Guía de Cooperación Internacional

El ABC de la Cooperación Internacional para el Desarrollo

El papel de los gobiernos locales en Colombia

Angharad Collado de AraújoDenisse Grandas EstepaDiego Prado Gómez

Angharad Collado de AraújoDenisse Grandas Estepa

Diego Prado Gómez

El ABC de la Cooperación Internacional para el Desarrollo

El papel de los gobiernos locales en Colombia

Instituto de Planificación y Promociónde Soluciones Energéticas para las

Zonas No Interconectadas

Instituto de Planificación y Promociónde Soluciones Energéticas para las

Zonas No Interconectadas

EL ABC DE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL PARA EL DESARROLLO El papel de los gobiernos locales en Colombia

Autores

Angharad Collado de Araújo

Denisse Grandas Estepa

Diego Prado Gómez

Bogotá, D. C., diciembre de 2013

FEDERACIÓN COLOMBIANADE MUNICIPIOS

Créditos

Elkin David Bueno AltahonaAlcalde Barrancabermeja – Santander

PresidenteFederación Colombiana de Municipios

Rafael Ricardo Ceballos SierraAlcalde Riohacha - La Guajira

VicepresidenteFederación Colombiana de Municipios

Gilberto Toro GiraldoDirector Ejecutivo

Federación Colombiana de Municipios

Marcela Jaramillo SuárezDirectora de Gestión Técnica


Luís David Garnica OlarteJefe de Proyectos Especiales


Paola Liliana Quijano BarónGestora de Proyectos Especiales


Jairo Giovanni Quiroz GonzálezAdministrador Público


Juan Manuel Santos CalderónPresidente de la República

Amilkar David Acosta MedinaMinistro de Minas y Energía

Cesar Eugenio Díaz GuerreroViceministro de Minas

Orlando Enrique Cabrales SegoviaViceministro de Energía

Carlos Eduardo Neira EstradaDirector Instituto de Planeación y

Promoción de Soluciones Energéticas Para Las Zonas No Interconectadas - IPSE

ÍNDICE

PRÓLOGO .................................................................................................................................................. 9INTRODUCCIÓN ................................................................................................................................................. 13

CAPÍTULO 1 Principios básicos de la cooperación internacional para el desarrollo........................................ 17Principales características .............................................................................................................................. 22Actores de la cooperación internacional .................................................................................................. 28

CAPÍTULO II Tendencias de la cooperación internacional en Colombia ................................................................ 31Colombia Rural ................................................................................................................................................... 38El desarrollo humano y los Objetivos de Desarrollo del Milenio .................................................. 40Indicadores del desarrollo humano en Colombia ................................................................................. 41La Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC-Colombia) ................................................................................................................................................... 44Informe de gestion de cooperación internacional en Colombia 2012 ......................................... 49

CAPÍTULO IIILa cooperación como herramienta de desarrollo municipal ............................................................ 57Algunos ejemplos de hermanamientos en Colombia .......................................................................... 70

CAPÍTULO IVPlaneación de la cooperación desde un municipio .............................................................................. 73Potencialidades de la planificación de la cooperación desde los territorios ............................. 74Diseño de una estrategia de cooperación internacional ................................................................... 76Identificación de características, potencialidades y necesidades del municipio proyectables al exterior .................................................................................................................................... 79Planes, programas y proyectos: una breve introducción ................................................................... 81Estructura del proyecto ................................................................................................................................... 82Criterios de elegibilidad .................................................................................................................................. 90Componentes de una evaluación ................................................................................................................. 94Referencias............................................................................................................................................................. 95

Índice

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PRÓLOGO

El desarrollo humano, como paradigma de desarrollo impulsado por el PNUD en 1991, sitúa el uso y acceso a las tecnologías de la información y la comunicación, como una de las principales dimensiones del desarrollo de las personas en el mundo globalizado de hoy. Reducir la brecha digital, entendida esta como el acceso al conocimiento, la información y por tanto al incremento de las oportunidades, es una de las metas principales de los países de América Latina, Colombia y de la Federación Colombiana de Municipios en su trabajo por el desarrollo y el fortalecimiento institucional.

En el marco del proyecto, impulsado por la Federación Colombiana de Municipios (FCM) con el Instituto de Planificación y Promoción de Soluciones Energéticas en las Zonas Interconectadas (IPSE) en 2013, se puso en diálogo la relación entre el desarrollo y el uso de las TICs, entre el índice de desarrollo humano y los municipios no interconectadas. En este estudio se demostró que los departamentos cuyo Índice de Desarrollo Humano es menor están íntimamente relacionados con los departamentos y municipios no conectados. De esta manera Amazonas, Guainía, Vaupés, Guaviare, Vichada, Meta, Choco, Nariño y Putumayo cuentan con el mayor número de municipios no conectados; y éstos a su vez, mantienen los índices de desarrollo humano más bajos del país. Por ejemplo, Bagadó en el Choco tiene el IDH más bajo del departamento (0.41) y el de menor infraestructura como municipio no conectado.

De esta manera, el proyecto impulsado y la misión de la FCM pasan por considerar que conectar a Colombia, y sobre todo, garantizar el acceso a las TICS a las personas de los municipios supone ampliar las opciones y libertades de las personas, y por tanto al desarrollo del territorio.

La cooperacion internacional presente en estos territorios conoce y asume que las TICs contribuirán al desarrollo, si el municipio genera los espacios institucionales y sociales que permitan a las personas apropiarse de las potencialidades del uso de las TICs, no hablamos de la herramienta en sí misma, sino de lo que podemos hacer con ella. El acceso a la información, compartir y utilizar el conocimiento, no puede ser, ni significar en Colombia otro elemento de desigualdad entre las personas.

La brecha digital está cruzada por relaciones de poder y por las desigualdades de otras brechas sociales existentes, como la inequidad de género, la pobreza o el limitado acceso a las nuevas tecnologías en el ámbito rural. (PNUD, 2001). Trabajar en conectar a los municipios, en incrementar las capacidades y oportunidades de las personas que viven en los territorios, es trabajar por el desarrollo humano.

Prólogo

9

De esta manera, la FCM ha centrado sus esfuerzos en contar con administraciones públicas locales capaces de incrementar el desarrollo humano de las personas a través de la gestión pública. Los municipios son espacios donde la realidad y las dinámicas han de abordarse de manera multidimensional. Cuentan con múltiples actores institucionales, de la sociedad civil y privados, para trabajar conjuntamente por el desarrollo de los territorios. En este sentido, desde la FCM no podíamos olvidar la capacidad de incidencia y el papel clave que juega la comunidad internacional, y la cooperación nacional e internacional en el desarrollo humano de los municipios colombianos.

Esta realidad nos obliga a trabajar conjuntamente, a articularnos como aliados naturales de la cooperación en Colombia, compartiendo criterios, misiones y valores comunes en pro del desarrollo humano local de los municipios, que nos permitan ser más eficaces y eficientes en nuestras intervenciones. El desarrollo territorial desde una perspectiva de desarrollo humano es un proceso dinámico que les sucede a las personas, instituciones, organizaciones de la sociedad civil, y actores que conviven en un mismo territorio, para incrementar las opciones, capacidades y libertades de la gente.

El entendimiento del territorio, a partir de este enfoque multidimensional, ha supuesto que desde la FCM direccionemos nuestro trabajo para reactivar y posicionar a la Jefatura de Cooperación para el Desarrollo como un actor clave de las estrategias y procesos impulsados desde la cooperación internacional para el incremento y fortalecimiento del desarrollo humano desde lo local. El objetivo de esta jefatura es doble: seguimiento a la misión de la propia FCM, que pretende articular los esfuerzos internacionales, nacionales, subnacionales, públicos y privados para el fortalecimiento integral de la gestión de los gobiernos municipales, distritales y sus asociaciones; y para los municipios supone un apoyo estratégico en los procesos de internacionalización de sus agendas.

Durante los últimos diez años Colombia ha vivido un proceso incesante de transformación social y de desarrollo, que lo ha convertido en la tercera economía del continente, y que, junto a la agenda de la paz que vive el país, con los diálogos iniciados por el Gobierno nacional con las Fuerzas Armadas Revolucionaras de Colombia (FARC) en la Habana, le ha convertido en un actor con capacidad para, como país de renta media, ser receptor y donante; comportamiento que ha cambiado y redireccionado los flujos tradicionales de cooperación internacional hacia el país.

Ahora, esta realidad, esconde brechas estructurales o trampas de desarrollo que se manifiestan principalmente en lo local. Con esta visión del desarrollo en Colombia, los gobiernos locales y las poblaciones que viven en los 1001 municipios representan el grueso de las inequidades del país, y de las necesidades de desarrollo y, por tanto, de la cooperación internacional que trabaje en el país. En este sentido, existen una serie de herramientas

Prólogo

10

que otorgan a los gobiernos locales la capacidad institucional y cambio de estructuras en las lógicas de gobernabilidad democrática, para alinear la cooperación internacional a sus necesidades, planes de desarrollo y, al fortalecimiento institucional.

La Cooperación Internacional para el Desarrollo por tanto, supone una herramienta clave en el proceso de descentralización del país. Los procesos de cooperación internacional, se convierten en una alternativa para los municipios que buscan solucionar sus problemas de desarrollo y obtener apoyo a sus iniciativas de gestión, entendidas como aquellas actuaciones llevadas a cabo desde los gobiernos territoriales, mediante la promoción y el establecimiento de relaciones con otras administraciones, organismos internacionales, redes de gobiernos locales a nivel mundial, empresas y organizaciones de la sociedad civil, para lograr acuerdos de beneficio mutuo.

De esta manera, los gobiernos territoriales deben asumir la cooperación como una relación horizontal, donde cada parte percibe a la otra como un socio y en la que las necesidades reales para satisfacer son producto de un consenso previo y necesario desde el cual se diseñan las políticas públicas.

Concebida como tal, la Cooperación Internacional para el Desarrollo puede generar innovadoras fórmulas y modalidades que trascienden las tradicionales relaciones, soportadas en una simple transferencia de recursos desde un donante hacia un receptor. En efecto, en estas nuevas dinámicas, los gobiernos territoriales tienen la posibilidad de promover relaciones de cooperación mediante convenios, hermanamientos a largo plazo, redes de gobiernos locales a nivel mundial, intercambio de experiencias y buenas prácticas, asistencia técnica, proyectos y programas, y alianzas público privadas para el desarrollo, entre otras. Esta cooperación debe ser concebida como un instrumento complementario a la gestión del desarrollo de los municipios, que alimenta y fortalece la gobernabilidad democrática local. Por tanto, es necesario que el tema se convierta en sujeto de los procesos de planeación municipal a fin de articularlo con los demás procesos de la gestión local.

Esto sin duda, presupone que las entidades territoriales asuman la creación de nuevas capacidades de gestión, y en especial, desplieguen sus competencias hacia la identificación de socios de cooperación, la potenciación de sus fortalezas y demás características que generan rasgos identitarios con proyección al exterior, la construcción de proyectos especiales de impulso al desarrollo, el control y direccionamiento estratégico de sus comunicaciones, el diseño e implementación de planes de mercadeo territorial, la realización de ejercicios de prospectiva territorial que sirvan de base para la selección de los escenarios futuros a los cuales deben apuntar los planes de desarrollo y las estrategias de internacionalización, entre otros.

Prólogo

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Este libro, el ABC de la Cooperación Internacional para el Desarrollo, supone, por tanto, una herramienta de trabajo que la FCM pone a disposición de los gobiernos locales para que afiancen sus procesos de cooperación internacional, y entiendan a estos actores como aliados clave para el desarrollo humano de las personas y sus municipios.

Angharad Collado de AraújoJefa de Cooperación al Desarrollo


Prólogo

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INTRODUCCIÓN

Los gobiernos locales colombianos en la agenda de desarrollo. ¿Qué hacer en la antesala del pos 2015?

La realidad de Colombia como país de renta media esconde lo que autores como (Alonso, 2012) han denominado “trampas de desarrollo”. El 70% de los pobres a nivel mundial se concentran en estos países. Tras realizar un repaso sobre el nivel de desarrollo en Colombia y tomando como referencia otros índices que miden más variables que la acumulación de capital, como el índice de desarrollo humano del Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), este ABC, pretende mostrar la situación real de desarrollo de país, y definir cuáles son las necesidades que tienen los gobiernos locales, reconfigurando el escenario de cooperación internacional en el país, a través de otro tipo de herramientas y alternativas.

En este sentido, la cooperación necesita innovar su modelo, y con el horizonte puesto en una nueva agenda mundial de desarrollo (Post 2015), se harán referencia a los modelos de cooperación sur-sur y triangular y la cooperación descentralizada, que si bien no son modelos tan nuevos en la historia de la cooperación, si lo son para Colombia, cuya dependencia del modelo tradicional de cooperación bilateral supera el 90% de la cooperación recibida y gestionada en el país.

Con este ABC la FCM quiere mostrar la estrategia que para 2014 impulsará con los municipios del país para reforzar sus lazos internacionales y sus estrategias de cooperación al desarrollo que refuercen la gobernabilidad democrática, la descentralización y el desarrollo humano de los territorios.

Colombia se encuentra clasificada en la lista del CAD como un país de ingreso medio - alto (2009), por lo cual ha perdido prioridad para la cooperación, frente a otros países de ingreso bajo o de la categoría inferior o “menos adelantados”, en la que aparece una gran cantidad de países de África. Por tal razón, se hace necesario que la cooperación internacional en Colombia cuente con mecanismos de coordinación y articulación para establecer relaciones más eficaces y eficientes.

Por otra parte, dado el nivel de desarrollo de Colombia, la cooperación que el país demande debe ser eficiente, con buenos resultados y sostenible, es decir, debe estar enfocada a la construcción de soluciones duraderas a los problemas prioritarios.

A pesar de que el porcentaje de la cooperación internacional en la economía agregada del país ha sido tradicionalmente bajo (0.42% del PIB en 2008), Colombia es el segundo país de la región con la mayor destinación de recursos de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD) en América Latina y el Caribe, después de Haití.

Introducción

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Figura 1. Flujos de Cooperación (USD) para Colombia

Fuente. World Bank www.worldbank.org

Pero, la realidad del desarrollo en Colombia, mirada con otros criterios más inclusivos, multidimensionales y heterogéneos, muestra una situación de desarrollo, con unas profundas brechas estructurales, una situación muy distinta a la simple medición de acumulación de capital que nos presenta la realidad de la renta media.

Este ABC plantea cómo el nivel de dependencia de la AOD en el país ha significado la centralización de toda la política de cooperación, y como esta tendencia debe ser invertida para el desarrollo y fortalecimiento de los gobiernos locales.

Figura 2. Distribución de la cooperación internacional por tipo de fuente 2012

Fuente. APC, Informe 2012.

Introducción

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$1 B

$800 M

$600 M

$400 M

$200 M

$0 1990 1995 2000 2005 2010

Data from World Bank - Powered By Explore data

Colombia

Aid flows at constant US$

94%

4%1%1%

AOD PRIVADOS Y ONGI CSS DESCENTRALIZADOS

En un contexto de globalización, economía global y sociedad del conocimiento, los efectos se están viviendo de manera polarizada a nivel local, generando en muchos casos una fuerte fractura social (Rosa de la Fuente, 2010). En Colombia esta polarización se acentúa más al sumarse históricos problemas de vulnerabilidad en lo local. Son los gobiernos locales los que tienen la responsabilidad en la primera línea del desarrollo humano de las personas, ya que tienen que responder con las políticas públicas que tienen que ver con los derechos humanos fundamentales y básicos de cualquier persona.

En este contexto, los desafíos y oportunidades de los gobiernos locales escenifican la agenda política del desarrollo de los próximos años. La FCM, en su trabajo de acompañamiento a los gobiernos locales para impulsar sus estrategias de cooperación al desarrollo presenta las siguientes herramientas como mecanismos y caminos centrales para fortalecer los procesos de descentralización municipal, internacionalizar el municipio y encontrar en la cooperación internacional a un socio clave para el cumplimiento de los planes de desarrollo municipal:

Angharad Collado de Araújo

Jefa de Cooperación al Desarrollo


Introducción

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La cooperación Sur-Sur La cooperación descentralizada

CAPÍTULO I

Principios básicos de la cooperación internacional para el desarrollo

El concepto de desarrollo

A lo largo de la historia, el concepto de desarrollo ha sufrido una serie de transformaciones que se evidencian particularmente en un cambio desde una perspectiva netamente economicista soportada en el crecimiento económico, a una perspectiva multidimensional en función del ser humano y de la sostenibilidad del uso de los recursos.

Bajo este contexto, queremos definir el concepto de desarrollo en este ABC, donde identificamos un primer escenario en la década de los cincuenta, en el cual el desarrollo se entendía fundamentalmente como un indicador de tipo cuantitativo, sinónimo de la renovada industrialización que se evidenciaba en el mundo como consecuencia de la finalización de la Segunda Guerra Mundial. Así, el individuo era considerado como un factor más de producción y el indicador más importante lo constituía la renta nacional, derivada de la renta personal.

En la década de los sesenta hubo una fuerte reflexión en la cual se cuestionaba esta concepción del desarrollo y se consideraba fundamental vincular otros aspectos de tipo social. Es así como, el profesor Dudley Seers formuló una teoría en la que mencionaba, que para saber si un país se había desarrollado debía preguntarse qué había pasado con la pobreza, el desempleo y la desigualdad. Concluía además, que si estos problemas habían empeorado, no era posible hablar de desarrollo, aun cuando el ingreso por habitante se hubiese duplicado. Con esto, quedaba claro que el crecimiento económico no podía ser el fin mismo del desarrollo.

Con esta concepción, se vincularon entonces, indicadores sociales como la distribución del ingreso y la tasa de desempleo que condicionaba el avance de las economías a un desarrollo incluyente y no reduccionista. Para la década de los setenta se sumó a esta dinámica la preocupación de los países industrializados por el uso irracional e insostenible de los recursos naturales y la contaminación ambiental, provocado por su proceso de crecimiento e industrialización.

En la década de los ochenta y como consecuencia de la recesión de la economía internacional, la explosión del problema de la deuda externa y los problemas inflacionarios, se evidenció una dinámica del desarrollo que centraba sus objetivos económicos hacia la estabilidad macroeconómica y la recuperación del crecimiento económico. Así, el Fondo Monetario Internacional (FMI) empieza a ampliar el campo de su actividad, desarrollando tareas –y generando instrumentos crediticios– que desbordaban los de su cometido originario, hasta convertirse en custodio de la economía mundial y la apertura de los mercados propios

Capítulo I

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del proceso de globalización. En concreto, tras la crisis de la deuda externa en 1982, el FMI altera su modus operandi e inevitablemente comienza a actuar en el ámbito del desarrollo. Su acción, junto con el apoyo del Banco Mundial (BM) se orienta particularmente en el diseño, financiación y seguimiento de los Planes de Ajuste Estructural (PAE), orientados a restablecer el equilibrio de la balanza de pagos de los países afectados por la crisis para permitir que cumpliesen con el servicio de la deuda.

En definitiva, a partir de la crisis de la deuda, los países en desarrollo renunciaron de forma generalizada a las estrategias nacionalistas de desarrollo del periodo poscolonial y, en gran medida, como resultado de la aplicación de los PAE, adoptaron un nuevo modelo económico de inspiración neoliberal conocido como “Consenso de Washington”, basado en la liberalización económica, el predominio de las fuerzas del mercado, la apertura externa y la supremacía del sector exportador, con el que se buscaba una nueva modalidad de inserción en la economía mundial (Sanahuja, 2001).

Las actuaciones del FMI y del BM en las economías en transición y en general, en las crisis financieras mundiales han sido duramente criticadas, especialmente por los grandes costos sociales del proceso que han agravado los problemas de pobreza, desigualdad, exclusión social y de deterioro ambiental en los países en desarrollo.

En efecto, las consecuencias de la implementación de los PAE ocasionaron una revisión de los contenidos y de la forma de proceder de estas instituciones. Se hizo evidente la necesidad de poner en marcha un nuevo enfoque –el pos “Consenso de Washington”, en términos de Stiglitz–, que tomase en cuenta, de una manera más integral, además de la reforma económica, las dimensiones sociales, institucionales y medio ambientales propias del proceso de desarrollo, es decir, un nuevo enfoque más comprometido con los objetivos de erradicación de la pobreza, como principio orientador de la acción multilateral en los países en desarrollo.

A finales de la década de los ochenta y durante la década de los noventa, el concepto de desarrollo se transforma y convierte al ser humano en el centro del mismo, brindándole a lo local un papel protagónico para su gestión, en el que se revitaliza al territorio como escenario de negociación de las políticas públicas, más allá del mero énfasis en lo administrativo, político y fiscal.

El Desarrollo Humano (DH) como enfoque aparece a finales de la década de los años ochenta, bajo la tutela de Naciones Unidas y la influencia académica de dos reconocidos economistas y premios nobel de economía: Amartya Sen y Mahbu bulHaq. Desde entonces, muchos autores han ido precisando el concepto y adaptándolo a distintas realidades y contextos. La FCM asume como propia la definición planteada por la socióloga brasilera

Capítulo I

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Sueli Cuoto: “El DH es el aumento del rango de opciones, escogencias, posibilidades y oportunidades entre las cuales los seres humanos pueden elegir” (PNUD, 2007). Para el nobel de economía el DH se logra agenciado los funcionamientos y las capacidades de gente. Y define dicho agenciamiento como las oportunidades sociales, políticas y económicas “pero también de las fuerzas sociales, de las iniciativas y de la libertad para participar en las decisiones sociales y en la elaboración de las decisiones públicas” (Sen 2000, p. 21).

