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REFORMA AL SISTEMA DE PENSIONESUn análisis al sistema previsional chileno y algunas propuestas

16 octubre de 2019

El siguiente documento tiene por objeto I) dar cuenta del estado actual de las pensiones, en cuanto a afiliados, pensiones promedio, lagunas previsionales, cobertura, tasa de reemplazo y de cotización; II) describir la propuesta del Ejecutivo, III) resaltar sus ventajas y desventajas, y, por último, IV) establecer una alternativa que perfeccione el proyecto y las pensiones actuales y futuras.

Alfonso España M.Cientista político.Investigador de Horizontal.

Sebastián Izquierdo R.Economista y MPP.Director Ejecutivo de Horizontal.

Contenido1. Antecedentes ..................................................................................................................... 3

1.1. Sistema de pensiones hoy ............................................................................................. 4

2. Propuesta del Ejecutivo ....................................................................................................... 9

2.1. Profundización de la separación de funciones de las AFP y cambio en la Superintendencia

de Pensiones y Valores y Seguros ........................................................................................ 9

2.2. Refuerzo a la dimensión distributiva .............................................................................. 11

2.3. Refuerzo a la dimensión contributiva ............................................................................. 12

2.3.1. Seguro de dependencia: 0,2% ................................................................................ 12

2.3.2. Aporte Previsional Adicional (APA): 4% .................................................................. 13

2.3.3. Aporte desde el Fondo de Cesantía ......................................................................... 14

2.4. Encaje, AFP “sin fines de lucro”, incentivos comisiones .................................................... 14

3. Análisis de la propuesta ..................................................................................................... 15

4. Nuestras propuestas ........................................................................................................... 20

5. Referencias ....................................................................................................................... 21

6. Anexo .............................................................................................................................. 22

Centro de Estudios Horizontal p.3

1. Antecedentes

El sistema de pensiones que nos rige se estableció en 1981, con la aprobación del Decreto Ley Nº3.500.

Fundamentalmente, se compone de tres pilares: i) un pilar de ahorro individual obligatorio que permite financiar

pensiones de manera solvente con aportes de los trabajadores dependientes e independientes1; ii) un pilar solidario

que se financia con rentas generales del Estado; y iii) un pilar voluntario, para que las personas que lo deseen

puedan aumentar sus ahorros por otros medios.

El ahorro individual obligatorio tiene por objeto asegurar un nivel de vida razonable de pensión en relación con

el ingreso percibido antes de jubilar. Esto implica que el trabajador debe realizar contribuciones durante su vida

activa y, una vez jubilado, percibirá un ingreso asociado al capital acumulado durante su vida laboral.

Entre los cambios más relevantes que el sistema previsional ha tenido desde su implementación hasta la fecha, se

encuentra la creación de una cuenta de ahorro de indemnización (1991)2, la obligación del depósito de todas las

cotizaciones previsionales de un trabajador en caso de despido (1999)3, la ley de multifondos (2002)4, los cambios

a las rentas vitalicias (2004)5 y la reforma de pensiones del primer gobierno de Bachelet (2008). Este último, creó

el Sistema de Pensiones Solidario dirigido a cubrir al 60% más pobre de la población adulto mayor. Esencialmente,

se compone por la Pensión Básica Solidaria (en adelante, PBS), que se complementa con el Aporte Previsional

Solidario (en adelante, APS).

La reforma de pensiones realizada por el primer gobierno de Michelle Bachelet (2006-2010) introdujo modificaciones

a favor de las mujeres, trabajadores independientes y jóvenes. Para las mujeres, se crea un bono por cada hijo

nacido vivo o adoptado, compensación económica en caso de divorcio, y un incremento del ingreso imponible

para trabajadoras domésticas. Respecto a los trabajadores independientes y por cuenta propia, se estableció la

cotización obligatoria gradual en sus cuentas individuales y el acceso a un conjunto de asignaciones y seguros que

igualan derechos y deberes con los trabajadores asalariados. Finalmente, se establecen incentivos para el ingreso

de trabajadores jóvenes al mercado laboral, tales como un subsidio a los empleadores que equivale al 50% de la

cotización previsional basada en el salario mínimo, aplicable a empleadores que contratan trabajadores cuyas edades

fluctúan entre 18 y 35 años y reciben un sueldo no superior a 1,5 veces el salario mínimo y, por otra parte, un

aporte del Estado del mismo monto de forma directa las cuentas individuales de los trabajadores jóvenes.

1 En el caso de los trabajadores independientes la cotización es obligatoria, pero gradual.2 Cuenta que es administrada por las AFP como una cuenta separada, voluntaria para los trabajadores, pero obligatorio para trabajadoras de casa particular.3 Además, se establece que que el despido no es válido en caso de que el empleador tenga deudas previsionales con el empleado.4 Diversificó la exposición al riesgo de los ahorros previsionales con el objetivo de aumentar las ganancias para el cotizante. Los fondos van desde el A, con un límite máximo de 80% de los activos en renta variable, al E, el que se basa principalmente en instrumentos de renta fija. La ley establece una tasa mínima y máxima de retorno para cada uno de los fondos. Adicionalmente, este año se reformó el APV5 Incrementó los requerimientos para acceder a una jubilación anticipada, creando un mercado virtual de rentas vitalicias. Así, se creó un Sistema de Consultas y Ofertas de Montos de Pensión (SCOMP) para proveer con información completa de los costos de las rentas vitalicias y los montos a ser percibidos si es que se opta por la modalidad de retiro programado. Tanto las AFP como las Compañías de Seguros de Vida entregan información comparable para que la persona próxima a pensionarse tome la opción más rentable.


Vale decir que hay distintos tipos de pensión, entre las que se encuentra la pensión de vejez, de invalidez y de

sobrevivencia. La pensión de vejez consiste en el derecho que tienen los afiliados al sistema de AFP a obtener

una pensión una vez que hayan cumplido con la edad legal, la cual es de 65 años para los hombres y 60 para

las mujeres. La pensión de invalidez es la que reciben aquellos afiliados que han sido declarados inválidos por la

Comisión Médica de la Superintendencia de Pensiones. Por último, la pensión de sobrevivencia es el beneficio al

que tienen derecho los familiares del afiliado fallecido que cumplan con los requisitos legales.

Adicionalmente, el sistema de AFP provee diferentes modalidades de pensión, a través de la cual el ahorro del

afiliado puede ser entregado. Estas son retiro programado, renta vitalicia, renta temporal con renta vitalicia

diferida o retiro programado con renta vitalicia inmediata6.

En este sentido, el diseño del pilar solidario tiene por objeto complementar el pilar de ahorro individual, siendo

focalizado para grupos vulnerables determinados por la Ley Nº 20.255 (2008), cuyos beneficios son la Pensión

Básica Solidaria (PBS) de vejez o de invalidez, y el Aporte Previsional Solidario (APS) de vejez o de invalidez.

