MÁSTER EN SERVICIOS PÚBLICOS Y POLÍTICAS...
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MÁSTER EN SERVICIOS PÚBLICOS Y POLÍTICAS SOCIALES ESPECIALIDAD: PROFESIONAL Estudio comparativo de Ecuador y España: Legislación educativa Autor: Juan Sebastián Jiménez Osorio Tutor: David Doncel 27 de junio de 2012
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MÁSTER EN SERVICIOS PÚBLICOS Y POLÍTICAS
SOCIALES
ESPECIALIDAD: PROFESIONAL
Estudio comparativo de Ecuador y España: Legislación educativa
Autor: Juan Sebastián Jiménez Osorio
Tutor: David Doncel
27 de junio de 2012
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ÍNDICE DE CONTENIDOS
INTRODUCCIÓN .................................................................................................................. 4
Importancia del estudio en la dinámica de los servicios públicos y las políticas sociales 10
CAPÍTULO I: LAS LEGISLACIONES EDUCATIVAS VISTAS DE CRITERIOS DE
INCLUSION SOCIAL EN EDUCACIÓN .......................................................................... 12
Las políticas públicas y las políticas educativas ............................................................... 12
Sostenibilidad en educación ............................................................................................. 16
Ciclo de la política pública ............................................................................................... 17
Aproximación al concepto de Estado ............................................................................... 18
Aproximación al concepto de gobierno ............................................................................ 21
Sistema de partidos ........................................................................................................... 22
Ideología política .............................................................................................................. 23
Inclusión social en educación ........................................................................................... 26
CAPÍTULO II: LA ESTRATEGIA METODOLÓGICA .................................................... 29
CAPÍTULO III: LA COMPARACIÓN NORMATIVA: ECUADOR Y ESPAÑA DESDE
LAS LEYES DE EDUCACIÓN .......................................................................................... 34
Acercamiento a la realidad de Ecuador y España............................................................. 34
El escenario político: LOE/1983, su Reglamento, los 90´s y la LOEI/2011. ................... 37
Generalidades: España en la LOGSE, LOCE y LOE. ...................................................... 40
El análisis comparativo ..................................................................................................... 41
CAPÍTULO IV: CONCLUSIONES FINALES ................................................................... 67
BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 71
ANEXOS .............................................................................................................................. 76
Legislaciones educativas en Ecuador ............................................................................... 76
Aproximación histórica a la educación en España ........................................................... 80
ÍNDICE DE TABLAS
Tabla 1 Metodología de análisis ........................................................................................... 32 Tabla 2 Principios y fines LOCE/2002 y LOE/1983 ............................................................ 42 Tabla 3 Principios y fines LOGSE/1990 y LOE/2006 y LOEI/2011 ................................... 43 Tabla 4 Obligatoriedad y permanencia en el sistema educativo .......................................... 46
Tabla 5 Deserción escolar según sexo Ecuador.................................................................... 50 Tabla 6 Tipificaciones de gasto público en Educación en las leyes analizadas ................... 54 Tabla 7 Educación infantil en las leyes analizadas............................................................... 57
Tabla 8 Educación primaria en las leyes analizadas............................................................. 58
2
Tabla 9 Educación secundaria en las leyes analizadas ......................................................... 61
Tabla 10 Promoción de curso en ESO .................................................................................. 63 Tabla 11 Bachillerato en las leyes analizadas ...................................................................... 64
Tabla 12 Constitución de 1897 y Constitución de 1906 ....................................................... 76 Tabla 13 Evolución de las tipificaciones sobre educación en las constituciones del Ecuador
.............................................................................................................................................. 77 Tabla 14 Constitución de 1931 y Constitución de 1978 ....................................................... 81
ÍNDICE DE FIGURAS
Figura 1 Ciclo de la política pública ..................................................................................... 18
Figura 2 Política conflictiva y política consensual ............................................................... 24
ÍNDICE DE GRÁFICOS
Gráfico 1 Evolución del Analfabetismo en el Ecuador ........................................................ 49
Gráfico 2 Abandono temprano en España ............................................................................ 52 Gráfico 3 Evolución del gasto en educación según PIB: Ecuador y España ........................ 55
Gráfico 4 Tasa de escolaridad España .................................................................................. 66
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RESUMEN
Mediante el uso del estudio de caso y del método comparativo, el presente estudio indaga
en las normativas educativas de Ecuador y España, a la luz de los criterios de inclusión
social, relacionando aquellas leyes desarrolladas por gobiernos progresistas en comparación
con las diseñadas por gobiernos conservadores. La característica principal se resume en la
aplicación de posicionamientos ideológicos para la elaboración de normativa que redunda
en una importante variación de las tipificaciones, ocasionando que se imposibilite
estructurar sistemas educativos sostenibles. Asimismo, es posible concluir que la
planificación del sector de la educación se irgue sobre la bases de la ideología partidista y
no sobre el análisis complejo de la realidad social.
Palabras clave:
Legislación – sistema educativo – inclusión social – ideología – progresista – conservador –
sostenibilidad.
4
INTRODUCCIÓN
En el mundo occidental y en las regiones del planeta que han sido absorbidas por el modelo
de sociedad moderna (que por efectos de la globalización, este modelo se sigue
extendiendo) se puede encontrar que los Estados han tenido una evolución que señala hacia
un horizonte muy similar. No es cuestión del presente trabajo indagar en las cuestiones
subyacentes sobre la evolución de los diferentes estados y, menos aún, sobre las
especificidades de cada uno al momento de encaminar el progreso. Sin embargo, es posible
indicar que los modelos son comunes en la mayoría de los países Europa y de América.
Este modelo consiste en:
Gobiernos elegidos democráticamente, ausencia de autoritarismos dictatoriales.
Progreso tecnológico: con diferencias de recursos, los Estados apuntan hacia el
progreso tecnológico como mecanismo de desarrollo.
Avance científico: como proceso de innovación y de mejoramiento de diversas
actividades es utilizado en diferentes medidas por los Estados.
Utilización de los beneficios del desarrollo industrial: los beneficios generados por
el avance tecnológico aplicado al progreso tecnológico y al desarrollo industrial es,
comúnmente, utilizado por los Estados para generar mayor industria y
competitividad –a nivel regional y mundial.
Modelo educativos: que cuentan con sistemas educativos similares y con contenidos
parecidos para personas de las mismas edades.
Por supuesto, esto responde a un simple ejercicio de similitudes entre los Estados de las
regiones mencionadas. Se debe tener claridad que existe mayor similitud en ciertos ámbitos
y que en otros las diferencias son sustanciales. No obstante, se requiere mencionar este
acercamiento para dar cuenta de dos contextos parecidos hablando a grandes rasgos.
5
Dentro de este modelo que cobija a los países europeos y americanos, existen grandes y
pronunciadas diferencias que tiene que ver con: a) acceso a servicios básicos, b) acceso a
servicios sociales y c) desarrollo científico y tecnológico.1
Entonces, a pesar de que existe un gran paraguas que señala el desarrollo en el mismo
sentido, al interior de ese paraguas existen una multiplicidad de formas de desarrollo y una
amplia variedad de niveles del mismo, que permite la comparación entre casos.
Este breve análisis pretende situar a los dos casos que se desean comparar en la presente
investigación; por un lado, España –país ubicado en el eje del desarrollo- y, por otro lado,
Ecuador –país que puede ser considerado en vías de desarrollo.
Ambos países comparten en parte su historia en común2, al tiempo que mantienen grandes
diferencias en el nivel de desarrollo y en el acceso a servicios y recursos, como por
ejemplo:
PIB per cápita: en Ecuador 8.280 dólares; en España 32.545 dólares.3
Política de salud: Ecuador afrontó durante mediados de los 80´s y comienzos de los
90´s la arremetida neoliberal donde se impusieron una serie de reformas
macroeconómicas y sociales que consistían en “…la privatización de los servicios,
su descentralización, la separación de las funciones de financiación y provisión, y la
universalización del acceso a un paquete de servicios mínimos que cada país debe
definir de acuerdo con sus recursos y estudios de eficiencia en función de los
costos” (Homedes y Ugalde, 2005). Esta reforma neoliberal llegó a Ecuador a
principios de la última década del siglo XX y se mantuvo durante varios años, sin
1 Las diferencias mencionadas responden a un nivel diferenciado de desarrollo social y económico. Las
estadísticas pueden ser un reflejo de dicha diferencia: por un lado, España no requiere recopilar datos en
relación a acceso a servicios básicos como agua potable, alcantarillado o electricidad, mientras que el Estado
La ayuda a domicilio, la teleasistencia, la Renta Garantizada de Ciudadanía (o el nombre que tome de acuerdo
a cada CCAA) son ejemplos claros de servicios sociales que permiten propender hacia la cohesión social en el
estado español. La realidad ecuatoriana no permite, aún, desarrollar servicios sociales a los niveles de los
estados de bienestar europeos. 2 Por la conocida colonización de España de los territorios de América central y de América del Sur, donde se
ubica el actual Estado Ecuatoriano. 3 Datos del Banco Mundial al año 2009.
6
embargo, a partir del año 2007, con la llegada al poder de Rafael Correa se ha
retomado el control de los servicios sociales por parte del Estado. Por el otro lado,
se encuentra el sistema de salud español que se ha definido dentro del Estado de
Bienestar como un modelo extensivo a toda la población mediante principios de
universalidad y gratuidad (Murillo, 1998).
Con lo mencionado, pretendo indicar que, a pesar del diferenciado nivel de desarrollo de
Europa con América Latina, también existen similitudes -que permiten realizar análisis
comparativos de casos comprables (Caïs, 1997)-, de entre las cuales quiero destacar la
institución educativa. En los casos específicos de Ecuador y España es posible enfatizar
las siguientes similitudes:
Similitud normativa: la educación es un derecho –irrenunciable- de todas las
personas. Tiene como objetivo el desarrollo de la persona y se promueve el respeto
a los derechos fundamentales. La educación es un deber inexcusable (gratuidad) del
Estado4.
Similitud de diseño: en ambos países el bachillerato alcanza a la población de 17-18
años. Además, permite el acceso a enseñanzas universitarias o a formación
profesional (España) y a bachillerato complementario (Ecuador).
Similitud formal: ambos sistemas cuentan con puntos de corte. En el caso español
hay dos puntos de corte, uno a las 12 años a la entrada en la ESO y otro a los 16
años a la entrada al bachillerato; en el caso ecuatoriano, el primer punto de corte de
da tempranamente a las 5 años a la entrada a la enseñanza general básica y otro a los
15 años a la entrada al bachillerato5.
4 De acuerdo al Art. 27 de la Constitución Española de 1978 y del Art. 66 de la Constitución de Ecuador de
2008. 5 La comparación se basa en el cuadro Estructura de los sistemas educativos: ecuatoriano – español,
desarrollado por el Centro de Recursos para la Atención a la Diversidad Cultural en Educación (CREADE),
tomado de http://bit.ly/JVaoSl.
7
El diseño del ciclo educativo completo es muy parecido y solamente difiere en las
edades de los puntos de corte.
Une vez expuestos las singularidades estructurales desde un punto de vista de la
organización del estado en materia educativa, el presente estudio tiene como finalidad
realizar un estudio comparativo de los sistemas educativos de Ecuador y España a la luz de
las políticas públicas educativas –que se traduce en legislación y normativa- de ambos
países en los últimos años. La comparación se centra en la elaboración e implementación de
nueva legislación educativa desde la óptica de la inclusión social. En este sentido, se
pretende comprender la dinámica de la política educativa tomando como referencia clave
de la investigación los cambios de gobiernos (partidos e ideologías partidistas) y, a su vez,
la disociación de la política educativa entre cada uno de ellos.
Las comparaciones de ambos países ofrecen un sin número de alternativas de estudio y
siendo le educación un pilar clave para el desarrollo y progreso de cualquier sociedad, las
conclusiones que se obtengan del análisis comparativo brindan la posibilidad de investigar
con mayor detenimiento las consecuencias de la variabilidad en la norma y las respuestas y
soluciones a esta problemática. Además, la comparación de legislación educativa en dos
contextos diferenciados permite establecer un marco de referencia de la dinámica de los
sistemas educativos –al menos en términos normativos- y su evolución formal en los
espacios europeo (mediterráneo) y andino.
A pesar de que el estudio no se basará en resultados y consecuencias de las variaciones
legislativas por efectos de disponibilidad de información6, a grandes rasgos se intentará
mostrar que los indicadores educativos resienten en términos negativos la variación
legislativa que a su vez implica la variación del sistema educativo: esto se traduce en mayor
6 La Ley Orgánica de Calidad de la Educación (2002) estuvo en vigencia durante un corto periodo de tiempo
no llegando a aplicarse y, por consiguiente, no se posee información sobre indicadores de educación de
mencionada ley. De igual forma, la Ley Orgánica de Educación Intercultural de Ecuador por entrar en rigor a
mediados de 2011 no permite la identificación de datos que respondan a su implementación.
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deserción, repetición, más alumnos/as por clase, menor inversión en el sector, etc.
generando, así, mayor sufrimiento social7.
Cabe decir, que se ha escogido para este trabajo el sistema educativo por considerarlo
esencial en el progresivo desarrollo de las sociedades y por ser central en los debates
actuales con respecto a su evolución y a su contextualización social y geográfica. Además,
teniendo como referencia que la educación marca en gran medida el devenir de una
sociedad, las aportaciones a su estudio revisten una gran importancia y permiten seguir
indagando sobre las actuaciones ligadas a la política educativa. Y sobre todo porque el
sistema educativo es una herramienta poderosa para favorecer la inclusión social.
En concordancia con lo anterior, resta mencionar que los sistemas educativos pueden
condicionar un cierto nivel, grado y tipo de desarrollo de una generación. La población (los
ciudadanos) se enfrenta a la movilidad social condicionada por un modelo educativo y por
las oportunidades de acceso al mismo: este modelo educativo determina el ulterior acceso
al mercado laboral y este, a su vez, establece los trayectos vitales de cada individuo. Las
oportunidades vienen, entonces, definidas por una multiplicidad de variables, pero en
estricto sentido la escuela marca los diferentes caminos permitiendo la distinción de clases
menos y más privilegiadas. Cambios bruscos y aplicaciones de políticas diferenciadas en el
sistema educativo en periodos cortos de tiempo generan, entonces, consecuencias y efectos
no deseados en los sistemas educativos y en las y los destinatarios.
Añado una reflexión que sirve para el concepto de inclusión educativa: la idea de
comprender la inclusión social en educación desde una perspectiva comparativa es para
analizar los objetivos y los mecanismos utilizados para cumplirlos desde las legislaciones y
la normativa educativa de Ecuador y España; por consiguiente, pretendo indicar qué es
7 Entender un problema desde una mirada de sentimiento compartido ayuda a enfréntalo desde lo colectivo.
Cuando un cuerpo sufre es porque ha sentido y resentido alguna acción sobre él, entonces, cuando hablamos
de sufrimiento social se puede comprender que es la sociedad (grupos, conjunto de individuos) la que está
resintiendo alguna acción negativa que le produce malestar y dolor. Este sufrimiento es causado por la
dinámica de la sociedad -del consumo y de la productividad-: el individuo debe cambiar, debe adaptarse
constantemente a los rápidos y continuos cambios de la vida social. Los individuos son juzgados de acuerdo a
las decisiones que toman; los individuos en muchos casos no son conscientes de las variables que implican
cada decisión. Así, se produce sufrimiento compartido.
9
inclusión, para afrontar el análisis comparativo desde el posicionamiento ideológico (de
cada gobierno) que actúa de acuerdo a este concepto. Y bajo estas premisas, el objetivo no
es alcanzar a analizar si el sistema educativo es o no inclusivo, sino comprender cómo los
gobiernos han utilizado este término y sus principios y los han plasmado en la legislación.
La pregunta central que guiará la presente investigación queda formulada así:
¿Existen cambios fundamentales entre las legislaciones educativas de Ecuador y España
implementadas por gobiernos de diferente corte ideológico, de acuerdo a criterios de
inclusión social en educación, que redunden en la imposibilidad de generar una política
educativa de Estado?
En relación a este cuestionamiento me he planteado como respuesta general:
Las legislaciones educativas de los gobiernos llamados conservadores responden a la
importancia de la eficiencia y eficacia de la educación y a una lógica de medios y fines,
derivando en la falta o supresión de tipificaciones encaminadas hacia criterios de inclusión
social. Por otro lado, los gobiernos llamados progresistas acuden a criterios de inclusión
social para plasmar su ideología en la normativa. En consecuencia, las diferencias
ideológicas –partidistas- conducen a la formulación y tipificación de diferenciados criterios
de inclusión social en la normativa educativa de Ecuador y España, acarreando como
resultado la reorientación del sistema por diferentes vías y, ocasionando, la imposibilidad
del establecimiento de políticas de estado o institucionalizadas que permitan el
sostenimiento de procesos en el sistema educativo.
Para responder a este problema planteado, la presente investigación se divide en los
siguientes apartados. Se estructura primero de un apartado donde se intenta explicar los
conceptos básicos de política pública, política educativa, ideología e inclusión social. En un
segundo momento, se establecerá la estrategia metodológica que se ha utilizado para
desarrollar el presente trabajo. Como tercer punto, y más importante, se establecerán las
comparaciones necesarias entre las legislaciones, a la luz de las diferencias ideológicas que
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diseñaron cada normativa y de acuerdo a los criterios de inclusión social elegidos. Y, por
último, se incluyen las conclusiones generales del estudio.