En 1990 el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo publica el primer Informe sobre Desarrollo Humano, donde se rescata la propuesta de Haq y Sen. El Informe se preocupa por ofrecer una minuciosa definición del DH, así como los retos frente a su medición y aplicación en diferentes latitudes. En este se expone que:

La verdadera riqueza de una nación está en su gente. El objetivo básico del desarrollo es crear un ambiente propicio para que los seres humanos disfruten de una vida prolongada, saludable y creativa. Esta puede parecer una verdad obvia, aunque con frecuencia se olvida debido a la preocupación de acumular bienes de consumo y riqueza (p. 31).

Partiendo de esta publicación, el modelo abandera en diferentes países del mundo una visión del desarrollo donde se apueste por el bienestar de las personas, reconociendo la importancia del capital económico, pero no como un bien de transacción para la riqueza material, sino como un medio para el alcance del bienestar de las personas. Como reto el paradigma ha tenido que hallar fórmulas que le permitan medir objetivamente el estado actual, avances y retrocesos del DH en los países, las regiones y las localidades. En primera instancia se cuenta con el Índice de Desarrollo Humano (IDH), que contempla tres dimensiones: longevidad, educación y nivel de vida decente. Igualmente, ha diseñado dos indicadores para la medición de la pobreza. Índice de pobreza humana países en desarrollo (IPH-1), donde se tiene en cuenta: la esperanza de vida hasta los cuarenta años; la tasa de analfabetismo de adultos; la población sin acceso sostenible a fuente de agua; y el porcentaje de niños con peso insuficiente para su edad. Y el Índice de pobreza humana países de la OCDE (IPH-2), en el que se mide la esperanza de vida hasta los sesenta años; porcentaje de adultos que carecen de alfabetización funcional; porcentaje de personas que viven por debajo del umbral de pobreza; y la tasa de desempleo a largo plazo. En el 2011, el PNUD anunció la medición multidimensional de la pobreza, con la que intenta dar cuenta de manera más ajustada, de la verdadera dimensión de la pobreza en el mundo (Canal, 2012).

Con el paso de los años se han diseñado otros indicadores, como índice de desigualdad de género (IDG), que mide las mismas dimensiones del IDH, contemplando las diferencias por género y el índice de potenciación de género (IPG), concentrado en la participación en política, en la vida económica y el nivel de ingresos de las mujeres. En paralelo las oficinas nacionales del PNUD han diseñado y puesto en marcha diferentes mediciones del DH, con el fin de lograr obtener información más ajustada de su desarrollo.

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De acuerdo con William Pleitez (2012), la finalidad del DH se concentra en cinco puntos: i) cohesión social, por medio de la cual se establecen consensos entre ciudadanía, fuerzas sociales económicas y políticas, la justicia social y el respeto al estado de derecho; ii) productividad, dada a través del aumento de la creatividad y el desarrollo de las potencialidades de las personas; iii) bienestar, comprendido como la ampliación de las libertades reales de las personas y llevar adelante planes de vida que considere valiosos; iv) equidad, tanto en igualdad de oportunidades, como de participación y de género, y v) sostenibilidad, donde se apunta a un DH a mediano y largo plazo para las generaciones actuales y las venideras.

En Colombia, y en todos aquellos países con un conflicto armado prolongado, los alcances del DH han sido cooptados y reducidos por espacios de violencia directa y armada. De esta manera se ha planteado que no puede existir un correcto desarrollo humano si la población no cuenta con unos mínimos de seguridad y contexto de paz para la escogencia de la mejor opción de vida. En otras palabras, el conflicto armado merma la capacidad y libertad de oportunidades para desarrollar una vida mejor. Sin una apropiación del enfoque de DH a nivel local será mucho más complicado lograr la paz sostenible en el largo plazo, y más si se tiene en cuenta que, en parte, el conflicto armado en Colombia obedece a causas estructurales que mitigan el bienestar de las personas, que no permiten a la población gozar de una vida larga y saludable, ni optar por opciones de vida con todas las garantías de seguridad. Contemplar el enfoque de DH en lo local ayuda a definir políticas públicas en construcción de paz, enfocadas a la superación de las causas, los efectos y consecuencias del conflicto armado colombiano.

Temas prioritarios para el desarrollo humano en la actualidad

El progreso social: mayor acceso a la educación, mejores servicios de nutrición y salud.La economía: importancia del crecimiento económico como medio para reducir las desigualdades y mejorar los niveles de desarrollo humano.La eficiencia en términos de uso y disponibilidad de los recursos. el desarrollo humano propicia el crecimiento y la productividad, siempre y cuando este crecimiento beneficie de manera directa a las personas pobres, las mujeres y otros grupos marginados.La igualdad en cuanto al crecimiento económico y otros parámetros del desarrollo humano.La participación y la libertad, en especial mediante el empoderamiento, la gobernabilidad democrática, la igualdad de géneros, los derechos civiles y políticos y la libertad cultural, particularmente en los grupos marginales definidos por parámetros, tales como: urbanos/rurales, sexo, edad, religión, origen étnico. parámetros físicos y mentales, etc.La sostenibilidad para las generaciones futuras, en términos ecológicos, económicos y sociales.La seguridad humana: La seguridad ante amenazas crónicas de la vida cotidiana tales como el hambre y las discontinuidades repentinas como la desocupación, la hambruna, los conflictos, etc.

Capítulo I

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En este mismo sentido, y en concordancia con la dimensión social, el concepto de desarrollo ha vinculado en las dos últimas décadas los aspectos medioambientales, razón por la cual, el desarrollo vincula tanto la dimensión económica como la humana y la medioambiental. La Cumbre de Rio de 1992 y el trabajo de la Comisión de Desarrollo Sostenible, a través del informe Nuestro Futuro Común, otorgan a esta dimensión un papel primordial en los procesos de desarrollo, institucionalizando el concepto de desarrollo sostenible, entendido como aquel proceso que no hipoteca las posibilidades de progreso de las generaciones futuras.

Las dinámicas actuales sobre las cuales actúa la comunidad internacional en materia de desarrollo, están fundamentadas en el cumplimiento para el 2015 de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), los cuales fueron acordados en la Cumbre del Milenio de Naciones Unidas en el 2000, en la que gobernantes de países desarrollados y en desarrollo asumieron el compromiso de cumplir 8 objetivos y 18 metas para el año 2015.

Pese a los acuerdos sobre los ODM, la gran preocupación de la comunidad internacional ha estado relacionada con la evidente situación de su cumplimiento para el 2015. Frente a eso, ha habido una diversidad de discursos que buscan analizar e indagar el mundo del desarrollo “pos 2015”. En efecto, de cara a la Conferencia de Río+20 (julio de 2012) los gobiernos de Colombia, Guatemala, Perú y los UAE propusieron acordar unos Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), mientras que varios Think-tanks en colaboración con grandes organizaciones ecologistas se sumaron a la confección de listas y nuevas marcas (Global DevelopmentGoals).

Por su parte, El PNUD lanzó en junio de 2012 la idea de crear un IDH sostenible que vinculara la dimensión ambiental a las de educación, salud e ingreso. De la misma manera, se ha empezado a hablar del término “crecimiento verde” (OCDE) o “economía verde” (ONU), que ha sido denunciado como un nuevo intento de encubrir la mercantilización de los recursos naturales y el problema de los límites planetarios.

Conceptos generales de la cooperación internacional para el desarrollo

¿Qué es la cooperación internacional para el desarrollo?

La Cooperación Internacional puede ser definida como la relación que se establece entre dos o más países, organismos u organizaciones de la sociedad civil, con el objetivo de alcanzar metas de desarrollo consensuadas (PNUD, 2006).

Se define además, como el conjunto de actuaciones realizadas entre actores públicos y privados de países de diferente nivel de renta con el propósito de contribuir con el progreso económico y social (Gómez y Sanahuja, 2009), mediante la transferencia de recursos, tecnologías, conocimientos, habilidades y experiencias (Grandas y Nivia, 2012).

Capítulo I

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La cooperación debe partir de la construcción de visiones solidarias y cooperativas y no de medidas asistencialistas para cumplir con los compromisos adquiridos en foros internacionales. De esta manera, la cooperación debe darse en diferentes niveles, direcciones y formas (RACI, 2011).

Principales características

• Ámbito de actuación: el ámbito de la cooperación internacional está enmarcado en las relaciones internacionales, en las cuales existen intereses globales y a través de ellas se pretende contribuir con un contexto internacional, con mejores condiciones de vida de la población, así como también, al fomento de los derechos humanos, la consolidación de la democracia, el buen gobierno y la búsqueda de la paz, entre otros intereses conjuntos.

• Es cooperación: porque intervienen al menos dos agentes (que pueden ser personas, instituciones o empresas) que actúan conjuntamente para lograr un objetivo determinado, bajo los principios de solidaridad, corresponsabilidad e interés mutuos.

• Es internacional: porque estos agentes se encuentran ubicados en países distintos.

• Es para el desarrollo: porque la acción ejecutada procura construir un mundo más justo y equilibrado por medio de la ejecución de proyectos, investigaciones, entre otros (Amycos, 2005).

• Beneficios comunes: la cooperación internacional ofrece beneficios para las partes involucradas. No debe ser concebida como un proceso vertical y asimétrico en el cual existe un “donante” y un “receptor” de recursos. Los beneficios pueden ser entonces, tangibles o intangibles: tangibles, como la obtención de conocimientos o la apertura de nuevos espacios para las relaciones; intangibles, como el disfrute de los bienes públicos globales, tales como la conservación del medio ambiente, la seguridad, la estabilidad económica, entre otros.

• Responsabilidad compartida: en cuanto a la responsabilidad compartida, puede decirse en primera instancia, que la cooperación busca contribuir con la solución de problemas globales que afectan las dimensiones sociales, económicas y medioambientales del desarrollo. En segunda instancia, es fundamental que los actores que establecen relaciones de cooperación deban ser responsables conjuntamente de las acciones del desarrollo.

En virtud de estos principios, las acciones de cooperación son definidas a partir de un diálogo entre ambas partes, en el cual se definen los criterios, responsabilidades y objetivos, en un marco de coordinación e igualdad entre las partes.

Capítulo I

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Muchas personas pueden llegar a creer que la cooperación consiste en la donación de dinero por parte de un país a otro […] el concepto que manejamos es más amplio y se identifica con una manera solidaria de entender las relaciones humanas. Se trata de establecer lazos de colaboración plurales (con aportaciones de todos) que aspiren al bien común” (Sánchez, 2002).

¿Cómo se financia la cooperación internacional para el desarrollo?

* A través de recursos públicos que provienen de los Estados, incluso, de los gobiernos territoriales. Esta cooperación se denomina “Ayuda Oficial al Desarrollo” (AOD).

* A través de recursos privados que destinan las organizaciones de la sociedad civil como ONG, fundaciones, empresas, iglesias, universidades privadas, agremiaciones y demás actores pertenecientes a este grupo.

De la misma manera, estos recursos pueden ser:

* Reembolsables: en especial, créditos con condiciones especiales y definidas, que provienen de los actores multilaterales de carácter financiero.

* No reembolsables: donaciones para actividades de cooperación en las cuales se financian proyectos o programas de desarrollo, se realiza ayuda humanitaria, ayuda alimentaria, de emergencia, entre otros.

Es necesario aclarar que los recursos, tanto públicos como privados, se transfieren a través de un sinnúmero de formas y mecanismos, incluso, algunos de estos combinan tanto recursos públicos como privados.

¿Qué podemos entender entonces por Ayuda oficial al desarrollo (AOD)?

La AOD hace parte de la cooperación para el desarrollo que se restringe a los recursos públicos, transferidos por un país u organismo internacional y que responden a unas características establecidas por los llamados donantes.

De acuerdo con el Comité de Ayuda al Desarrollo, la AOD puede ser entendida como: Los flujos que las agencias oficiales, incluidos los gobiernos estatales y locales, o sus agencias ejecutivas, destinan a los países en desarrollo y a las instituciones multilaterales, y que en cada operación satisfacen las siguientes condiciones: a) tienen como principal objetivo la promoción del desarrollo económico y el bienestar social de los países en desarrollo, y b) son de carácter concesional y contienen un elemento de donación de al menos 25%.

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El concepto de AOD debe cumplir con los siguientes criterios: El destino de la ayuda: debe ser destinada a fines en pro del desarrollo económico y el bienestar social. En este sentido quedan excluidas otras finalidades como las militares o las acciones enfocadas a intereses comerciales y políticos del donante.

Condicionalidad o concesionalidad: teniendo en cuenta el grado de concesionalidad, la ayuda puede ser no reembolsable, o sea, la constituida por donaciones, o reembolsable, es decir, que se trata de créditos o préstamos. La transferencia, en casos de ser un préstamo, debe poseer un grado de concesionalidad de al menos un 25%. Si se trata de una donación esa concesionalidad es del 100%.

El país receptor debe estar en la lista del CAD: el país candidato que recibe esta ayuda debe estar en la lista de Estados y territorios receptores. Esta lista es conocida como Lista del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD), en la cual aparece la siguiente categoría de países: menos adelantados, otros países de ingresos bajos, países de ingresos medios, países de ingreso medio-alto y países de ingresos altos. Estas categorías se establecen de acuerdo con el ingreso per cápita del país en cuestión.

El ingreso per cápita: es un indicador que resulta de dividir el ingreso total de un país (medido por el PIB) sobre el número de habitantes de ese país. Sin embargo, entre las críticas que se hacen a este indicador como parámetro para la clasificación que sirve de base para definir los países prioritarios para recibir cooperación, es que se trata de un indicador que no refleja la concentración de la riqueza. Por ejemplo, si el PIB fuera de 1000 dólares y solo existieran dos habitantes, el PIB per cápita indicaría que a cada individuo le corresponden 500, sin señalar cuál es el reparto real entre ambos.

Instrumentos de la cooperación internacional para el desarrollo

Las modalidades de cooperación han evolucionado en los últimos años y se han adaptado a las estrategias de desarrollo de los países receptores y a los puntos de vista de los donantes con cambios en sus modalidades de operación.

Es importante destacar que los cambios económicos y geopolíticos recientes han condicionado el otorgamiento de las ayudas por parte de los países donantes; y en consecuencia, los recursos de cooperación internacional tienden a ser escasos o restringidos.

Además, han aparecido otras modalidades de cooperación como los canjes de deuda por proyectos de desarrollo, o la cooperación ligada a intercambios comerciales o financieros, así como los créditos blandos. Estas modalidades no son excluyentes; cualquiera de ellas puede utilizarse de manera paralela, incluso, pueden ser parte de un mismo propósito.

Capítulo I

24

A continuación se exponen las diferentes clasificaciones que pueden enmarcar las modalidades e instrumentos más utilizados de la cooperación internacional:

Según tipo y naturaleza de las actividades involucradas

Cooperación técnica: es la modalidad que incorpora la transferencia de técnicas, tecnologías, conocimientos o experiencias de países más desarrollados y organismos multilaterales con el fin de fortalecer las capacidades nacionales existentes en los países en proceso de desarrollo.

Esta modalidad de cooperación incluye la asistencia técnica internacional, que transfiere conocimientos, capacidades y habilidades técnicas para la gestión, e incorpora actividades de asesoría, capacitación y apoyo institucional, normalmente realizada por expertos internacionales.

Cooperación financiera: es la transferencia de recursos en efectivo, por lo general de carácter no reembolsable, transferido por países u organismos internacionales de cooperación, destinada a apoyar proyectos, donaciones, asistencia humanitaria u otro tipo de ayuda que permita mitigar o atender las necesidades más apremiantes de las poblaciones más necesitadas en los países en desarrollo.

La cooperación financiera también puede ser de carácter reembolsable, que comprende los créditos concesionales o créditos blandos. En Colombia, esta modalidad es coordinada por el DNP y el Ministerio de Hacienda, dado el carácter de crédito externo de este tipo de relación.

Capítulo I

25

Tipo y naturaleza de las actividades

involucradas

Número y naturaleza

de las partes involucradas

•Cooperacióntécnica•Cooperaciónfinanciera•Ayudahumanitariaydeemergencia•Ayudaalimentaria•Cooperacióncultural•Becas•Cooperacióncientíficaytecnológica•Donaciones

•Cooperaciónbilateral•Cooperaciónmultilateral•Cooperaciónmultibilateral•Cooperaciónsur-sur•Cooperacióntriangular•Cooperacióndescentralizada

La cooperación internacional técnica o financiera, tiene como propósito colaborar en la búsqueda de objetivos de desarrollo establecidos por los países receptores, con programas o proyectos mutuamente concertados. Conviene precisar entonces que el principal instrumento de la cooperación técnica y financiera son los proyectos y programas, a lo cual se dedicaran varios módulos más adelante en este curso.

Ayuda humanitaria y de emergencia: con esta modalidad de cooperación la comunidad internacional apoya situaciones de emergencia y busca asistir a los afectados por catástrofes naturales (tales como terremotos, huracanes, epidemias e inundaciones, entre otros), o producidas por el hombre (como los conflictos armados), mediante el envío de bienes y equipos de primera necesidad (medicinas, alimentos, ropa, materiales de socorro, etc.).

Con este tipo de ayuda se ofrece asistencia a las poblaciones afectadas o vulnerables con el fin de reducir los efectos de las situaciones de emergencia y satisfacer las necesidades inmediatas. Para que una donación pueda ser considerada como ayuda de emergencia debe responder a una situación anormal, que este provocando grandes sufrimientos humanos a la población, y a la que el gobierno receptor no pueda hacer frente con sus propios recursos.Ayuda alimentaria: consiste en el aporte de productos alimentarios a países en desarrollo para potenciar el autoabastecimiento y garantizar su seguridad alimentaria, como base de su proceso de desarrollo. Se considera ayuda alimentaria:

• Las entregas de víveres destinados a la alimentación humana efectuados en el marco de programas nacionales o internacionales.

• La ayuda alimentaria de emergencia.

• Las entregas de productos intermedios tales como, productos de alimentación animal y medios de producción agrícola (granos, semillas), siempre que estos productos se suministren en el marco de programas de Ayuda Alimentaria del donante.

Esta modalidad de cooperación se ofrece por lo general en situaciones excepcionales, como casos de desastres, emergencia o por crisis humanitarias causadas por conflictos armados o de violencia. Además de transferir alimentos, se busca incrementar la capacidad de producción agrícola del país beneficiario, a través de asistencia técnica, capacitación, herramientas o materiales, y mejorar los canales de distribución de los alimentos y las condiciones socioeconómicas de la población.

En Colombia, por ejemplo, la ayuda alimentaria es otorgada para la realización de proyectos de desarrollo con la modalidad de alimentos por trabajo, como la ayuda del Programa Mundial de Alimentos (PMA). Este programa apoya a los beneficiarios para la construcción de infraestructura básica social, con el fin de propiciar el desarrollo sostenible de las comunidades.

Capítulo I

26

Cooperación cultural: es la ayuda destinada a la realización de actividades en algunas áreas culturales, mediante entrega de equipos, donaciones de material, capacitación o intercambios. Esta cooperación está dirigida a museos, casas de la cultura, grupos culturales, entre otros. En Colombia, este tipo de cooperación se coordina a través del Ministerio de Cultura y la Dirección de Asuntos Culturales de la Cancillería.

Becas: tienen como objetivo contribuir a la formación de personal técnico, investigadores o funcionarios que puedan desempeñar un papel importante en los países en desarrollo, mediante su formación o capacitación técnica en un país más desarrollado.

Cooperación científica y tecnológica: busca fomentar el desarrollo de los países, a través de apoyo al fortalecimiento de capacidades tecnológicas o de creación de conocimiento. Opera a través de movilidades como intercambio de investigadores, proyectos conjuntos y redes de investigación.

Donaciones: son una modalidad particular de ayuda, que se ofrece básicamente a través de la entrega de equipos y materiales, así como de recursos financieros para el desarrollo directo de algún proyecto. Por lo general, son líneas particulares de las embajadas o agencias cooperantes, que apoyan el mejoramiento de grupos más pobres de población con entrega de recursos físicos o financieros.

Según el número y naturaleza de las partes involucradas

Cooperación bilateral: es aquella en la que participan dos países o instituciones de dos países. Por esto, se conocen como fuentes bilaterales a los gobiernos de los países con los cuales se tienen relaciones de cooperación internacional. Estas relaciones se efectúan de gobierno a gobierno a través de las embajadas. Sin embargo, la conformación de agencias de cooperación es una figura muy utilizada por los países como entidades de coordinación técnica.

Cooperación multilateral: interviene un organismo internacional público. Las fuentes multilaterales entonces son los organismos internacionales en los cuales participan varios países con intereses determinados de carácter político, regional o sectorial. Estos mecanismos multilaterales otorgan o ejecutan cooperación con sus propios recursos o con fondos entregados por los países miembros para programas concretos.

Cooperación descentralizada: es el conjunto de iniciativas de cooperación al desarrollo, que bajo el liderazgo de autoridades locales procura estimular las capacidades de los actores de la base territorial y fomentar un desarrollo más participativo (Zapata, 2007).

Capítulo I

27

Cooperación multibilateral: cuando intervienen dos países que cooperan y un tercer país o un organismo internacional que financia la cooperación.

Cooperación sur-sur: ocurre entre países de similar nivel de desarrollo y se denomina también Cooperación técnica entre países en desarrollo (CTPD), o cooperación sur-sur.

Cooperación triangular: cooperación realizada por dos países en desarrollo con el financiamiento de un tercer país más desarrollado, para compartir conocimientos o experiencias previamente adquiridos con apoyo técnico internacional. Esta modalidad puede darse también con la participación de fuentes multilaterales. Es bueno tener presente que, dada la naturaleza de la CTPD, las metodologías de presentación de actividades o proyectos de esta modalidad es en esencia similar a las que se presentan en este curso; sin embargo, pueden requerir algún detalle sobre las operaciones puntuales que se buscan ejecutar.

