).

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El art. 153 de la CE recoge expresamente las distintas instancias de control del poder normativo de las CC.AA:

• Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza de ley.

• Por el Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado.

• Por la jurisdicción Contencioso-administrativa, el de la administración autónoma y sus normas reglamentarias.

• Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.

Si una CC.AA. no cumpliese las obligaciones que la Constitución u otras leyes le impongan o actuare de forma que atente gravemente al interés general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la CC.AA, y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a aquella al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la protección del mencionado interés general (art. 155.1 CE).

En el aspectos financiero, las CC.AA. no podrán en ningún caso adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que supongan obstáculo para la libre circulación de mercancías o servicios.

RELACIÓN ENTRE LA LEY AUTONÓMICA Y ESTATAL.

Por lo que respecta a la naturaleza de las leyes autonómicas, la mayoría de la doctrina se inclina rotundamente por la equiparación de las leyes estatales y autonómicas, sin que exista una dependencia jerárquica entre ambas. Es el principio de competencia el que regulará sus relaciones. Al Estado le corresponden los asuntos de mayor relevancia (soberanía, interés general, etc.) pero ello no es inconveniente para reconocer a las leyes autonómicas la misma naturaleza y valor normativo que a las estatales. En este mismo sentido destacamos que ambas leyes se encuentran sometidas al mismo tipo de control por parte del Tribunal Constitucional, encuentran su apoyo directo en la Constitución y satisfacen las reservas materiales de ley que establece la Constitución.

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A pesar de esta similitud, las leyes territoriales tienen rasgos propios derivados de su tramitación material: en cuanto a la iniciativa legislativa, la promulgación la efectúa el Presidente de la CC.AA. en nombre del Rey, no hay sanción de las leyes autonómicas y su publicación debe efectuarse en el BOE y en el Boletín Oficial de la CC.AA.

SUPUESTOS DE COMPETENCIA COMPARTIDA.

Varios son los supuestos de colaboración que podemos encontrar:

• Supuestos de competencias estatales atribuidas al Estado de forma exclusiva. Cuando el Estado se reserva la competencia exclusiva sobre las “bases” o “legislación básica” de una materia, la competencia de la CC.AA. puede versar sobre el desarrollo legislativo o competencias de mera ejecución.

• Supuestos de materias no atribuidas expresamente al Estado y no asumidas de forma exclusiva por las CC.AA. en sus Estatutos. (art.149.3). La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonomía corresponderá al Estado, cuyas normas prevalecerán en caso de conflicto, sobre las de las CC.AA. en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencias de éstas.

• Supuestos de competencias del Estado atribuidas a una CC.AA. dentro de una ley de marco estatal. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrán atribuir a todas o algunas de las CC.AA la facultad de dictar, para sí mismas, normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijadas por una ley estatal.

Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las CC.AA.

Supuestos de transferencia o delegación de facultades de titularidad estatal. El Estado podrá transferir o delegar en las CC.AA mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación.

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LEGISLACIÓN AUTONÓMICA Y LEYES DE ARMONIZACIÓN.

El art. 150.3 de la CE. Dice que el Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios par armonizar las disposiciones normativas de las CC.AA., aún en el caso de materias atribuidas a la competencia de éstas cuando así lo exija el interés general, y que corresponde a las Cortes Generales, por mayoría absoluta de cada Cámara la aprecia de esta necesidad.

El poder estatal de armonizar no puede ser abusivamente ejercitado. La derogación de la ley de armonización restablecerá la libertad plena de las potestades autonómicas; tal derogación sería forzosa si los motivos que la justificaron desaparecen o cambian de manera relevante.

SUPLETORIEDAD DEL DERECHO ESTATAL.

El art. 149.3 de la CE, dice que el derecho estatal será, en todo caso, supletorio del derecho de las CC.AA.

Derecho propio de la Comunidad Autónoma es de aplicación prioritaria sobre el Derecho Estatal, que se aplicara supletoriamente si no existe Derecho Propio

Esta cláusula no supone en ningún caso la legitimidad de la invasión por parte del Estado de competencias de las CC.AA, sino que establece como un mecanismo de integración y de seguridad jurídica ante supuestos de competencias autonómicas exclusivas y no desarrolladas normativamente por dichas CC.AA.

