La Imparcialidad Judicial en La Jurisprudencia Del TEDH (José Luis Bazán)
Caso Conka contra Bélgica. Sentencia de 5 febrero 2002 En...
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1 Caso Conka contra Bélgica. Sentencia de 5 febrero 2002 En el asunto Conka contra Bélgica, El Tribunal europeo de Derechos Humanos (Sección Tercera) constituido en una Sala compuesta por los siguientes Jueces señores J. P. Costa, Presidente , W. Fuhrmann, P. Kuris, K. Jungwiert, K. Traja, Sir Nicolas Bratza, J. Velaers, Juez ad hoc, así como por la señora S. Dollé, Secretaria de Sección , Tras haber deliberado en privado los días 15 de mayo de 2001 y 15 de enero de 2002, Dicta la siguiente SENTENCIA PROCEDIMIENTO 1. El asunto tiene su origen en una demanda (núm. 51564/1999) dirigida contra el Reino de Bélgica, que cuatro ciudadanos eslovacos, el señor Ján C. y las señoras María C., Nad'a C. y Nikola C. («los demandantes»), presentaron ante la Comisión europea de Derechos Humanos («la Comisión»), en virtud del artículo 34 del Convenio ( RCL 1999, 1190 y 1572) , el 4 de octubre de 1999. 2. Los demandantes se quejaban, en concreto, en el marco de los artículos 5 y 13 del Convenio y 4 del Protocolo núm. 4, de las condiciones de su detención y expulsión a Eslovaquia. 3. Conforme al artículo 52.1 del Reglamento se asignó el caso a la Sección Tercera del Tribunal. La Sala constituida en Sección, conforme al artículo 26.1 del Reglamento del Tribunal, examinaría el caso (artículo 27.1 del Convenio). Tras la inhibición de la señora Tulkens, Juez elegida en representación de Bélgica (artículo 28), el Gobierno designó al señor J. Velaers en calidad de Juez ad hoc (artículos 27.2 del Convenio y 29.1 del Reglamento). 4. Mediante Decisión de 13 de marzo de 2001, la Sala admitió parcialmente la demanda. 5. Tanto los demandantes como el Gobierno presentaron alegaciones escritas sobre el fondo de la cuestión (artículo 59.1 del Reglamento). 6. Los debates se desarrollaron en público en el Palacio de los Derechos Humanos de Estrasburgo, el 15 de mayo de 2001 (artículo 59.2 del Reglamento). Comparecieron –por el Gobierno: los señores C. Debrulle, Director general, agente, R. Ergec, abogado, F. Bernard, F. Roosemont, T. Michaux, P. Smets, J. Gilliaux y la señora I. Verheven, asesores; por los demandantes: los señores G. H. Beauthier, N. Van Overloop, O. De Schutter, abogados.
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1
Caso Conka contra Bélgica. Sentencia de 5 febrero 2002
En el asunto Conka contra Bélgica,
El Tribunal europeo de Derechos Humanos (Sección Tercera) constituido en una
Sala compuesta por los siguientes Jueces señores J. P. Costa, Presidente , W.
Fuhrmann, P. Kuris, K. Jungwiert, K. Traja, Sir Nicolas Bratza, J. Velaers, Juez ad
hoc, así como por la señora S. Dollé, Secretaria de Sección ,
Tras haber deliberado en privado los días 15 de mayo de 2001 y 15 de enero de
2002,
Dicta la siguiente
SENTENCIA
PROCEDIMIENTO
1. El asunto tiene su origen en una demanda (núm. 51564/1999) dirigida
contra el Reino de Bélgica, que cuatro ciudadanos eslovacos, el señor Ján C.
y las señoras María C., Nad'a C. y Nikola C. («los demandantes»),
presentaron ante la Comisión europea de Derechos Humanos («la
Comisión»), en virtud del artículo 34 del Convenio ( RCL 1999, 1190 y 1572)
, el 4 de octubre de 1999.
2. Los demandantes se quejaban, en concreto, en el marco de los artículos 5 y
13 del Convenio y 4 del Protocolo núm. 4, de las condiciones de su
detención y expulsión a Eslovaquia.
3. Conforme al artículo 52.1 del Reglamento se asignó el caso a la Sección
Tercera del Tribunal. La Sala constituida en Sección, conforme al artículo
26.1 del Reglamento del Tribunal, examinaría el caso (artículo 27.1 del
Convenio). Tras la inhibición de la señora Tulkens, Juez elegida en
representación de Bélgica (artículo 28), el Gobierno designó al señor J.
Velaers en calidad de Juez ad hoc (artículos 27.2 del Convenio y 29.1 del
Reglamento).
4. Mediante Decisión de 13 de marzo de 2001, la Sala admitió parcialmente la
demanda.
5. Tanto los demandantes como el Gobierno presentaron alegaciones escritas
sobre el fondo de la cuestión (artículo 59.1 del Reglamento).
6. Los debates se desarrollaron en público en el Palacio de los Derechos
Humanos de Estrasburgo, el 15 de mayo de 2001 (artículo 59.2 del
Reglamento).
Comparecieron
–por el Gobierno: los señores C. Debrulle, Director general, agente, R.
Ergec, abogado, F. Bernard, F. Roosemont, T. Michaux, P. Smets, J. Gilliaux
y la señora I. Verheven, asesores;
por los demandantes: los señores G. H. Beauthier, N. Van Overloop, O. De
Schutter, abogados.
2
El Tribunal escuchó los alegatos y las respuestas a sus preguntas de los
señores Beauthier, De Schutter, Ergec, Van Overloop y Gilliaux.
HECHOS
I
CIRCUNSTANCIAS DEL CASO
7. El señor Ján C. y las señoras Mária C., Nad'a C. y Nikola C. son ciudadanos
eslovacos de origen zíngaro, nacidos respectivamente en 1960, 1961, 1985
y 1991. Los dos primeros son los padres de los segundos.
8. Los demandantes señalan que, entre marzo y noviembre de 1998, fueron
agredidos en varias ocasiones por «skinheads» en la República eslovaca. En
noviembre de 1998, el señor C. fue incluso gravemente herido, durante una
de las agresiones, hasta el punto de tener que ser hospitalizado. La policía
fue avisada pero se negó a intervenir. Algunos días más tarde, los esposos
C. fueron nuevamente insultados y amenazados por «skinheads». En dicha
ocasión también se negó la policía a intervenir.
Las permanentes amenazas incitaron a los demandantes a huir de
Eslovaquia hacia Bélgica, donde llegaron a comienzos de noviembre de
1998, el señor C. y sus dos hijas menores el 6 de noviembre y la señora C.
dos días más tarde.
A
La solicitud de asilo de los demandantes
9. El 12 de noviembre de 1998, los demandantes solicitaron asilo político en
Bélgica.
10. El 3 de marzo de 1999, las solicitudes de asilo fueron desestimadas por el
Ministro del Interior, Dirección general del Departamento de extranjeros,
debido a que los interesados no presentaban pruebas suficientes que
indicaran que en Eslovaquia su vida estaba en peligro en el sentido de la
Convención de Ginebra relativa al estatuto de los refugiados ( RCL 1978,
2290, 2464 y ApNDL 11685) . Las decisiones rechazando la residencia iban
acompañadas de decisiones negando el acceso al territorio, estas mismas
provistas de una orden de abandonar el territorio en el plazo de cinco días.
11. El 5 de marzo de 1999, los demandantes presentaron una apelación
urgente contra las decisiones rechazando la residencia ante el Comisario
general para los refugiados y apátridas («el Comisario general»).
12. El 14 de abril de 1999, el señor C. fue invitado a presentarse en la
Comisaría para explicar los motivos de su solicitud de asilo. El no aceptó
esta convocatoria.
13. El 23 de abril de 1999, la señora C. fue interrogada, asistida por un
intérprete, por los servicios del Comisariado en la prisión de Gand, donde se
encontraba en detención preventiva. El 17 de mayo de 1999 fue condenada
a ocho meses de cárcel, por robo, por el Tribunal correccional de Gand.
14. El 18 de junio de 1999, el Comisario general confirmó las decisiones del
Departamento de Extranjeros rechazando la residencia de los demandantes.
3
En lo relativo al señor C., basó su decisión en el hecho de que, sin
justificarlo válidamente, el demandante no había atendido a su convocatoria.
Con respecto a la señora C., el Comisario señaló, en una motivación de casi
dos páginas, las importantes contradicciones en su declaración y sus dudas
en cuanto a su credibilidad.
De esta forma, la señora C. declaró, entre otras cosas, que el 4 de
noviembre de 1998, su esposo, el señor C., había sido violentamente
atacado por skinheads, hasta el punto de haber tenido que ser llevado al
hospital. La demandante llamó a la policía pero ésta no intervino. Dicho
incidente fue la causa directa de su decisión de huir de Eslovaquia. Ahora
bien, en opinión del Comisario general, dicha declaración contradecía el
hecho de que el billete de avión con el que la demandante había viajado
había sido emitido el 2 de octubre de 1998 y que los billetes de autobús con
los que su esposo y sus hijas habían venido a Bélgica habían sido emitidos el
2 de noviembre de 1998, es decir con anterioridad al incidente citado del 4
de noviembre. Además la versión de dicho incidente presentada por la
señora C. no coincidía, en opinión del Comisario general, con la versión de
su nuera sobre todo en cuanto a si la policía había intervenido.
Las decisiones del Comisario señalaron que los demandantes podían ser
reconducidos a la frontera del país del que habían huido, es decir Eslovaquia,
y que el plazo de cinco días para abandonar el territorio, el cual había sido
suspendido mediante la presentación de la apelación urgente, comenzaba a
correr con la notificación de las decisiones a los demandantes.
15. El 24 de junio de 1999, la señora C. fue puesta en libertad y recibió una
nueva orden de abandonar el territorio en el plazo de cinco días, es decir
para el 29 de junio a medianoche.
16. El 3 de agosto de 1999 los demandantes presentaron ante el Consejo de
Estado recursos de anulación de la Decisión de 18 de junio de 1999,
acompañados de solicitudes de suspensión ordinaria. Los demandantes
solicitaron asimismo la asistencia judicial gratuita.
17. El 23 de septiembre de 1999, el Consejo de Estado rechazó las solicitudes
de asistencia judicial gratuita, debido a que no iban acompañadas de un
certificado de indigencia requerido a este efecto por el artículo 676. 3 del
Código judicial. En efecto, a la solicitud de la señora C. se adjuntaba una
copia de dicho certificado en lugar del original. En consecuencia, las
ordenanzas de rechazo invitaban a los demandantes a pagar las tasas en el
plazo de quince días a partir de su notificación. No habiendo aceptado este
trámite, los recursos de anulación y de suspensión fueron excluidos del
turno de causas el 28 de octubre de 1999.
B
Detención y expulsión de los demandantes
18. A finales de septiembre de 1999, la policía de la ciudad de Gand convocó
para el 1 de octubre de 1999 a varias decenas de familias zíngaras
eslovacas, entre ellas los demandantes. Redactada en neerlandés y en
eslovaco, la convocatoria señalaba que la medida tenía como fin completar
el expediente relativo a su solicitud de asilo.
19. En la comisaría, en la que se encontraba también presente un intérprete de
lengua eslovaca, los demandantes recibieron una nueva orden de abandonar
4
el territorio, fechada el 29 de septiembre de 1999 y acompañada de una
decisión de entrega en la frontera eslovaca y de privación de libertad con
este fin. El documento remitido, cuyo texto era idéntico para todos,
señalaba, como recursos disponibles contra la decisión de expulsión, un
recurso de anulación y de suspensión ante el Consejo de Estado, a presentar
dentro de los sesenta días siguientes a la notificación de la decisión, y como
recurso disponible contra la privación de libertad, una apelación a la sala de
consejo del Tribunal correccional. Algunas personas de las convocadas
fueron no obstante autorizadas a abandonar la comisaría libremente, en
opinión del Gobierno, por motivos humanitarios o administrativos.
20. Algunas horas más tarde, los demandantes fueron conducidos, junto con
otras familias zíngaras y en compañía del intérprete, al centro cerrado de
tránsito en Steenokkerzeel, llamado el centro «127bis», cerca del
aeropuerto de Bruselas. Parece que el intérprete sólo se quedó algún tiempo
en el centro. En opinión del Gobierno, podía ser llamado a petición de los
interesados. Por su parte, éstos alegan que se les dijo que ya no podía
presentarse ninguna apelación contra la decisión de expulsión tomada
respecto a ellos.
21. Durante su estancia, las familias eslovacas recibieron la visita de una
delegación de parlamentarios belgas, del cónsul de Eslovaquia, de delegados
de algunas organizaciones no gubernamentales y de médicos. El viernes 1
de octubre de 1999, a las 22.30, el abogado de los demandantes, el señor
Van O., fue informado de la detención de sus clientes por medio del
presidente de la Liga de los derechos de los Romaní. Considerándose aún
apoderado de sus clientes, el señor Van O. envió el 4 de octubre de 1999 un
fax al Departamento de Extranjeros informando a éste que sus clientes se
encontraban en el centro de tránsito 127bis para ser repatriados a
Eslovaquia; solicitaba que no fueran expulsados ya que debían cuidar de un
miembro de su familia que estaba hospitalizado. En cambio, el señor Van
Overloop no recurrió las decisiones de expulsión y de privación de libertad
de 29 de septiembre de 1999.
