Gordillo, Agustin - Tratado de Derecho Administrativo - Tomo III

8/7/2019 Gordillo, Agustin - Tratado de Derecho Administrativo - Tomo III

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FUNDACIN DE DERECHO ADMINISTRATIVOBuenos Aires

2004

A G U S T N G O R D I L L O

Tratado de DerechoAdministrativo

PRLOGODE J ORGE A. SENZ

T O M O 3

El acto administrativoEl acto administrativoEl acto administrativoEl acto administrativoEl acto administrativo

O c t a v a e d i c i n




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Copyright by Agustn Gordillo y Fundacin de Derecho Administrativo

Viamonte 749, piso 10, of. 8, Buenos Aires (C1053ABO), Argentina

Hecho el depsito que marca la ley 11.723

Impreso en la ArgentinaLos derechos patrimoniales del autor por la presente edicin pertenecen exclusivamente a la Fundacin

de Derecho Administrativo (Inspeccin General de Justicia N C-7924). Este libro puede consultarse

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o nota utilizado. El autor agradecer cualquier sugerencia o crtica, sea por carta en la direccin

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I.S.B.N.: 950-9502-35-9

TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

TOMO 3

EL ACTO ADMINISTRATIVO

1 edicin, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1963

2 edicin, Buenos Aires, Abeledo-Perrot, 1969

3 edicin, Buenos Aires, Macchi, 1979

Reimpresiones varias

4 edicin, Buenos Aires, F.D.A., 1999

1 edicin Colombiana, Medelln, Biblioteca Jurdica Dik y F.D.A., 1999


2 edicin Colombiana, Medelln, Biblioteca Jurdica Dik y F.D.A., 2001

1 edicin Venezolana, Caracas, FUNEDA, Fundacin de Estudios de

Derecho Administrativo y F.D.A., 2001

6 edicin y 1 edicin Peruana, Lima, ARA Editores y F.D.A., 2003

6 edicin y 1 edicin Brasilea, Belo Horizonte y San Pablo, Editora

Del Rey y F.D.A., 2003

7 edicin y 1 edicin Mexicana, Mxico, D.F., UNAM (IIJ), Editorial Porra

y F.D.A., 2003





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INDICE

Prlogo de J ORGE A. SENZ .............................................. .................................................. 21

Agra decimientos pa ra la 8 edicin ................................................................................ 31

Agradecimien tos en ocas in de la spt ima edicin del t . 3 ........................................... 33

Prlogo a la sexta ed icin ................................................................................................ 39

Prlogo a la qu in ta edicin .............................................................................................. 41

Prlogo a la cuar ta edicin .............................................................................................. 43

J UAN F RANCISCO LINARES: prlogo a la segun da edicin .................................................... 45J UAN F RANCISCO LINARES: pr logo a la pr imera edicin .................................................... 49

In troduccin

1. Las seu do nociones funda nt es del derecho admin istr at ivo .................................... 12. El modelo au torit ar io de acto adm inist ra t ivo ........................................................ 33. La preva lencia de un inter s o bien sobre el ot ro .................................................... 44. El eje de la tu tela judicial efectiva o la jur isdiccin r evisora del acto ................ 65. El cont rol de los hechos. Confusin de jur isdiccin ordina ria y extr aordinar ia ..... 8

6. El incum plimiento de la s gar an ta s del ciudada no y la legalidad ......................... 97. U na res puest a coheren tem ent e au torita r ia ....................................................... 108. E l sist em tico incum plimien to de la Const itu cin ............................................... 10

8.1. En genera l ......................................................................................................... 108.2. La modificacin o sust itu cin de oficio del a cto adm inist rat ivo .................... 12

9. In vocar la segur idad jur dica a favor del Es tado ................................................... 1310. P reven ir o coadyu var a la cor rupcin .................................................................... 1411 . Quo vadis? ................................................. .................................................. ........... 15

Cap tu lo I

E L A C TO A DM IN IS TR A TIV O CO M O P A R T E D E LA F U N C IN A D M IN IS TR A TIV A

1. Recapit ula cin. E l objetivo del an lisis n o es definir el acto adm inistr at ivosino sist ema t izar la act ividad administ ra tiva .....................................................I-1

2. Acto jur dico y acto adm inist ra t ivo ........................................................................ I-2




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8 EL ACTO ADMINISTRATIVO

3. La nocin de acto adm inistr at ivo no depende del rgimen de r evisin de losa ctos ......................................................................................................................... I-3

4. Cont inu acin . E l concepto subjetivo de acto a dminist ra tivo ................................ I-55. Los conceptos subjetivo y objetivo de funcin admin ist rat iva ............................. I-6

6. La oposicin de los crit erios de fun cin a dmin istr at iva y acto administ ra tivo ... I-67. Cr t ica del concepto orgnico o su bjet ivo ............................................................... I-78. Cont inuacin ........................................................................................................... I-99. La posible prdida de conexidad en tr e las nociones de fun cin a dmin istr at i-

va y acto adm inist ra t ivo .......................................................................................I -1010. El a cto a dmin istr at ivo como ma nifestacin del ejercicio de la funcin adm i-

n ist ra t iva ............................................................................................................ I-1011. El a cto adm inistr at ivo y no los cont ra tos adm inistr at ivos de ent es no es-

t a t a les .................................................................................................................I -1112. Distint os ejemplos de actos adm inistr at ivos de personas no esta ta les ......... I-16

12.1. Las corporaciones pr ofesiona les ...............................................................I -1612.2. La s asociaciones dir igida s ........................................................................I -1812.3. Los concesionar ios y licenciat ar ios ........................................................... I-1812.4. Sociedades del Est ado ...............................................................................I -2212.5. Medios de transporte pblico....................................................................I-2212.6. Otros casos. La potest ad a medio cam ino ent re derecho pblico y priva-

do ................................................. ...................................................... .......... I-2313. Clubes de cam po y ba r r ios cerrados ..................................................................I -2614. Conclus iones ....................................................................................................... I-29

Cap tu lo I I

E L A C TO A D M IN IS TR A TIV O C OM O P R O D U CTO RDE EFECTOS J URDICOS

I. Introduccin ................................................................................................................. II-11. La actividad a dministra tiva pr oductora o no productora de efectos jur dicos .. II-12. Debe tr at ar se de efectos jur dicos dir ectos, no de cualqu ier efecto jur dico ....... II-2

2.1. Efectos jur dicos inmedia tos .......................................................................... II-22.2. Se excluyen los efectos jur dicos media tos .................................................... II-42.3. La cues t in de la notificacin ........................................................................ II-5

II. Distin tos alcances de los efectos jurd icos .. .................................................. ............... II-83. Los efectos jur dicos n o necesit an ser definit ivos ................................................ II-8

3.1. Efectos pr ovisionales y defin it ivos ................................................................ II-83.2. E fectos definitivos en sede admin ist rat iva .................................................. II-93.3. Actos inter locutorios y definit ivos ............................................................... II-103.4. Actos o medidas prepar atorias y a ctos interlocut orios o de mero tr mite .. II-123.5. Actos admin istr at ivos int erlocut orios y actos a dmin istr at ivos definit i-

vos ................................................................................................................. II-133.5.1. Diferencias en cuant o a los recur sos ap licables ............................... II-13

3.5.1.1. Recur sos adm inist ra t ivos .................................................... II-133.5.1.2. Rem edios judicia les .............................................................. II-13

3.5.2. Diferencia en cua nt o a las situaciones que originan las calificaciones II-143.5.3. Conclus iones ....................................................................................... II-15

3.6. Acto adm inistr at ivo definitivo y acto administ ra tivo asim ilable a l ...... II-154. Los efectos jur dicos pu eden ser r elativos a par ticular es, a fun ciona rios o en-

tes adm inist ra t ivos ............................................................................................. II-16




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9INDICE

5. Queda n comprendidos los actos de cont ra lor .................................................... II-186. Crit erio subjetivo u objetivo de la pr oduccin de efectos ju r dicos ................... II-19

6.1. La volun tad psqu ica del a gente .................................................................. II-196.2. Cert ificaciones y opin iones pr oductora s de efectos ju rd icos directos.