Así viene a confirmarlo la Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981, al afirmar que la CE. Contempla la necesidad de que el Estado quede colocado en una posición de superioridad en relación a las CC.AA.

DISPOSICIONES DEL EJECUTIVO CON FUERZA DE LEY.

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Decretos-leyes.

Es toda norma con rango de ley que emana, por vía de excepción, de un órgano que no tiene el poder legislativo, Gobierno o Consejo de Ministros. CAZORLA PRIETO entiende que los Decretos-leyes son disposiciones dictadas por el ejecutivo en el ámbito de las materias reservadas a la ley con fuerza de ley, cuya justificación residen en una situación de emergencia.

La conclusión es la urgencia de ciertos momentos políticos y sociales y lo inadecuado del procedimiento legislativo para atender a los mismos.

La Constitución regula el decreto-ley en el art. 86 en los siguientes términos:

• En caso de extraordinaria y urgente necesidad, el Gobierno podrá dictar disposiciones legislativas provisionales que tomarán forma de Decretos-leyes y que no podrán afectar al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos, al régimen de las CC.AA. ni al Derecho electoral general.

• Los Decretos-leyes deberán ser inmediatamente sometidos a debate y votación de totalidad al Congreso de los Diputados (convalidando o derogando) convocado al efecto si no estuviera reunido, en el plazo de 30 días siguientes a su promulgación.

• Durante el plazo establecido en el apartado anterior, las Cortes podrán tramitarlos como proyectos de ley por el procedimiento de urgencia.

Si el Congreso convalida el Decreto-ley, queda convalidado y surte plenos efectos, y si es desfavorable queda derogado.

RESUMEN

Ley Orgánica.- Se diferencia por su contenido que son motivos reservados a Ley Orgánica tales como:

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Creación de Órganos ( Tribunal de Cuentas, Defensor del Pueblo, Policía Autonómica , Estatutos de Autonomía etc)Procedimiento Formal de Elaboración, Modificación o derogación.

Las comunidades Autonómicas no pueden hacer leyes Orgánicas.

En el aspecto jerárquico la Ley Orgánica tiene el Mismo rango que la ley Ordinaria.

Creación de una Ley.-

Existen dos métodos o procesos de creación de leyes:

• Proyectos de Ley (elaborados por el Gobierno)

• Proposiciones de Ley (elaboradas por los demás Órganos), Congreso, Senado, Asambleas Legislativas de CC.AA. y la iniciativa legislativa Popular.

En el Estado: 1 diputado con la firma de otros catorce miembros de la Cámara (en el Congreso). Portavoz de un Grupo Parlamentario (se supone que tiene

el apoyo de su grupo)Un Grupo Parlamentario o veinticinco Senadores.

(en el Senado).

En la Junta: 1 miembro de la Cámara con la firma de otros diez.

Portavoz de un Grupo Parlamentario

Asambleas de las CC.AA. Pedir al Gobierno que hago un proyecto de ley o presentar directamente una proposición de ley

Iniciativa Legislativa Popular.-

• En el Estado: la firma de 500 mil personas• En la Junta : la firma de 75 mil firmas autorizadas

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Limitaciones: que no afecten a determinadas materias reservadas a ley Orgánica, las Tributarias, las de carácter General y la prerrogativa Real de Gracia.

Las proposiciones de Ley tienen que se tomadas en consideración por el Congreso en un plazo de 15 días desde que se presentan, que decidirá si se tramitan o no. Si decide que si, se tramitaran de igual forma que el proyecto.

Tramitación.

Enmiendas a la totalidad (hay que presentar un texto Alternativo)

Enmiendas al Articulado (se debaten en la Cámara de diputados

Enmiendas para corrección (no se tratan en la Cámara)

Luego pasa al senado para estudio y aprobación

La Ley va al Senado

Plazo de 2 meses puede vetarla Introducir Modificaciones y Aprobarla

Vuelve al Congreso Aprobación

Plazo de 2 meses Después de 2 meses Sanción (firma del Rey) para aprobación Aprobarla por mayoría simple

Promulgación (decir que se cumpla la ley)

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Publicación (BOE. o BOJA)

(ojo) Junta de Andalucía la Sanción de las Leyes no existe.

