GORDILLO, Agustin - Tratado de Derecho Administrativo - Tomo I

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Libro Digital con fines didcticos y cientficos - PROHIBIDA LA VENTA, IMPRESION, O COPIA

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

TOMO 1

PARTE GENERAL



AGUSTN GORDILLO

Tratado de DerechoAdministrativo

TOMO 1

Parte GeneralParte GeneralParte GeneralParte GeneralParte General

octava edicin

FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVOBuenos Aires

2003



Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho AdministrativoViamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (C1053ABO), Argentina

Hecho el depsito que marca la ley 11.723Impreso en la Argent ina

Los derechos patrimoniales del autor por la presente edicin pertenecen exclusivamente ala Fundacin de Derecho Administrativo (Inspeccin General de Justicia N C-7924) . Estel ibro puede consultarse gratuitamente en [www.gordil lo.com, www.gordil lo.com.ar] y en[ w w w. g o r d i l l o . o r g . a r, w w w. a g u s t i n g o r d i l l o . c o m , w w w. a g u s t i n g o r d i l l o . c o m . a r,www.agustingordil lo.net , www.agustingordil lo.org] autorizndose la reproduccin de sumaterial con cita del autor y editor, ttulo de la obra, sitio en la www, captulo y pargrafoo nota utilizado. El autor agradecer cualquier sugerencia o crtica, sea por carta en la direccinar r iba ind icada , por fax a l (5411) 4322-2169 , o a los e -mai l s : agust in@gordi l lo .com,gord i l lo@els i t io .ne t , gord i l loa@infov ia . com.ar

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVOTOMO 1

PARTE GENERAL

1 edicin, Buenos Aires, Macchi, 1974Reimpresiones varias

2 edicin, Buenos Aires, Macchi, 19943 edicin, Buenos Aires, Macchi, 19954 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 1997

1 edicin Colombiana, Medelln, F.D.A. y Biblioteca Jurdica Dik, 19985 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 1998

Reimpresin de la 5 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 20002 edicin Colombiana, Medelln, F.D.A. y Biblioteca Jurdica Dik, 2001

6 edicin y 1 edicin Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundacin Estudiosde Derecho Administativo y F.D.A., 2001

7 edicin y 1 edicin Peruana, Lima, ARA Editores y F.D.A., 20037 edicin y 1 edicin Brasilea, Belo Horizonte y San Pablo,

Editora Del Rey y F.D.A., 20038 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 2003

I.S.B.N.: 950-9502-31-6



NDICE

PRLOGO A LA OCTAVA EDICIN .......................................................................................... 23PRLOGO A LA SPTIMA EDICIN (2003) ............................................................................. 29PRLOGO A LA SEXTA EDICIN (2001) ................................................................................ 31PRLOGO A LA QUINTA EDICIN (1998) Y REIMPRESIN (2000) ............................................. 35AGRADECIMIENTOS EN OCASIN DE LA CUARTA EDICIN (1997) ............................................. 37PRLOGO A LA TERCERA EDICIN (1995) ............................................................................. 43PRLOGO A LA PRIMERA EDICIN (1974) ............................................................................. 47

Captulo I

EL MTODO EN DERECHO

I. Las cuestiones fundamentales ...................................................................................... I-11. Qu es el derecho .................................................................................................... I-1

1.1. Ciencia de problemas ...................................................................................... I-11.2. Principios y valores, no conceptos ................................................................ I-21.3. Debido proceso legal y derecho sovitico. Derecho natural ............................ I-41.4. Los conceptos y los hechos ............................................................................... I-51.5. Common law y derecho continental europeo .................................................. I-61.6. El derecho en los tribunales internacionales .................................................. I-7

2. Cuestiones de metodologa ..................................................................................... I-82.1. Certidumbre ..................................................................................................... I-82.2. Al servicio del poder ......................................................................................... I-82.3. La bsqueda del poder incondicionado ........................................................... I-9

3. Un derecho legitimador del poder absoluto ...................................................... I-104. El lenguaje del poder incondicionado ................................................................... I-105. Las Leyes que no son leyes ................................................................................I-116. Lenguaje, mtodo y derecho administrativo ........................................................I-12

6.1. La necesidad de una metodologa ................................................................. I-126.2. El derecho administrativo en la metodologa de la ciencia. ........................ I-136.3. La textura abierta del lenguaje ordinario y del lenguaje jurdico ............... I-14

6.3.1. Uso comn ............................................................................................I-146.3.2. La textura abierta del lenguaje .......................................................... I-156.3.3. El uso comn y la libertad de estipulacin ......................................... I-16

7. La libertad de estipulacin y las palabras del derecho administrativo ............ I-17



8 PARTE GENERAL

8. La definicin de las palabras del derecho administrativo como problema me-todolgico.............................................................................................................. I-188.1. Elementos a considerar para estipular las definiciones ............................ I-198.2. Definicin y clasificacin .............................................................................. I-20

II. El caso en derecho administrativo ............................................................................ I-239. La importancia del caso en el derecho ................................................................ I-2310. La importancia de los hechos en el caso ........................................................... I-2411. La dificultad de determinar los hechos ............................................................ I-2612. Analizar la prueba que ya existe ...................................................................... I-2713. La prueba adicional a producir ......................................................................... I-29

13.1. Los abogados ............................................................................................. I-2913.2. Los funcionarios o magistrados ............................................................... I-2913.3. Observaciones comunes ............................................................................ I-30

14. La apreciacin de la prueba .............................................................................. I-3215. Lo mutable de los hechos y pruebas ................................................................. I-3216. Algunos aspectos especficos ............................................................................. I-33

16.1. El objeto del acto administrativo ............................................................ I-3316.2. La causa o sustento fctico del acto. La motivacin ............................ I-3316.3. La presuncin de legitimidad del acto administrativo y la prueba ....... I-3416.4. La razonabilidad de todos los elementos en juego .................................. I-3516.5. Encontrar las normas aplicables al caso ................................................. I-35

17. Las vas alternativas de comportamiento ........................................................ I-3618. Inexistencia de reglas generales para solucionar casos ................................... I-3819. El devenir del tiempo en el caso. El impulso procesal ..................................... I-3920. Una ayuda metodolgica ................................................................................... I-4021. Las opciones a considerar .................................................................................. I-41

Captulo II

PASADO, PRESENTE Y FUTURO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. El derecho administrativo en el Estado de polica ............................................. II-12. Su primera evolucin en el nacimiento del constitucionalismo: lentitud e im-

perfeccin de los cambios ..................................................................................... II-22.1. La evolucin inconclusa ................................................................................. II-22.2. Los principios del pasado .............................................................................. II-4

2.2.1. La indemandabilidad del soberano ..................................................... II-42.2.2. La irresponsabilidad del soberano ..................................................... II-42.2.3. Los actos del prncipe .......................................................................... II-52.2.4. La doble personalidad del Estado ...................................................... II-52.2.5. La jurisdiccin administrativa ........................................................ II-52.2.6. Poder de polica .................................................................................... II-62.2.7. Otras hiptesis en las etapas histricas ............................................ II-6

3. El intervencionismo en la economa y su retraccin ............................................ II-73.1. Accin y regulacin. ........................................................................................ II-93.2. Crecimiento, redistribucin, preservacin. ................................................. II-103.3. Crisis, desregulacin, privatizacin, desmonopolizacin. ......................... II-103.4. Retorno y caos .............................................................................................. II-11

4. El derecho administrativo en el presente y en el futuro ................................... II-114.1. El estado poltico actual de la evolucin histrica ..................................... II-114.2. Nuevo impulso del derecho administrativo ................................................ II-12



94.2.1. El creciente derecho supranacional .................................................. II-134.2.2. El cambio social y la administracin pblica .................................. II-13