Regis t ros e inscr ipciones ............................................................................. II-226.3. Conclus iones ................................................................................................. II-257. Los efectos ju r dicos pueden ser lcitos o ilcitos ............................................... II-258. Lo a t inen te a la moral ........................................................................................ II-269. Los efectos jurdicos segn sean un ilater ales o bilat era les, individua les o

gen er a les .............................................................................................................. II-27

III.Efectos p blicos o privados del acto ............................................................ ............ II-2710. Dist incin ent re los efectos pblicos y pr ivados de la actividad a dmin istr a-

t iva ..................................................................................................................... II-2711. La dist incin en tr e acto civil de la adm inistr acin y a cto adm inistr at ivo es

un a aplicacin de la teora de la doble persona lidad del E sta do ................... II-2812. El derecho privado no se aplica a todos los elementos del at o adm inistr at ivo. II-2913. La a plicacin del derecho pblico en los supuest os actos civiles de la admi-

nist racin .......................................................................................................... II-3114. No existen consecuencias jur dicas diversa s de importa ncia segn qu e a un

acto se lo califique de civil en su objeto ........................................................... II-3215. Conclus in ......................................................................................................... II-33

IV.Efectos en relacin al tiem po ............................................................ ...................... II-3416. La ret roact ividad .............................................................................................. II-34

17. Efectos pa ra el futuro ........................................................................................ II-3518. Compa racin ..................................................................................................... II-35

Cap tu lo I I I

L A D I S T I N C I N E N T R E A C T O Y H E C H O A D MI N I S T R A T I V O

I. Fund am ento de la d istin cin entre acto y hecho ......................................................... III-11. Recapit u lacin pr evia .......................................................................................... III-12. La dist incin en tr e actos y hechos producidos en el ejercicio de la fun cin ad-

min is t r a t iva ......................................................................................................... III-13. Objeciones a la dist incin ent re a ctos y hechos. El silencio de la administ ra -cin: in t roduccin .................................................................................................. III-3

4. Por qu se d ist inguen los actos de los hechos ..................................................... III-64.1. Cer teza jur dica: la fun da mentacin del acto .............................................. III-74.2. ndole de los efectos jur dicos ....................................................................... III-84.3. Pr esun cin de legitimidad. Trminos de impu gna cin. Consen tim iento ... III-94.4. La sa ncin de nulidad ................................................................................. III-104.5. E l der echo posit ivo ....................................................................................... III-104.6. Conclus in ................................................................................................... III-11

II.Alcance de la distin cin entre acto y hecho ............ .................................................. III-125. El acto adm inist rat ivo como ma nifestacin de volun tad ................................. III-126. El acto adm inist ra tivo como volun tad , conocimien to u opinin ...................... III-127. E l a cto adm inist ra t ivo como declaracin .......................................................... III-148. Diferencia ent re declar acin y ejecucin m ater ia l ............................................ III-159. Conclusin a cerca de la distincin en tr e actos y hechos administ ra tivos ...... III-1610. Algo ms a cerca de car teles, s ilbat os, bar rer as , etc. ..................................... III-17




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Cap tu lo IV

A CT O S , R E G L A ME N T O S Y C O N T R A T O S A D MI N I S T R A T I V O S

1. Los actos jur dicos de la admin ist racin y su clas ificacin ............................... IV-12. Discrepancias termin olgicas, n o de fondo ......................................................... IV-23. Crit er io pa ra selecciona r la den ominacin ......................................................... IV-34. Aspectos comunes del rgimen administrativo..................................................IV-35. Diferen cias en el rgimen a dmin istr at ivo de los reglam ent os y actos concre-

t os ............................................ ................................................. ............................. IV-45.1. Not ificacin y publicacin ............................................................................. IV-55.2. J erar qua normat iva del reglamen to sobre el a cto adm inistra tivo ..... .. .. .. IV-65.3. Est abilida d del acto regular ......................................................................... IV-65.4. Motivacin del acto admin istr at ivo y el reglamento ................................... IV-65.5. Audiencia p revia en el reglam ent o y en el acto administ ra tivo .................. IV-75.6. El acto admin istr at ivo producido por silencio de la a dmin istr acin p -

blica ............................................................................................................... IV-75.7. Potest ad de em it ir los .................................................................................... IV-85.8. E fectos de la in terposicin de recur sos ......................................................... IV-85.9. Retr oactividad e ir ret roactividad del san eam ient o .................................... IV-95.10. Retr oactividad del acto admin istr at ivo sust itu tivo o favorable al int e-

resa do .......................................................................................................... IV-95.11. El reglam en to como fuen te de compet encia ............................................. IV-105.12. Impu gnacin ..............................................................................................I V-10

5.12.1. Casos de impugnacin .................................................................. IV-105.12.2. Aut orida d compet ent e pa ra ent ender en el recur so ....................IV-115.12.3. Trm ino par a la int erposicin del recurso ................................... IV-125.12.4. Efectos del recur so de alzada cont ra r eglam ent os ...................... IV-125.12.5. Conclusin ..................................................................................... IV-12

5.13. Procedimien to de ela boracin ...................................................................I V-125.14. Terminacin del pr ocedim ien to ................................................................I V-135.15. Im pu gnacin judicia l .................................................................................I V-135.16. Pr imer as conclus iones .............................................................................. IV-15

6. La prueba prctica de la conveniencia de u na u otr a t erm inologa ................. IV-167. La dist incin en tr e el reglam ent o y el acto admin istr at ivo genera l ............... IV-178. Actos y contra tos a dm inist ra t ivos ....................................................................IV-199. La dist incin ent re a cto unila teral y bila ter al ................................................. IV-2410. El acto un ilat eral en su forma cin, de efectos bilat era les ............................. IV-2411. Los actos que requ ieren solicitud o aceptacin .............................................. IV-26

11.1. Efectos del acto: pu eden ser bila tera les ................................................ IV-2611.2. La formacin del acto..............................................................................IV-27

12. Conclus in ........................................................................................................ IV-2913. Nocin de acto adm inist ra t ivo ........................................................................ IV-30

Cap tu lo V

P R E S U N C I N D E L E G ITIM ID A D , E X IGIB ILID A D Y E J E C UTO R IE D A D

I. Introduccin .................................................................................................................V-11. Ca ra cteres y n ulida des del acto a dminist ra tivo ................................................. V-1

1.1. Remisin met odolgica .................................................................................. V-1




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11INDICE

1.2. Nulida des del acto adm inist ra t ivo ............................................................... V-21.3. In cidencia del decret o-ley 19.549/72 y su eficacia ......................................... V-2

II. Presun cin de legitim idad .................................................................................. ........ V-42. La pr esu ncin de legit imida d. Cr t ica ................................................................. V-4

3. La pr esuncin de legitimida d en la jur ispr udencia ............................................. V-53.1. J ur ispr uden cia t radicional ............................................................................ V-53.2. El cas o Pustelnik(Fallos , 293: 133) ............................................................... V-73.3. El a cto policial nu lo o va de h echo y su desobediencia ................................ V-8