Al respecto, la PBS de vejez es entregada por el Estado a todos aquellos chilenos/as que tengan 65 años o más

que no tengan otra pensión y que pertenezcan al 60% más pobre del país. El APS de vejez, por otra parte, es un

complemento mensual en dinero para aquellas personas que cotizaron durante su vida activa, pero que agotaron

sus fondos o tienen pensiones base mayor que cero e inferior o igual a la Pensión Máxima con Aporte Solidario

(PMAS). A la vez, la PBS de invalidez es un beneficio económico mensual para quienes entre 18 y menos de 65

años hayan sido declarados con invalidez por las comisiones médicas definidas para este efecto, y pertenezcan al

60% más pobre de la población. Por último, el APS de invalidez es un beneficio económico mensual que tiene por

objeto apoyar a las personas de menores ingresos que reciben pensiones de invalidez de bajo monto.

1.1. Sistema de pensiones hoyActualmente7 hay un total de 10.883.589 afiliados al sistema, de los que un 65,4% (7.117.416) tienen hasta 45

años, un 28,9% (3.278.250) entre 46 y 59, 5,3% entre 60 y 70 (576.021) y un 0,4% más de 70 (43.800). Según

las nuevas tablas de mortalidad8, a partir de las que se calculan las pensiones que recibirán los cotizantes una vez

pensionados, se proyecta que las mujeres que hoy tienen 60 años (edad legal de jubilación) vivirán en promedio

6 El retiro programado consiste en que el afiliado, al momento de pensionarse, mantiene su cuenta de capitalización individual en la AFP en la que está afiliado y retira anualmente la cantidad que resulte de dividir el saldo acumulado por el capital necesario para pagar una unidad de pensión al afiliado, o, en caso de fallecimiento, a sus beneficiarios con derecho a pensión. La renta vitalicia inmediata consiste en que el afiliado contrata a una compañía de seguros, la cual se compromete a pagarle una renta mensual hasta su fallecimiento. Una vez que el afiliado ha suscrito el contrato respectivo, la AFP debe traspasar a la compañía de seguros los fondos de la cuenta de capitalización individual, perdiendo el trabajador la propiedad sobre los estos, por lo que no genera herencia en caso de que a su muerte no existan beneficiarios de pensión de sobrevivencia. La renta vitalicia diferida es aquella modalidad de pensión por la cual el afiliado contrata con una Compañía de Seguros el pago de una renta mensual, y convienen con la Administradora una renta temporal durante el periodo que medie entre la fecha de selección optada y la fecha en que la Renta Vitalicia Diferida comenzará a ser pagada por la Compañía de Seguros con la que se celebró el contrato. Para ello, la Administradora traspasará la prima contratada y retendrá en la respectiva cuenta de capitalización individual, los fondos suficientes para pagar la renta temporal.


hasta los 90,31 años y, en el caso de los hombres que hoy tienen 65 años (edad legal de jubilación), se estima

que vivirán en promedio hasta los 85,24 años. Esto significa que las AFP deben calcular una pensión mensual

considerando que deberá ser pagada durante 30,31 y 20,24 años, respectivamente. No obstante, los hombres

cotizan en promedio 17,9 años, y las mujeres 12,7.

Esto representa un enorme desafío para un sistema de ahorro individual considerando la baja tasa de contribución

obligatoria, la que para un trabajador promedio en Chile es de un 10%, donde aproximadamente el 2,4% va a

comisión y seguros, es decir, 12,4%, 6 puntos porcentuales bajo el promedio de los países OECD (Gráfico 1)9.

Gráfico 1: Tasa de contribución previsional obligatoria

Fuente: OECD (2017).

7Información actualizada el 3 de septiembre de 2019.8Superintendencia de pensiones (2016).9Nota: el Gráfico 1 da cuenta de 22 países cuyos sistemas de pensiones determinan contribuciones obligatorias, públicas o privadas, que inciden directamente a la pensión que recibirán a futuro. Por lo tanto, se excluyeron los casos donde las contribuciones de pensión pagadas son dirigidas hacia otro tipo de beneficios sociales, y donde las personas no pueden elegir a qué sistemas pertenecer.10Pensión autofinanciada más Aporte Previsional Solidario (APS).11Según el artículo 2º de la Ley Nº21.112 “Reajusta el monto mínimo mensual, así como la asignación familiar y maternal, y el subsidio familiar”, a contar de marzo de 2019 el ingreso mínimo mensual para los trabajadores menores de 18 años y mayores de 65 será de $224.704.12De 419.076 jubilados, un 72,3% (302.872) cotizó entre 0 y 25 años, mientras que un 23,4% (98.413) lo hizo entre 25 y más de 40 años (Tabla 2).

Si nos remitimos a las pensiones autofinanciadas por vejez, sin dicriminar por sexo, estas son de $164.941, mientras

que la pensión promedio del total10 de los jubilados por pensión de vejez es de $186.710. Ambas cantidades son

bajas considerando que el sueldo mínimo para los trabajadores mayores de 65 años es de $224.70411, lo que se

funda, entre otros factores, en que de los actuales pensionados un 72% cotizó por menos (o igual) a 25 años,

mientras que un 23,4% cotizó entre 25 y 40 años o más12 (Tabla 1).

3530252015105

12,418,4


Tabla 1: Número, monto promedio de las pensiones autofinanciadas en pesos chilenos y monto promedio de las pensiones totales (autofinanciadas más Aporte Previsional Solidario) en pesos chilenos de las pensiones por vejez pagadas en el mes, según años cotizados13.

Fuente: Elaboración propia con datos de la Superintendencia de Pensiones. 2019.

La baja cantidad de años que las personas cotizan tiene su correlato en la densidad de las cotizaciones, definida

como la relación entre la cantidad de cotizaciones efectivas del trabajador respecto de la cantidad de cotizaciones

que registraría si hubiera cotizado cada uno de los meses de su vida activa, es decir, sin interrupciones.

Con el objetivo de observar la densidad de las cotizaciones de quienes reciben una pensión autofinanciada,

supondremos que un 100% de densidad es igual a una persona que cotizó 40 años sin interrupciones14. En el

Gráfico 2 podemos observar el porcentaje de personas que reciben pensión autofinanciada por cohorte, según

rango de años cotizados. Al respecto, aproximadamente sólo un 2,2% de quienes reciben pensión autofinanciada

tienen una densidad de 100 puntos (Gráfico 2).

13 Para calcular la cifra en pesos chilenos se multiplicó la cantidad de U.F. por su valor en pesos chilenos al día 1 de julio de 2019 (SII, 2019).14 Para realizar el mismo cálculo, la OECD considera la edad en que se ingresa a trabajar. Si lo aplicamos a este caso, el 100% de densidad significa que la persona comenzó a trabajar a los 25 años.