Entrada en Vigor de las Leyes

• Si no dicen nada a los 20 días naturales de su publicación (periodo de Vacatio Legis)

• Lo que diga en su Disposición Final (el mismo día de su publicación o al día siguiente o que diga que entra en vigor el 1 de Enero (ley presupuestos)

Si se trata de una Ley Orgánica esta vuelve nuevamente al Congreso y nuevamente la tiene que aprobar por mayoría absoluta ( siempre la tiene que aprobar el Congreso).

En la Junta la fecha de publicación en BOJA es la de entrada en vigor.

LA LEY. CONCEPTO Y CLASES DE LEYES.- RESUMEN

Acercándonos al concepto de Ley, entendemos dicho término como Norma Jurídica de carácter General y Obligatorio, dictada por Órganos Estatales o de Comunidades Autónomas, a los que el Ordenamiento Jurídico atribuye el Poder Legislativo.

Analizamos a continuación la Titularidad Legislativa:

Según la Constitución Española, la potestad legislativa la ostentan el Estado y las Comunidades Autónomas, entendiéndose dicha potestad a través de sus Órganos Legisladores, (Cortes Generales y Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas)

Sanción de las Leyes y promulgación:

LEYES ESTATALES.- Le corresponde al Rey su sanción y promulgación, en el plazo de 15 días desde su aprobación por las Cortes Generales

LEYES DE CCAA.- Le corresponde al Presidente de la Comunidad Autónoma, en nombre del Rey.

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Iniciativa legislativa:

La iniciativa legislativa la ostentan los siguientes Órganos:

GOBIERNO.- Proyectos de Ley

CONGRESO.- al menos 15 diputados.

SENADO.- al menos 25 senadores.

POPULAR.- La iniciativa legislativa popular requiere 500.000 firmas acreditadas.

ASAMBLEAS LEGISLATIVAS DE LAS CCAA.- Con capacidad de presentar una Proposición de Ley, o solicitar del Gobierno la adopción de un Proyecto de Ley.

Cabe apuntar que los Proyectos de Ley, presentan un carácter preferente en su tramitación respecto a a las Proposiciones de Ley.

Fases en la elaboración y aprobación de las Leyes:

Distinguimos en estos procesos las fases: INICIATIVA, CONSTITUTIVA E INTEGRADORA.

La aprobación de las Leyes, ha de efectuarse siempre por las Cortes Generales, (Congreso y Senado), distinguiéndose exclusivamente en el caso del Congreso la necesidad de Mayoría Absoluta para Leyes Orgánicas. En cuanto al Senado, su aprobación se efectúa siempre por Mayoría Simple, ya sean Leyes Orgánicas u Ordinarias. De este modo, el esquema referente a la aprobación de las Leyes quedaría como sigue:

APROBACION-----------------------------------------------SIEMPRE POR AMBAS CAMARAS

CONGRESO----------------- SI Ley Orgánica------------------------------ Por Mayoría Absoluta ------------------ Si Ley Ordinaria------------------------------Por Mayoría Simple.

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SENADO------------------------ Leyes Orgánicas u Ordniarias-----------SIEMPRE POR MAYORIA SIMPLE.

Debemos mencionar en relación con este apartado, que existen unos casos especiales establecidos en nuestra Constitución, ( que no deben confundirse con la aprobación de Leyes), para los que se requiere la Mayoría Absoluta del Senado. Son los siguientes:

*Vetar Proyecto de Ley del Congreso.