Importancia del estudio en la dinámica de los servicios públicos y las políticas
sociales
La posibilidad de mantener una línea de investigación en un área de terminada y/o de
aplicar conocimientos en un ámbito práctico, debe partir de un análisis de la realidad social
y de las complejidades que esta comporta. Para esto, se requiere analizar varios
componentes y factores en una sociedad y las imbricaciones e interrelaciones que se
suceden con los servicios y las políticas públicas.
Para comprender, entonces, la relación entre un fenómeno social (necesidad o problema) y
las respuestas que se están dando desde el Estado, el gobierno y los servicios públicos es
necesario e imprescindible realizar un acercamiento a las bases de la estructuración y la
planificación de los servicios, a los puntos nodales en la toma de decisiones y a los
principios y fines que han guiado su accionar.
He pensado que un análisis fundamental para entender la realidad del sector de la educación
y sus posibilidades a futuro, parten de un razonamiento sobre las bases legales e ideológicas
que han encaminado su diseño y orientación. Así, se establece un problema que es, a la vez,
un problema social –impedimento efectivo de acceder a la educación en igualdad de
oportunidades- y un problema estructural –reencaminar la acción de gobierno desde las
posturas ideológicas y no desde el análisis de necesidades.
El análisis tiene como objetivo, así, ser una herramienta que permita comprender y
acercarse a la realidad de las políticas públicas –en tanto normativa- y sea una base para, en
lo posterior, formular posibles respuestas y soluciones que puedan irse desarrollando y
gestando desde lo micro hacia lo macro, desde los profesionales y su trabajo diario hacia las
estructuras de poder y de toma de decisiones.
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En síntesis, para ser capaces de elaborar un diagnóstico del sector de la educación se
requiere identificar su diseño y su planificación, pero sobre todo, conocer a qué responde
ese diseño, a un análisis de la realidad o a una postura ideológica, para de esta forma
identificar las posibles vías de actuación.
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CAPÍTULO I: LAS LEGISLACIONES EDUCATIVAS VISTAS DE
CRITERIOS DE INCLUSION SOCIAL EN EDUCACIÓN
En este capítulo intentaré realizar un acercamiento general a la definición contextual de las
legislaciones educativas, partiendo de la necesidad de comprender algunos conceptos que
guiarán la investigación:
Primero, es indispensable anotar la formulación de la política pública, su relación
con la política educativa y la manera en cómo esta se expresa mediante el
establecimiento de normativa y legislación.
Segundo, se hará un abordaje teórico sobre el concepto de Estado, su definición
donde se incluirá a la vez el gobierno y la capacidad que tiene como como poder
legislativo para influir sobre la política educativa en términos de normativa. De
igual forma, se establecerá las bases de las comparaciones desde la diferenciación
entre gobierno conservador y gobiernos progresista teniendo como criterio el
concepto de ideología.
Tercero y último, me acercaré al concepto de inclusión social en la educación, a
manera de elemento principal en la comparación.
Las políticas públicas y las políticas educativas
Las políticas públicas en su sentido más amplio y general “…es todo aquello que los
gobiernos deciden hacer, o no hacer” (Dye, citado por Fernández, 1996:432). De esto se
desprenden cuatro elementos fundamentales (Belletini, 2004:88):
a) Acciones y omisiones de los gobiernos,
b) Qué se entiende por gobierno,
c) Inmersión de un proyecto político y
d) Relación Estado-sociedad.
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Estos cuatro elementos permiten realizar un acercamiento a la formulación de políticas
públicas, comprendiendo inicialmente que los gobiernos omiten ciertas cosas
intencionalmente quedando claro que:
…es fácil descubrir lo que la autoridad pública hace, pero resulta mucho más difícil
descubrir lo que se niegan a hacer y por tanto es posible caer en el error de atribuir al actor
no-actos que jamás ha elegido ni considerado (Meny y Thoening, citado por Belletini,
2004:90).
Por otro lado, al decir qué se entiende por gobierno se hace referencia a lo supra-nacional,
nacional, local, etc. Para la presente investigación, se tiene como referencia principal a los
gobiernos nacionales como promotores de políticas –legislaciones- que afectan al conjunto
de un país. Las políticas, además, se encuentran inmersas en un proyecto político, que
responde a una agenda de los gobiernos que se entiende como “…el proceso a través del
cual ciertos problemas o cuestiones llegan a llamar la atención seria y activa del gobierno
como posibles asuntos de política pública” (Elder y Cobb, 1996:77).
Y, por último, las políticas se dirigen hacia la sociedad, es decir, hacia la población que en
diferente medida interviene en la formulación y diseño de las mismas. De igual forma, será
escuchada en mayor o menor medida de acuerdo al tipo de intervención que el gobierno
desee realizar (Belletini, 2004).
A manera de mejor comprensión de qué es una política pública se puede decir que es el
producto de alguna actividad que ha sido conferida, otorgada o proclamada por el poder
público o por el gobierno en funciones (Meny y Thoening, 1992).
Acotando un poco más este término es necesario hacer referencia a la política social como
aquella parte de la política pública que tiene el gobierno –Estado- para crear una sociedad
más cohesionado y equitativa por medio de estrategias y políticas concretas. Es una
perspectiva de integración social donde la política social permite la convergencia entre los
intereses particulares y comunes (Ceja, 2004). La política educativa no se encuentra en
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términos de organización dentro de las políticas sociales, pero es parte del conjunto de
políticas que buscan la igualdad de oportunidades para los individuos.
Para explicar la relevancia de las políticas públicas en materia educativa es menester
mencionar, a su vez, la importancia de la educación como aspecto primordial, fundacional
y esencial del desarrollo humano, “…con ella, el hombre y la mujer tienen posibilidad de
disfrutar una vida más plena y de alcanzar alternativas ocupacionales, de información, de
recreo, de oportunidades de crecimiento” (Rivero, 1999:60).
En la misma línea, y siguiendo a Rivero (1999), la educación tiene como principal función
superar la exclusión social, a través de los objetivos que sustentan ese fundamento:
integración nacional, crecimiento económico y superación de la pobreza. Entendiendo que
hablar de educación es hacer referencia a un término amplio e impreciso y atendiendo a la
necesidad investigativa de centrarme en la legislación que regula el sistema formal de
educación, la escuela será la encargada –en las sociedad modernas- de organizar
institucionalmente la transferencia y “…circulación del conocimiento y la preparación del
individuo para los futuros roles (Ibíd.:102).
En suma, la educación y específicamente la escuela determinan el trayecto de vida de los
individuos y marca su relacionamiento y adaptabilidad al esquema y forma de reproducción
de la vida en un contexto altamente globalizado8 (o cada día más globalizado).
8 Una forma de comprender la globalización de acuerdo a los contextos de la sociedad puede ser el siguiente:
Al analizar “…cuáles son las instituciones necesarias para que un país pueda entrar de lleno en la
globalización, disfrutando de todos sus beneficios… [se deduce que]…no existe ninguna magia al respecto.
Dichas instituciones no difieren de aquellas necesarias para que cualquier mercado funcione. Y la institución
por excelencia para asegurar dicho funcionamiento, es el Estado de Derecho y el Imperio de la Ley. Dicha ley
estará integrada por normas que regulen las conductas de los individuos entre sí, siendo independientes de la
consecución de cualquier fin en particular. Debe ser aplicable a un número ilimitado de casos, así como
también definir la esfera de protección de las libertades individuales, dentro de la cual cada individuo podrá
realizarse libremente haciendo todo el uso de sus habilidades creativas. Y finalmente, dicha ley debe asegurar
la máxima coordinación de expectativas posibles entre las personas para poder orientar lo mejor posible el
comportamiento individual, lo cual presupone la importancia de las costumbres e implica la estabilidad en el
tiempo. El fin hacia el cual una norma o una institución debe apuntar, no puede ser nunca el logro de aquello
que en un momento determinado, tal o cual sociedad crea más importante, sino más bien el mantenimiento de
unos principios generales sobre los cuales el orden social se asienta”. Por tanto, el “…resultado del
establecimiento de este tipo de instituciones es predecible: entrada masiva de inversión extranjera, ilimitadas
oportunidades de desarrollo y de nuevos negocios, apertura de mercados por todo el mundo para colocar todo
tipo de bienes y servicios que cada país logre producir con mayor eficiencia, etc. Sin embargo, el camino
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Así, las decisiones que se tomen sobre la educación y la escuela, las acciones que se
desarrollen a nivel nacional (soberanía en materia educativa) y las consecuencias que se
generen responden a los lineamientos de políticas que para tal efecto se desarrollen y se
implementen. Estos lineamientos, por supuesto, responden a factores ideológicos, a lo cual
haré mención más adelante.
La diferenciación que realiza Pedró y Puig (1998) sobre la Política Educativa (con
mayúsculas) y las políticas educativas (con minúscula) permiten comprender la visión
cambiante y de variabilidad que posee la política pública. Esta diferenciación responde a
los intereses conceptuales de los autores por enmarcar su preocupación en el estudio de la
Política Educativa como la vertiente de la Ciencia Política en materia educativa, en relación
a las acciones concretas que implican las políticas educativas; sin embargo, plasman con
claridad la idea generalizada de la política pública como un elemento vertiginoso,
susceptible de manipulaciones no consensuadas, altamente volátil, que responde a intereses
coyunturales y sin perspectivas estructurales:
…veamos ahora qué pasa con las políticas educativas. En este caso, la evolución es rápida
y, de vez en cuando, vertiginosa. Un cambio de consejero o de ministro de educación –y no
digamos ya un cambio de color del gobierno o un cambio de régimen político- originan
inmediatamente un cambio de orientación de la política educativa oficial, y de rebote, un
reposicionamiento de todos los actores. Ya se ve, pues, cuando hablamos de una política
educativa concreta (así, en minúscula) nos referimos a una línea de actuación específica,
adoptada por una autoridad con competencias educativas, que se dirige a resolver una
determinada cuestión. Dicho de otra manera, una política educativa es el resultado de la
actividad de una autoridad pública (investida de poder público y de legitimidad
gubernamental) en el sector educativo (Pedró y Puig, 1998:22-23).
hacia el logro de este orden interno fundamental, no es fácil, no posee un plan concreto, puede tomar cientos
de diferentes formas, y en muchísimos casos puede fallar en el intento. Por otra parte, como ya venimos
sosteniendo para todo orden espontaneo, la forma específica de este orden, no puede ser producto de una
mente individual, no se puede planificar. Una vez más, el mismo tendrá su origen en las normas de conducta
provenientes de la cultura y la costumbre de cada pueblo”. (Vásquez, 2008:23-24)
16
Los autores apuntan también que:
Es cierto que los partidos políticos tienen unos programas de acción que incluyen grandes
orientaciones sobre la política educativa que adoptarían si llegasen al gobierno –y, a veces,
también un cierto número de propuestas muy puntuales-, pero no lo es menos que es dando
respuesta a las necesidades que en cada momento va evidenciando el sistema escolar como
se configuran las políticas educativas concretas (Ibíd.:23).
Esto permite entrever el carácter transformador de la política pública –educativa- desde una
óptica temporal y de respuesta coyuntural y acumulable, más no desde una perspectiva de
establecimiento de lineamientos institucionales que permitan la configuración de políticas
de Estado orientadas hacia el diseño de un sistema educativo asentado en la sostenibilidad
del mismo.
Sostenibilidad en educación
La sostenibilidad es un término que ha sido desarrollado desde la cultura medioambiental
para hacer alusión al desarrollo sostenible, que a su vez se comprende como “…el
desarrollo que satisface las necesidades de la generación presente sin comprometer la
capacidad de las generaciones futuras para satisfacer su propias necesidades” (Commission
on Enviroment and Development, 1987).
Existen bastantes discusiones acerca de la sostenibilidad, y dado que no es el elemento
nodal de la investigación, me centraré en el postulado de sostenibilidad fuerte que pregona:
la preocupación de la salud de los ecosistemas, mismos donde el ser humano está inserto y
la economía desarrollado por él, sin ignorar las repercusiones, consecuencias e incidencias
que el razonamiento monetario tiene sobre el mundo –físico (Naredo, 1996). Así, la
sostenibilidad fuerte pone:
…énfasis en la interacción de estos dos sistemas dinámicos [ecosistema y sistema
socioeconómico], teniendo en cuenta que el sistema socioeconómico es dependiente del
ecosistema en el sentido de que éste podría funcionar autónomamente, mientras que aquél
17
no lo podría hacer sin el ecosistema. La interacción consiste en una permanente
coadaptación. Mientras las sociedades se abastecen de recursos y expulsan sus desechos, los
ecosistemas sufren cambios y se reajustan; a menudo tales cambios se vuelven contra el
hombre en forma de problemas ambientales que obligan a modificaciones tecnológicas,
económicas y sociales; así mismo, una serie de eventos naturales condicionan los
asentamientos y actividades humanas. (Luffiego y Rabádan, 2000:476).
De aquí, que Luffiego y Rabadán propongan un concepto más integral de sostenibilidad con
carácter sistémico –que permite su extrapolación, en este caso, a la sostenibilidad del
sistema educativo- y que se expresa como
…aquella relación entre un sistema socioeconómico y un ecosistema cuya generación de
entropía sea compatible con el mantenimiento de dicha relación en el tiempo. Una
formulación más general, como una interacción entre dos sistemas en los que se genera una
entropía compatible con dicha interacción, permitiría elevar el concepto de sostenibilidad a
la categoría de transdisciplinar… (Ibíd.:481)
En este sentido la sostenibilidad en educación se comprendería desde el sistema de la
política formal (gobierno) generador de políticas públicas y el sistema educativo como tal,
de tal forma que sus relaciones se mantengan en el tiempo, evitando que las políticas
educativas varíen con tal intensidad que produzcan efectos contraproducentes y negativos
en el sistema educativo –y por consiguiente en las trayectorias vitales de la personas, en el
mercado de trabajo, etc.-, así como el sistema socioeconómico puede incidir de forma
negativa en el ecosistema.
Ciclo de la política pública
De forma sucinta se debe anotar que la elaboración de normativa y legislación9 está sujeta a
los criterios del ciclo de una política pública (Figura 1): identificación de un problema y
9 Retomando el acercamiento hacia la política pública y educativa debo recalcar que en esta investigación
pretendo dar cuenta de las políticas educativas en tanto legislación y norma; lo cual se comprende desde la
concepción de la política pública como acciones y omisiones de los gobiernos, por tanto, se obviarán
programas, planes, entro otros, a excepción que se requiera realizarlos por efectos de disponibilidad de la
información o por necesidad exclusiva de la comparación.
18
agenda de los gobiernos, la formulación de las posibles alternativas, las decisiones respecto
a las alternativas, la implementación (sanción y puesta en vigor de la ley) y la evaluación:
Figura 1 Ciclo de la política pública
Fuente: Adaptación del libro de Subirats et al., 2008.
El ciclo de la política es importante no sólo para efectos de comprender el proceso que lleva
a la puesta en marcha de una legislación –en este caso- sino porque permite que
introduzcamos, ahora, el concepto de gobierno y de Estado. A pesar de parecer un esfuerzo
poco necesario, debido al conocimiento sobre ambos conceptos que se tiene desde la
Ciencia Política, es fundamental esquematizar la diferencia entre mencionados términos,
sobre todo, para comprender y comparar más adelante las diferentes ideologías en los
gobiernos.
Aproximación al concepto de Estado
No pretendo hacer un recorrido por la evolución de los conceptos de Estado y de gobierno,
ni mucho menos, simplemente es la necesidad teórica de ubicar sus definiciones y
principales acepciones en el contexto contemporáneo, de forma tal, que permita el análisis
ulterior de la política educativa.
Indentificación del problema - puesta
en agenda
Formulación de alternativas
Decisiones sobre alternativas
Implementación
Evaluación
19
Entonces, por un lado, el Estado moderno se comprende como un nuevo orden político –
que se diferencia de los anteriores por el nivel de desarrollo político10
- que tiene entre sus
principales características las siguientes (Bouza-Brey, 1996):
Tiene un carácter territorial que implica la monopolización del mismo.
Se basa en el principio de monopolización del poder de coerción y regulación.
Institucionaliza el poder soberano a través de un ordenamiento jurídico unitario e
igualitario.
Aparición de instituciones políticas que despersonalizan el poder: parlamentos,
fuerzas armadas, policía, administración pública, hacienda, etc.
Participación de todos y todas las ciudadanas en las instituciones políticas, creadas
por el Estado, en situación de igualdad.
El Estado se ha visto desarrollado desde diferentes posiciones: una fase llamada liberal,
después hacia el estado democrático y a continuación la cristalización del estado
democrático-social. El desarrollo del Estado en la actualidad conduce a diferentes
escenarios de acuerdo al contexto geográfico, político, económico y social donde nos
posicionemos.
Para el caso de Ecuador y España, la Constitución estipula con claridad el tipo de Estado:
Art. 1.- El Ecuador es un Estado constitucional de derechos y justicia social, democrático,
soberano, independiente, unitario, intercultural, plurinacional y laico. (Constitución del
Ecuador, 2008).
El Art. 1, numeral 1 de la Constitución Española estipula que “España se constituye en un
Estado Social y democrático de Derecho (Constitución Española, 1978).