4.2.2.1. El consenso y la adhesin ..................................................... II-144.2.2.2. La motivacin o explicacin.................................................. II-144.2.2.3. La participacin administrativa ......................................... II-15

5. Los rganos de control del proceso ..................................................................... II-165.1. La insuficiencia cualicuantitativa de los controles .................................... II-165.2. Nuevos rganos y modalidades de control .................................................. II-165.3. El sistema y los intersticios ........................................................................ II-19

Captulo III

BASES POLTICAS, SUPRACONSTITUCIONALES Y SOCIALESDEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. Bases polticas ............................................................................................................ III-11. Libertad y autoridad en el derecho administrativo ........................................... III-12. Teoras estatistas del derecho administrativo .................................................. III-23. Orientacin a seguir ............................................................................................. III-24. La divisin de los poderes y el derecho administrativo ..................................... III-3

4.1. Equilibrio terico de los poderes .................................................................. III-34.2. Desequilibrio real ......................................................................................... III-44.3. Criterio rector a adoptarse ........................................................................... III-6

5. Del sistema de frenos y contrapesos a la fractura del poder como control ....... III-65.1. La transferencia y fractura del poder como control ..................................... III-65.2. Viejos rganos, nuevos procedimientos ....................................................... III-75.3. Control del poder econmico ......................................................................... III-7

6. Las transferencias de poder y control ................................................................. III-76.1. Estatales ....................................................................................................... III-7

6.1.1. Autoridades independientes .............................................................. III-76.1.2. Provincias ............................................................................................ III-86.1.3. Ciudad de Buenos Aires ..................................................................... III-86.1.4. Municipios y regiones ......................................................................... III-96.1.5. Islas Malvinas .................................................................................... III-9

6.2. No estatales .................................................................................................. III-96.2.1. Partidos polticos ................................................................................ III-96.2.2. Asociaciones de usuarios .................................................................. III-106.2.3. Acciones de inters pblico ............................................................... III-106.2.4. Indgenas ........................................................................................... III-10

7. Otras transferencias de poder. El Poder Ejecutivo ........................................... III-118. El Poder Legislativo ........................................................................................... III-11

8.1. La Comisin Bicameral Permanente ........................................................ III-128.2. Las audiencias pblicas del Senado .......................................................... III-128.3. Iniciativa y consulta popular ...................................................................... III-13

9. El Poder Judicial ................................................................................................ III-139.1. La Corte Interamericana de Derechos Humanos ...................................... III-139.2. El Poder Judicial de la Nacin ................................................................... III-14

II. Bases supraconstitucionales .................................................................................... III-1510. Comunidad internacional, pueblo y Estado ................................................... III-15



10 PARTE GENERAL

11. La transicin del Estado de la legalidad al Estado de la constitucionalidady al sometimiento a las reglas universales mnimas de derechos y garan-tas individuales ............................................................................................... III-15

12. Los derechos individuales frente al Estado .................................................... III-1613. Preexistencia de los derechos individuales respecto al Estado ..................... III-1714. Instituciones sustantivas de contralor ........................................................... III-1815. El derecho a un medio ambiente sano ............................................................ III-1816. Instituciones adjetivas de contralor ................................................................ III-19

16.1. El amparo comn y el amparo para la tutela del medio ambiente ylos derechos de incidencia colectiva ....................................................... III-19

16.2. Habeas data ............................................................................................ III-1916.3. Habeas corpus ......................................................................................... III-2016.4. Rectificacin y respuesta ........................................................................ III-2016.5. Iniciativa popular .................................................................................. III-2116.6. La ley de defensa del usuario y consumidor ......................................... III-2116.7. Observaciones comunes. La poca cantidad de jueces ........................... III-21

III. Bases sociales del derecho administrativo. Estado de derecho y Estado de bie-nestar ..................................................................................................................... III-2217. Los derechos individuales en el Estado de Derecho ...................................... III-2218. La vieja superacin del liberalismo clsico ................................................... III-2319. Las respuestas autoritarias: la negacin de los derechos individuales ....... III-2320. Crisis del autoritarismo ................................................................................. III-2321. Una nueva solucin: el Estado de Bienestar ................................................. III-2522. Estado de Derecho y Estado de Bienestar ..................................................... III-2623. Garantas individuales y garantas sociales ................................................. III-27

23.1. Acerca de la posible contradiccin entre ambas ................................... III-2823.2. Complementariedad .............................................................................. III-29

24. La libertad en el Estado de Bienestar ........................................................... III-2925. Crisis y cambio ............................................................................................... III-31

Captulo IV

CONDICIONANTES ECONMICOS Y FINANCIEROS DEL DERECHOADMINISTRATIVO. CRISIS Y CAMBIO

I. Los hechos, a comienzos del siglo XXI ........................................................................ IV-11. El cambio y su devenir ......................................................................................... IV-1

1.1. Limitaciones del anlisis ............................................................................. IV-11.2. El status quo ante .......................................................................................... IV-21.3. Gnesis y desarrollo de la crisis ................................................................... IV-3

2. La crisis y el cambio de fin de siglo ..................................................................... IV-7II. La prospectiva .........................................................................................................IV-10

3. El futuro ahora previsible ................................................................................. IV-103.1. La solucin o no solucin estatal de conflictos sociales ............................ IV-113.2. La regulacin internacional es creciente ................................................... IV-113.3. La distribucin y fractura mundial del poder estatal .............................. IV-123.4. Autoridades regulatorias independientes .................................................IV-133.5. La participacin .......................................................................................... IV-13



11

3.6. Seguridad exterior e interior ...................................................................... IV-143.7. La administracin y la sociedad futuras ................................................... IV-14

Captulo V

EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Su objeto es el estudio del ejercicio de la funcin administrativa ..................... V-12. La proteccin judicial contra el ejercicio de la funcin administrativa .............. V-23. El contenido de la proteccin judicial .................................................................. V-44. Es un derecho en formacin. Conjeturas y refutaciones ...................................... V-7

4.1. El carcter primario, en formacin, etc., del ordenamiento jurdico-admi-nistrativo ........................................................................................................ V-7

4.2. Las conjeturas y refutaciones en la ciencia del derecho administrativo .... V-75. No es solamente derecho interno ......................................................................... V-9

5.1. El rgimen administrativo internacional ................................................... V-105.2. El rgimen supranacional de garantas individuales ................................ V-115.3. El rgimen supranacional contra la corrupcin ......................................... V-115.4. Primeras conclusiones ................................................................................. V-11

6. Otros criterios excluidos ..................................................................................... V-126.1. No se refiere exclusivamente a la administracin pblica ........................ V-126.2. No slo estudia las relaciones de la administracin pblica ..................... V-136.3. No se refiere principalmente a los servicios pblicos ................................ V-14

7. El derecho administrativo como ciencia o como conjunto de normas jurdicas V-157.1. Derecho pblico y privado ........................................................................... V-157.2. Los conceptos de fuente ............................................................................... V-167.3. El derecho administrativo como fuente y objeto de conocimiento ............. V-18

8. Definicin de derecho administrativo ................................................................ V-19

Captulo VI

FUENTES SUPRANACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. Introduccin .............................................................................................................. VI-11. El rango normativo .............................................................................................. VI-1

1.1. Los antecedentes .......................................................................................... VI-11.2. Resumen de la evolucin a fines del siglo XX y comienzos del XXI ........... VI-31.3. Continuacin. Los tratados o convenciones sobre integracin econmica. VI-61.4. La realidad econmica y jurdica supranacional a fines del siglo XX y co-

mienzos del XXI ............................................................................................ VI-61.4.1. El conflicto entre derecho interno y supranacional. Los crmenes de

lesa humanidad .................................................................................. VI-61.4.2. Un caso paradigmtico ....................................................................... VI-8