*Apreciar necesidad de dictar Leyes de Armonización de las disposiciones de las Comunidades Autónomas, siendo competencia exclusiva del Senado. (art.150.3 CE)

*Aprobación medidas que en su caso adopte el Gobierno para forzar el cumplimiento de obligaciones por las Comunidades Autónomas (art 155.1 CE)

Procedimiento de elaboración de las Leyes

La iniciativa se plasma en un Proyecto de Ley o una Proposición de Ley, que se tramita ante la Mesa del Congreso, que lo publicará en el Boletín Oficial de la Cámara (BOC), y establecerá un plazo de quince días para la presentación de enmiendas. Finalmente lo enviará a la Comisión correspondiente para su estudio y debate.

Si se producen enmiendas a la totalidad, lo que supone un texto alternativo, el debate se efectuará en el Pleno. De tratarse de enmiendas al articulado, el debate se efectuará en Comisión.

Finalmente en el Pleno, se efectuará la deliberación y aprobación del texto definitivo, que posteriormente se enviará al Senado para su tramitación, en plazo máximo de 2 meses en procedimiento ordinario, y de 20 días si se trata de procedimiento de urgencia. Cabe mencionar que para establecer el citado procedimiento de urgencia, el Congreso precisa informe previo del Consejo de Estado.

El Senado, una vez recepcionado el Texto, dispone de tres alternativas:

• APROBAR.-con lo que finaliza la tramitación en Cámaras y el Rey sanciona y promulga.

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• ENMENDAR.- Pudiendo el Congreso incorporar dichas enmiendas por Mayoría simple, lo que conduciría nuevamente al final de la tramitación en Cámaras.

• VETAR.- (Para dicho veto de requiere Mayoría Absoluta). En este supuesto el Congreso dispone de tres alternativas:

• *LEVANTAR EL VETO. - Por Mayoría Absoluta en el acto.Por Mayoría simple después de 2 meses, de no alcanzarse

la misma.Por Mayoría simple en 20 días, si es procedimiento de

urgencia.

Publicación y entrada en vigor de las Leyes: Las Leyes entran en vigor en 20 días desde su publicación, salvo que en ellas se disponga otra cosa (VACATIO LEGIS), estando en este caso al plazo que disponga la propia Ley.

UNIDAD IV:

1.-EL REGLAMENTO. CONCEPTO Y CLASES.

García de Enterría y Fernández destacan su carácter de norma secundaria, subalterna, inferior y complementaria de la ley obra de la Administración.

Entrena Cuesta lo caracteriza como acto normativo dictado por la Administración en virtud de su competencia propia y en cualquiera de sus vertientes (Central, Local, Institucional y Autonómica).

De los cuales podemos obtener las siguientes notas distintivas:• Disposición de carácter general.• Escrita, secundaria, inferior y complementaria de la Ley.• Emanada de la Administración Pública.• Se refiere a materias y servicios de la Administración.• Reviste diversas formas: Decretos, Ordenes, circulares,

instrucciones, bandos….

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El Reglamento sólo se produce en los ámbitos que la ley le permite y no puede suplirla allí donde ésta es necesaria para producir determinados efectos o regular cierto contenido.

Conviene delimitar el Reglamento de la ley; el reglamento proviene del ejecutivo, en virtud de la potestad reglamentaria autorizada en el artículo 97 de la CE.. En cambio la ley emana de la “voluntad general”, de la soberanía del pueblo, democráticamente representado en el poder legislativo.

También conviene delimitar al Reglamento de los actos administrativos generales. El primero no tiene un destinatario concreto, va dirigido a la colectividad, tiene voluntad de permanencia, se incorpora al ordenamiento jurídico; el segundo, aunque va destinado a una colectividad, resuelve determinados problemas jurídicos, se extingue con su primera aplicación y no crea Derecho objetivo.

Clases.

Pueden clasificarse en función de varios criterios:

1. Por su procedencia formal: Estatal, de las CC.AA, de los organismos autónomos, municipales y provinciales.

2. Según el rango del órgano que los dicte: Decretos (del Gobierno, de las Comisiones Delegadas y del Consejo de Gobierno); Ordenes (de los ministros), Ordenanzas (Plenos de Corporaciones Locales), Bandos (de los Alcaldes).

