El INAFED y la profesionalizaciónde la Administración Pública Municipal

en México

María del Rosario Castro Lozano*

Introducción

La primera pregunta con la que nos gustaría abrir este documento es: ¿Qué esy que hace el Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo MunicipalINAFED en materia de capacitación y profesionalización de los servidores pú-blicos? Al respecto, el artículo 43 del Reglamento Interior de la Secretaria deGobernación' Reglamento Interior de la Secretaría de Gobernación Publicadoen el Diario Oficial de la Federación el martes 30 de julio de 2002, señala: ElInstituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal, como órganoadministrativo desconcentrado de la Secretaría de Gobernación, tiene por obje-to formular, conducir y evaluar las políticas y acciones de la AdministraciónPública Federal en materia de federalismo, descentralización y desarrollo muni-cipal. Así mismo el artículo 44 del mismo reglamento le otorga (entre otras), lassiguientes atribuciones.

• Coordinadora del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal(INAFED) de 2007 a la fecha. Es licenciada en Derecho por la Universidad Autónoma deCoahuila y candidata a maestra por la misma. Ha desempeñado en dos ocasiones elcargo de Presidenta Municipal en la ciudad de Lerdo, segundo municipio más importantedel estado de Durango. Ha sido Diputada local en su estado natal y coordinadora delgrupo parlamentario del Partido Acción Nacional durante el periodo de 2001 a 2004.

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Fracción Contenido 1IV Con pleno respeto a la autonomía de las entidades federativas y

municipal, colaborar con los gobiernos de los estados y con los

ayuntamientos, con las asociaciones de municipios y con las

organizaciones sociales y privadas, en la elaboración y promoción deprogramas indicativos de desarrollo y fortalecimiento municipales;

XI Promover y difundir, por sí o mediante convenio con las

dependencias y entidades de la Administración Pública Federal, con los

gobiernos de las entidades federativas y municipios o delegaciones,

con instituciones académicas o de investigación del país o del

extranjero, con asociaciones de municipios, así como con los sectores

social y privado, los resultados de trabajos, estudios,investigaciones o eventos en aquellas materias que sean de lacompetencia del Instituto;

XIV Coadyuvar, con las instancias federales y locales que correspondan, en

el diseño de mecanismos efectivos de control y fiscalización sobre las

aportaciones federales a los gobiernos locales, así como convenir, en

coordinación con las dependencias competentes, la elaboración deprogramas de capacitación y desarrollo administrativo paraservidores públicos de las entidades federativas, municipios y

delegaciones

XV

Impulsar el desarrollo de la capacidad de gestión pública y

administrativa de las entidades federativas y municipios o

delegaciones, a fin de que las funciones que la Federación o las

entidades federativas, en su caso, les transmitan sean asimiladas con

eficiencia y eficacia

XVI Establecer un sistema de profesionalización y capacitación y proponer

al Secretario de Gobernación la suscripción de convenios y

acuerdos de coordinación en la materia;

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El panorama institucional de los municipios mexicanos

Los municipios mexicanos han vivido grandes e importantes cambios en losúltimos años: se ha incrementado considerablemente su población y con ella lademanda de más y mejores servicios. Ha crecido el interés electoral. Los gobier-nos son más vigilados y los recursos transferidos son mayores, no obstante aúnsiguen siendo insuficientes; la globalización ha impuesto retos y condicionesque exigen respuesta no solo a la problemática local, sino ubicarse en un entor-no global (comercio, empleo, contaminación, migración, turismo).

Todo esto viene empujando a los gobiernos municipales a dejar de ser sim-ples administradores y operadores de programas y recursos de gobiernos esta-tales y federales y convertirse en actores clave para el desarrollo y la democra-tización de México. Considerando lo anterior, nos preguntamos ¿por qué enton-ces el diseño de la estructura del gobierno local no ha cambiado? Casi todosaceptamos las estructuras de la administración pública como algo preestablecidoe inamovible. La mayoría de los municipios fueron creados y organizados, hacedécadas cuando las condiciones políticas y sociales y los desafíos de gobiernoeran cualitativa y cuantitativamente distintos.