Actores de la cooperación internacional

Los actores de la cooperación internacional, en general, públicos o privados, son instituciones y personas que pueden participar en alguna etapa del proceso de gestión. Se reconocen actores, como: gobiernos, organizaciones no gubernamentales, organismos internacionales, grupos sociales y cívicos, empresas, universidades, centros de investigación, cámaras de comercio, dirigentes políticos y sindicales, etc.

Actores públicos: son aquellos en los que interviene oficialmente el gobierno o una agencia gubernamental de un país o un organismo internacional gubernamental. Entre los actores públicos de la cooperación, además de las instituciones de gobierno o las agencias de cooperación, ya sean multilaterales o de algún país, aparecen las administraciones públicas descentralizadas, es decir, los municipios, provincias o departamentos, que operan en la modalidad de cooperación descentralizada. En algunos países, como España, esta forma de cooperación consiste en la cooperación de las unidades autónomas, diputaciones y ayuntamientos. Estos actores se han ido consolidando constantemente, dada su cercanía con el ciudadano y la participación social que pueden desarrollar.

Actores privados: se considera cooperación privada o no gubernamental cuando en ella intervienen particulares y organizaciones no gubernamentales (ONG), tanto nacionales como internacionales. Recientemente han aparecido en el marco de la cooperación internacional otros actores que forman parte de la cooperación no gubernamental, como las organizaciones no gubernamentales para el desarrollo (ONGD), y la movilización de recursos no oficiales de empresas, que brindan asistencia técnica, transferencia de tecnología o recursos financieros para el desarrollo. También los aportes privados, o recursos propios de particulares, iglesias, empresas o fundaciones, canalizados por diferentes vías.

Capítulo I

28

Actores mixtos: cooperación ofrecida por instituciones privadas, pero que es financiada con recursos públicos.

Así por ejemplo, la Federación Colombiana de Municipios, como persona jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y de carácter gremial, que agrupa a los municipios, distritos y asociaciones de municipios del país, si bien hace parte del grupo de actores privados, acompaña a las administraciones municipales en sus procesos de planeación y gestión de la cooperación y a su vez, recibe recursos de cooperación tanto de fuentes oficiales como privadas.

De la misma manera, en los últimos años han surgido alianzas entre varios actores que deciden cooperar en un tema específico, a través de los fondos globales multidonantes, financiados por varios donantes para un tema global de desarrollo específico como el medio ambiente, la tuberculosis, entre otros.

Figura 3. Los actores de la cooperación internacional

Capítulo I

29

Actores del sistema de cooperación internacional

BILATERALES: los Estados: agencias de cooperación como APC, Colombia,

AECID, GIZ, USAID, JICA, etc.

Organismos financieros internacionales:

FMI, BM, BID, CAF

PRIVADOS: Organizaciones de la sociedad

Civil, empresas

Organismos no financieros: el sistema

de NacionesUnidas

DESCENTRALIZADOS: Gobiernos locales y regionales

MULTILATERALESOrganismos no

financieros: el sistema de Naciones Unidas

CAPÍTULO II

Tendencias de la cooperación internacional en colombia

Colombia, un país de renta media

La agrupación de los países, de acuerdo a su nivel de desarrollo, se constituye a partir de distintos criterios que son influyentes a la hora de categorizar el estatus de la renta.

Según el Banco Mundial, el ingreso per cápita de un país determina su nivel de desarrollo; en el 2013 las clasificaciones de ingresos por INB per cápita se establecieron de la siguiente manera (Banco Mundial, 2013):

• Ingreso bajo: US$1.035 o menos

• Ingreso mediano bajo: US$1.036 a US$4.085

• Ingreso mediano alto: US$4.086 a US$12.615

• Ingreso alto: US$12.616 o más

Por su parte, el CAD de la OCDE hace énfasis en dos grandes clasificaciones derivadas de la recepción de AOD: los “países desarrollados” (son equivalentes a los países de ingreso alto de la clasificación del Banco Mundial) y los “países en desarrollo” (de ingreso bajo, medio-bajo y medio-alto, según el Banco Mundial (CEPAL, 2012).

Un tercer criterio de clasificación, como vimos en el capítulo I, lo establece el PNUD, al organizar a los países por niveles de desarrollo humano, mediante el Índice de Desarrollo Humano (IDH), agrupando tres aspectos fundamentales de desarrollo: longevidad, educación y poder adquisitivo. Así las cosas, el IDH para cada país permite al PNUD establecer una clasificación en cuatro niveles de desarrollo humano (PNUD, 2011): “desarrollo humano muy alto” (IDH superior a 0.79 en 2011), “desarrollo humano alto” (IDH entre 0.698 y 0.79), “desarrollo humano medio” (de 0.52 a 0.698), y “desarrollo humano bajo” (IDH inferior a 0.52) (CEPAL, 2012).

Si hacemos énfasis en los datos proporcionados por el Banco Mundial, es preciso afirmar que en América Latina tan solo tres países se encuentran catalogados como países de renta alta (Bahamas, Barbados y Trinidad y Tobago). De los restantes 30 países, solo uno se clasifica como país de ingreso bajo, 8 se clasifican como países de ingreso medio-bajo y 21 se clasifican como de ingreso medio-alto (CEPAL, 2012).

Capítulo II

31

El siguiente cuadro muestra un comparativo de los tres criterios de clasificación mencionados para determinar el nivel de desarrollo de un país.

Cuadro 1 Clasificaciones de los países de américa latina y el caribe de acuerdo con distintos criterios de desarrollo

Fuente. Banco Mundial (2011), PNUD (2011) y CAD (2011).

Capítulo II

32

CEPAL - Serie Financiamiento para el Desarrollo N°241 Conglomerados de desarrollo en América Latina y el Caribe....

10

para la recepción de AOD: los “países desarrollados” (que se corresponden, básicamente, con los países de ingreso alto de la clasificación del Banco Mundial) y los “países en desarrollo” (de ingreso bajo, medio-bajo y medio-alto, según el Banco Mundial), siendo estos últimos los potenciales receptores de AOD (CAD, 2011).

Finalmente, el PNUD clasifica a los países por niveles de desarrollo humano mediante el cómputo de un índice sintético —el Índice de Desarrollo Humano, IDH— que captura parcialmente la multidimensionalidad del concepto de desarrollo humano. Concretamente, el IDH agrupa tres dimensiones de desarrollo: longevidad, educación y poder adquisitivo2. El cómputo de los correspondientes IDH para cada país permite al PNUD establecer una clasificación de países en cuatro niveles de desarrollo humano (PNUD, 2011): “desarrollo humano muy alto” (IDH superior a 0,79 en 2011), “desarrollo humano alto” (IDH entre 0,698 y 0,79), “desarrollo humano medio” (de 0,52 a 0,698), y “desarrollo humano bajo” (IDH inferior a 0,52).

Pues bien, la aplicación de estos tres criterios al contexto de ALC permite evaluar el grado de coincidencia de las clasificaciones de desarrollo (Cuadro 1): de los 33 países de la región que son socios de la CEPAL, 3 son países desarrollados (es decir, de ingreso alto) y 30 son países en desarrollo (de los cuales, sólo uno es país de ingreso bajo, ocho son países de ingreso medio-bajo y 21 son de ingreso medio-alto). En términos del IDH, tres son países de desarrollo humano muy alto, 20 de desarrollo humano alto, nueve de desarrollo humano medio y uno de desarrollo humano bajo. En resumidas cuentas, ALC es, por tanto, una región predominantemente de renta media-alta y de desarrollo humano alto. A pesar de la coincidencia general entre las listas, destacan algunas discrepancias entre la clasificación por niveles de ingreso per capita (Banco Mundial y CAD) y la clasificación por niveles de desarrollo humano (PNUD): dos países de ingreso alto (Bahamas y Trinidad y Tobago) no alcanzan el nivel superior del IDH; dos países de ingreso medio-alto (República Dominicana y Surinam) no logran el nivel de desarrollo humano alto (y se ubican en el medio); un país de ingreso medio-bajo (Belice) sí alcanza el nivel de desarrollo humano alto; y dos países de ingreso medio-alto (Argentina y Chile) se ubican en el nivel más alto de desarrollo humano.

CUADRO 1 CLASIFICACIONES DE LOS PAÍSES DE AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE DE

ACUERDO CON DISTINTOS CRITERIOS DE DESARROLLO

Banco Mundial PNUD CAD Subregióna

1. Antigua y Barbuda Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo El Caribe

2. Argentina Ingreso medio-alto Desarrollo humano muy alto País en desarrollo América Latina

3. Bahamas Ingreso alto Desarrollo humano alto País desarrollado El Caribe

4. Barbados Ingreso alto Desarrollo humano muy alto País desarrollado El Caribe

5. Belice Ingreso medio-bajo Desarrollo humano alto País en desarrollo El Caribe

6. Bolivia (Estado Plurinacional de) Ingreso medio-bajo Desarrollo humano medio País en desarrollo América Latina

7. Brasil Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo América Latina

8. Chile Ingreso medio-alto Desarrollo humano muy alto País en desarrollo América Latina

9. Colombia Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo América Latina

10. Costa Rica Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo América Latina

11. Cuba Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo América Latina

12. Dominica Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo El Caribe

13. Ecuador Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo América Latina (continúa)

2 De hecho, la dimensión de poder adquisitivo del IDH se aproxima también mediante un indicador de renta por habitante (el PIB per

capita en PPA), lo que determina un cierto grado de solapamientos entre las tres clasificaciones de desarrollo.

CEPAL - Serie Financiamiento para el Desarrollo N°241 Conglomerados de desarrollo en América Latina y el Caribe....

11

Cuadro 1 (conclusión)

Banco Mundial PNUD CAD Subregióna

14. El Salvador Ingreso medio-bajo Desarrollo humano medio País en desarrollo América Latina

15. Granada Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo El Caribe

16. Guatemala Ingreso medio-bajo Desarrollo humano medio País en desarrollo América Latina

17. Guyana Ingreso medio-bajo Desarrollo humano medio País en desarrollo El Caribe

18. Haití Ingreso bajo Desarrollo humano bajo País en desarrollo América Latina

19. Honduras Ingreso medio-bajo Desarrollo humano medio País en desarrollo América Latina

20. Jamaica Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo El Caribe

21. México Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo América Latina

22. Nicaragua Ingreso medio-bajo Desarrollo humano medio País en desarrollo América Latina

23. Panamá Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo América Latina

24. Paraguay Ingreso medio-bajo Desarrollo humano medio País en desarrollo América Latina

25. Perú Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo América Latina

26.República Dominicana Ingreso medio-alto Desarrollo humano medio País en desarrollo América Latina

27.San Vicente y las Granadinas Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo El Caribe

28. San Kitts y Nevis Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo El Caribe

29. Santa Lucía Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo El Caribe

30. Suriname Ingreso medio-alto Desarrollo humano medio País en desarrollo El Caribe

31. Trinidad y Tabago Ingreso alto Desarrollo humano alto País desarrollado El Caribe

32. Uruguay Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo América Latina 33. Venezuela

(República Bolivariana de)

Ingreso medio-alto Desarrollo humano alto País en desarrollo América Latina

Fuente: elaboración propia con datos de Banco Mundial (2011), PNUD (2011) y CAD (2011). a Subregiones de ALC según CEPAL.

Por lo anterior, América Latina y el Caribe es una región donde se hace visible la predominancia de países de renta media-alta, lo cual permite inferir que los flujos de AOD disminuirán progresivamente en la región, precisamente porque los países de renta media alta están en la capacidad de autosatisfacer sus necesidades y pueden convertirse en los próximos donantes en el sistema internacional de cooperación al desarrollo.

De acuerdo con la Ayuda Oficial al Desarrollo bilateral desde los sectores del CAD registrada entre 2010 y 2011, se hace evidente que la mayor concentración de flujos en Colombia fue destinada a “otros sectores sociales”, lo que permite suponer que el conflicto armado y sus consecuencias están inmersos en esta categoría.

Cuadro 2. Principales cifras de AOD, promedios de 2003-2010

Fuente. Cepal, 2011.

Capítulo II

33

16 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

Cuadro 2 AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE: PRINCIPALES CIFRAS DE AOD,

PROMEDIOS DE 2003-2010

AOD/INB (en porcentajes)

AOD per cápita (en dólares)

AOD promedio anual (en millones

de dólares)Antigua y Barbuda 0,80 92 8Argentina 0,05 3 128Belice 1,57 59 18Bolivia (Estado Plurinacional de) 5,68 85 794Brasil 0,03 2 332Chile 0,09 7 123Colombia 0,46 20 878Costa Rica 0,22 13 58Cuba 0,29 10 113Dominica 7,76 373 26República Dominicana 0,30 13 120Ecuador 0,44 16 214El Salvador 1,13 38 231Granada 5,72 309 32Guatemala 1,19 30 401Guyana 9,24 211 158Haití 19,29 98 937Honduras 4,88 85 602Jamaica 0,63 28 74México 0,02 2 211Nicaragua 15,67 165 913Panamá 0,14 9 31Paraguay 0,74 15 90Perú 0,37 15 408Saint Kitts y Nevis 2,08 188 9Santa Lucía 2,17 115 19San Vicente y las Granadinas 4,42 206 23Suriname 4,30 170 86Uruguay 0,14 10 35Venezuela (República Bolivariana de) 0,03 3 69Total América Latina y el Caribe 0,22 14 7 141

Fuente: S. Tezanos Vázquez, “Conglomerados de desarrollo en América Latina y el Caribe: Una aplicación al análisis de la distribución de la ayuda oficial al desarrollo”, serie Financiamiento del desarrollo, Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2012, en prensa.

Nota: AOD/INB: relación entre la AOD (desembolsos netos) agregada en el período (dólares corrientes) y el INB agregado en el período (dólares corrientes). AOD per cápita: relación entre la AOD (desembolsos netos) agregada en el período (dólares constantes 2009) y la población agregada en el período. AOD promedio anual: promedio anual de los desembolsos netos de AOD en el período 2003-2010 (dólares constantes de 2009). Total América Latina y el Caribe incluye los 29 países de renta media de América Latina y el Caribe y Haití.

Cuadro 3

Fuente. www.oecd.org/dac

Después del deterioro económico que vivió el país, a finales de los noventa, desde 2003 se aprecia una mejora en la mayoría de los indicadores macroeconómicos. Detrás de Perú y Argentina, Colombia registra el mejor nivel de crecimiento promedio (4.3%) para el periodo 2002-2009 en América Latina.

Entre 2007 y 2009, la economía colombiana registró un crecimiento económico significativo. En 2008 el producto interno bruto per cápita alcanzó USD 243 982 436. Este crecimiento fue mermado por la crisis financiera internacional, la cual hizo que el ingreso en el 2009 disminuyera y alcanzara un total de USD 233 821 670. No obstante, esta cifra de crecimiento durante este periodo trajo como consecuencia directa la evolución positiva del PIB per cápita del país, llevando a Colombia a su clasificación como país de renta media alta. Para el 2012, el PIB registró USD 369 789 365.

Es importante resaltar que los países de renta media no son considerados receptores prioritarios de AOD, puesto que según la clasificación del Banco Mundial, el ingreso per cápita de los países enmarcados en este rango, hace que se encuentren más cerca de alcanzar el desarrollo, y por ende, la dependencia de la cooperación internacional tienda a disminuir progresivamente. Sin embargo, es común denominador de los países de renta media, el hecho de enfrentar amplios desafíos económicos, políticos, sociales y de sostenibilidad en su interior. Según datos informados durante la Primera Conferencia Mundial de Países de Renta Media, en San José de Costa Rica en junio de 2013, los países clasificados en esta categoría representan el 70% de la población mundial y albergan al 70% de las personas que viven en situación de pobreza en el mundo (RACI, 2013).

Lo anterior prueba que el sistema de clasificación de países, según su nivel de desarrollo basado en el PBI per cápita, no tiene en cuenta la realidad de los países de renta media, dejando de lado las desigualdades en términos de concentración de riqueza, las diferentes necesidades internas y la concepción multidimensional del desarrollo.

Capítulo II

34

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100%EducationEconomic infrastructure & services Production

Other social sectors MultisectorHumanitarian Aid

Figura 4. PIB (US$ a precios actuales) en Colombia 2003-2012

Fuente. Banco Mundial [en línea] http://databank.bancomundial.org/data/views/reports/chart.aspx

En este orden de ideas, Colombia se ha catalogado como un país de renta media alta en la lista de beneficiarios de la Ayuda Oficial al Desarrollo –AOD–, lista que construye el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y el Banco Mundial (BM).

• Se destaca la tendencia por parte de los donantes a destinar una menor ayuda hacia los países de renta media. Sin embargo, esta tendencia no se mantiene en el caso de Colombia. En efecto, si se analizan los recursos recibidos se puede determinar que la tendencia de los flujos de ayuda es creciente durante toda la última década.

• La cooperación recibida por el país no obedece plenamente a los criterios de elegibilidad que se imponen o establecen en los compromisos internacionales de cooperación, sino que más bien corresponde a la expresión de intereses particulares de política que motivan la presencia de donantes, agencias multilaterales, bancos de desarrollo, fundaciones privadas y ONG internacionales en Colombia. Entre los principales intereses de política que atraen la ayuda se encuentra la situación de conflicto que enfrenta el país, la cual explica fenómenos como el desplazamiento interno y la violación de derechos humanos, y los altos índices de inequidad, desigualdad y el nivel de desarrollo humano del país.

Colombia vista desde el paradigma de desarrollo humano

La realidad del desarrollo en Colombia, mirada con otros criterios más inclusivos, multidimensionales y heterogéneos, muestra una realidad muy distinta a la simple acumulación de capital, reflejándonos un país con unas profundas brechas estructurales.

Capítulo II

35

400B

300B

200B

100B

0B2003 2005 2007 2009 2011

El nivel de dependencia de la AOD en el país ha significado la centralización de toda la política de cooperación, y cómo esta tendencia debe ser invertida para el desarrollo y fortalecimiento de los gobiernos locales, y cuál será su papel en las agendas de desarrollo pos-2015.

La cooperación para el desarrollo es un tema fundamentalmente político, y por tanto, no habla de proyectos, sino de modelos de desarrollo que cambian estructuras. En este sentido, se presentan dos enfoques de desarrollo por los que debemos medir las necesidades y fortalezas de los gobiernos locales en cuanto a la cooperación, y las políticas que los cooperantes deben impulsar hacia ellos, en países de renta media-alta.

Retomando el concepto de desarrollo humano entendido como: el Proceso de ampliación de las opciones de las personas y mejora de las capacidades humanas y las libertades, para que las personas puedan vivir una vida larga y saludable, tener acceso a la educación y a un nivel de vida digno, y participar en la vida de su comunidad y en las decisiones que afecten sus vidas (PNUD, 2013).

Es importante establecer que de acuerdo con la medición de los índices de desarrollo desde las dimensiones de esperanza de vida, logros en educación y control sobre los recursos necesarios para un nivel de vida digno, Colombia presenta las siguientes características:

• Según el último informe nacional de desarrollo humano 2011 “Razones para la esperanza” publicado por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Colombia ocupó el puesto 79 y se ubica entre las naciones con un índice alto de desarrollo.

• Pese a los avances entre 1980 y 2010, Colombia mantiene profundas inequidades regionales, que se reflejan en condiciones de vida desiguales.

• Los males del campo también terminan siendo males de la ciudad y que la inequidad regional tiene un impacto negativo en los pobladores rurales, pero también en los habitantes de las ciudades.

Desde una mirada real frente al índice de desarrollo humano en Colombia, es posible que las mediciones adelantadas por el PNUD permitan enmarcar al país dentro de la categoría de índice alto de desarrollo, sin embargo, la visión efectiva de desarrollo humano sigue demostrando que Colombia sostiene evidentes niveles de inequidad social regional y baja calidad de acceso a los recursos para el mantenimiento de un nivel de vida digno.

Capítulo II

36

El Plan Nacional de Desarrollo del actual presidente de la República, Juan Manuel Santos, titulado “Prosperidad para todos 2010-2014”, reconoce de manera explícita que entre las regiones colombianas no hay convergencia y pone en evidencia tres tipos de inequidad:

intergeneracional, social y regional:

• Hay inequidad intergeneracional: porque no se están potencializando escenarios apropiados para que las generaciones futuras puedan aprovechar las condiciones del planeta.

• Hoy La inequidad social se manifiesta por la progresiva ampliación de la brecha campo-ciudad entre 2003-2009, periodo en el cual la pobreza en el “resto” llegó a 64.3 y 30.6%, en las trece áreas urbanas.

La inequidad regional subraya el distanciamiento entre las regiones y entre ciudades: Bogotá se aleja cada vez más de Barranquilla, Cali y Medellín; Soacha se distancia de Bogotá y Marinilla de Medellín, Buenaventura de Cali y Soledad de Barranquilla.

Figura 5. IDH calculado con base en el territorio y al índice de realidad

Capítulo II

37

2000 2005 2009 2010 2011

0,72

0,71

0,7

0,69

0,68

0,67

0,66

0,65

0,64

0,63

0,62

IDH Colombia

Colombia Rural

De acuerdo con el últimoInforme Nacional de Desarrollo Humano 2011 “Razones para la esperanza”, el 32% de los colombianos son pobladores rurales, y en las tres cuartas partes de los municipios, cuya área ocupa la mayoría del territorio nacional, predominan relaciones propias de sociedades rurales. Lo que permite demostrar que el modelo de desarrollo incluido hasta entonces en el país, se ha orientado sustancialmente a la modernización urbana y la potencialización del mercado, llevando a un fracaso el mundo rural.

En este orden de ideas, el modelo de desarrollo presente se ha encargado de ampliar las brechas entre lo urbano y lo rural, desatando elevados índices de inequidad y desigualdad en la sociedad. A pesar de los avances en la modernización productiva del sector rural, a partir de 1990.