3. Por sus efectos o contenido: Reglamentos Jurídicos o normativos y reglamentos administrativos o de organización. Esta distinción proviene del Derecho alemán y se refiere a las relaciones de supremacía general y de supremacía especial. Esta clasificación no tiene hoy día demasiado interés, porque todos los reglamentos son jurídicos, todos afectan a la comunidad.

4. Por su relación con la ley: suele dividirse en ejecutivos, independiente, de necesidad.

Los reglamentos ejecutivos.

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Presuponen la existencia de una ley que necesita un desarrollo normativo. La Ley establece las grandes líneas directivas y deja a la Administración la labor de precisar, desarrollar y concretar la Ley por medio de un Reglamento. Las razones que han llevado a que tal desarrollo se realice por la Administración han sido:

1. El tecnicismo de la Administración es mucho más amplio y actualizado que el del Poder Legislativo.

2. La ley permite menos cambios en su normativa, en sus principios básicos, en tanto que su desarrollo reglamentario admite mayor flexibilidad.

Reglamentos independientes.

Se dictan sin que exista ley a desarrollar, no existen en nuestro ordenamiento. Según sentencia del Tribunal Supremo de 11 de abril de 1981, “El Reglamento independiente de la ley sólo es admisible, tras la constitución, en el ámbito interno, con fines puramente autoorganizativos”.

Reglamentos de necesidad.

Se emplean en estados excepcionales, situaciones de calamidad, graves catástrofes, etc. En este caso la Ley atribuye categóricamente a quien corresponde (Alcalde, autoridad pública) la potestad de dictar normas reglamentarias para hacer frente a tales problemas. El límite más importante de estos reglamentos es la temporalidad de su vigencia: reestablecida la normalidad, ni siguiera es necesario proceder a su derogación y forma y expresa.

Reglamentos autónomos.

Se dictan absolutamente sin correspondencia alguna con la ley, porque se atribuyen ellos mismos directamente el desarrollo de la Constitución. Nunca ha existido en España este tipo de reglamento.

2.-LA POTESTAD REGLAMENTARIA: FUNDAMENTO Y LÍMITES

Teoría francesa. La Administración tiene una potestad reglamentaria propia, de carácter innato, para el cumplimiento de sus

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fines, no necesita habilitaciones especiales o delegaciones para dictar reglamentos.

Teoría anglosajona. La Administración puede dictar reglamentos por delegación, remisión o habilitación legal.

No obstante, cualquiera que sea su fundamento, la atribución a la Administración de un poder de creación de normas jurídicas tiene una importancia de primer orden, de uso extensísimo y generalizado, hasta el punto de que ha sobrepasado notablemente en volumen y significación práctica al poder legislativo.

García de Enterría, considera que la justificación de esta potestad es susceptible de ser afrontada desde una doble perspectiva. Por una parte se trata de averiguar las causas políticas y sociales capaces de explicar el hecho mismo de la atribución de dicha potestad; por otra parte, de buscar fundamentos jurídicos en que se apoya la Administración.

El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de acuerdo con la Constitución y las leyes. El Gobierno ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria.

Los reglamentos no podrán regular materias objeto de reserva de ley, ni infringir normas con dicho rango. Además no podrán tipificar delitos, faltas, o infracciones administrativas, establecer penas o sanciones, así como tributos, cánones u otras cargas o prestaciones personales o patrimoniales de carácter público.

Municipios, provincias y CC.AA – con base en el artículo 97, se admite como contenido de su autonomía, como mínimo la reglamentaria.

Los reglamentos se ajustarán a las siguientes normas de competencias y jerarquía:

1. Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o del Consejo de Ministros.

2. Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

Ningún reglamento podrá vulnerar preceptos de otros de jerarquía superior.

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Son nulas las resoluciones administrativas que vulneren lo establecido en un reglamento, aunque hayan sido dictadas por órganos de igual o superior jerarquía que el que lo haya aprobado.

Límites formales.

Hacen referencia al aspecto externo del reglamento. A la determinación legal de la competencia para emanar reglamentos, a la jerarquía normativa y al procedimiento para su elaboración.

Competencia para emanar reglamentos.