1.4.2.1. Male captus, bene detentus .................................................... VI-91.4.2.2. Otros casos ........................................................................... VI-10

1.4.3. La interdependencia .........................................................................VI-101.5. La interpretacin de los pactos de derechos humanos ..............................VI-111.6. Las soluciones amistosas o transacciones internacionales .....................VI-121.7. El arbitraje administrativo internacional ................................................VI-12

2. Distintos tipos ...................................................................................................VI-132.1. Tratados ......................................................................................................VI-13



12 PARTE GENERAL

2.1.1. Con jurisdiccin supranacional, internacional o extranjera ...........VI-132.1.2. Sin otra jurisdiccin para los individuos que la interna..........VI-13

2.2. El caso de la Convencin Americana de Derechos Humanos ...................VI-132.3. Convencin Interamericana contra la Corrupcin ....................................VI-152.4. La Convencin Internacional contra el Soborno Transnacional (ley

25.319) ......................................................................................................... VI-172.5. Otras fuentes .............................................................................................. VI-17

3. Caracteres generales ......................................................................................... VI-183.1. Derecho interno .......................................................................................... VI-183.2. Derogacin ipso jure ................................................................................... VI-193.3. Aplicacin legislativa y jurisdiccional .......................................................VI-203.4. Carcter supranacional ..............................................................................VI-20

II. Los principios supranacionales ..............................................................................VI-224. Normas y principios supranacionales ...............................................................VI-22

4.1. La cuestin de las sanciones por incumplimiento. La invalidacin na-cional ...........................................................................................................VI-22

4.2. La invalidacin y condena pecuniaria supranacional ...............................VI-234.3. Hacia la supremaca de la Convencin y normas anlogas y comunita-

rias ...............................................................................................................VI-244.4. La imperatividad de las normas y principios supranacionales ...............VI-244.5. La aplicacin directa de las normas y principios supranacionales ..........VI-25

5. Los principios jurdicos supranacionales en general .......................................VI-256. Los principios jurdicos constitucionales y supraconstitucionales ..................VI-267. La defensa en juicio como principio jurdico y sus aplicaciones ......................VI-278. El principio de razonabilidad. Introduccin .....................................................VI-289. El debido proceso como control de las dems fuentes del derecho ..................VI-3010. El principio del debido proceso como garanta adjetiva ................................VI-32

10.1. En materia de actos administrativos ....................................................VI-3210.2. En materia de normas generales ...........................................................VI-33

11. El debido proceso como garanta sustantiva ..................................................VI-3412. Campo de aplicacin ........................................................................................VI-3513. El anlisis de los hechos .................................................................................VI-3614. La bsqueda de la solucin ms razonable ....................................................VI-3615. La racionalidad irracional de la burocracia ...................................................VI-3716. Algunas conclusiones sobre el principio de razonabilidad como fuente del

derecho administrativo .................................................................................... VI-38

Captulo VII

FUENTES NACIONALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

I. La Constitucin ....................................................................................................... VII-11. La evolucin de una perspectiva secular .......................................................... VII-12. El orden jurdico supraconstitucional ............................................................... VII-13. Los valores y principios supremos .................................................................... VII-2

II. La ley ...................................................................................................................... VII-24. Ley y funcin legislativa .................................................................................... VII-25. Clasificacin de las leyes ................................................................................... VII-3

5.1. Leyes locales ............................................................................................... VII-3



13

5.2. Leyes nacionales ......................................................................................... VII-35.3. Los decretos-leyes o as llamadas leyes de los gobiernos de facto ........ VII-4

6. Las leyes de derecho administrativo ................................................................ VII-67. mbito de la ley frente a la administracin ..................................................... VII-7

7.1. La regulacin legislativa de la actividad administrativa ........................ VII-87.2. La regulacin legislativa de los actos de gobierno ................................. VII-97.3. Conclusin acerca de la sumisin de la administracin a la ley ............ VII-12

8. La administracin frente a la ley inconstitucional ........................................ VII-14III. Los reglamentos .................................................................................................... VII-15

9. Concepto y clasificacin de los reglamentos ................................................... VII-159.1. Introduccin ............................................................................................... VII-159.2. Concepto .................................................................................................... VII-169.3. Clasificacin y admisibilidad .................................................................. VII-17

10. Los reglamentos y sus problemas ................................................................. VII-1910.1. Problemas y contradicciones ................................................................ VII-1910.2. La inderogabilidad singular de los reglamentos y la irracionalidad

de stos ................................................................................................. VII-1910.3. La exacerbacin reglamentaria ............................................................ VII-2010.4. Otras limitaciones jurdicas a la seudo facultad reglamentaria ........ VII-2110.5. Algunas limitaciones comunes ............................................................. VII-22

11. La inderogabilidad singular y sus alcances .................................................. VII-2211.1. El principio y sus aplicaciones ............................................................. VII-2211.2. Aplicacin en materia de concesiones y licencias ................................ VII-2311.3. La inderogabilidad singular no se aplica a las normas antijurdicas VII-2411.4. Su aplicacin en distintas clases de reglamentos ............................... VII-25

12. Reglamentos de necesidad y urgencia .......................................................... VII-2512.1. La causa habilitante ............................................................................. VII-2612.2. El rgano habilitado ............................................................................. VII-2612.3. La materia legislativa habilitada ....................................................... VII-2612.4. El procedimiento administrativo de habilitacin ............................... VII-2712.5. El procedimiento legislativo de habilitacin ....................................... VII-2712.6. Inargibilidad del acuerdo implcito del Congreso ............................. VII-2812.7. Nulidad insanable, insusceptible de ratificacin legislativa ............. VII-2812.8. Necesidad y efectos de la ley ratificatoria. Plazo ................................ VII-2812.9. Inexistencia de potestad de veto .......................................................... VII-2912.10. Otros tests de constitucionalidad ...................................................... VII-2912.11. Supuestos de insusceptibilidad de ratificacin legislativa .............. VII-3012.12. La inconstitucionalidad tanto del reglamento como de la ley: video,

teatro, nmeros vivos .......................................................................... VII-3012.13. Habilitacin de la va judicial directa ................................................ VII-31

13. Reglamentos delegados o de integracin ...................................................... VII-3113.1. El principio tradicional ......................................................................... VII-3113.2. La Constitucin de 1994 ...................................................................... VII-3313.3. A quines se puede delegar .................................................................. VII-35

14. Reglamentos autnomos ............................................................................... VII-3515. Reglamento de ejecucin ............................................................................... VII-37

15.1. La reglamentacin no es requisito previo para cumplir la ley ........... VII-3715.2. Se refiere a la propia administracin, no a los particulares .............. VII-3715.3. No debe invadir otras materias reglamentarias ................................ VII-3815.4. No debe alterar el espritu de las normas legales .............................. VII-38



14 PARTE GENERAL

15.5. Es facultad principalmente del Poder Ejecutivo, no de rganos de-pendientes ............................................................................................. VII-39

15.6. No se aplica a los tratados .................................................................... VII-3916. Los reglamentos del Poder Judicial y Legislativo ........................................ VII-3917. El reglamento como fuente del derecho administrativo .............................. VII-40

IV. Fuentes materiales del derecho administrativo ................................................... VII-4018. Jurisprudencia. Concepto y alcances ............................................................ VII-40

18.1. Imperatividad ....................................................................................... VII-4018.2. Arbitrariedad ........................................................................................ VII-4118.3. Los principios jurdicos ......................................................................... VII-4118.4. La seudo doctrina de algunos fallos ..................................................... VII-42

19. La costumbre. Concepto y admisibilidad en general ................................... VII-4319.1. No es fuente habilitante de deberes de los particulares .................... VII-4419.2. Es fuente de derechos ........................................................................... VII-44