22. El 5 de octubre de 1999, las familias en cuestión fueron conducidas al
aeropuerto militar de Melsbroek. Allí, se les escribió en la mano a los
pasajeros, con bolígrafo, el número de asiento que les había sido atribuido
en el avión. Este abandonó Bélgica hacia Eslovaquia a las 17.45.
23. Poco después, el Ministro del Interior declaró, en respuesta a una pregunta
parlamentaria planteada el 23 de diciembre de 1999:
«Debido a la concentración de solicitantes de asilo de nacionalidad eslovaca
en Gand, ha sido organizada una repatriación colectiva a Eslovaquia. (...) De
los informes que he recibido del burgomaestre de Gand y del Director
general del Departamento de extranjeros, se desprende que dicha operación
fue preparada correctamente, aunque la desafortunada redacción de la carta
dirigida por la policía de Gand a cierto número de eslovacos pudo inducirles
a error. Tanto el Departamento de extranjeros como los servicios de policía
de la ciudad de Gand se vieron sorprendidos por el gran número de
eslovacos que respondieron a la convocatoria que les había sido dirigida.
Este elemento de hecho tuvo como consecuencia la detención de estas
personas en el centro 127bis con vistas a su expulsión algunos días más
tarde. (...)».
II
EL DERECHO Y LA PRACTICA INTERNOS APLICABLES
5
A
La Ley de extranjería
24. En derecho belga, el procedimiento relativo al reconocimiento del estatuto
del refugiado se rige por la Ley de 15 de diciembre de 1980 sobre el acceso
al territorio, la estancia, el establecimiento, y la expulsión de los extranjeros
(«la Ley de extranjería») y por el Real Decreto de 8 de octubre de 1981
sobre el acceso al territorio, la estancia, el establecimiento y la expulsión de
los extranjeros.
El procedimiento de reconocimiento de la condición de refugiado lleva
consigo dos fases. La primera, llamada de admisibilidad, trata sobre la
admisibilidad del estatuto, mientras que la segunda trata sobre la
elegibilidad del estatuto.
Las autoridades habilitadas para intervenir en el curso del examen de la
admisibilidad son el Departamento de extranjeros y, en apelación, el
Comisario general para los refugiados y apátridas, como autoridades
administrativas, y el Consejo de Estado, en virtud del contencioso de la
anulación. Durante la fase de elegibilidad lo harán el Comisario general para
los refugiados y apátridas, como autoridad administrativa, la Comisión
permanente de apelación de los refugiados, como jurisdicción administrativa,
y el Consejo de Estado, como Juez de casación administrativa. Por último, la
sala de consejo del Tribunal correccional tiene competencia para conocer los
recursos dirigidos contra las medidas privativas de libertad tomadas durante
el procedimiento al final de éste (ver infra).
25. Las disposiciones de la Ley de extranjería aplicables en este caso dicen lo
siguiente:
Artículo 6
«Salvo excepciones previstas por un tratado internacional, por la ley o por
un Real Decreto, el extranjero no podrá permanecer más de tres meses en
el Reino, a menos que el visado o la autorización que haga las veces de
visado, sellado en su pasaporte o sobre el título de viaje que haga las veces
de pasaporte, establezca otra duración. (...)».
Artículo 7
«Sin perjuicio de las disposiciones más favorables contenidas en el tratado
internacional, el Ministro o su delegado podrá dar la orden de abandonar el
territorio antes de una fecha determinada, al extranjero que no está ni
autorizado ni admitido a permanecer más de tres meses o a establecerse en
el Reino: (...).
2º si permanece en el reino más allá del plazo fijado conforme al artículo 6,
o no puede aportar la prueba de que no ha sobrepasado dicho plazo. (...)
En los mismos casos, si el Ministro o el delegado lo consideran necesario,
podrá hacer que se conduzca al extranjero lo antes posible a la frontera.
El extranjero podrá ser detenido con este fin durante el tiempo
estrictamente necesario para la ejecución de la medida sin que la duración
de la detención pueda sobrepasar los dos meses».
6
Artículo 8
«La orden de abandonar el territorio o la decisión de entregarlo en la
frontera indica la disposición del artículo 7 que se aplica».
Artículo 57/2
«Se ha creado, en el ámbito del Ministerio, una “Comisaría general para los
refugiados y apátridas”. Esta comprende un Comisario general para los
refugiados y apátridas y sus dos adjuntos. El Comisario general y sus
adjuntos toman sus decisiones y emiten sus dictámenes con total
independencia».
Artículo 57/3
«El Comisario general dirige la Comisaría general para los refugiados y
apátridas.
El Comisario general es nombrado por el Rey, mediante decreto deliberado
en Consejo de Ministros, a propuesta del Ministro.
El Comisario general es nombrado por un período de cinco años. Su
mandato puede ser renovado.
(...)»
Artículo 63/2, apartado 1
«La decisión por la cual el Ministro o su delegado, rechaza, en aplicación del
artículo 52, la entrada, la estancia o el establecimiento en el Reino al
extranjero que se declara refugiado, puede dar lugar a una apelación
urgente ante el Comisario general para los refugiados y apátridas».
Artículo 71
«El extranjero que sea objeto de una medida privativa de libertad tomada en
aplicación de los artículos 7, 25, 27, 29, párrafo 2, 51/5, ap. 3, párrafo 4,
52bis, párrafo 4, 54, 63/5, párrafo 3, 67 y 74/6 podrá recurrir dicha medida
presentando una demanda ante la sala de consejo del Tribunal correccional
del lugar de su residencia en el Reino o del lugar donde haya sido
encontrado. (...)
El interesado podrá presentar el recurso mencionado en los párrafos
anteriores cada mes. (...)»
Artículo 72
«La sala de consejo se pronunciará dentro de los cinco días laborables tras la
presentación de la demanda, después de haber escuchado al interesado o a
su abogado en sus motivos y el dictamen del Ministerio público. (...) Si la
sala de consejo no se pronunciara dentro del plazo establecido, el extranjero
será puesto en libertad.
Esta verifica si las medidas privativas de libertad y de expulsión del territorio
son conformes a la ley sin poder pronunciarse sobre su oportunidad.
7
Las ordenanzas de la sala de consejo son susceptibles de apelación por parte
del extranjero, del Ministerio público y, en el caso previsto en el artículo 74,
del Ministro o de su delegado.
Se procederá de acuerdo a las disposiciones legales relativas a la detención
preventiva, salvo aquellas relativas a la orden de arresto, al Juez de
instrucción, a la prohibición de comunicar, a la orden de captura, a la puesta
en libertad provisional o condicional, y al derecho a exhibición del
expediente administrativo.
El abogado del extranjero podrá consultar el expediente en la secretaría del
tribunal competente durante los dos días laborables anteriores a la
audiencia.
El secretario se lo hará saber al abogado mediante carta certificada».
Artículo 73
«Si la sala de consejo decide no mantener la detención, el extranjero será
puesto en libertad desde el momento en que la decisión tenga fuerza de
cosa juzgada.
El Ministro podrá requerir a dicho extranjero que resida en un lugar
determinado o bien hasta la ejecución de la medida de expulsión del
territorio de que es objeto, o hasta el momento en el que se falle sobre su
demanda de revisión».
26. Mediante Sentencia de 14 marzo 2001, el Tribunal de Casación anuló una
sentencia por la cual, el 23 de enero de 2001, la sala de acusación del
Tribunal de Apelación de Lieja había ordenado la puesta en libertad de un
extranjero, debido a que al interpretar la ausencia de efecto suspensivo de
un recurso ante el Consejo de Estado como autorizando el retorno forzoso
del extranjero en situación ilegal, la administración le privaba de un recurso
efectivo organizado por la ley, en violación del artículo 13 del Convenio (RCL
1999, 1190 y 1572) . En su sentencia, el Tribunal de casación consideró por
el contrario que la cuestión de si el extranjero candidato al estatuto de
refugiado disponía de un recurso efectivo en el sentido del artículo 13, debía
ser examinada a la luz del conjunto del procedimiento. Tras recordar el
carácter suspensivo del recurso urgente ante el Comisario general para los
refugiados y apátridas, y la posibilidad para el extranjero de acompañar su
recurso de anulación ante el Consejo de Estado de un recurso de suspensión
ordinaria o de extrema urgencia, concluyó que el conjunto de estos recursos
respondía a las exigencias del artículo 13 del Convenio.
B
El procedimiento de urgencia ante el Consejo de Estado
27. Las disposiciones aplicables del Real Decreto de 5 de diciembre de 1991
determinando el procedimiento de urgencia ante el Consejo de Estado, dicen
lo siguiente:
Artículo 16
«En los casos en los que se invoque la urgencia extrema, los artículos 7 y 11
a 14 no serán aplicables.
8
En estos casos, el presidente podrá convocar mediante providencia a las
partes demandantes, contraria y la que interviene, así como a las personas
que tengan interés en la solución del asunto, eventualmente en su
establecimiento, a la hora indicada por él, incluso los días festivos y de día
en día o de hora en hora.
La providencia será notificada al auditor general o al miembro de la auditoría
por él designada.
La notificación mencionará, llegado el caso, si el expediente administrativo
ha sido presentado.
Si la parte contraria no ha transmitido previamente el expediente
administrativo, lo remitirá al presidente en la audiencia, que podrá
suspender ésta con el fin de permitir al auditor y a las partes, demandante y
a la que interviene, conocerlo.
El presidente podrá ordenar la ejecución inmediata de la sentencia».
Artículo 25
«La solicitud de medidas provisionales será presentada mediante una
solicitud distinta de la solicitud de suspensión o del recurso de anulación.
La demanda será firmada por una parte, por una persona que tenga interés
en la solución del asunto o por un abogado que reúna las condiciones
establecidas en el artículo 19, párrafo 2, de las leyes coordinadas».
Artículo 33
«Si el autor de una demanda de suspensión solicita también medidas
provisionales de extrema urgencia, el artículo 25 se aplicará a su demanda.
Los artículos 29 a 31 no serán aplicables a ésta.
En los casos en los que se solicite la extrema urgencia, el presidente podrá,
mediante providencia, convocar a las partes así como a las personas que
tengan interés en la solución del asunto, eventualmente en su
establecimiento, a la hora indicada por él, incluso los días festivos y de día
en día o de hora en hora.
La providencia será notificada al auditor general o al miembro de la auditoría
designado por éste.
La notificación mencionará, llegado el caso, si el expediente administrativo
ha sido presentado.
El presidente podrá ordenar la ejecución inmediata de la sentencia».
28. Las instrucciones del Consejo de Estado sobre el «procedimiento a seguir
durante las custodias de fin de semana» comprenden el pasaje siguiente,
relativo a la «llegada de la demanda de suspensión de extrema urgencia»:
«El conserje contactará con el abogado, el auditor y el secretario de custodia
para apreciar la urgencia y convenir la determinación del asunto. En los
asuntos “extranjeros”, el secretario, a solicitud del abogado, contacta con el
Departamento de extranjeros para conocer la fecha prevista para la
repatriación y solicita su confirmación por fax. Se aconseja, en los asuntos
“extranjeros”, señalar de oficio como partes contrarias el Ministro del
9
Interior y el Comisario general para los refugiados y apátridas. Es asimismo
prudente, en caso de repatriación inminente, ordenar la comparecencia
personal del demandante».
29. La jurisprudencia del Consejo de Estado contiene varios ejemplos de
sentencias mediante las cuales dicha jurisdicción, tanto el mismo día o al día
siguiente de la demanda de suspensión de extrema urgencia, como, en todo
caso, con anterioridad a la expiración del plazo establecido para abandonar
el territorio, ha ordenado la suspensión de la ejecución de una medida de
expulsión. Se trata en este caso de las Sentencias núm. 40383 de 20
septiembre 1992, núm. 51302 de 25 enero 1995, núm. 57807 de 24 enero
1996, núm. 75646 de 2 septiembre 1998, núm. 81912 de 26 julio 1999,
núm. 84741 de 18 enero 2000 y núm. 85025 de 1 febrero 2000.
El Consejo de Estado ha juzgado asimismo que una decisión de expulsión de
un extranjero es un acto susceptible de recurso ante él. De esta forma, por
ejemplo, en las Sentencias núm. 56599 de 4 diciembre 1995, núm. 57646
de 19 enero 1996, núm. 80505 de 28 mayo 1999 y núm. 85828 de 3 marzo
2000.
C
Otras fuentes
30. Durante el mes de agosto de 1999, el número de demandantes de asilo
provenientes de Eslovaquia había sufrido un fuerte incremento. Mientras que
durante los primeros siete meses de 1999 la media era de 22 solicitudes al
mes, aún cuando en julio fueran 51, del 1 al 24 de agosto se registraron 359
solicitudes. En esta última fecha, el director general del Departamento de
extranjeros se dirigió por carta al Ministro del Interior y al Comisario general
para los refugiados y apátridas, para anunciarles su intención de tratar
rápidamente las solicitudes de asilo por parte de ciudadanos eslovacos, con
el fin de dar una señal disuasoria clara a la atención de potenciales nuevos
demandantes.