El artículo 97 atribuye al Gobierno la potestad reglamentaria, pero admite también como contenido de la autonomía de municipios, provincias y CC.AA una potestad normativa propia que incluye como mínimo la reglamentaria.

La LOFAGE enumera entre las atribuciones de los ministros “ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su departamento”.

Jerarquía normativa de los reglamentos.

Los reglamentos están subordinados a la ley y, al mismo tiempo, relacionados entre sí jerárquicamente, se establece el siguiente orden de prelación:

1. Decretos.2. Ordenes acordadas por las Comisiones Delegadas del

Gobierno.3. Ordenes ministeriales.4. Disposiciones de autoridades y órganos inferiores, según el

orden de su respectiva jerarquía.

Las normas inferiores deben respetar lo establecido en las normas de mayor rango, asimismo, los límites formales hacen referencia al procedimiento. El poder reglamentario debe ejercitarse de acuerdo a los trámites establecidos con carácter especial en los artículos de la ley del Gobierno.

Límites sustanciales.

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Representan el aspecto interno, y afectan a la norma reglamentaria.

A) Sometimiento del reglamento no sólo a la ley sino también a los principios generales del Derecho es un avance actual en la lucha contra los excesos de la potestad reglamentaria.

Para ello establece una vinculación estricta de la Administración a todo el contenido material de la Constitución, comenzando por los derechos fundamentales y continuando con el resto de los principios reguladores. Al mismo tiempo la Constitución en su artículo 9.3 garantiza la interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos.

• Principio de rechazo a la iniquidad manifiesta.• Principio de respeto a la buena fe.• Principio de lo útil no pueda quedar viciado por lo inútil.• Principio de inderogabilidad singular de los reglamentos.

Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquellas tengan grado igual o superior a éstas.

B) Las técnicas de control de la discrecionalidad. La potestad reglamentaria tiene una amplia faceta discrecional, un poder configurado de modo que en su concreto ejercicio la Administración titular del mismo goza de una libertad de elección para adoptar sus determinaciones. Su control significa un límite de importancia a la potestad reglamentaria.

3.-LA INDEROGABILIDAD SINGULAR DE LOS REGLAMENTOS.

La materia reglamentaria.

El reglamento está ordenado al propio campo de organización administrativa; cabe distinguir las materias administrativas, que pertenecen al ámbito interno, y las que afectan a los derechos y deberes de los ciudadanos; en este último caso, se entiende que el reglamento ha de actuar como complementario de la ley y en virtud de una habilitación específica de la misma.

Reglamentos ilegales.

Los reglamentos deben observar estos límites formales y materiales de cuyo respeto adoptan su validez. Estos límites los

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encuentra en la Constitución Española, la Ley y los principios generales del derecho.

Ley 30/1992. Artículo 51. 1.Las disposiciones administrativas no podrán vulnerar la Constitución Española o las leyes ni regular aquellas materias que la Constitución Española o los Estatutos de Autonomía reconocen a las Cortes o a las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autónomas 2.Ninguna disposición administrativa podrá vulnerar los preceptos de otra de rango superior.

Se realiza una distinción entre los vicios de fondo y de forma.

1. Infracción de fondo – los tienen aquellos reglamentos que no han respetado los límites materiales establecidos en la Constitución Española, las leyes y los principios generales del derecho. El derecho positivo señala:

• Artículo 10 del Código Civil “Carecerá de validez la disposición que contradiga otra de rango superior.

• Artículo 62.2 LRJPAC “Serán nulos de pleno derechos las disposiciones administrativas que vulneren la Constitución Española, las Leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, los que regulen materias reservadas a la Ley, las que establezcan la retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables restrictivas de derechos individuales”.

Por tanto los reglamentos que incurran en las anteriores infracciones serán nulos de pleno derecho, nulidad que será radical y absoluta.

2. Infracción de forma. Aquellos que en su elaboración no han respetado los trámites establecidos en la ley del gobierno. Al igual que los que incurran en cualquier infracción del Ordenamiento Jurídico serán anulables.

Medios de oposición a los reglamentos ilegales.

Vía penal.