> 0 y <=1 23.550 5,6 5,6 47.166 15.070 107.170 109.960

> 1 y <=5 48.171 11,5 17,1 76.749 109.960 114.705 109.960

> 5 y <=10 56.727 13,5 30,6 99.355 109.960 124.194 109.960

>10 y <=15 57.204 13,7 44,3 118.612 109.960 139.823 109.960

>15 y <=20 56.237 13,4 57,7 149.033 109.960 167.732 138.148

>20 y <=25 60.983 14,6 72,3 197.315 138.428 211.270 151.266

>25 y <=30 52.534 12,5 84,8 264.017 207.362 274.623 225.782

>30 y <=35 36.768 8,8 93,6 337.139 278.809 341.604 281.042

>35 y <=40 9.111 2,2 95,8 487.009 404.678 487.846 404.678

S/I 17.791 4,2 100 43.258 15.628 77.865 69.772

Total 419.076 100 - 164.941 109.960 186.710 138.148

Total

Tramos de años

cotizados

Número mensual de personas que reciben pensión autofinanciada

Porcentaje (%)

Porcentaje acumulado

(%)Pensión autofinanciada ($)

Promedio PromedioMediana Mediana

Pensión total (autofinanciada más APS) ($)


Gráfico 2: Densidad de las cotizaciones de las personas que actualmente reciben pensión autofinanciada según rango de años cotizados (2019)

Fuente: Elaboración propia a partir de datos de la Superintendencia de Pensiones (2019).

La densidad de las cotizaciones permite medir la cobertura en un sentido dinámico, a partir de la proporción de

cotizaciones que un afiliado realiza durante toda su vida en edad de trabajar. En particular, el promedio de las

densidades de cotización no supera el 50% para el total de la población afiliada, con una distribución muy desigual

que se encuentra concentrada en densidades inferiores al 40%. La mitad de los afiliados tiene una densidad de

cotización menor al 39,8%, mientras que el 25% de la población registra una igual o menor al 11,5% . Ahora bien, si

observamos la cobertura en un sentido estático, es decir, en cuanto cotización de la población activa en un momento

del tiempo, observaremos que el 21,2% de este grupo no cotizó, y que el 84,6% de población inactiva no realizó

cotizaciones el mes anterior a la encuesta (Casen, 2017).

Tabla 2: Cobertura estática según cotización de población activa al momento de realizar la encuesta

Fuente: Elaboración propia a partir de Encuesta Casen (2017)

100806040200

5,6%

2,5 12,5 25

11,5% 13,5% 13,7% 13,4% 14,6%12,5%

8,8%10087,57562,55037,52,2%

20,0%

15,0%

10,0%5,0%

0,0%

Años cotizados


Como la densidad de las cotizaciones dependen de la cantidad de meses que las personas contribuyen a su

cuenta de ahorro individual, los períodos sin empleo (desempleo), evasión (empleo informal), la no obligación

de contribuir (como fue el caso de trabajadores independientes), e, incluso, el ingreso tardío al mercado laboral,

produce lagunas previsionales que inciden negativamente en la pensión percibida.

En cuanto a la tasa de desocupación para el período mayo-junio-julio (2019) fue del 7,2% y la informalidad

laboral durante el mismo trimestre fue del 28,5%16. Respecto a los trabajadores independientes, a partir de 2019

se encuentran obligados a afiliarse obligatoriamente al sistema de pensiones17. Sin embargo, solamente un 6,1%

de los trabajadores independientes había cotizado para su pensión en septiembre (2018)18. Por otra parte, desde

el 2007, el ingreso al sistema de AFP ha pasado de los 25 años (2007) a los 29 años de edad (2019), siendo la

participación de los menores de 25 años en el sistema previsional del 11,1%, es decir, 3,8% menos que en 201019.

Los factores señalados han llevado a que Chile se ubique entre los cinco países de la OECD con menores tasa

de reemplazo neta promedio20, siendo de 40,1% en los hombres y 36,3% en las mujeres, es decir, 22,8 y 23,6

puntos porcentuales menos que el promedio de la OECD (62,9 y 62,2%), y 29,9% menos de lo recomendado por

el organismo (70%) (Anexo 1).

Por último, debemos mencionar que el 70% del saldo ahorrado se explica por la rentabilidad que tienen los

fondos de inversión. Al respecto, el fondo C rentó entre 1981-2017 un 8,17% promedio21, mientras que su

variación real en 12 meses (desde junio 2018) ha sido de un 10,5%

Gráfico 4: Variación real de los fondos de pensión

Fuente: Superintendencia de pensiones (2019).

15 Comisión Presidencial sobre Pensiones (2015). 16 INE (2019).17La Ley Nº20.255 (2008) estableció que los trabajadores independientes que emiten boleta de honorarios se incorporarán gradualmente al sistema de pensiones a contar del 1 de enero de 2012, y a los regímenes de protección social a partir de 2019. Sin embargo, la ley permite la posibilidad de eximirse anualmente de dicha obligación por las rentas de honorarios recibidas hasta el año 2017. A partir de enero 2018 la obligación de cotizar no admitirá excepción y todos los trabajadores a honorarios deberán cotizar para pensiones y accidentes de trabajo (Servicio de Impuestos Internos, 2019).18Superintendencia de Pensiones e Instituto Nacional de Estadísticas (2018).19Superintendencia de Pensiones (2019); Diario Financiero (2019), “Migración y más jóvenes estudiando en la universidad: las razones de la afiliación cada vez más tardía”; El Mercurio (2019), “Cotizantes menores de 25 años llegan al nivel más bajo en una década, por cambios demográficos y tardío ingreso al mundo laboral”.

15

10

5

0Variación real en junio de 2019

0,88 1,27 1,95 2,3 1,91

Fondo A Fondo B Fondo C Fondo D Fondo E

7,39 7,51 8,72 9,217,26

4,2 5,318,6

10,5 8,92

Variación real en el año al 30 de junio de 2019

Variación real en 12 meses


20La tasa de reemplazo se define como el porcentaje que la pensión representa respecto el ingreso del pensionado durante su vida activa. Se mide utilizando el salario promedio durante la vida laboral o el salario promedio de los últimos 10 años anteriores a la jubilación, o el del último año.21Superintendencia de pensiones (2018).

2. Propuesta del EjecutivoEl 28 de octubre de 2018 se presentó el proyecto de ley que contiene cambios al sistema previsional con el objetivo

de aumentar las pensiones de actules y futuros pensionados. Dentro de las propuestas contenidas en el Mensaje, las

más relevantes son aquellas concernientes a la i) profundización y mejora de la división de funciones que realizan a)

las AFP y b) la Superintendencia de Pensiones y de Valores y Seguros (ahora denominada “Comisión para el Mercado

Financiero”); ii) el refuerzo de la dimensión distributiva; iii) el fortalecimiento de la dimensión contributiva, y iv) la

creación de un Consejo Administrador de Seguros Sociales (en adelante, CASS) junto la autorización de que nuevas

entidades (agencias de inversión del aporte previsional adicional) puedan administrar el 4% adicional.

2.1. Profundización de la separación de funciones de las AFP y cambio en la Superintendencia de Pensiones y Valores y Seguros

Para cumplir su objetivo, las AFP desarrollan diversas actividades. Las principales son recaudar, administrar cuentas

individuales, invertir fondos previsionales, otorgar y administrar beneficios, y ofrecer servicio e información.

Dentro de la reforma, se contemplan cambios institucionales a todas las actividades mencionadas.