Figura 6. Colombia: país rural

Fuente. Elaboración Angharad Collado Araújo

Capítulo II

38

ÍNDICE RURALIDAD

EL 75,5%MUNICIPIOS

RURALES31,6% POBLACIÓN

94,4% TERRITORIO

El modelo de desarrollo en Colombia sigue conservando obstáculos estructurales y se caracteriza por mantener ciertos rasgos que impiden resolver la problemática rural y avanzar en el desarrollo humano.

a) No promueve el desarrollo humano y hace más vulnerable a la población rural.

b) Es inequitativo y no favorece la convergencia.

c) Invisibiliza las diferencias de género y discrimina a las mujeres.

d) Es excluyente.

e) No promueve la sostenibilidad.

f) Concentra la propiedad rural y crea condiciones para el surgimiento de conflictos.

g) Es poco democrático.

h) No afianza la institucionalidad rural.

Figura 7. Hay esperanza si el país es capaz de…

Fuente. Informe Nacional de Desarrollo Humano, 2011 “Colombia rural: razones para la esperanza”.

Capítulo II

39

a. Aceptar como condición necesaria que hay más estado en el mercado y menos mercado en el Estado.

b. Aprovecha al límite dos potencialidades sustantivas para el desarrollo rural: los pobladores y recursos productivos (tierra, agua, biodiversidad, minas, bosques, ecosistemas, etcétera)(recuadro 1.4).

c. Tomar nota del cambio climático, la inseguridad alimentaria, la escasez de energía, la degradación y desaparición de fuentes hídricas, los fenómenos naturales y las intervenciones humanas inadecuadas, para actuar sin dilaciones, conforme a la mejor información disponible.

d. Garantizar el libre acceso a las oportunidades que brindan las biotecnologías, sin remplazar a priori el sentido común, ni las prácticas, usos y conocimientos ancestrales.

e. Adoptar decisiones que reorienten también hacia los más vulnerables las bondades del mercado y el estado social de derecho.

f. Usar los mecanismos de participación y representación de la democracia para resolver y regular los conflictos rurales con criterios de equidad, justicia, reparación, mitigación del daño y no repetición.

g. Exigir que el estado sea garante e imparcial en el proceso de transformación del sector rural, esto es el que anteponga el interés general sobre el particular, cuidado que se puedan aumentar las ganancias y minimizar las pérdidas, de modo que la sociedad en su conjunto no quede de nuevo fracturada o fragmentada entre perdedores y ganadores.

El desarrollo humano y los Objetivos de Desarrollo del Milenio

En Colombia no hay equidad regional porque gradualmente se ha ido acentuando la separación entre las zonas urbanas y las rurales, y se ha ampliado la brecha entre las ciudades del país (Bonet y Meisel, 2007). La brecha existente no solo se atribuye a los porcentajes de ingreso sino que se asocia a otras variables como condiciones de vida, acceso a la educación y a los servicios de salud, sistemas de transporte, entre otros.

En el 2000, en el marco de la Cumbre del Milenio, 189 naciones, entre ellas Colombia, se comprometieron a trabajar por ocho objetivos, que se convertirían en la línea de acción fundamental para alcanzar el desarrollo.

Colombia se ha comprometido a trabajar en ello, sin embargo, la marcada brecha social ha impedido el acceso de la totalidad de la población colombiana a las mismas oportunidades, promoviendo la segregación entre ricos y pobres y entre el campo y la ciudad.

A continuación se describen las cifras identificadas según tres categorías de conglomerados (centros urbanos, centros intermedios y municipios de alta ruralidad), donde se puede observar una relación inversamente proporcional entre el índice de ruralidad (IR) y los avances en los ODM: a mayor ruralidad, mayores rezagos, con excepción de los de violencia contra las mujeres y mortalidad por sida.

Figura 8. Los ODM por grupos de municipios según el índice de ruralidad

CategoríasPersona en pobreza por NBI (total)

Tasa de cobertura bruta en

educación media.2009

Tasa de violencia de

pareja contra la mujer

por 10.000 mujeres

Mortalidad en menores

de 5 años por 1000 nacidos

vivos 2008

Atención institucional

del parto 2008

Tasa de mortalidad

por VIH/SIDA por 100.000

habitantes

Hogares en déficit

cualitativo 2005

Centros urbanos 33,42 74,39 17,23 17,39 91% 3,62 35,12

Centros intermedios 50,14 58,10 10,62 21,07 85% 1,94 54,21

Municipios de alta regularidad 74,66 27,52 9,03 39,09 72% 2,57 61,85

Fuente: cálculos PNUD, proyecto ODML con base en cifras oficiales

Prom

edio

Capítulo II

40

Indicadores del desarrollo humano en Colombia

Pobreza

En los centros urbanos, en promedio, la pobreza es 2.3 veces menor que en municipios de alta ruralidad, debido a que en estos últimos persisten amplias diferencias en las condiciones de las viviendas, en el acceso y disponibilidad de servicios públicos, en la baja escolaridad y en las escasas posibilidades de generación de ingresos y empleo dignos y permanentes.

Atención institucional del parto

En los municipios de alta ruralidad, este promedio es inferior en 19 puntos porcentuales frente al que se registra en los centros urbanos, lo cual puede incidir en mayores tasas de mortalidad de las gestantes y de los recién nacidos. Ante la dificultad de traslado de las gestantes hacia los servicios de atención del parto, y en algunos casos por desinformación, se siguen presentando partos en la casa o en lugares inadecuados y atendidos por personas no calificadas.

La mortalidad por VIH/sida

Es considerablemente baja en los municipios con alta concentración de población rural. Sin embargo, aumenta su incidencia en las regiones donde hay presencia de trabajadores agrícolas itinerantes y en regiones mineras y de megaproyectos.

Calidad de las viviendas y saneamiento básico

La situación de los municipios de alta ruralidad es similar a la descrita para los ODM 1, 2, 4 y 5. El déficit cualitativo de vivienda es elevado y presenta una brecha considerable frente al observado en los centros urbanos; lo mismo acontece con las coberturas de acueducto y alcantarillado. En las zonas rurales se evidencian graves deficiencias en la calidad de los materiales de las viviendas (techos, paredes y pisos), en la disposición final de excretas, en el hacinamiento y en el acceso a servicios públicos, especialmente de agua potable.

Educación

Las tasas de cobertura bruta en educación media en los municipios de alta ruralidad son 2.7 veces menores que en los centros urbanos. Las largas distancias que aún recorren niños, niñas y adolescentes para llegar a las escuelas y el costo de oportunidad de ingresar o permanecer en el sistema educativo, comparado con el de trabajar, gravitan sobre la deserción en secundaria que, según la teoría del capital humano, perpetúa los círculos de pobreza.

Capítulo II

41

Violencia contra las mujeres

Menor incidencia de la violencia contra las mujeres, en la medida en que va aumentando la ruralidad. Este resultado, sin embargo, debe ser tomado con precaución: los patrones culturales derivados del machismo y el desconocimiento de las capacidades de las mujeres se arraigan más en las poblaciones rurales que en las urbanas. Las cifras pueden estar subestimadas, debido, entre otros factores, a la falta de acceso a la información por parte de las mujeres rurales, a la escasa o nula posibilidad de registrar los hechos violentos y a la inexistencia de garantías de protección, cuando estos eventualmente son denunciados.

Mortalidad en menores de cinco años

Las cifras de la mortalidad en menores de 5 años muestran que en municipios de alta ruralidad los niños se mueren 2.4 veces más que en los centros urbanos. Los costos de las atenciones y servicios prenatales se multiplican cuando se trata de llegar a las gestantes ubicadas en zonas rurales dispersas, como sucede con la búsqueda activa de menores de cinco años para completar los esquemas de vacunación.

De esta forma se logran evidenciar los obstáculos y oportunidades para el desarrollo humano en Colombia, bajo el contexto estructural inmerso en la sociedad nacional.

Cabe mencionar que la planeación de la cooperación internacional con un enfoque en desarrollo humano permitirá iniciar procesos de inclusión y a la vez agenciar funciones y capacidades a las personas para así promover: cohesión social, productividad, bienestar, equidad y sostenibilidad.

En este orden de ideas, la acumulación de riqueza es tan solo el medio para incrementar las oportunidades sociales económicas y políticas de los seres humanos, mientras que los proyectos de cooperación internacional con un enfoque en desarrollo humano, deben convertirse en el instrumento para fortalecer dichas capacidades.

Capítulo II

42

Marco institucional de la cooperación en Colombia

Desde los setenta, cuando se planteó la idea de institucionalizar la cooperación internacional en Colombia, se han presentado una serie de cambios en su estructura. A continuación se observa dicha transformación de la institucionalidad de la cooperación internacional en la historia de Colombia:

Evolución institucional de la cooperación internacional en Colombia

DNPDECTI(1989)

Dentro de los antecedentes normativos más próximos de la institucionalidad de la cooperación internacional en Colombia encontramos el artículo 78 del Decreto 2410 de 1989 que atribuía a la División Especial de Cooperación Técnica Internacional (DECTI), del Departamento Nacional de Planeación las funciones de orientar, promover y realizar, en coordinación con los organismos y entidades pertinentes, la formulación de políticas, planes, programas y proyectos en materia de cooperación técnica internacional, de acuerdo con la política exterior del país y los requerimientos del Plan Nacional de Desarrollo Económico y Social.

Para esta época oficialmente, existen dos entidades a cargo del funcionamiento de la cooperación técnica internacional en Colombia: la División Especial de Cooperación Técnica Internacional (DECTI), y el Ministerio de Relaciones Exteriores (a través de su Oficina de Cooperación).

ACCI adscrita al DNP(1995)

Dadas las transformaciones que se dieron en el ámbito mundial, entre otros, como que el país fue clasificado de ingreso medio, se emprendió el estudio de la Política Nacional de Cooperación Internacional, que recomendó la elaboración del documento CONPES 2768 de 1995 y se crea en 1993 la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), adscrita al DNP.

Mediante el Decreto 1347 de 1995, se creó el Consejo Nacional de Cooperación Internacional, con funciones como recomendar los lineamientos generales que deben guiar las demandas de cooperación internacional y las acciones de cooperación horizontal que realice el país; estudiar y aprobar los proyectos de cooperación internacional no reembolsable que sean presentados por las instancias nacionales, a través de la División Especial de Cooperación Técnica Internacional del Departamento Nacional de Planeación; coordinar las necesidades específicas de cooperación que requiere el país, buscar acciones concretas vinculadas con estas y promover actividades de cooperación horizontal. Así mismo, se instituyó el Comité Intersectorial de Cooperación Internacional, como la instancia de enlace y articulación de las entidades demandantes de cooperación internacional y oferentes potenciales de cooperación técnica, adscrito al Departamento Nacional de Planeación.

ACCI adscrita al MRE(1999)

En el marco del Plan Nacional de Desarrollo “Cambio para construir la paz”, se consideró la necesidad de cambiar la adscripción de la Agencia al Ministerio de Relaciones Exteriores en 1999.

Capítulo II

43

ACCI adscrita al DAPR

(2003)

En el Plan Nacional “Hacia un Estado comunitario”, en el que por primera vez se hace referencia explícita al tema de cooperación internacional, el Gobierno determinó adscribir la agencia al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República (DAPR).

Mediante el Decreto 1540 de junio 6 de 2003 se adscribió al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

ACCION SOCIAL(2005)

En el marco del Programa de Renovación de la Administración Pública, y con el ánimo de lograr mayor efectividad en el gasto de las entidades adscritas a la Presidencia de la República, establecer sinergias y compartir procesos de soporte, se crea la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), que cuenta con una dirección misional en el tema y en la que se constituyeron las subdirecciones de Ayuda Oficial al Desarrollo y Nuevas Fuentes de Cooperación. Así mismo se conformó el grupo de Direccionamiento Estratégico.

Mediante el Decreto 2467 del 19 de julio de 2005 se fusionó el establecimiento público “Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI)” al establecimiento público “Red de Solidaridad Social”, que en adelante se denominará Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social. La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social, conservó la naturaleza jurídica que tenía la Agencia Colombiana de Cooperación Internacional (ACCI), de establecimiento público, del orden nacional, dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

APC-COLOMBIA adscrita al DAPR

(2011)

El Presidente Juan Manuel Santos, haciendo uso de las facultades extraordinarias que recibió del Congreso, para escindir o crear entidades, creó la Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC-Colombia), como una entidad adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República.

Fuente. Elaboración a partir de la Revista Colombia Internacional dela Universidad de los Andes y APC Colombia.

La Agencia Presidencial de Cooperación Internacional de Colombia (APC-Colombia)

Fue creada mediante Decreto 4152 del 3 de noviembre de 2011 con el objeto de gestionar, orientar y coordinar técnicamente la cooperación internacional pública, privada, técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el país; así como ejecutar, administrar y apoyar la canalización y ejecución de recursos, programas y proyectos de cooperación internacional, atendiendo los objetivos de política exterior y el Plan Nacional de Desarrollo.

Funciones. Es una entidad descentralizada de la Rama Ejecutiva del orden nacional, cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera y patrimonio propio, adscrita al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República. Escindió de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional (Acción Social), además de otros objetivos y funciones.

Capítulo II

44

A partir de las funciones y la estructura establecida en el decreto de creación se ha realizado un ejercicio de planeación que contempla la alineación nacional y sectorial, tal como se muestra:

Se han definido 4 objetivos estratégicos alineados a la estructura, las funciones y el objeto de APC-Colombia, así:

Capítulo II

45

Programación presupuestalProyectos de inversión

Plan anual de adquisiciones

Plan de accion anual

Plan Estratégico Institucional

Plan Estratégico Sectorial

Plan nacional de desarrollo PNUD

APC- ColombiaGestionar, orientar y coordinar técnicamente la cooperación internacional pública, privada, técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el país y administrar y apoyar la canalización y ejecución de recursos, programas y proyectos de cooperación internacional, atendiendo los objetivos de la política exterior y el plan nacional de desarrollo

Demanda de Cooperación: Coordinar, gestionar y diversificar la cooperación internacional para Colombia, garantizando su eficacia de acuerdo con las prioridades del país.

Cooperación interinstitucional: Coordinar actores del orden nacional y territorial en el marco del SNCI, propiciando sinergias para una gestión integral efectiva de la oferta y la demanda de Cooperación internacional de colombia.

Cooperación sur-sur y triangular: Gestionar y coordinar la cooperación sur-sur y triangular - CSS y T de Colombia, con enfoque de resultados, promoviendo y facilitando el desarrollo de otros países.

Dirección Administrativa y Financiera: Gestionar y ejecutar los recursos administrativos y financieros asignando a la entidad, así como los provenientes de cooperación internacional que le sean confiados; y administrar el Talento humano de APC Colombia

Funciones del Sistema Nacional de Cooperación Internacional

• Facilita y ordena la interlocución amplia y permanente entre las entidades públicas del orden nacional y local, las fuentes de cooperación, el sector privado y las organizaciones sociales, promoviendo la descentralización y el desarrollo de canales de información de doble vía.

• Lograr una mayor y mejor cooperación y coordinación entre la oferta y la demanda, de manera alineada a las prioridades nacionales y territoriales, y bajo los principios de apropiación, alineación, armonización, rendición mutua de cuentas y gestión orientada a resultados.

• Facilita la identificación de buenas prácticas y de experiencias exitosas, para transferir a otras regiones del país y del mundo.

Funciones generales

• Ejecutar los programas y proyectos relacionados con el objetivo de la Agencia.

• Contribuir con el posicionamiento de los temas de cooperación en los escenarios y negociaciones internacionales, de acuerdo con la estrategia nacional de cooperación.

• Gestionar y promover la cooperación internacional técnica y financiera no reembolsable, podrá proponer y establecer alianzas estratégicas de oferta y demanda, entre actores nacionales e internacionales, públicos y privados.

• Coordinar y articular con los potenciales aportantes, beneficiarios y receptores de cooperación internacional pública y privada, la cooperación técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el país a nivel nacional y territorial, así como los recursos.

Capítulo II

46

ENTIDADESNACIONALES

ENTIDADESTERRITORIALES

ACADEMIA

SECTORPRIVADO

COMUNIDADINTERNACIONAL

SOCIEDAD CIVIL

SISTEMANACIONAL DE COOPERACIÓN

INTERNACIONAL

• Que se obtengan como resultado de condonación de deuda con naturaleza de contenido social o ambiental.

• Apoyar al Ministerio de Relaciones Exteriores y demás entidades públicas que lo requieran, en los procesos de negociación de los acuerdos, tratados o convenciones marco en materia de cooperación y de los acuerdos o convenios complementarios.

• Definir, bajo los marcos y lineamientos de cooperación internacional, y en coordinación con los cooperantes, beneficiarios y receptores, las estrategias, programas y proyectos de cooperación técnica y financiera no reembolsable que reciba y otorgue el país; estrategias de oferta y demanda de cooperación internacional y coordinar la ejecución de los proyectos respectivos.

• Promover, gestionar y facilitar las acciones de cooperación descentralizada que reciban y otorguen las entidades territoriales y el sector privado.

• Emitir aval o no objeción a los programas y proyectos de cooperación que demande el país, cuando así lo requiera el cooperante.

• Liderar los mecanismos de coordinación interinstitucional como instancia de articulación, identificación, formulación, seguimiento y análisis de la cooperación que recibe y otorga el país, con los actores nacionales, sectoriales, territoriales e internacionales de la agenda de cooperación.

• Producir, procesar y compartir información y conocimiento para el análisis de la dinámica de la cooperación internacional en el país. Administrar los recursos, planes, programas y proyectos de cooperación internacional, y apoyar la ejecución de las entidades beneficiarias cuando así se requiera, bajo las directrices que imparta el Consejo Directivo.

• Administrar el Fondo de Cooperación y Asistencia Internacional (FOCAI).

• Manejar las cuentas en moneda nacional o extranjera necesarias para su operación, la administración de recursos o la ejecución de proyectos, en coordinación con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Funciones de la Dirección de Coordinación Interinstitucional de Cooperación, relacionadas con los municipios

• Diseñar instrumentos y dar lineamientos a las instituciones nacionales y territoriales, para la coordinación y la gestión ordenada de la cooperación internacional que recibe y otorga el país.

• Identificar las experiencias exitosas y buenas prácticas del país, en coordinación con las entidades públicas competentes, con el fin de brindar los insumos a la Dirección de Oferta de Cooperación.

Capítulo II

47

• Impulsar la elaboración de estrategias temáticas y territoriales de cooperación internacional, y propender por el dinamismo y eficacia de las mismas.

• Coordinar y participar en la identificación y formulación de los proyectos de oferta y demanda de cooperación internacional de las entidades públicas y privadas, del orden nacional y territorial.

• Apoyar a las entidades territoriales en la consolidación de dinámicas y mecanismos territoriales para la gestión y coordinación de la cooperación.

• Promover la cooperación descentralizada y el intercambio de experiencias y buenas prácticas entre territorios.

• Garantizar la difusión de información relevante para los territorios sobre cooperación internacional.

Funciones de la Dirección de Oferta de Cooperación Internacional, relacionadas con los municipios

• Desarrollar capacidades en los actores sectoriales y territoriales, en articulación con la Dirección de Coordinación Interinstitucional, para la formulación de proyectos de acuerdo con los espacios de negociación de cooperación internacional y triangular, así como dar viabilidad a los mismos.

• Coordinar el diseño, la ejecución, seguimiento y evaluación de las estrategias, programas y proyectos de cooperación internacional y triangular.

• Apoyar a la Dirección de Coordinación Interinstitucional, en articulación con las entidades públicas colombianas, del orden nacional y territorial, la academia y la sociedad civil, en la identificación y documentación de las experiencias exitosas susceptibles a ser desarrolladas en los campos de la cooperación internacional y triangular.

• Coordinar con la Dirección de Gestión de Demanda y con la Dirección de Coordinación Interinstitucional; la gestión de alianzas estratégicas para la ejecución de programas y proyectos de cooperación internacional y triangular.

• Coordinar con la Dirección Administrativa y Financiera la ejecución financiera de los programas y proyectos de oferta de cooperación, de acuerdo con la programación anual aprobada por la Dirección General y los compromisos adquiridos por el país.

Capítulo II

48

Funciones de la Dirección de Gestión de Demanda de Cooperación Internacional, relacionadas con los municipios

• Brindar lineamientos y acompañamiento a las fuentes oficiales y no oficiales en la formulación y negociación de estrategias, programas y proyectos a ser financiados con recursos de cooperación internacional, en coordinación con el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Departamento Nacional de Planeación.

• Diseñar estrategias de articulación y coordinación con las organizaciones de la sociedad civil nacionales e internacionales para la promoción de la demanda de cooperación internacional.

• Desarrollar capacidades en los actores sectoriales y territoriales para la formulación de proyectos a ser presentados en los espacios de negociación de cooperación oficial y no oficial que recibe el país, así como dar viabilidad a los mismos.

Informe de gestion de cooperación internacional en Colombia 2012

Con el ánimo de brindar una orientación estratégica de la cooperación internacional del país, el Gobierno nacional, en cabeza de la APC-Colombia, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Departamento Nacional de Planeación, elaboraron la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional (ENCI) 2012-2014, documento que identifica y expone de manera integral los lineamientos prioritarios de la agenda de cooperación internacional que ofrece y recibe el país, basada en el Plan Nacional de Desarrollo “Prosperidad para Todos”.

Este documento es la hoja de ruta que refleja los objetivos estratégicos de la cooperación internacional en Colombia, pública y privada, así como establece las prioridades para la definición de la cooperación que recibe el país y consolida las áreas de oferta que enmarcan las fortalezas que se ponen a disposición de otros países. Así mismo, la ENCI presenta el esquema de coordinación, de monitoreo y de evaluación de la cooperación internacional del país.