El Código Penal establece que el funcionario público que invadiere las atribuciones legislativas, excediéndose en sus atribuciones, incurrirá en las penas de inhabilitación especial y multa.

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Estamos ante un delito de usurpación de atribuciones. Está vía va contra el autor del Reglamento y contra éste en sí.

Vía de excepción o mera resistencia al reglamento.

El Juez o el Tribunal que en el ejercicio de su actividad descubre la existencia de un reglamento ilegal, no debe aplicarlo y considerarlo como inexistente.

Declaración de oficio de la nulidad del Reglamento por la Administración y acción de nulidad del particular.

Las Administraciones Publicas en cualquier momento de oficio o instancia del interesado y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente en las Comunidades Autónomas declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo.

Vía jurisdiccional contencioso administrativa.

La Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa encomienda a los Tribunales de dicha jurisdicción el “conocimiento de las pretensiones que se deduzcan en relación con los actos de la Administración Pública sujetos a Derecho Administrativo y con las disposiciones de categoría inferior a la ley”. Los Tribunales Contencioso-Administrativos pueden declarar la nulidad de los reglamentos ilegales.Los particulares pueden interponer dos tipos de recursos:

• Recurso directo. Se impugna directamente el reglamento viciado.

• Recurso indirecto: Se impugna no el reglamento, sino el acto concreto de aplicación del mismo.

Cuando se recurren disposiciones de carácter general, siempre que afecten directamente a los mismos, es necesaria una legitimación especial para la impugnación directa: únicamente estarán legitimados para entablar el correspondiente recurso contencioso-administrativo, las Entidades, Corporaciones e Instituciones de derecho público, y cuantas entidades ostentaren la representación o defensa de intereses de carácter general o corporativo.

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Únicamente será posible la impugnación directa por los particulares cuando las disposiciones en cuestión hubieran de ser cumplidas directamente por los administrados, sin necesidad de previo requerimiento o sujeción individual, bastando sólo un interés directo o afectación particular de la norma.

Para interponer el recurso directo, el plazo es de dos meses, contados a partir de la publicación oficial del reglamento. Transcurrido este plazo, el recurso es inadmisible y solo queda optar por el recurso indirecto cuando se produzcan actos concretos de aplicación del mismo.

4.-LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS GENERALES Y LAS CIRCULARES E INSTRUCCIONES DE SERVICIOS.

Los Reglamentos de los Órganos Constitucionales.

El término reglamento se utilizan también para designar a cierto tipo de normas que no proceden de la Administración Pública, tales como las Cámaras Parlamentarias y otros órganos constitucionales, como el Consejo General del Poder Judicial y el Tribunal Constitucional.

Reglamentos de las Cámaras Parlamentarias.

Según la Constitución Española las Cámaras establecen sus propios reglamentos, aprueban sus presupuestos y de común acuerdo regulan el Estatuto del Personal de las Cortes Generales. Los Reglamentos y reforma serán sometidos a una votación final sobre su totalidad que requerirá mayoría absoluta.

No son propiamente Reglamentos porque no se dictan en aplicación y desarrollo de leyes ordinarias ni orgánicas, sino que surgen del propio órgano legislativo y no son encuadrables dentro del principio de jerarquía, sino en el de competencia por razón de la materia.

Reglamentos del Consejo General del Poder Judicial y Tribunal Constitucional.

Su naturaleza es diferente, desarrollan a leyes orgánicas, pero regulan la autonomía e independencia funcional de los órganos de quienes proceden.

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El Tribunal Constitucional podrá dictar reglamentos sobre su propio funcionamiento y organización, así como sobre el régimen de su personal y servicios, dentro del ámbito de la presente ley. Estos reglamentos se aprueban por el Tribunal Constitucional y se publican en el BOE autorizados por su Presidente.

Nos encontramos ante unos reglamentos sui generis, por razón de la materia que regulan. Por lo demás participan de la naturaleza de las normas secundarias en cuanto que desarrollan una ley orgánica y, por tanto su impugnación se realiza a través de la vía contencioso-administrativa ordinaria. Circulares e instrucciones.