La administración de cuentas individuales consiste en registrar cotizaciones previsionales obligatorias y voluntarias

de los trabajadores, y la obligación de realizar las acciones necesarias para el cobro de las cotizaciones obligatorias

y voluntarias de sus afiliados, adeudadas por los empleadores, y realizar todas las labores inherentes a la operatoria

de las cuentas individuales, como la acreditación de las cotizaciones y la aclaración de los rezagos.

Al respecto, con el fin de propender a una mayor eficiencia en la industria, el proyecto del Ejecutivo promueve la

separación de funciones que existen en la administración de cuentas y el cobro de las cotizaciones, permitiendo

a las AFP, Administradoras de Ahorro Complementario (AAC), y las instituciones autorizadas, a formar filiales (o

a ser parte de la propiedad de) Sociedades Operadoras de Cuentas (SOC), y la creación de un Sistema Único de

Cobranza de Cotizaciones (SUCC).

Por una parte, las SOC comprenderán el servicio de administración de cuentas individuales. Por otra parte, el SUCC

será un sistema único de gestión de las acciones recaudación y cobranza de cotizaciones, donde una o más AFP

podrán constituirla como una sociedad complementaria a su giro, o bien, subcontratarla mediante licitación abierta.

Se integrará como usuario la Adminsitradora de Fondos de Cesantía (AFC) y el CASS en igualdad de condiciones.

Adicionalmente, las AFP, el CASS y las instituciones autorizadas a administrar los planes de ahorro previsional

voluntario, deberán crear y mantener, de forma directa o subcontratándolo, un sistema centralizado con la

información previsional de cada trabajador. Este sistema centralizado deberá proporcionar a los afiliados que lo

requieran información consolidada de sus ahorros previsionales.


En lo relativo a la otorgación y administración de beneficios y la inversión de fondos previsionales, se crea el

CASS22, cuyo objeto será administrar el Aporte Previsional Adicional (APA, ver sección Pilar Contributivo), el

Seguro de Dependencia, el Seguro de Acompañamiento de Niños y Niñas, y otros programas de seguros sociales

que determinen las leyes23.

En efecto, el CASS administrará el 4% de cotización adicional de cargo al empleador. Para ello, deberá licitar la gestión

de recursos del APA, adjudicando el servicio a uno o más Agentes de Inversiones del Ahorro Previsional Adicional

(en adelante, AIAPA), entre los que se encuentran excluidas las AFP24. El criterio para adjudicar la licitación será el

valor de la comisión por el servicio de inversión del APA, expresada como un porcentaje de los activos administrados,

es decir, será una comisión sobre saldo y no sobre sueldo. Así, coresponderá a los AIAPA25 invertir los recursos

correspondientes a la cotización para el APA, contituir una garantía en caso de perjuicios causados a los recursos que

administren, responder al CASS las consultas y reclamos de los afiliados, entre otras funciones.

En esta nueva institucionalidad, las AFP tendrán las siguientes obligaciones: a) recaudar la cotización para el APA

y transferirla al CASS; b) proporcionar al CASS la información detallada y nominada de las cotizaciones recaudadas

del saldo del APA de cada afiliado, así como toda otra información necesaria para la adecuada administración del

APA; c) registrar la cotización para el APA en la respectiva cuenta individual del afiliado; d) efectuar la cobranza

de la cotización para el APA; e) mantener un saldo consolidado de la cuenta de capitalización individual; f)

informar al afiliado el saldo del APA; g) recibir los fondos que les transfieran los AIAPA al momento en que el

afiliado pensione, fallezca o efectúe un retiro de fondos; h) recibir y resolver consultas y reclamos de los afiliados,

en relación a las funciones que les corresponden respecto del APA.

Por último, con el fin de educar y difundir los derechos y obligaciones de las personas en el sistema de pensiones y

sus beneficios, se crea el Comité de Educación Previsional (CEP), conformado por 7 integrantes26, cuyo objetivo será

el diseño, desarrollo y evaluación de la “Estrategia Nacional de Educación Previsional”, la que se establecerá a lo

menos por un período de 6 años. Dentro de este plazo se podrán efectuar los ajustes y mejoras que sean necesarios.

En particular, el rol de las AFP será desarrollar proyectos de educación previsional conforme a los lineamientos de

la estrategia señalada, con un financiamiento de al menos el 0,25% de su recaudación anual de comisiones27 y, para

la ejecución de estos proyectos, deberán contratar los servicios de terceros, mediante licitación.

22 La dirección del CASS será ejercida por cinco miembros denominados consejeros: a) un miembro designado por el Presidente de la República que deberá haber desempeñado algno de los siguientes cargos: Ministro (de Hacienda, Trabajo, Economía), Superintendete (de Pensiones, Bancos, Valores y Seguros), Presidente de la Comisión para el Mercado Financiero o Decano de una facultad de economía y administración de universidades acreditadas por al menos cinco años; b) un exconsejero del Banco Central de Chile, designado por el consejo de esa entidad; c) un exsuperintendente de Valores y Seguros, de Bancos e Institucioens Financieras o de Pensiones, o experto en finanzas y gestión de cartas de inversión, designado por el consejo de la Comisión para el Mercado Financiero; d) el Presidente de la Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones; e) un experto en finanzas, administración de carteras de inversión o economía, designado por el Presidente de la República previo acuerdo del Senado y adoptado por los dos tercios de sus miembros en ejercicio. Los consejeros durarán cinco años en sus cargos y podrán ser reeleidos sólo por un nuevo per´´iodo consecutivo. Se renovarán por parcialidades, a razón de uno por año.23Título XII, Párrafo 2º, Artículo 3624Las instituciones que podrán postular a dicha licitación serán las Cajas de Compensación, Administradoras Generales de Fondos, Cooperativas de Ahorro, Compañías de Seguros y demás personas jurídicas, nacionales o extranjeras, que cumplan con lo estableido en las bases de licitación.25Artículo 49.


Vale decir, la reforma incluye la posibilidad de que las dependencias de atención de público de las AFP puedan ser

compartidas con otra entidad del ámbito previsional o institución autorizada a administrar ahorro previsional voluntario,

previa autorización de la Superintendencia, manteniendo personal exclusivo para estas funciones y áreas delimitadas.

En lo concerniente a la Superintendencia de Pensiones y Superintendencia de Seguros y Valores (ésta última

ahora llamada Comisión para el Mercado Financiero), se creará el Comité Coordinador de Pensiones (CCP) para la

coordinación técnica y el intercambio de información entre la Comisión y la Superintendencia28, en materias relativas

a la fiscalización del Sistema de Pensiones Solidarias, el seguro de invalidez y sobrevivencia, las tablas de mortalidad,

el seguro de dependencia, el aporte adicional para la clase media, las rentas vitalicias previsionales, el SCOMP, APV, el

sistema previsional de los trabajadores y cualquier otra materia de competencia común a ambos reguladores.