20. La doctrina ..................................................................................................... VII-4520.1. La doctrina de la Procuracin del Tesoro de la Nacin ....................... VII-4520.2. Doctrina de la Defensora del Pueblo de la Nacin ............................. VII-4620.3. La doctrina y el derecho comparados. Sus problemas ........................ VII-46

Captulo VIII

RELACIONES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. Introduccin .......................................................................................................VIII-12. Relaciones con el derecho privado ....................................................................VIII-13. Evolucin y estado actual de la aplicacin del derecho civil a la administra-

cin pblica ....................................................................................................... VIII-24. La transformacin del derecho administrativo ............................................... VIII-45. Relaciones con el derecho constitucional y supraconstitucional .................... VIII-56. Relaciones con el medio ambiente y el derecho de los recursos naturales..... VIII-7

6.1. Tierras ........................................................................................................ VIII-86.2. Aguas .......................................................................................................... VIII-96.3. Aire ........................................................................................................... VIII-106.4. Urbanismo................................................................................................ VIII-106.5. Minas ........................................................................................................ VIII-10

7. Otras relaciones .............................................................................................. VIII-117.1. Relaciones con el derecho penal .............................................................. VIII-117.2. Relaciones con el derecho internacional ................................................. VIII-12

8. Las ciencias jurdicas frente a las no jurdicas .............................................. VIII-128.1. La solucin tcnica y la solucin jurdica ............................................... VIII-148.2. Derecho administrativo y economa ....................................................... VIII-158.3. Derecho administrativo y ciencia de la administracin ........................ VIII-15

9. Perspectivas futuras de combinacin del derecho administrativo con otrasciencias: la estadstica .................................................................................... VIII-17

10. La psicologa y sociologa .............................................................................. VIII-1811. La matemtica .............................................................................................. VIII-1912. Derecho y lgica simblica ............................................................................ VIII-2113. Graficacin de problemas jurdicos .............................................................. VIII-2114. Indicadores e ndices jurdicos ..................................................................... VIII-2215. Procesamiento estadstico ............................................................................ VIII-2316. Cuantificacin ............................................................................................... VIII-23



15

17. Procesamiento cartogrfico .......................................................................... VIII-2318. Almacenamiento de datos jurdicos ............................................................. VIII-2419. Otras perspectivas ........................................................................................VIII-2520. Enfatizando cuestiones de mtodo ..............................................................VIII-26

20.1. El mtodo tradicional y una variante ms til, para la primeraetapa ....................................................................................................VIII-26

20.2. La etapa de la investigacin tradicional ............................................VIII-2720.3. Qu debe estar antes de empezar .......................................................VIII-2820.4. Retomando la segunda etapa ..............................................................VIII-2820.5. Siguientes pasos de la segunda etapa ................................................VIII-2920.6. Tercera etapa. El primer pulimento ...................................................VIII-2920.7. Cuidados en el pulimento: no citar libros viejos cuando hay edicio-

nes recientes que tienen modificaciones ............................................VIII-3020.8. Acerca del fin de la investigacin ........................................................VIII-3220.9. Las etapas que siguen .........................................................................VIII-3320.10. Las lecturas complementarias .........................................................VIII-33

Captulo IX

LAS FUNCIONES DEL PODER

1. La divisin de los poderes y la libertad .............................................................. IX-12. Soluciones y dificultades existentes .................................................................... IX-33. Distintos criterios para conceptuar la funcin administrativa. Crtica ............ IX-54. La contraposicin del criterio orgnico (o subjetivo, o formal) y el material (u

objetivo o sustancial) ........................................................................................... IX-75. Insuficiencia de los criterios subjetivo y objetivo ......................................... IX-86. Concepto orgnico-material de funcin legislativa ............................................ IX-97. Concepto orgnico-material de funcin jurisdiccional ..................................... IX-118. El problema de la jurisdiccin administrativa .............................................. IX-139. Discrepancias terminolgicas y de fondo .......................................................... IX-1510. El problema en la jurisprudencia. Introduccin............................................. IX-1611. El recurso extraordinario no es revisin judicial suficiente y adecuada....... IX-1812. Actividad jurisdiccional de la administracin y revisin judicial. Alcances

del problema ..................................................................................................... IX-1813. Recurso o accin judicial y facultades jurisdiccionales de la administra-

cin .................................................................................................................... IX-1914. Alcance jurdico-poltico del problema ............................................................ IX-2115. Evolucin en el derecho argentino del reconocimiento de facultades jurisdic-

cionales a la administracin ............................................................................ IX-2216. El recurso extraordinario y las facultades jurisdiccionales de la administra-

cin .................................................................................................................... IX-2316.1. Recursos rechazados ............................................................................... IX-2416.2. Recursos admitidos ................................................................................. IX-2516.3. Conclusiones sobre la jurisprudencia .................................................... IX-2616.4. Una aclaracin procesal ......................................................................... IX-27

17. El art. 109 de la Constitucin nacional y la funcin jurisdiccional ............... IX-2718. La supuesta distincin entre jurisdiccin judicial y administrativa ...... IX-2819. Conclusin sobre la funcin jurisdiccional de la administracin .................. IX-3020. Recapitulacin. Las funciones administrativas de los tres poderes ............. IX-30



16 PARTE GENERAL

21. Resumen de las funciones del Estado ............................................................. IX-3222. Otros problemas .............................................................................................. IX-32

22.1. La jurisdiccin voluntaria y las leyes concretas ................................. IX-3222.2. Funciones de autoridades administrativas independientes ................ IX-3322.3. Funciones administrativas de rganos no estatales ............................ IX-3422.4. Las funciones materiales del Estado ..................................................... IX-34

Captulo X

CLASIFICACIN JURDICA DE LA FUNCIN ADMINISTRATIVA

I. Acto, hecho, reglamento, contrato ................................................................................. X-11. Conceptos clasificadores ....................................................................................... X-12. Funcin administrativa ........................................................................................ X-13. Actividad jurdica y no jurdica ............................................................................ X-24. Actos y hechos de la administracin .................................................................... X-2

4.1. La distincin entre acto y hecho, jurdico y no jurdico................................. X-24.2. Actos no jurdicos ........................................................................................... X-44.3. Actos jurdicos ................................................................................................ X-54.4. Hechos no jurdicos ........................................................................................ X-64.5. Hechos jurdicos ............................................................................................. X-6

5. Primera definicin ................................................................................................ X-76. Actos y contratos administrativos ....................................................................... X-77. Segunda definicin ................................................................................................ X-78. Actos unilaterales generales e individuales ........................................................ X-79. Tercera definicin .................................................................................................. X-8

II. Facultades regladas y discrecionales de la administracin ....................................... X-910. Introduccin ......................................................................................................... X-911. Criterio de distincin ........................................................................................ X-1012. Aspectos que comprende la regulacin ............................................................ X-11

12.1. Regulacin directa ................................................................................... X-1112.2. Regulacin indirecta o inversa ................................................................ X-1312.3. Regulacin residual ................................................................................. X-1412.4. Regulacin tcnica (antes llamada discrecionalidad tcnica) ............ X-1512.5 Discrecionalidad cero ................................................................................ X-1712.6. Conclusiones ............................................................................................ X-17

13. La revisin judicial del acto en el caso de las facultades regladas y en el delas facultades discrecionales ............................................................................ X-18

14. Continuacin. Todo acto es en parte reglado y en parte discrecional ............ X-1915. Los lmites a la actividad discrecional ............................................................ X-21

15.1. Razonabilidad .......................................................................................... X-2115.2. Proporcionalidad ...................................................................................... X-2315.3. Desviacin de poder ................................................................................. X-2315.4. Buena fe .................................................................................................... X-2415.5. Alterum non ldere ................................................................................... X-25

16. Comparacin entre legitimidad y oportunidad y actividad reglada y discre-cional ................................................................................................................. X-25