Los órganos administrativos podrán dirigir las actividades de sus órganos jerárquicamente dependientes mediante instrucciones y ordenes de servicio.

Cuando una disposición lo establezca o se estime conveniente por razón de los destinatarios o de los efectos que puedan producirse, se publicarán en el periódico oficial que corresponda.

El incumplimiento de las mismas no afecta por si solo a la validez de los actos dictados por los órganos administrativos, sin perjuicio de la responsabilidad disciplinaria en que se pueda incurrir.

5.-EL PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE DISPOSICIONES DE CARÁCTER GENERAL.

Procedimiento de elaboración de los reglamentos.

La elaboración de los reglamentos se ajustará al siguiente procedimiento:

La iniciación del procedimiento de elaboración se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquel, así como una memoria económica que contenga la estimación del coste que dará lugar.

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A lo largo del proceso de elaboración deberán recabarse, además de los informes, dictámenes y aprobaciones previas preceptivos, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para garantizar el acierto y la legalidad del texto.

Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos, se les dará audiencia, durante un plazo razonable y no inferior a quince días hábiles, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley que los agrupen o los represente. Asimismo, y cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje, será sometida a información pública durante el plazo indicado.

Este trámite podrá ser abreviado hasta el mínimo de siete días hábiles cuando razones debidamente motivadas así lo justifiquen. Sólo podrá omitirse dicho trámite cuando graves razones de interés público, que asimismo deberán explicitarse, lo exijan.

No es necesario el trámite previsto en el punto anterior, si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran participado por medio de informes o consultas en el proceso de elaboración.

Junto a la memoria o informe sucintos que inician el procedimiento de elaboración del reglamento se conservarán en el expediente todos los estudios y consultas evacuados y demás actuaciones practicadas.

En todo caso, los proyectos de reglamentos habrán de ser informados por la Secretaría General Técnica, sin perjuicio del dictamen del Consejo de Estado en los casos legalmente previstos.

Será necesario informe previo del Ministerio de Administraciones Públicas cuando la norma reglamentaria pudiera afectar a la distribución de las competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La entrada en vigor de los reglamentos aprobados por el Gobierno requiere su íntegra publicación en el BOE.Las decisiones de los órganos regulados en esta Ley revisten las formas siguientes:

• Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-Leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución.

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• Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente.

• Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencias de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha norma jurídica.

• Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto.

• Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos colegiados. Tales acuerdos revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda distintos Ministros.

• Ordenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamento revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados.

Jerarquía de los reglamentos.

Es similar en la Junta y en el Estado, pero no idéntica.

1 El Presidente para el ejercicio de sus facultades dictará Decretos que se denominarán Decretos del Presidente en la Junta y Reales Decretos del Presidente del Gobierno en el Estado.

2 Los acuerdos del Consejo de Gobierno de la Junta adoptarán la forma de Decreto y serán firmados por el Presidente y el Consejero a quien corresponda. Si afectaran a varias Consejerías, además del Presidente, los firmará el Consejero de la Presidencia.Los acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica se denominan Real Decreto acordado en Consejo de Ministros. Se denominan Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órganos colegiado que no deban adoptar la forma de Real Decreto.

3 Los acuerdos de las Comisiones Delegadas del Consejo de Gobierno, revestirán la forma de Orden e irán firmados por el

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Presidente y el Consejero a quien corresponda. Si afectaran a varias consejerías, además del Presidente, las firmará el Consejero de la Presidencia.Los acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno del Estado revestirán la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia, cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.

4 Los Consejeros, para el ejercicio de sus competencias, dictarán Ordenes que irán firmadas por su titular. Cuando afecten a más de una Consejería, serán firmadas conjuntamente por los Consejeros.

Se denominan Ordenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los Ministros interesados, a diferencia de lo que ocurre en la Junta.

5 En la Administración Local, se denominan Ordenanzas determinados acuerdos del Pleno y los actos del Alcalde Bandos.

Recordar que los reglamentos son normas jurídicas que tienen un rango inferior a la ley, que emanan del Gobierno en el ejercicio de sus competencias, tienen diferentes denominaciones en función quien los firma y su jerarquía

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