2.2. Refuerzo a la dimensión distributiva

La propuesta del Ejecutivo incluye el fortalecimiento de la dimensión distributiva. Entre las medidas se encuentra el

aumento del aporte estatal al Pilar Solidario para los pensionados de menores recursos, la creación de un nuevo pilar

para la clase media, un aumento del aporte adicional a las mujeres y, por último, un nuevo seguro de dependencia

severa para los adultos mayores más vulnerables, el que será administrado por el CASS.

Sobre el pilar solidario, la PBS de vejez y la PMAS vigentes con anterioridad al primero de enero de 2020 se

incrementarán en un 10% y en un 15%, respectivamente, para todo tramo de edad. Este incremento se sumará al

reajuste anual que corresponda a ambos beneficios.

Respecto el Pilar para la Clase Media, este consiste en un aporte adicional a la pensión mensual para los afiliados al

sistema que se pensionen por vejez o vejez anticipada, equivalente a 0,15 UF por cada año cotizado igual o superior

a 16 años en el caso de las mujeres y a 22 años en el caso de los hombres29. En el caso de que los beneficiarios

del aporte adicional mencionado continúen cotizando una vez cumplida la edad legal de pensión, tendrán un

incremento de 0,075 UF sobre el monto, por cada período cotizado sin haberse pensionado. En el caso de las

mujeres, el aporte especial a su pensión mensual será equivalente a 0,05 UF por cada año cotizado igual o superior

a 16 años determinados a la fecha en que se hubieren pensionado, monto al que se sumarán 0,025 UF por cada

período cotizado sin haberse pensionado.

Finalmente, se encuentra el Subsidio de Dependencia, cuyo objetivo es dar cobertura a quienes encontrándose

en una situación de vulnerabilidad no tienen derecho al Seguro de Dependencia (véase “Refuerzo a la dimensión

contributiva”). Dicho subsidio será financiado con recursos del Estado con un monto de $80.000 mensuales para

los beneficiarios que pertenezcan al 40% más pobre de la población, y de $70.000 y $60.000 mensuales para los

beneficiarios que pertenezcan al 5º y 6º decil más pobre, respectivamente.

26 Representantes del a Superintendencia de Pensiones (1), el Instituto de Previsión Social (1), el Consejo Nacional de Educación (1), las AFP (1), el CASS (1), la Comisión de Usuarios del Sistema de Pensiones (1) y la Subsecretaría de Previsión Social (1).27 Artículo 26bis del proyecto de ley. Vale decir que se deroga el Fondo para la Educación Previsional.28 El comité será integrado por el Superintendente de Pensiones, el Presidente de la Comisión para el Mercado Financiero, y por un máximo de 3 funcionarios de cada una de las respectivas instituciones, que éstos designen.29 Artículo 85 A.


Para ser beneficiario del Subsidio se deberán cumplir los siguientes requisitos: a) haber cumplido 65 o más años de

edad; b) ser calificado como dependiente funcional severo por las Comisiones Médicas; c) pertenecer al 60% más

pobre de la población de Chile; d) no tener derecho al Seguro de Dependencia; e) acreditar residencia en el territorio

de la República pro un lapso no inferior a veinte años continuos o discontinuos, contados desde que la persona haya

cumplido veinte años de edad30. El subsidio señalado será administrado por el Ministerio de Desarrollo Social a través

de la Subsecretaría de Servicios Sociales.

2.3. Refuerzo a la dimensión contributiva

La reforma al sistema de pensiones, en su aspecto contributivo, crea un Nuevo Seguro de Dependencia31 que se

financiará con una cotización mensual obligatoria de un 0,2% de la remuneración o renta imponible. Además, se

establece un aporte del empleador de un 4%, denominado ahorro previsional adicional (en adelante, APA), que será

administrado por el CASS.

2.3.1. Seguro de dependencia: 0,2%

El Seguro de Dependencia se financiará con una cotización mensual obligatoria de un 0,2% de la remuneración

o renta imponible del afiliado, de cargo del empleador en el caso de los trabajadores dependientes, y del propio

afiliado en el caso de los trabajadores independientes. Dicha cotización se enterará en el Fondo de Dependencia, el

que será administrado por el CASS y adjudicado mediante licitación pública a la(s) compañía(s) de seguro(s) que

presente(n) la mejor oferta económica, correspondiéndole a la Comisión para el Mercado Financiero establecer la

póliza de este seguro32.

En efecto, con los recursos del Fondo, el CASS contratará un seguro que deberá financiar íntegramente las

prestaciones que correspondan a los afiliados asegurados. Por una parte, dicho Fondo se invertirá con el objetivo

de obtener una adecuada rentabilidad y seguridad33. Por otro lado, habrá recursos del Fondo que se destinarán a

financiar el funcionamiento de las Comisiones Médicas Regionales y de la Comisión Médica Central. La prestación

que otorga el Seguro de Dependencia se devengará a contar de la fecha de prestación de la solicitud, se pagará

como renta vitalicia mensual por la o las compañías de seguros adjudicatarias de la licitación, y se extinguirá al

fallecimiento del beneficiario.

30 Artículo 5º.31 Distinto del subsidio de dependencia descrito en la subsección anterior. Se entenderá que están en condición de dependencia funcional severa personas que, por razones derivadas de una o más condiciones de salud de causa fìsica, mental y/o sensorial, que inciden en la falta o pérdida de su capacidad funcional, requieren de la asistencia permanente de una u otras personas para realizar las actividades básicas de la vida diaria.32 Título III, Artículo 21.33 Artículo 19. En materia de inversiones del Seguro de Dependencia, el CASS deberá sujetarse a las mismas restricciones, prohibiciones y en general a las mismas normas que rigen a las AFP, especialmente en lo que respecta a la adquisición, mantención, custodia y enajenación de instrumentos financieros pertenecientes al Fondo de Dependencia.


En el proyecto se establece que los beneficiarios del Seguro serán aquellos que reúnan los siguientes requisitos34: a)

haber cumplido 65 años de edad; b) estar pensionado en el sistema de pensiones; c) ser calificado como dependiente

funcional severo por las Comisiones Médicas; d) registrar 60 meses o más de cotizaciones al Seguro de Dependencia,

en el caso de los hombres, y 48 meses o más, en el caso de las mujeres, con anterioridad a la fecha de pensión o

hasta los 70 años de edad. El monto de la prestación ascenderá a 0,2 UF por cada doce meses de cotizaciones, y

tendrá un mínimo mensual de 3UF.

2.3.2. Aporte Previsional Adicional (APA): 4%

No es falso afirmar que el aspecto más polémico de la reforma tiene que ver con el APA equivalente a un 4% de

la remuneración con cargo al empleador35 y su administración. Esto se debe a diversas razones: i) trae consigo la

creación de una nueva entidad, a saber, el Consejo Administrador de Seguros Sociales (CASS); ii) excluye a las AFP

entre los potenciales agentes de inversión del aporte previsional adicional; iii) implica un aumento difuso a los

costos de administración de cotizaciones.