31. La «Nota de orientación general relativa a la política global en materia de
inmigración», aprobada el 1 de octubre de 1999 por el Consejo de Ministros,
contiene el pasaje siguiente:
«Actualmente está siendo examinado un proyecto de repatriación colectiva,
tanto para dar una señal a las autoridades eslovacas como para expulsar el
gran número de ilegales cuya presencia no puede ser tolerada por más
tiempo».
32. El informe sobre Eslovaquia de la Comisión europea contra el racismo y la
intolerancia (ECRI), de 15 de junio de 1998, contiene el siguiente pasaje:
«Los romaní/zíngaros en Eslovaquia, como en muchos otros países de
Europa central y oriental, pertenecen a la capa social menos favorecida.
Salvo casos aislados, viven al margen de la escena pública, apartados de los
centros de decisión y de las principales corrientes de opinión de la vida
política. Los gitanos/cíngaros son a menudo víctimas de la violencia
“skinhead”; experimentan regularmente malos tratos así como
discriminaciones por parte de las autoridades».
33. Otro informe, presentado por los demandantes y establecido tras una
misión conjunta del Departamento de extranjeros y de la Comisaría para los
10
refugiados y apátridas, en febrero de 1999 en Eslovaquia, confirmaba la
existencia de graves discriminaciones contra los gitanos, tratados como una
clase inferior.
FUNDAMENTOS DE DERECHO
I
SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 5.1 DEL CONVENIO (RCL 1999, 1190
y 1572)
34. Los demandantes alegan que su detención en la comisaría de policía de
Gand, el 1 de octubre de 1999, llevó consigo la violación del artículo 5.1,
cuya parte aplicable dice lo siguiente:
«1. Toda persona tiene derecho a la libertad y a la seguridad. Nadie puede
ser privado de su libertad, salvo en los casos siguientes y con arreglo al
procedimiento establecido por la Ley: (...)
f) Si se trata de la detención preventiva o del internamiento, conforme a
derecho, de una persona para impedir que entre ilegalmente en el territorio
o contra la que esté en curso un procedimiento de expulsión o extradición».
35. El Tribunal recuerda que en su decisión sobre la admisibilidad de la
demanda, unió al fondo la excepción preliminar del Gobierno basada en el
no agotamiento de las vías de recurso internas, en este caso el recurso ante
la sala de consejo del Tribunal correccional (artículo 71 de la Ley de
extranjería).
36. En cuanto al fondo, los demandantes niegan en primer lugar que fuera
necesario detenerles para hacerles abandonar el territorio belga. A
continuación y sobre todo, denuncian el procedimiento utilizado para
detenerles: se les tendió una trampa haciéndoles creer que la convocatoria
servía para completar el expediente de su solicitud de asilo, cuando desde el
principio, las autoridades tenían como única intención privarles de su
libertad. Por lo tanto, hubo engaño en los motivos y, en consecuencia,
desviación de poder constitutivo de violación del artículo 5.1.
Por consiguiente, tampoco se puede reprochar a los demandantes no haber
confiado ya en las autoridades renunciando a presentar un recurso ante los
tribunales del mismo país. De todos modos, dicho recurso no hubiera sido
real vistas las circunstancias. Cazados por las autoridades, reunidos con
vistas a una repatriación colectiva, internados en centros cerrados donde se
les dijo que ya no disponían de ningún recurso, los demandantes no
pudieron contactar directamente con su abogado, el señor Van O.
Este no fue informado hasta el viernes 1 de octubre de 1999 de la privación
de libertad de que habían sido objeto sus clientes, por medio del presidente
de la Liga de los derechos de los romaní. En ningún momento pudo
establecerse, entre la privación de libertad de sus clientes y la ejecución de
la medida de expulsión, un contacto directo entre los demandantes y su
abogado, debido a la imposibilidad para éstos de recibir llamadas telefónicas
del exterior. Desde luego que ellos podían haberse comunicado con el
exterior, pero estaban convencidos de la imposibilidad de ejercer un recurso
contra su detención.
11
Asimismo, el señor Van Overloop no pudo apelar a la sala de consejo de
Gand hasta el lunes 4 de octubre. Sabiendo, sin embargo, que ésta sólo se
reúne los lunes, miércoles y viernes, el asunto no podía ser sometido antes
del miércoles 6 de octubre. Ahora bien, el avión que transportaba a los
demandantes abandonaba Bélgica el martes 5 de octubre.
37. El Gobierno recuerda que los demandantes recibieron, los días 3 de marzo y
18 de junio de 1999 respectivamente, una orden para abandonar el
territorio que señalaba explícitamente que se exponían a una detención de
cara a la expulsión en el caso en que no acataran la orden. Los interesados
sabían por tanto que se encontraban en situación ilegal. Por otro lado, la
señora C. se encontraba bajo el peso de una condena penal por robo dictada
por el Tribunal correccional de Gand. En estas condiciones, sería irreal
pretender que estaban de buena fe. Por el contrario, debía aplicárseles la
doctrina de los «clean hands “o el adagio” nemo auditur».
Además, la circunstancia de que el contenido de la convocatoria podía
prestarse a equívoco no basta para inferirle una desviación de poder, lo cual
es una acusación grave y sólo puede ser probada si la autoridad se moviera
exclusivamente por razones ilícitas, lo que manifiestamente no es el caso.
Por lo demás, el Ministro del Interior lamentó públicamente la
«desafortunada redacción» de la convocatoria. Sin embargo, la circunstancia
de que otros extranjeros como los demandantes, que habían acudido a la
comisaría por la misma convocatoria, fueran dejados en libertad tras el
examen de su expediente, demuestra que no estaba motivada solamente
por la voluntad de proceder a detenciones. Suponiendo incluso lo contrario,
el método utilizado sería más válido que acudir al domicilio de los
interesados o al colegio de los niños para detenerles. Si fue una artimaña,
no se trató sino de una «pequeña artimaña».
En cuanto al recurso ante la sala de consejo del Tribunal correccional, el
Gobierno no ve ninguna circunstancia que pudiera dispensar a los
demandantes de haberlo presentado. En su opinión, si los interesados eran
capaces de apelar a la TEDH, también debían poder, en las mismas
circunstancias, recurrir a la sala de consejo.
38. El Tribunal señala que las partes no discuten que la detención enjuiciada
tuvo lugar con vistas a la expulsión de los demandantes del territorio belga,
aunque el artículo 5.1 f) es aplicable al caso. Desde luego, los demandantes
niegan que fuera necesario detenerles con dicho fin, pero esta disposición no
exige que la detención de una persona contra la que está en curso un
procedimiento de expulsión pueda ser considerada razonablemente
necesaria, por ejemplo para impedirle cometer una infracción o huir; a este
respecto, el artículo 5.1 f) no prevé la misma protección que el artículo 5.1
c). De hecho, exige únicamente que «[esté] en curso un procedimiento de
expulsión» ( Sentencia Chahal contra Reino Unido de 15 noviembre 1996 [
TEDH 1996, 61] , Repertorio de sentencias y resoluciones 1996-V, pg. 1862,
ap. 112).
39. En materia de «legalidad» de una detención, incluido el cumplimiento de las
«vías legales», el Convenio remite en lo esencial a la obligación de cumplir
con las normas tanto de fondo como de procedimiento de la legislación
interna, pero exige además la conformidad de toda privación de libertad con
el fin del artículo 5: proteger al individuo contra lo arbitrario (ver, entre
otras, Sentencias Bozano contra Francia de 18 diciembre 1986 [ TEDH 1986,
17] , serie A, núm. 111, pg. 23, ap. 54, y Chahal anteriormente citada, pg.
1864, ap. 118).
12
40. En este caso, los demandantes recibieron, a finales de septiembre de 1999,
una convocatoria por escrito invitándoles a acudir el 1 de octubre a la
comisaría de policía de Gand, con vistas, según la convocatoria, a
«completar el expediente relativo a su solicitud de asilo». A su llegada a la
comisaría, recibieron una orden de abandonar el territorio, fechada el 29 de
septiembre de 1999 y acompañada de una decisión de expulsión a la
frontera eslovaca y de detención con este fin. Algunas horas después, fueron
conducidos al centro cerrado de tránsito de Steenokkerzeel.
41. El Tribunal señala que en opinión del Gobierno, la convocatoria en cuestión
fue sin duda objeto de una desafortunada redacción, como por otro lado
reconoció posteriormente el Ministro del Interior (apartado 23 «supra»),
pero ésta no sería suficiente para viciar toda la detención, e incluso
calificarla de desviación de poder.
Aunque el Tribunal conserve ciertas dudas acerca de la compatibilidad de
dicha práctica con el derecho belga, sin que ésta concretamente haya sido
sometida, en este caso, a la apreciación de un tribunal interno competente,
el Convenio exige la conformidad de toda medida privativa de libertad con el
fin del artículo 5: proteger al individuo contra lo arbitrario (apartado 39
«supra»). Si desde luego no se excluye que la policía pueda legítimamente
usar estratagemas con el fin, por ejemplo, de desbaratar actividades
criminales, en cambio el comportamiento de la administración que busca dar
confianza a los solicitantes de asilo con vistas a detenerlos y posteriormente
expulsarlos, no está exento de crítica con respecto a los principios generales
enunciados por el Convenio o que éste implica.
Ahora bien, a este respecto hay lugar para creer que aunque la redacción de
la convocatoria en cuestión fue «desafortunada», no por ello fue el resultado
de un descuido, sino en cambio deseada, con el fin de incitar al mayor
número de destinatarios de la convocatoria a acudir a ella. En la vista, el
asesor del Gobierno habló a este respecto de una «pequeña artimaña»,
conscientemente utilizada por las autoridades para asegurar el éxito de la
«repatriación colectiva» (apartado 23 «supra») que habían decidido
organizar.
42. Conviene recordar aquí que la lista de excepciones al derecho a la libertad
que figuran en el artículo 5.1 tiene un carácter exhaustivo y que únicamente
una interpretación estricta cuadra con el fin de dicha disposición (ver,
«mutatis mutandis», Sentencia K.F. Contra Alemania de 27 septiembre
1997, Recueil 1997-VII, pg. 2975, ap. 70). En opinión del Tribunal, esta
exigencia debe reflejarse igualmente en la fiabilidad de comunicaciones tales
como las enviadas a los demandantes, tengan los interesados la residencia
legal o no. El Tribunal deduce de ello que no es compatible con el artículo 5
que, en el marco de una operación planificada de expulsión y en el deseo de
facilidad y eficacia, la administración decida conscientemente engañar a las
personas, incluso en situación ilegal, sobre el fin de una convocatoria, para
poder privarles más fácilmente de su libertad.
43. Este elemento debe tenerse en consideración al tratarse de la cuestión a
abordar ahora, la de la excepción preliminar del Gobierno, que el Tribunal
había decidido unir al examen del fondo. A este respecto, procede recordar
que en el marco del artículo 35.1 del Convenio, un demandante debe
aprovecharse de los recursos normalmente disponibles y suficientes para
permitirle obtener reparación de las violaciones que alega. Estos recursos
deben existir en un grado suficiente de certeza, tanto en la práctica como en
13
la teoría, sin que les falte la efectividad y la accesibilidad deseadas (ver,
entre otras, Sentencia Akduvar y otros contra Turquía de 16 septiembre
1996 [ TEDH 1996, 39] , Repertorio 1996-IV, pg. 1210, ap. 66).
44. En este caso, el Tribunal señala un cierto número de elementos que sin
duda afectaron a la accesibilidad del recurso del que el Gobierno invoca el no
agotamiento. Se trata concretamente del hecho de que la información sobre
los recursos disponibles figuraba en caracteres pequeños, y en una lengua
que los demandantes no comprendían, sobre el documento que les fue
entregado a su llegada a la comisaría, que para ayudar a las decenas de
familias zíngaras presentes en la comisaría a comprender las
comunicaciones orales y escritas que les hacían sólo había un intérprete,
que estaba presente en la comisaría pero que no se quedó con ellas en el
centro cerrado; que en tales circunstancias, era difícil sin duda para los
demandantes esperar poder contactar con un abogado, con la ayuda de
dicho intérprete, desde la comisaría mientras que en el centro cerrado, los
demandantes disponían sin duda de la posibilidad de un contacto telefónico
con un abogado, pero ya no podían solicitar los servicios del intérprete; que
pese a estas dificultades, las autoridades no previeron ninguna otra forma
de asistencia jurídica, ni en la comisaría ni en el centro.
45. De todos modos –y este elemento parece decisivo en opinión del Tribunal–,
como explicó en la audiencia el abogado de los demandantes, sin haber sido
contradicho en este punto por el Gobierno, no fue informado de los
acontecimientos enjuiciados y de la situación de sus clientes hasta el viernes
1 de octubre de 1999 a las 22.30, lo que hacía vano cualquier recurso a la
sala de consejo, ya que apelando a ésta el 4 de octubre, el asunto no podía
ser defendido antes del 6 de octubre, mientras que los demandantes fueron
expulsados el 5 de octubre. De esta forma, aunque siguió considerándose
apoderado de los demandantes (apartado 21 «supra»), su abogado no pudo
intentar el recurso ante la sala de consejo.