Durante el 2012, se gestionaron en el país, como parte de la estrategia de gestión con el sector privado y ONG internacionales, recursos por 24.7 millones de dólares, dirigidos particularmente a temas de igualdad de oportunidades y medio ambiente que representan el 75% del total de la cooperación con estas fuentes (p. 12).

Alineación de la cooperación internacional

En el 2012 se aprobó la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional de Colombia (ENCI) 2012-2014 después de un proceso de construcción participativa con las entidades del orden nacional y territorial y la consulta con donantes y otros grupos de interés. En este documento se definieron las áreas prioritarias de demanda de cooperación.

Capítulo II

49

Figura 9. Alineación de la cooperación en la ENCI 2012-2014

Demanda de cooperación internacional

En los últimos siete años Colombia ha aumentado significativamente el volumen de recursos de cooperación internacional, y a pesar de haber sido declarado país de renta media-alta en el 2009 y de la crisis económica mundial, ha mantenido importantes flujos de cooperación internacional al desarrollo. El registro de convenios de cooperación asciende a un valor de USD$3184 millones y de desembolsos a 2011 por USD$2768 millones.

Figura 10. Montos de cooperación internacional en Colombia 2006-2012

Fuente: sistema de información Ayuda Oficial al Desarrollo - SIAOD y reporte de desembolsos de las fuentes* A partir del 2010 se incluyen los convenios de cooperación descentralizada y fuentes no oficiales internacionales** Los reportes de desembolsos mantiene un año de rezago por los diferentes cortes fiscales de y hace referencia únicamente a la Ayuda Oficial al Desarrollo otorgado por los países socios.

Capítulo II

50

22%

Gobernabilidad

37%

14%

13%

14%

1%1%

Victimas,reconciliación y DDHH

Igualdad de oportunidades

Crecimiento económico y conpetitividad

Medio ambiente

Gestion de riesgo

No aplica

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

434400

456

547

621*

540583

242 253

398

515479 479**

Convenios firmados Desembolsos

Fuente SIAOD

Retos de gestión de demanda de cooperación Internacional

• La cooperación internacional debe continuar consolidándose como un instrumento de política exterior y de desarrollo, con prioridades claras en términos de demanda de cooperación con fuentes oficiales y no oficiales.

• Alinear la cooperación de manera estratégica a las prioridades del país, así como identificar la contribución al desarrollo de esta cooperación, en términos cuantitativos y cualitativos.

• Facilitar la canalización y ejecución eficiente y oportuna de los recursos de cooperación internacional, a través de las entidades públicas que los han gestionado y no a través de terceros.

• Evitar la duplicidad de acciones de la cooperación internacional, promoviendo la complementariedad y división del trabajo.

• Cuantificar y potenciar la asistencia técnica de organismos multilaterales como el Sistema de Naciones Unidas, y algunos donantes asiáticos.

• Implementar estrategias efectivas de gestión de recursos con sector privado y ONG internacionales.

• Potenciar la cooperación descentralizada, como un instrumento para la internacionalización y desarrollo de los territorios colombianos.

Capítulo II

51

94%

4%1%1%

AOD PRIVADOS Y ONGI CSS DESCENTRALIZADOS

Prioridades sectoriales de Colombia para la cooperación internacional

La Cooperación Internacional en Colombia se ha transformado con el paso del tiempo y ha modificado sus prioridades debido a que durante cada transición de gobierno se han establecido diferentes necesidades, las cuales no han permitido fijar una línea constante de lo que realmente necesita el país.

Entre los temas que se mantienen priorizados independientemente de los cambios de gobiernos se destacan: la búsqueda de la estabilidad, el crecimiento económico y la promoción de la equidad que incluye: la reducción de la pobreza a través de inversiones en el capital humano, enfatizando en educación, salud y protección social. Sin embargo y a pesar de la creciente incorporación en las últimas décadas de la AOD, Colombia tiene grandes desafíos por solucionar, los cuales han adquirido un carácter persistente respecto a la ayuda recibida.

El conflicto armado y la violencia han sido temas constantes en la agenda de cooperación internacional, sin olvidar que también coexisten otro tipo de problemas que son obstáculos directos al desarrollo y por ende pueden convertirse en temas prioritarios para la cooperación internacional y sus prioridades, de los cuales se pueden destacar:

a. El narcotráfico y los cultivos ilícitos cuya incidencia creciente desde los ochenta, pero especialmente desde la segunda mitad de los noventa, propicia una profundización de la inestabilidad política y de la violencia.

b. La vulneración de los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.

c. La degradación del medio ambiente como consecuencia del avance de los cultivos ilícitos y la presión de la población sobre áreas ambientalmente frágiles.

d. A partir de lo anterior, la cooperación internacional ha podido ir estableciendo cierto tipo de prioridades sectoriales, las cuales han buscado alienarse con la estrategia de cooperación internacional en cada gobierno presidencial. A continuación se enuncia un breve recorrido histórico de las prioridades de cooperación internacional de Colombia (Collado, 2013):

e. En los noventa y con la implementación del modelo capitalista, Colombia abrió sus puertas a los nuevos mercados, además de buscar salidas negociadas al conflicto armado. En esa realidad la cooperación internacional comenzó su proceso de institucionalización, por medio de los documentos CONPES.

f. Con la llegada de Álvaro Uribe, en el 2002, la demanda de cooperación internacional pasa a tener más injerencia en asuntos relacionados con seguridad, narcotráfico y terrorismo, además de una institucionalización mejor establecida con la creación de la Dirección de Cooperación Internacional en 2004, que posteriormente se convirtió en Acción Social (2005). El modelo de desarrollo en este gobierno se basa en Seguridad Democrática.

Capítulo II

52

El gobierno de Álvaro Uribe orientó los temas de interés de la cooperación internacional en cuatro grandes grupos:

CONSTRUCCIÓN DELA PAZ

FORTALECIMIENTOINSTITUCIONAL Y

DERECHOSHUMANOS

RECUPERACIÓNECONÓMICA Y SOCIAL

COMBATE CONTRAELNARCOTRÁFICO

Lograr acuerdos quepermitan lareincorporación de loscombatientes a la vidacivil.

Proteger y recuperar elcapital humano, físico ynatural afectado por laviolencia y elnarcotráfico a través deinversiones en lasregiones y poblacionesmás afectadas.

Promover la recuperaciónde las condiciones para lageneraciÛn de empleo y laestabilidad social.

Reducir el área bajocultivo, procesamiento ydistribución denarcóticos.

Obtener una activaparticipación de lacomunidad internacionalen todas las etapas delproceso comofacilitadores y garantesde los acuerdos perotambién en elfinanciamiento de lareconstrucciónposconflicto.

Recuperar la capacidady credibilidad delEstado y susinstituciones en elcumplimiento de susfunciones esenciales.

Mantener y ampliar laspreferencias arancelariascomo un elementocompensatorio a losefectos negativos delnarcotráfico y suviolencia asociada sobrela economía.

Fortalecer la capacidadde la Fuerza Pública paraasegurar la vigencia delEstado de Derecho.

Fortalecer el Estado deDerecho y la protecciónde los Derechos Humanos - DD - HH- y el Derecho Internacional Humanitario DIH-.

Brindar asistencia socialcomo instrumento deemergencia para mitigarlos efectos de la violenciay el narcotráfico sobre lapoblación más vulnerabley generar un clima socialmás propicio para labúsqueda de la paz.

Modernizar los aparatosde justicia, defensa ypolicía, para garantizar laefectividad de lasacciones de control en lalucha antinarcóticos.

Fortalecer lasorganizaciones de lasociedad civil.

Promover el desarrolloregional y local a travésde inversión social quebrinde a la poblaciónalternativas de desarrolloviables.

Desarrollar alternativaslícitas de ingreso paracultivadores de coca yamapola.

Fuente. CEPEI. 2004 disponible en http://www.colombiaemb.nl/es/cooperacion/documents/lacooperacioninternacionalencolombiacepei_000.pdf

Capítulo II

53

• El gobierno de Juan Manuel Santos proporciona un cambio al plan de desarrollo del país. Con la transición de Acción Social a APC-Colombia se establecieron diferentes prioridades sectoriales para la cooperación internacional, las cuales fueron plasmadas en la Estrategia Nacional de Cooperación Internacional 2012-2014:

1. Alinear la cooperación con los objetivos del Plan Nacional de Desarrollo (tres grandes metas: más empleo, menos pobreza y más seguridad. Temas transversales: reconciliación de los colombianos, el Buen Gobierno, la sostenibilidad ambiental, la competitividad y la gestión integral del riesgo).

2. Articular a todos los sectores y entes territoriales con el propósito de obtener una cooperación más efectiva e integral.

3. Diversificar las fuentes de cooperación. De Estados Unidos, la Unión Europea y España hacia Europa (Reino Unido y Alemania), Asia (China, Japón y Corea), economías emergentes.

4. Meta de 2200 millones de dólares gestionados.

5. Hacer más expedito el manejo de fondos de cooperación por parte de las entidades oficiales. Hoy en día solo un 10% de la cooperación que recibe el país se canaliza a través del Presupuesto General de la Nación.

6. Balancear mejor la distribución territorial de los proyectos de cooperación internacional. De Antioquia, Nariño, Cauca, Chocó y el Distrito de Bogotá hacia Amazonas y la Orinoquía.

7. Consolidar la oferta de cooperación sur-sur.

En la actualidad, Colombia ha tenido grandes avances en materia de desarrollo socioeconómico, de seguridad, derechos humanos, gobernabilidad e institucionalidad, que han permitido una mejor articulación entre la demanda de la cooperación y las metas de desarrollo del gobierno. Sin embargo, en Colombia aún persisten desafíos de fortalecimiento institucional de la cooperación para el desarrollo, con el fin de superar la pobreza, disminuir la desigualdad, aumentar la seguridad y promover el desarrollo sostenible. Las áreas donde se pretende articular la demanda de cooperación con las prioridades son (APC, 2013):

• Gestión integral del riesgo y Restablecimiento de comunidades afectadas por desastres naturales.

• Igualdad de oportunidades para la prosperidad democrática.

• Crecimiento económico y competitividad.

• Medio ambiente y desarrollo sostenible.

• Gobernabilidad.

• Víctimas, reconciliación y derechos humanos.

Capítulo II

54

Flujos y sectores prioritarios de la cooperación internacional en Colombia

Según el Banco Mundial, en los últimos cinco años, los recursos de cooperación internacional fueron canalizados a través de la Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), proveniente de 35 fuentes bilaterales –relaciones entre dos países– y multilaterales –con organismos internacionales–.

Los aportes de las fuentes bilaterales, fueron proporcionados en su mayoría por Estados Unidos, seguido de Francia y España, la Unión Europea Países Bajos, entre otros.

Figura 11. Promedio de AOD bilateral en Colombia durante los últimos cinco años

Fuente. Banco Mundial. Aidflows, Colombia. Disponible en http://www.aidflows.org/index.html?country=’Colombia’.

Figura 12. Promedio de AOD multilateral en Colombia durante los últimos cinco años


Capítulo II

55

Sources of ODA: Top 10 Donors (in US$M)

EU Institutions

OFID

GEF

Global Fund

IFAD

WFP

UNFPA

UNICEF

UNDP

IAEA

0 10 20 30 40 50 60

Net ODA Disbursements (incl.concess. loans/equity & capital subsc.)

Sourse: OECD/DAC

Sources of ODA: Top 10 Donors (in US$M)

United States

France

Spain

Germany

Netherlands

Sweden

Canada

Switzerland

Norway

Belgium

0 100 200 300 400 500 600

Net ODA Disbursements (incl.concess. loans/equity & capital subsc.)

Sourse: OECD/DAC

En cuanto a los sectores propios a los cuales fue destinada la AOD en Colombia, es claro observar la siguiente gráfica en la que se evidencia que en los últimos cinco años “otros sectores” se han llevado el 57.8% de los flujos de ayuda, seguido de los “sectores productivos” (12.1%), y la “Ayuda Humanitaria” (7.3%).

Figura 13. Usos de la AOD por sector en Colombia durante los últimos cinco años


La cooperación internacional en Colombia ha demostrado ser una herramienta eficiente para combatir muchas de las necesidades existentes en el país. De acuerdo con esto, la agenda de Cooperación Internacional de Colombia debe ampliar su espectro de socios estratégicos y modalidades a fin de avanzar en el mejoramiento de relaciones con los donantes, reducir los costos transaccionales para el país y hacer seguimiento a los resultados reales de la ayuda.

Capítulo II

56

Sourse: OECD/DAC

Sources of ODA by Sector (by CY. in %)

Other social sectors:57.8%

Multisector/cross-cutting:6.6%

Humanitarian aid:7.3%

Education:6.5%

Economic infrastructure and services:

7.2%

Others:2.5%

Production sectors:12.1%

CAPÍTULO III

La cooperación como herramienta de desarrollo municipal

La cooperación sur-sur

Siguiendo los postulados de Fernando Nivia, Colombia es un país que en América Latina ha venido incrementando sus actividades y proyectos de cooperación sur-sur y cooperación triangular, posicionándolo como oferente y demandante de este tipo de cooperación. Como vemos en este cuadro, los flujos de cooperación sur-sur se han incrementado exponencialmente desde el 2009, año en que Colombia fue nombrado país de renta media-alta, y que le ha convertido en el cuarto país oferente de este tipo de cooperación en América Latina. En este sentido, la cooperación sur-sur se convierte en una herramienta muy poderosa para impulsar procesos de cooperación en los gobiernos locales, como veremos a lo largo de este apartado.

Figura 14. Recursos de cooperación sur-sur ejecutados 2002- 2012

Fuente. Agencia Presidencial de Cooperación.

Historia de la cooperación sur-sur

La cooperación sur-sur (CSS) se define como el proceso por el cual dos o más países en desarrollo adquieren capacidades individuales o colectivas a través de intercambios cooperativos en: conocimiento, cualificación, recursos y know how tecnológico (Naciones Unidas). La Unidad especial de cooperación sur-sur de las Naciones Unidas sitúa el nacimiento de este tipo de cooperación en 1954, cuando Tailandia ejecutó acciones puntuales con otros países de la región asiática. Es en estos años, y en este continente donde empiezan a surgir este tipo de proyectos entre países en desarrollo, que no impedían seguir recibiendo AOD, de los países denominados desarrollados.

Capítulo III

57

109876543210

2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

0,17 0,16 0,26 0,37 0,42 0,44 0,46 0,7

5,5

1,1

8,8

En este contexto de guerra fría, desconolonización y nuevo orden mundial empieza a surgir una tercera vía en las relaciones internacionales que intenta romper con la lógica norte-sur:

Recorrido histórico de la cooperación sur-sur

Años sesentaImpulso de la cooperación técnica entre países en desarrollo. Primeros proyectos realizados principalmente en Asia.

Década setenta

Esta es la época más activa en el impulso de la CSS, ya que, son los años marcados por la descolonizacióndel continente africano. Estos Estados consideran que la cooperación tradicional norte-sur es una cooperación determinada por la condicionalidad de la ayuda y la interferencia en los asuntos de Estado, y de esta manera, empiezan a adoptar mecanismos de CSS como promoción del desarrollo. En el contexto internacional esta tercera vía, que pretendía romper con la bipolaridad de la guerra fría, se tradujo en la creación del Movimiento de los No Alineados o el Grupo de los 77.

Acompañado todo este proceso, las Naciones Unidas crean en 1974 la Unidad Especial de Cooperación sur-sur, mientas que en 1978 se adopta el Plan para Promover y Realizar la Cooperación Técnica en Países en Desarrollo, también conocido como el Plan de Acción de Buenos Aires.

PLAN DE ACCIÓN DE BUENOS AIRES - 1974

Esta conferencia realizó el primer ejercicio de definición y planificación de la cooperación sur-sur, definiéndola como “el proceso consciente, sistemático, y políticamente motivado donde se destaca: la no interferencia de los países cooperantes en los asuntos de Estado, la igualdad entre los socios y el respeto por los contenidos locales del desarrollo”.

Años ochentaEsta década marcó un punto de inflexión en el tratamiento de la CSS. La crisis económica, especialmente fuerte en América Latina, afectó a los flujos y proyectos de CSS que disminuyeron notablemente durante este periodo.

Años noventa

La recuperación económica de los países de América Latina y su ascenso en la lista del CAD de la OCDE como países de renta media, posiciona de nuevo a la CSS como una estrategia de cooperación al desarrollo de los países del sur y entre el sur válida. El surgimiento de un mundo gobernado por varios poderes, el panorama internacional cambió y se favoreció también la proliferación de iniciativas sur-sur de manera más articulada, motivadas por la búsqueda de la reformulación conjunta de políticas más acordes con los intereses propios de los países del sur (cooperación sur-sur, Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la Cooperación sur-sur, 2013).

Cambio de siglo

A partir del 2000 y con la estrategia del cumplimiento de los ODM, se desarrollan una serie de eventos cuyo objetivo principal fue explorar las posibilidades de la CSS como modelo de desarrollo, celebrándose la Conferencia de Alto Nivel sobre CSS, en Qatar en el 2005, aprobando el denominado Plan Doha, cuya adopción debería permitir “un impulso definitivo a la CSS en todas las regiones del mundo y en todas sus modalidades”.

Capítulo III

58

Características de la cooperación sur-sur

Modalidades de la cooperación sur-sur

La cooperación sur-sur en Colombia

Sanin (2010) sitúa el principio de la CSS en la suscripción del I Convenio de Cooperación con Brasil en 1958, y la creación de un área de trabajo específica en 1982 con el Fondo de Cooperación Técnica para Centroamérica y el Caribe. Durante los noventa la CSS se centró principalmente en países de la propia región como Argentina, Brasil, Chile, México y Venezuela. Las áreas de influencia de Colombia están enfocadas a la cuenca del Caribe y Sudamérica, pero desde el 2012 amplió su campo de CSS al sudeste asiático.

Capítulo III

59

Equidad Los beneficios (a menudo consistentes en

potenciación mutua de capacidades) se distribuyen de manera equitativa.

HorizontalidadLos países colaboran entre sí en términos de socios.

La cooperación se establece de manera voluntaria, sin condiciones.

ConsensoLa ejecución debe haber sido sometida al consenso de

cada país. Marcos de negociación común traducidos en comisiones mixtas o equivalentes.

BILATERAL REGIONAL

Intercambio experiencias con recursos de un tercero. Espacios y organismos IIDos o más países intercambian

experiencias y recursos.

TRIANGULAR

COOPERACION SUR-SUR

La llegada a la presidencia de Juan Manuel Santos, reorganizó los ejes de política exterior del país, otorgando un mayor peso a Colombia en las estrategias radiales de integración regional, como la creación de la Alianza del Pacífico, o la entrada de Colombia en la OCDE. En este marco, la CSS supone una apuesta clara del gobierno para posicionar a Colombia como un actor clave en América Latina e incrementar su influencia externa. Este hecho se consolida con el liderazgo de Colombia en la promoción del Programa Iberoamericano para el Fortalecimiento de la CSS, el impulso al IV Foro de Busan.

La CSS en Colombia se financia a través de recursos provenientes del FOCAI cuya función es la de apoyar la cooperación y la asistencia internacional que Colombia realiza con otros países en desarrollo, y que cuenta con un presupuesto de 9 565 381 USD. Para 2014, hay más de 225 proyectos e iniciativas vigentes (Nivia, 2012).

Beneficios de la cooperación sur-sur

• Adaptarse y tener mayores capacidades nacionales y colectivas en diferentes ámbitos, como el económico, social, político y cultural a nivel internacional

• Para los países iberoamericanos la CSS es también una herramienta de integración regional, porque permite consolidar relaciones entre socios de la región, tomando en cuenta sus complementariedades en materia de capacidades de cooperación y necesidades de desarrollo.

• Mayor flexibilidad y capacidad para adecuar la falta de asistencia, una menor asimetría entre actores involucrados y la no condicionalidad de la ayuda. Debe garantizar la aplicación de tecnologías que han resultado exitosas en un país, a sus vecinos.

• Optimizar los recursos tanto humanos como económicos y así mismo compartir conocimiento valioso.

Capítulo III

60

TEMÁTICAS DE DEMANDA EN COLOMBIAMODERNIZACIÓN DEL ESTADO

MEDIO AMBIENTEEDUACION, ARTE Y CULTURA

DESARROLLO PRODUCTIVO Y TRABAJO

TEMÁTICAS QUE OFERTA COLOMBIA SEGURIDAD LUCHA CONTRA EL

NARCOTRÁFICO

Retos de la cooperación sur-sur

• Es un Instrumento de cooperación estratégica de múltiples expresiones y formatos que pueden variar en función de las capacidades, motivaciones y escenarios. Así, en algunos casos, la CSS tiene que abordar múltiples desafíos que requieren de formatos colectivos, instancias regionales y enfoques multidimensionales, ya que procura articular en simultaneidad las esferas de seguridad, político-institucionales y de desarrollo.

La CSS en el entorno municipal

Para los gobiernos locales la CSS puede ser una herramienta muy poderosa para impulsar el desarrollo territorial, ya que permite medirse de igual a igual con un donante, en el que el aprendizaje es mutuo y la capacidad de visibilizar las buenas prácticas del propio municipio toma un papel prioritario. De esta manera, el espacio de la CSS es la demanda, las prioridades de lo local y supone un proceso de reconocimiento mutuo de las potencialidades del municipio hacia el exterior.

La CSS se instrumentaliza a través de asistencia técnicas, cuyo impacto es la potenciación mutua de determinadas capacidades sectoriales del municipio. La CSS apunta a un sector, a un elemento para potenciar el desarrollo municipal. La CSS permite estrechar vínculos, intercambiar experiencias y desarrollar capacidades, es una herramienta poderosa para la descentralización política.