Como se señaló anteriormente, el objeto del CASS será administrar el APA, el seguro de dependencia, el seguro

de acompañamiento de niños y niñas, y otros programas de seguros sociales que determinen las leyes. En virtud

de ello, entre otras funciones, el CASS deberá llamar a licitación pública para la gestión de recursos del APA, y

adjudicar el servicio a un mínimo de dos sociedades de giro exclusivo, denominadas agentes de inversiones del

ahorro previsional adicional (en adelante, AIAPA). Las instituciones que podrán postular a dicha licitación serán

las Cajas de Compensación, Administradoras Generales de Fondos, Cooperativas de Ahorro, Compañías de Seguros

y demás personas jurídicas, nacionales o extranjeras, que cumplan con lo estableido en las bases de licitación. El

criterio para adjudicar la licitación será el cobro de la comisión por el servicio de inversión del APA, expresada como

un porcentaje de los activos administrados (saldo). Como se ha señalado anteriormente, se excluye a las AFP de la

gestión del APA.

Entre las funciones que deberán tener los AIAPA36 se encuentra: a) invertir los recursos correspondientes a la

cotización para el APA; b) contituir la garantía a que se refiere el artículo 55; c) informar al CASS el valor de los

portafolios de APA que administren y la información financiera que esta defina; d) transferir los recursos a la

respectiva AFP, cuando corresponda; e) transferir los recursos pertenecientes al afiliado en caso de trapsaso entre

AIAPA; f) responder al CASS las consultas y reclamos de los afiliados. El capital mínimo para la formación del AIAPA

será el equivalente a 5.000 UF.

Respecto al costo que tendrá la creación del CASS, su patrimonio estará conformado por: a) los aportes que

se contemplen y transfieran conforme a la Ley de Presupuestos de Sector Público, para inversiones en bienes

de capital; b) los bienes muebles e inmeubles, corporales e incorporales que se le transiferan o adquiera a

cualquier título y, además, el proyecto consideraba c) los ingresos que perciba por los servicios que preste, los

34 Artículo 14.35 Con cargo del empleador en el caso de trabajadores dependientes, y del propio trabajador en el caso de independientes.36 Artículo 49.


que serán incorporados en su presupuesto37. Sin embargo, este último punto fue rechazado, lo que hace difuso

su financiamiento, en tanto indicaba que

“(..) el CASS financiará los gastos propios de su funcionamiento, incluido los fondos del APA, a través de un

descuento sobre el saldo del o los fondos que administre, incluido los fondos del APA, el que se materializará en

transferencias mensuales a su patrimonio. El descuento a que se refiere este artículo corresponderá al total de los

gastos mensuales.”

Finalmente, el CASS contratará con recursos del Fondo de Dependencia un seguro que deberá financiar íntegramente

las prestaciones que corresponden a los afiliados asegurados. El seguro será adjuciado mediante una licitación

pública, estando facultadas para participar en ella las compañías de seguros de vida que se encuentren constituidas

en Chile a la fecha de la licitación. Para el financiamiento de cada seguro el CASS deberá constituir un fondo

de reserva independiente, los que se conformarán con las cotizacioens destinadas al respectivo seguro y con la

rentabilidad que genere la inversión de estas.

2.3.3. Aporte desde el Fondo de Cesantía

Con el objetivo de disminuir las lagunas previsionales, la reforma considera el aporte desde el Fondo de Cesantía

Solidario a la AFP, para aquellos beneficiarios del Seguro de Cesantía, es decir, para aquellos trabajadores que hayan

elegido financiar su prestación con su Cuenta Individual por Cesantía (CIC). Dicha contribución será gradual, y

corresponderá a un 14% de la prestación por cesantía, a partir del primer día del octogésimo quinto mes siguiente

a la publicación de la reforma al sistema de pensiones38. Además, el Fondo de Cesantía Solidario deberá aportar al

Fondo de Dependencia un 0,1% de la prestación por cesantía para el financiamiento del Seguro de Dependencia.

2.4. Encaje, AFP “sin fines de lucro”, incentivos comisiones

Existen otros aspctos del proyecto que es necesario destacar, tales como la reducción del encaje, la opción de

constituir una AFP cooperativa, y otros incentivos para reducir las comisiones.

En efecto, el proyecto considera la reducción del encaje de las AFP de un 1% a un 0,5% de los fondos administrados,

con el objetivo de reducir las barreras de entrada y así aumentar la competencia. A pesar de que esta reducción

fuera rechazada en la Comisión de Trabajo de la Cámara de Diputados, fue reintroducido a través de una indicación

en la Comisión de Hacienda el 25 de septiembre (2019). En consecuencia, de ser aprobado, la reducción comenzará

a regir desde el segundo año contado desde la publicación de la ley en el Diario Oficial, pudiendo las AFP mantener

un exceso por sobre el 0,5% hasta el mes de diciembre de dicho año. Si a la fecha el encaje excede el porcentaje

37 Artículo 45.38El aporte comienza en un 10,3% de la prestación por cesantía, a partir del primer día del mes siguiente la publicación de la ley, durante un periodo de doce meses, para luego ir avanzando, de la misma forma, en los siguientes montos: 10,6%; 11%; 11,6%; 12,2%; 12,8%; 13,4%; 14%.


señalado, entonces deberá ser retirado durante ese mes, estando el retiro afecto a impuestos en los términos

establecidos en la Ley sobre Impuesto a la Renta por única vez.

Respecto a los cambios en la institucionalidad del sistema de pensiones, una vez aprobada la reforma se permitirá

que los accionistas fundadores de una AFP puedan establecer en sus estatutos que no distribuirán utilidades en favor

de sus accionistas. Según establece el proyecto, las AFP cuyos estatutos hagan esa mención deberán destinar todo o

parte de las utilidades antes de impuestos a efectuar aportes a las cuentas individuales de cotizaciones obligatorias

de sus afiliados. Los aportes de la administradora a las cuentas individuales deberán ser por montos iguales para

cada cuenta individual de cotizaciones obligatorias de los afiliados a la, lo que hace que tenga características

similares a una AFP “sin fines de lucro”. Con todo, este nuevo tipo de AFP podrá exigir hasta un máximo de seis

cotizaciones en un periodo de doce meses como requisito para recibir el aporte en la cuenta individual39.

Finalmente, en tanto incentivos para reducir las comisiones, se agrega que las AFP podrán cobrar menores comisiones

o exceptar del cobro de comisiones por el depósito de cotizaciones periódicas, a aquellos afiliados mayores sesenta

y cinco años de edad en el caso de los hombres, o mayores de sesenta años en el caso de las mujeres, y a aquéllos

que estuvieran acogidos a pensión de vejez o invalidez total, que continuaren efectuando la cotización establecida

en el artículo 17.

3. Análisis de la propuestaLas bajas pensiones, expresadas en la tasa de reemplazo promedio, dan cuenta de la necesidad de fortalecer nuestro

sistema previsional. Si aspiramos a que las personas mayores obtengan pensiones cercanas a una tasa de reemplazo

del 70%, es necesario aumentar la densidad de las cotizaciones, considerando el envejecimiento de la población, las

lagunas previsionales, la mayor longevidad y las variaciones en la economía nacional, esto es, las dinámicas a las

que el sistema de pensiones debe ser capaz de adaptarse con facilidad.