46. El Tribunal recuerda que el Convenio trata de garantizar derechos no
solamente teóricos o ilusorios, sino concretos y efectivos (ver, «mutatis
mutandis», Sentencia Matthews contra Reino Unido [ TEDH 1999, 9] [GS],
núm. 24833/1994, CEDH 1999-I). En el plano de la accesibilidad que debe
presentar un recurso invocado en virtud del artículo 35.1 del Convenio, ello
implica concretamente que las circunstancias voluntariamente creadas por
las autoridades sean tales que los interesados tengan una posibilidad real de
intentarlo. Ahora bien, este no fue el caso en el que nos ocupa, por lo que
procede rechazar la excepción preliminar en cuestión.
En consecuencia, hubo violación del artículo 5.1 del Convenio.
II
SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 5.2 DEL CONVENIO
47. Los demandantes alegan la violación del artículo 5.2 del Convenio, en cuyos
términos:
«Toda persona detenida preventivamente debe ser informada, en el más
breve plazo y en una lengua que comprenda, de los motivos de su detención
y de cualquier acusación formulada contra ella».
Alegan no haber obtenido las suficientes informaciones sobre las razones de
su detención, lo que les impidió ejercer el recurso en virtud del artículo 5.4
14
del Convenio. En su opinión, ningún representante del Ministerio del Interior,
autor de las órdenes de abandonar el territorio de 29 de septiembre de
1999, no dio una información oficial a las personas retenidas en la comisaría
de policía de Gand. Estas debieron contentarse con las informaciones que
figuraban en los documentos remitidos, los cuales sin embargo eran
incompletos, ya que no informaban suficientemente a los interesados sobre
los motivos legales de su detención, las razones de hecho que la
justificaban, la expulsión de que iban a ser objeto y las vías de recurso de
que disponían.
48. El Gobierno considera que las prescripciones del artículo 5.2 se cumplieron
escrupulosamente, señalando que la decisión de privación de libertad de 29
de septiembre de 1999 estaba motivada y fue notificada a los demandantes
dos días después, en la comisaría de policía. Durante dicha notificación
estaba presente un intérprete de lengua eslovaca para proporcionar a los
interesados cualquier explicación sobre el contenido del documento.
49. El Tribunal recuerda que en su decisión de admisibilidad de la demanda,
unió al fondo la excepción preliminar que el Gobierno oponía a la queja
basada en el artículo 5.2. Como dicha excepción se confunde con la
planteada en el terreno del artículo 5.1, y teniendo en cuenta la conclusión
tomada en el apartado 45 «supra», procede también rechazarla aquí.
50. En cuanto al fondo, el Tribunal recuerda que el artículo 5.2 enuncia una
garantía elemental: toda persona detenida debe saber por qué ha sido
privada de libertad. Integrada en el sistema de protección que ofrece el
artículo 5, obliga a señalar a dicha persona, en un lenguaje simple accesible
para ella, las razones jurídicas y de hecho de su privación de libertad, con el
fin de que pueda discutir su legalidad ante un tribunal en virtud del apartado
4. La persona debe disponer de estas informaciones «en el más breve
plazo», pero el policía que la detiene puede no proporcionarlas en su
totalidad en el acto. Para determinar si ha recibido las suficientes y en el
más breve plazo, hay que tener en cuenta las particularidades del caso (ver,
«mutatis mutandis», Sentencia Murray contra Reino Unido de 28 octubre
1994 [ TEDH 1994, 40] , serie A núm. 300, pg. 31, ap. 72).
51. En este caso, a su llegada a la comisaría de policía, los demandantes
recibieron la notificación de su detención. El documento que les fue remitido
a este efecto indicaba que ésta había sido ordenada en aplicación del
artículo 7, apartado 1, 2º de la Ley de extranjería, teniendo en cuenta el
riesgo de que los demandantes tratasen de escapar a su expulsión del
territorio. En una nota, el mismo documento señalaba, como recurso
disponible contra la decisión de privación de libertad, la apelación a la sala
de consejo del Tribunal correccional.
52. El Tribunal ya ha señalado que durante la detención de los demandantes en
la comisaría de policía, se encontraba presente un intérprete de lengua
eslovaca, con el fin de informar a los interesados sobre el contenido de las
comunicaciones orales y escritas que se les hacían, y en particular del
documento ordenando su detención. Aunque en sí mismas estas medidas no
bastaran, en este caso, para poner a los demandantes en situación de poder
útilmente apelar a la sala de consejo (apartado 46 «supra»), las
informaciones así facilitadas a los interesados cumplían no obstante con las
exigencias del artículo 5.2 del Convenio. En consecuencia, no hubo violación
de dicha disposición.
15
III
SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 5.4 DEL CONVENIO
53. Los demandantes se quejan asimismo de una violación del artículo 5.4 del
Convenio, que dice lo siguiente:
«Toda persona privada de su libertad mediante detención preventiva o
internamiento tendrá derecho a presentar un recurso ante un órgano
judicial, a fin de que se pronuncie en breve plazo sobre la legalidad de su
privación de libertad y ordene su puesta en libertad si fuera legal».
El único recurso disponible contra su privación de libertad era el mencionado
en el artículo 71 de la Ley de extranjería, ante la sala de consejo del
Tribunal correccional. Ahora bien, este recurso no cumple con las exigencias
del artículo 5.4. En efecto, la sala de consejo sólo ejerce sobre la detención
que tiene como base el artículo 71 de la Ley de extranjería un control muy
marginal, de legalidad formal, sin interrogar sobre la proporcionalidad de la
privación de libertad, es decir sobre la cuestión de si, teniendo en cuenta los
elementos de cada caso, se justifica recurrir a él. A continuación, siendo las
circunstancias que rodearon la detención de los demandante como las del
caso, no era posible que la sala de consejo se reuniera (apartado 36
«supra»).
54. En cambio, en opinión del Gobierno, dicho recurso reunía todas las
condiciones del artículo 5.4.
55. El Tribunal considera en primer lugar que la puesta en libertad de los
demandantes, el 5 de octubre de 1999 en Eslovaquia, no elimina el objeto
de la queja, teniendo en cuenta el hecho de que la privación de libertad
enjuiciada duró cinco días (comparar con la Sentencia Fox, Campbell y
Hartley contra Reino Unido de 30 agosto 1990 [ TEDH 1990, 18] , serie A
núm. 182, pg. 20, ap. 45). Constata no obstante que en este punto, el
argumento del Gobierno se confunde con el presentado en virtud de la
excepción preliminar opuesta a las quejas basadas en los artículos 5.1, 5.2 y
5.4 del Convenio (apartados 37 y 49 «supra»). También procede remitir
aquí a la conclusión según la cual, en este caso, los demandantes se vieron
impedidos de apelar de forma útil a la sala de consejo (apartado 46
«supra»). En consecuencia, no procede pronunciarse sobre si el ámbito de
competencias de la sala de consejo cumplía con las exigencias del artículo
5.4.
En conclusión, hubo violación del artículo 5.4.
IV
SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 4 DEL PROTOCOLO NUM. 4
56. Los demandantes denuncian la violación del artículo 4 del Protocolo núm. 4,
en cuyos términos:
«Quedan prohibidas las expulsiones colectivas de extranjeros»
En su opinión, el término «expulsión colectiva» debe entenderse como
cualquier «ejecución colectiva de medidas de expulsión del territorio».
Distinguir la decisión previa de la ejecución de la expulsión conduciría a
vaciar a la disposición de contenido, en la medida en que las legislaciones de
16
todos los Estados miembros imponen actualmente la existencia formal de
una decisión individual que preceda a la medida de expulsión, de forma que
al distinguir la decisión de su ejecución, ninguna expulsión colectiva podría
ya ser condenable, lo que privaría al artículo 4 del Protocolo núm. 4 de todo
efecto útil.
Tratándose concretamente de las decisiones de expulsión tomadas en contra
de los demandantes, éstos consideran que éstas traducían una voluntad
firme de las autoridades de proceder a un tratamiento colectivo de la
situación de un grupo de particulares, en este caso los zíngaros de
Eslovaquia. Como prueba mencionan algunos documentos oficiales, entre los
cuales están las cartas enviadas el 24 de agosto de 1999 por el director
general del Departamento de extranjeros al Ministro del Interior y al
Comisario general para los refugiados y apátridas, en las que el director
general anuncia un trámite rápido de las solicitudes de asilo de los
eslovacos, con el fin de dar una señal disuasoria clara a los potenciales
nuevos solicitantes. Los demandantes hacen referencia también a una «Nota
de orientación general relativa a una política global en materia de
inmigración» aprobada el 1 de octubre de 1999 por el Consejo de Ministros y
en la que figuraba concretamente el pasaje siguiente: «Actualmente está
siendo examinado un proyecto de repatriación colectiva, tanto para dar una
señal a las autoridades eslovacas como para expulsar el gran número de
ilegales cuya presencia no puede ser tolerada por más tiempo». (apartado
31 «supra»). Asimismo, el 23 de diciembre de 1999, el Ministro del Interior
declaró, en respuesta a una pregunta parlamentaria: «Debido a la
concentración de solicitantes de asilo de nacionalidad eslovaca en Gand, ha
sido organizada una repatriación colectiva a Eslovaquia». (apartado 23
«supra»).
En opinión de los demandantes, estos elementos revelan un dispositivo
general destinado a tratar colectivamente a un grupo de particulares, desde
la toma de la decisión hasta la ejecución de la expulsión. A este respecto, es
revelador que el proceso fuese bautizado por parte de las autoridades
«operación Golf». Por lo tanto, cualquiera que sea la apariencia formal de las
decisiones presentadas, no se puede afirmar en este caso que hubiera «un
examen razonable y objetivo de la situación particular de cada uno de los
extranjeros que forman el grupo».
57. El Gobierno opone a esta queja una excepción basada en que los
demandantes no impugnaron ante el Consejo de Estado, concretamente por
la vía de un recurso de suspensión de extrema urgencia, las decisiones
constitutivas de la violación alegada por los interesados, a saber las del 29
de septiembre de 1999.
El Tribunal constata que este recurso coincide con el que el Gobierno invoca
en virtud del artículo 13 en relación con el artículo 4 del Protocolo núm. 4.
En consecuencia, procede unir la excepción al fondo y remitir, en cuanto a
este último, al examen de la queja basada en una violación de estas
disposiciones.
58. En cuanto al fondo de la queja basada solamente en el artículo 4 del
Protocolo núm. 4, el Gobierno hace referencia a la decisión de
inadmisibilidad dictada por el Tribunal en el asunto Andric contra Suecia
(núm. 45917/1999, [Sección 1] 23-2-1999, no publicada) para considerar
que no se produce expulsión colectiva cuando la situación del extranjero
demandante ha sido objeto de un examen individual y objetivo
permitiéndole presentar sus argumentos contra la expulsión. Ahora bien,
17
aunque las órdenes de abandonar el territorio de 29 de septiembre de 1999
sustituyen a las precedentes, tanto el Departamento de extranjeros como la
Comisaría general para los refugiados y apátridas, que es un órgano
independiente, imparcial y cuasi jurisdiccional, otorgaron a los demandantes
la ocasión de exponer su caso. La decisión relativa a la señora C. tenía tres
páginas de motivación, mecanografiada con pequeños caracteres y
justificando que la interesada no se exponía a tratamientos contrarios al
artículo 3 del Convenio en su país de origen. En cuanto al señor C., no se
dignó siquiera a presentarse ante el Comisario, cuando éste sin embargo le
había convocado debidamente.
El examen de la oportunidad de expulsar a los interesados prosiguió en la
comisaría de Gand, ya que varios solicitantes rechazados fueron no obstante
autorizados a abandonar libremente la comisaría, concretamente por
motivos humanitarios y administrativos. El examen individual prosiguió
incluso para algunos, como los esposos C., a pie del avión, ya que el pago
de la ayuda social del mes de octubre se efectuó para cada cabeza de familia
a la prorrata exacta de la composición de la familia, casi al franco. En
resumen, se cumplieron con creces las exigencias del artículo 4 del Protocolo
núm. 4.
59. El Tribunal recuerda su jurisprudencia según la cual hay que entender por
expulsión colectiva, en el sentido del artículo 4 del Protocolo núm. 4, toda
medida que obligue a unos extranjeros, como grupo, a abandonar un país,
salvo en los casos en los que dicha medida sea tomada como resultado y en
base a un examen razonable y objetivo de la situación particular de cada
uno de los extranjeros que forman el grupo (Andric contra Suecia,
previamente citada). Ello no significa tanto que allá donde se cumpla esta
última condición, las circunstancias que rodeen la ejecución de las decisiones
de expulsión no jueguen un papel en la apreciación del cumplimiento del
artículo 4 del Protocolo núm. 4.
60. En este caso, las solicitudes de asilo de los demandantes fueron objeto de
decisiones de rechazo tomadas el 3 de marzo de 1999 y confirmadas el 18
de junio de 1999. Motivadas y acompañadas de una orden de abandonar el
territorio de ese mismo día, las decisiones de 3 de marzo de 1999 fueron
pronunciadas tras un examen de la situación personal de los interesados, en
base a sus declaraciones. En cuanto a las decisiones de 18 de junio de 1999,
se fundan también, en motivos basados en la situación personal de los
demandantes y remiten a la orden de abandonar el territorio de 3 de marzo
de 1999, cuyos efectos habían sido suspendidos por las apelaciones de
urgencia.