La cooperación descentralizada (CD)

Orígenes y evolución

Estudiar los orígenes y la evolución de la CD implica, necesariamente, estudiar los cambios y trasformaciones que ha sufrido el sistema de ayuda al desarrollo y la teoría al desarrollo. Por tal motivo vamos a realizar un recorrido lineal desde los cincuenta hasta la actualidad, mostrando las tendencias internacionales que definen el actual espacio de la cooperación entre los gobiernos locales.

De alguna manera podemos decir que la CD es tan antigua como la cooperación internacional para el desarrollo. Su origen inmediato viene del continente europeo, después de finalizada la Segunda Guerra Mundial, cuyo objetivo estaba soportado en alcanzar la reconstrucción, la paz y la reconciliación. Inspirados en este fin, algunos países europeos iniciaron actividades para favorecer relaciones de cooperación estable y permanente entre distintas autoridades locales. Una de las actividades más utilizadas fueron los jumelages (emparejamientos en francés), más conocidos hoy en día como hermanamientos, que fomentaban el intercambio cultural, de experiencias y conocimiento entre distintos actores de la esfera local.

Capítulo III

61

Para ese entonces, las relaciones de cooperación entre los diferentes actores locales fueron inspiradas y apoyadas por los mismos gobiernos centrales que encontraban en los gobiernos locales fuertes catalizadores de desarrollo y socios oportunos para sus objetivos de reconstrucción.

Sin embargo, poco a poco ese interés estatal en este tipo de cooperación se fue difuminando para darle espacio a otros intereses de tipo político en especial, en la cooperación entre Estados.

Los años sesenta

Para esta época, la CD era completamente marginal. La cooperación bilateral, principalmente ejecutada por las agencias de desarrollo de los Estados donantes, mantenía la hegemonía de los flujos de la ayuda internacional. Sin embargo, los hermanamientos tomaron un nuevo impulso bajo el contexto del proceso de descolonización africana, dinámica que profundizó con la finalización de la Segunda Guerra Mundial. El gran número de nuevos países, muchos de ellos con bajos niveles de desarrollo, se tradujo en Europa como un incentivo para apoyarlos y evitar con esto una posible conversión al comunismo. Los principios de solidaridad y responsabilidad fueron vectores para que la CD fuera exportada al continente africano. Sin embargo, la creciente institucionalidad que se evidenciaba para esa época en la AOD, dejó a un lado el desarrollo instrumental que venía produciéndose en la CD.

Como se ha mencionado en las unidades anteriores, en 1961 se creó el Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD) cuyo objetivo fundamental fue la definición de políticas relacionadas con la AOD. De esta manera, su trabajo se concentró en orientar la política de cooperación bilateral (Estado-Estado) de los países donantes a los países receptores. Esta tendencia, apagó el impulso que venía mostrando la CD al inspirar intereses políticos y de acción exterior asistencialistas y condicionados.

Frente a este escenario institucional adverso, la dinámica de apoyo entre entidades locales avanzó discrecionalmente hacia otros tipos de enfoque, no solo entre localidades del Norte sino también del Sur.

Los años setenta

Durante esta década, algunas instituciones de desarrollo comienzan a cuestionar la concepción que se tenía sobre las razones del subdesarrollo, la cual, en ese entonces, se inscribía en la imposibilidad de los países en lograr una eficiente acumulación de capital. Es entonces cuando se insiste en la necesidad de atender a los sectores más pobres de la población, basado en el concepto de necesidades básicas insatisfechas (NBI). Sabiendo que

Capítulo III

62

la cooperación internacional es un instrumento para el desarrollo, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE), institución rectora de las políticas de cooperación oficial, insta a los países donantes a promover programas que, al tiempo que apoyen el crecimiento económico del país, mejoren las condiciones sociales de los sectores menos favorecidos.

Esta nueva orientación en la concepción del desarrollo abrió la puerta a nuevas formas de cooperación, especialmente a la CD, al otorgarles un espacio de acción a nuevos actores en los procesos de desarrollo.

Los años ochenta

Los años ochenta ofrecen un nuevo aire para el desarrollo de la CD. La crisis del sistema de ayuda internacional, en la cual se aprecia que las agencias de desarrollo estatal de los países donantes, así como los Estados centrales de los países beneficiarios, no lograron impactos relevantes en el desarrollo, permite hablar de nuevo, pero en un escenario distinto, de la CD.

Adicionalmente, el crecimiento de los procesos de integración comercial y cultural hace mella en la falta de acción de los Estados, abriendo paso a nuevos enfoques de actuación. Uno de ellos fue la necesidad de transferir recursos y competencias a los gobiernos locales para que fueran ellos los que ayudaran a alcanzar tasas de desarrollo más duraderas y sostenibles.

Bajo ese contexto, la Unión Europea acuña el termino de CD en la IV Convención de Lomé, en la cual invita a instituciones diferentes a los gobiernos centrales a acceder a los recursos disponibles para este tipo de cooperación. Este hito marca el inicio de una nueva modalidad de cooperación al desarrollo, basada en la pluralidad institucional, el desarrollo participativo y la descentralización de competencias.

Así, la IV Convención de Lomé introdujo la propuesta de la CD, que refleja la nueva orientación del papel del Estado, el protagonismo que deben adquirir los grupos y personas afectadas y el compromiso más activo de la sociedad civil en el desarrollo. En su concepción inicial, la Comisión Europea definía esta modalidad de cooperación como

“un nuevo enfoque en las relaciones de cooperación que busca establecer relaciones directas con los órganos de representación local y estimular sus propias capacidades de proyectar y llevar a cabo iniciativas de desarrollo con la participación directa de los grupos de población interesados, tomando en consideración sus intereses y sus puntos de vista sobre el desarrollo” (D.G. VIII 1992).

Capítulo III

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A partir de entonces, se inician los primeros programas de CD: la línea presupuestaria y los fondos de desarrollo (es decir, los programas indicativos nacionales contemplados en los Acuerdos de Lomé para los países ACP, los programas MEDA para los países mediterráneos y los programas ALA para los países de Asia y América Latina (Dubois, 2013).

Los años noventa

Frente a los procesos de globalización en curso, sumado a las políticas neoliberales en donde se exigía un desmantelamiento del Estado central, las autoridades locales encontraron un escenario propicio para desarrollar su papel como genuinos actores de desarrollo.

Paralelo a esto, Naciones Unidas introdujo el concepto de desarrollo humano sostenible, como un marco político que debía regir la ayuda al desarrollo. Con esto se dio una renovación en la teoría del desarrollo al sustituir la concepción de la ampliación de capacidades productivas por la de la ampliación de capacidades y opciones de las personas.

A partir de esta visión renovada del desarrollo de los años noventa, algunas agencias de cooperación vieron en las autoridades locales ventajas que no encontraban en los Estados centrales. Mayor cercanía y compromiso con los beneficiarios finales de las intervenciones, facilidad para la rendición de cuentas y mejor identificación de las necesidades de la población, fueron algunas de las ventajas de realizar cooperación con las autoridades locales. Sin embargo, la autonomía y la descentralización necesarias para alcanzar estos objetivos no ha sido la esperada. En algunos casos la descentralización ha supuesto el descargue de funciones del Estado central a los entes territoriales sin brindar los recursos e instrumentos de gestión necesarios.

Por esta razón, muchas autoridades locales han reforzado su estrategia de desarrollo en dos frentes simultáneos. Por un lado, han tenido que profundizar la búsqueda de recursos financieros, ya sea solicitando mayores transferencias del centro o una mayor capacidad local de cobrar impuestos o, a través de acceso a los mercados financieros, nacionales o extranjeros. Por otro lado, los nuevos retos han propiciado mayores exigencias en el gobierno local sobre sus propios procesos de gobierno y administración. Esto ha generado además, la necesidad de fortalecer la institución local en todas sus capacidades, lo que justifica la dinámica de buscar otras fuentes de financiación, el trabajo conjunto y la transferencia de capacidades, tanto a nivel regional como nacional e internacional.

De tal forma, la evolución de la CD ha estado en función del papel que ha cumplido el Estado en el desarrollo de las poblaciones. Si bien, desde sus inicios, la cooperación internacional se basaba en una cooperación meramente entre Estados soberanos, hoy día no puede lograrse en ausencia de los actores legítimos y más cercanos a las necesidades de la población, es decir, a través de las autoridades locales.

Capítulo III

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Así, la cooperación descentralizada más que un nuevo instrumento es un nuevo enfoque de la cooperación, con características propias que la diferencia de las propuestas tradicionales, a saber:

• Mejores opciones de participación ciudadana.

• Mejor aprovechamiento de su capacidad vinculante entre la comunidad del Norte y del Sur.

• Disminución del número de intermediarios que gestiona las iniciativas.

• Los agentes locales están en el centro mismo de la ejecución.

• incremento de la propiedad local y la credibilidad.

• Procesos más planificados.

De tal modo, incorporando el debate reciente, podríamos definir la cooperación descentralizada de la siguiente manera:

La cooperación descentralizada es el conjunto de iniciativas de cooperación oficial para el desarrollo que, bajo el liderazgo de autoridades locales (norte-sur y sur-sur), procura estimular las capacidades de los actores de la base territorial y fomentar un desarrollo más participativo (Zapata, 2007).

Para profundizar sobre la cooperación municipal y municipalista, se recomienda revisar el Manual de Cooperación Descentralizada de Eurosur en el siguiente enlace http://www.eurosur.org/OLEIROS/coodes/manual/defaullt.htm

Es fundamental resaltar, que la CD comparte además algunas prácticas rectoras surgidas en los años noventa dentro del mundo de la gestión de la ayuda en general. Estas prácticas se conocen hoy en día como los principios de la cooperación, razón por la cual se han convertido en ejes centrales de toda acción de ayuda para el desarrollo:

Asociación (partnership): entendida como la cooperación entre socios. En algunos documentos se conoce con el nombre de partenariado, y supone entender que los problemas globales no afectan solamente a los países pobres sino a todos por igual. De tal manera las amenazas mundiales requieren de una intervención asociada y no parcializada. Para la CD la asociación es un principio fundamental. Principalmente este tipo de cooperación profundiza en el intercambio técnico, que basa la experiencia de trabajo en un esquema de reciprocidad y trabajo entre iguales, en lugar de la asistencia técnica, que se basa en una relación jerárquica en donde el esquema donante-receptor es la regla de asociación.

Capítulo III

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Es por esto que los entes locales no deben asociar, exclusivamente, a la CD como sinónimo de mayores recursos financieros. Lo fundamental es concebir la CD como una modalidad que transforma y moviliza al ente territorial, más allá que una simple transferencia financiera.

Apropiación (ownership)

Este término implica que los beneficiarios son sujetos y no espectadores de desarrollo. Por tal razón, los beneficiarios son responsables de su desarrollo y para tal efecto deben identificar sus necesidades de manera autónoma. No es válido que las agencias de desarrollo continúen con ideas preconcebidas en la manera de dar solución a sus problemas. Es necesario que las comunidades beneficiarias participen y se apropien de las intervenciones, en donde es imprescindible que se defina la demanda de prioridades de cooperación internacional.

Rendición de cuentas (accountability)

Este término surge por la necesidad que tienen los contribuyentes de los países cooperantes de saber en qué y cómo se estaban gastando los impuestos destinados a la ayuda. La manera tradicional de realizar la rendición de cuentas en la cooperación internacional ha sido a través de mecanismos para revisar y evaluar las intervenciones de los donantes. Sin embargo, hoy es preciso llevar a cabo prácticas de rendición de cuentas por parte de las comunidades hacia las intervenciones de los donantes y de los ejecutores de proyectos –en este caso las autoridades locales–.

Capítulo III

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El concepto de “Asociación (partnership) - Partenariado” se caracteriza por:

Una relación equitativa entre dos o más personas.Objetivos y modalidades de cooperación productos de una negociación.Relación basada en el respeto, el compromiso mutuo y la confianza.Mínimo nivel de autonomía de los socios.Reparto claro de roles y responsabilidades.-Complementariedad e intercambio recíproco entre los actores.-Relaciones construidas en forma progresiva.Se comparte una visión común del proyecto.Relación transparente y rendición de cuentas abierta.Comunicación fluida y constante con un lenguaje común.

Fuente: Observatorio de Cooperación Descentralizada UE-AL. Manual práctico para Internacionalizar la ciudad.

Cuando se aplican estos tres principios puede decirse que los ejercicios de CD son exitosos y ofrecen resultados innovadores. Los beneficios que pueden obtener las autoridades locales que deciden emprender una acción exterior, pueden ser vistos a través del ejercicio gana a gana, realizado por algún municipio frente al apoyo de diferentes socios extranjeros.

Frente a eso, tenga en cuenta que la CD puede beneficiar los procesos locales para:

Mejorar los servicios públicos gracias al intercambio de experiencias y el acceso a mejoras técnicas desarrolladas en otros países. Uno de los principales beneficios de cooperar con entes similares es intercambiar ideas, políticas y estrategias sobre los problemas que enfrentan y las posibles soluciones.

Capacitar al personal administrativo y a los cargos electos. Al enfrentarse a problemas similares pero en contextos distintos, los funcionarios y cargos electos se benefician de una capacitación “de terreno” innovadora que les permite tomar distancia de su realidad local y verla desde otra perspectiva.

Acceder a otras fuentes de financiación y cooperación técnica. Los proyectos cooperación internacional tienen acceso a fuentes alternativas de financiación específicas para el intercambio de experiencias.

Comprender las diversas culturas. La colaboración entre entidades territoriales provenientes de contextos culturales diferentes es un medio importante para abrir el horizonte cultural de la población sobre otras formas de vida y de pensamiento. Se trata de un medio eficaz para despertar conciencia sobre el respeto del “otro” y combatir el racismo y la xenofobia.

Fortalecer la cohesión social desde el ámbito local. La CD es un medio eficaz para estrechar los lazos en las comunidades locales. La acción internacional puede acercar grupos minoritarios como jóvenes, discapacitados y otros a colaborar con el Gobierno. En aquellos lugares donde existen importantes comunidades de inmigrantes, la acción exterior es un medio eficaz para integrarlas a través de proyectos de solidaridad con sus países de origen.

Promover el desarrollo económico, la inversión, el comercio y el turismo. La CD suele ser una ruta para el desarrollo económico y un espacio productivo para la colaboración con el sector privado, a través del establecimiento de negocios, el comercio exterior y la atracción de inversiones. La cooperación fomenta también el intercambio turístico.

Proyectar internacionalmente al gobierno local y fortalecer su capacidad negociadora. La CD es útil para posicionar internacionalmente al gobierno local, dándole visibilidad más allá de su territorio y fortaleciendo su posición negociadora frente al gobierno central.

Capítulo III

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Modos y usos

¿Cómo podríamos diferenciar un tipo de cooperación de otra? ¿Qué rasgos característicos tiene la CD? ¿La cooperación que ha recibido mi municipio se inserta como puede ser concebida?

Una vez vistas las características más importantes de este tipo de cooperación, es necesario revisar cuáles con sus modalidades más utilizadas. La literatura sobre el tema viene haciendo un esfuerzo importante en ir homogenizando conceptos. Para esta parte del módulo vamos a utilizar la clasificación que realiza el Observatorio de Cooperación UE-AL que define como elementos constitutivos de la CD sus modalidades, enfoques y tipos.

Las modalidades

Cuando hablamos de modalidades nos referimos al tipo de gestión que realizan los actores involucrados. Específicamente encontramos dos tipos: la gestión directa que consiste en la cooperación que se realiza de ciudad en ciudad, normalmente operada a través de un hermanamiento. La gestión indirecta que se basa, no en una relación vis a vis sino en el uso de convocatorias que realizan, principalmente, las autoridades locales de países del Norte.

Los enfoques

Los enfoques de la CD hacen referencia a los diferentes objetivos que persigue la relación de ayuda. En este caso se distinguen cuatro tipos de enfoques posibles.

El primero de ellos es el enfoque humanitario que se basa en los principios de emergencia y solidaridad en casos de desastres naturales y conflictos bélicos. Este enfoque fue llevado a la práctica en la emergencia natural de Centroamérica, donde se necesitaba un apoyo rápido y flexible. Este mismo enfoque alienta parte de las intervenciones de cooperación que se realizan en Colombia, debido al conflicto armado que afecta al país. La concepción de brindar ayuda en momentos de emergencia es útil en la medida que su impacto beneficie la situación problemática. Sin embargo, en un país con un conflicto armado de más de cincuenta años de existencia, el enfoque humanitario debe trascender hacia niveles de gestión de desarrollo sostenido y no de emergencia.

¿Cómo brindar desarrollo en medio del conflicto? Esta es la pregunta que se hace desde los enfoques de cooperación en países como el nuestro. Para ello, algunas agencias de cooperación, como COSUDE, vienen operando el enfoque de continium, el cual fomenta alternativas de desarrollo en medio del conflicto. Las autoridades locales pueden constituirse en puentes para la transición de los enfoques, pues con facilidad podrán articular iniciativas locales de desarrollo con programas asistencialistas.

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Un segundo enfoque es el de ayuda al desarrollo. Este engloba la manera tradicional con que en muchos casos se gestiona la cooperación bilateral, la cual presupone una visión eminentemente cortoplacista, asistencialista y de relaciones de dependencia y de bajos resultados en términos de impacto.

Igualmente, hace parte de muchas intervenciones de desarrollo que podemos apreciar en algunas iniciativas de CD, como por ejemplo, en algunos hermanamientos o gestión indirecta realizada por algunas ONG. Es necesario sustituir este tipo de enfoques en la CD, fortaleciendo la apropiación y la destinación de recursos soportados en la reciprocidad y horizontalidad de las relaciones.

El enfoque institucional hace referencia a los procesos determinantes en el desarrollo local. En concreto, este enfoque habla de la necesidad de brindar asesoría a los gobiernos locales para institucionalizar procesos administrativos que faciliten el desarrollo municipal, como por ejemplo, los presupuestos participativos o la profundización de la descentralización. Este tipo de enfoque habla sobre la unidireccionalidad del apoyo, pues la autoridad del Norte no obtiene ningún beneficio en la operación.

Por último, tenemos el enfoque multidimensional, que define a la CD como un instrumento de gestión local, tanto para autoridades locales del Norte como del Sur.

Por lo que induce, como punto de partida, a un análisis compartido de los que está en juego y a que cada territorio defina sus expectativas en función de su problemática. Demanda una definición común de lo que se pondrá en marcha con un sentido de partenariado o asociación. Se traduce en intercambios de experiencias en temas de mutuo interés, intercambios económicos, construcción de ciudadanía, formación de actores locales, valorización de patrimonio. Promueve una relación más equilibrada dentro del marco asimétrico en que la relación se establece. Las acciones se inscriben en dinámicas territoriales más globales en el norte y en el sur, tendiendo cada vez más hacia iniciativas que agregan valor a las actividades en más espacios, con base en la propia especificidad de los ámbitos de competencia y experiencia de los gobiernos locales (Enríquez y Ortega, 2007).

Los tipos

Estos se refieren a las formas concretas como se realiza el vínculo de cooperación entre los actores. Estos vínculos pueden darse a través de proyectos de desarrollo, hermanamientos o vinculación a una red temática de CD.

Proyectos y programas: los proyectos de desarrollo, principal instrumento de la cooperación internacional, se basan en intervenciones puntuales, en la mayoría de los casos limitadas y con un fuerte componente cortoplacista. Este tipo de instrumentos favorecen las

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relaciones de dependencia y la aplicación del enfoque de ayuda al desarrollo. Es un vínculo que se construye a partir de los resultados y objetivos del proyecto y no de relaciones marco. Normalmente, a este tipo de CD se accede a través de convocatoria de líneas de financiación, como por ejemplo, la línea de CD de la delegación de la Unión Europea en Colombia.

Hermanamientos: a través de los hermanamientos se pueden construir relaciones más estables, permanentes e integrales entre los actores. El vínculo en la relación de este tipo de instrumentos se basa en la concreción de iniciativas de cooperación acordadas mutuamente.

Algunos ejemplos de hermanamientos en Colombia

El ayuntamiento de Albuquerque está hermanado con la Comunidad de Paz de San José de Apartadó para apoyarles y denunciar la situación que vive esta región. Este hermanamiento ha permitido que desde el grupo de apoyo se remitan numerosas peticiones a las autoridades colombianas para que se esclarezcan todos los asesinatos infringidos en la región.

La ciudad de pamplona, Norte de Santander, Colombia, mantiene un hermanamiento con Pamplona, España, desde el 2001. Según la carta de hermandad firmada, ambas ciudades se comprometen a estrechar, fomentar y establecer los lazos de cooperación y comprensión mutua en los ámbitos sociales, económicos y culturales, y a poner los medios necesarios para que ello sea posible dentro de un espíritu de reciprocidad y confianza.

Comfenalco, Antioquia, ha diseñado un plan de hermanamientos de sus bibliotecas con similares en Estados Unidos y España. El propósito de este plan consiste en “fomentar la solidaridad intelectual, técnica y financiera entre estas. Promover el diálogo entre culturas, reducir las diferencias en esta materia entre los países desarrollados y en desarrollo, compartir recursos, reducir las limitaciones financieras que obstaculizan el acceso a las fuentes de lectura e información, mejorar los programas y servicios de estas y promover el fomento de la lectura y la educación (Comfenalco, Antioquia).

Ahora bien, el hermanamiento va mucho más allá de los proyectos de desarrollo, pues establece valores relacionados con la solidaridad, la mutua responsabilidad y el trabajo entre semejantes. Por esta razón, las iniciativas principales en los hermanamientos son el intercambio de experiencias o la transferencia de conocimiento en la solución de problemas comunes. Cuando la población de cierto territorio se identifica con otra, asegura cierta identidad colectiva que favorece la sostenibilidad de la relación de cooperación. Esto es precisamente lo que sucede en los hermanamientos, en razón a que las problemáticas compartidas invitan a encontrar soluciones integrales y con perspectivas novedosas. Esto genera una orientación a largo plazo, con lo cual se estimulan tipos de desarrollo más sostenibles.