En este sentido, si bien el proyecto de ley considera un incremento en la contribución y distribución, los cambios

que se pueden hacer al sistema deben ser más ambiciosos en cuanto alternativas que eleven la frecuencia de

cotizaciones obligatorias y voluntarias. En otras palabras, cual área de un rectángulo, aumentar la tasa de cotización

es incrementar la altura, pero no la base (cantidad de personas que cotizan regularmente). Por lo tanto, no es solo

un problema de tasa de cotización, sino de base de cotizantes, lo que se vincula a las lagunas previsionales, los

costos de transacción que existen para ahorrar, y el empleo informal.

Además, si bien es deseable que las personas contribuyan más, debemos tener cuidado con el aumento en la tasa

de cotización, pues implica un costo adicional al trabajo que podría tener efectos negativos tanto para los salarios

como para el empleo. En efecto, si bien el proyecto señala que el 4% adicional será gradual y de cargo al empleador40,

en la práctica, dicho aumento dependerá de la sensibilidad de la oferta (empleador) y demanda (empleado) laboral

39 Artículo 23 ter.40 En los trabajadores dependientes.41 Por ejemplo, Modernización Laboral y Sala Cuna Universal.


(Grunber, 1997; Deslauries et al, 2018). Considerando que el empleado es el más afectado dada la elasticidad de la

demanda, lo más probable es que él asuma el costo, siendo descontado del sueldo de las personas que se vayan a

contratar una vez aprobada la reforma. En consecuencia, es necesario ser prudentes con aumentar aún más la tasa

de cotización, considerando las características propias de la economía y otros proyectos de ley en curso41.

Considerando lo importantes que son las pensiones para toda la población, parece más que necesario que en futuras

instancias de discusión sobre estas materias se encuentren presentes estudios y proyecciones de un organismo

técnico e independiente42, que tenga por función anticiparse a los escenarios que podrían redundar en bajas

pensiones, y producir documentos que contengan recomendaciones para abordarlos. Así, dicho organismo

debería considerar las dinámicas propias de nuestro mercado laboral, la expectativa de vida, las lagunas laborales,

entre otros factores que impacten en la pensión que percibirá la población una vez jubilada. Así también, este

organismo debe evaluar si es óptimo aumentar la tasa de cotización, o bien incrementar los aportes al Pilar Solidario

por medio de una mayor recaudación fiscal sobre el consumo, por ejemplo, aumentando en un 1% el IVA, lo cual,

en términos de contribución, equivale a 1,7% más de cotización43. No es fácil saber cuál es la mejor opción, pues

cada una tiene un impacto distinto sobre la economía. En consecuencia, corresponde que exista una institución

dedicada a evaluar y producir informes sobre cómo optimizar nuestro sistema de pensiones, para así perfeccionar

sus efectos y beneficios.

Dicho esto, una medida que permite facilitar el ahorro previsional, y a la vez incrementar la base de cotizantes, es

disminuir las barreras que se encuentran en aquellos costos de transacción presentes al momento en que los

individuos disponen de fondos transitorios que podrían ser destinados a la cuenta de capitalización individual.

En otras palabras, proponemos que exista la posibilidad de cotizar al momento de pagar una cuenta, bien o servicio,

siendo este monto destinado a la cuenta individual del consumidor44. De esta manera se disminuirían los costos de

transacción que actualmente existen para ahorrar, y se ampliaría la base de cotizantes, permitiendo que todos los

futuros jubilados ahorren para su pensión, aunque sea parcialmente, independientemente de su condición laboral.

Además, es necesario reemplazar gradualmente la comisión sobre sueldo por comisión sobre saldo administrado.

Al respecto, en el proyecto de ley en discusión se establece que las AIAPA cobrarán su comisión sobre saldo, mientras

que las AFP continuarán haciéndolo sobre sueldo. Sin embargo, Chile es el único de 11 países de la OCDE con

administradoras privadas de fondos de pensiones donde se cobran comisiones sobre sueldos. En este sentido, es

necesario que las AFP también cobren sobre saldo, pues este tipo de comisión transparenta y facilita la comparación

de costos entre lo que cobran las AFP y otras instituciones financieras, y comprometen a las AFP con los retornos

que obtienen sus afiliados. Además, implica cobrar comisiones más altas a los afiliados de altos saldos y viceversa45.

42Dado que lo importante de este organismo es la función que cumplirá, podría encontrase alojado en una institución ya existente, pero con dicha facultad otorgada por la ley. En este sentido, podría pertenecer al Comité Coordinador de Pensiones, considerando el acceso a la información que poseerá, y encontrarse vinculado a la Biblioteca del Congreso Nacional. 43Propuesta de José Pablo Arellano (2017). Según sus palabras, esta medida sería más progresiva que las cotizaciones de cargo a la empresa, ya que no grava el empleo, es pagado por todos en proporción a su consumo, no perjudica a las exportaciones y permite una mayor redistribución al Pilar Solidario44Idea inspirada en Briones, I (2018), “¿Y si mi consumo sumara a mi pensión?”. Disponible en La Tercera. 45Propuesta de Schmidt-Hebbel, K (2018) en ‘’De la Tragedia Griega a los Tiempos Mejores”. Ediciones El Líbero.


Luego, si se reemplaza la comisión sobre sueldo por una sobre saldo, queda libre un 1% de la remuneración del

trabajador, que antes iba a la AFP por la administración de la cuenta. Al respecto, con el objetivo de aumentar la

pensión, es conveniente que exista afiliación automática a un APV, independientemente de la condición del

trabajador46, donde un 1% de la remuneración se diriga a este ahorro, con la opción de dejar de contribuir

de manera expedita si así lo desea. Así, la actual comisión sobre sueldo podría transformarse en el porcentaje

ahorrado para el APV, mientras que la comisión se sigue cobrando, pero desde el saldo, representando una ventana de

oportunidad para aumentar la cotización en un 1% adicional, sin reducir el salario líquido inmediato del trabajador

ni aumentar los costos laborales.

Por otra parte, dado el aumento en la expectativa de vida de la población, se debe aumentar la edad de jubilación

hasta los 67 años para ambos sexos, con el fin de aumentar la densidad de las cotizaciones y, en consecuencia,

las pensiones. Sin embargo, dada la impopularidad que conlleva tal propuesta, para llevar a cabo esta medida se

requiere de un gran acuerdo nacional que reconozca su necesidad, y permita enfrentar la dificultad política que

implica aumentar la edad de jubilación.

Adicionalmente, si bien el cuestionamiento a la industria de las AFP realizado por el movimiento No+AFP fue

relevante para colocar el tema en la agenda, también dio cuenta del desconocimiento generalizado que había sobre

cómo operaba el sistema, lo que es enfrentado positivamente en el proyecto de ley por medio de una estrategia

para la educación previsional. En este sentido, suscribimos a los aspectos de la reforma relativos a los cambios en

la educación previsional, aunque también consideramos que el Ministerio de Educación debe cumplir un rol más

activo en esta materia.