17. La revisin judicial y administrativa de la legitimidad y la oportunidad ..... X-2618. Derecho subjetivo, inters legtimo, inters difuso e inters simple ............. X-27



17

Captulo XI

CLASIFICACIN DE LOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS

I. Introduccin ................................................................................................................ XI-11. Algunas premisas ................................................................................................ XI-1

1.1. Objeto del anlisis ........................................................................................ XI-11.2. El sujeto de la contratacin .......................................................................... XI-21.3. La licitacin pblica y los pliegos ................................................................ XI-3

2. La evolucin del objeto contractual y su rgimen jurdico ................................. XI-42.1. poca primigenia .......................................................................................... XI-42.2. poca intermedia, de las nacionalizaciones ................................................ XI-42.3. La reforma del Estado .................................................................................. XI-52.4. La reforma constitucional ............................................................................ XI-5

2.4.1. El art. 42 .............................................................................................. XI-52.4.2. Continuacin. El art. 76 ...................................................................... XI-62.4.3. El rol de los entes reguladores............................................................ XI-6

3. Un punto de inflexin en el desarrollo del contrato administrativo no monop-lico o exclusivo ..................................................................................................... XI-63.1. La nacionalizacin de los servicios pblicos concedidos ............................. XI-63.2. El crecimiento del sector pblico y su contratacin .................................... XI-7

4. La evolucin de la doctrina de los contratos de la administracin .................... XI-94.1. La negacin de la categora de los contratos administrativos .................... XI-94.2. La negacin del contrato civil de la administracin ................................... XI-94.3. La distincin clsica entre contratos civiles y administrativos ............... XI-104.4. Continuacin. Los tres supuestos clsicos de contrato administrativo ... XI-10

4.4.1. Determinacin de la ley .................................................................... XI-114.4.2. Voluntad de las partes ...................................................................... XI-114.4.3. El inters pblico de los usuarios afectados .................................... XI-12

5. La gradacin de los diversos contratos de la administracin .......................... XI-135.1. No hay slo dos categoras de contratos de la administracin ................. XI-135.2. La clasificacin actual en tres categoras. En general .............................. XI-155.3. Los contratos prximos al derecho comn, interno o externo ................... XI-175.4. El contrato de derecho interno con relativa subordinacin econmica

del contratista al Estado ............................................................................ XI-185.5. El contrato de derecho interno con subordinacin del usuario al contra-

tista y supremaca econmica de ste ........................................................ XI-18II. Los tres grandes tipos de contrato administrativo, en particular ....................... XI-19

6. La concesin o licencia de servicios pblicos .................................................... XI-196.1. Necesidad de autorizacin legislativa ....................................................... XI-206.2. Interpretacin restrictiva de sus potestades y amplia de los derechos

de los usuarios ............................................................................................. XI-206.3. Control del monopolio y del abuso de posicin dominante ....................... XI-216.4. Reduccin de ganancias excesivas ............................................................. XI-226.5. Lesin .......................................................................................................... XI-236.6. Ausencia de libertad contractual ............................................................... XI-246.7. Desigualdad jurdica de las partes ............................................................ XI-256.8. Privilegio de la decisin unilateral ejecutoria ........................................... XI-256.9. Facultad sancionatoria .............................................................................. XI-256.10. Mutabilidad del contrato ......................................................................... XI-26



18 PARTE GENERAL

6.11. Efectos jurdicos frente a terceros ............................................................ XI-266.12. Responsabilidad civil frente al usuario................................................... XI-276.13. La audiencia pblica como garanta constitucional del usuario ............ XI-276.14. Inaplicabilidad de la exceptio non adimpleti contractus .......................... XI-286.15. Necesidad constitucional de un ente de contralor independiente .......... XI-286.16. In maxima potentia, minima licentia ....................................................... XI-39

7. El contrato administrativo no monoplico o exclusivo ..................................... XI-308. El contrato privado de la administracin ...................................................... XI-32

8.1. En el derecho interno .................................................................................. XI-328.2. En el derecho externo .................................................................................. XI-338.3. El contrato de crdito externo en un marco de endeudamiento estructu-

ral ................................................................................................................ XI-349. Conclusin .......................................................................................................... XI-35

Captulo XII

LOS RGANOS DEL ESTADO

1. Concepto de rgano ............................................................................................ XII-12. El rgano y el ente al que pertenece ................................................................. XII-23. El rgano y el funcionario .................................................................................. XII-24. La actuacin del rgano ..................................................................................... XII-35. El criterio jurisprudencial ................................................................................. XII-46. La competencia .................................................................................................. XII-57. Distincin entre competencia y ejercicio de la funcin .................................... XII-8

7.1. La competencia y los postulados de la permisin .................................. XII-87.2. Crtica de la asimilacin de capacidad y competencia .............................. XII-97.3. Indebida extensin de la competencia al principio de libertad ................ XII-97.4. Relaciones con otros principios de derecho pblico ................................ XII-10

8. Clasificacin de la competencia ....................................................................... XII-118.1. Competencia en razn de la materia ....................................................... XII-118.2. Competencia en razn del territorio ........................................................ XII-128.3. Competencia en razn del tiempo ............................................................ XII-128.4. Competencia en razn del grado .............................................................. XII-13

9. Delegacin ........................................................................................................ XII-1410. Admisibilidad y caracteres de la delegacin ................................................. XII-16

10.1. Revocacin de la delegacin de competencia ....................................... XII-1610.2. Relaciones del delegante y el delegado ................................................ XII-1610.3. Responsabilidad del delegante y del delegado .................................... XII-1710.4. Contralor por el delegante .................................................................... XII-1710.5. La subdelegacin ................................................................................... XII-17

11. La avocacin ................................................................................................... XII-1711.1. Comparacin general con la delegacin ............................................... XII-1811.2. Procedencia de la avocacin ................................................................. XII-1911.3. Conclusiones comparativas .................................................................. XII-20

12. La jerarqua.................................................................................................... XII-2113. Principales rganos de la administracin central ........................................ XII-23

13.1. El Presidente de la Nacin ................................................................... XII-2313.2. El Jefe de Gabinete ............................................................................... XII-2313.3. Ministros y Secretarios de Estado ....................................................... XII-2413.4. El Procurador del Tesoro de la Nacin ................................................. XII-25



19

13.5. Direcciones Generales y Nacionales ..................................................... XII-2614. Autoridades administrativas independientes .............................................. XII-27

14.1. El Defensor del Pueblo ........................................................................... XII-2714.2. La Auditora General de la Nacin ....................................................... XII-2914.3. El Consejo de la Magistratura .............................................................. XII-3014.4. El Jurado de Enjuiciamiento ................................................................. XII-3114.5. El Ministerio Pblico ............................................................................. XII-3114.6. Entes reguladores y de control del poder econmico ............................. XII-3214.7. Banco Central de la Repblica Argentina. El futuro Banco Central

Interamericano ..................................................................................... XII-34

Captulo XIII

AGENTES PBLICOS

1. La distincin doctrinaria entre funcionario y empleado pblico .................... XIII-12. Crtica conceptual ............................................................................................. XIII-13. Continuacin. Crtica legal ............................................................................... XIII-24. El personal regido parcialmente por el derecho privado ................................. XIII-5

4.1. Personal obrero en las empresas del Estado ........................................... XIII-64.2. El personal contratado de la administracin pblica ............................. XIII-6

4.2.1. El personal contratado por el derecho privado ............................... XIII-64.2.2. El personal contratado por el derecho pblico ............................... XIII-74.2.3. El personal transitorio o jornalizado ............................................. XIII-8

4.3. Observaciones comunes ............................................................................. XIII-85. Excepciones dentro del rgimen de la funcin pblica .................................... XIII-96. El personal ad honorem y honorario ........................................................ XIII-11