4. F un da men tos de la pr esuncin de legitimida d ................................................. V-104.1. Fun da men to ter ico y pr ctico. Su s alcan ces ............................................. V-104.2. Fu ndam ent o positivo de la pr esuncin de legitim idad .............................. V-114.3. Consecuencia de adm itir la pr esun cin de legitim idad solam ent e par a el

acto regu la r .................................................................................................. V-1 35. Efectos de la pr esu ncin de legit imidad ............................................................ V-1 9

5.1. Igua lacin pr ovisional de los a ctos legtimos e ilegt imos ......................... V-195.2. Necesidad de pedir la ilegitim ida d .............................................................V-1 95.3. Necesida d de probar la ilegitim ida d? ........................................................ V-2 15.4. Exigibilida d del acto ilegt imo ..................................................................... V-2 2

6. Presun cin de legitim idad y est abilidad del acto admin istr at ivo ................... V-22

III.Exigibilidad u obligatoriedad . E jecutoriedad ........................................................ V-237. La exigibilidad y ejecut orieda d del acto a dmin istr at ivo. Distincin ............... V-23

7.1. Crit er io tr ad icional. F undam ent o y a lcan ces ............................................. V-247.2. Der echo nacional y compa rado ..................................................................... V-2 6

7.3. Ejercicio de la fuerza y potes tad de disponer lo ........................................... V-3 27.4. Im plican cia poltica del t ema ...................................................................... V-3 27.5. Ot ro der echo comparado .............................................................................. V-3 37.6. Conclus iones ................................................................................................. V-3 5

8. La ejecut oriedad. Alcances y medios ................................................................. V-3 69. La ejecu tor iedad en el decreto-ley 19.549/72 y en la pr ct ica .......................... V-37

9.1. La e jecutoriedad en el decreto-ley 19.549/72 .............................................. V-3 79.1.1. No comprende la coercin indirecta (ap licacin de san ciones ) ......... V-379.1.2. La ejecucin por los pr opios med ios de la a dminist racin ............... V-38

9.1.2.1. Ejecucin en lu gar del par ticular . La pr opiedad ................. V-38

9.1.2.2. La ejecucin violent an do al pa rt icula r. La libert ad ............ V-399.1.3. Conclus iones sobre la ejecu tor iedad en el ar t . 12 ............................ V-409.2. La ejecutoriedad en la pr ctica ................................................................... V-4 0

10. La su spen sin administ ra t iva de la ejecucin del acto .................................. V-4110.1. La solucin t radiciona l y su mu tacin .................................................... V-4 110.2. La t esis de LINARES .................................................... ............................... V-4210.3. El decreto-ley 19.549/72 .......................................................................... V-4 4

10.3.1. Ejecutorieda d y efecto no suspen sivo de los recur sos ................. V-4410.3.2. La faculta d discreciona l de suspen der el acto an te la int erposi-

cin del recurso ............................................................................. V-4 5

10.3.3. El caso de la sus pensin qu e per judica a un ter cero ................... V-4610.3.4. La obligacin de suspender el acto impugna do cua ndo ha y un anulida d absolu ta .......................................................................... V-4 610.3.4.1. La obligacin de revocar el a cto nu lo ............................ V-4710.3.4.2. La fuen te de la disposicin ........................................... V-4 810.3.4.3. Las obligaciones del cargo ............................................. V-4 810.3.4.4. El deber de obediencia ................................................... V-4 8




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10.3.4.5. El problema sem nt ico ................................................. V-4 910.3.4.6. Conclus iones .................................................................. V-4 9

11. La suspensin judicial de la ejecucin del a cto admin istr at ivo ..................... V-5011.1. En gener a l ................................................................................................. V-5 0

11.2. Recursos otorga dos por leyes especiales .............................................. V-5 211.2.1. Caso en que la ley no resuelve sobre el efecto de la in terposicin . V-5211.2.2. Casos en que la ley otorga efecto devolut ivo al r ecurs o .............. V-5311.2.3. Conclus iones acerca de los recursos otorgados por leyes espe-

cia les ............................................................................................. V-5 4

Cap tu lo VI

E S T A B ILID A D E IM P U GN A B ILID A D

I. Estabilidad .................................................................................................................VI-11. La est abilida d del acto admin ist ra tivo que r econoce derechos ......................... VI-12. Car acter es. Diferen cias en tr e cosa juzgada judicial y cosa juzgada adminis-

t ra t iva ...................................................................................................................VI-33. Requ isit os de la est abilida d ............................................................................... VI-44. Acto administ ra t ivo .............................................................................................VI-4

4.1. Un ila ter a lida d .............................................................................................. VI-44.2. In dividu alidad ............................................................................................... VI-5

5. Que de l h ayan nacido der echos su bjet ivos .......................................................VI-65.1. No hay est abilida d de los intereses .............................................................VI-6

5.2. N o h ay est abilida d de los deber es ................................................................VI-65.3. Fu nciona a favor , no en contr a, del admin ist rado ........................................ VI-75.4. Debe declar a r un der echo .............................................................................. VI-85.5. El derecho puede ser civil o adm inist ra t ivo ................................................. VI-8

6. Que sea notificado a l in teresa do ......................................................................... VI-97. El pr oblema de la regular ida d del acto .............................................................VI-10

7.1. El a cto an ulable t iene est abilida d .............................................................VI-107.2. La est abilida d del acto nulo ....................................................................... VI-11

7.2.1. Requisitos de la estabilidad del acto nulo.......................................VI-117.2.1.1. Pr est aciones o der echos subjet ivos ............................... VI-12

7.2.1.2. Acto firme y consent ido ....................................................VI-127.2.2. La su spensin del a cto y la est abilidad: no procede la s uspensin

en sede administ ra tiva del a cto esta ble .........................................VI-137.2.3. Consecuencias de la indebida ejecucin de un acto nu lo o la inde-

bida desobedien cia a un a cto regular ..............................................VI-147.3. La proteccin cont ra la r evocacin del acto est able ................................... VI-14

8. Que se t rat e de u n acto de la admin ist racin act iva ........................................ VI-169. Dictado en ejercicio de facult ades r eglada s o discreciona les ...........................VI-1610. Excepciones a la est abilida d ........................................................................... VI-17

10.1. Las excepciones norm at ivas ...................................................................VI-17

10.1.1. Conniven cia dolosa ...................................................................... VI-1810.1.2. Revocacin a favor del in ter esa do ...............................................VI-1810.1.3. La revocacin de los a ctos pr ecar ios ...........................................VI-20

10.1.3.1. Ca rgos sin est abilida d .................................................VI-2210.1.3.2. La revocacin de permisos de est aciona mien to .......... VI-22

10.1.4. La revocacin de los cont ra tos ....................................................VI-2210.1.5. El caso de los permisos de const ruccin .....................................VI-23




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13INDICE

10.2. La excepcin cua ndo hay u na ley que aut orice la r evocacin. La revoca-cin por oport unida d seg n e l ar t . 18 .....................................................VI-2410.2.1. Enunciacin general.....................................................................VI-2410.2.2. Revocacin y pr opiedad ...............................................................VI-25

10.2.3. Revocacin y estabilidad .............................................................VI-2810.2.4. Revocacin y expropia cin ...........................................................VI-3010.2.5. La estabilida d en la fun cin p blica .......................................... VI-3110.2.6. La revocacin de la au torizacin pa ra funciona r ........................ VI-3210.2.7. Conclusiones acerca de la revocacin por mr ito ....................... VI-33

II. Im pu gnabilid ad ...................................................... ................................................VI-3311. Funda mento de la impugnabilida d ................................................................VI-33