61. El Tribunal señala sin embargo que las medidas de detención y expulsión
enjuiciadas fueron tomadas en ejecución de una orden de abandonar el
territorio de 29 de septiembre de 1999, la cual se basaba únicamente en el
artículo 7, apartado 1, 2º de la Ley de extranjería, sin más referencias a la
situación personal de los interesados que el hecho de que su estancia en
Bélgica excedía los tres meses. Concretamente, el documento no hacía
referencia alguna a la solicitud de asilo de los demandantes ni a las
decisiones de los días 3 de marzo y 18 de junio de 1999 que intervenían en
la materia. Desde luego, estas decisiones iban, también, acompañadas de
una orden de abandonar el territorio, pero en sí misma, ésta no autorizaba
la detención de los demandantes. Esta fue ordenada por tanto la primera
vez mediante decisión de 29 de septiembre de 1999, sobre un fundamento
legal ajeno a su solicitud de asilo, pero suficiente sin embargo para llevar
consigo la ejecución de las medidas criticadas. En estas condiciones, y en
18
vista del gran número de personas del mismo origen que corrieron la misma
suerte de los demandantes, el Tribunal considera que el proceso seguido no
puede excluir dudas acerca del carácter colectivo de la expulsión criticada.
62. Estas dudas se ven reforzadas por un conjunto de circunstancias tales como
el hecho de que previamente a la operación enjuiciada, las instancias
políticas responsables habían anunciado operaciones de este tipo y dado
instrucciones a la administración competente con vistas a su realización
(apartados 30 y 31 «supra»); que todos los interesados fueran convocados
simultáneamente en la comisaría; que las órdenes de abandonar el territorio
y de detención que les fueron remitidas tenían un texto idéntico; que era
muy difícil para los interesados contactar con un abogado; por último, que el
procedimiento de asilo no había aún finalizado.
63. En resumen, en ninguna fase del período que va desde la convocatoria de
los interesados en la comisaría hasta su expulsión, el procedimiento seguido
ofreció garantías suficientes que atestiguaran una consideración real y
diferenciada de la situación individual de cada una de las personas
afectadas.
En conclusión, hubo violación del artículo 4 del Protocolo núm. 4.
V
SOBRE LA VIOLACION DEL ARTICULO 13 DEL CONVENIO
64. Los demandantes alegan no haber dispuesto, para denunciar las violaciones
alegadas de los artículos 3 del Convenio y 4 del Protocolo núm. 4, de ningún
recurso que cumpliera con las exigencias del artículo 13 del Convenio, en
cuyos términos:
«Toda persona cuyos derechos y libertades reconocidos en el presente
Convenio hayan sido violados tiene derecho a la concesión de un recurso
efectivo ante una instancia nacional, incluso cuando la violación haya sido
cometida por personas que actúen en el ejercicio de sus funciones oficiales».
65. En opinión de los demandantes, el procedimiento ante el Comisario general
para los refugiados y apátridas no presentaba las garantías suficientes que
exige el artículo 13. En primer lugar, la persona afectada no tiene garantías
de ser oída, siendo su convocatoria una costumbre y no un derecho.
Asimismo, no tiene acceso a su expediente, no puede releer el acta de las
notas tomadas durante su interrogatorio ni puede exigir que se levante acta
de algunos hechos. En cuanto a los recursos disponibles ante el Consejo de
Estado, les falta para ser efectivos, en el sentido del artículo 13 del
Convenio, un efecto suspensivo automático. En efecto, en los asuntos de
expulsión del territorio, en los que la ejecución de la medida estatal
denunciada produce consecuencias irreversibles, el carácter suspensivo del
recurso condiciona su carácter efectivo y constituye así una exigencia
requerida por el artículo 13 del Convenio.
66. Tratándose en concreto del recurso de extrema urgencia ante el Consejo de
Estado, los demandantes admiten que en la práctica, la sentencia es dictada
antes de que la medida de expulsión del territorio haya sido ejecutada, pero
señalan que la ley no ofrece ninguna garantía en este sentido y que le está
permitido a la autoridad administrativa ejecutar la decisión de expulsión sin
esperar siquiera a la sentencia del Consejo de Estado. Además, las
probabilidades de éxito de dicho recurso no sobrepasan el 1,36%. Después
19
de todo, el Consejo de Estado considera que el extranjero deja de tener
interés en proseguir el procedimiento cuando ha abandonado el territorio
belga y se declara incompetente para pronunciar la anulación o la
suspensión de una orden de abandonar el territorio cuando no es sino una
medida de ejecución de otra decisión, salvo si prevalecen nuevas quejas
relativas a dicha orden de abandonar el territorio, independientemente de
las articuladas contra la decisión cuya ejecución asegura.
67. En opinión del Gobierno, la efectividad de los recursos disponibles debe
apreciarse en su totalidad, teniendo en cuenta el hecho de que existen, en
derecho belga, dos categorías de recursos sucesivos y acumulables contra
una decisión de expulsión tomada por el Departamento de extranjeros: uno
ante el Comisario general para los refugiados y apátridas, y otro ante el
Consejo de Estado.
68. El primero es un órgano cuasi jurisdiccional, independiente e imparcial, lo
que el Tribunal de Casación confirmó recientemente en su Sentencia de 14
marzo 2001 (apartado 26 «supra»). Un recurso sometido al Comisario
general tiene un efecto suspensivo automático y el procedimiento ofrece
varias garantías procesales. De esta forma, la decisión del Comisario estará
debidamente motivada mediante la indicación de todas las circunstancias
pertinentes de la causa. Además, el procedimiento seguido respeta el
principio de contradicción, que exige que toda decisión en materia de asilo
se funde en elementos y documentos conocidos por el candidato refugiado o
de notoriedad pública o, en su defecto, sean sometidos a la contradicción.
En este caso, la señora C. fue interrogada por los servicios del Comisario, en
presencia de un intérprete, pero no solicitó la asistencia de un abogado,
cuando podía haberlo hecho. El señor C., ni siquiera acudió a la
convocatoria.
69. En cuanto a la decisión del Comisario podía ser impugnada ante el Consejo
de Estado por la vía del recurso de anulación, de suspensión ordinaria o de
suspensión de extrema urgencia. Ahora bien, los demandantes omitieron
solicitar la suspensión de extrema urgencia contra las decisiones de 18 de
junio de 1999. Tampoco presentaron dichos recursos contra las órdenes de
abandonar el territorio de 29 de septiembre de 1999, que sustituyeron a las
de 18 de junio de 1999.
70. Sin duda dichos recursos ante el Consejo de Estado carecían de efecto
suspensivo inmediato y la administración podía jurídicamente aplazar la
ejecución de una medida de expulsión por el mero hecho de que un recurso,
incluso de extrema urgencia, había sido interpuesto ante el Consejo de
Estado. Sin embargo, la existencia, en el pasado, de dicho efecto suspensivo
automático hubiera conducido en el plazo más breve a la presentación de
numerosos recursos dilatorios, lo que forzó en 1991 al legislador a
suprimirlo. Con el fin no obstante de salvaguardar el carácter efectivo del
recurso ante el Consejo de Estado, el legislador introdujo con igual ocasión
el procedimiento de extrema urgencia. Restableciendo así el equilibrio entre
dos valores fundamentales del Convenio: la buena administración de la
justicia y el plazo razonables de los procedimientos, por un lado, y la
efectividad de la protección jurisdiccional, por otro.
71. Dicho procedimiento de suspensión de extrema urgencia sería efectivo,
tanto en la práctica como en derecho, y cumpliría así con las exigencias del
artículo 13.
20
En derecho en primer lugar, la jurisprudencia del Tribunal en la materia no
exige que los recursos disponibles vayan acompañados de un efecto
suspensivo automático y de pleno derecho. Por el contrario, de la Sentencia
Jabari contra Turquía de 11 julio 2000 ( TEDH 2000, 151) (núm.
400035/1998, ap. 50) se desprende que a efectos del artículo 13 puede ser
suficiente un simple poder de suspensión. Ahora bien, a través del recurso
de suspensión de extrema urgencia, el Consejo de Estado dispone de dicho
poder.
Más rápido, el procedimiento seguido en tal caso debe presentarse antes de
la expiración del plazo dejado al extranjero para abandonar el territorio y
puede, llegado el caso, llevarse a cabo en un solo día. En efecto, el
presidente de la sala puede, en virtud del artículo 16, apartado 2, del Real
Decreto de 5 de diciembre de 1991 que determina el procedimiento de
urgencia ante el Consejo de Estado, convocar en cualquier momento a las
partes, incluso los días festivos, de hora en hora, lo que se hace con
frecuencia en los casos de expulsión. Además, el extranjero puede, en virtud
del artículo 33 del mismo Real Decreto, solicitar al presidente que tome
medidas provisionales de extrema urgencia, en concreto la orden de no
expulsarlo en espera del resultado del procedimiento. Aplicables 24 horas
sobre 24, estos procedimientos ofrecen por tanto un remedio eficaz contra
eventuales veleidades de la Administración de expulsar al extranjero incluso
antes de la sentencia sumaria del Consejo de Estado. A este respecto, el
Gobierno remite a las instrucciones del Consejo de Estado sobre el
procedimiento a seguir durante los arrestos de fin de semana, de donde se
desprende que la audiencia y el pronunciamiento de la sentencia deben
fijarse antes de la ejecución de la medida, en el caso en que la
Administración no aplazara la ejecución de la medida de expulsión.
72. Numerosas sentencias citadas por el Gobierno, mediante las cuales el
Consejo de Estado ordenó la suspensión de extrema urgencia de la ejecución
de las medidas de expulsión de extranjeros, atestiguan la eficacia del
recurso en la práctica. De esta forma, durante los dos años judiciales que
precedieron a los acontecimientos origen del litigio, a saber los años 1997-
1998 y 1998-1999, el departamento de administración suspendió de
extrema urgencia, en un 25,22% de los casos, la ejecución de las decisiones
tomadas con respecto a ciudadanos extranjeros. Este porcentaje sería del
10,88% ante la sala de habla neerlandesa.
73. Por otro lado, la jurisprudencia contiene ejemplos de casos en los que sólo
la orden de abandonar el territorio ha sido suspendida o anulada. Aunque,
en el pasado, hubo sin duda casos en los que el Consejo de Estado consideró
que las decisiones de expulsión no era sino simples medidas de ejecución de
órdenes de abandonar el territorio anteriores, dicha jurisprudencia
evolucionó desde entonces y fue orientada en el sentido de que se trataba
de una decisión administrativa susceptible de recurso. Por un lado, el
extranjero que ha abandonado el territorio nacional dejaría sin duda de
tener interés en la suspensión de la medida de expulsión, pero no en su
anulación, salvo bien entendido, la partida voluntaria.
74. Por último, el Gobierno considera que no se puede apreciar la efectividad de
un recurso haciendo abstracción del contexto político y jurídico que
prevalece en Bélgica y, por lo tanto, del margen de apreciación que conviene
reconocerle en este caso. El derecho a un recurso efectivo no garantiza ni el
derecho a abusar de los procedimientos ni el derecho a la impericia.
21
El Consejo de Estado se enfrenta actualmente a importantes abusos que
bloquean su funcionamiento, el contencioso nacido de la aplicación de la Ley
de extranjería representa ya en sí mismo más de la mitad del total del
contencioso. Ahora bien, estas demandas en la mayoría de los casos
dilatorias. Frente a esta realidad, el fin del legislador no era el de limitar el
acceso al Juez administrativo, sino solamente no admitir una modalidad –el
efecto suspensivo de pleno derecho– de la que está seguro tendría un efecto
perverso desastroso en el contexto belga, contrario al principio de la buena
administración de la justicia que subyace el artículo 6 del Convenio.
75. El Tribunal recuerda que el artículo 13 del Convenio garantiza la existencia
en derecho interno de un recurso que permite aprovecharse de los derechos
y libertades del Convenio que pueden encontrase en él consagrados. Esta
disposición tiene por tanto como consecuencia exigir un recurso interno que
habilite a examinar el contenido de una «queja defendible» basada en el
Convenio y a ofrecer la reparación adecuada. El alcance de la obligación que
el artículo 13 hace pesar sobre los Estados contratantes varía en función de
la naturaleza de la queja del demandante. Sin embargo, el recurso que
exige el artículo 13 debe ser «efectivo» tanto en la práctica como en
derecho. La «efectividad» de un «recurso» en el sentido del artículo 13 no
depende de la certeza de un resultado favorable al demandante. Asimismo,
la «instancia» de la que habla la disposición no necesita ser una institución
judicial, sino que los poderes y garantías que presenta entren en
funcionamiento para apreciar la efectividad del recurso que se ejerce ante
ella. Además, el conjunto de recursos que ofrece el derecho interno puede
cumplir con las exigencias del artículo 13, incluso si ninguno de ellos
responde a ellas por entero (ver, entre otras, Sentencia Kudla contra Polonia
[ TEDH 2000, 163] [GS], núm. 30210/1996, ap. 157, TEDH 2000).
76. Aún es necesario, para que el artículo 13 se aplique a una queja, que ésta
pueda considerase defendible (ver, «mutatis mutandis», Sentencia Chahal
contra Reino Unido de 15 noviembre 1996, Repertorio 1996-V, pg. 1870, ap,
147). Este, no es el caso de las quejas basadas en una violación del artículo
3, que el Tribunal declaró manifiestamente mal fundadas el 13 de marzo de
2001. Por lo tanto, no hubo violación del artículo 13 en relación con el
artículo 3.