6.1. La solidaridad social y su encuadre jurdico .......................................... XIII-116.2. La inexistencia de designacin ............................................................... XIII-126.3. La colaboracin gratuita prestada a travs de personas jurdicas ....... XIII-126.4. Los casos de designacin formal ............................................................. XIII-13

6.4.1. Las hiptesis de participacin o representacin formal en loscuerpos administrativos ................................................................ XIII-13

6.4.2. Los casos de funciones administrativas sin representacin po-ltica formal .................................................................................... XIII-136.4.2.1. Funcionarios honorarios ................................................... XIII-156.4.2.2. Funcionarios ad honorem ................................................. XIII-15

7. Rgimen jurdico de los funcionarios excluidos del servicio civil .................. XIII-178. El contrato de servicios de consultora .......................................................... XIII-189. Naturaleza de la relacin de empleo pblico ................................................ XIII-1910. La estabilidad del empleado pblico ........................................................... XIII-21

10.1. En general ............................................................................................ XIII-2110.2. El personal contratado ........................................................................ XIII-23

11. La responsabilidad ....................................................................................... XIII-23

Captulo XIV

CLASIFICACIN DE LOS ENTES PBLICOS

1. Centralizacin, desconcentracin y descentralizacin .................................... XIV-12. Caracteres de los entes estatales descentralizados ....................................... XIV-2



20 PARTE GENERAL

3. Entes pblicos no estatales .............................................................................. XIV-64. No hay entes estatales privados ...................................................................... XIV-65. Criterio para determinar si un ente es pblico o privado ............................... XIV-86. Criterio para determinar si un ente es estatal o no ........................................ XIV-97. La prevalencia del derecho pblico sobre el privado ..................................... XIV-108. Autonoma y autarqua .................................................................................. XIV-119. Distintos tipos de personas jurdicas estatales, pblicas y privadas ......... XIV-1210. Entidades pblicas estatales ...................................................................... XIV-13

10.1. Administrativas .................................................................................. XIV-1310.2. Comerciales o industriales .................................................................. XIV-14

11. Entidades pblicas no estatales .................................................................. XIV-1611.1. Con participacin estatal .................................................................... XIV-17

11.1.1. Sociedad de economa mixta, con potestades o privilegios p-blicos ......................................................................................... XIV-17

11.1.2. Sociedad annima con participacin estatal mayoritaria ...... XIV-1711.1.3. Asociaciones dirigidas .............................................................. XIV-1811.1.4. Entes reguladores no estatales ................................................ XIV-20

11.2. Sin participacin estatal ...................................................................... XIV-2011.2.1. Corporaciones pblicas ............................................................ XIV-2011.2.2. Fundaciones e instituciones pblicas no estatales ................. XIV-21

12. Entidades privadas ....................................................................................... XIV-2212.1. Con participacin estatal ..................................................................... XIV-22

12.1.1. Participacin estatutaria: sociedades privadas de economamixta ......................................................................................... XIV-22

12.1.2. Participacin no estatutaria: tenencia de acciones de socie-dades privadas ......................................................................... XIV-22

12.2. Sin participacin estatal ..................................................................... XIV-2312.2.1. De inters pblico ..................................................................... XIV-23

12.3. De inters privado ................................................................................ XIV-24

Captulo XV

LOS ENTES REGULADORES

1. Introduccin ......................................................................................................... XV-12. El que concede no debe controlar ........................................................................ XV-33. Derecho a su existencia ....................................................................................... XV-34. Independencia y estabilidad .............................................................................. XV-45. Intervencin, avocacin, revocacin; recurso de alzada ..................................... XV-56. Facultades regulatorias ..................................................................................... XV-67. La audiencia pblica ........................................................................................... XV-98. El ente regulatorio no tiene jurisdiccin administrativa .................................. XV-99. Acciones y recursos contra los actos de los entes reguladores ........................XV-1010. Amparo ............................................................................................................XV-1111. Problemas de la apelacin en la Capital Federal .........................................XV-11

11.1. Es apelacin de jurisdiccin? .........................................................XV-1111.2. No existe otra jurisdiccin federal que la de Buenos Aires? ..............XV-1211.3. La norma legal invocada .......................................................................XV-1211.4. Su alcance en la propia ley ....................................................................XV-1311.5. El usuario no es sujeto pasivo del ente .................................................XV-1311.6. El absurdo de millones litigando en Capital .......................................XV-13



21

12. Jurisdiccin federal y/o local: in brevis .......................................................... XV-1412.1. En general .............................................................................................. XV-1412.2. Poderes implcitos federales vs. poderes reservados provinciales ..... XV-1612.3. El concepto de legislacin o jurisdiccin federal ............................ XV-1712.4. La clusula del comercio interprovincial ............................................. XV-1812.5. El ente regulador como establecimiento de utilidad nacional ............ XV-1912.6. La norma constitucional actual: art. 75 inc. 30 ................................... XV-2112.7. La ley es la que fija la jurisdiccin federal .......................................... XV-2112.8. Permanencia del problema jurisdiccional ........................................... XV-22

13. In extenso: el comercio interprovincial ........................................................... XV-2313.1. Prohibicin de aduanas interiores ....................................................... XV-2313.2. Tarifas, derechos, etc., de trnsito ....................................................... XV-2413.3. Su aplicacin sobre el peaje elctrico ................................................ XV-2513.4. La navegacin ........................................................................................ XV-2513.5. Las represas hidroelctricas como lagos navegables .......................... XV-2613.6. Otras comunicaciones ........................................................................... XV-2613.7. De nuevo sobre los establecimientos de utilidad nacional ................. XV-2713.8. No hace falta el dominio, sino el fin ..................................................... XV-2713.9. No alcanza el dominio sin el fin ........................................................... XV-2813.10. La Nacin comprende los entes autrquicos nacionales ............... XV-2813.11. Lugares adyacentes ............................................................................ XV-2813.12. Las normas constitucionales ............................................................. XV-2913.13. Derecho comparado ............................................................................. XV-2913.14. Base legislativa de la jurisdiccin federal ........................................ XV-3013.15. Cuestin litigiosa permanente .......................................................... XV-3113.16. Navegacin, comercio, establecimiento ............................................. XV-3113.17. El caso del sistema elctrico .............................................................. XV-3213.18. Algunos interrogantes ........................................................................ XV-32

14. Quis custodies custodiat? ............................................................................... XV-3214.1. Introduccin ........................................................................................... XV-3214.2. El Defensor del Pueblo nacional ........................................................... XV-3314.3. La Auditora General de la Nacin ...................................................... XV-3414.4. La Sindicatura General de la Nacin .................................................. XV-3514.5. Conclusiones preliminares ................................................................... XV-35

15. Responsabilidad del ente regulador ............................................................. XV-3515.1. El derecho sustantivo ............................................................................ XV-3515.2. La cuestin procesal ............................................................................. XV-37



In memoriamJORGE TRISTN BOSCH

PRLOGOA LA OCTAVA EDICIN

2003

1. Las sucesivas ediciones latinoamericanas y su significado

La anterior edicin argentina de este primer volumen fue la quinta, del ao1998, tambin editada dos veces en Colombia (FDA y Dik), que a su vez fuerareimpresa en nuestro pas, inalterada, en el 2000. La sexta edicin apareci enVenezuela en 2001 (FDA y FUNEDA). Luego apareci la sptima edicin, en Per(FDA y ARA Editores) y Brasil (FDA y Editora del Rey), en 2003. Nos toca ahorapresentar la nueva edicin argentina. Esto nos crea un problema de numeracin:dado que esta edicin presenta tambin ligeras modificaciones respecto de la sp-tima edicin aparecida en Per y poco despus en Brasil, no nos queda otro cami-no que numerarla como octava: as como hay un principio de la renta univer-sal, toca elegir la numeracin universal, aunque los ISBN sean todava nacio-nales. El lector deber apreciar, con todo, que la poca diferencia temporal entreuna y otra edicin importa asimismo poca diferencia sustancial, como es obvio.Quien tenga la edicin peruana o brasilea de los cuatro tomos no necesitar,pues, esta octava edicin del tomo 1.