10
“..se ha considerado desarrollo político, en primer lugar, como la emergencia de las agencias políticas
especializadas, ejecutivas y burocráticas, capaces de definir metas colectivas y ejecutarlas, en el ámbito
nacional e internacional. En segundo lugar, como la aparición de instancias generales de articulación y
agregación, tales como partidos políticos, grupos de interés, y medios comunicación que realicen el objetivo
de vincular a los diversos grupos de la población con las agencias de definición y ejecución de metas
anteriormente mencionadas (Almond y Powell, citado por Bouza-Brey, 1996:51).
20
Para matizar ambos contextos, el Estado español se encuentra en el denominado Estado de
Bienestar:
…es una experiencia propia de las economías de mercado, es decir, de los sistemas con
economías capitalistas y regímenes políticos basados en la democracia pluralista….En
primer lugar, las acciones del EB han pretendido garantizar la acumulación capitalista…con
la intención de mantener la paz social. En segundo lugar, el EB ha otorgado una nueva
dimensión a la democracia a partir de la concreción de un conjunto de derechos sociales
(Sánchez, 1996:236).
De esta forma, España ha configurado su modelo de accionar político, económico y social
desde estos principios del Estado de Bienestar. Los pilares de este tipo de estado fueron en
un inicio los sectores de la salud y la educación y, a pesar, de las críticas al modelo y de las
repetidas indicaciones de la crisis que vive (Pedró y Puig, 1998), por el momento, mantiene
su hegemonía en la planificación, control y financiamiento de la educación.
La historia del Estado ecuatoriano ha dependido de los vaivenes políticos de la región –
Latinoamérica-, que se enfrentó al Modelo de Sustitución de Importaciones (ISI), al
llamado Estado Benefactor y a las reformas estructurales del neoliberalismo que aún son
visibles y que contribuyeron a la reducción del papel del Estado y a procesos de
privatización y de focalización de las políticas y del gasto.
Sin embargo, en los últimos años desde el discurso político se ha intentado dar freno a las
políticas neoliberales y retomar la noción de Estado Social. Esto además, se ha podido
evidenciar en la evolución de los presupuestos destinados a los sectores de educación y
salud11
.
11
En educación el presupuesto en relación al PIB ha ido incrementándose a partir del año 2000, no obstante
los cambios más significativos ocurren desde el año 2007: para el año 2006 el porcentaje del presupuesto de
educación en relación al PIB era del 2,6%, aumentando el siguiente año a 3,0% y alcanzando el 4,0% para
mayo del 2010. A pesar de que este incremento no representa en sí un análisis evaluativo de la situación del
sector de educación, permite mirar el marcado incremento presupuestario en educación. En cuanto al
presupuesto en millones de dólares pasó de $ 1.094,60 millones en 2006 a $ 2.302,80 en mayo del 2010. Caso
similar ocurre con el sector de salud donde el presupuesto del año 2006 era de $ 503,90 millones alcanzado la
cifra de $ 1.271,50 para mayo del 2010 (SIISE, 2010).
21
Aproximación al concepto de gobierno
Estos estados –tanto el español como el ecuatoriano- han desarrollado un modelo diferente
de gobierno y de organización del poder político, aunque en última instancia están basados
en lo que Caminal dice que por naturaleza es un Estado moderno, es decir, un Estado
representativo (Caminal, 1996). Pero la representatividad adopta diferentes formas de
gobierno.
Primero, gobierno, en términos laxos, es el complejo de órganos que dirige el poder
ejecutivo del Estado. Se conforma del jefe de gobierno (Primer Ministro, Presidente) y de
su brazo político (ministros o gabinete). Así, en general, al hablar de gobierno se intenta
denotar a la formación que ejerce el poder ejecutivo y que varía según el Estado al que nos
refiramos. (Lleixà, 1996).
A pesar de que el gobierno lo constituye el poder ejecutivo, es necesario comprender que el
poder legislativo ejerce un control y tiene unas funciones indispensables para gobernar. Así,
en el parlamentarismo –como es el caso español- el gobierno es “…políticamente
responsable ante el parlamento, o lo que tanto vale: necesita la confianza de éste para
gobernar” (Ibíd.:400). Como LLeixà anota el jefe de Estado que está representando por la
corono no tiene funciones de gobierno, por otro lado, el jefe de gobierno se designa de
acuerdo a la mayoría parlamentaria y requiere que esta mayoría se mantenga, evitando un
voto o moción de censura que lo haría cesar en sus funciones: es así que se configura la
monarquía parlamentaria en España.
A diferencia del parlamentarismo, la forma de gobierno presidencialista (con sus orígenes
en Estado Unidos) implica una separación entre el ejecutivo y el legislativo; es decir, el
presidente no requiere de la confianza del parlamento o congreso, es elegido por sufragio
popular para un periodo determinado de tiempo (4 años o más dependiente el país) y ejerce
la figura de jefe de estado y jefe de gobierno. (Ibíd.)
Esta breve mirada a las dos formas de gobierno que configuran la comparación en este
estudio permite ubicar el escenario legislativo que ha permitido, en ambos países, colocar
22
sobre el tapete las diferentes normativas relativas al sistema educativo. Junto a las formas
de gobierno es indispensable realizar una aproximación al sistema de partidos.
Sistema de partidos
El sistema de partidos se basa sobre todo en el problema de contar cuántos partidos existen
en un Estado, problema que Sartori menciona que debe ser resuelta estableciendo algunas
normas para dicho conteo. No obstante, el número es de fundamental importancia porque
“…indica inmediatamente, aunque sólo sea de modo aproximado, una característica
importante del sistema político: la medida en que el poder político está o no fragmentado,
disperso o concentrado” (Sartori, 1999:153). Esto permite entrever con mayor claridad las
posibilidades de cambios legislativos y las dificultades que pueden suponer.
Para explicar lo que Sartori indica como normas para contar partidos es suficiente
comprender que no es cuestión del número de partidos, sino del peso de la interacción
recíproca entre ellos. Por ejemplo, a nivel nacional en España existen más de dos partidos
(Partido Popular –PP-, el Partido Socialista Obrero Español –PSOE-, la Izquierda Unida –
IU-, Unión Progreso y Democracia –UPD) y, a pesar, de que la alternancia en el poder lo
han tenido el PP y el PSOE, el sistema se muestra como un multipartidismo moderado dado
que se deben analizar factores como:
…i) dos partidos de hallan en condiciones de competir por la mayoría absoluta; ii) uno de
los partidos logra efectivamente conseguir la mayoría parlamentaria suficiente; iii) este
partido está dispuesto a gobernar solo; iv) la alternación en el poder sigue siendo una
expectativa creíble” (Ibíd.:239).
Sin embargo, para efectos de analizar las legislaciones en materia educativa es posible
avizorar que el partido que ha obtenido la mayoría ha delineado, en base a su política
partidista (ideología) y las características de la normativa de educación.
Ecuador, por su parte, ha tenido una historia de multipartidismo polarizado donde
confluyen partidos de todo el espectro ideológico izquierda-derecha, estando, también los
23
llamados populistas. En mencionado espectro aparece algo menos de 10 partidos que han
configurado el sistema político del país. (Paz y Miño, 2006).
Entonces, para entender el cómo se distribuye el espectro en el caso ecuatoriano y la
alternancia en el caso español es necesario introducir otra dimensión conceptual, que tiene
relación con el posicionamiento ideológico de cada gobierno. Y para esto, a su vez es
imprescindible explicar qué se entiende por ideología.
Ideología política
Sartori explica detenidamente el término y llega a la conclusión que “…la ideología es un
sistema de creencias basado en i) elementos fijos caracterizados por ii) alta intensidad
emotiva y por iii) un estructura cognitiva cerrada” (Sartori, 1992:110). Para esto realiza un
análisis entre opuestos: ideología y pragmatismo, donde la diferencia radica en las
características del sistema de creencias12
. Sartori también señala que la ideología explica
dos cosas (Ibid.:116)
1) El conflicto, el consenso y la cohesión.
2) La movilización y la manipulación de las masas.
Para comprender el primer punto es necesario entender que el conflicto, el consenso y la
cohesión aparecen de acuerdo a la relación entre dos sistemas de creencias; las diferencias o
acercamientos que puedan tener estos sistemas se basan en dos características: los
elementos distintivos (sabiendo que, además, existen elementos comunes) y su intensidad.
Así, a mayor cantidad de elementos distintivos y mayor intensidad en los mismos se está
más cerca del conflicto ideológico y a menor cantidad de elementos distintivos y menor
intensidad se estará en una situación más cercana al consenso. (Ibíd.)
El siguiente gráfico expone de manera visual lo mencionado (Ibíd.:117):
12
Ver más en (Sartori, 1992) de la página 101 a 111.
24
Figura 2 Política conflictiva y política consensual
Fuente: (Sartori, 1992)
Elaboración: (Sartori, 1992)
Entonces, se entiende por posicionamiento ideológico el sistema de creencias que mantiene
un partido político y que se transfiere al gobierno y a la politics al momento de tomar
decisiones y de emprender una política educativa. Este sistema de creencias –ideología- se
plasma, en primer lugar, en el discurso político y el plan que un partido presenta como
mecanismo para acceder al poder. En los casos de partidos que han se han forjado una línea
histórica y que sustentan su accionar en un posicionamiento ideológico que ha sido la base
en su conformación, es posible ubicarlos con mayor facilidad dentro de las llamadas
ideologías políticas. Y dicha ubicación genera los cimientos del ulterior diseño de la
política educativa.
Así, por ejemplo el PSOE cuenta con una larga historia, al menos en términos cronológicos,
desde su fundación hacia el año 187913
, y evolucionó como la mayoría de partidos
socialistas de Europa, es decir, teniendo como objetivo mejorar las condiciones de vida de
los obreros y basándose en un estrategia de
13
Véase historia del PSOE en http://bit.ly/q9yXCZ, página oficial de dicho partido.
25
…ampliar la representación parlamentaria, hasta poder acceder al gobierno y desde ahí
poder conseguir una cierta redistribución de la renta. En general la actuación de los partidos
socialistas, laboristas y socialdemócratas se ha circunscrito, salvo períodos excepcionales, a
la creación, ampliación y mantenimiento de los Estados de bienestar, sin cuestionar
prácticamente las bases capitalistas de la sociedad. (Guiu, 1996:136).
Esto no quiere decir que su posicionamiento ideológico sea limitado a la definición de un
partido socialista forjado en las bases del movimiento obrero, ha evolucionado y como tal,
es necesario identificar el sistemas de creencias que ahora configura su accionar.
Asimismo, es necesario identificar las posturas conservadoras del PP y del Partido Unidad
Republicana (PUR) –que fue el vínculo al poder del gobierno en el Ecuador entre el año
1992 y 1996- y el posicionamiento progresista del movimiento política Alianza País (AP),
que desarrolló la última legislación educativa en Ecuador y que es fruto de este análisis
comparativo.
Lo primero a mencionar es qué diferencia a un gobierno conservador y a uno progresista.
La diferencia o distinción entre derecha e izquierda es la preocupación por la desigualdad
(Bobbio, 2001). En la dinámica del Estado de Bienestar podría pensarse que, de mantenerse
un discurso y un accionar aparente, todos los gobiernos apuntan hacia la reducción de
desigualdades. Sin embargo, es posible observar cuáles son las principales líneas de acción
para determinar en qué categoría se ubica a un gobierno, al menos en términos analíticos.
Por su parte, los gobiernos conservadores se han desarrollado desde una visión del mundo
donde los seres humanos son en lo más esencial desiguales, debido a que el concepto de
igualdad es la prueba de contradicción de la libertad- intentando denotar la idea de que el
devenir político y social está dado por un orden consuetudinario y que los cambios lentos
son los que mejor se adaptan a la evolución de las sociedad de masas (LLeixà, 1996).
No obstante, lo último solo refleja el nacimiento del conservadurismo, que ha discurrido
por pensamientos antirrevolucionarios, contrarrevolucionarios, fusión con el liberalismo
(liberalismo que se convirtió en conservadurismo económico y social en confrontación con
26
el socialismo) hasta las evoluciones más recientes que se acercan más al racionalismo –del
que habían intentado escapar antes- y a las orientaciones tecnocráticas. Así, dado el
debilitamiento de las organizaciones religiosas, la familia y otras instituciones encargadas
del control social; al igual que, la sobrecarga que sufre que el Estado por el desarrollo del
Welfare State; y, las nuevas características de la eficiencia económica y productiva y la
lógica cultural; el (neo)conservadurismo se orienta hacia: la “…limitación más o menos
drástica del <<Welfare State>> y, sobre todo, centralidad del mercado; desregulación de las
relaciones laborales y privatización importante del sector público”14
(Ibíd.:121).
Inclusión social en educación
Una vez que he delineado a grandes rasgos la relación entre ideología política y política
educativa, es momento de explicar la característica básica sobre la cual se perfila la
comparación legislativa: la inclusión social.
La inclusión social en materia educativa es un concepto ambiguo, por este motivo, me es
imprescindible indicar con claridad a qué se hace referencia.
Para comprender la inclusión social es recomendable metodológicamente, primero,
definirla en términos de su opuesto: la exclusión social.
Excluir es lo contrario de incluir, significa dejar fuera. En una sociedad, sea local o global,
se refiere a dejar a un individuo fuera de algunos aspectos del juego social, no dejándole
participar en el mismo. El juego social supone algún tipo de relación con otras personas de
la que se desprende algún tipo de recompensa material o inmaterial…Al formar parte de
una sociedad tengo, como ciudadano, que cumplir con ciertos deberes, tengo que respetar
ciertas normas, aunque también tengo el mismo derecho que todos al reparto de los bienes.
La exclusión social es un instrumento conceptual que sirve para reflexionar sobre el grado
en que se da esta condición básica. Una sociedad muy excluyente sería una sociedad injusta,
poco democrática. O dicho de otra forma, si no hay igualdad de oportunidades, no se logra
la democracia plena y se da la exclusión social (Gil Villa, 2002:16).
14
Desde una definición de política económica se pude hablar de neoliberalismo.
27
La importancia del término exclusión social es que hace referencia a los diversos aspectos
de la vida que condicionan a los individuos y a las estructuras. Así, toma en cuenta “…las
situaciones clásicas de pobreza…las condiciones laborales, el reconocimiento de la
ciudadanía, los déficits formativos, las situaciones sociosanitarias más desatendidas o la
inexistencias de redes de protección social o familiar” (Hernández Pedreño, 2008:25). Junto
a esto, también, se debe añadir que la edad, el género, el lugar de nacimiento –o
procedencia-, las costumbres culturales, la situación de salud, el nivel educativo y el
capital cultural acumulado determinan, o mejor dicho condicionan, la situación de
exclusión o inclusión social de una persona. (Subirats et al., 2009).
Entendiendo qué es y qué implica la exclusión social es posible identificar cuáles son los
espacios de inclusión social (Ibíd.:135-137):
1) acceso garantizado a la ciudadanía y a los derechos económicos, políticos y sociales –
junto a la posibilidad de participación en la esfera política;
2) la conexión y solidez de las redes informales (familias, vecinos, amigos),
3) el acceso al mercado de trabajo –espacio de la producción económica.
La escuela –el sistema educativo- actúa en los tres espacios mencionados de diferente
forma y de acuerdo a su diseño. Así, la educación es un derecho social que se inserta en las
máximas legislaciones y en los tratados internacionales; la escuela es un espacio de
socialización y de creación y fortalecimiento de redes de reciprocidad social; y, determina
el trayecto vital que condiciona, en gran medida, el acceso y la ubicación en el mercado de
trabajo.
La inclusión social tiene que ver con la igualdad de oportunidades y esta puede mirarse en
un enfoque de inclusión educativa desde: mayor tiempo de permanencia en estudios
formales en los primeros años de la infancia, tomando en cuenta que las bases de la
igualdad se sientan en esta etapa15
, o en los últimos años anotando la necesidad de
15
“Hay suficientes evidencias respecto de los beneficios que tiene la educación en los primeros años de la
vida para el desarrollo humano, y sus efectos preventivos y de equiparación de oportunidades. En América
Latina existe una mayor conciencia sobre la importancia de la educación de la primera infancia que se refleja
28
permanecer un lapso más prolongado en la educación comprensiva16
; esto bajo la premisa
que
Un mayor número de años de estudio es un factor que puede contribuir, aunque no es el
único, a superar el círculo vicioso de la pobreza, ya que ofrece mayores posibilidades para
acceder al mundo laboral y tiene una influencia positiva en la educación de los hijos.
(Blanco, 2006:2)
Así, una legislación puede tipificar más o menos años de educación obligatoria de acuerdo
a los fines que esté persiguiendo. Entonces, la inclusión social en educación tiene que ver
las situaciones personales y de colectivos que había planteado como edad, género,
procedencia, etc., pero, también, con el diseño y finalidad del sistema –y, para este estudio,
de la ley- en el establecimiento de reglas que operen en una vía de menor o mayor
diferenciación entre el alumnado.
en el mayor desarrollo de políticas y en el aumento de cobertura…En muchos países se ha incluido el tramo
de 5 años, incluso el de 4 años en algunos casos, dentro de la educación obligatoria…” (Blanco, 2006:1) 16
Educación comprensiva se comprende como aquella en la cual los/as alumnos/as permanecen el mayor
tiempo posible en el sistema educativo sin diferenciación en los contenidos que reciben.