Los datos disponibles de la última encuesta realizada por la Secretaría deDesarrollo Social (SEDESOL), señala que el 62 por ciento de los municipiosmexicanos presenta un índice de capacidad institucional con un valor menor aseis puntos (en una escala de diez), existiendo solo cuatro municipios con pun-tuación superior a nueve,' lo cual se expresa entre otras cosas en lo siguiente:

Las funciones que realizan diversas áreas administrativas no estánclaramente definidas ni delimitadas, lo que provoca duplicidades eineficiencias.

Con frecuencia los perfiles del recurso humano no corresponden a lafunción que se desempeña.En la gran mayoría de los municipios no existen políticas para el desarrollode los recursos humanos, ni instrumentos para su regulación y desarrollo,y solo menos del 30 por ciento cuentan con un área de recursos humanos(que en muchos casos solo se encarga de asuntos relacionados con lanomina y la administración del personal; y no así de su desarrollo).Con frecuencia los funcionarios no cuentan con la autoridad, los recursos,ni la información suficiente para el buen desempeño de sus funciones.El modelo de la organización y la operación de la administración es muycentralizado.

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Eli Moshe Goldratt 3 plantea que las organizaciones están diseñadas y sondirigidas conscientemente o inconscientemente de una manera tal que generanlos resultados que obtienen, lo que significa que un institución con deficienciasen su personal y en su organización, sin duda generara resultados deficientes.Así mismo el especialista francés Michael Crozier, 4 afirma que el recurso que vaa hacer la diferencia en el largo plazo, no es el material, ni el financiero, sino elrecurso humano, por su calidad, adaptabilidad y capacidad de desarrollo.

Entendemos que no ha sido fácil para los municipios mexicanos desarrollar sis-temas de profesionalización y de desarrollo humano cuando su prioridad ha sidoresponder de manera inmediata a las demandas de la ciudadanía. No obstante, esimportante reconocer que cada vez mas municipios mexicanos experimentan formu-las de profesionalización y de capacitación de sus recursos humanos; innovando ytomando ejemplos de experiencias nacionales e internacionales.

El aporte del INAFED

El presidente Felipe Calderón ha señalado en el Plan Nacional de Desarrollo2006-2012 que:

La prioridad del gobierno es garantizar las condiciones para el desarrollo Hu-mano Sustentable. Por lo tanto, los servidores públicos están obligados a faci-litar el acceso de la población a los beneficios que les corresponden[... ]Porello, es necesario implementar estrategias que orienten a la función pública amejorar su desempeño para satisfacer las necesidades de los ciudadanos encuanto a bienes y servicios públicos. Para proveer con eficacia y eficiencia losbienes públicos que demanda la sociedad es necesario mejorar el desempe-ño y los resultados de la función pública, así como combatir frontalmente lacorrupción con acciones innovadoras que castiguen los conflictos de interés,el tráfico de influencias, la desviación de recursos públicos y el clientelismo,entre otras prácticas. Una administración pública eficaz, eficiente, transpa-rente y honesta ayudará a consolidar la confianza ciudadana en las institucio-nes gubernamentales.'

En correspondencia con esta estrategia, durante la presente administraciónel INAFED identificó los siguientes asuntos críticos y se planteó las siguientesestrategias en el ámbito estatal y municipal.'

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Ámbito estatal

Asunto critico detectado: Las prácticas de profesionalización son variadas yregistran grados diferentes de intensidad y desarrollo institucional. Laformación y desarrollo de los servidores públicos no cuenta con un marcoconceptual y metodológico consistente. No obstante, se reconoce quela profesionalización constituye uno de los pilares fundamentales parael fortalecimiento de las administraciones estatales.