77. En cambio, la queja basada en una violación del artículo 4 del Protocolo
núm. 4 puede, en opinión del Tribunal, considerarse defendible.
78. El Tribunal recuerda a este respecto que las expulsiones enjuiciadas fueron
efectuadas en base a órdenes de abandonar el territorio de 29 de
septiembre de 1999, las cuales, en opinión del Gobierno, sustituyeron a las
de 3 de marzo y 18 de junio de 1999 y eran susceptibles de recurso ante el
Consejo de Estado, concretamente de suspensión de extrema urgencia.
Ahora bien, los demandantes no interpusieron dicho recurso, aunque su
abogado fue informado de los acontecimientos enjuiciados y de la situación
de sus clientes el 1 de octubre de 1999 a las 22 h 30 y seguía
considerándose su apoderado. Los demandantes no discuten que el Consejo
de Estado pueda ser considerado una «instancia nacional» en el sentido del
artículo 13, pero señalan que el recurso no presentaba la efectividad
deseada por dicha disposición, ya que carecía de efecto suspensivo de pleno
derecho. Conviene por tanto examinar esta cuestión.
79. El Tribunal considera que la efectividad de los recursos que exige el artículo
13 supone que puedan impedir la ejecución de medidas contrarias al
22
Convenio y cuyas consecuencias sean potencialmente irreversibles (ver,
«mutatis mutandis», Jabari contra Turquía, Sentencia de 11 julio 2000,
núm. 40035/1998, ap. 50, no publicada). En consecuencia, el artículo 13 se
opone a que dichas medidas se ejecuten antes incluso del resultado del
examen por parte de las autoridades nacionales de su compatibilidad con el
Convenio. Sin embargo, los Estados contratantes gozan de cierto margen de
apreciación en cuanto a la manera de conformarse a las obligaciones que les
impone el artículo 13 (ver Sentencia Chahal contra Reino Unido, pg. 1870,
ap. 145).
80. En este caso, el Consejo de Estado fue llamado a examinar en cuanto al
fondo las quejas de los demandantes en el marco del recurso de anulación
interpuesto por ellos. Previendo el tiempo que tomaría dicho examen y
teniendo en cuenta el hecho de que estaban amenazados de expulsión, los
demandantes acompañaron su recurso de anulación de un recurso de
suspensión ordinaria, del que el Gobierno señala sin embargo el carácter
inadecuado en este caso. En su opinión, los interesados debieron solicitar la
suspensión de extrema urgencia.
El Tribunal no debe olvidar, sin embargo, que el recurso de suspensión
ordinaria formaba parte de los recursos que, según el documento que
contenía la decisión del Comisario general de 18 de junio de 1999, se
ofrecían a los demandantes para impugnar ésta. Sabiendo que después de
dicha decisión, los interesados disponían de cinco días solamente para
abandonar el territorio nacional, que el propio recurso de suspensión
ordinaria no es suspensivo y que el Consejo de Estado dispone de cuarenta y
cinco días para pronunciarse sobre dicho recurso (artículo 17.4 de las Leyes
coordinadas sobre el Consejo de Estado), la sola mención de éste entre los
recursos disponibles creaba, como poco, confusión entre los demandantes.
81. En lo relativo al recurso de suspensión de extrema urgencia, tampoco es
suspensivo. El Gobierno señala no obstante que el presidente de la sala
puede convocar en cualquier momento a las partes, incluso los días festivos
y de hora en hora, lo que se realiza frecuentemente en casos de expulsión,
de forma que se pueda pronunciar una decisión y, llegado el caso, ordenar la
suspensión de la medida de expulsión con anterioridad a su ejecución. La
Administración, en efecto, no está obligada jurídicamente a esperar la
decisión del Consejo de Estado para proceder a la expulsión. Es con este fin
que el Consejo de Estado ha adoptado, por ejemplo, instrucciones previendo
que concretamente en caso de demanda de suspensión de extrema
urgencia, el secretario, a solicitud del abogado, contacte con el
Departamento de extranjeros para conocer la fecha prevista para la
repatriación y sacar de ello todas las consecuencias en cuanto al
procedimiento a seguir. Dicho sistema requiere dos advertencias.
82. En primer lugar, no se puede excluir que, en un sistema en el que la
suspensión es concedida a petición, caso por caso, ésta pueda ser rechazada
por error, concretamente si posteriormente resulta que la instancia que
resuelve en cuanto al fondo debe incluso anular una decisión de expulsión
por incumplimiento del Convenio, por ejemplo porque el interesado ha
sufrido malos tratos en el país de destino o ha sido víctima de una expulsión
colectiva. En tal caso, el recurso ejercido por el interesado no presenta la
efectividad deseada por el artículo 13.
83. Asimismo, aunque este riesgo de error sea insignificante en la práctica –lo
que el Tribunal no puede juzgar en ausencia de datos fiables– conviene
señalar que las exigencias del artículo 13, al igual que las de las demás
23
disposiciones del Convenio, son de garantía, y no del simple querer bien o
del arreglo práctico. Esta es una de las consecuencias de la preeminencia del
derecho, uno de los principios fundamentales en una sociedad democrática,
inherente al conjunto de artículos del Convenio (ver, «mutatis mutandis»,
Iatridis contra Grecia [ TEDH 1999, 13] [GS], núm. 31107/1996, ap. 58,
TEDH 1999-II).
Ahora bien, parece que la Administración no está obligada a aplazar la
ejecución de la medida de expulsión mientras esté pendiente el
procedimiento de extrema urgencia, ni siquiera por un plazo mínimo
razonable que permita al Consejo de Estado pronunciarse. Además, es
exclusivamente en éste en el que reposa la carga de informarse de las
intenciones de la Administración en cuanto a las expulsiones tratadas y a
actuar en consecuencia, pero nada parece obligarle a hacerlo. Por último, es
en virtud de simples instrucciones internas que, con este fin, el secretario
del Consejo de Estado, siguiendo instrucciones del abogado, toma contacto
con la Administración, sin que se conozcan las consecuencias de una
eventual omisión en dicho ámbito. A fin de cuentas, el demandante no tiene
garantías de que el Consejo de Estado y la Administración se ajusten en
todos los casos con la práctica descrita, ni a «fortiori» que el Consejo de
Estado se pronuncie, o incluso se reuna, antes de su expulsión, o que la
Administración cumpla con el plazo mínimo razonable.
Existen, por tanto, muchos elementos que convierten el trámite del recurso
en demasiado aleatorio para cumplir con las exigencias del artículo 13.
84. En cuanto al atasco en el turno de causas del Consejo de Estado y a los
riesgos de abusos, el Tribunal considera que, al igual que el artículo 6 del
Convenio, el artículo 13 obliga a los Estados contratantes a organizar sus
tribunales de forma que respondan a las exigencias de dicha disposición
(ver, «mutatis mutandis», Sentencia Süssmann contra Alemania de 16
septiembre 1996 [ TEDH 1996, 41], Repertorio 1996-IV, pg. 1174, ap. 55).
A este respecto procede señalar la importancia del artículo 13 con vistas al
mantenimiento del carácter subsidiario del sistema del Convenio (ver,
«mutatis mutandis», Kudla contra Polonia [GS], núm. 30210/1996, ap. 152,
TEDH 2000-XI).
85. En conclusión, los demandantes no dispusieron de un recurso que reuniera
las condiciones del artículo 13 para denunciar su queja basada en el artículo
4 del Protocolo núm. 4. Por lo tanto, hubo violación del artículo 13 del
Convenio y procede rechazar la excepción opuesta a la queja basada en una
violación del artículo 4 del Protocolo núm. 4 (apartado 57 «supra»).
VI
SOBRE LA APLICACION DEL ARTICULO 41 DEL CONVENIO
86. El artículo 41 del Convenio establece,
«Si el Tribunal declara que ha habido violación del Convenio o de sus
Protocolos y si el derecho interno de la Alta Parte Contratante sólo permite
de manera imperfecta reparar las Consecuencias de dicha violación, el
Tribunal concederá a la parte perjudicada, si así procede, una satisfacción
equitativa».
A
24
Daño
87. En opinión de los demandantes, la evaluación del daño moral resultante de
las violaciones del Convenio sufridas, depende de las medidas que el Estado
belga se comprometa a adoptar, en el futuro, con el fin de asegurar la
ejecución íntegra de la sentencia del Tribunal. En consecuencia, desean
poder entablar un diálogo con el Estado belga sobre las consecuencias de la
sentencia.
88. El Gobierno no se pronuncia a este respecto.
89. El Tribunal recuerda que el Estado demandado queda libre, bajo control del
Comité de Ministros del Consejo de Europa, de escoger los medios para
cumplir con su obligación jurídica en virtud del artículo 46 del Convenio,
siempre que estos medios sean compatibles con las conclusiones contenidas
en la sentencia del Tribunal (ver Sentencia Scozzari y Giunta contra Italia
[TEDH 2000, 391] , [GS], núm. 39221/1998 y 41963/1998, ap. 249, TEDH
2000-VIII). En consecuencia, el Tribunal no considera adecuado reservar la
cuestión. Resolviendo en equidad, evalúa el daño moral sufrido por los
demandantes en 10.000 euros.
B
Gastos y costas
90. Los demandantes solicitan 19.850 euros en concepto gastos y costas, suma
detallada por los demandantes y correspondiente a su representación ante el
Tribunal por parte de los tres abogados.
91. El Gobierno considera que los abogados de los demandantes no pueden
reclamar directamente, en virtud del artículo 41, el pago de sus honorarios,
sino que corresponde a los propios demandantes solicitar su reembolso,
salvo si son indigentes, pero en tal caso, debieron solicitar la asistencia
judicial gratuita, lo que no hicieron. Con esta excepción, el Gobierno acepta
pagar una suma en relación con la importancia de las quejas declaradas
fundadas.
92. Teniendo en cuenta las circunstancias, y en particular el hecho de que los
demandantes hayan sido expulsados de Bélgica, el Tribunal considera
admisibles las solicitudes presentadas en nombre de los demandantes.
Resolviendo en equidad, sin embargo considera excesiva la suma y la rebaja
a 9.000 euros.
C
Intereses de demora
93. Según las informaciones de que dispone el Tribunal, el tipo de interés legal
aplicable en Bélgica en la fecha del pronunciamiento de la presente
sentencia es del 7% anual. Por estos motivos, el Tribunal
1
Rechaza , por unanimidad, la excepción preliminar basada, en el marco de
los artículos 5.1, 5.2 y 5.4 del Convenio ( RCL 1999, 1190 y 1572) , del no
agotamiento de las vías de recurso internas;
25
2
Declara , por unanimidad, que hubo violación del artículo 5.1 del Convenio;
3
Declara , por unanimidad, que no hubo violación del artículo 5.2 del
Convenio;
4
Declara , por unanimidad, que hubo violación del artículo 5.4 del Convenio;
5
Declara , por cuatro votos contra tres, que hubo violación del artículo 4 del
Protocolo núm. 4 del Convenio;
6
Declara , por unanimidad, que no hubo violación del artículo 13 del Convenio
en relación con el artículo 3;
7
Declara , por cuatro votos contra tres, que hubo violación del artículo 13 del
Convenio en relación con el artículo 4 del Protocolo núm. 4;
8
Declara , por seis votos contra uno,
a) Que el Estado demandado deberá abonar al demandante, dentro del plazo
de tres meses a partir de que la sentencia sea definitiva, conforme al
artículo 44.2 del Convenio, las sumas siguientes:
i. en concepto de daño moral 10.000 (diez mil) euros;
ii. en concepto de gatos y costas 9.000 (nueve mil) euros;
b) Que estas sumas se verán incrementadas por un interés simple anual del
7% a partir de la expiración del antedicho plazo y hasta el pago;
9
Rechaza , por unanimidad, el resto de la solicitud de indemnización.
Hecha en francés y notificada por escrito el 5 de febrero de 2002, conforme
a los artículos 77.2 y 77.3 del Reglamento del Tribunal. Firmado: J. P. Costa,
Presidente S. Dollé, Secretaria.
Se adjuntan a la presente sentencia, conforme a los artículos 45.2 del
Convenio ( RCL 1999, 1190 y 1572) y 74.2 del Reglamento, las siguientes
opiniones separadas:
-Opinión parcialmente concordante y parcialmente disidente del señor
Velaers;
26
–Opinión disidente del señor Jungwiert, a la que se adhiere el señor Küris.
OPINION PARCIALMENTE CONCORDANTE Y PARCIALMENTE DISIDENTE DEL
SEÑOR VELAERS, JUEZ AD HOC
Con respecto a los artículos 5.1 y 5.4 del Convenio ( RCL 1999, 1190 y
1572)
1. Comparto la opinión del Tribunal según la cual las condiciones en las que
los demandantes fueron privados de libertad constituyen una violación de los
artículos 5.1 y 5.4 del Convenio.