29
CAPÍTULO II: LA ESTRATEGIA METODOLÓGICA
El presente capítulo versa sobre la metodología que se ha utilizado para desarrollar la
investigación, donde cuenta el método, la estrategia y las técnicas usadas para cumplir los
objetivos.
Debido a la característica del trabajo donde se ha optado por dos casos de estudio, Ecuador
y España, la metodología más acertada para la investigación es la comparación.
En primer lugar, la comparación es la base de la distinción y la agrupación…En segundo
lugar, la comparación supone, a la vez, que las cosas son en parte distintas y en partes
semejantes, pues si fueran totalmente uniformes o totalmente diferentes no se podría
establecer ninguna correspondencia entre ellas o ésta no tendría sentido alguno (Bravo,
1984:160).
La estrategia como se ha mencionado está basado en un método comparativo de dos casos.
Como Sartori lo indica “las comparaciones que sensatamente nos interesan se llevan a cabo
entre entidades que poseen atributos en parte compartidos (similares) y en parte no
compartidas…” (Sartori y Morlino, 1994:35). Para esta investigación estamos comparando
dos países –desde su legislación educativa- que poseen atributos compartidos y en parte no,
por lo cual nos da un margen para la comparación deseada.
Así, para establecer un estudio de caso, el método que más herramientas provee es el
método comparativo, mismo que tiene dos características básicas:
…primero, es un método fundado en la lógica y no en las estadísticas. En el análisis
estadístico el investigador/a social se suele concentrar en la relación entre variables,
no en las similitudes y diferencias de los casos estudiados. Segundo, la lógica en
que está basado es inductiva… (Caïs, 1997:24)
30
Este método tiene sus ventajas, en tanto, permite explotar varias técnicas de investigación
social que le permiten cumplir sus objetivos, sin embargo, se ve limitada por las
posibilidades instrumentales en los casos de estudio. Así, para este trabajo se han elegido
dos casos: Ecuador y España, en tanto legislaciones educativas. A continuación se exponen
las principales limitaciones que ayudan a explicar el alcance del método comparativo para
este estudio.
Al comparar legislaciones se debe establecer de preferencia una temporalidad adecuada
para cada caso y para la relación entre ambos. Por este motivo, se ha intentado escoger
legislaciones que no disten en gran medida en tiempo. Junto a esto, se ha requerido escoger
legislaciones que respondan a diferentes posiciones ideológicas o partidistas, lo cual
provoca una limitación temporal. Con estos antecedentes proceso a mencionar las
legislaciones que escogí para el estudio y los criterios limitantes que implican dicha
elección.
Por Ecuador. En el caso ecuatoriano existen dos leyes en materia educativa en los últimos
30 años: una de 1983, Ley Orgánica de Educación (LOE/1983) y la última de 2011, Ley
Orgánica de Educación Intercultural (LOEI/2011). Por esta razón, es necesario abordar
ambas leyes, sin embargo, por el criterio de ideología del gobierno se hará un puntual
mención a las reformas ejecutadas en los principios de los 90’s.
Por España. Para el caso español he visto necesario incluir tres legislaciones que responden
a la Ley Orgánica de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE/1990), la Ley
Orgánica de Calidad de la Educación (LOCE/2002) y la actual Ley Orgánica de Educación
(LOE/2006).
Las limitaciones se entienden entonces por la brecha temporal entre las legislaciones en el
caso ecuatoriano y por la inexistencia de una real aplicación de la LOCE/2002 en el caso
español. Además, de que se mencionará la reforma presupuestaria realizada durante la
primera mitad de los años 90 en Ecuador, por considerarse necesario para explicar la
variabilidad que algunos cambios pueden ocasionar en el sistema educativo.
31
El ajustar la investigación a las diferencias temporales entre legislaciones en ambos países,
así como por la no aplicación de una de ellas o la reciente tipificación de otra, limita las
posibilidades de análisis de los datos secundarios (oficiales) que pudiesen desarrollarse.
A pesar de estas limitaciones, el método comparativo nos ofrece dos técnicas que permiten
realizar un estudio sobre los casos propuestos. Por un lado, está la técnica de sistema de
similares que se “…produce escogiendo como objetivos de investigación sistemas que son
similares o idénticos en el máximo de variables posibles, con excepción de la variable que
caracteriza el fenómeno que se quiere examinar” (Ibíd.:25). La segunda técnica es conocida
como sistemas diferentes que es contrario a la anterior, donde “…las variables externas son
eliminadas escogiendo sistemas para comparar que no se diferencien en el fenómeno que se
investiga” (Ibíd.:26).
En consecuencia con lo anterior, y de acuerdo a lo ya mencionada sobre las diferencias
entre los casos, entonces, se ha escogido como técnica la de sistemas diferentes: se parte de
la eliminación de variables como:
Diferencias en el nivel de desarrollo industrial.
Diferencias en el nivel de desarrollo tecnológico.
Estado de bienestar versus variación de modelos (impulso de políticas neoliberales
y acercamiento a propuestas de mayor intervencionismo estatal).
Acceso a servicios básicos.
Acceso a servicios sociales.
Diferencia de evolución del sistema educativo.
Diferencias de indicadores de educación.
Diferencias en el sistema de partidos.
Diferencias en el modelo de gobierno.
Y se espera que una relación sea la constante a través de ambos casos: la ideología y la
reorientación y planificación del sistema educativo, a través, de las legislaciones. Esta
32
relación marca la variable dependiente como la ideología y la variable independiente como
la reorientación en la planificación del sistema educativo.
En la primera parte de este documento se habían mencionado las similitudes entre los
sistemas educativos de Ecuador y España, lo cual no implica que exista contradicción entre
estas y el escoger la técnica de sistemas diferentes, simplemente dichas similitudes
responden a un ejercicio para centrarnos en lo que Caïs llama el análisis comparativo de
casos comparables. A pesar de que los casos no sean en sí los sistemas educativos, sino los
países en tanto legislación educativa, ha sido preciso realizar estar aclaración.
Resta mencionar que cuando se realiza una comparación de dos países hay dos opciones: un
análisis binario implícito y un explícito. El primero, se da cuando el investigador/a compara
consciente o inconscientemente algún otro país con el suyo de origen; mientras el segundo,
resalta la importancia de encontrar singularidades de cada uno de los países. En
consecuencia, por las características y motivaciones del presente trabajo, se ha optado por
un análisis binario implícito.
Para resumir de forma esquemática esta sección de la metodología es conveniente detallar
lo siguiente (Tabla 1):
Tabla 1 Metodología de análisis
Lista Descripción
Tipo de Estudio Estudio comparativo
Método Método comparativo
Estrategia Estudio de caso
Técnica Análisis de sistemas diferentes
Técnica Análisis binario implícito
Muestra N=2 (Ecuador y España)
Variable dependiente Ideología
Variable independiente Reorientación de la planificación del sistema educativo y
asignación diferenciada de recursos y esfuerzos
Fuente: Propia.
Elaboración: propia
33
En relación a la metodología y, en consecución de lo que se ha mencionado, el análisis es
estrictamente cualitativo y se basa en la normativa-legislación elaborada en materia
educativa en ambos países. Así, la pretensión de este trabajo es un análisis interpretativo de
las leyes, asentado en la base de los criterios de inclusión social que en ellas se manifiestan.
La interpretación se realiza desde el acercamiento a las normativas desarrolladas por
gobiernos de diferente corte ideológico y que, en consecuencia, permiten analizar los textos
desde el concepto de inclusión social e interpretar las orientaciones y la planificación de los
sistemas educativos, desde la comparación.
Para este efecto, y a pesar de que ya se mencionó, los instrumentos de análisis –la muestra-
corresponde a los siguientes textos normativos:
LOE/1983, dentro de la cual se incluye el Reglamento General de Ley de 1985 de
Ecuador.
LOEI/2011 de Ecuador.
LOGSE/1990 de España.
LOCE/2002 de España.
LOE/2006 de España.
Estos textos se han recopilado de las fuentes oficiales de cada país, siendo el Ministerio de
Educación y el Registro Oficial para el caso ecuatoriano, mientras que la fuente de las
normativas españolas ha sido el Boletín Oficial Español (BOE). Como conclusión se
obtiene la fiabilidad y veracidad de los textos, así como de las fuentes y de la publicidad de
las leyes.
34
CAPÍTULO III: LA COMPARACIÓN NORMATIVA: ECUADOR Y
ESPAÑA DESDE LAS LEYES DE EDUCACIÓN
Acercamiento a la realidad de Ecuador y España
Las comparaciones que puedan desarrollarse a la luz de la política pública educativa de
España y Ecuador han de tener como sustento una breve contextualización de los sistemas
educativos de ambos países, en otras palabras, se requiere establecer el marco histórico y
evolutivo como punto de partida necesario para establecer con claridad las bases del
estudio. De igual forma, es imprescindible mencionar de forma más general el contexto
político, social y económico en el cual están enmarcados estos estados.
España regresa al régimen democrático tras la dictadura de Francisco Franco que tuvo una
duración de casi 40 años (1936-1975). Esta dictadura ha marcado diferentes escenarios de
la realidad del país, desde la adhesión a destiempo a la Unión Europea –“…la persistencia
del franquismo…significaba un obstáculo insalvable para tal integración…” (Fontana,
2000: 36)-, la implementación tardía del Estado de Bienestar –cuando este modelo
comenzó a cuestionarse en la región (Bericat, 2006)- hasta la permanencia de instituciones
de corte dictatorial. Además, marca el periodo de evolución y desarrollo de los servicios
públicos, donde se incluye la educación.
A partir de 1975 España entra en una etapa de transición donde se constituye como un
Estado social y democrático de Derecho bajo el régimen de monarquía parlamentaria, junto
con la ratificación de la Constitución española de 1978 y con la puesta en vigor de la misma
el 29 de diciembre del mismo año (Golly, 2010); así, se establece una conformación
política parlamentaria (Santos, 2005).
Entonces, a partir de 1975 se han sucedido en el poder político gobiernos de UCD, del PP
(antes Alianza Popular) y del PSOE orientando el diseño e implementación de políticas
35
públicas de acuerdo a la ideología partidista y al plan del gobierno en funciones. En este
escenario se ha configurado el desarrollo contemporáneo del sistema educativo español.
En la –década de los ´80s- España se adhiere a la Espacio Económico Europeo (Unión
Europea) generando beneficios por el aperturismo comercial de bienes, servicios y libertad
de movimientos de capitales (Ruiz, 2005).
Por último, en la actualidad la economía española pasa por un periodo de crisis –que afecta
a todas las dimensiones de la vida estatal y de la población-donde 5.639.500 personas están
en paro según las últimas cifras de la Encuesta de Población Activa (EPA, primer trimestre
2012) desarrollada por el Instituto Nacional de Estadística (INE).
La sociedad española se define, entonces, en el marco de integración europea, en la
dinámica del comercio mundial, en las nuevas tendencias de desfamiliarización (Gil Calvo,
2006) –asociado a servicios sociales- y en un contexto de crisis que ha modificado la
estructura de la composición política, la intervención en el mercado laboral, el diseño de
nuevas políticas que pretenden ser la vía de escape a los problemas económicos y, también,
en propuestas de reforma al sistema educativo desde una mirada de partidismo ideológico.
Este es el escenario donde se ha desarrollado el sistema educativo español y que sirve de
sustento para comprender la evolución de la política educativa y los cambios legislativos
que se establecen en cada gobierno.
En otro contexto –totalmente- diferente se encuentra el estado ecuatoriano. Se constituyó
como república independiente en 1830, después de ocho años de formar parte de la Gran
Colombia (1822 – 1830) y de varios siglos de colonización (Ayala Mora, 2008). La primera
Constitución nace en agosto de 1830 donde se establece el tipo de gobierno
presidencialista, además de irse configurando con el tiempo el multipartidismo (Paz y
Miño, 2006).
36
En el desarrollo actual, lo importante para resaltar de la vida política del Ecuador de los
últimos veinte años ha sido la constante crisis y la sucesión constante de jefes de estado por
destitución o abandono del cargo: diez presidentes han ocupado el máximo cargo de
gobierno del país, donde solamente dos han podido terminar su mandato. El clima de
inestabilidad ha pasado por enfrentamientos con sectores de la sociedad civil (Abdalá
Bucaram, 1996-1997), por una reforma constitucional (en 1998, de tendencias de corte
privatista, limitación de la representación política y, a la vez, reconocimiento de grupos
indígenas, mujeres y otros sectores sociales), por una de las crisis económicas más
alarmantes (en el año 1999 se decreta un feriado bancario y congelamiento de depósitos17
;
en el año 2000 se dolariza la economía ecuatoriana), un golpe de Estado (en el año 2000
propiciado por quien sería más tarde elegido Presidente, Coronel Lucio Gutiérrez) y, por
último, -en la actualidad- por una polarización de la sociedad ecuatoriana (Ayala Mora,
2008).
Por supuesto, los vaivenes de la política del país junto con la crisis que se arrastra de los
años 70 (Ibíd.) han influenciado de manera negativa en la economía del país. Es preciso
mencionar, sobre todo, la crisis de finales de siglo: para 1999 se contaba con una inflación
de 60%, el PIB caía a -7,3%, el desempleo se situó en el 16% y el subempleo en el 53%.
Este escenario generó cierre de entidades financieras, salvataje bancario¸ congelamiento de
depósitos –como ya se mencionó-, depreciación de la moneda entonces vigente –el Sucre
que de enero de 1999 pasó de un tipo de cambio para la venta de 7.245 sucres por dólar a
enero de 2000 a 26.000 sucres por dólar- y lo más significativo, la dolarización de la
economía del Ecuador (Espinosa, 2000).
De esta forma, la sociedad ecuatoriano ha configurado en los últimos años su espacio de
vida y se ha visto obligada a convivir con un clima de incertidumbre. Un ejemplo claro de
las consecuencias de la crisis es el alto número de ecuatorianos que han migrado a
17
“La crisis…[del banco] El Progreso, una entidad que tenía cerca de 800 mil depositantes generó, en todo
caso, pánico entre los clientes y ahorristas. Se produjeron sucesivas corridas de depósitos que, luego de varios
días, pusieron a este banco en situación de cierre. Para evitar un pánico generalizado que pudiera influir
negativamente en todo el sistema, el gobierno intervino el banco, y decretó, desde el 1º de Marzo [de 1999],
un "feriado bancario", que congeló por un año los depósitos e inversiones a plazo de todos los bancos del
país” (Espinosa, 2000:3)
37
diferentes países de América del Norte y Europa: el país había vivido una ola migratoria en
los años ´70s, siendo la segunda la que por efecto de la crisis de dio entre el 1999 y 2003.
Para el 2002 cerca de 200.000 ecuatorianos se encontraban en España ascendiendo esta
cifra a 400.000 en el año 2004 (Jokisch y Kyle, 2005).
En este delgado hilo de momentos de estabilidad y de inestabilidad se ha configurado el
actual sistema educativo del Ecuador, teniendo como última novedad la Ley Orgánica de
Educación Intercultural de finales del año 2011.
El escenario político: LOE/1983, su Reglamento, los 90´s y la LOEI/2011.
La LOE/1983 se diseña en el gobierno de Oswaldo Hurtado, quien asumió el poder a la
muerte del Presidente Jaime Roldós –electo en las urnas. La ley tenía un carácter genérico y
su Reglamento era, realmente el instrumento donde se abordaban los temas más operativos
y, en general, la organización del sistema educativo. Así, este Reglamento General (1985)
se elabora durante la presidencia de León Febres Cordero, perteneciente al Partido Social
Cristiano (PSC) de claro tinte conservador. Para ser preciso, el nuevo presidente deroga el
reglamento dictado poco antes de su acenso al poder y promulga uno nuevo, amparado en
el Art. 79 de la entonces Constitución vigente.
De esta forma, la organización y funcionamiento del sistema educativo queda marcado por
este nuevo reglamento, que ha tenido un sin número de reformas a lo largo del tiempo.
Algunas reformas implementadas en el gobierno conservador de Sixto Durán Ballén
requieren una breve mención. El inicio de la década del 90 en Ecuador se asocia con la
llamada “arremetida neoliberal”, momento en el cual se establecen las bases para
implementar el Consenso de Washington y las políticas asociadas a flexibilización y
desregulación laboral, proyectos de privatizaciones de empresas y servicios públicos,
liberalización financiera, disciplina presupuestaria, reordenamiento del gasto público, entre
otras18
.
18
Véase: (Homedes y Ugalde, 2005), (Acosta, 2001), (Jiménez, 2010)
38
En este escenario, se desarrollaron las elecciones para presidente del Ecuador para el
mandato constitucional de cuatro años (1992-1996), del cual salió electo el Arq. Sixto
Durán Ballén, representante una fracción de la derecha ecuatoriana. Fue fundador del
Partido Socialcristiano, pero cuando este partido decidió colocar como candidato a Jaime
Nebot –representante de la oligarquía guayaquileña-, Durán Ballén decidió formar su
propio partido –UPD-, con el cual afrontó las mencionadas elecciones y consiguió salir
electo.
El gobierno se caracterizó por lanzar
…un programa económico de estabilización financiera y desregulación que supuso la
devaluación de la moneda en un 30%, la congelación de los salarios de los trabajadores
públicos, la subida de las tarifas de los combustibles y la electricidad, y, sobre el papel, la
privatización general de las empresas del Estado… Entre otros aspectos, el marco de
reformas establecía: la racionalización y eficiencia administrativa; la descentralización,
desconcentración y simplificación; la prestación de servicios públicos por parte de la
iniciativa privada; la llamada desmonopolización (léase cancelación del manejo público en
áreas de interés económico); la libre competencia y la delegación de los servicios o
actividades del sector público, y la enajenación de la participación del Estado en las
empresas estatales que no forman parte de las áreas de explotación económica reservadas al
Estado o de las mixtas (Jiménez, 2010).