Capítulo III

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Pese a los beneficios de los hermanamientos, la experiencia no ha mostrado una tendencia clara para analizar la efectividad de estos. Lo que sí queda claro es la innovación en los tipos y posibilidades de hermanamientos. Un ejemplo de esto son los diseñados por el Ministerio de Educación y Ciencia del Gobierno español, el cual ha creado diferentes modelos de asociación en hermanamientos.

La búsqueda de hermanamientos puede ser frustrante y desgastadora. Muchos municipios europeos ya cuentan con un hermanamiento funcionando, lo que limita el número de futuras asociaciones. Sin embargo, es fundamental ampliar los esquemas para establecer hermanamientos, en especial, promoviendo las relaciones de CD sur-sur, que, en razón a las características culturales y a la cercanía, pueden beneficiar las relaciones de cooperación.

Suelen existir bastantes críticas sobre los hermanamientos, los cuales han sido tildados como formas de CD obsoletas y rudimentarias. Sin embargo, hoy en día existen ejemplos de hermanamientos con duración de diez, veinte y hasta cincuenta años, que han provocado sinergias y transformaciones en cada uno de los actores. Lo que es definitivo es mantener un conocimiento claro sobre las asociaciones y saber que estos ejercicios se construyen con base en el intercambio y no en la simple asistencia de una parte hacia otra.

Las redes: la necesidad de buscar mayor flexibilidad e interactuar con más de dos actores ha promovido el trabajo en red o la multicooperación descentralizada, que supone el trabajo mancomunado entre parejas de municipios en distintos países con el fin de generar resultados multiplicadores. Las redes de CD.

Suelen ser flexibles, con gran capacidad de adaptación y promueven las relaciones entre iguales donde no se establecen jerarquías. Sus objetivos suelen buscar economías de escala entre territorios con desafíos comunes, consolidar sistemas de lobby, insertarse en el sistema internacional para obtener ventajas o generar ideas y valores, entre otras (Enríquez y Ortega, 2007).

Actualmente, la manera de incorporarse a una red de gobiernos locales parte de dos tipos de criterios:

Geográfico: que plantea la asociación a través de similitudes de área y problemas de territorio.

Temático: que plantea la relación con base a una vocación programática que las afecta.

La manera de integrarse a una red suele ser relativamente fácil. El envió de una carta de solicitud de vinculación, sumado a una cuota de afiliación que algunas de ellas tienen, es suficiente para hacer parte de una red de ciudades. Un ejemplo de red es el Centro de Ciudades Iberoamericanas, vinculadas por la planificación estratégica urbana.

Capítulo III

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Pertenecer a una red supone que el municipio debe aportar innovación y experiencia con relación a un tema. Por ejemplo, Bogotá hace parte de la red internacional de Servicio al Ciudadano. En ella participan otras ciudades como Madrid, Chicago, Barcelona y Salvador de Bahía y el objetivo central es conocer experiencias y compartirlas para innovar en la gestión local.

También se puede pertenecer a una red temática, la actual se fundamenta en tres ejes: i) agrupación de ciudades que deseen cooperar juntas, ii) desarrollo de un marco que las federa para participar y actuar, y iii) construir un espacio de reflexión para compartir experiencias de conjunto.

Criterio Implicaciones

Por el tipo de acciones Proyectos, programas, herramientas o redes de asociación

Por los temas tratados Según los temas sectoriales de interés para las partes

Por el tipo de actores vinculadosSegún la naturaleza de las instituciones (entidades territoriales, ONG, agencias de cooperación, cooperativas, universales, etc.)

Por el número de actores vinculados Bilateral (hermanamientos) o multilateral (redes de asociación)

Por los objetivos PropuestosSegún la capacidad del ente territorial (visibilidad,finaciación, intercambio de experiencias, cabildeo, etc.)

Por su alcance geográfico Intermunicipal, nacional, regional, global

Por la forma de gestión Directa(entre gobiernos locales), indirecta (entre de convocatoria a organizaciones de la sociedad civil)

Capítulo III

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CAPÍTULO IV

Planeación de la cooperación desde un municipio

El fenómeno de la globalización ha traído consigo importantes cambios en las dinámicas internacionales, impactando directamente cada uno de los procesos económicos, comerciales, sociales y culturales entre los Estados. La globalización se ha consolidado a su vez como un factor potencialmente enriquecedor para el fomento de la cooperación internacional, pues progresivamente se han venido posicionando nuevos actores en el establecimiento de relaciones con el exterior, generando nuevas formas de desarrollo glocal (dimensión territorial en la que se integra lo global y lo local), cuyo objetivo se centra en sincronizar los avances de la globalización y los desarrollos institucionales, socioculturales y jurídicos de los entes locales (Grandas y Nivia, 2012).

Desde esta perspectiva, es claro identificar que en la actualidad no solo los Estados tienen la posibilidad de construir una agenda exterior para el desarrollo, hoy en día los gobiernos locales se han convertido en protagonistas para la gestión autónoma internacional y por ende deben dotarse de capacidades suficientes para definir nuevas estrategias de proyección desde sus estructuras de orden territorial.

Por lo anterior, se entiende que las relaciones internacionales de los gobiernos locales deben contar con la “… participación activa del territorio en el sistema internacional, buscando acceder a recursos, intercambiar experiencias y conformar redes de cooperación e integración económica, con el fin de encontrar consensos y soluciones alrededor de temáticas comunes” (FCM, 2009).

Dicha participación activa de los gobiernos territoriales debe también centrarse en la apropiación de nuevas competencias asociadas a los siguientes aspectos:

1. Identificar y contactar actores, agentes, redes y sectores de la cooperación internacional.

2. Atracción de inversión extranjera directa y proyección del comercio local.

3. Identificación, socialización y concientización de las fortalezas de su municipio para una cultura de internacionalización.

4. Formulación de proyectos estratégicos de desarrollo.

5. Direccionamiento estratégico de sus comunicaciones exteriores, buscando influir en la aceptación de causas y propósitos solidarios convergentes con sus planes de desarrollo.

6. Diseño de planes continuados de Marketing territorial.

7. Construcción de prospectivas que permitan la identificación de información relevante para el direccionamiento estratégico de las acciones políticas y comerciales de las relaciones internacionales del municipio (Grandas, 2012).

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Desde esta perspectiva, es importante hacer énfasis en que el protagonismo de los gobiernos territoriales en el escenario internacional, ha derivado en una nueva modalidad de cooperación denominada cooperación descentralizada, la cual se genera entre una colectividad territorial dentro de un Estado con otra de otro Estado, y su objetivo consiste en complementar los esfuerzos en temas estratégicos de prioridad territorial civil o sectorial (Guía Práctica para el establecimiento de relaciones de cooperacion descentralizada para los Municipios de Colombia 2011). Por esta razón, “la cooperación internacional debe ser concebida como un instrumento complementario en la gestión del desarrollo local, que fortalece además la gobernabilidad y la gestión pública municipal” (Grandas y Nivia, 2012).

Potencialidades de la planificación de la cooperación desde los territorios

Además de concebir al territorio como actor principal y autónomo en la gestión de cooperación internacional para el desarrollo local, es indispensable reconocer que los procesos de cooperación descentralizada son exitosos, en la medida en que cuentan con una serie de potencialidades que facilitan la planificación, a partir de la identificación de verdaderas necesidades y la transmisión de buenas prácticas locales.

A continuación se enuncian las principales ventajas con las que cuentan los territorios a la hora de planificar procesos de cooperación (Grandas y Nivia, 2012):

1. Mayor cercanía a la población, lo que implica facilidad en la identificación de líneas de oferta y demanda local.

2. Facilidad para la gestión de cooperación directa entre homólogos.

3. Autonomía para la gestión de cooperación al desarrollo frente a la gestión realizada por el Gobierno central.

4. Sintonía con los procesos territoriales.

5. Facilidad para participar en redes.

6. Vía para potenciar el desarrollo local y fortalecer los procesos descentralizadores.

7. Mecanismo de internacionalización municipal.

8. Mecanismo complementario de gestión del desarrollo.

9. Fortalecimiento de la gestión pública desde los territorios.

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Se hace evidente que dichas características orientan a los gobiernos locales hacia un nuevo escenario, donde la gestión de cooperación internacional es viable y materializable, siempre y cuando exista apropiación de las potencialidades a la hora de iniciar un proceso de planificación.

Guía para desarrollar procesos de planeación de cooperación internacional desde el territorio Para poder iniciar un proceso de planificación de cooperación desde el territorio, es necesario tener en cuenta tres aspectos fundamentales:

Comprender el territorio

Comprender el territorio es el primer paso para crear una agenda de acción exterior municipal. La lógica del proceso nos dice que es necesario entender las pautas que establece la globalización, para luego entender el territorio en toda su dimensión. Resulta importante diseñar un diagnóstico del territorio donde se evidencien las verdaderas necesidades que este tiene, con el fin de focalizar los procesos de gestión hacia las prioridades reales. A su vez, es importante reconocer las potencialidades locales, pues a partir de ellas pueden identificarse socios estratégicos que materialicen objetivos comunes.

Diseño del método

Hay diversos métodos para comprender el territorio. Desde los diagnósticos realizados por dependencias públicas y privadas para el desarrollo de los POT, pasando por los sistemas de indagación rápida como el diagnóstico rápido participativo, o la identificación del capital sinergético de Boisier, en el cual no solo se diagnostican los elementos del territorio sino la interacción entre estos. El método permitirá a los gobiernos territoriales seguir una hoja de ruta que oriente sus procesos de gestión y determine las pautas básicas de acción.

Capítulo IV

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1. Comprender el territorio

2. Diseño del método3. Diseño de

una estrategia de cooperación

internacional

Diseño de una estrategia de cooperación internacional

Una estrategia de cooperación internacional es considerada un mecanismo para estrechar vínculos, intercambiar experiencias, establecer y participar en redes nacionales e internacionales, desarrollar y reforzar capacidades y ser vehículos para involucrar a la comunidad en los procesos de desarrollo (Collado, 2013). La estrategia de cooperación internacional se convierte, entonces, en la posibilidad de aprender y ayudarse mutuamente, generando una alianza entre lo público y lo privado para encontrar el desarrollo.

En este orden de ideas, la estrategia de cooperación internacional le permitirá al territorio desarrollar las siguientes potencialidades:

• Consolidar una visión regional amplia de carácter programático.

• Credibilidad en las capacidades del territorio.

• Articulación entre cada uno de los planes de desarrollo municipales con el plan de desarrollo departamental, y a su vez, con el Plan Nacional de Desarrollo.

La cooperación internacional debe ser un instrumento que tiene que sumarse a las políticas nacionales y locales para contribuir al desarrollo, por ende, no debe reemplazar la responsabilidad presupuestal de los gobiernos.

Actualmente, la cooperación no consiste en una visión asistencialista de donación de dinero desde países ricos hacia países pobres, debe partir de las potencialidades de los socios. Cada país tiene fortalezas en las que puede cooperar de forma conjunta. El territorio debe formular objetivos puntuales que le permitan convertir sus necesidades en una “demanda estratégica”, con visión regional de desarrollo.

Así las cosas, la comprensión del territorio a través de un diagnóstico y un método de acción, derivarán en el establecimiento de una estrategia local que debe estructurarse bajo los siguientes pasos.

Capítulo IV

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Figura 15. Pasos para la construcción de un proceso de planificación de cooperación en un municipio

Fuente. Grandas, 2012.

Voluntad y compromiso

Guía práctica para el establecimiento de relaciones de cooperación descentralizada para municipios Colombia

Para iniciar un proceso de establecimiento de relaciones de cooperación es importante contar con la voluntad y compromiso por parte de los actores fundamentales que componen el territorio, entre ellos la sociedad civil organizada, la institucionalidad pública municipal representada especialmente por el alcalde y el Consejo Municipal (Grandas y Nivia, 2012).

Ambos actores deben hacer parte de procesos participativos, a través de ejercicios de planificación, identificación de necesidades y potencialidades, rendición de cuentas, entre otros, a fin de que la definición de la estrategia de cooperación internacional sea inclusiva y permita definir una agenda pública de cooperación internacional validada y aprobada por el territorio en su conjunto.

Capítulo IV

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1. Voluntad y compromiso

2. Espacio de dirección y

coordinación

6. Estrategia de cooperación

7. Definición de una política pública

3. Identificación de características, potencialidades y necesidades del

municipio proyectables al exterior

4. Identificación de socios, modalidades e instrumentos de

cooperación

5. Definición de una agenda de acción

exterior de acuerdo a las prioridades del

municipio

Espacio de dirección y coordinación

Para la gestión de cooperación internacional a nivel territorial es importante diseñar una estructura que permita coordinar la implementación de una agenda de acción exterior. Así las cosas, de acuerdo con el enfoque y proyección del municipio sobre su acción internacional, es preciso crear un espacio dentro del organigrama del municipio que se encargue de orientar los procesos permanentemente; a continuación ejemplos de espacios de coordinación:

• Secretaría Independiente.

• Secretaría de Hacienda, de Planeación o de Desarrollo Económico.

• Despacho del alcalde.

• Unidad de Asesoría y Apoyo o Unidad Técnica Especializada (staff).

• Secretaría de Desarrollo Social o Comunitario.

• Comité Interinstitucional.

• Oficina de Cooperación Internacional.

• Asociaciones de municipios y las Agencias de Desarrollo Económico Local (ADEL).

• Agencia Independiente.

• Enlace Institucional.

Fuente. Grandas, 2012.

Capítulo IV

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No hay que olvidar además, que la elección de alguna de las anteriores formas de organización implica los siguientes aspectos

1. La identificación y asignación de responsabilidades en materia de internacionalización y de CD en el municipio.

2. La identificación de los procesos para la toma de decisiones, lineas de autoridad, flujos y mecanismos para la circulación de la información.

3. La definición de instrumentos para el establecimiento de relaciones y vínculos internacionales en el marco de las disposiciones legales vigentes en la materia.

4. La realización de un estudio técnico que permita identificar claramente las cargas de trabajo, los perfiles, funciones, competencias laborales, procesos y procedimientos. La identificación de los costos y sus fuentes de financiación.

5. El establecimiento de líneas de comunicación y cooperación con otras dependencias de las administración municipal, departamental y nacional.

Identificación de características, potencialidades y necesidades del municipio proyectables al exterior

La identificación de características, potencialidades y necesidades del municipio, parte en primera instancia de las líneas programáticas establecidas en el Plan de Desarrollo Municipal, y son los temas allí consignados los que se pretenden proyectar al exterior. Adicional a ello, es preciso vincular a la ciudadanía durante el proceso de planeación de la agenta exterior, a fin de que se identifiquen las verdaderas necesidades del territorio y las posibles soluciones, puesto que la sociedad en sí misma, será la encargada de velar por el seguimiento y cumplimiento de las iniciativas de desarrollo identificadas. Sumado a lo anterior, es importante reconocer que cada municipio es distinto y particular, por tanto, tiene algo valioso que posicionar. Para ello, debe hacerse un proceso reflexivo en el que se identifiquen aquellas potencialidades y procesos de desarrollo local en los cuales han tenido cierto avance, progreso o logro, que sea objeto y sujeto de atención e interés por parte de un tercero (Grandas y Nivia, 2012).

En resumen, la identificación de potencialidades permite fortalecer los siguientes aspectos:

• Articulación institucional local.

• Posicionamiento local, regional, nacional e internacional del municipio.

• Mejoramiento de capacidades locales.

• Transferencia de buenas prácticas.

En cuanto a la transferencia de buenas prácticas, es importante mencionar que cada municipio debe aprovechar sus características diferenciales como herramientas de proyección internacional, puesto que a partir de ellas, se potencializará el aprendizaje entre iguales y existirá mayor interés por parte de los socios a la hora de establecer procesos conjuntos de cooperación para el desarrollo, ya que ambos actores se verán igualmente beneficiados por las experiencias replicadas.

Una vez identificadas las potencialidades, necesidades y prioridades del municipio, este es el momento adecuado para articular dicha información con los intereses de los socios estratégicos; de esta forma se lograrán formular propuestas que promuevan la gestión conjunta para la búsqueda del desarrollo, basada en relaciones de horizontalidad y reciprocidad. Una propuesta de agenda exterior debe contar con tres pasos fundamentales:

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Potencialidades y líneas de oferta claras

Necesidades definidas

Comunicación con sociosestratégicos que pueden

entender las necesidades y aprovechar las

potencialidades propias

Es importante que desde la cabeza de los municipios se tengan en cuenta los siguientes desafíos y oportunidades, a fin de proyectar relaciones de cooperación viables y sostenibles.

DESAFÍOS DE LOS GOBIERNOS LOCALES OPORTUNIDADES DESDE LO LOCAL

• Incorporar la cooperación internacional a la agenda local.

• Promover un cambio en la concepción existente de la cooperación: la cooperación debe partir del diagnóstico de la cooperación en el territorio, debe involucrarse en el plan de desarrollo, reconocer lo que se necesita a quienes se direcciona la memoria histórica y las modalidades de cooperación.

• Definir una agenda de desarrollo propia: Agenda pos 2015.

• Estudiar los instrumentos más adecuados.

• Fortalecer la institucionalidad.

• Potencializar las capacidades de gestión.

• Incrementar los espacios de participación ciudadana.

• Desde lo nacional: brindar coherencia en las políticas de transferencia real.

• Proliferación de nuevos actores y metodologías de cooperación.

• Asumir la cooperación descentralizada, sur-sur y triangular.

• Fortalecer el papel de la sociedad civil.

• Si se tiene un plan de desarrollo municipal, realizado a partir de un enfoque diferencial, se debe apuntar a buscar socios estratégicos a través de cooperación internacional para procesos de desarrollo local.

Fuente. Angharad Collado.

Para finalizar, no hay que desconocer que en un gran porcentaje las relaciones de cooperación descentralizada se materializan a través de proyectos, es por esto que la dinámica em el interior de la administración municipal debe orientarse en cierto porcentaje al desarrollo de capacidades en formulación de proyectos, bajo la concepción de un trabajo conjunto que priorice las verdaderas necesidades de los ciudadanos. Con esto lo que se busca es vincular las líneas de trabajo con base en una agenda planificada que surja del municipio, en lugar de orientar la formulación de proyectos a las ofertas de financiamiento disponibles desde los socios.

Capítulo IV

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Planes, programas y proyectos: una breve introducción

Un proyecto es un conjunto de acciones interrelacionadas y dirigidas al logro de unos resultados para transformar o mejorar cierta problemática en un plazo limitado y con recursos presupuestados.

• Plan: por medio de esta herramienta se definen las políticas y estrategias de desarrollo que permiten mejorar una problemática. Se plasma por medio de estrategias, programas y proyectos, buscando concretar metas a través de instrumentos y recursos. Un plan es articulado en programas y estos a su vez se conforman mediante proyectos.

• Programas: es un concepto de planificación más general, es un conjunto de proyectos, los cuales apuntan al mismo objetivo del programa. Implica una visión global para la solución de problemas. Puede estar orientado a un ámbito sectorial, así como territorial (puede estar definido por un ámbito territorial, funcional, grupo-meta, sectorial). Por lo general las fuentes de cooperación internacional están enfocadas a trabajar con programas.

• Proyecto: es la articulación de acciones. Es el conjunto de acciones interrelacionadas y coordinadas, relacionadas con instancias, limitadas en cuanto a tiempo, región, sector, grupos-meta, presupuesto, con el fin de alcanzar un conjunto de objetivos, determinados previamente de forma precisa y verificable. Un proyecto tiene mayor probabilidad de ser aceptado cuando hace parte de un programa y, más aún, cuando responde a necesidades de los planes de desarrollo nacionales, regionales o municipales.

La mala planificación es un problema fundamental en la cooperación internacional para el desarrollo. A menudo, los documentos de planificación son específicos y claros en cuanto a los insumos materiales y financieros, el personal, las actividades y los resultados físicos esperados. Sin embargo, frecuentemente falta un análisis adecuado de los objetivos, los grupos financieros y los factores externos que determinan el éxito o el fracaso del proyecto.

Por tanto, el diseño y la puesta en marcha de un proyecto debe tener elementos fundamentales que permitan darle sentido a la propuesta. Los proyectos contribuyen a mejorar las condiciones del ser humano, lo cual no se traduce en una restructuración del orden social; y deben tener unas etapas que al cumplirse a cabalidad, permitan considerarlos como herramientas que contribuyan, de manera preponderante, dentro de un plan de gobierno o un plan de desarrollo.

En el marco de la construcción de un documento de planificación, y en el marco de la construcción de un proyecto de desarrollo, el enfoque de marco lógico se considera la

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pieza fundamental sobre la cual se cimenta toda la planificación del proyecto por ejecutarse. El enfoque de marco lógico es una herramienta de gestión que facilita la planificación, ejecución y evaluación de un proyecto. Lo anterior, de acuerdo con el Instituto Universitario de Desarrollo y Cooperación, se traduce en:

• Un formato de presentación para el donante: ideas de proyectos, informes de evaluación previa, documentos de proyecto, informes de progreso, entre otros.

• Un resumen del proyecto en forma de matriz que sigue siendo válido durante la ejecución del proyecto, pero que se puede modificar.

• Una secuencia de herramientas analíticas que se usan en una situación de taller externo/interno.

