La función pública y la modernización del Estado
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Diplomado de Aspectos Generales de los Sistemas Políticos y de la Gestión Pública (2a ed.) José Marinero Cortés 16 de noviembre de 2016 San Salvador, El Salvador La función pública y la modernización del Estado By Jose Quintanilla (Own work) [CC BY-SA 3.0 (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0)], via Wikimedia Commons
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Diplomado de Aspectos Generales de losSistemas Políticos y de la Gestión Pública (2a ed.)
José Marinero Cortés16 de noviembre de 2016San Salvador, El Salvador
La función pública y la modernización del Estado
By Jose Quintanilla (Own work) [CC BY-SA 3.0 (http://creativecommons.org/licenses/by-sa/3.0)], via Wikimedia Commons
La burocracia se está expandiendo para satisfacer las necesidades de la burocraciaen expansión.
- Oscar Wilde
La existencia de la burocracia es la mejorrespuesta que se puede dar a la objecióndel poder ejercido por aficionados.
La burocracia no es un obstáculo a la democracia, sino un complementoinevitable de la misma.
- Joseph Schumpeter
Llega el burócrata,
el verdadero líder de la República.-Senador Palpatine, Star Wars, Episodio I
Contenido
• Administración pública y función pública
• Perfil de la función pública salvadoreña
• Análisis comparativo de la función pública
• Desafíos y apuestas de la modernización
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y FUNCIÓN PÚBLICA
¿Qué entendemos poradministración pública y porfunción pública?
Administración Pública: de la polisemia a la integración
Cuerpo de conocimiento
Función estatal
Conjunto de prácticas y
técnicasOrganización
Wilson y la Administración Pública(1887)
Dilemas El análisis comparativo de organizaciones públicas y privadas
Mejora de la eficiencia con prácticas y marcos de referencia más cercanas al mundo empresarial en la operación diaria
La mejora de la efectividad del servicio público mediante la gerencia (organización y control) y la formación de los servidores públicos
La separación entre política y administración
La burocracia según Weber (1921)
•1. Carácter legal de las normas
•2. Carácter formal de las comunicaciones
•3. Carácter racional y división de trabajo
•4. Impersonalidad de las relaciones
•5. Jerarquía de la autoridad
•6. Rutinas y procedimientos estandarizados
•7. Competencia técnica y mérito
•8. Especialización de la administración
•9. Profesionalización de los participantes
•10. Completa previsión del funcionamiento
La burocracia se basa en:
Previsibilidad:Comportamientoy desempeño
Eficiencia de la autoridad
Componentes de la AdministraciónPública: una síntesis
Valores
Marco jurídico y
de política pública
PlanificaciónRecursos
materiales
Recurso humano
Función pública: una definición operativa
Funciónpública
Marco jurídico
Organizaciónformal
Organizacióninformal
Recursosmateriales
Servidorespúblicos
Conjunto de políticas, normas, arreglosinstitucionales y prácticas que definenla organización, funcionamiento y transformación el empleo público del conjunto de servidorespúblicos no electos.
Dos términos y el mismo objeto
Servicio civil
Tradición inglesa
Separación del servicio militar
Pretendía ser generalista
Uso en Cn. y legislación
Función pública
Tradición francesa
Separación del régimen laboral
Pretendía ser especializado
Uso en literatura y práctica internacional
¿Qué hace la función pública?
Elementos de la función
• Implementa mandatos jurídicos
• Implementa las interpretaciones de losmandatos jurídicos
• Desarrolla normas jurídicas
• Asesora a los tomadores de decisiones políticas
• Toma contacto directo con el público
El dilema del mérito
• La evolución del paradigma de la meritocracia
• El mérito para qué y para quién ?
• Las críticas a la meritocracia
¿Para qué una función pública profesional?
Para el ciudadano
• Calidad e imparcialidad de los serviciospúblicos
• Mejoraintegridadpública y anticorrupción
• Continuidad de políticas públicas
Para el gobierno
• Neutralidad técnica en la actividad del Estado
• Mejora de la eficacia y eficiencia
• Flexibilidad en la organización
Para el servidorpúblico
• Estabilidad y protección frentea abusos
• Certeza sobre el desarrolloprofesional
• Equidad en las remuneraciones
¿De qué se compone un sistema de función pública profesional?