Objetivo especifico: Generar y validar marcos metodológicos e instrumentosque contribuyan a la profesionalización y el establecimiento de sistemasde carrera en las administraciones estatales.

Resultados esperados: Afianzamiento de una red de cooperaciónintergubernamental e interinstitucional en materia de profesionalizacióna través del Foro Nacional Permanente de Profesionalización.Elaboración de instrumentos referenciales para la profesionalización y,capacitación del personal de las áreas responsables deprofesionalización en las entidades federativas.

Ámbito municipal

Asunto critico detectado: Las administraciones municipales carecen depolíticas e instrumentos de continuidad, y perfiles profesionales delrecurso humano municipal, adecuados para el desempeño de las nuevasresponsabilidades y funciones, en estas condiciones, la intervencióneficiente de las administraciones locales sobre el desarrollo regional,entendida como su capacidad de diseñar e implementar políticas demediano y largo plazo, encuentra su principal obstáculo en su propiacapacidad y organización institucional.

Objetivo específico: Orientar, promover y articular los esfuerzos nacionalesde formación, actualización, capacitacion y especializar a los servidorespúblicos municipales para propiciar su certificación y profesionalización.

Resultados esperados: Los Gobiernos Locales avanzan en el proceso defortalecimiento institucional, lo que contribuye al desarrollo deadministraciones eficientes, eficaces y altamente competentes: lo quehace posible a su vez que ofrezcan a sus ciudadanos servicios de calidady acceso a oportunidades de desarrollo integral y convivenciademocrática, basados en criterios de legalidad, respeto y solidaridad.Así mismo se trabaja en el establecimiento de sistemas de Gestión deRecursos Humanos que posibilitan que los funcionarios y empleados

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gubernamentales cuenten con habilidades y conocimientos certificadosy gocen de certidumbre laboral, dentro de un sistema que regula suingreso y permanencia con base en el mérito y la capacidad profesional.

Sin duda alguna, las instituciones locales son el vehículo más eficaz para elencuentro entre las personas, sus necesidades y las funciones del Estado. Espor esto que las administraciones locales deben estar preparadas tanto política,como técnicamente para asumir cabal y responsablemente el reto de gobernar ygobernar bien. Es esencial contar con personal competente y dedicado parallevar a cabo sus políticas y programas. Sin personal adecuado, la posibilidadde ser efectivo disminuye notablemente. De modo que, el mayor y mejor recursopara crear competencia y capacidad en la administración del gobierno localconsiste en atender y mejorar sus recursos más importantes: las personas y suforma de relacionarse para el cumplimiento de un objetivo.

Podemos concluir en afirmar que el esfuerzo que se ponga en el desarrolloinstitucional y la profesionalización de los servidores públicos generarán resul-tados favorables para los ciudadanos que buscan en el municipio programas yservicios de calidad, como también para los «políticos» que obtendrán un reco-nocimiento.

Acciones realizadas por el INAFED durante la actual administración

Las estrategias señaladas anteriormente se han traducido en los siguientes re-sultados:'

Acciones de capacitación y profesionalizaciónde funcionarios y autoridades municipales

Se atendió un programa nacional de capacitacion que permitió atendercon al menos un servicio de capacitación al 82 por ciento de losmunicipios del país de las 32 entidades federativas a través de diferentesmodalidades.Conjuntamente con Instituto de Desarrollo Social (INDESOL) y laUniversidad Autónoma Metropolitana, se han organizado un curso y dosDiplomado a distancia. En 2007 sobre Gobierno Municipal y ParticipaciónSocial donde participaron activamente 4 050 servidores públicos de las32 entidades federativas del país (incluido el Distrito Federal ); y en2008 sobre Desarrollo Local y Planeación Participativa.