Estructura del proyecto

Generalmente el marco lógico es un cuadro de cuatro columnas y cuatro filas que da respuesta a las siguientes preguntas: 1. Qué queremos conseguir y alcanzar con el proyecto. 2. Cómo podemos decir si lo hemos logrado y alcanzado. 3. De dónde obtenemos la información que nos dice lo que hemos logrado y alcanzado. 4. Qué más tiene que ocurrir para conseguir y alcanzar lo que queremos.

Fuente. NORAD. Agencia Noruega para la Cooperación al Desarrollo

Capítulo IV

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Lógica delProyecto

Fuentes de Verificación

Indicadores SupuestosHipótesis

1 2 3 4

Lógi

ca V

ertic

al

Lógica Horizontal

La estructura de columnas representa la lógica vertical e indica las relaciones medio-fin, teniendo como referencia el árbol de objetivos, o las relaciones causa-efecto si se hace referencia al árbol de problemas. La estructura de filas representa la lógica horizontal. Indica la manera de medir los logros del proyecto.

Lógica del proyecto

La primera columna en la fase de la lógica del proyecto, hace referencia de manera descendente a: el objetivo global, el objetivo específico, los resultados y las actividades. En primer lugar, el objetivo global hace referencia al principal objetivo al cual se quiere que contribuya el proyecto a largo plazo. En este punto, existe la tendencia a establecer un objetivo global muy amplio, sin embargo, la necesidad de tener una adecuada orientación, motivación y verificación sugiere que habría que escoger un objetivo mucho más específico, que garantice una mayor probabilidad de éxito. En este sentido, el objetivo global debe:

• Estar articulado con las políticas del Gobierno de turno.

• Representar una justificación suficiente.

• No ser demasiado ambicioso.

• Definir explícitamente los grupos beneficiarios.

• Estar expresado como una situación ya alcanzada, no como un medio.

• Estar expresado en términos verificables.

Seguido a esto, en la segunda columna, se clasifica el objetivo específico, este establece el propósito operativo, es decir, la situación que se espera permanezca como consecuencia del proyecto. El objetivo específico expresa anticipadamente lo que espera lograr el proyecto, estando fuera del control directo de quienes lo manejan. Un proyecto deberá tener solamente un objetivo específico, además, deberá detallar los beneficios previstos para el grupo beneficiario (esto puede ser expresado en el aumento o reducción de cifras, entre otros ejemplos).

Por tanto, el objetivo específico debe:

• Ser uno solo.

• Contener los grupos beneficiarios del proyecto.

• Esperar que contribuya de manera significativa al cumplimiento del objetivo global.

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• Ser realista.

• Estar fuera del control inmediato del proyecto mismo.

• Estar definido de manera concreta y verificable.

Más adelante, en la siguiente casilla se expresan los resultados, que deben ser los que el proyecto pueda garantizar como consecuencia de sus actividades. Los resultados difieren del objetivo inmediato, el cual es el efecto que esperamos lograr como resultado del proyecto. A grandes rasgos, la diferencia entre los resultados y los objetivos es si está o no dentro del poder de la gerencia del proyecto el lograrlo. Existen variables que dependen de las personas y no propiamente del proyecto, luego, este tipo de variables no pueden ser consideradas como resultados del mismo.

En este sentido, en los resultados deben:

• Estar incluidos todos los resultados esenciales necesarios para lograr el objetivo específico.

• Solamente se deben incluir los resultados que puedan ser garantizados por el proyecto.

• Cada resultado puede considerarse como un medio necesario para lograr el objetivo específico.

• Todos los resultados sean factibles dentro de los recursos disponibles.

Por último, en la casilla final en la columna de la lógica del proyecto, se encuentran las actividades, las cuales son acciones necesarias para transformar los insumos dados en resultados planificados, dentro de un periodo de tiempo específico. Las actividades se materializan en el trabajo, las investigaciones o las tareas que tiene que llevar a cabo el personal del proyecto y otras personas que participan en este. Para cada resultado habrá una o más actividades. Las actividades incluidas en el diseño del proyecto deberán orientarse hacia una meta, ya que son tareas que hay que ejecutar a fin de producir un determinado resultado del proyecto.

Con respecto a las actividades hay que asegurarse de que:

• Estén incluidas todas las actividades esenciales necesarias para producir los resultados esperados.

• Todas las actividades contribuyan directamente al nivel del resultado superior.

• Solamente estén incluidas las actividades que el proyecto tiene que ejecutar.

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• El tiempo disponible para cada actividad sea realista.

• Las actividades sean adecuadas a la situación del país que acoge el proyecto.

Indicadores

En la columna de indicadores, la lógica opera de forma diferente a la columna de la lógica del proyecto. En este sentido, la primera casilla corresponde a los insumos, los cuales son las materias primas de un proyecto para lograr los resultados propuestos, es decir, todos los recursos que se van a usar en el proyecto en términos de presupuesto, personal, equipo, servicios, entre otros.

Estos son importantes, en la medida en que permiten realizar las actividades propuestas, lo cual repercute directamente en un efecto dominó que termina llegando a influenciar el objetivo global. Por tanto, los insumos deben estar descritos y determinados como principal objetivo, a partir de esto:

• Se pueden relacionar los insumos directamente con las actividades específicas.

• Los insumos son condiciones esenciales necesarias y suficientes para emprender las actividades planeadas.

• El nivel de detalle sea adecuado y facilite su comprensión.

• Los insumos solicitados, sean adecuados para la situación del país anfitrión en términos de organización, género, cultura, tecnología, medio ambiente, entre otros.

Fuentes de verificación

Antes de continuar con las siguientes casillas dentro de la columna de indicadores, el enfoque de marco lógico propone saltar hacia la tercera columna (Fuentes de verificación), que dentro de sus cuatro casillas enmarca los factores externos, los cuales son situaciones, acontecimientos o decisiones necesarios para el éxito del proyecto, pero que escapan de manera total al control de la gestión del proyecto.

La mayoría de los proyectos operan en entornos de desarrollo difíciles, donde los factores externos pueden retrasar seriamente o impedir que se alcancen los resultados y objetivos del proyecto. Es importante identificar los factores externos tan pronto como sea posible y tomarlos en cuenta cuando se diseñe el proyecto. Lo anterior, permite determinar los riesgos o las probabilidades de éxito, delimitar el área y los límites de responsabilidad de la gestión del proyecto.

Capítulo IV

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Indicadores después de las fuentes de verificación

A partir de la apropiación de los factores externos, los indicadores que se ubican en las tres casillas restantes de la segunda columna se completan mediante una serie de objetivos materiales que permiten evidenciar los logros del proyecto, por ejemplo: número de toneladas producidas, número de vías pavimentadas, número de estadios construidos.

• En este sentido, hay que asegurarse de que los indicadores:

• Sean específicos en términos de cantidad, calidad, tiempo y ubicación.

• Se disponga de un medio de verificación.

• En caso contrario, averigüe si se puede generar la información a un coste razonable.

• Sea relevante como una medición del logro de los objetivos.

Supuestos o hipótesis

Se encuentran en la cuarta columna de la matriz de Marco lógico, y son aquellos factores que se escapan al control directo del órgano de gestión del proyecto, pero que son necesarios para alcanzar los resultados, el objetivo específico y el objetivo global. Dentro de los supuestos, se pueden diferenciar las condiciones previas las cuales tienen que darse antes de poder empezar el proyecto.

Las condiciones previas permiten ser el factor que diagnostica la forma de actuar frente al proyecto por realizarse. Con esto, la relación es estrecha entre la primera columna y la cuarta del esquema, pues los supuestos son el complemento de la realización de cada una de las fases y en última instancia determinan la viabilidad del proyecto.

La figura que se muestra a continuación permite evidenciar la relación estrecha entre la lógica del proyecto y los supuestos.

Figura 16. Relación entre la lógica del proyecto y los supuestos

Fuente: Norad

Capítulo IV

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ObjetivoGeneral

ObjetivoEspecífico

Resultados

Actividades

Supuestos

Supuestos

Supuestos

Condiciones previas

La anterior figura permite identificar la secuencia de preguntas que se debe hacer el coordinador de cada proyecto, las cuales reflejan de manera progresiva su avance coherente:

1. ¿Si se cumplen las condiciones previas, entonces se pueden poner en marcha las actividades?

2. ¿Si se ejecutan las actividades y se realizan los supuestos de su nivel, entonces se alcanzaran los resultados?

3. ¿Si se alcanzan los resultados y se realizan los supuestos de su nivel, entonces se alcanzará el objetivo específico?

4. ¿Si se alcanza el objetivo específico y se realizan los supuestos de su nivel, entonces el proyecto contribuirá a la realización del objetivo general?

Por último, cabe resaltar en este punto, que los supuestos se revisan periódicamente en la posterior etapa de ejecución y seguimiento, con el fin de ajustar o suprimir aquellos que ya no sean válidos e integrar nuevos.

Elaboración de calendarios

En esta última fase de planificación, se realizan calendarios que permiten identificar la llegada de productos y resultados, como también, los recursos que se necesitan por periodos de tiempo.

Formulación

La etapa de formulación y financiación consiste en la redacción definitiva de la propuesta de proyecto para presentar a las entidades financieras. La formulación del proyecto tiene algunas recomendaciones que son importantes a la hora de la redacción final:

• La persona que formula el proyecto debe concentrarse en el contenido más que en la presentación.

• La utilización de un lenguaje técnico no es indicada.

• El documento debe tener la siguiente estructura: resumen, introducción y antecedentes, contexto y justificación, estrategia de proyecto, seguimiento y evaluación, cronograma, presupuesto.

Además de lo anterior, para formular la propuesta de proyecto, es fundamental conocer las prioridades de la entidad financiadora. Las prioridades de cada una de ellas se plasman en líneas transversales y sectoriales.

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Líneas transversales

Las líneas transversales suelen ser similares en cada una de las entidades financiadoras; en estas se pueden identificar: equidad de género, capacidades locales participación y organización comunitaria, defensa y promoción de los derechos humanos y, sostenibilidad ecológica.

Equidad de géneroÁmbito institucional• El enfoque de género debe formar parte de la política institucional de todos los agentes

que trabajan en cooperación para el desarrollo.

• Es necesario considerar la equidad de género como aspecto central en el diálogo de los agentes sociales.

• La equidad de género debe iniciar por medio de procesos como lo son aquellos organizacionales, permitiendo a las personas reconocer este fenómeno como fundamental para su promoción en la sociedad civil (esto significa, que dentro de la estructura organizacional de los gobiernos locales se debe impulsar la equidad de género como pilar de selección entre los puestos de trabajo, y como buena práctica para el futuro).

Ámbito estratégico

• Es preciso definir una planificación estratégica progresiva y a largo plazo, para incluir las perspectivas de género en el conjunto de las acciones e instrumentos de cooperación.

• La igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres como objetivo concreto en materia de cooperación y como elemento transversal en todos sus ámbitos debe ser una prioridad.

• El logro de la equidad de género debe informar todas las líneas sectoriales de actuación: necesidades básicas, economía popular, poder local y derechos humanos, identidad cultural y educación para el desarrollo.

• Se deben garantizar los mecanismos y procedimientos de empoderamiento real de las mujeres en los ámbitos económicos, sociales, participativos y organizativos. Es fundamental que en este proceso de cambio estén presentes los hombres, porque de otra manera, el empoderamiento de las mujeres carecería de las bases firmes que precisa.

• Es necesario insistir en el desarrollo de acciones dirigidas a atender los problemas específicos de las mujeres. La certeza de la desigual, condición y posición de las mujeres

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respecto a los hombres es la que señala la necesidad de programas y proyectos dirigidos exclusivamente a mujeres para satisfacer tanto necesidades prácticas como intereses estratégicos.

• Se impulsará el diálogo directo con organizaciones que trabajan en la promoción de la igualdad entre mujeres y hombres, tanto en los países del Norte como del Sur.

Ámbito técnico

• Es necesario llevar a cabo prácticas adecuadas para la incorporación de la perspectiva de género.

• El análisis de género es el instrumento básico para obtener información sobre las relaciones entre mujeres y hombres en un contexto determinado.

• La incorporación de métodos participativos para garantizar la intervención real de hombres y mujeres en todas las fases del proyecto.

• Los indicadores de género deben aparecer en todo los proyectos. Estos indicadores no solo tienen que medir los efectos que han producido los proyectos en la situación y condición de las mujeres, sino también su repercusión en las relaciones de género para poder conocer el avance hacia la equidad de género. El plasmar estos indicadores en el presupuesto del proyecto o programa debe ser preciso y concreto.

• Las evaluaciones de impacto de género serán la base para afianzar estrategias a medio y largo plazo.

Capacidades locales, participación y organización comunitaria

• El desarrollo humano sostenible exige el fortalecimiento de las capacidades locales, de la sociedad civil y la democracia como factores decisivos en la creación de un clima favorable para el desarrollo.

• La participación y la organización comunitaria son modalidades centrales en la construcción de ciudadanía en la democratización de la sociedad.

• Toda acción debe incluir indicadores de participación y de organización de las comunidades y sectores.

• La participación y la organización trascienden a su vez a los proyectos y programas.

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Defensa y promoción de los derechos humanos

• Desarrollo y derechos humanos son términos indisolubles, indivisibles e interdependientes.

• El respeto, la garantía, la defensa y la promoción de los derechos humanos, así como la denuncia de los casos en que se violan, son premisas de actuación.

• La cooperación debe fortalecer la sostenibilidad cultural de los individuos.

Sostenibilidad ambiental

• Planificar para proteger el medio ambiente y gestionar de forma sostenible los recursos.

• Potenciar un desarrollo autocentrado a partir de los recursos naturales.

• Utilizar los recursos renovables sin disminuir la capacidad de los sistemas ecológicos.

• Utilizar los recursos no renovables teniendo en cuenta su necesidad en el futuro y la disponibilidad de recursos alternativos.

Líneas sectoriales

Las líneas sectoriales tienen como objetivo, explicar líneas de acción a partir de las actividades que el proyecto plantee. En este sentido, desde la teoría se plantean las dimensiones sobre las cuales se puede trabajar.

• Dimensión social: necesidades sociales prioritarias.

• Dimensión económica: economía popular.

• Dimensión participativa: poder local y derechos humanos.

• Dimensión cultural: identidad cultural.

Criterios de elegibilidad

Cuando se prepara la propuesta del proyecto por presentar, es importante considerar los criterios de elegibilidad de la entidad financiera. A continuación un ejemplo que permite a los gobiernos locales identificar los criterios para tener en cuenta en la formulación del proyecto.

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Este tipo de criterios se relacionan directamente con el impacto y la sostenibilidad de los proyectos, y por consiguiente, van ligados a la eficacia de la ayuda internacional otorgada. Dichos aspectos son determinantes a la hora de evaluar el éxito de un proyecto o programa.

a. Pertinencia: se define como el momento en que los programas y proyectos atienden los problemas de los beneficiarios de los mismos. La pertinencia se debe analizar desde los siguientes aspectos:

• Beneficiarios claramente identificados.

• Descripción precisa de los problemas de los beneficiarios.

• Análisis de los problemas, tanto de los beneficiarios como otros actores involucrados.

• Los objetivos explican los beneficios a largo y mediano plazo que pueden esperarse del proyecto, tanto para los beneficiarios como para los objetivos de desarrollo, establecidos en los planes de desarrollo.

• Los resultados plantean respuestas a los servicios o productos requeridos por los beneficiarios.

• Igualdad entre mujeres y hombres.

b. Eficacia: responde a preguntas como ¿El proyecto logra el efecto deseado? ¿Cambia la situación de la población objetivo? La eficacia de un proyecto también se puede definir en la medida que deje capacidad instalada tanto en beneficiarios como en la institución que llevó a cabo el proyecto.

c. Eficiencia: muestra el grado de logros de los objetivos propuestos de una iniciativa al menor costo posible. Compara los resultados entre los recursos obtenidos y los recursos utilizados.

• Consistencia lógica del proyecto: ¿Tiene sentido la propuesta de intervención? ¿Los riesgos identificados son aceptables?

• Capacidades institucionales y de gestión: ¿Existe capacidad de implementar el proyecto? En esta parte se verifica la capacidad de las entidades involucradas y las eventuales dificultades en la ejecución.

• Interrelación entre los niveles de logro del proyecto: el objetivo específico se logra si se alcanzan los resultados; las actividades propuestas son suficientes para alcanzar los resultados.

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• Viabilidad: define si puede llevarse a cabo el proyecto, además si vale la pena llevarlo a cabo. Incluye factores como: sostenibilidad: se refiere a la continuidad de las acciones y los beneficios del proyecto después de finalizada la fase de cooperación. Algunos factores contribuyen a consolidar los procesos de tal forma que estos permanezcan en el tiempo una vez finaliza el proyecto que los generó. Los factores por considerar según APC son, entre otros:

• Grado de apropiación de los proyectos por parte de los beneficiarios: iniciativa en la idea del proyecto, participación en las distintas fases, toma de decisiones conjunta.

• Continuidad de la política de apoyo del gobierno local o nacional luego de finalizado el proyecto.

• Alternativas que permitan que la tecnología sea apropiada a las condiciones locales.

• Protección del medio ambiente: las condiciones medioambientales continúan luego de ejecutado el proyecto.

• Capacidad de las entidades ejecutoras de dar continuidad a los resultados del proyecto, luego de finalizado.

• En proyectos productivos, es importante analizar la sostenibilidad económica y financiera: análisis de costo - beneficio o rentabilidad, que demuestre que las inversiones realizadas se compensarán con los beneficios económicos por obtener.

• Garantía de la recepción de los beneficios del proyecto por parte de la población meta del mismo.

Seguimiento

El seguimiento es la supervisión continua o periódica de la ejecución de un proyecto, no solo habrá que seguir el proceso físico del proyecto, sino también el impacto del proyecto y los desarrollos en su medio ambiente (factores externos). Deberá establecerse un formulario que permita seguir e informar durante toda la vida del proyecto; esto ayudará a tener una base sólida para analizar las tendencias y definir las estrategias; siendo muy útil ante un eventual cambio de personal, dirección y responsables.

El formulario de los informes de progreso deberá complementarse con los cronogramas anteriormente mencionados y deberá ser tal que los insumos, actividades y

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resultados sigan haciendo referencia al objetivo específico y al global. Será necesario utilizar indicadores y deberá registrarse en el informe el progreso de los factores externos que son pertinentes para el desarrollo del proyecto.

Revisión del proyecto

La revisión del proyecto es un elemento principal en el seguimiento del proyecto por parte del donante y del país cooperante. El foco principal durante la revisión del proyecto es el progreso físico y los logros del proyecto, el propósito es suministrar una orientación y hacer recomendaciones en cuanto a la estrategia y la dirección del proyecto. La revisión de este se emprende en el país cooperante conlleva discusiones con todas las partes involucradas, una revisión de la información disponible por medio de un seguimiento regular y el desarrollo de estudios especiales cuando sea necesario.

Una debilidad común en muchas revisiones de proyectos ha sido el excesivo hincapié en los aspectos técnicos y operativos en detrimento del análisis de impacto y la utilidad del proyecto. Por tanto, es de vital importancia que el uso del conocimiento técnico sea completado con el conocimiento en cuestiones generales de desarrollo y que los términos de referencia para la revisión del proyecto se basen en el enfoque de marco lógico.

Evaluación

Según el CAD, la evaluación es una función que consiste en hacer una apreciación, tan sistemática y objetiva como sea posible, sobre un proyecto en curso o acabado, un programa o un conjunto de líneas de acción, su concepción, su realización y sus resultados. Se trata de determinar la pertinencia de los objetivos y su grado de realización, la eficiencia en cuanto al desarrollo, la eficacia y el impacto y la viabilidad.

La evaluación se puede manifestar de distintas formas, por tanto, el establecimiento de una tipología por criterios permite identificar las clases de evaluaciones que existen.

• Criterio 1. Según el momento en que se realiza: 1. Evaluación previa, intermedia, de fin del proyecto, y de impacto.

• Criterio 2. Según los agentes que la realizan: 1. Evaluación interna (realizada por el propio personal de la organización). 2. Evaluación externa (la llevan a cabo personas externas a la organización). 3. Evaluación mixta. 4. Evaluación participativa.

• Criterio 3. Según el propósito: 1. Estratégica (centrada en las políticas de la organización). 2. Táctica. 3. Operativa (analiza proyectos de un determinado programa).

• Criterio 4. Según el enfoque: 1. Evaluación de procesos. 2. Evaluación de objetivos.

Capítulo IV

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Componentes de una evaluación

La evaluación tiene como puntos claves cinco elementos tradicionales: eficiencia, eficacia, impacto, pertinencia y viabilidad. La eficiencia mide los resultados en relación con los insumos, en este sentido, se ubicarían en el marco lógico en las casillas correspondientes a las actividades, los insumos, y los costes. La eficacia mide el grado en que una actividad consigue su objetivo, o si puede esperarse que lo consiga a la vista de los resultados, en el marco lógico se visualiza en la correspondencia entre resultados y objetivo específico.

El impacto se considera como aquellas consecuencias y cambios del proyecto para la comunidad, los y las beneficiarias y otras partes afectadas, estén previstos o no, sean negativos o no. En el marco lógico encontraríamos el impacto en el nivel de objetivo general, que es el principal cambio positivo por esperarse. La pertinencia por su parte, trata de realizar un análisis general sobre si el proyecto se ajusta al objetivo principal, tanto de la contraparte como de la sociedad civil y la empresa ejecutora. Para apreciar la pertinencia del marco lógico, se debe observar tanto la casilla de resultados como la de objetivos, sobre todo a la de objetivo específico.

Por último, la viabilidad tiene que ver con el análisis para averiguar en qué medida los cambios positivos del proyecto continuaran, después de que la ayuda externa haya finalizado. Para efectos del marco lógico, la viabilidad se mide a partir del producto final de la lógica vertical, y el cumplimiento de los pasos.

Capítulo IV

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