Planificación
Organización del trabajo
Ingreso, promoción y
desvinculación
Desarrollo de capacidades
Compensación
Control internoy externo
Evaluación del desempeño
PERFIL DE LA FUNCIÓN PÚBLICAEN EL SALVADOR
¿Cómo es nuestra función pública?
Presidente
Vicepresidente
Consejo de Ministros
Comisionado Comisionado
SALJ SPrivada STPP SPCTAC SISSGober y Com
MGobDesTerr
SVulnera SCultura
MJSP MH MINEC MINED MDefensa MTPS MAG MINSAL MOP MARNMRREE MITUR
CEL
LNBANDA
CEPA
PROESA
FISDL
ISDEMU
INDES
CONAIPD
CIFCO
CVPCPA
CSCafé
FINET
SOMercantiles
CNR
CNE
SIGET
SCompetencia
DConsumidor
30 Hospitales
ISRI
FOSALUD
DNM
INPEPISDEM UES
CMEMINED
ISNA
ISBM
CONNAAAC
ISTU
CORSATUR
AMP
FOVIAL
CONASAN
INJUVE
GGPolíticaGGEconómica GGSAVGGSocial e InclGGSeguridad
G Ahuachapán G Sonsonate G La LibertadG Santa Ana G Chalate G SSalvador G Cuscatlán G La Paz G Cabañas G San Vicente G Usulután G San Miguel
G Gestión Dpt
G Morazán G La Unión
G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt G Gestión Dpt
Municipio Municipio MunicipioMunicipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio
Municipio
Municipio Municipio
Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio Municipio
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ANSP
UTE
CNABienes
Asamblea O Judicial
FGR PGR
INSAFOCOOP
TSE
RNPN
PDDH
CSSP
INSAFORP
ISSS
ISTA
CENTA
ENA
CNJ
PNCOIE FAES
CCR
TEG IAIP
CORSAIN
BCR
BANDESAL BHipotecarioBFA
CONAMYPE
TSCivil
CNCalidad
SSF
FONAVIPOFSV
Gobiernos municipales
Departmentos
Estructura de laAdministración Pública en El Salvador
Fuente: elaboración propia. 2015
Componentes de la función pública
1. Decisiones de políticas públicas
2. Marco jurídico
3. Recurso o talento humano
4. Financiamiento o costo
Política pública actual
• Política de nación postergada
• Política de gobierno (Plan Quinquenal de Desarrollo 2014-2019) en implementación
• Fragmentación de regímenes jurídicos para todoslos subsistemas
– Sin política salarial coherente
– Sin política de desarrollo
– Fragmentación del sistema de control o integridadpública
Constitución y servicio civil
• 1 de 2 pilares de régimen administrativo de Estado (junto con la Hacienda Pública)
• Al servicio del Estado y no de los partidos
• Establece obligación de la carrera administrativa
• Exclusión de cargos políticos y de confianza
• Mérito y aptitud para ascensos y promociones (e ingreso por extensión)
Fuente de la fotografía: Periódico digital El Faro. La Constitución de 1950 activó la alerta roja en el Departamento de Estado de Estados Unidos. Disponible en: http://www.elfaro.net
Desarrollo del marco jurídico de la función pública
• Ley de Servicio Civil 1961
• Ley de la Garantía de Audiencia de los Empleados Públicos No Comprendidos en la Carrera Administrativa 1990
• Ley de Asuetos, Vacaciones y Licencias de los Empleados Públicos 1940
Régimengeneral
• Ley O. del Cuerpo Diplomático1952
• Ley de la Carrera Judicial 1990
• Ley de la Carrera Militar 1995
• Ley de la Carrera Docente 1996
• Ley de la Carrera Policial 1996
• Ley de la Carrera Administrativa Municipal 2006
• Disposiciones administrativas de contratación y contratos colectivos
Regímenes especiales
Plazas instituciones públicas 2016 (mayores a 1000)
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuesto votado 2016.