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Hemos realizado mas de 100 actividades presenciales de capacitacióncon autoridades y funcionarios municipales en las 12 entidadesfederativas sobre temas de administración y gobierno municipal.Conjuntamente con el Estado de Zacatecas, se realizó un Diplomadosobre funciones de la hacienda Municipal, donde se certificaronaproximadamente 50 funcionarios de las haciendas municipales.Se realizaron 15 talleres de inducción para la formación inicial de lasAutoridades Municipales electas en los estados donde se han renovadolos Ayuntamientos.Se editaron, publicaron y difundieron dos libros: Introducción a laAdministración Pública Municipal y 6 Pasos para gestionar, organizar yprofesionalizar los Recursos Humanos de las AdministracionesMunicipales. (Propuesta técnica y una metodología para el

establecimiento de esquemas de Gestión de Recursos Humanos de losservidores públicos de las administraciones locales).

Se constituyó la mesa federalista en materia de capacitación municipal,que agrupa a más de 20 dependencias federales y tiene el propósito dearticular y coordinar los esfuerzos federales de capacitación deautoridades y funcionarios municipales.

Acciones para impulsar la profesionalizacióny el establecimiento de sistemas profesionales decarrera en las administraciones estatales

Con la participación de 22 entidades federativas se diseñó un modelopara la profesionalización de las administraciones públicas estatalescon el enfoque en competencias profesionales. Se trata de una iniciativay un esfuerzo sin precedentes por construir los marcos de referenciaconceptual, los instrumentos, las reglas y los procedimientos paraimpulsar la profesionalización de los servidores públicos de lasadministraciones estatales.

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Siete gobiernos delPAN

Nueve gobiernos delPRI

Seis gobiernos delPRD

Guanajuato, San LuisPotosí, Aguascalientes,Baja California,Yucatán, MorelosTlaxcala.

Campeche, México,Nuevo León, Oaxaca,Puebla Quintana Roo,Sonora, Veracruz e Hi-dalgo.

Guerrero, Michoacán,Chiapas, Zacatecas,Baja California Sur yDistrito Federal.

De igual manera, se llevaron a cabo dos talleres nacionales (enPuebla y Oaxaca) con el propósito de analizar y validar los avancesdel modelo de profesionalización.

Se realizó XI Reunión del Foro Nacional Permanente deProfesionalización en Gobiernos Locales en Boca del Río Veracruzy contó con la participación de representantes de más de veinteentidades federativas y se esta preparando la XII en el estado deMéxico.

Durante el 2007 se adhirieron al contenido de la Carta Mexicana deProfesionalización (que representa una declaración de principiosy bases organizativas que buscan orientar los procesos de diseño,implantación y desarrollo de los sistemas servicios de carrera yprofesionalización), los estados de México y Puebla. Conanterioridad han suscrito la Carta los estados de Morelos,Michoacán, Nuevo León, Oaxaca, San Luis Potosí, Veracruz,Zacatecas y Yucatán.

Se brindó asistencia y capacitación a las áreas de profesionalizaciónde nueve entidades federativas: Baja California Sur, Campeche,Chiapas, Distrito Federal, Guerrero, Morelos, Nuevo León, San LuisPotosí y Sonora.

Con la participación de especialistas de Canadá, Estados Unidos,España y México, se llevó a cabo el I Seminario sobreProfesionalización con base en el enfoque de competencias en laciudad de Monterrey al que acudieron representantes de 17entidades federativas.

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Impactos del 2007 Objetivos para el 2008Atención de aproximadamente 5,000

funcionarios de 82% de los municipios de

México

Atención de 5,500 funcionarios del 85% de los

municipios de México

Realización de 1 curso a distancia Realización de 2 cursos a distancia

Atención con un curso de capacitación al 43%

de los estados que renovaron Ayuntamientos

Atención con un curso de capacitación al 100%

de los estados que renovarán Ayuntamientos

Acreditación de 1,500 funcionarios municipales Acreditación de 3,000 funcionarios municipales

Certificación de 150 tesoreros municipales Certificación de 300 tesoreros municipales