Hemos continuado incrementando las referencias al cada vez ms importan-te derecho administrativo latinoamericano comparado. En general hemos to-mado un ms definido perfil internacional con la aparicin de dos libros en estemismo ao 2003, que reflejan nuestras reflexiones ms recientes: AnIntroduction to Law y The Future of Latin America: Can the EU Help?, amboscon prefacio de SPYRIDON FLOGAITIS, director del European Public Law Center que



PARTE GENERAL24

ha tenido a bien patrocinar igualmente la edicin de ambos libros por EsperiaPublications Limited de Londres.

2. La insercin en la teora general del derecho y de la ciencia

Aparecen reafirmadas lneas de reflexin en las que esta octava edicin tam-bin se inserta. La segunda es una preocupacin que estuvo desde el comienzoy siempre se profundiza, sobre la teora general del derecho: adems de la edi-cin electrnica de Introduccin al derecho en castellano, se encuentra en pren-sa una edicin peruana (FDA y ARA Editores). Una edicin francesa est en pre-paracin. La editorial Trotta de Madrid tiene en prensa la 2a edicin del libro deALEJANDRO NIETO, Los lmites del conocimiento jurdico, con nuestras glosas.

3. La internacionalizacin del derecho

La lnea de reflexin en la cual se reafirma esta obra es pues la creciente inter-nacionalizacin del derecho que anunciramos hace ms de una dcada;1 conti-

3.1 La supranacionalidad operativa de los derechos humanos en el derecho interno, La LeyActualidad, 17IV90 y cap. III de Derechos Humanos, 1 ed., Buenos Aires, 1990 (4 ed.,1999); La creciente internacionalizacin del derecho y sus efectos, LL, 1995-D, 277; y Ciennotas de Agustn, Buenos Aires, FDA, 1999; Un da en la justicia: los amparos de los artculos43 y 75 inciso 22 de la Constitucin nacional, LL, 1995-E, 988 y Los amparos de los artculos43 y 75 inc. 22 de la Constitucin, cap. IX de la 2a ed. y posteriores de Derechos Humanos, op.cit.; ABREG, MARTN, y COURTIS, CHRISTIAN (Compiladores), La aplicacin de los tratados sobrederechos humanos por los tribunales locales, Buenos Aires, CELS, del Puerto, 1997, p. 201 yss.; La justicia nacional y su articulacin con la justicia supranacional, Cuadernos de Fundejus,ao 3, n 3, Buenos Aires, 1995, p. 23 y ss.; Estudios Jurdicos en Memoria de Alberto RamnReal, Montevideo, Fundacin de Cultura Universitaria, 1996, p. 265 y ss.; La obligatoriaaplicacin interna de los fallos y opiniones consultivas supranacionales, RAP, 215: 151; Unareflexin actual, en El derecho pblico de finales de siglo. Una perspectiva iberoamericana,Madrid, Fundacin BBV y Civitas, 1997, p. 263 y ss.; La justicia administrativa internacional,RAP, 223: 5; Un corte transversal al derecho administrativo: la Convencin InteramericanaContra la Corrupcin, LL, 1997-E, 1091; La contratacin administrativa en la ConvencinInteramericana contra la Corrupcin, en V Encuentro de Asesores Letrados Bonaerenses, LaPlata, Asesora General de Gobierno, 1998, pp. 101-19; Las fuentes supranacionales del dere-cho, en AA.VV, Derecho administrativo, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1998, cap. I, p. 241 yss.; La contratacin administrativa en la Convencin sobre la Lucha contra el Cohecho deFuncionarios Pblicos Extranjeros en las Transacciones Comerciales Internacionales (ley25.319) y en la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, JA, 2000-IV-1269; Res-ponsabilidad del Estado en el derecho internacional, en UNIVERSIDAD AUSTRAL, Responsabilidaddel Estado y del funcionario pblico, Buenos Aires, Ciencias de la Administracin, 2001, p.361 y ss.; reproducido como cap. IX del libro Introduccin al derecho; Primero: crear el BancoCentral Interamericano, LL, 2002-D,1453; G-8, UE, FMI, Argentina, LL, 2002-E, 927; In-troduccin, en el libro de MILJIKER, MARA EVA (coord.), El derecho administrativo de laemergencia, I, Buenos Aires, FDA, 2002, pp. 11-19; Restricciones normativas de los tribunalesadministrativos internacionales, LL, 2002-F, 1540-8; reproducido en AHE, DAFNE (coord.), Elderecho administrativo de la emergencia, II, Buenos Aires, Fundacin de Derecho Adminis-trativo, 2002, pp. 285-98; La jurisdiccin extranjera. A propsito del soborno transnacional(Ley 25.319 y la CICC), en Asesora General de Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, VIIIEncuentro de Asesores Letrados, Mar del Plata 2000, Principios de derecho administrativonacional, provincial y municipal, Buenos Aires, La Ley, 2002, pp. 1-10.



25PRLOGO

na profundizndose en los derechos nacionales, penetrando como el mar en losestuarios, para reiterar la metfora de LORD DENNING.

4. Las crisis de siempre y una reevaluacin histrica

En tercer lugar, la crisis argentina contempornea que analizaran los libros deMILJIKER, MARA EVA (coord.), El derecho administrativo de la emergencia, I, Bue-nos Aires, FDA, 2002; AHE, DAFNE SOLEDAD (coord.), El derecho administrativo dela emergencia, II, Buenos Aires, FDA, 2002; ALANIS, SEBASTIN (coord.), El dere-cho administrativo de la emergencia,III, Buenos Aires, FDA, 2003; SCHEIBLER,GUILLERMO (coord.), El derecho administrativo de la emergencia,IV, Buenos Ai-res, FDA, 2003 (en prensa), entre otros, no poda dejar de estar presente en estaedicin.

Tanta emergencia obligaba a una visin retrospectiva ms severa y homog-nea de nuestra historia de cinco siglos: es lo que hacemos en The Future of LatinAmerica: Can the EU Help?, citado, que amerita lectura simultnea para mejorcomprender el contexto global de nuestros problemas y de la obra.

5. La aplicacin prctica

Al propio tiempo hemos participado en la coordinacin de un trabajo colectivo quecomenta con dictmenes y jurisprudencia el decreto-ley de procedimiento ad-ministrativo y su reglamentacin; es una suerte de apndice prctico y aplicadode esta obra general. Lo edita LexisNexis en 2003; el trabajo organizativo y eltrabajo material e intelectual se asemejan aqu al de otras producciones de la vidareal, como es el trabajo tribunalicio.1

Por ello hemos de multiplicar en esta ocasin los agradecimientos que ya anteshiciramos. En el libro de LexisNexis trabajaron con nosotros los siguientesautores:

PROGRAMACIN:MABEL DANIELE

OSVALDO SISELES, DIEGO SARCIAT,MARIO REJTMAN FARAH, GREGORIO FLAX,

ROSAURA CERDEIRAS

5.1 Esta es una cita para entendidos. La explicacin la encontrarn en nuestras glosas aNIETO, ALEJANDRO, Los lmites del conocimiento jurdico, Madrid, Trotta, 2003, con nuestroscomentarios; y en Cmo leer una sentencia, Actualidad en el Derecho Pblico, 2000, 14: 29/53, Buenos Aires, Ad-Hoc, 2001; reproducido en Revista universitaria La Ley, ao III, n 4,Buenos Aires, agosto de 2001, pp. 9-21; tambin reproducido como cap. V del libro Introduc-cin al derecho, edicin como e-book gratuito en www.gordillo.com