2. El Convenio exige que toda privación de libertad se efectúe «con arreglo
al procedimiento establecido por la Ley». Aunque las palabras «con arreglo a
lo establecido por la Ley» hacen referencia en lo esencial a la legislación
interna y consagran por tanto «la necesidad de seguir el procedimiento
establecido por ésta», en la Sentencia Winterwerp de 24 octubre 1979
(TEDH 1979, 4) el Tribunal añadió sin embargo: «(...) es necesario que el
propio derecho interno sea conforme al Convenio ( RCL 1979, 2421 y ApNDL
3627) , incluidos los principios generales enunciados o referidos por éste».
(ap. 45)
3. La artimaña empleada por la policía belga debe por tanto ser examinada a
la luz de los «principios generales» del Convenio. Los métodos y técnicas de
la policía no pueden ser calificados de legales y de equitativos sino a
condición de que sean proporcionales al fin perseguido por las autoridades.
El principio de proporcionalidad es en efecto un principio general del
Convenio. Es ampliamente aplicado en la jurisprudencia del Tribunal
(concretamente en aquella sobre los artículos 8-11, capítulo 2, artículo 14,
etc. ...) y puede ser considerado incluido en lo prescrito en el artículo 5
según el cual la privación de libertad debe efectuarse «con arreglo a lo
establecido por la Ley». El método utilizado por la policía de Gand –la
artimaña– no es en mi opinión conforme a dicho principio de
proporcionalidad. Las personas a las que se iba a privar de libertad no eran
criminales. Eran ilegales cuya solicitud de asilo había sido rechazada. Con
toda la razón, el Tribunal no excluye que la policía, en su lucha contra el
crimen, haga uso de artimañas que le permitan ser eficaz (apartado 45).
Pero en este caso, la acción de la policía de Gand no se situaba en el marco
de una investigación penal, sino más bien en el marco de una acción
administrativa de expulsión forzosa. Aunque el Estado tenga el derecho a
expulsar efectivamente a ilegales y aunque las alternativas adecuadas para
hacerlo no sean numerosas y corran el riesgo a veces de tener
consecuencias igualmente nefastas para las personas interesadas y sus
hijos, el empleo de una artimaña semejante a la utilizada por la policía de
Gand puede engendrar la incredulidad general de las autoridades públicas en
sus relaciones administrativas con los extranjeros que residen ilegalmente
en el territorio nacional. Este efecto hace que, en mi opinión, el uso de dicha
artimaña por parte de la policía de Gand sea contrario al principio de
proporcionalidad. En un Estado de derecho, los ilegales no carecen de
derechos. Deben poder confiar en las comunicaciones que las autoridades
administrativas les efectúen.
4. El artículo 5.4 del Convenio garantiza a toda persona privada de su
libertad el derecho a interponer un recurso ante un tribunal. Comparto la
opinión del Tribunal según la cual, en este caso, el recurso ante la sala de
consejo no era accesible (apartado 45). Además, el Tribunal hace referencia,
27
con toda la razón, a su Sentencia en el asunto Fox, Campbell y Hartley
(TEDH 1990, 18) (apartado 55). En dicho asunto, los demandantes habían
permanecido detenidos alrededor de 30 y 44 horas. Al día siguiente de su
detención, presentaron una demanda de «habeas corpus», pero fueron
puestos en libertad antes de que tuviera lugar el control judicial. El Tribunal
consideró supérfluo examinar el fundamento de la queja formulada por los
interesados en el marco del artículo 5.4, debido a que cada uno de ellos fue
puesto en libertad en el plazo más breve antes de cualquier control judicial
de su detención. En este caso, la privación de libertad duró cinco días y no
algunas horas. En vista de la duración de la detención, el Estado belga
debería haber garantizado el derecho a interponer un recuso ante un
tribunal, y ello pese al hecho de que la intención fuese liberar a los
demandantes inmediatamente después de su expulsión.
Con respecto al artículo 4 del Protocolo núm. 4.
5. No puedo compartir la opinión de la mayoría según la cual el artículo 4 del
Protocolo núm. 4 ha sido violado.
Es importante que el Tribunal haya consolidado la definición de la noción de
«expulsión colectiva» que ya estaba incluida en la Decisión de 23 de febrero
de 1999 de la Sección Primera del Tribunal en el asunto Andric contra
Suecia. Las medidas que obligan a los extranjeros como grupo a abandonar
el país no constituyen una expulsión colectiva, en los casos en los que éstas
hayan sido tomadas como resultado y basándose en un examen razonable y
objetivo de la situación concreta de cada uno de los extranjeros que formen
el grupo. La condena del Estado belga no se debe por tanto al mero hecho
de que los demandantes fuesen repatriados en grupo, por avión, sino a las
dudas que la mayoría ha tenido sobre la realidad del examen razonable y
objetivo de la situación individual de los demandantes. Yo no comparto
dichas dudas.
6. Las solicitudes de asilo de los demandantes fueron objeto de decisiones
de rechazo tomadas el 3 de marzo de 1999 por el Departamento de
extranjeros y confirmadas el 18 de junio de 1999 por el Comisario general
para los refugiados y apátridas. La mayoría reconoce que estas decisiones
fueron pronunciadas tras un examen de la situación personal de los
extranjeros y que estaban motivadas. En mi opinión, incluso hubo un tercer
breve examen de la situación individual de los demandantes. El mismo día
de su detención, la policía de Gand contactó con el Departamento de
extranjeros para verificar si había entre las personas detenidas alguna que
dispusiera de permiso para permanecer en territorio belga. El hecho de que
algunas pudieran regresar libremente a sus casas, después de que la
verificación de su situación individual revelara que se encontraban en
situación regular, prueba que incluso en esa fase avanzada del proceso de
expulsión, todavía se procedió a un último examen individual.
7. Las dudas de la mayoría se deben al hecho de que las medidas de
expulsión fueron tomadas en ejecución de una orden de abandonar el
territorio de 29 de septiembre de 1999, la cual hacía únicamente referencia
al artículo 7, apartado 1, 2º de la Ley de extranjería, sin más referencia a la
situación personal de los interesados que el hecho de que su estancia en
Bélgica excedía el plazo de tres meses. En mi opinión, las medidas tomadas
el 29 de septiembre de 1999 no pueden aislarse de las decisiones anteriores,
tomadas en el marco del procedimiento de asilo. El examen de la situación
individual de los demandantes tuvo lugar, en dos, incluso tres ocasiones, y
proporcionó una justificación suficiente a las expulsiones enjuiciadas.
28
Concediendo importancia al hecho de que la última orden de abandonar el
territorio no hacía ninguna referencia a la solicitud de asilo de los
demandantes, ni a las decisiones de los días 3 de marzo y 18 de junio de
1999, la mayoría parece introducir un elemento puramente formal en la
definición de la noción «expulsión colectiva». A este respecto, la mayoría
debió seguir la decisión en el asunto Andric, en el que el Tribunal juzgó: «el
hecho de que un número de extranjeros reciba decisiones similares no
conduce a la conclusión de que se produjera una expulsión colectiva cuando
cada persona tuvo la oportunidad de presentar argumentos contra su
expulsión a las autoridades competentes sobre una base individual».
(decisión previamente citada, ap. 1).
8. Las dudas de la mayoría aluden también a «un conjunto de
circunstancias» que rodean la expulsión forzosa de los demandantes
(apartado 62). En mi opinión, estas circunstancias no han influido en nada
en las decisiones tomadas con respecto a los demandantes, tras un examen
de su situación individual, y no justifican por tanto las dudas de la mayoría.
De esta forma, el hecho de que el director general del Departamento de
extranjeros se dirigiera por carta el 24 de agosto de 1999 al Comisario
general para anunciar su intención de tramitar rápidamente las solicitudes
de asilo de los ciudadanos eslovacos, con el fin de dar una señal disuasoria,
no pudo evidentemente influir en las decisiones tomadas anteriormente, «in
tempore non suspecto», con respecto a los demandantes, por el
Departamento de extranjeros (3 de marzo) y por el Comisario general (18
de junio 1999). El Comisario general es por otro lado una «instancia
nacional, cuya independencia está legalmente garantizada y que ofrece
garantías procesales al extranjero» (Tribunal de Casación belga, 23 de enero
de 2001). Las demás circunstancias evocadas por la mayoría son relativas a
la ejecución efectiva de la repatriación en grupo. Datan de finales de
septiembre y por tanto no pueden justificar las dudas de la mayoría en
relación a las decisiones tomadas respecto a los extranjeros el 3 de marzo y
el 18 de junio de 1999. La propia mayoría reconoce por otro lado que la
repatriación en grupo no es contraria al artículo 4 del Protocolo núm. 4
cuando se trata de extranjeros cuya situación particular ha sido objeto de un
examen razonable y objetivo. Una repatriación en grupo, por la que las
autoridades internas pueden optar por motivos de eficacia y economía, no es
evidentemente realizable sin una preparación previa.
Con respecto a los artículos 35 y 13 del Convenio.
9. No puedo compartir la opinión de la mayoría según la cual el recurso de
suspensión de extrema urgencia ante el Consejo de Estado belga, contra las
medidas de expulsión de 29 de septiembre de 1999, por un lado, no era un
recurso que los demandantes pudieran agotar antes de apelar al TEDH
(artículo 35 del Convenio) y por otro, no constituía un recurso efectivo
(artículo 13 del Convenio) que hubiera podido permitir a los demandantes
obtener la reparación de sus quejas.
10. En cuanto a las quejas basadas en el artículo 4 del Protocolo núm. 4 y
vinculadas a las medidas tomadas el 29 de septiembre de 1999 y a las
condiciones en las que éstas fueron preparadas y efectivamente ejecutadas
el 5 de octubre de 1999 mediante una expulsión en grupo, por avión, el
único recurso pertinente a examinar era el recurso de suspensión de
extrema urgencia ante el Consejo de Estado belga, contra las medidas de 29
de septiembre de 1999.
29
El recurso que los demandantes interpusieron contra la decisión del
Departamento de extranjeros de 3 de marzo de 1999, ante el Comisario
general, no fue, con toda la razón, tenido en cuenta por la mayoría. Aunque
este recurso tuviera un efecto suspensivo automático, los demandantes
evidentemente no pudieron plantear sus quejas basadas en la violación del
artículo 4 del Protocolo núm. 4 ante el Comisario general. Este en efecto
tomó su decisión el 18 de junio de 1999 y las quejas estaban vinculadas a la
preparación y la ejecución de las medidas tomadas el 29 de septiembre de
1999. Por el mismo motivo, los recursos que los demandantes interpusieron
el 3 de agosto de 1999 ante el Consejo de Estado tampoco podía tomarse en
consideración. El recurso de suspensión ordinaria, interpuesto por los
demandantes, tampoco implicaba, ni en derecho ni en la práctica, un efecto
suspensivo. El único recurso pertinente que podía ofrecer una reparación a
las quejas de los demandantes era el recurso de suspensión de extrema
urgencia contra las medidas de 29 de septiembre de 1999.
11. En cuanto a la accesibilidad de dicho recurso, la mayoría constata, con
mucha razón, que el abogado de los demandantes fue «informado de los
acontecimientos enjuiciados y de la situación de sus clientes el 1 de octubre
de 1999 a las 22 h 30 y siguió considerándose apoderado de éstos».
(apartado 78, párrafo 2). De ello se desprende que dicho abogado pudo
interponer el recurso de suspensión de extrema urgencia, siendo dicho
procedimiento aplicable 24 horas sobre 24, y equivalente a un procedimiento
sumario.
12. En cuanto a la efectividad de este tipo de recurso, de las numerosas
sentencias del Consejo de Estado citadas por el Gobierno belga se
desprende, que el recurso de suspensión de extrema urgencia presenta
perspectivas razonables de éxito. El Gobierno belga no solamente atestiguó
con numerosos ejemplos la extrema rapidez con la que el procedimiento
podía ser aplicado, sino que también presentó un número importante de
sentencias en las que el Consejo de Estado había efectivamente suspendido
la decisión de expulsión en el marco de un procedimiento de suspensión de
extrema urgencia. En lo referente a la tasa de éxito del recurso de
suspensión de extrema urgencia, las partes sometieron al Tribunal
estadísticas muy distintas: los demandantes evalúan la tasa en un 1,36%, el
Gobierno presenta un documento expedido por el secretario en jefe del
Consejo de Estado, del que se desprende que la tasa alcanza el 25,22%.
Con mucha razón el Tribunal, desconociendo las modalidades de cálculo
adoptadas, no se pronunció sobre esta divergencia entre las partes. De
todos modos sin embargo, conviene recordar que la efectividad del recurso
no depende de la certeza de un resultado favorable para el demandante,
basta con que existan probabilidades reales de éxito. En vista del efecto
directo del artículo 4 del Protocolo núm. 4, está claro que el Consejo de
Estado belga tiene el poder de suspender la ejecución de toda medida de
expulsión colectiva, prohibida por este artículo.