11.1. En sede adm inist ra t iva ..........................................................................VI-3411.2. En sede judicia l .......................................................................................VI -3511.3. En sede ar bit ra l int ernacional ...............................................................VI -35

11.4. Comparacin ...........................................................................................VI-36

C ap tu lo V II

LO S A C TO S A D M IN IS T R A T IV O S CO M O IN S TR U M E N TO S P U B LIC O S

1. La pr esun cin de legitimidad y el car cter de inst ru men tos pblicos de losactos adm inist ra t ivos ........................................................................................ VII-1

2. Actuaciones jud iciales y a ctua ciones administ ra tiva s .................................... VII-23. Los actos admin istr at ivos como ins tr um ent os pblicos ................................. VII-3

3.1. Acto jur dico e inst rumento del acto jur dico ............................................. VII-33.2. Acto jur dico e inst rumento pblico ........................................................... VII-33.3. Acto a dminist ra tivo e ins tr um ent o pblico ............................................... VII-3

4. La plena fe del inst ru men to pblico y el acto adm inist rat ivo ...................... VII-45. Los efectos probatorios fren te a ter ceros del acto admin istr at ivo-inst ru men-

to p blico ............................................................................................................ VII-65.1. La const a tacin del a gente p blico ............................................................ VII-65.2. Los casos de volun tar io acat amiento ......................................................... VII-85.3. La cuest in pen al ........................................................................................ VII-95.4. La cons ta tacin con otros medios de prueba ........................................... VII-10

6. Los a ctos adm inistr at ivos-inst ru men tos pblicos n o tienen fuerza ejecu-t iva en sede judicia l ......................................................................................... VII-10

7. Los docum ent os a dmin istr at ivos, son inst ru men tos pblicos? Necesidadde norm a lega l expr esa .................................................................................... VII-11

8. El a rt . 979 del Cdigo Civil no incluye a los a ctos n i a las a ctu aciones ad-min ist r a t iva s ................................................................................................... VII-13

9. Los inst rum entos pblicos en la era digita l ................................................... VII-1410. Conclus iones .................................................................................................. VII-17

Cap tu lo VI I I

O B J E T O Y C OM P E T E N C IA D E L A C T O A D M IN I S T R A T I V O

II.Elem entos y vicios d el acto adm inistra tivo ............................................................ VIII-11. E lemen tos del acto adm inist ra t ivo .................................................................. VIII-12. Los vicios en relacin a los elem entos. Cr iter io de aplicacin ........................ VIII-33. Vicios y nulida des ............................................................................................. VIII-4




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15INDICE

5.2. Actos complejos ........................................................................................... IX-185.3. Actos que requ ieren autorizacin ............................................................... IX-195.4. Actos que requ ieren apr obacin ................................................................. IX-19

5.4.1. En genera l .......................................................................................... IX-19

5.4.2. Acto y proyecto de a cto ...................................................................... IX-205.4.3. Atr ibuciones del rga no de cont rol ................................................... IX-215.4.4. Efectos de la apr obacin ................................................................... IX-215.4.5. Revocacin ......................................................................................... IX-225.4.6. Competencia origina r ia .................................................................... IX-22

5.5. Actos que requ ieren regist ro, inscripcin , etc. ............................................ IX-22

II. Vicios de tipo subjetivo ............................................................................................ IX-236. Desviacin de poder ........................................................................................... IX-23

6.1. Nocin y fun da men to ................................................................................... IX-236.2. Fu nda mento legal y an teceden tes .............................................................. IX-24

6.3. Casos de desviacin de poder ..................................................................... IX-256.4. Aspectos pr obatorios ................................................................................... IX-27

7. Arbit rar iedad ..................................................................................................... IX-288. Dist intos casos de a rbit rar ieda d ...................................................................... IX-30

8.1. Actos que omit en decidir ............................................................................. IX-308.2. Decisiones que prescinden de los hechos .................................................... IX-318.3. La fun dam ent acin norm at iva ser ia y su sust ent o fctico. ...................... IX-358.4. Actos ilgicam en te motivados .................................................................... IX-37

8.4.1. Falacias no formales ......................................................................... IX-378.4.1.1. El an quilosado par ad igma de la prevalencia de un in te-

rs sobre otr o ....................................................................... IX-378.4.1.2. La falacia de conclus in ina t inen te .................................... IX-388.4.1.3. El ar gum ent o ad hom in em .................................................. IX-398.4.1.4. Ot ras fa lacias n o form ales .................................................. IX-39

8.4.2. Fa lacias formales .............................................................................. IX-428.5. Otr as hiptesis ............................................................................................ IX-44

9. Diferen cia ent re la a rbit ra rieda d y el vicio tr adiciona l de violacin de la ley IX-4510. Error .................................................................................................................. IX-46

10.1. E l er ror como cau sa l de nulida d ............................................................. IX-4610.2. Er rores de menor graveda d ..................................................................... IX-47

10.3. Acerca del lla ma do er ror de derecho ...................................................... IX-4710.4. El er ror no invalida n te ............................................................................ IX-48

11. Dolo, violencia, sim ulacin .............................................................................. IX-4911.1. Dolo .......................................................................................................... IX-49

11.1.1. Dolo del adm inist rado ................................................................. IX-4911.1.2. Dolo del funcionario ..................................................................... IX-5011.1.3. Dolo del administ rado y del funcionar io .................................... IX-50

11.2. Violen cia o in t imida cin ........................................................................ IX-5111.2.1. Violencia sobr e el admin ist rado ................................................ IX-5111.2.2. Violencia sobre el fun cionario ..................................................... IX-51

11.2.3. Obser vaciones comunes ............................................................... IX-5111.3. Simulacin .............................................................................................. IX-52

11.3.1. Simula cin y eficacia del acto. Ant edat ado y ret roactivida d .... IX-5511.3.2. Aspectos pr obat orios. Relacin con ot ros vicios ......................... IX-5611.3.3. La simu lacin de los actos adm inistr at ivos y su pr etendido

car cter de inst rumentos p blicos ............................................. IX-5711.3.4. Morosidad y simu lacin admin istr at iva .................................... IX-57




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Cap tu lo X

FORMALIDADES

I. Formas de instrum entacin y pu blicidad ................................................................... X-11. In t roduccin ........................................................................................................... X-11.1. Fina lida d ........................................................................................................ X-11.2. Enunciacin ..................................................................................................... X-2

1.2.1. P rocedim ien to pr evio a l a cto ............................................................... X-31.2.2. In st rum ent acin . Fu nda men ta cin o motiva cin ............................... X-51.2.3. Notificacin .......................................................................................... X-5

2. La forma escr it a .................................................................................................... X-72.1. Su exigibilida d ............................................................................................... X-72.2. Su r egist ro fsico: el papel, o el soport e electr nico ...................................... X-8

3. Lu gar y fecha ....................................................................................................... X-103.1. La fecha ......................................................................................................... X-103.2. Lugar ............................................................................................................. X-11

4. E l nmer o ............................................................................................................ X-115. El rga no y en t ida d de que emana e l acto .......................................................... X-126. La fun da mentacin o m otiva cin ....................................................................... X-13

6.1. Ter minologa y a lcan ces ............................................................................... X-136.2. Funda men tos ................................................................................................ X-166.3. Consecuen cias de su omis in ....................................................................... X-176.4. Requ isitos de una funda men tacin su ficient e ............................................ X-18

6.5. La fun da men tacin pr evia, concomita nt e y u lter ior ................................... X-196.6. La fundam ent acin defectu osa como excusa de la a nu lacin judicial ....... X-227. Par te dispositiva o r esolut iva ............................................................................ X-238. La firma del a cto ................................................................................................. X-24