0
5000
10000
15000
20000
25000
30000
35000
40000
45000
50000
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuestos votados para los años seleccionados.
Crecimiento interanual de plazasEl Salvador 2002-2016
0-1976
828 1423 2461 3392 2934 2112 2450
16058
63044585
2768 2584 1407 1492
-4000
-2000
0
2000
4000
6000
8000
10000
12000
14000
16000
18000
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
160000
180000
200000
Anual TOTAL
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuestos votados para los años seleccionados. Los datos
no incluyen a los integrantes de las Fuerzas Armadas ni los servidorespúblicos municipales.
Crecimiento del empleo públicoEl Salvador 2002-2016
0
20000
40000
60000
80000
100000
120000
140000
160000
180000
200000
200
2
200
3
200
4
200
5
200
6
200
7
200
8
200
9
201
0
201
1
201
2
201
3
201
4
201
5
201
6
201
7
Serv
ido
res
pú
blic
os
TOTAL
Gobierno central
Descentralizadas
Empresas públicas
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuestos votadospara los años seleccionados. Los datos no incluyen a los integrantes de las Fuerzas Armadas ni los servidores
públicos municipales.
Tasa de crecimiento del empleopúblico en El Salvador 2002-2017
Promedio acumulado: 2.2% anual
-4.0%
-2.0%
0.0%
2.0%
4.0%
6.0%
8.0%
10.0%
12.0%
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
Empleo público en la fuerza laboral: selección de países 2013
88%
80%
89%
96%
85%
87%
92%
94%
85%
83%
80%
77%
84%
12%
20%
11%
4%
15%
13%
8%
6%
15%
17%
20%
24%
17%
BRA SIL
CA NA D Á
CHILE
COLOMBIA
COSTA R ICA
REP. D OMINICA NA
EL SA LV A D OR
GUA TEMA LA
PA NA MÁ
ESPA ÑA
V ENEZ UELA
REINO UNID O
EEUU
Privado Público
Fuente: Elaboración propia con datos de la Oganización Mundial del Trabajo. Portal de estadísiticas ILOSTAT Database. 2016.
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuesto votado 2016. Los datos no incluyen a los integrantes de las Fuerzas Armadas ni losservidores públicos municipales.
Ley de Salarios85%
Contratos17%
Jornales7%
Distribución del empleo público por régimen de vínculación (2016)
Concurso de ingreso y crecimiento del empleo público 2004-2012
Fuente: FUSADES. La Función Pública y el Clientelismo. Pag. 31 2015. La muestra incluye contratacion del Ministerio
de RR.EE., MH, MOP, MAG, MARN, MITUR, FISDL, Presidencia de la República y SECULTURA.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Estadísticasde recursos humanos 2006-2015. Enero de 2016.
Distribución del empleo total por género y sector 2013
Hombres57%
Mujeres43%
Empleo total
Hombres58%
Mujeres42%
Empleo sector privado
Hombres56%
Mujeres44%
Empleo sector público
Fuente: Elaboración propia con datos de la Oganización Mundial del Trabajo. Portal de estadísiticas ILOSTAT Database. 2016.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Estadísticasde recursos humanos 2006-2015. Enero de 2016.
Empleo público: distribución por nivel educativo 2015
Bachillerato, 51814, 32%
Universitario, 50444, 31%
Post grado técnico, 34810, 22%
Educación básica, 13551, 8%
Tercer ciclo, 6816, 4%Estudiantes universitarios,
2306, 2%
Post grado universitario, 1882, 1%
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Estadísiticas de recursos humanos2006-2015. Enero de 2016.
Fuente: Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Estadísticasde recursos humanos 2006-2014. Febrero de 2015.
Empleo público: distribución portiempo de servicio 2015*
De 0 a 5 años
De 6 a 10 años
De 11 a 20 años
De 21 a 30 años
De 31 a 35 años
De 36 en adelante
0 10000 20000 30000 40000 50000 60000
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Estadísiticas de recursos humanos 2006-2015. Enero de 2016.*Se reportan solo 161460 empleados públicos.