En el marco de las reformas neoliberales se pretendía una estrategia de privatizaciones
basada en la idea de la insuficiente eficiencia y eficacia del sector público en el manejo y
gestión de las empresas. Además,
…los procesos de privatización fueron entendidos como un mecanismo de reducción y
reestructuración del Estado, y como vía para la desregulación de las economías. Así en el
campo social, las reformas estuvieron dirigidas a sustituir la concepción keynesiana de un
Estado protector, por la de un Estado subsidiario concentrado en el financiamiento,
regulación y diseño de una política social adaptada al modelo de acumulación acelerada, y
ya no a la provisión de servicios, como bienes públicos en el marco de un pacto social
(Breilh y Ilonka, 2009:63).
39
Avanzando en el tiempo, en otro contexto diferente, aparece el escenario de la última ley de
educación (LOEI/2011). Hacia el año 2007 el movimiento político Alianza PAIS (AP) gana
las elecciones presidenciales, con la novedad de presentarse sin candidatos a legisladores
por razón del discurso que mantenía en pos de llegar al Ejecutivo -las fuerzas políticas
tradicionales del país habían ocasionado el caos político que llevó a que el Ecuador a tener
seis gobiernos en un periodo menor a diez años19
- y con la promesa de convocar a
referéndum para establecer una Nueva Constitución.
En 2008, se reúne una Comisión Constituyente elegida mediante votación popular, donde
(AP) obtiene mayoría, permitiéndole plasmar su ideología progresista. La Constitución
número 20 de la historia republicana del Ecuador contiene articulado sobre grupos
vulnerables y colectividades discriminadas (un título nombrado Derechos de Las
Comunidades, pueblos y nacionalidades), la creación de un paraguas jurídico para proteger
la justicia indígena, la inclusión de un título denominado Buen Vivir que incluye principios
de inclusión y equidad. En la misma línea, la Constitución recoge una serie de garantías
especiales para las personas y grupos de atención prioritaria (personas adultas mayores,
niñas, niños y adolescentes, mujeres embarazadas, personas con discapacidad, personas
privadas de libertad y quienes adolezcan de enfermedades catastróficas o de alta
complejidad)20
.
La Constitución establecía la necesidad de convocar nuevamente a elecciones, siendo electo
el representante de AP nuevamente (Rafael Correa) para un periodo de 4 años. De igual
forma, gana la mayoría en la Asamblea (Congreso), lo cual le permite cierta libertad
legislativa.
19
“En 1996 toma el poder, por elección popular, Abdalá Bucarán quien es destituido un año después, siendo
reemplazo por el Gobierno Interino de Fabián Alarcón por un año más. Al término de este último en 1998 es
elegido presidente Jamil Mahuad, repitiéndose la historia con una destitución del mismo a los dos años de
ejercer el ejecutivo, reemplazándolo su vicepresidente Gustavo Noboa por los dos años restantes. En 2002
gana las elecciones Lucio Gutiérrez quien es destituido a los dos años de mandato, para ser reemplazado por
el vicepresidente Alfredo Palacios, hasta el 2006. Entre la presidencia de Bucarán y Alarcón mediaron menos
de dos días de mandato de Rosalía Arteaga; además, a la caída de Jamil Mahuad se estableció un triunvirato,
integrado por Antonio Vargas, Lucio Gutiérrez y Carlos Solórzano, que duró pocas horas” (Jiménez, 2010). 20
A pesar de que en la Constitución/1998 ya se establecen los grupos de atención prioritaria (mencionados
como grupos vulnerables), en la última Constitución se definen más grupos y se establecen más garantías.
40
Este escenario y el marco jurídico mencionado en relación a la interculturalidad y la
inclusión, son la base sobre la cual se ha diseñado y se ha configurado la nueva ley de
educación. No es posible indicar las implicaciones y consecuencias de esta normativa, dado
que su tiempo de vigencia es muy reducido, sin embargo, como lo he venido sosteniendo a
lo largo del trabajo, lo importante es comprender los cambios legislativos.
Generalidades: España en la LOGSE, LOCE y LOE.
Como ya he mencionado antes España, a pesar de tener un sistema de partidos llamado
multipartidismo moderado, se caracteriza por tener dos fuerzas políticas -PP y PSOE- que
se han intercambiado el poder del gobierno desde el regreso a la democracia hacia la
segunda mitad de los 70´s.
En el año 1989 el PSOE gana las elecciones generales en España y comienza un gobierno
encabezado por Felipe González. Durante este periodo se promulga la LOGSE/1990,
después de 20 años de la última normativa en la materia, que fue expedida aún en la etapa
de la dictadura.
Después de dos periodos consecutivos que el PSOE estuvo al mando del gobierno español,
en el año 1996 les sucede en el poder el PP dirigido por José María Aznar, quien a su vez
permanece otra legislatura más. En este gobierno se redacta la LOCE/2002, que no llega a
tener una real aplicación por el cambio de gobierno nuevamente al PSOE, en el año 2004
que paraliza algunas acciones desarrolladas, entre las cuales estaba implementación de los
cambios realizados por dicha ley.
Este nuevo gobierno socialista redacta la vigente ley de educación (LOE/2006) y establece
las normas del actual sistema educativo español. En el presente, vuelve el PP a estar en la
cabeza del gobierno –con Mariano Rajoy- y se puede advertir el diseño de nuevas reformas
41
educativas, que pueden traer consigo la redacción de una nueva ley que impregne los
ideales –ideología- del partido en el sistema21
.
El análisis comparativo
He mencionado que la comparación se basa en algunas premisas ya expuestas:
Los principios para comparar las normativas son aquellos relacionados con
inclusión social.
Las legislaciones a comparar son: LOGSE/1990, LOCE/2002, LOE/2006 (España),
LOE/1983, su reglamento y LOEI/2011.
Se parte de la diferencia entre gobiernos conservadores y gobiernos progresistas,
basados en las características anotadas en el capítulo I del presente documento.
Así, se comprende que el PSOE –en España- esté en la categoría de gobierno progresista al
igual, que AP –en Ecuador-; mientras que el PP, el PSC y la UDC pertenecen al grupo de
gobiernos conservadores, en España y ecuador respectivamente.
Al momento de analizar una ley, lo primero en lo cual se debe poner especial atención es la
exposición de motivos; sin embargo, este no es el caso, debido a la inexistencia de una
exposición amplia en las legislaciones ecuatorianas, que sobre todo hacen mención a la
normativa que hace posible su tipificación. Entonces, no existe la posibilidad de comparar
la exposición de motivos.
Dicho esto, analizar los principios, fines y objetivos de las leyes permite acercarse a al
enfoque y a la visión que la ley plasmará en el articulado. Para identificar las nociones
principales de esta sección de las leyes –y en general de todo el análisis comparativo-
procedo a elaborar dos tablas (Tabla 2,Tabla 3) con los puntos de mayor relevancia en
21
El objetivo de este apartado, junto al de escenario político de las legislaciones en Ecuador no se basa en
analizar las tendencias ideológicas o la profundización en el espectro derecha-izquierda; tampoco es cuestión
de debatir la existencia o no de dicho espectro. Más bien es un esfuerzo por delimitar cuáles son los gobiernos
que han establecido una legislación de tinte conservador y/o progresista, basados en los principios de
inclusión social. Por lo tanto, basta con mencionar cuáles han sido estos gobiernos o cuáles han sido sus
posturas.
42
relación a la inclusión social, de acuerdo a la perspectiva que cada legislación tiene
(conservadora o progresista):
Tabla 2 Principios y fines LOCE/2002 y LOE/1983
Características/
Leyes LOCE/2002 LOE/1983
Principios Garantizar la igualdad de
oportunidades a través de
la equidad.
Eficacia de los centros
escolares.
Responsabilidad y esfuerzo
como elemento esencial del
proceso educativo.
El esfuerzo individual.
Deber primordial del
Estado.
Educación gratuita en
todos su niveles (para
1992-1996 se limita la
gratuidad en educación).
El reglamento indica
vagamente que el Estado
determinará recursos para
la gratuidad pero no
establece los niveles.
Garantizar igualdad de
acceso a la educación.
Fines Fortalecer valores propios
del pueblo ecuatoriano.
Propiciar el conocimiento
de la realidad nacional
para integración.
Fuente: LOCE/2002 y LOE/1983
Elaboración: propia
Se han colocado algunos principios fundamentales que dan cuenta de la orientación de la
ley. Por un lado, la LOCE/2002 establece premisas que se recogen, también, en la
LOGSE/1990, pero añade ciertos fines que se relacionan con el esfuerzo personal y con la
eficacia como sinónimos de la calidad educativa. Por supuesto, y repito, se mantienen
principios de inclusión social, pero se mira una visión y un enfoque más conservador.
43
En cuanto a la LOE/1983 es posible decir que marca una nueva etapa en el sistema
educativo. Sin embargo, el Reglamento indica de forma muy laxa que el Estado
determinará los recursos para la gratuidad de la educación, sin desarrollar más articulado al
respecto. Teniendo presente que el Reglamento es un documento extenso de carácter
operativo, se hubiese podido esperar que se tipifique con mayor claridad y detenimiento el
tema de la gratuidad y las herramientas para hacerla efectiva. De igual forma, las reformas
de principios de los 90’s limitaron la gratuidad en la educación básica. A pesar de que las
cifras muestran que no toda la población ha podido ser escolarizada antes de las reformas,
estos cambios generan que los recursos y los esfuerzos se concentren en otras áreas.
Tabla 3 Principios y fines LOGSE/1990 y LOE/2006 y LOEI/2011
Características/
Leyes LOGSE/1990 LOE/2006 LOEI/2011
Principios
Educación básica
permanente.
Formación
personalizada.
Efectiva igualdad de
derechos entre sexos.
Atención
psicopedagógica y
orientación educativa
y profesional.
Relación con el
entorno social,
económico y cultural.
Calidad de educación
para todo el
alumnado.
Garantizar la igualdad
de oportunidades, la
inclusión educativa y
la no discriminación a
través de la equidad.
El esfuerzo individual y
el esfuerzo
compartido (familias,
administraciones,
sociedad).
Desarrollo de igualdad
de oportunidades y
fomento de igualdad
efectiva entre
hombres y mujeres.
Universalidad:
derecho
fundamental y deber
del Estado.
Instrumento para
transformación de la
sociedad.
Aprendizaje
permanente.
Educación libre de
violencia de género.
Corresponsabilidad
(alumnado, Estado,
familia).
Equidad e inclusión
que garanticen el
acceso, permanencia
y culminación.
Garantía de calidad y
calidez.
44
Características/
Leyes LOGSE/1990 LOE/2006 LOEI/2011
Fines
Pleno desarrollado de
la personalidad y las
capacidades de los
alumnos.
Ejercicio de la
tolerancia y de la
libertad dentro de los
principios
democráticos.
Formación en el
respeto y
reconocimiento de la
pluralidad lingüística y
cultural de España y
de la interculturalidad
como un elemento
enriquecedor de la
sociedad.
Potenciación de la
educación para
contribuir al cuidado
y preservación de las
identidades
conforme a la
diversidad cultural.
Promoción de
igualdad entre
hombres y mujeres y
personas diversas
para el cambio de
concepciones
culturales
discriminatorias.
Fuente: LOGSE/1990, LOE/2006 y LOEI/2011
Elaboración: propia
En general, se incluyen principios y fines que tienen directa relación con la inclusión social
y con elementos de interculturalidad o de fortalecimiento de la diversidad cultural, lo cual,
es otro aporte hacia lo que se comprende como inclusión. Para entender esto, es necesario
comprender la diversidad cultural de ambos países: en Ecuador los pueblos y
nacionalidades ancestrales (kichwa, shuar, ashuar etc.) y en España, al momento que la
Constitución versa sobre el reconocimiento y la garantía al derecho de las nacionalidades.
Debo anotar que el poseer un apartado de fines permite realizar un mejor análisis de la
direccionalidad de la legislación, al menos como entrada hacia el resto del articulado. Por lo
cual, aquellas legislaciones que no contienen un artículo destinado exclusivamente a los
fines pueden prestarse a varias interpretaciones sobre los objetivos que persiguen.
45
Lo mencionado en relación a principios y fines responde solamente a un ejercicio de
identificación de las principales características de las normativas, al tiempo que ofrece la
oportunidad de apuntar que las leyes desarrolladas por los gobiernos progresistas atienden a
objetivos de inclusión social, mientras que aquellas elaboradas durante mandatos
conservadores buscan más una relación de medios y fines (cómo seguiré indicando en el en
el sistema educativo.
Por razones de los criterios elegidos para la comparación de normativas, no me guiaré por
el orden del articulado de las mismas, debido a que mantienen diferencias entre ellas y,
sobre todo, porque el objetivo principal es centrarme en las tipificaciones más importantes.
Así, después de haber señalado los principios y los fines, es menester desarrollar uno (quizá
el principal) de los puntos más importantes que diferencian las posturas ideológicas en el
diseño de las leyes y que se ven enfrentadas al tema de inclusión: la enseñanza obligatoria
la permanencia en la misma.
El tiempo de enseñanza obligatoria marca un referente de inclusión, en tanto, determina las
oportunidades para seguir en el sistema educativo y avanzar hacia la educación superior u
otras variantes (formación profesional). Si se conoce que la permanencia en la educación
está condicionada, entre otros factores, por los trayectos de vida familiares o el origen
social de la persona, entonces, existe una mayor probabilidad de deserción de aquellos
individuos que provienen de clases menos favorecidas. En otras palabras, reducir o
aumentar el tiempo de permanencia obligatoria tiene incidencia sobre la reducción se
desigualdades y la inclusión social, sabiendo que
La educación, la formación como su reflejo es una de las tantas dimensiones que afecta y
explica la exclusión social, pero es quizá una de las más determinantes, en la medida en que
la apuesta por ella, aunque no garantiza la solución de ningún problema de manera directa,
sí promueve la ampliación de la oportunidades personales y grupales de los afectados por el
fenómeno de la marginación y la exclusión social (Solano, 2008:110-111).
46
En consecuencia, y a riesgo de sonar repetitivo, la permanencia en la escuela viene
condicionada por el origen y, a la vez, condiciona las oportunidades socioprofesionales
futuras; así, la determinación de un tiempo menor o mayor de estancia en la enseñanza
obligatoria define las características del sistema educativo.
La Tabla 4 indica los parámetros de enseñanza obligatoria y de permanencia en las leyes
analizadas:
Tabla 4 Obligatoriedad y permanencia en el sistema educativo
Criterios/Leyes Leyes progresistas Leyes conservadoras
LOGSE/1990 LOE/2006 LOEI/2011 LOE/1983 LOCE/2002
Obligatoriedad 6 a 16 años 6 a 16 años 5 a 17 (18)
años 6 a 15 años 6 a 16 años
Comprensiva 6 a 16 años 6 a 16 años
5 a 15 años
(tronco común
todo el
bachillerato:
científico-
humanístico y
técnico)
6 a 15 años
6 a 16 años
Posibilidad de
iniciación
profesional a
los 15 años
Permanencia Hasta 18 años,
sin restricciones
6 a 18 años,
sin
restricciones
No establece No establece
6 a 18 años,
con
restricciones
Fuente: LOE/1983, LOGSE/1990, LOCE/2002, LOE/2006 y LOEI/2011
Elaboración: propia
La obligatoriedad de permanencia en el sistema educativo para la mayoría de casos es
similar, teniendo en cuenta que la LOEI/2011 establece que el bachillerato es parte de la
enseñanza obligatoria, cuestión que es única en este análisis y que intenta denotar el
enfoque de esta normativa en relación a la inclusión. La educación comprensiva, por otro
lado, invita a realizar otras observaciones.
Las leyes de gobiernos progresistas optan, en el caso español, por mantener la educación
comprensiva a la par de la enseñanza obligatoria, es decir, desde los 6 hasta finalizar la
47
ESO (16 años), después de lo cual se divide en los diferentes bachilleratos y la formación
profesional. En el caso ecuatoriano, la educación comprensiva marca el final de los 10 años
de educación básica (hasta los 15 años) y de ahí hay un desprendimiento en dos
bachilleratos: 1) científico-humanístico y 2) técnico. Ambos tienen un tronco común de
asignatura, diferenciándose por ser el segundo el equivalente a la formación profesional. De
esta manera, es posible decir que la educación comprensiva se manifiesta en cierta medida
hasta la finalización de la etapa de bachillerato.
En tanto, las leyes de gobierno conservadores establecen una diferencia fundamental. En el
caso ecuatoriano queda establecido 9 años de educación obligatoria con el mismo periodo
de educación comprensiva. Mientras que en el caso español sea mantenido hasta los 16
años, pero con la posibilidad de que a los 15 años se opte por la iniciación profesional. Esto
último, deja abierto un espacio para que la educación comprensiva se reduzca 1 año según
ciertos criterios que se mencionarán más adelante.