Asesoría y asistencia técnica a 6

administraciones estatales para la

implementación y consolidación de los sistemas

de profesionalización y carrera administrativa

Asesoría y asistencia técnica a 9

administraciones estatales para la

implementación y consolidación de los sistemas

de profesionalización y carrera administrativa

Participación de 22 estados en las actividades

del foro de profesionalización

Participación de 25 estados en las actividades

del foro de profesionalización

8 estados han suscrito la carta Mexicana de

Profesionalización

12 estados suscriben la Carta Mexicana de

Profesionalización

Se realizaron 50 cursos de capacitacion sin

contar con un programa nacional de

capacitación

Se realizan todas las actividades de

capacitación como parte de un programa

nacional de capacitacion concertado entre el

INAFED y los estados

Foro Nacional de Profesionalización de las administracionesmunicipales realizado en Cajeme, Sonora

En consecuencia con la atención de esta problemática, el municipio de Cajeme,Sonora que encabeza el presidente municipal Francisco Villanueva Salazar, através de la Oficial Mayor cuya titular es la Lic. Lorena Gómez organizarón elpasado 4 de abril en Ciudad Obregón, cabecera del municipio de Cajeme, elForo Nacional de Profesionalización de la Administración Pública Municipal.

Durante la apertura de los trabajos del Foro, el presidente municipal Francis-co Villanueva señaló:

La población demanda de nosotros, cada vez más calidad y transparencia ennuestro actuar; la gente requiere de nosotros una responsabilidad más cons-ciente y más efectiva a la hora de las respuestas, nos quiere, en fin, másprofesionales para servirle.

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El gran reto de la administración pública en México, tiene que ver con laeficiencia, con el nivel de los compromisos y con nuestra capacidad paraconstruir todos los días, las soluciones que la gente demanda de nosotros.Ser mejores, debe ser entonces nuestro objetivo central en todas nuestrastareas...6

Principios de la Profesionalización de las Administraciones Municipales

Con la participación de autoridades y funcionarios municipales, estatales y fe-derales de 18 entidades federativas; el Foro concluyó con lo siguiente:

Es responsabilidad de todo servidor público promover la transparencia y losvalores éticos de conducta. La legitimidad de una administración pública debebasarse en estos valores, Estamos convencidos de la importancia de que lasestructura internas de los gobiernos locales sean cada vez más horizontalesy participativas, de tal forma que faciliten las decisiones y den buena atencióna los ciudadanos. Los funcionarios municipales deben actuar como servido-res públicos motivados y efectivos. Para ello, deben tener acceso a unaadecuada formación, a capacitación permanente y ser objeto de estímulos yrecompensas; los gobiernos locales deben contar con una planta profesionaly técnica estable que asegure la continuidad de funcionamiento y la memoriahistórica institucional de largo plazo.

De esta forma, la profesionalización de los servidores públicos locales es unproceso que deriva de la aplicación integral de herramientas administrativas enlos ámbitos de la planeación, selección, integración, capacitación, evaluación,remuneración y desvinculación de recursos humanos, que aseguren el cumpli-miento de los objetivos organizacionales; y en ese sentido, el Servicio Públicode Carrera es un sistema integral de recursos humanos que, basado en la Ley,contribuye a la profesionalización de la administración pública a través del esta-blecimiento de los derechos y obligaciones de los funcionarios, con el fin de queel gobierno seleccione a los mejor preparados y los más eficaces. La continui-dad y ascenso en el servicio público de carrera debe sustentarse en factorescomo la capacitación y la evaluación del desempeño. No obstante, reconoce-mos que no existe un modelo único, y que el sistema que se establezca deberácorresponder con los intereses, expectativas y recursos de cada municipio. Porejemplo, la seguridad pública es un asunto crucial del bienestar y el desarrollode las personas y sus comunidades. En ese sentido, la profesionalización de loscuerpos de seguridad pública se torna de igual manera un asunto estratégico.