8.1. Dist in tos t ipos de firma ............................................................................... X-248.2. El acto sin firm a a lgun a ............................................................................... X-248.3. Var ian tes de firm a a ruego en la funcin p blica ....................................... X-258.4. Algunas form as an ma las de cer t ificacin ................................................. X-258.5. La fir ma por se llo ......................................................................................... X-268.6. El cor reo e lectr nico sin firm a ..................................................................... X-26

8.7. La firm a electr nica o digit a l ...................................................................... X-279. Ot ras forma s de in st rumentacin ...................................................................... X-289.1. Form a ora l .................................................................................................... X-289.2. Sign os ............................................................................................................ X-289.3. Actos tcitos ................................................................................................. X-299.4. El silencio...................................................................................................... X-309.5. El voto emit ido por s ignos, o tambin por silencio? .................................. X-32

10. Form as de pu blicida d ....................................................................................... X-3211. E species de forma s de publicidad: pu blicacin y n otificacin ......................... X-34

11.1. La pu blicidad no integra el a cto? ........................................................... X-34

11.2. P ublicacin ............................................................................................... X-3511.3. Notificacin .............................................................................................. X-3511.3.1. Requ isit os de validez ................................................................... X-36

11.3.1.1. Tra nscripcin nt egra del acto ...................................... X-3611.3.1.2. Recursos, p lazos y efectos ............................................. X-3711.3.1.3. Vist a de la s a ctuaciones ............................................... X-37




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17INDICE

11.3.1.4. Pla zo de la n otificacin v lida ...................................... X-3711.3.1.5. Ot ros ............................................................................... X-38

11.4. La not ificacin ver ba l .............................................................................. X-3811.5. La notificacin espont nea ...................................................................... X-38

11.6. No cabe la not ificacin espontnea de un reglam ent o ........................... X-39II. Otros criterios relativos a la forma. Crtica ............................................................. X-39

12. La forma y la expr esin de la volun tad ............................................................ X-3913. La dist incin en tr e form as ad substantiam y ad probationem ....................... X-4014. La dist incin en tr e forma s esenciales y no esenciales .................................... X-40

14.1. El crit er io doctr inar io y legal ................................................................... X-4014.2. Casos de nu lida d por violacin de formas .............................................. X-41

15. Cr tica de la dist incin en tr e forma y forma lidad ........................................... X-4216. Cont inu acin. Desa just e de la dist incin con el derecho positivo .................. X-4417. Argu ndo: quidsi hablamos de form as esenciales? ...................................... X-44

18. E l efecto sinrgico de los vicios de forma y otr os ............................................. X-45

C ap tu lo X I

S I S T E M A D E N U L I D A DE S D E L A C T O A D M IN I S T R A T I V O

I. Fin alid ad de la teora o sist ema ................................................................................. XI-11. Las nu lidades son slo relaciones en t re otr os conceptos ............................... XI-12. Qu debe explicar u n sis tema de las nu lida des .............................................. XI-23. Debe ana lizar se el r gimen , no las denomina ciones ...................................... XI-3

II.Inaplicabilid ad li teral de las nu lid ad es del Cdigo Civi l ........................................ XI-34. Diferen cias gener ales ent re el sistem a de la s nu lidades civiles y el sistema

de la s nulida des a dm inist ra t ivas ....................................................................... XI-35. Distin tos casos o especies de n u lidades. Crit er io de compar acin .................... XI-96. Nu lida des a bsolutas y rela t ivas del Cdigo Civil ............................................ XI-107. Comparacin con el derecho adm inist ra t ivo .................................................... XI-108. Actos nulos y anulables ..................................................................................... XI-12

8.1. La solucin t radicional ................................................................................ XI-138.2. La s olucin despu s del decreto-ley 19.549/72 .......................................... XI-13

8.3. Conclus iones ................................................................................................ XI-15III. N ulid ades adm inistrativas en particular .............................................................. XI-15

9. Especies de nu lida des a dm inist ra t ivas ............................................................ XI-159.1. El supuest o de mayor gra vedad de las consecuencias jur dicas ............... XI-159.2. El su pu esto de la s san ciones de m enor gravedad ...................................... XI-199.3. El s upues to de la ina plicacin de s an ciones por el vicio ............................ XI-20

10. Su den omina cin. La afirma cin de que hay nu lidad absoluta en el actoadm in ist ra t ivo ................................................................................................. XI-21

11. La inexisten cia de acto admin istr at ivo; vas de hecho de la administ ra cin.Los actos car ent es de virt ua lidad jurdica pa ra modificar la situacin jur -dica de las pa r tes ............................................................................................. XI-2211.1. Compa racin con la nulida d ................................................................... XI-24

11.1.1. La pr escr ipcin y la caducidad de la accin ................................ XI-2411.1.2. La est abilida d del acto ............................................................... XI-2511.1.3. La declaracin de oficio ............................................................... XI-2511.1.4. La competencia jud icial .............................................................. XI-26




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19INDICE

14. La orden jud icial de su st itucin ..................................................................... XII-2415. La su st itu cin judicial a la ejecutoriedad admin istr at iva ........................... XII-2516. La r eela boracin del acto ................................................................................ XII-2617. El a cto expr esa men te su jeto a sust itu cin o reforma ................................... XII-27

Cap tu lo XI I I

EXTINCIN

I. Introduccin ..............................................................................................................XIII-11. Concept o de ext incin ........................................................................................ XIII-1

II. Extincin de actos ilegtim os ..................................................... .............................. XIII-22. Dist in tos supu estos ........................................................................................... XIII-23. Anu lacin y revocacin por ilegitim ida d ........................................................... XIII-3

3.1. Ter minologa ............................................................................................... XIII-33.2. La su spensin como ext incin .................................................................... XIII-5

4. La ilegit imida d sobr evin ien te ........................................................................... XIII-64.1. Por cam bio en el ordenamiento .................................................................. XIII-6

4.1.1. Lmites de la ilegitim ida d sobrevin ien te ........................................ XIII-74.2. Por un cam bio en la rea lida d ...................................................................... XIII-84.3. Necesida d de pr onu nciamiento expr eso ..................................................... XIII-94.4. Comparacin con la r evocacin por inoportun ida d .................................... XIII-9

4.4.1. Aut orida d competen te .................................................................... XIII-104.4.2. Ca du cidad y pr escr ipcin ................................................................ XIII-104.4.3. Indemnizacin .................................................................................XIII-10

4.5. Efectos en re lacin a l t iem po .................................................................... XIII-114.6. El caso de los actos pr ecar ios .................................................................... XIII-11

4.6.1. Ca mbio norm at ivo .......................................................................... XIII-114.6.2. Ca mbio fct ico ................................................................................. XIII-12

4.7. El caso de los actos de conocimien to ......................................................... XIII-12

III.Ext incin de actos legtim os ..................................................... ............................ XIII-135. Dist in tos su pu estos ......................................................................................... XIII-136. E xt incin de plen o der echo de actos legt imos ................................................ XIII-13

6.1. Cu mplim ien to ........................................................................................... XIII-136.1.1. Cumplimien to del t rmin o ............................................................. XIII-136.1.2. Cumplim ien to del objeto ................................................................ XIII-146.1.3. Cumplim ien to de la condicin ........................................................ XIII-14

6.2. Imposibilidad de hecho ............................................................................. XIII-166.2.1. Fa lta de su st ra to per sona l ............................................................. XIII-166.2.2. Falta de su st ra to ma ter ia l ............................................................. XIII-176.2.3. Fa lta de su st ra to ju r dico ............................................................... XIII-17