La permanencia es importante mencionar, aunque en el caso de las legislaciones
ecuatorianas no se establezca; no obstante, es una forma de mantener el hilo de lo que se ha
explicado mediante la Tabla 4. Tanto la LOGSE/1990 como la LOE/2006 establecen la
posibilidad de permanencia en la ESO a las personas hasta los 18 años (casos de
repetición), a lo cual la LOCE/2002 establece la misma edad como límite pero con una
salvedad: siempre que el equipo de evaluación considere que, de acuerdo con sus actitudes
e intereses, puedan obtener el título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria22
.
Este inciso deja abierta la posibilidad de que la persona no pueda permanecer en la ESO y,
por consiguiente, tenga una elevada probabilidad de deserción escolar.
Recordando la idea de un sistema educativo sostenible, la pregunta que aquí cabe es ¿es
posible la sostenibilidad del sistema cuando existe este tipo de variación de la
obligatoriedad, la educación comprensiva y la permanencia? La respuesta es no. Las
políticas de gobierno, entonces, obligan, indiscutiblemente, a la reformas de currículo y,
22
Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación, Título I, Capítulo V, Art. 21, inciso
2.
48
por lo tanto, de contenidos para dar respuesta a las diferencias que se crean en cada nueva
legislación.
Se podría pensar que la LOEI/2011 de Ecuador pretende mayor inclusión por declarar
obligatoria todos los niveles educativos hasta el bachillerato, pero como se expone más
adelante, los indicadores de escolaridad y tasas de escolarización están muy por debajo de
presentar cifras alentadoras en los últimos años de la educación básica (12 a 15 años). Así,
quizá sería más real atender a la escolarización de dichas edades antes de formular la
obligatoriedad hasta la finalización del bachillerato, porque, indudablemente, esta
tipificación incurre en una reorientación de los recursos y de los esfuerzos, obligando a
nueva planificación del sistema.
Algunos datos pueden ayudar a reafirmar esta postura. Por ejemplo, cuando se habla de
analfabetismo, todas las legislaciones –ecuatorianas- abogan por su eliminación
(Constituciones que se pueden revisar en el Anexo), sin embargo, las cifras revelan que aún
queda un camino por recorrer; sucediendo lo mismo en otros indicadores, como el nivel de
instrucción de la población.
Así, el indicador principal para la población ecuatoriana en términos de educación ha sido,
hasta hace muy poco, el analfabetismo, debido a las altas tasas y a la problemática que este
representaba para el desarrollo del país. A continuación en el Gráfico 1, se puede apreciar
cuál ha sido la dinámica de este indicador desde la mitad del siglo XX, de acuerdo a los
datos censales de los últimos 60 años (SIISE, 2010) (INEC, 2011):
49
Gráfico 1 Evolución del Analfabetismo en el Ecuador
Fuente: SIISE, 2010; Censo de Población y Vivienda-INEC, 2011.
Elaboración: propia
La mayoría de constituciones han estipulado crear estrategias y políticas para erradicar el
analfabetismo, sin embargo, es posible mirar que aunque, la última legislación coloca como
educación obligatoria a todos los niveles hasta el bachillerato (18 años), no concuerda con
una realidad que permanece latente: el analfabetismo se sitúa, aún, sobre el 8% (INEC,
2011).
Es importante, tener en cuenta esta referencia dado que aunque la disminución de este
indicador ha sido significativa en las anteriores décadas, en los últimos diez años apenas se
reducido un 0,6%. Además, se debe anotar que en relación de género las mujeres
representan la mayoría en proporción con los hombres: 569.864 mujeres respecto a 476.551
hombres, es decir, el 54,46% del total (INEC, 2011).
La escolaridad como otro indicador que permite acercarse a la realidad de la educación de
la población ha tenido un desarrollo similar al analfabetismo. Así, se ha incrementado
desde 1950 de 2,3 al 2001 a 7,3 años lectivos aprobados (SIISE, 2010). El dato para el 2010
no se pude obtener como tasa de escolaridad.
Sin embargo, es posible mencionar el nivel más alto de instrucción de la población.
Entonces, el 23,0% de la población había terminado el ciclo secundario (incluido el
44,2
32,5
25,8
16,5 11,7 9,0
8,4
0
10
20
30
40
50
1945 1955 1965 1975 1985 1995 2005 2015
% Analfabetismo
50
bachillerato), el 13,5% culminó estudios superiores y apenas el 1,1% finalizó el ciclo de
posgrado, para el año 2010 (INEC, 2011).
En consecuencia, por un lado la legislación declara educación obligatoria hasta el fin del
Bachillerato, pero se enfrenta a un problema práctico: baja escolaridad y porcentajes
considerablemente negativos en relación a tasas de escolarización y deserción escolar.
Para este último indicador, las fuentes oficiales recogen información desde el año 1993-
1994 hasta el año 2003-2004. En la Tabla 5 se realiza una pequeña comparación tomando
como referencia el primer año de disponibilidad de datos, un año intermedio (año censal) y
el último.
Tabla 5 Deserción escolar según sexo Ecuador
1993-1994 (%) 2000-2001 (%) 2003-2004 (%)
Hombres Mujeres Hombres Mujeres Hombres Mujeres
Primaria23
2,87 2,49 2,41 2,15 2,16 1,90
Secundaria24
5,64 3,85 4,24 2,99 3,65 2,57
Fuente: (SIISE, 2010)
Elaboración: propia
Se aprecia con claridad un descenso en los porcentajes de deserción escolar en las fechas
establecidas. Sin embargo, el no contar con datos anteriores y, sobre todo, más actuales
impide realizar un análisis a profundidad sobre las causas de la reducción y la tendencia
que ha mantenido este fenómeno. A pesar de esto, es un indicador del reducido porcentaje
de población que desierta. Pero, este porcentaje se mide por aquellas personas que se han
matriculado en el sistema educativo formal, entonces, lo importante es analizar las cifras de
acuerdo a la tasa neta de escolarización, al menos, para el año 2001 del cual se posee
información por ser año censal.
Así, la tasa neta de escolarización para primaria en el año 2001 correspondía al 90,2% del
total de población de la edad correspondiente. Pero en el nivel secundario la tasa es
23
Corresponde a la etapa educativa que comprende a los niños y niñas de entre 6 y 11 años. 24
Corresponde a la etapa educativa que comprende a la población de entre 12 y 17 años.
51
considerablemente baja: 44,9%. De esta forma, se puede inducir que, además, de que el
50% de la población comprendida entre los 12 y los 17 años no se encontraban cursando la
etapa secundaria, el 7,23% -de la población matriculada- había desertado. Esto, por
supuesto, es un indicador más potente que invita a realizar futuros análisis sobre la
situación de la deserción escolar, aunque en la mayoría de los casos responde a condiciones
socioeconómicas –trabajo, falta de recursos o labores domésticas (SIISE, 2010).
Las cifras presentadas son una aproximación a la realidad de los indicadores educativos en
el Ecuador, no pretendiendo ser parte de un análisis más profundo sobre la realidad y, sobre
todo, sabiendo que los datos deben ser tomados con cautela, debido a la temporalidad de los
mismos por no poseer actualizaciones recientes en algunos casos. Tampoco se pretende
generar una relación causa-efecto en concordancia con la variación legislativa y los datos
oficiales, es más una aproximación a la comprensión de la importancia que reviste realizar
análisis de la realidad para formular las tipificaciones normativas, evitando actuar desde el
sesgo ideológico. Debo aclarar que los avances en inclusión social de la LOEI/2011 son
importantes, pero quedan dos dudas: ¿están diseñados de acuerdo a un análisis de la
realidad o de acuerdo al posicionamiento ideológico del gobierno –o ambos? y ¿es posible
sustentar estos cambios, concretándolos y evitando, sobre todo, que nuevos gobiernos en el
futuro realicen diferentes modificaciones que reorienten todo el sistema educativo?
Por otro lado, analizando la LOCE/2002 se desprende que invita a reducir la educación
comprensiva y la permanencia, redirigiendo las tendencias que se mantenían con la anterior
legislación. Es obvio, que esto responde a un análisis de las tipificaciones y de las
fluctuaciones que pueden generar en el sistema educativo y que no pueden ser cotejados
con datos duros por la no aplicación de la LOCE/2002 y por el reducido tiempo de
implementación de la LOEI/2011. Sin embargo, a manera de generalización es posible
colocar algunos datos referentes a abandono temprano y a promoción de curso a manera de
ejemplo de la variabilidad o tendencia este indicador.
El abandono temprano (Gráfico 2), que hace referencia a la población de 18 a 24 años que
no ha completado la educación secundaria 2da. Etapa y no sigue ningún tipo de educación y
52
formación, es un indicador que muestra en términos generales el nivel deserción del sistema
educativo en España25
. En este caso los porcentajes de mujeres que abandonan
tempranamente el sistema educativo es menor que el de hombres, llegando a estar 10
puntos porcentuales por debajo (33,5% en hombres y 23,1% en mujeres, para el año 2010).
Gráfico 2 Abandono temprano en España
Fuente: MEC España
Elaboración: propia
Si el abandono temprano mantiene una cifra elevado, por encima del 28% entre hombres y
mujeres, las variaciones en relación a la permanencia y a la obligatoriedad pueden
degenerar en que esta tasa se mantenga en estos niveles, al ser sensible a los cambios
provocados por las tipificaciones normativas.
En general, lo que pretendo mostrar es que un criterio como la inclusión social debe ser
analizado desde la realidad y no desde la ideología del gobierno que está en funciones,
porque se reduce la posibilidad de establecer políticas institucionalizadas o de Estado,
aumentando el riesgo de que un gobierno con diferente ideología reforme la legislación y
provoque nuevas modificaciones, que una vez más impliquen reorientación de todo el
sistema.
25
La fuente (MEC) indica que los datos deben ser tomados con precaución, debido que por ser tamaños
muestrales pequeños están afectado por errores de muestreo; sin embargo, sigue siendo un dato interesante
para la este apartado.
1995 2000 2005 2010
Hombres (%) 39,0 34,6 36,4 33,5
Mujeres (%) 30,2 23,2 25,0 23,1
05
1015202530354045
53
Siguiendo este mismo hilo, y atendiendo solamente al caso ecuatoriano, la implementación
de reformas desde una mirada ideológica puede generar cambios inesperados y retrocesos
sociales abruptos. Así, mientras la LOE/1983, aunque de corte conservador, recogía la
gratuidad en todos los niveles educativos, las políticas aplicadas por el gobierno de Sixto
Durán Ballén entre 1992 y 1996, mediante el argumento de reforma estructural y
estabilización de la situación financiera, incidían en la gratuidad de los servicios de
educación básica26
. Es decir, no sólo no se atendía a la promulgación legal, sino que se
orientaba hacia el lado contrario. Esto, incluso, es muestra de los mecanismos de gobiernos
que pueden desarrollar estrategias –como reordenamiento de los recursos- para desatender
criterios de inclusión social, en favor de otros principios ideológicos.
Es necesario hacer mención especial a las características del gobierno de Durán Ballén.
Este escenario muestra, la posibilidad –en algunos contextos y coyunturas- de dejar de lado,
no solo, la ley sino el propio sistema y los avances sociales alcanzados, en pos de una
direccionalidad ideológica. Las posturas conservadoras –neoliberales- de dicho gobierno
implicaron el desmantelamiento de servicios públicos como salud y educación, la
focalización del gasto, la utilización de políticas sociales como medida compensatoria por
las reformas macro estructurales; es decir, se primó un sistema de creencias en detrimento
de lo social.
Por esto, es preciso mencionar la importancia de las tipificaciones que se relacionan con el
gasto público, el presupuesto y los recursos financieros destinados a educación, porque de
acuerdo a los criterios utilizados se desprende la inversión que se destine al sector y, en
general, al sistema educativo.
De esta manera, podemos distinguir las diferencias surgidas entre las legislaciones
progresistas y conservadores. Por un lado, la LOGSE/1990, LOE/2006 y LOEI/2001
contienen aclaraciones en relación al gasto público, mientras que la LOE/1983 y la
LOCE/2002 no hacen referencia al respecto, como se puede apreciar en la Tabla 6:
26
Véase: (Weber, 2008), (Hidalgo, 2001).
54
Tabla 6 Tipificaciones de gasto público en Educación en las leyes analizadas
Tipificaciones en relación a presupuesto y/o gasto público
Leyes Progresistas
LOGSE/1990
Poderes públicos dotan al sistema educativo de los recursos necesarios
para dar cumplimiento a la ley y cumplir los objetivos.
Gasto público equiparable al de los países comunitarios
LOE/2006
Poderes públicos dotan al sistema educativo de los recursos necesarios
para dar cumplimiento a la ley y cumplir los objetivos.
Estado con CC.AA acuerdan plan de incremento de gasto público para los
posteriores diez años.
Equiparación progresiva del gasto público hacia la media de los países de
la Unión Europea.
LOEI/2011
Indica que la ley se basa en la disposición Constitucional de incrementar
un mínimo de 0,5% del PIB cada año hasta llegar al 6,0% del PIB en recurso
para educación básica y bachillerato.
Distribución equitativa de los presupuestos.
Leyes Conservadoras
LOE/1983
El Estado determinará los recursos financieros para todos los niveles y
modalidades del sistema.
Reformas LOE/1983
No se reforma en el apartado mencionado (cómo se mencionó la
reducción en la gratuidad se dio como estrategia fuera de reformas
legales).
LOCE/2002 No existe tipificación al respecto.
Fuente: LOE/1983, LOGSE/1990, LOCE/2002, LOE/2006 y LOEI/2011
Elaboración: propia
El establecimiento de indicaciones concretas sobre la evolución del gasto y de los
presupuestos en educación permiten argüir la orientación del sistema hacia el cumplimiento
de la legalidad, ya sea teniendo como objetivo la media de la Unión Europea (LOGSE/1990
y LOE/2006) o dando aplicación a la norma constitucional (LOEI/2011). Por otro lado,
55
cuando una ley no advierte un horizonte de gasto, deja abierta la puerta para que los
presupuestos varíen o no, dependiendo de otras prioridades. Por supuesto, cuando se
permite libertad para que los gobiernos definan el presupuesto o el gasto sin un objetivo
claro, existe la posibilidad de variaciones haca arriba (aumento del presupuesto) o hacia
abajo (reducción del presupuesto) que generan como consecuencias la disparidad en la
consecución de los objetivos.
Está claro que sistemas como el educativo requieren de una inversión continua y que se
ajuste al propio desarrollo del país. Además, las conquistas sociales y otros factores –como
migración, interculturalidad, etc.- presionan por presupuestos más elevados; por ende, la
formulación clara y el establecimiento de mínimos permiten orientar el gasto hacia una
meta, que ineludiblemente está ligada con los nuevos procesos de inclusión y cohesión
social.
A manera de dato informativo presento la evolución del gasto en educación de acuerdo al
PIB en Ecuador y España:
Gráfico 3 Evolución del gasto en educación según PIB: Ecuador y España
Fuente: MEC España – SIISE 2010.
Elaboración: propia
4,3
2,3
2,8
1,8
2,5
4,0
4,8 4,6
4,3 4,4
5,1
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
1985 1992 1995 2000 2005 2009
Ecuador España
56
El afán del Gráfico 3 es demostrar la gran variabilidad que ocasiona no ajustar un horizonte
al gasto en educación. Así, se puede notar que en Ecuador de tener un gasto en relación al
PIB de 4,3% para el año 1985, se redujo a 2,3% en 1992 y se mantuvo por debajo del 3%
hasta el año 1996. El dato de 1,8% del año 2000 responde a la crisis económica que había
mencionado páginas antes.
Por supuesto, si se analizan los datos españoles, tampoco existe una tendencia que marque
su incremento, sin embargo, tiende a ser mucho más estable que el caso ecuatoriano. Todo
lo mencionado con respecto a presupuestos y recursos financieros responde a diversos
factores que no son analizados en este trabajo, no obstante, por ejemplo, la legislación
ecuatoriana no marca un techo hasta la Constitución de 2008, a raíz de la cual el gasto
tiende a aumentar considerablemente (Gráfico 3).
Es fundamental ser reiterativo en indicar que no pretendo generar una discusión sobre las
tipificaciones legales y constitucionales, los discursos políticos y la implementación y
puesta en práctica de las normativas; en otras palabras, puede ocurrir –y de hecho ocurre-
que el discurso político se enmarque en intentar cumplir con la legalidad o mostrar que ese
es su fin y, sin embargo, hacer caso omiso de la misma o apuntar hacia objetivos distintos.
La intención es denotar que la variación normativa implica que el sistema educativo, a su
vez, debe generar reorientaciones y cambios en su planificación, que en muchos casos
implican el desmonte de lo ya instituido.
Y en un escenario de principios de inclusión social, la dirección de la ley en relación al
gasto y al presupuesto condiciona la disponibilidad y ejecución de programas más
universales, con miras al conjunto de ciudadanos, o de focalización de los recursos,
dirigiendo lo esfuerzos hacia políticas subsidiarias y de parche27
.
En síntesis, a mayor estabilidad en el incremento o en la evolución presupuestaria en el
sector de educación mayor facilidad para implementar medidas que permitan dirigir la
acción hacia criterios de inclusión social.
27
Véase: (Jiménez, 2010), (Maingon, 2004).
57
Dirigiendo la atención hacia la organización del sistema es conveniente acercarse a los
principios organizativos de cada etapa educativa, para identificar otros elementos en las
variaciones propuestas por las legislaciones28
.