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Una tarea valiosa para la profesionalización es promover la capacitación ycertificación de los servidores públicos municipales, con el enfoque de compe-tencia laboral, que atiendan a los requerimientos de eficiencia, eficacia, trans-parencia y continuidad de los servicios que ofrecen las administraciones públi-cas locales a los ciudadanos.

Sin duda, eventos de esta naturaleza contribuyen al desarrollo y consolida-ción de los procesos de profesionalización de las administraciones públicasmunicipales. El INAFED desde su origen a promovido la profesionalización delos servidores públicos municipales y la implementación de sistemas profesio-nales de carrera en las administraciones municipales y estatales, generandodiversos productos y publicaciones, como son: 6 pasos para organizar, gestionareficazmente y profesionalizar los recursos humanos en las administraciones mu-nicipales,. Modelo de Profesionalización para los Servidores Públicos de las Enti-dades Federativas y Catálogo de Puestos Tipo para la Administración Estatal.

Conclusiones

Algunas de las conclusiones que se desprenden de las reflexiones anteriores son:

La profesionalización es una tarea necesaria para garantizar el éxito delas políticas y estrategias gubernamentales para desarrollar losmunicipios y mejorar las condiciones de vida de los ciudadanos.La profesionalización en una responsabilidad compartida entre losdiferentes órdenes de gobierno (Municipal, Estatal y Federal.)

La profesionalización es un proceso permanente que implica un cambioen la cultura laboral.No hay modelos únicos para profesionalizar las administracionespúblicas municipales, si bien existen técnicas y métodos con resultadosexitosos, cada administración deberá establecer el modelo que mejorcorresponda a sus necesidades y recursos.Finalmente la profesionalización esta directamente asociada a la formaen que su gobierno contribuye al bienestar y desarrollo de lascomunidades y sus ciudadanos; razón por la cual los ciudadanos debenparticipar en el impuso y vigilancia de los sistemas de gestión de losrecursos humanos en sus gobiernos locales.

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Notas:

Véase Reglamento Interior de la Secretaria de Gobernación publicado el 30 de julio de 2002 en el

D.O.F.

Encuesta Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática INEGI-Secretaría de DesarrolloSocial SEDESOL 2004: El índice de capacidad institucional diseñado por SEDESOL se componepor variables de la eficiencia operativa, la generación de ingresos, la cobertura de servicios, la

capacitación, los instrumentos de planeación y la reglamentación

Eliyahu M. Goldratt. Nacido en Israel en el año de 1948, licenciado en Física de la Universidad de TelAviv, realizó su master y doctorado en la Universidad de Bar-Ilan, creador de la Teoría deRestricciones.

Michel Crozier; especialista francés que ha liderado proyectos de cambio y trabajado con muchas

empresas públicas y organismos gubernamentales Su visión de las organizaciones burocráticases distintiva, para él las burocracias no son meramente organizaciones racionales de tipomonolítico, sino mas bien entidades donde existe una continua interacción entre los participantes

organizacionales y la entidad misma.

Plan Nacional de Desarrollo 2006 2012. Eje 5 Democracia efectiva y Política exterior responsable

(pp. 285)

Plan Estratégico del INAFED 2006-2012. programas Operativos de la Dirección de Capacitación y

Profesionalización.

Informe de actividades de la Dirección de Capacitación y profesionalización durante 2007.

Palabras Bienvenida al Foro Profesionalización;

http://cdob2.com/index.php?option=com_content&task=view&id=10818iltemid=1

Documentos institucionales

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (2007) Informede actividades de la Dirección de Capacitación y profesionalización, México.

Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal (2006) PlanEstratégico del INAFED 2006-2012. Programas Operativos de la Dirección deCapacitación y Profesionalización. México.

Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática- Secretaría de Desa-rrollo Social (2004) Encuesta índice de capacidad institucional, México.

Poder Ejecutivo Federal (2006) Plan Nacional de Desarrollo 2006 2012, México

Secretaría de Gobernación (2002) "Reglamento Interior" Diario Oficial de la Fe-deración 30 de julio, México.

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