Gasto en remuneracionessector público 2016
Fuente: Elaboración propia con datos de Ministerio de Hacienda. Presupuesto votado 2016
Resto del gasto total68%
Total remuneraciones32%
Gobierno Central
68%
Descentralizadas
28%
Empresas Pb.4%
Relación de las remuneraciones sobreel tamaño de la economía (2015)
Fuente: Elaboración propia con datos del Banco Munidial. Porta de estadísiticas World Development Indicators. Octubre de 2016.
91.0%
9.0%
Remuneraciones Gobierno Central: Comparativo regional 2014
9.3%
41%
Fuente: Fondo Monetario Internacional (2016). El Salvador. Gastos en Salarios Gubernamentales: Análisis y Desafíos
Salarios nominales titulares de instituciones seleccionadas 2016
$0 $2,000 $4,000 $6,000 $8,000 $10,000 $12,000
Ramo de Educación
Ramo de J y SP
ISSS
Hospitales
Ramo de Salud
Órgano Judicial
ANDA
UES
Ramo de Hacienda
Presidencia de la República
FOSALUD
Ramo de Gobernación y DT
Órgano Legislativo
FGR
CNR
PGR
ISNA
Corte de Cuentas
Ramo de Obras Púb., T y V
Ramo de RR. EE.
CEPA
Ramo de Agricultura y Ganadería
Fuente: Elaboración propia con datos del Ministerio de Hacienda. Portal de Transparencia Fiscal. Presupuestos votado2016. Los datos no incluyen gastos de representación y otras formas de remuneración.
El estado actual• Discrecionalidad en la administración del capital
humano• Procedimientos de contratación sin estandarizar• No existe política salarial• Evaluación de desempeño con un alto componente
subjetivo y con enfoque en sanciones• Capacitación sin parámetros y desligada de
resultados• No existe carrera administrativa
Fuente: SAE, presentación del diagnóstico 2010 y actualizaciones.
ANÁLISIS COMPARATIVO REGIONAL
¿Cómo nos comparamos
con los vecinos?
La calidad del servicio civil en perspectiva comparada
2004 2008 2012
Metodología: Índice de Desarrollo Burocrático (Longo/BID)
8 subsistemas:
1.
Eficiencia
2.
Mérito
3. Consistenciaestructural
4.
Capacidadfuncional
5.
Capacidadintegradora
5 índices de calidad:
Gestión del desarrollo
Gestión del rendimiento
Gestión de la compensación
Gestión del empleo
Gestión de las relaciones h. y sociales
Planificación
Organización del trabajo
Organización de RH
El Salvador en 2004
Competencia del servicio civil
Fuente: Echevarría, Koldo. Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. BID. 2006
El Salvador en la región en 2004
Eficiencia del servicio civil
Fuente: Echevarría, Koldo. Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. BID. 2006
El Salvador en la región en 2004Mérito del servicio civil
Fuente: Echevarría, Koldo. Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina. BID. 2006
Índice de Desarrollo Burocrático enCentro América (2004-2012)
0
10
20
30
40
50
60
2004 2008 2012
Costa Rica
R. Dominicana
El Salvador
Guatemala
Honduras
Nicaragua
Panamá
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Velarde et al. Una década de reformas del serviciocivil en América Latina (2004-2013). BID. 2014
Avances de la década 2004-2013
Fuente: Velarde et al. Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-2013). BID. 2014
Avances de la década
Fuente: Velarde et al. Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-2013). BID. 2014
Avances en la función pública
• Creación de una unidad coordinadora (SAE) • Conformación de una red de recursos humanos• Sistema de información sobre recursos humanos ligado a ejecución
presupuestaria• Actualización de la descripción de los puestos de la administración
central, • Organización de algunas actividades de capacitación, • Elaboración de un diagnóstico de condiciones laborales • Creación de una Mesa de Diálogo con sindicatos. • Valoración de puestos, • Redacción de una nueva ley• Homogeneización del sistema de evaluación de desempeño
DESAFÍOS Y APUESTAS DE LA FUNCIÓNPÚBLICA Y LA MODERNIZACIÓN DEL ESTADO
Factores de la transformación de la Administración Pública contemporánea
• Tendencias y riesgos globales
• Creciente integración de la comunidad global
• Crecimiento e innovación del sector privado
• Adicionales y más sofisticadas demandas ciudadanas
• Constreñimientos fiscales
La evolución de la fuente de la legitimidad de la Administración
Igualdad (consentimiento)
Legalidad y eficacia
Mérito y eficiencia
Probidad y rendición de cuentas
Participación
Modernizar: ¿para qué?