13. En opinión de la mayoría no obstante, el recurso de suspensión de
extrema urgencia ante el Consejo de Estado belga no cumple con las
exigencias del artículo 13 del Convenio, siendo el carácter suspensivo de
dicho recurso demasiado aleatorio. A este respecto, es importante en primer
lugar señalar que según la jurisprudencia del Tribunal, la efectividad del
recurso está condicionada por su efecto suspensivo cuando se trata de
quejas basadas en la violación del artículo 3 del Convenio. Señalando «el
carácter irreversible del daño que puede producirse si el riesgo de torturas o
de tratos degradantes se concreta», el Tribunal exige en efecto que las
medidas contra las cuales el recurso es interpuesto no puedan ser
30
ejecutadas con anterioridad al examen por parte de las autoridades
nacionales. Sin embargo en este caso, el Tribunal juzgó que la queja basada
en la violación del artículo 3 del Convenio estaba manifiestamente mal
fundada (Decisión de admisibilidad de 13 de marzo de 2001, ap. 7) y por
consiguiente indefendible con respecto al artículo 13. (apartado 74). Por lo
tanto queda establecido en este asunto que los demandantes no corrían el
riesgo, tras su expulsión, de ser sometidos a tortura, o a penas o tratos
inhumanos o degradantes en su país de origen, Eslovaquia.
14. Incluso si se admite, al igual que la mayoría, que el carácter suspensivo
del recurso condiciona también la efectividad de éste con relación a la queja
basada en la violación del artículo 4 del Protocolo núm. 4, hay que señalar
que de la jurisprudencia del Tribunal se desprende que el recurso no debe
ser suspensivo de pleno derecho, sino que basta con que tenga un efecto
suspensivo en «la práctica» (ver Sentencias Soering contra Reino Unido de 7
julio 1989 [ TEDH 1989, 13] , ap. 123 y Vilvarajah y otros contra Reino
Unido de 30 octubre 1991 [ TEDH 1991, 49] , ap. 125).
15. En este caso, el recurso de suspensión de extrema urgencia ante el
Consejo de Estado no tiene efecto suspensivo de pleno derecho, pero puede
tenerlo en la práctica. El procedimiento de suspensión de extrema urgencia
es en efecto aplicable 24 horas sobre 24. Permite al Consejo de Estado
pronunciarse en algunas horas, incluidos los fines de semana. Cualquier
demanda de extrema urgencia será registrada de pleno derecho y tramitada
directamente. El Consejo de Estado podrá ordenar la comparecencia de las
partes en un lugar determinado, de un día para otro y una hora para otra. A
este respecto, un documento interno revela la manera en que se aplica este
procedimiento. Se lee en él: «En los asuntos “extranjeros”, “el secretario”, a
solicitud del abogado, contacta con el Departamento de extranjeros para
conocer la fecha prevista para la repatriación y solicita su confirmación por
fax. (...) Es prudente, en caso de repatriación inminente, ordenar la
comparecencia personal del demandante». Como la orden de comparecencia
personal es obligatoria, el Estado ya no puede proceder a la expulsión del
extranjero. Además, el Consejo de Estado puede tomar, en el marco del
mismo procedimiento, medidas provisionales de extrema urgencia,
consistentes en un mandamiento de no expulsar al extranjero con
anterioridad a la terminación del procedimiento.
16. En opinión del Gobierno belga, estos elementos del procedimiento
garantizan en la práctica el efecto suspensivo del recurso. Hay que constatar
que los demandantes no presentaron ningún caso concreto en el que un
extranjero, que hubiera interpuesto un recurso de suspensión de extrema
urgencia ante el Consejo de Estado, hubiera sido expulsado durante el
procedimiento. No presentaron ningún ejemplo concreto que atestiguara la
ineficacia de los poderes que el Consejo de Estado puede ejercer en el marco
de dicho procedimiento. A falta de dichos elementos, es razonable
considerar que en la práctica, el recurso de suspensión de extrema urgencia
tiene un efecto suspensivo. En el apartado 66 de la sentencia, la mayoría
resume por otro lado la tesis de los demandantes de esta forma:
«Tratándose en particular del recurso de extrema urgencia ante el Consejo
de Estado, los demandantes admiten que en la práctica, la sentencia es
dictada antes de que la medida de expulsión del territorio haya sido
ejecutada, pero señalan que la ley no ofrece ninguna garantía en este
sentido y que le está permitido a la autoridad administrativa ejecutar la
decisión de expulsión sin esperar siquiera a la sentencia del Consejo de
Estado». Siendo esta tesis correcta en derecho, viene a decir que el recurso
31
no tiene efecto suspensivo inmediato, pero que tiene este efecto en la
práctica.
17. Los Estados contratantes gozan de cierto margen de apreciación en
cuanto a la manera de conformarse a las obligaciones del artículo 13 del
Convenio. El Tribunal ha señalado este principio esencial en su Sentencia
Vilvarajah y otros de 30 octubre 1991. En esta sentencia, que trataba
también la expulsión forzosa de un extranjero cuya solicitud de asilo había
sido rechazada, el Tribunal señaló: «El artículo 13 no llega sin embargo a
exigir una forma concreta de recurso, al gozar los Estados contratantes de
un margen de apreciación para cumplir las obligaciones que les impone»
(apartado 122). En mi opinión –y este elemento es para mí decisivo en este
asunto– el margen de apreciación debe ser más amplio, cuando, como en
este caso, la queja basada en la violación del artículo 3 del Convenio es
considerada manifiestamente mal fundada, y por consiguiente indefendible,
en el marco del artículo 13 del Convenio.
18. Es por ello que opino que el recurso de suspensión de extrema urgencia
ante el Consejo de Estado belga debió ser considerado un recurso interno,
accesible y efectivo, que los demandantes debieron agotar (artículo 35) y
que tenía el carácter de efectividad que exige el artículo 13 del Convenio.
OPINION DISIDENTE DEL SEÑOR JUNGWIERT A LA QUE SE ADHIERE EL
SEÑOR KÜRIS
Estoy de acuerdo con la mayoría en cuanto a las violaciones de los artículos
5.1, 5.2 y 5.4 del Convenio ( RCL 1999, 1190 y 1572) . Por el contrario, no
puedo adherirme a la opinión según la cual hubo violación del artículo 4 del
Protocolo núm. 4, y del artículo 13 del Convenio en relación con el artículo 4
del Protocolo núm. 4. He aquí las razones.
En lo referente al cumplimiento del artículo 4 del Protocolo núm. 4, los dos
primeros demandantes presentaron cada uno una solicitud de asilo que
primero fue desestimada, por el Departamento de extranjeros, debido a que
los interesados no habían presentado los suficientes elementos como para
indicar que su vida o su libertad estaban amenazadas por uno de los motivos
mencionados en la Convención de Ginebra relativa al estatuto de los
refugiados ( RCL 1978, 2290, 2464 y ApNDL 11685) . En lo relativo al señor
C., basó su decisión en el hecho de que sin justificarlo válidamente, el
demandante no había acudido a su convocatoria. En cuanto a la señora C.,
el Comisario, en dos páginas de motivación, señaló cierto número de
contradicciones importantes en su declaración y emitió serias dudas en lo
referente a su credibilidad.
Cada una de estas decisiones iba acompañada de una orden de abandonar el
territorio. Al no obedecer la orden los demandantes, se tomaron medidas de
expulsión forzosa. Los demandantes fueron convocados en la comisaría de
policía de Gand, en la que se procedió a un último breve examen del
expediente. La policía de Gand contactó con el Departamento de
extranjeros. Las personas a las que se rechazó el derecho de asilo, no
pudiendo permanecer en territorio belga, fueron privadas de su libertad y
repatriadas en grupo. El hecho de que algunas de ellas pudieran regresar
libremente a sus casas, tras la verificación de su situación individual que
reveló que se encontraban en situación regular, prueba que incluso en ese
avanzado estado del proceso de expulsión, hubo aún un último examen
individual.
32
El hecho de que las decisiones de expulsión fueran ejecutadas en grupo, y
que unos setenta extranjeros de nacionalidad eslovaca fueran repatriados
juntos por avión, no implica que hubiera una «expulsión colectiva» en el
sentido del artículo 4 del Protocolo núm. 4, ya que la situación personal de
cada extranjero expulsado había sido examinada en tres ocasiones. La
circunstancia de que las últimas decisiones de 29 de septiembre de 1999 no
hicieran ninguna referencia a la situación ilegal de los interesados (artículo
7, apartado 1, 2º de la Ley de extranjería), no impide que estos exámenes
individuales tuvieran lugar y proporcionaran una justificación suficiente a las
expulsiones enjuiciadas. A este respecto, comparto la opinión expresada en
la decisión relativa al asunto Andric, según la cual «el hecho de que un
número de extranjeros reciba decisiones similares no conduce a la
conclusión de que hubo una expulsión colectiva cuando cada persona ha
tenido la oportunidad de presentar argumentos contra su expulsión a las
autoridades competentes» (Andric contra Suecia, apartado de la sentencia,
ap. 1).
Por otro lado, esta disposición no constituye un obstáculo, en mi opinión,
para que, concretamente por razones de economía o de eficacia, los Estados
agrupen en un mismo medio de transporte a personas que, al final del
mismo procedimiento, deben ser expulsadas al mismo país.
Estas consideraciones me llevan a concluir con la ausencia de violación del
artículo 4 del Protocolo núm. 4.
En lo referente al artículo 13 en relación con el artículo 4 del Protocolo núm.
4, es de jurisprudencia constante que los Estados gocen de cierto margen de
apreciación en cuanto a la manera de conformarse a las obligaciones que les
impone el artículo 13. Además, cuando se alega que una medida inminente
expone al interesado a un riesgo de tratos prohibidos por el artículo 3 del
Convenio, únicamente un recurso con efecto suspensivo, sino de pleno
derecho, al menos en la práctica, es un recurso efectivo en virtud del
artículo 13 del Convenio (ver Sentencias Soering contra Reino Unido de 7
julio 1989 [ TEDH 1989, 13] , serie A núm. 161, pg. 48, ap. 123 y Vilvarajh
y otros contra Reino Unido de 30 octubre 1991 [TEDH 1991, 49] , serie A
núm. 215, pg. 39, ap. 125).
Aunque el recurso de suspensión de extrema urgencia que los demandantes
hubieran podido presentar ante el Consejo de Estado contra las decisiones
de 29 de septiembre de 1999 esté desprovisto de efecto suspensivo de pleno
derecho, este procedimiento, en la práctica, teniendo en cuenta la forma en
que se aplica, tiene el mismo efecto.
El procedimiento de suspensión de extrema urgencia es aplicable 24 horas
sobre 24. Permite al Consejo de Estado pronunciarse en unas horas,
incluidos los fines de semana. Toda demanda de suspensión de extrema
urgencia es registrada de pleno derecho y tramitado directamente. El
Consejo de Estado podrá ordenar la comparecencia de las partes en un lugar
determinado, de día en día y de hora en hora. A este respecto, un
documento interno revela la manera en que se aplica este procedimiento. Se
lee en él: «En los asuntos “extranjeros”, “el secretario”, a solicitud del
abogado, contacta con el Departamento de extranjeros para conocer la fecha
prevista para la repatriación y solicita su confirmación por fax. (...) Es
prudente, en caso de repatriación inminente, ordenar la comparecencia
personal del demandante». Como la orden de comparecencia personal es
obligatoria, el Estado ya no puede proceder a la expulsión del extranjero.
33
Además, el Consejo de Estado puede tomar, en el marco del mismo
procedimiento, medidas provisionales de extrema urgencia, consistentes en
un mandamiento de no expulsar al extranjero con anterioridad a la
terminación del procedimiento. El Gobierno presentó numerosos ejemplos
atestiguando la eficacia de dicho mecanismo en la práctica, más
concretamente cuando se trataba de extranjeros que, con vistas a su
expulsión, son retenidos en un centro cerrado, desde donde interpondrán el
recurso de suspensión de extrema urgencia.
En lo referente a la tasa de éxito del recurso de suspensión de extrema
urgencia se puede constatar que las partes someten al Tribunal estadísticas
muy distintas: los demandantes evalúan la tasa en un 1,36%, el Gobierno
presenta un documento expedido por el secretario en jefe del Consejo de
Estado, del que se desprende que la tasa alcanza el 25,22%. Esta
divergencia se debe probablemente a modalidades de cálculo diferentes. De
todos modos sin embargo, conviene recordar que la efectividad del recurso
no depende de la certeza de un resultado favorable para el demandante,
basta con que existan probabilidades reales de éxito. En este caso, el
Gobierno presentó tal número de sentencias en las que el Consejo de Estado
había suspendido la decisión de expulsión, en el marco de un procedimiento
de suspensión de extrema urgencia, que es lícito concluir con la eficacia de
dicho recurso.
En conclusión, los demandantes hubieran podido, lo que omitieron hacer,
interponer un recurso de suspensión de extrema urgencia contra las
decisiones de 29 de septiembre 1999, el cual cumplía con las exigencias del
artículo 13. Es por ello que considero que no hubo violación de dicha
disposición y que la excepción opuesta por el Gobierno a la queja basada en
la violación del artículo 4 del Protocolo núm. 4 estaba fundada.
![Caso A y otros contra Reino Unido, Sentencia de 19 febrero ...idpbarcelona.net/.../tedh/36_a_y_otros_contra_reino_unido.pdf · contra Reino Unido [TEDH 1996, 61] [1996] 23 EHRR 413,](https://static.fdocuments.co/doc/165x107/5fb7b36f0400b96eac5483f6/caso-a-y-otros-contra-reino-unido-sentencia-de-19-febrero-contra-reino-unido.jpg)
![Shipyard and Cadmium (59.1) [Correc y Enm]](https://static.fdocuments.co/doc/165x107/5695cf171a28ab9b028c8aa2/shipyard-and-cadmium-591-correc-y-enm.jpg)