7. Ext incin de actos legtim os dispu est a por acto adm inist rat ivo .................. XIII-187.1. Ca du cidad .................................................................................................. XIII-18

7.2. Desuso ........................................................................................................ XIII-207.3. Revocacin por razones de oportunida d ................................................... XIII-227.4. Rescat e ...................................................................................................... XIII-23

8. Ext incin por el pa r t icula r de actos legt imos ................................................ XIII-248.1. Ren uncia .................................................................................................... XIII-248.2. Rechazo ...................................................................................................... XIII-268.3. Actos contractu ales ................................................................................... XIII-26




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TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO

P R L O G O

J ORGE A. S ENZ*

I

Quisiera que el privilegio que significa prologar este Tratado set ra nsforma ra en un a confidencia compart ida con los lectores a cer-

ca de su a utor , sus va lores, sus objetivos, sus conductas, su metodo-loga cient fica y la import an cia de su s ideas pa ra el desar rollo delas in st itu ciones democrt icas y el progreso social en la Argent ina .Creo esta r en condiciones pa ra hacerlo. Soy un testigo pr ivilegiadode la vida, la obra y la evolucin del pensamiento de AgustnGordillo. Ms de cua t ro dcadas de di logos y discusiones, de ta readocent e en comn en los clau st ros de las u n iversida des pblicas deBuenos Aires y de La Plat a, y ha sta ha ber compa rt ido el no estar

en la U niversidad, cua ndo am bos fuimos expulsados (ttu lo honor-fico si los h ay) por la ltima dicta dura milita r de nuest ros car gos deprofesores t itula res en la Facultad de Derecho de la U nivers idad deBuen os Aires, a los cua les ret ornam os en 1985 concur so pblicode antecedentes y oposicin median te son, creo, ttu los su ficientespar a opina r.

Lo primero que quiero decirles a los lectores es que AgustnGordillo es un ser humano ejemplar, un gran cientfico, un gran

profesor y un gran ciuda dano. Tra tar de explica r con clar idad porqu lo afirm o ta n enft icam ente.Ant es que na da, Agustn Gordillo ha demostr ado ser, a t ra vs de

estos cuarenta aos, adems de un maestro reconocido, u n se r

* Este es el prlogo a los cuatro tomos del tratado, que apareci por primera vez en elprimer volumen de la edicin mexicana de 2004 (UNAM, PORRA, FDA).




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EL ACTO ADMINISTRATIVO22

h u m a n o e je m p l a r . Y est a condicin , que es la pr imordial, no vie-ne da da con las dotes intelectu a les que por designio na tu ral o divi-no lo distinguen, sino que depende de elecciones de conducta que

no son fciles en una historia acadmica como la nuestra, que noha esta do exen ta de venganzas, in just icias y egosmo, mucha s ve-ces a lentados por los vient os de fronda del secta r ismo y la m ala po-lt ica . La ejemplar idad se ver ifica , en el caso de un t er ico br illan tecomo Gordillo, cuan do se puede cons ta tar , a lo lar go de esos cuaren-ta aos, una coherencia entre la doctrina y la conducta. No haydesviaciones en la conducta pblica o privada de Agust n Gordilloque pueda h acer decir a alguien que en los hechos haya desmen ti-

do lo que predic acerca de la t olera ncia con la s ideas y las per so-na s, la generosidad que debe tenerse en el alient o de las vocacionesdocentes y cient ficas o que ha ya declina do la defensa de los der e-chos h uma nos y el imperio de la jur idicidad.

Est a densidad h um an a en la calidad de Gordillo, que celebran yde la que est n orgullosos su s amigos, sus colegas , sus a lum nos ysu familia, se encuen t ra ah ora poten ciada por los impu lsos, suge-ren cias e ideas que incansa blement e propone a las genera ciones

m s jvenes, tr ansmitindoles con el ejemplo la import ancia de pre-servar aquella unidad entre las ideas y las act i tudes, que esinvalorable par a su form acin .

Tam bin, y no es lo men os import an te, debo sea lar qu e ha tr a-bajado y actu ado con hu mildad y con respeto por los dems. Nuncale escuch a Agust n Gordillo en est os cuar ent a a os r eferir se des-pect ivamen te a a lgn colega o au tor. Nunca lo observ en n ingun acombinacin esprea para ganar una posicin o para evitar que

algun o la logra ra. Las discrepan cias las mant uvo en el plano de lasideas, y la s expuso con fran queza y con fundam ent os. No recurr i ala espira l de silencio, frecuent e en la doctr ina a rgent ina , dondeen lugar de discut ir con ar gumen tos se supr ime la cita en los librosy artculos o se pasa al disidente a la categora de enemigo paraevita r qu e alcan ce posiciones acadmicas o pr ofesiona les, pblicaso privadas. Esta nu nca fue un a car acterstica en la actua cin deGordillo, que por el con tra r io, lo repito, se ha comport ado como un

ser h um an o ejemplar un iendo su doctr ina y su condu cta , lo que meplace test imoniar aqu .Agust n Gordillo es adem s u n g r a n c ie n t fic o . Ha sabido ex-

plicar porqu se alej del dogmatismo y de las definicionesesencialistas, toman do como herr amient a conceptual bsica el prin-cipio de que toda verdad es provisoria, que toda afirmacin est




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23PRLOGO

su jeta a discusin y refutacin y que slo ese pr oceso asegura elprogreso de la ciencia. Empr ende en su obra un a cru zada intelec-tu a l cont ra el dolo de la cert idumbre, fun dado en las t esis de Popper

y en la t eora del lengua je que domina slidam ent e, y esta estr uc-tura m etodolgica , t r ansformada en conviccin cien t fica , aplicadacon r igur osidad, hace que su actitu d de tolerancia, pa s de lo quepudo ser en principio una eleccin moral a fundarse, adems, enuna tesis cient fica pr ecisam ent e sobre la ciencia m isma .

La a sun cin de esta tesis no es ajena , desde luego, a la per ma -nen te a ctitud de Gordillo cont ra el au torita rismo y el poder. No debeperderse de vista , en est e sent ido, que el au tor ita r ismo y el ejercicio

del poder en el plano de la ciencia se manifiesta a travs deldogmat ismo, considerando equivocado (y a veces, como dije, ha st aenemigo) a quien no piense como nosotros, desconociendo que larefutacin y el err or t am bin int egran la ciencia porqu e inevitable-men te form an par te del cam ino de su progreso.