• Construcción de políticas de largo plazo
• Mejora de la calidad de los servicios
• Costo significativo en la economía
• Control de la corrupción
• Interlocución profesional
• Garantía de derechos
Una administración [pública] profesional es dirigida y controlada por la política en aplicación del principio democrático, pero no patrimonializada por ésta, lo que exige preservar una esfera de independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de interés público".
-Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003)
¿Qué tipo de función públicanecesitamos?
Problema Enfoque Período de influencia
1 ¿Cómo hacemos que el gobiernomarche de forma eficiente?
Administración públicaweberiana y desarrollo de capacidades
Post-independencia
2 ¿Cómo hacemos que el gobiernoesté más cerca de la gente?
Descentralización Década 70 al presente
3 ¿Cómo hacemos el gobiernomenos costoso?
Reforma del empleo y salariales
Década 80 y 90
4 ¿Cómo hacemos que el gobiernofuncione mejor y cumpla susfines principales?
Nueva Gestión Pública Década 90 al presente
5 ¿Cómo hacemos al gobierno máshonesto?
Reformas de integridad y anticorrupción
Década 90 al presente
6 ¿Cómo hacemos que el gobiernoresponda mejor a susciudadanos?
Reformas de abajo a arriba Final década 90 al presente
Fuente: Elaboración propia a partir de Robinson, Mark. From Old Public Administration to the New Public Service. Global Centre for Public Service Excellence (2015).
Escalera de la profesionalización
Fuente: Velarde et al. Una década de reformas del servicio civil en América Latina (2004-2013). BID. 2014
Objetivos de Desarrollo Sostenible
Promover sociedades pacíficas e inclusivas para el desarrollo sostenible, facilitar el acceso a la justicia para todos y crear instituciones eficaces, responsables e inclusivas a todos los niveles.
Selección de metas del ODS 16
Reducir considerablemente la corrupción y el soborno en todas sus formas.
Desarrollar instituciones eficaces, responsables y transparentes a todos los niveles.
Garantizar la adopción de decisiones sensible, inclusiva, participativa y representativa a todos los niveles.
Garantizar el acceso público a la información y proteger las libertades fundamentales, de conformidad con la legislación nacional y los acuerdos internacionales.
Fortalecer las instituciones nacionales pertinentes para desarrollar las capacidades a todos los niveles, especialmente en los países en desarrollo, con el fin de prevenir la violencia y combatir el terrorismo y el crimen.
Promover y ejecutar leyes y políticas no discriminatorias para el desarrollo sostenible.
Proyecto de Ley de la Función Pública2013Reformas Estructura carrera administrativa (gerencial, operativas y
específicas)
Regula régimen de ingreso
Instaura derechos y obligaciones de servidores públicos
Propone régimen de desarrollo
Integra evaluación de desempeño
Crea régimen de incentivos a la eficiencia
Define régimen de salida de la administración
Estado actual y perspectivas
OFERTA
• Política de gobierno
• Diciembre de 2014: proyecto de Ley de la Función Pública enAsamblea Legislativa
• O. Ejecutivo prepara unarevisión del proyecto
• Impulso al Instituto Nacional de Formación Pública
DEMANDA
• Incipiente demanda ciudadanapara la transformación del régimen
• Modificación de expectativas y patrones a favor del mérito e idoneidad
• Demanda de más y mejoresservicios públicos
Las leyes y políticasserían solo palabras sinoson implementadas. La implementaciónefectiva, transparente y duradera pasanecesariamente por un servicio civil profesional.