PARTE GENERAL26

PRIMERA ETAPA:

MABEL DANIELEGUILLERMO SCHEIBLER, MERCEDES AVELDAO, ALEJANDRA GARCA VILLASUR,

PABLO SEGURA, JUAN STUPENENGO, ANA ELISA PASQUALINI,VALERIA ZAYAT, ANALA CONDE, LUCA BUJN, FABIO SNCHEZ

OSVALDO SISELES SUSANA VEGA, NICOLS BONINA, VANESA BORGOA,

ARIANA GARRIDO, JULIETA RODRGUEZ PRADO

DIEGO SARCIATSEBASTIN ALANIS, DAFNE AHE, EDUARDO FALCN,

HELGA LEVED, JULIETA RODRGUEZ PRADO, MARTN DONDIZ

MARIO REJTMAN FARAHPABLO MNTARAS, FLORENCIO TRAVIESO, JUAN IGNACIO SENZ,

NICOLS DIANA, IGNACIO GRINBERG

GREGORIO FLAXENRIQUE LUIS SUREZ, MARA VIRGINIA CAFFERATA,

CLAUDIO HOISTACHER

ROSAURA CERDEIRASCECILIA ALLONA, PAOLA CABEZAS CESCATO, AIXA VIDAL,

ANA BADILLOS, HERNN PREZ BOIANI, MIRIAM INSAUSTI, MARILIN OLAGORTA, SILVANA SANTERO

SEGUNDA ETAPA:

MABEL DANIELEROSAURA CERDEIRAS, GUILLERMO SCHEIBLER

MERCEDES AVELDAO, ANA ELISA PASQUALINI, PABLO SEGURA

PENLTIMA REVISIN:

MABEL DANIELE, ROSAURA CERDEIRAS

REVISIN FINALMABEL DANIELE

En esta larga colaboracin y trabajo grupal de un alto nmero de docentesuniversitarios que son al mismo tiempo operadores del derecho viviente,2 unavez ms se verifica el confronte perpetuo entre la teora y la realidad de cada

5.2 Segn la distincin que explicamos, comparando diversos pases y tradiciones, en AnIntroduction to Law, Londres, Esperia Publications Ltd., 2003, pp. 23-5.



27PRLOGO

caso;3 volvimos a reflexionar sobre la unidad del proceso de creacin del derecho, apesar de la diversidad de sistemas.4

6. El contexto histrico revisitado

En la preparacin del libro The Future of Latin America: Can the EU Help?pedimos comentarios y obtuvimos crticas incesantes y casi universales. Unlibro vale no por lo que dice sino por los pensamientos que inspira en quien lolee.1 Enriquecieron con su crtica nuestra propia reflexin contextual: SPYRIDONFLOGAITIS, KATERINA PAPANIKOLAOU, MARGHERITA DEAN, LORIN WEISENFELD, LUIGIMANZETTI, PEDRO ENRIQUE ANDRIEU, FLORENCIA OLDEKOP, GORDON ANTHONY, PHILIPBEAUREGARD, LINN HAMMERGREN, GERHARD GUNZ, LUIS ARMANDO CARELLO, MARA ANG-LICA GELLI, MARIO REJTMAN FARAH, CAROLINA FAIRSTEIN, JULIO RAFFO, IBER GRIMONI,GERMN GONZLEZ CAMPAA, DANIEL PRIERI, HERNN CELORRIO, DIEGO SARCIAT, MIRTASOTELO DE ANDREAU, CLAUDIA CAPUTI, MARA EVA MILJIKER, ESTELA SACRISTN, MARAFERNANDA PREZ SOLLA, DANIELA ALETTI, MARA MARTA NEUMANN, EDUARDO BAUZMERCERE, DANIEL ENRIQUE BUTLOW, GASTN GORDILLO.2

7. La metodologa, siempre la metodologa

En el cap. VIII agregamos casi una decena de pginas sobre cuestionesmetodolgicas del proceso de creacin para una nota a fallo, una tesina, unatesis, un libro, un tratado. No son cosas nuevas en mi trabajo como autor peroquizs no han sido dichas antes con la misma insistencia. De la p. 26 a la 34 delcaptulo VIII hay un punto nuevo, pues, que se denomina Enfatizando cuestio-nes de mtodo. Lo hemos distribuido antes en nuestra lista de integrantes delgrupo de informacin que denominamos Gordillo-2003 y ha recibido generosarecepcin. Eso nos anim a incluirlo aqu. Si quiere estar en ese grupo, no tienesino que pedirlo por mail. Obviamente, es sin cargo. De todos modos tambinencuentra la nueva versin en el sitio www.gordillo.com y otros.

An investigadores formados nos han dicho que les pareci de inters y queusar el mtodo tradicional, a la inversa, no les daba un resultado satisfactorio.Si no est contento con el rendimiento de su esfuerzo en la produccin tcnica,pruebe ste, quizs su tiempo le rinda ms.

8. Otros agradecimientos, especficos para esta octava edicin

En esta octava edicin del tomo 1 colaboraron, adems de los que ya trabajarony fueron citados en ediciones anteriores, otros colegas de antao y hogao.

5.3 The Future of Latin America: Can the EU Help?, Londres, Esperia, 2003, p. 149.5.4 Es lo desarrollado en las distintas ediciones de Introduccin al Derecho, aqu citadas.6.1 An Introduction to Law, op. cit., p. 15.6.2 Expliqu con mayor detalle el grado de la activa colaboracin crtica y concreta de casi

todos ellos en The Future, op. cit., pp. 9-10.



PARTE GENERAL28

Siguen siendo ms los que nos ayudan en las sucesivas ediciones, de una u otramanera; la lista va pareciendo tan infinita como nuestro reconocimiento. Agre-gamos o reiteramos ahora, pues, a GUILLERMO SCHEIBLER, DANIELA ALETTI, ENRIQUELUIS SUREZ, GERMN GONZLEZ CAMPAA, MIGUEL ALEJANDRO LPEZ OLVERA, MARAEVA MILJIKER, MARIANO RODRGUEZ FERRARIS.

Recordamos tambin a los miles de alumnos que pasaron por nuestras aulasen los aos en que todava no tenamos la suficiente humildad de reconocerpblicamente su participacin crtica: nadie indaga mejor en un texto que unalumno. RAMIRO ESTEVERENA y sus exmenes de los aos sesenta, hechos concuadros sinpticos propios,1 SARA ABANCENS, los hermanos ALTERINI, VOCOS,GRINBERG, PEDRO EUGENIO ARAMBURU, son apenas algunos nombres rescatados delinjusto olvido, por no haberlos anotado en tiempo oportuno.

En ms de un caso nos honramos en grado superlativo contando entre nues-tros colaboradores y amigos al hijo adulto de algn ex alumno de dcadas atrs.Es un despropsito expresar el sueo de que algn da tengamos a un nieto deex alumno tratando de aprender y ensear en nuestras inmediaciones, pero desueos tambin se vive y Dios ha sido siempre generoso conmigo. Pero no se lopido de verdad a Dios ni a la vida, slo me gusta jugar con la imaginacin.

A todos ellos, nuestro tambin infinito agradecimiento.

A. G.

7.1 Que utilic muchos aos desde la primera edicin, en 1963, del libro que luego pasara aser el tomo 3 de este tratado y finalmente dej de utilizar, sin nunca antes de ahora haberexpresado mi agradecimiento a su autor real. RAMIRO, tarde, muy tarde: gracias, muchas gra-cias.



PRLOGO A LA SPTIMA EDICIN DEL T. 1 (2003)

Luego de las primera y segunda edicin colombiana y sexta edicin y primeravenezolana d

GORDILLO, Agustin - Tratado de Derecho Administrativo - Tomo I

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