Est a cat egor a de gran cient fico del derecho, que lo ubica defini-t ivamen te en tr e los gra ndes jur istas que h a producido Amr icaLat ina y lo distingue como uno de los mejores del mun do, porqu e su

obra es perfecta men te equipara ble a la de los a ut ores eur opeos dema yor ren ombr e, no ha impedido que Agustn sea, a la vez, u n g r a np r o f e s o r . No encerr a su s lectores y discpulos en una cat edra lgt ica de cita s y ca t logos de t eor as e informa ciones, a pesa r deconta r con la er udicin suficiente pa ra hacerlo. Creo que est o a for -tu na dam ent e pas porque Gordillo ha accedido a la cat egora ma -yor de profesor, que es la de maestro. As como cuando somos ayuda n-tes decimos ms de lo que sabemos citan do de segun da ma no a a u-

tores y fallos qu e no lemos, y slo cuando llegamos a ser profesoresdecimos nada m s que lo que sa bemos, gan ndonos el der echo aconfesa r lo que no sabem os, cuando se llega a m aest ro se dice slo loindispensable y necesar io par a la circun sta ncia. Se llega a dominaren ese momen to de la ma durez cient fica e int electu a l el ar te de lasimplicidad y snt esis conceptua l, que p resupone el conocimient ocompleto de la m at eria de que se t ra te y del mtodo de elegir lo im-prescindible pa ra la a rgumen ta cin, despojn dolo de lo superfluo o

meramen te decorativo. Gordillo ha llegado a esa eta pa de su desarr o-llo docente y as es reconocido int ernaciona lmen te.Est a car acterstica de Agustn Gordillo es valora da fun dam en-

ta lment e por su s alum nos de pregra do y posgrado, que adquierenen sus cur sos un sistema de apr endizaje perma nent e, un inters enlas bases epistemolgicas de la ciencia a cuyo estudio se aplican,




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un a a pt itud par a ser crticos en la lectu ra del ma terial jur dico y unent rena mien to en la decisin de casos donde, luego de defin ir loshechos relevan tes, deben a plicar no slo un sistema normat ivo sino

descubrir qu valores y qu consecuencias sociales ha y detr s decada solucin alternativa. Acometer esta empresa educativa consencillez y eficacia, solo est disponible pa ra un gra n profesor , par aun maestro.

Lo que llevo dicho ser a incompleto si no dijera que Agustn Gordillono slo es un gran ser h um an o, un gran cientfico y un gran profesor,sino ta mbin que es u n gr a n ciu d a d a n o . Y lo es porque ha elabo-ra do una teora jurdica donde rescata la funcin del intelectual como

defensor de las liber tades p blicas y de los der echos sociales de loshabitantes, marcando a fuego a las teoras jurdicas -y dentro delderecho administrat ivo a varias- que est n a l servicio del poder o sonelaboradas exclusivament e par a just ificar lo y consolidar lo, de cual-quier signo que sea , mas all de la buena fe de sus a ut ores.

Est a sntesis necesar iamente breve de la persona lidad de Gordillo,que por esa calidad de testigo privilegiado de su trayectoria quetengo, por el lar go camino que recorr imos jun tos, y en nombre de

los acuer dos y desacuerdos que tu vimos y de las du das y encrucija -das a la s que nos enfren tam os, cre que poda y deba compar t irlacon ust edes, que est n por acomet er la a vent ur a intelectu al de dis-cu tir , acordar o discrepa r con los inn um era bles ar gument os y enfo-ques n ovedosos que el Tra ta do les pondr por delan te.

I I

He dicho algo sobre la calidad cientfica del trabajo de Gordillo.

Quisiera tomar un solo ejemplo, de los t an tos que van a encont ra ren las pgina s de su obra : el t r a ta mien to del concepto acerca de lafun cin a dminist ra t iva. Gordillo se ocup en su s pr imeros apor tester icos de delimita r metodolgicamente el objeto de su ciencia , apar t ir de que le haba ad judicado a l Derecho Administr a tivo la fi-na lidad de estudiar el ejercicio de la f u n c i n a d m in is t r a t i va yla proteccin judicial existen te cont ra sta. Lo que quisiera comen-tar brevemen te, a los fines limita dos de esta int roduccin , son t res

aspectos de esa elaboracin doctr ina r ia, en ta n to definen r asgos t -picos de su est ilo cient fico: el pr imer o se r efiere a la perspectivaut ilizada par a estu diar la cuestin, el segun do al pr ocedimient o deconfrontacin del resu lta do de la invest igacin t eort ica con la rea-lidad polt ica nacional, y el t ercero la vinculacin de est os dos pa soscon u n t ercero, que cont iene sus pr opuesta s sobre la inst au racin




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25PRLOGO

de prcticas democr t icas en la Argent ina , con directa incidenciasobre el ejercicio de la funcin administr a t iva .

Respecto de la p rimera cuestin, debo dest acar que el pr oceso de

an lisis sobre la funcin adm inistra tiva, si bien est cent ra do enun a per spectiva norma tiva, no est limita do a ella. En sus obra stem pra na s est claro que el problema de las fun ciones del Est ado,como emprica e histricamente las conoca en ese momento, concomet idos pr est aciona les y pr otectores legitimados por la eficacia,const ituan un a r ealidad m s compleja qu e la t ra ta da por la doctr i-na cor rien te, lo que m ot iv, creo, que n o limit a ra su aborda je a l dela perspectiva de la pu reza positivista h ereda da de los fructferos

embat es kan tian os y neoka nt ianos cont ra el cam era lismo y sus su-cesores.Por el con t ra r io, advir t i desde ent onces, en u na tenden cia que

se acentu en su obra post erior , que el derecho es un a ciencia queopera sobre u n sector de la r ealidad y que no puede conocerse enprofun didad ni pret enderse u n cambio de esa rea lidad qu e sirva ala just icia, si la r eflexin terica se limita a l plano del an lisis nor-ma t ivo. Es notable cmo desde sus pr imeros t raba jos considera a l

derecho como un a disciplina hu ma nstica que n o separ a sino queint egra las n orma s con los h echos h istricos sobre la que opera ycon los juicios va lorat ivos que en la in tera ccin de una y ot ra vanconst ruyendo la pr ct ica social. Est e perm an ent e juego dialct icoent re los planos del ser , del deber ser y de la cr tica axiolgica , lolleva a insist ir en la necesidad de que la form acin del ju rist a y supr opia invest igacin cient fica estn apoyadas en el conocimien tode la economa, la filosofa, la sociologa y la historia, que deben

iluminar indefectiblemente la t a rea de aplicacin e int erpr eta cindel derecho a las situ aciones concreta s, y estar present es par a po-der valorar en su conjunto tanto la justicia de un orden jurdicocomo la just icia concreta de cada caso.

En esa lnea , rea liz la crt ica de las t esis que era n de recibo enese momen to, sobre si la funcin adm inistra tiva es u na actividad oes la organizacin que la desempea o es un residuo. Agustn sea lej de esa discus in secular aun que no la rehu y, plan tean do su

propia posicin, que ha dem ost rado a t ra vs del tiempo ser de unag ran u t i l i dad o rdenadora y a mi ju i c io supe r io r a muchasformulaciones eur opeas cls icas, donde la discusin , luego de mu -chos aos se a ban don, al r eput a rse inviable la definicin objetivade administracin (el fin de la polmica por agotamiento ha sidocert ificada na da men os que por el gra n Giann ini).




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La definicin que pr opone, como la vern desa rr ollada en el Tra -tado, es, dent ro de su crit erio cient fico que explica previam ent e,m s bien de t ipo estipulat ivo, es decir no inten ta ser u na verda d

dogmtica ni describir la esencia de la a dmin istr acin. Es productode la invest igacin acerca de qu gru po de hechos recibe un t ra tosust an cialment e igual por pa rt e del derecho. De ta l man era , la de-finicin resulta ma s ntida, ma s clara y mas t il, ya que al par tir deot ro cr iter io que el subyacente en la s definiciones dogmt icas clsi-cas de la funcin a dministr a tiva, nos coloca en u na perspect iva di-ferente y explcita , y que, la compa r tamos o no, nos permite decidircr ticament e, como lectores, si la lista de ca racter sticas que jus t ifi-

can que la palabra definida pueda a plicar se a u n sector de la r eali-dad es t il o conveniente pa ra el desar rollo t erico de la ciencia.El segundo aspecto que quer a dest acar es que Gord illo no asla a

esta r eflexin ter ica dent ro de un sist ema conceptua l abst ra cto.Por el contra r io, la confronta con la r ealidad, como es caracterst icade toda su obra , que n o limit a sus apor tes a la considera cin de lalegitimidad formal de las instituciones, tomndolas slo comodistr ibuidoras de funciones, sino que compromet idam ent e se expi-

de sobre la legitimidad sus ta nt iva del Es ta do, exam inando en qumedida ese Est ado y esa admin istr acin ponen en acto (o no), a t ra -vs del ejercicio concreto de la funcin administrativa, antesconceptualizada , va lores, ideas y proyectos colect ivos, para saber aque t ipo de prct ica social sirven. No debe olvidar se, an cua ndo nodesar rollo por razones obvias este aspecto con la exten sin que m e-rece, la import an cia que desde el pun to de vista de las libert adespblicas t iene la impu gnacin lar gamen te ar gumen ta da que hizo