Tabla 7 Educación infantil en las leyes analizadas
Educación infantil
Leyes Progresistas
LOGSE/1990
Comprende hasta los 6 años de edad.
Tiene carácter voluntario.
Dos ciclos: de 0 a 3 años y de 3 a 6 años.
LOE/2006
Etapa educativa hasta los 6 años.
Carácter voluntario.
Dos ciclos: de 0 a 3 años y de 3 a 6 años.
El segundo ciclo es gratuito.
LOEI/2011
La educación de 0 a 3 años corresponde a la familia.
Educación inicial que comprende de 3 a 5 años.
Es obligación del Estado.
Leyes Conservadoras
LOE/1983
Nivel preprimaria que comprende 5 a 6 años.
Los establecimientos que posean la adecuación podrán tener niños y niñas
de 4 a 5 años.
Se garantiza este nivel pero no es requisito para acceder a la educación
primaria.
LOCE/2002
Educación preescolar hasta los 3 años (no educación infantil).
Educación infantil de 3 a 6 años, de carácter voluntario.
La oferta de educación infantil es gratuita.
Fuente: LOE/1983, LOGSE/1990, LOCE/2002, LOE/2006 y LOEI/2011
Elaboración: propia
28
Se incluyen solo elementos que he considera importantes para no sobrecargar la comparación.
58
La educación infantil (Tabla 7) es la etapa educativa que más difiere entre las legislaciones
españolas y ecuatorianas, sin embargo, es posible identificar ciertos aspectos en relación a
la ideología predominante al momento de la configuración de esta etapa. Así, por un lado,
los gobiernos conservadores han mantenido una línea de restar importancia a la educación
infantil, a pesar de la importancia que la misma tiene en la reducción de las desigualdades
(Blanco, 2006). En el caso ecuatoriano la LOE/1983 identifica como educación preprimaria
a la impartida a los cinco años, desconociendo alguna etapa anterior; para la LOCE/2002 en
España se da un paso hacia atrás identificando la etapa educativa infantil desde los tres
años, entendiendo que a niños y niñas de 0 a 3 años les corresponde una etapa preescolar.
Las normativas progresistas, por su lado, atienden a un fenómeno de mayor inclusión. En
España se comprende educación infantil desde los cero a los seis años, con una división de
dos ciclos, mientras que en Ecuador se estipula la educación inicial de tres a cinco años
(sabiendo que a los cinco años comienza la educación básica).
En cuanto a la educación primaria (Tabla 8), hay menos que analizar que en relación a las
demás etapas. La LOEI/2011 deja un sinnúmero de vacíos, debido a que responde a la
necesidad establecer un Reglamento General su aplicación, reglamento que no está
elaborado al tiempo que la ley está ya en implementación. Las diferencias principales se
atañen a la inclusión de principios de diversidad e interculturalidad en la LOGSE/1990,
LOE/2006 y LOEI/2011, mientras que en la LOE/1983 y la LOCE/2002 no se hace
referencia a estos temas. Por supuesto, un importante punto anotar es que la LOEI/2011 de
Ecuador no identifica primaria y secundaria, solamente versa sobre educación básica como
una etapa completa (desde los cinco hasta los 15 años).
Tabla 8 Educación primaria en las leyes analizadas
Educación Primaria
Leyes Progresistas
LOGSE/1990
Comprende de los 6 a los 12 años.
Tres ciclos de dos cursos académicos cada una.
Áreas obligatorias con carácter global e integrador.
59
Metodología adaptada a ritmos de aprendizaje del niño/a.
LOE/2006
Comprende de los 6 a los 12 años.
Tres ciclos de dos cursos académicos cada una.
Áreas obligatorias con carácter global e integrador.
Se incluye educación para la ciudadanía, con especial atención en igualdad
de hombres y mujeres.
Atención a la diversidad.
LOEI/2011
Comprende educación básica desde los 5 hasta los 15 años.
Preparación interdisciplinaria para elaborar proyectos de vida e integrarse
a la sociedad como seres humanos responsables, críticos y solidarios.
Leyes Conservadoras
LOE/1983
Comprende de los 6 a los 12 años.
Tres ciclos de dos cursos (años) cada uno.
Preparación del alumno para su participación activa en el desarrollo socio-
económico y cultural del país.
Evaluación permanente, sistémica y científica.
Obtener en cada asignatura mínimo una nota de 10/20 la finalizar el curso
lectivo.
LOCE/2002
Comprende de los 6 a los 12 años.
Tres ciclos de dos cursos académicos cada una.
Se incluye el área de Sociedad, cultura y religión.
Fuente: LOE/1983, LOGSE/1990, LOCE/2002, LOE/2006 y LOEI/2011
Elaboración: propia
En secundaria (Tabla 9) es posible notar cambios más profundos, sobre todo, entre las
legislaciones españolas, nuevamente sintiendo los vacíos de la LOEI/2011 y su falta de
reglamento para que realizar una mejor comparación con el caso ecuatoriano.
A excepción de la LOEI/2011, las demás legislaciones mencionan como principal
objetivo de la educación secundaria: la preparación para la vida activa y para
estudios posteriores. La LOEI/2011 solo expresa que se refuerzan capacidades y
60
competencias adquiridas. A pesar, de no tener más objetivos –que seguramente se
definirán en el reglamento- esta normativa pretende alargar el mayor tiempo
posible la edad de comienzo de la vida laboral del alumnado; diferenciándose, así,
dela LOE/1983 que, incluso, exponía que un objetivo de la educación primaria era
la preparación del alumno para su participación activa en el desarrollo socio-
económico y cultural del país29
.
La comprensividad, a pesar de ya haberla mencionado, es fundamental para
establecer pautas de no diferenciación entre el alumnado. Así, sabiendo que es
necesario la oferta de asignaturas o áreas optativas, es necesario propender por
principios de educación común en pos de un criterio de inclusión social. Entonces,
la organización de la áreas en esta etapa educativa, al igual que el punto de corte
entre la secundaria y el bachillerato marcan las tendencias hacia la diferenciación
del alumnado y sus futuros trayectos de vida.
o Las tipificaciones establecidas por la LOCE/2002 donde se establecen
itinerarios para tercer y cuarto curso de la ESO, así como una orientación
académica a la familia y al alumno para escoger un itinerario, muestra la
característica de pronta diferenciación que se pretende, en otras palabras,
menos tiempo de comprensividad en el sistema educativo. Incluso, es
posible elegir un programa de iniciación profesional a los 15 años, lo cual
marca aún más diferencias tempranas entre la población escolarizada –de
acuerdo a una orientación familiar y personal del alumno/a y de forma
voluntaria. No hay que olvidar que la LOE/2006, también, establece esta
posibilidad, sin embargo, condiciona que el programa se inicie a los 15
años cuando se han dado circunstancias donde el/a alumno/o ha agotado
sus posibilidades de repetición.
29
Reglamento General de la Ley de Educación/1983, Título Tercero, Capítulo I, Art. 19, inciso B, literal f).
61
o La LOGSE/1990 y la LOE/2006 establecen una línea de educación
comprensiva y común más estable hasta los 16 años.
o En el caso ecuatoriano la LOE/1983 establece una idea de educación
comprensiva hasta los 15 años y de igual forma lo estipula la LOEI/2011,
con la diferencia de que esta última marca el bachillerato como etapa de
educación obligatoria.
Los criterios de promoción están bien definidos en algunas leyes, mientras que en
otras se prestan a múltiples interpretaciones. La LOGSE/1990 no tipifica con
claridad los criterios para promocionar de curso, la LOE/2006 establece que los
profesores aprueban cada asignatura y que es posible la promoción hasta con un
máximo de dos asignaturas negativas. Por otro lado, la LOCE/2002 solamente
indica que el equipo evaluador decidirá sobre la promoción o no de un/a alumno/a.
Y, en cuanto a la LOE/1983 tipifica con claridad los exámenes, la duración de los
mismos y las notas que se deben obtener para la promoción.
Tabla 9 Educación secundaria en las leyes analizadas
Educación Secundaria
Leyes Progresistas
LOGSE/1990
Comprende entre los 12 y 16 años.
Preparación para incorporación a la vida activa o ingreso al bachillerato y a
la formación profesional.
Se divide en dos ciclos de dos cursos cada uno con impartición de áreas de
conocimiento obligatorio.
En el último curso se puede establecer optatividad.
Evaluación continua e integradora.
Al terminar la ESO se obtiene titulación única.
LOE/2006
Comprende entre los 12 y 16 años.
Preparación para incorporación a estudios superiores y para la inserción
laboral.
62
Organización de acuerdo a principios de educación común y atención a la
diversidad.
Se establece las materias que deben ser obligatorias en los tres primeros
cursos y la oferta de optatividad.
En uno de estos cursos se impartirá la materia de educación para la
ciudadanía.
Cuarto curso de orientación para estudios posobligatorios o para
incorporación a la vida laboral.
Evaluación continua y diferenciada según las materias.
Programa de iniciación profesional para alumnos de 16 años que no hayan
obtenido el título de la ESO (excepcionalmente para aquellos que no
puedan promocionar a tercero, habiendo ya repetido un curso en
secundaria).
Para promocionar como máximo es posible tener dos materias negativas.
LOEI/2011
Se une con la primaria y como ya mencioné, abarca hasta los 15 años de
edad.
Se refuerzan, amplían y profundizan las capacidades adquiridas en la etapa
anterior.
Introducción de disciplinas básicas garantizando diversidad cultural y
lingüística.
Leyes Conservadoras
LOE/1983
Se lo denomina ciclo básico.
Comprende 3 años, desde los 12 hasta los 15 años.
Consolidación de cultura general para aprovechamiento de
potencialidades.
Crear las condiciones para elección consciente de la carrera profesional y
vinculación al mundo del trabajo.
Evaluación permanente sistémica y científica.
Exámenes parciales de cada asignatura.
LOCE/2002
Comprende entre los 12 y 16 años.
Preparación para incorporación a estudios superiores y para la inserción
laboral.
Se establecen las asignaturas que se imparten.
63
Se incluye la asignatura de Sociedad, Cultura y Religión.
Para los cursos tercero y cuarto de establecen itinerarios.
Orientación a familias y a alumnos para escoger itinerario.
Programas de iniciación profesional para los alumnos que cumplidos los 15
años no escojan itinerario y voluntariamente deseen participar en los
programas.
Evaluación continua y diferenciada de acuerdo a asignaturas.
Para promocionar es necesaria la aprobación del equipo de evaluación.
Fuente: LOE/1983, LOGSE/1990, LOCE/2002, LOE/2006 y LOEI/2011
Elaboración: propia
No con el ánimo de realizar un análisis causal entre indicadores y tipificaciones, pero a
manera de indicador de variación resulta descriptivo exponer los datos con relación a
promoción de curso de algunos años lectivos en España.
A partir del curso de 1996-1997 hasta el año 2010 se puede establecer una tendencia hacia
aumentar la promoción de curso, lo cual implica menor población en repetición; sin
embargo, aún existe un alto porcentaje de alumnos/as que no promociona de curso llegando
a cifras cercanas al 20% (Tabla 10). ¿Las variaciones legislativas repercuten en este
elevado porcentaje de repetición? Para responde a esta pregunta se requiere contar con
análisis en otros campos, sin embargo, la reorientación en la planificación del sistema
indudablemente repercute en indicadores como este.
Tabla 10 Promoción de curso en ESO
1997 2001 2004 2007 201030
Segundo curso 87,0 81,8 76,4 80,7 81,5
Tercer curso 69,5 73,9 72,0 80,1 82,3
Cuarto curso 69,6 74,8 77,2 79,4 81,7
Fuente: MEC España
Elaboración: propia
30
Corresponden a los datos del año precedente (2008-2009) como última cifra disponible.
64
El bachillerato (Tabla 11), como la última etapa educativa a analizar, presenta una
diferencia de gran importancia en las legislaciones de España: la LOCE/2002 es la única en
establecer una prueba para la obtención del título de bachiller. Este es otro de los
mecanismos de esta ley para diferenciar a la población escolarizada y, en consecuencia,
marca una distinción con respecto a las posibilidades de diversos alumnos/as.
En Ecuador, no sólo es necesario la superación de pruebas –llamadas de grado- para
obtener el título de bachiller, sino además se requiere la presentación de un trabajo
investigativo o, en su defecto, de un trabajo comunitario. Esto se ha sido así desde la
promulgación de la LOE/198331
, manteniéndose aún debido a la falta de un reglamento de
la LOEI/2011 que verse sobre los temas más operativos.
Tabla 11 Bachillerato en las leyes analizadas
Educación Bachillerato
Leyes Progresistas
LOGSE/1990
Comprende de los 16 a los 17 años, dos cursos académicos.
Capacita para acceder a formación profesional de grado superior y a
estudios universitarios.
Cuatro modalidades de bachillerato.
Materias comunes para todas las modalidades.
Para obtención del título de bachiller se requiere la evaluación positiva en
todas las materias.
LOE/2006
Comprende dos cursos (se entiende que ordinariamente los 16 y 17 años).
Tres modalidades de bachillerato.
Materias comunes para todas las modalidades
Evaluación continua y diferenciada de acuerdo a materias.
Profesor decide si el alumno ha superado los objetivos.
Promocionar de curso con dos materias negativas como máximo.
Cursar satisfactoriamente el bachillerato faculta la obtención de título de
bachiller.
31
Insisto me refiero a la LOE/1983, pero hago referencia tanto a ella como a su reglamento.
65
LOEI/2011
Comprende tres años (se entiende que entre los 15 y los 17 años -18).
Dos modalidades de bachillerato: en ciencias y técnico. El segundo, es el
equivalente a la formación profesional.
Leyes Conservadoras
LOE/1983
Comprende tres años (se entiende que entre los 15 y los 17 años -18).
Dos bachilleratos: en ciencias y técnicos.
El primero con cuatro modalidades.
El segundo tres modalidades con diferentes especializaciones.
Asignaturas comunes y de especialización.
Evaluación permanente sistémica y científica.
Para obtener título de bachiller es necesario aprobar exámenes de grado
que guardan relación con las asignaturas de especialización; de igual
forma, se requiere un trabajo investigativo o un trabajo comunitario.
LOCE/2002
Comprende dos cursos (se entiende que ordinariamente los 16 y 17 años).
Tres modalidades de bachillerato.
Materias comunes para todas las modalidades
Se incluye la asignatura de Sociedad, Cultura y Religión.
Para obtención del título de bachiller se requiere evaluación positiva de
todas las asignaturas y la superación de una prueba general de
Bachillerato.
Fuente: LOE/1983, LOGSE/1990, LOCE/2002, LOE/2006 y LOEI/2011
Elaboración: propia
Sabiendo que diversos factores inciden o condicionan las tasas de escolaridad, me permito
exponer los datos referentes a España indicando que la reorientación de la planificación de
sistema educativo, junto a los demás factores, puede generar las variaciones que se
muestran en la evolución de esta tasa desde el año 1993-1994 en el Gráfico 4:
66
Gráfico 4 Tasa de escolaridad España
Fuente: MEC España
Elaboración: propia
La evolución más importante en la tasa de escolaridad (escolarización) se da en el grupo de
edad de 3 años, llegando en el año lectivo 2009-2010 casi al 100% de personas de dicha
edad escolarizadas –exactamente 99,1%. En las demás edades existe cierta regularidad,
subiendo para el año 2000-2001, después de lo cual se reduce ligeramente para aumentar de
nuevo en la última actualización del 2010: en 16 años 90,6% en el 2001, reduciendo a
87,6% en el 2007 y siendo 93,7% en el 2010, por ejemplo.
La evolución de estas cifras, repito, no pretende mostrar una causalidad entre los cambios
normativos y la variación en los datos. Pero, sí es una forma de mostrar que el sistema
educativo tiene variaciones que deben ser corregidas, y que estas correcciones no van a
aplicarse, si se tiene como norma actuar teniendo como horizonte una posición ideológica.
404550556065707580859095
100105
1990 1995 2000 2005 2010 2015
3 años 15 años 16 años 17 años
67
CAPÍTULO IV: CONCLUSIONES FINALES
En general, es posible obtener algunas observaciones generales con respecto a las
diferencias entre las leyes. La más significativa es la atención que gastan las legislaciones
desarrollados por gobiernos progresistas en atención a la diversidad, la interculturalidad y
temas relacionados. Esto se plasma en principios de educación obligatoria, de educación
común y comprensiva, en las manifestaciones expresas de igualdad entre hombres y
mujeres, etc.
Es verdad que la inclusión social tiene que ver con el género, la procedencia, la situación de
salud, etc. pero, a mi parecer, sobre todo tiene que ver con las diferencias que puede crear
un sistema educativo. En ese sentido, hasta el momento he intentado explicar cómo los
cambios legislativos pueden desarrollar efectos discontinuos en el sistema: durante cierta
coyuntura se atiende a la focalización, se reducen presupuestos y se orienta una política
desde la progresiva diferenciación del alumnado; cuando el gobierno cambia de color, se
realizan cambios hacia mayor inclusión, menor diferenciación, etc. Esto puede convertirse
en un juego ideológico: en Ecuador la LOEI/2011 se sancionó en abril de 2011, más de un
año después no cuenta con un reglamento que pueda darle una real operatividad; en
consecuencia, esto podría generar más desajustes en el sistema. No estoy diciendo que no
se avance hacia criterios de inclusión más consensuados, por el contrario, es importante dar
grandes pasos hacia ese horizonte pero no desde el discurso ideológico, sino desde la
posibilidad de generación de acuerdos sostenidos en el tiempo. Esa generación de acuerdos
sociales son los que permitirán que las políticas de estado se sumen, mientras se van
restando las políticas de gobierno. Por lo tanto, para el caso ecuatoriano se requiere un
reglamento que impida que los principios de inclusión y de interculturalidad queden solo en
el papel.