Gordillo de las pr eten didas funciones legislat ivas o jur isdicciona lesde rgan os pert enecient es a la organ izacin adm inistra tiva.En este orden de ideas, u bic a la fun cin adm inistra tiva, en la

medida que comprende a la t otalidad de las a ct ividades del PoderEjecu t ivo (adem s, pero secun dar iament e, de las de los ot ros pode-res que no sean ma ter ialment e su funcin pr incipal) en u na posi-cin subordina da a la legislacin y a la jur isdiccin, dent ro del equi-librio t er ico de los poderes d iseado por la Const itu cin . No obs-

tan te, verific en la r ealidad el desequilibrio real, cons isten te enque los poderes legislat ivo y judicial est n en los hechos su bordina -dos a l ejecut ivo. Ha ce ms de t rein ta aos Gordillo explicaba queello se deba a la necesidad poltica de los legisladores de con ta rcon cargos pblicos par a a tender a su client ela y sus cor ru ptelas,nombramientos que slo el Poder Ejecutivo poda proporcionar , ade-




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27PRLOGO

m s de sea lar a guda ment e que el liderazgo polt ico del pr esiden-te anulaba tambin la funcin de control del Poder Legislativo yan la del Poder J udicial, cuando aplica con excesiva benevolencia

el self restrain ty los diversos cr iter ios limita t ivos de su a t r ibucinde juzgar la a ct ividad de los otros poderes.Est e aguer r ido juicio de Gordillo no recibi la a decuada a tencin

en la discusin acadm ica , que prefiri queda rse en el n ivel de lasdefiniciones pret endidamente descript ivas de un orden inst ituciona lque no exista. La historia subsiguient e fue ciert am ent e nefas ta : dela distorsin del sist ema const itu cional se pas a su desconocimien-to tota l con la inst a lacin de las dicta duras de 1966 y 1976. Y como

ta mpoco se tomaron en cuen ta esas lcidas crticas despus de 1983,es que hoy vivimos ba jo una situ acin de quiebra difcilmen te r eme-diable del sistema de divisin de poderes, que compromete ser iamen-te el fut ur o de la democra cia r epresent at iva.

Inclusive no puede soslayarse que la r elat ivizacin in ten siva delsomet imient o de la Administ racin a las rdenes judiciales, se vin-cu la en la Argent ina a t ales vicisitudes, que ja lonar on , a lo lar go devar ias dcada s, la liquidacin a favor del pres idencialismo (y de la

Administr acin P blica ) del pleito acerca de la sede verda dera delpoder entre el Legislativo y el Ejecutivo, que puede verificarse atravs de la validacin de los decretos-leyes (tesis de la continui-dad), la u t ilizacin indiscr iminada de la delegacin legislat iva (conlegit ima cin por pa r te de la just icia, ra t ificacin legislat iva en blo-que posreforma const itu cional de 1994 y uso actua l de su a r t cu lo76) y de los decretos de necesidad y urgencia (legitimados adnauseam por la Cort e) y la limitacin de la fun cin del Congreso a

aprobar los proyectos preparados y or igina dos por el Poder E jecut i-vo, mucha s veces bajo un a presin inadm isible y la am ena za a nt i-cipada del ejercicio de la faculta d de veto.

Y, por ot ro lado, en la const a tacin del da to de que el desar rollodel Est ado implic, adems, la multiplicacin norm at iva de or igenadm inistr at ivo, signo extern o del cam bio de su r aciona lidad int er-na . El resu ltado fue qu e la t ajan te dist incin ent re ley y acto de laadministracin aparece como superada, no por la teora sino por

la realidad, con la resultante de que el Ejecutivo, como podertecn ificado, pa sa a ocupa r el lugar decisivo, no solo en la fun cinde elaboracin legislativa, sino en todo el proceso normativo. Es,como qued dicho, el programador de la actividad parlamentariay emisor per se de norm as genera les en todos los mbitos. Ello de-riv en el cuasi monopolio jurdico y en el prctico monopolio de




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hecho que t iene hoy la Administr acin P blica pa ra definir lo queen cada caso y en cada etapa histrica debe ser el inters gene-ra l, frent e a lo cua l la r eserva de los der echos del ciuda dano que-

d en la administ racin de just icia, en la que, segn los criter iosadm inistra tivos, ha devenido la verdadera na tu ra leza del PoderJ udicial de la Const itu cin. Este desequilibrio flagrante de la or -gan izacin const ituciona l de los poderes h a qu ebra n ta ndo de ma -nera grave y difcilmente remediable el sistema mismo de la de-mocracia representativa, lo que vuelve ms valioso que nuncaat ender a las crticas y propuest as de Gordillo par a remediar lo.

A ello va dirigido el ltimo aspecto que quer a destacar . La defini-

cin de la fun cin a dm inistr at iva y la insist encia en su posicinsubordina da respecto de la legislacin y la jus t icia, integra un a vi-sin de la s condiciones de lo que se conoce como est ado de der echo ym s pa r t icula rm ent e como esta do social de derecho. Gordillo at en-di vigorosam ent e este pr oblema destacan do la fa lta de cont rad ic-cin en t re el estado de derecho clsico, en tanto defensor de los dere-chos individua les, y el esta do de bienest a r, como int ervent or activopara logra r la libert ad de la necesidad. Ahora bien , pronuncia r se

sobre si en la Argent ina con tamos con un estado social de derecho,at endiendo a la pr ct ica social r especto de la extensin y modalida -des de ejercicio de la funcin administ ra t iva , implica la a dopcin decr iter ios acerca de qu nota s definitor ias se convenga en considera rrelevan tes pa ra definirlo y el pun to en que se acuerde dejar de ha -cer distin ciones, sobre todo despu s que el esta do, de ser el gra ndemiu rgo de la hist or ia, pas a ser el gran dem onio de la h istoria.

En trminos muy genera les, a casi t odas las eta pas histricas del

Es tado a rgen t ino se las ha ca lificado frecuent emen te como de de-recho recur riendo para ello al expediente de definir sin confron tarcon la r ealidad, con un enfoque form alista y tecnocrt ico de la es-tr uctu ra de los poderes p blicos, que a firma la vigencia general delpr incipio de legalidad, apareciendo sus violaciones como meras anor-malidades contingentes que encontrarn su remedio a travs delos r ecursos a dministr a t ivos y jud iciales, a n con sus imperfeccio-nes. De tal ma ner a, si entr e las insta ncias de la idea del estado de

der echo y la concrecin h istr ica de ese t ipo de es tado, nos limi-tam os a considera r relevan te slo a la pr imera, ello nos pr oporcio-na r necesar iamen te u na versin incompleta y acaso enga osa dela cuest in que se est exam inan do, ya que esa perspectiva impideque se t omen en cuen ta los vicios est ructu rales que impiden el goceefect ivo de los der echos y liber tades de los ciudada nos, o sea la n e-

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Gordillo, Agustin - Tratado de Derecho Administrativo - Tomo III

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