En el caso español ocurre algo similar. En la actual coyuntura se están desarrollando las
acciones de un nuevo gobierno, con un nuevo color y, claramente, con un enfoque
ideológico diferente. La posibilidad de reformas sustanciales a la LOE/2006 o, incluso, la
68
elaboración de una nueva ley de educación no sería una sorpresa. Este es un escenario
potencial que degeneraría en nuevos vaivenes en el sistema educativo, la reorientación de
los esfuerzos, la necesidad de generar cambios en currículo, contenidos, etc. La alternancia
en el poder de fuerzas políticas de diferenciadas ideologías, no debería incurrir en
constantes transformaciones normativas y sociales.
Las diferencias entre países como Ecuador y España son dadas por diversas causas:
históricas, sociales, geográficas y coyunturales. Estas diferencias, de hecho, (pueden)
marcan las realidades que vive la población en estas sociedades; cada una con sus
particularidades, sus problemas y su visión del desarrollo y del progreso. Por supuesto,
existe una gran porción de similitudes, dadas por fenómenos de globalización y de
extensión y difusión del Estado moderno; y, dentro de estas similitudes se encuentra un
sistema educativo moderno. Podría, entonces, pensarse que estos países plasmarían en sus
sistemas educativos respuestas y acciones orientadas desde esas grandes diferencias, en
otras palabras, desde la realidad histórica, económica, social y cultural, no obstante, al
parecer al momento de la toma decisiones prima la realidad política, entendida como la
posición –partidista- ideológica que está en determinada coyuntura en el ejercicio del poder
en el gobierno. Está claro, que la realidad política es otra diferencia entre estos países, pero
en tanto, forma de gobierno, sistema de partidos e historia; sin embargo, entendida como
posición ideológica en el gobierno, mantienen una constante (al menos en lo que se refiere
a la organización del sistema educativo): desarrollar normativa, y en consecuencia,
planificación, desde un sistema de creencias llamado ideología, restando importancia a un
análisis más profundo de las problemáticas y de la situación existente.
Al interpretar las tipificaciones normativas de las leyes analizadas, queda claro que se
establecen diferencias y variaciones que atienden a cambios, en algunos casos, profundos
del sistema educativo; lo cual, repito, no es un inconveniente. El problema radica en la
variabilidad, en el ir y venir de los cambios, en que las reorientaciones son parte intrínseca
al sistema, o mejor dicho, a la planificación que versa en la legislación. Esto implica,
ineludiblemente, que el sistema educativo no pueda engendrar sostenibilidad, no pueda
desarrollarse desde una propuesta de interacción entre el sistema político –gobierno- y el
69
sistema educativo donde no se generen efectos contraproducentes para el segundo de
acuerdo a las decisiones o planificaciones que desarrolle el primero. Sucede algo parecido
con el ecosistema: el sistema socioeconómico afecta directa y negativamente sobre el
ecosistema; así, la sobreproducción y los desechos, por ejemplo, afectan a este último y se
producen como consecuencia de las decisiones que se toman en relación al sistema
socioeconómico. La idea fundamental es evitar las incidencias negativas en el ecosistema
por nuestra forma de vida; de igual manera, lo ideal sería que el sistema educativo esté libre
de las consecuencias no positivas que genera el juego de las ideologías políticas en el
gobierno.
La idea fundamental que obtengo del análisis es la necesidad de crear condiciones para la
generación de un sistema educativo sostenible, es decir, crear escenarios de consensos
donde se prime un análisis de la realidad basado en los avances y los logros sociales
obtenidos: como la propensión hacia la inclusión y la cohesión social. Es evidente, que
además es fundamental realizar un esfuerzo investigativo sobre la polarización social, los
posibles escenarios sociales, la estructura social en tiempo de crisis, entre otras, en cada
país para acceder a soluciones consensuadas en la sociedad; siempre insistiendo en no
retroceder con los avances sociales que se han alcanzado. Por supuesto, no estoy hablando
de un diseño de política pública como el incrementalismo de Lindblom (1996) o del fin de
las ideologías, ni mucho menos, por el contrario es cuestión de defender criterios de
inclusión social que deben ser medidos de acuerdo a la realidad y no al discurso político-
ideológico, lo cual no implica de ninguna forma la desaparición de dicho discurso.
Antes de finalizar deseo resaltar dos asuntos de interés. Primero que este esfuerzo debe ser
parte de una investigación más profunda y continuada que permita ofrecer vías de solución
al problema planteado aquí; la investigación no puede ser estática y solo descriptiva o
explicativa, es necesario que se desarrolle en la posibilidad de brindar líneas de acción para
enfrentar los problemas sociales. Y, segundo, es fundamental recalcar en la continuidad y
progresivo desarrollo de las conquistas sociales, impidiendo que la direccionalidad
ideológica cree mecanismos para retroceder socialmente.
70
Por último, el/a lector/a puede argüir que presento una postura que podría ser tildada de
conservadora o antirrevolucionaria (desde una posición por mantener el estado de las
cosas y evitar los cambios), sin embargo, puedo asegurar que mi pretensión es mostrar que
los cambios son positivos, siempre y cuando vayan acompañados de análisis profundos de
la realidad social y no desde el apego ideológico y de las posturas cerradas. Es posible
revolucionar las instituciones y los sistemas, pero es necesario, también, desarrollar las
estrategias y las herramientas para que esas revoluciones marquen un horizonte real y
puedan ser sostenibles –mediante la generación de consenso o mediante otras alternativas-,
evitando que terminen siendo solamente variaciones que a la postre sean desechadas.
71
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76
ANEXOS
Legislaciones educativas en Ecuador
La historia de la normativa en educación en el Ecuador puede remontarse a periodos
coloniales y pre republicanos, sin embargo, no es necesario para este estudio realizar un
repaso por la legislación ni por la evolución del sistema educativo del país en dichas fechas.
Por lo tanto, lo que haré es mención a los avances constitucionales que se establecieron los
objetivos y el desarrollo de lo que se entendía por educación en Ecuador. Así, quizá uno de
los más importantes puntos de inflexión aparece con la revolución liberal de finales del
siglo XIX y principios del XX, momento en el cual se redacta Constitución número doce
(1906) y trajo avances fundamentales en relación a la anterior Constitución de 1897 (Tabla
12):
Tabla 12 Constitución de 1897 y Constitución de 1906
Constitución de 1897 Constitución de 1906
Art. 12.- la Religión de la República es la católica,
apostólica, romana, con exclusión de todo culto
contrario a la moral. Los Poderes públicos están
obligados a protegerla y hacerla respetar
Se suprimió esta tipificación.
Se suprimió la religión oficial
Art. 36.- La enseñanza es libre; en consecuencia,
cualquiera puede fundar establecimientos de
educación e instrucción, sujetándose a las leyes
respectivas.
Art. 16.- La enseñanza es libre, sin más restricciones
que las señaladas en las leyes respectivas; pero la
enseñanza oficial es laica.
Ni el Estado ni las Municipalidades subvencionarán
ni auxiliarán, en forma alguna, otras enseñanzas que
no fueren la oficial y la municipal.
No existe la prohibición estipulada Art. 42.- No pueden ser Senadores ni Diputados, el
Presidente de la República, los Ministros Secretarios
de Estado, los Magistrados de los Tribunales de
Justicia, y los Ministros de cualquier culto que fuere.
Fuente: Constitución/1897 y Constitución/1906 de Ecuador.
Elaboración: propia
77
La educación laica y la separación de Estado e iglesia fueron los cambios fundamentales de
la Constitución liberal de 1906. Esto marca un punto de corte entre una educación que
estaba ligada absolutamente al control de la iglesia y lo que en lo posterior se conoce como
educación laica. Hay que anotar que dada la libertad de enseñanza, las instituciones
religiosas han desarrollado y mantenido numerosos centros educativos hasta la actualidad.
Por supuesto, el cambio consiste en que la enseñanza –educación- pública se estableció
como competencia del Estado.
A lo anterior se debe añadir que la enseñanza primaria se estableció como obligatoria.
Posteriormente, se fueron planteando ideales más positivistas y pragmáticos que trajeron la
concepción de una educación con función utilitaria, lo cual, a su vez, colaboró con la
programación de las ciencias y la experimentación. Igualmente, se avanzó en la idea de una
diferenciación entre el espacio urbano y el espacio rural, estableciendo escuelas en el
segundo y adaptando en cierta medida la enseñanza a las características de lo rural.
Así, a partir de 1946, siguiendo la línea de las constituciones, se fueron desarrollando
diversos avances en la relación que el Estado debía tener con la educación. En
consecuencia, y debido a la extensa historia de constituciones del Ecuador, procedo a
señalar los cambios más importantes que en materia educativa se han ido añadiendo en la
segunda mitad del siglo XX, llegando hasta nuestros días:
Tabla 13 Evolución de las tipificaciones sobre educación en las constituciones del Ecuador
Constitución Cambios en materia educativa
1946
La educación de los hijos es deber de los padres, pero el Estado se
encarga de vigilar y de facilitar el cumplimiento del derecho a la
educación.
Las municipalidades pueden subvencionar la enseñanza particular
78
Constitución Cambios en materia educativa
gratuita.
La enseñanza oficial (pública) y privada han de prestar especial
atención a la raza indígena32
.
Las Universidades se establecen como autónomas.
Instauración de establecimientos especiales de artes, oficios,
agricultura y, en general, de prácticas para el trabajo remunerado.
Escuelas y colegios tendrán secciones especiales para desarrollar
aptitudes en el alumnado para el trabajo lucrativo.
Suministro gratuito de materiales a alumnado que careciere de
ellos en establecimientos oficiales (públicos) primarios y de artes y
oficios.
1967
Se establece, como tal, el derecho a la educación.
El Estado es el garante del derecho a la educación.
Se estipula la competencia del Estado, no sólo en educación (fiscal)
sino, también, en educación particular (privada).
Se establece la finalidad de la educación en tanto pleno desarrollo
de la personalidad y respeto a derechos y libertades.
Se establece la educación en quechua o en la lengua aborigen
propia, en zonas donde la población aborigen sea predominante.
Se establece erradicación del analfabetismo.
Estudiantes capaces y meritorios quienes tienen derecho a alcanzar
los niveles más altos de estudios, con el apoyo del Estado mediante
becas.
Estabilidad y justa remuneración de educadores.
1979
Se extiende la gratuidad de la educación a todos los niveles.
Se garantiza la libertad de enseñanza y de cátedra.
La educación promueve la capacidad crítica del educando
(alumno/a) para la promoción de auténtica cultura nacional.
1998 La educación como derecho irrenunciable de las personas y deber
inexcusable del Estado.
32
He utilizado los términos exactos que estipula cada Constitución para dar cuenta, también, de la evolución –
o diferenciación- en la terminología.
79
Constitución Cambios en materia educativa
Promoción de la equidad de género y la coeducación.
Estrategias de descentralización y desconcentración financieras,
administrativas y pedagógicas.
Estudiantes en extrema pobreza recibirán subsidios especiales.
El Estado garantiza la igualdad de oportunidades de acceso a la
educación superior.
El Estado fomenta la ciencia y la tecnología especialmente en todos
los niveles educativos.
Se introduce la frase educación de calidad.
2008
La educación como garantía de igualdad e inclusión social.
Educación obligatoria en el nivel inicial, básico y bachillerato.
Gratuidad de la educación hasta el nivel superior.
Promoción del diálogo intercultural.
Fortalecimiento y promoción del sistema de educación intercultural
bilingüe.
Sistema nacional de educación que tenga como centro al sujeto
que aprende.
Sistema nacional de educación que visión intercultural.
Erradicación del analfabetismo digital.
Procesos post-alfabetización para personas adultas y superación
del rezago educativo.
Incorporación de tecnologías de la información y comunicación en
el proceso educativo.
Inclusión en los currículos de estudio la enseñanza de una lengua
ancestral.
Fuente: Constituciones del Ecuador desde 1946 hasta 2008
Elaboración: propia
La Tabla 13 pretende ser una muestra de la evolución del articulado y de las tipificaciones
que ha sufrido el sector de la educación –o mejor dicho la educación en general- dentro de
las constituciones desde la mitad del siglo XX. Así, se puede observar un progreso
constante sobre algunos aspectos clave como: la inclusión de la interculturalidad y la
obligatoriedad hasta el nivel de bachillerato. Además, se establece el carácter de derecho
80
irrenunciable que tiene la educación y la obligación del Estado para garantizarla,
promocionarlo y desarrollarla. Asimismo, desde la Constitución/1998 se introduce la idea
de educación de calidad.
Aproximación histórica a la educación en España
Siguiendo a Prats, es posible decir que España se ha caracteriza por vaivenes legislativos en
materia educativa, “…se decía ya a finales del siglo XIX, que no había ministro que se
tuviese por tal que no hubiese redactado su propia reforma educacional” (Prats, 2005:177-
178). La preocupación, sobre todo, se ha centrado en la educación secundaria, que ha sido
la que más cambios ha debido sufrir a través de las diferentes legislaciones; la discusión
sobre la misma versa sobre si el bachillerato es una prolongación de la educación primaria
o la preparación para la etapa superior.
Durante el franquismo, como ciclo previo a la LOGSE/1990, se mantuvo la variabilidad
normativa del sistema educativo,
Ya en 1938, en plena Guerra, se reformó la enseñanza secundaria. En 1953, se hizo una
importante reforma del bachillerato…se establecía la religión en todos los cursos y se
acordaba la imposibilidad real de inspeccionar los centros religiosos. El plan de 1953 fue
reformado en cuanto al contenido de las asignaturas y otros retoques en 1957. Se efectuaron
nuevas modificaciones de pequeño calado en 1959 y en 1963. Durante este período, el rasgo
más importante que define el devenir educativo es la total preponderancia de la Iglesia en la
educación, sobre todo en el bachillerato, y la evidente debilidad de la enseñanza pública. En
los últimos años de la dictadura...[se]…realizó una reforma radical del sistema: la Ley
General de Educación (LGE) de 1970. Los principales cambios fueron: la extensión de la
educación primaria hasta los catorce años, sustituyendo la denominación de educación
primaria por la de Educación General Básica (EGB) con una orientación comprensiva; la
creación de un único bachillerato de tres años (BUP), unificando los diversos tipos de
bachilleratos preexistentes; la reordenación del curso preuniversitario, que ahora se llamaría
Curso de Orientación Universitaria (COU); y, lo más importante, la inclusión en el sistema
educativo de la Formación Profesional, con un primer ciclo de dos años (para los alumnos
de 15 y 16 años) y un ciclo superior. La LGE suprimió, por primera vez en el sistema
81
educativo, los exámenes finales de ciclo o etapa (las reválidas), estableciendo un sistema de
evaluación continua. Esta ley, con pequeños cambios en los planes de estudio de la EGB,
tuvo una larga vida, ya que ha estado vigente…hasta la promulgación de la LOGSE en 1990
(Ibíd.:179-180).
El párrafo anterior resume de manera sucinta y clara los cambios durante la dictadura.
Al igual que expuse las tipificaciones educativas en las constituciones ecuatorianas, quizá
sea explicativo mediante la Tabla 14 indicar una lista de los principales artículos, que en
esta materia, recogió la Constitución de 1931 y que estipula la actual Constitución española
pos dictadura de 197833
. Es importante anotar que España después del régimen franquista
intenta, entre otras cosas, estrechar los lazos con Europa y moldear sus políticas y sus
instituciones según las características de la integración regional.
Tabla 14 Constitución de 1931 y Constitución de 1978
Constitución de 1931 Constitución de 1978
Cultura es atribución del Estado y la ejerce
mediante instituciones educativas.
Enseñanza primaria gratuita y obligatoria.
Libertad de cátedra.
Facilidad para acceder a la educación es
personas económicamente necesitadas.
Enseñanza laica.
El trabajo como actividad metodológica de
la enseñanza.
Enseñanza inspirada en ideales de
solidaridad humana.
Derecho a la iglesia a enseñar sus doctrinas
en sus establecimientos.
Expansión cultural de España mediante
Educación como un derecho de todas las
personas.
Libertad de enseñanza.
Objeto de la educación: desarrollo de la
personalidad humana en respeto a
principios democráticos y derechos y
libertades fundamentales.
Se garantiza el derecho que asiste a los
padres para que sus hijos reciban la
formación moral y religiosa que ellos crean
conveniente.
Enseñanza básica es gratita y obligatoria.
Autonomía de las universidades.
33
A pesar de que años después de la promulgación de la Constitución de la segunda república española de
1931, el país se enfrenta a una dictadura, me ha parecido necesario establecer una comparación en relación a
las tipificaciones educativas de las constituciones anotadas.
82
Constitución de 1931 Constitución de 1978
delegaciones y centros de estudio en el
exterior, sobre todo, en países
hispanoamericanos.
Fuente: Constituciones españolas de 1931 y 1978
Elaboración: propia.
En general, la actual Constitución recoge los principios generales de la educación y del
sistema educativo, dejando un amplio espectro para que la ley regule los campos
correspondientes y más específicos.