Así mismo, suscribimos a que se reduzca el encaje a un 0,5% con el fin de disminuir las barreras de entrada para

nuevos competidores a la industria de las AFP, como también valoramos la posibilidad de que puedan existir AFP

que distribuyan rentabilidad entre sus afiliados. De igual manera, reconocemos como positivas las modificaciones

tendientes a facilitar la licitación de las diversas funciones que realizan las AFP, tales como la inversión de fondos

previsionales, administración de cuentas, recaudación, cobranza, administración de seguros y beneficios, junto con

ofrecer servicio e información.

Con todo, a pesar de que no existan razones técnicas para discriminar a las AFP de la administración del APA, con

la creación del CASS se abre una nueva oportunidad para reestructurar el sistema previsional sin la necesidad de

refundarlo. En otras palabras, la introducción del CASS y de las agencias de inversión protegen el pilar de ahorro

individual e, incluso, lo complementan. Por un lado, se aumentan los ahorros previsionales totales en un 40% y,

por el otro, se permite la entrada de nuevos actores que lleven a cabo la inversión. El efecto de estas medidas sería

un aumento en la tasa de reemplazo promedio de un 40% a un 56% con el proyecto aprobado y en régimen47. Por

lo tanto, la creación del CASS para la administración y licitación del 4% adicional es una buena solución desde el

punto de vista de la economía política.

46 Dependiente o independiente.47 Pagés-Serra, Carmen (2019), Jefa de la Unidad de Mercados Laborales y Seguridad Social del BID, expresó la cifra a lo largo de la discusión legislativa.


Finalmente, a propósito de la discusión sobre el retiro anticipado de los ahorros previsionales obligatorios, vale

la pena mencionar que en nuestro sistema se puede realizar dicho movimiento, pero bajo ciertas condiciones.

En efecto, la ley permite el retiro de excedentes de libre disposición a todo afiliado que cuente con más de diez

años de afiliación, y que sus fondos acumulados autofinancien una pensión superior al 70% del promedio de sus

remuneraciones imponibles en los últimos diez años. Además, dicha pensión debe ser superior a la pensión máxima

con aporte solidario (PMAS)48.

En este sentido, ya existe la posibilidad de retirar fondos, bajo las condiciones señaladas. Ahora, considerando

la experiencia de Perú, disminuir el criterio a un retiro de fondos sin límites que resguarden la seguridad del

pensionado, podría significar un riesgo tanto para los actuales jubilados, como para los futuros, en el sentido de

que podrían consumir o invertir equivocadamente sus fondos, quedando una importante parte de la población,

o bien desamparada, o bien dependiente del pilar solidario. No obstante, existe al menos una situación en la

cual es loable el retiro de ahorros, a saber, cuando una persona, a la edad que sea, es diagnosticada de una

enfermedad terminal.

En efecto, no es razonable que se retengan los ahorros de una persona cuya expectativa de vida se reduce de tal

forma que no podrá aprovecharlos con el fin para el que se encuentran definidos, esto es, financiar su pensión.

Es decir, si consideramos que el cálculo actuarialmente más justo es el que reconoce de la forma más precisa la

expectativa de vida de una persona, el hecho de padecer una enfermedad terminal debería afectar directamente a

la tabla de mortalidad individual de quien lo padece, anticipando el momento y monto de la pensión. Por lo mismo

consideramos necesario y viable aplicarlo a nuestro país.

Desde la experiencia internacional, podemos observar que esta medida es aplicada en distintos esquemas de pensión.

En Australia, Inglaterra y Canadá, por ejemplo, se autoriza que las personas que sufren una enfermedad terminal

y que morirán en un período de 24, 12 y 6 meses, respectivamente, puedan acceder a sus fondos previsionales49.

En nuestro caso, conviene hacer ciertas precisiones. En principio, la condición de enfermo terminal debe ser

diagnosticada por una Comisión Médica50, la que debería permitir el retiro de los fondos de pensión siempre y cuando

la expectativa de vida de quien padece la enfermedad terminal no supere los 6 meses. Esto en términos generales.

En caso de que el diagnosticado de enfermedad terminal sea un jubilado, el retiro de sus fondos dependerá de la

modalidad de pensión por la que optó, dada las diferencias que existen entre retiro programado, renta vitalicia y

renta vitalicia diferida. Ahora bien, dado que existe la posibilidad de que el enfermo terminal pueda sobrevivir,

debe existir un seguro de sobrevida que cubra estas excepciones, el que deberá ser pagado antes de que se retiren

los fondos, con el fin de que el sobreviviente reciba una pensión.

48 A octubre de 2019 el monto es de $325.646 (pesos chilenos).49 Ya se han dado señales en esa línea. AFP CUPRUM, por ejemplo, ha expresado su disposición al retiro anticipado de fondos en casos excepcionales, como son enfermedad catastrófica y enfermedad terminal. También se han presentado mociones parlamentarias que buscan posibilitar algún retiro anticipado con otros fines. Sin embargo, a nuestro parecer estas iniciativas desvirtúan el objetivo primordial del sistema previsional, poniéndolo en riesgo.50 La reforma ya considera las comisiones médicas para efectos de percibir el seguro de dependencia, sin embargo, dado esta nueva atribución debe ser fortalecida con su debida fiscalización.


Por último, no debemos olvidar que el sistema de pensiones no se sostiene por sí mismo, sino que depende de

la mantención de un sistema económico estable, que tienda a un aumento de la productividad, formalización

del empleo y mejora en las capacidades de los trabajadores. En este sentido, la reforma debe ir acompañada

de medidas que tiendan a flexibilizar la jornada laboral, incentivar las capacitaciones, así como también

volver a tener tasas de crecimiento elevadas, entre otras medidas vinculadas a la modernización laboral,

modernización del Estado, fomento de la libre competencia y economía del futuro.


4. Nuestras propuestasDicho esto, con el objetivo de robustecer el sistema previsional chileno de cara a los desafíos actuales, consideramos

necesario:

1. Crear la facultad al interior del Estado para que un organismo técnico e independiente, que tenga por función

anticiparse a los escenarios que podrían redundar en bajas pensiones, y producir documentos que contengan

recomendaciones para abordarlos.

2. Permitir la cotización a través del consumo, para así disminuir las barreras que se encuentran en aquellos costos

de transacción presentes al momento en que los individuos disponen de fondos transitorios, que podrían ser

destinados a la cuenta de capitalización individual.

3. Implementar un sistema de adscripción automática a un APV, con cláusula de salida, cuyo aporte sea de un 1%

sobre el sueldo.

4. Reemplazar gradualmente la comisión sobre sueldo a una comisión sobre saldo acumulado.

5. Establecer un acuerdo nacional entre oficialismo y oposición, que reconozca la necesidad de aumentar la edad de

jubilación a 67 años tanto para hombres como mujeres, con gradualidad.

6. Que el Ministerio de Educación cumpla un rol más activo en materia de educación previsional.

7. Reducir el encaje de un 1% a un 0,5% para así disminuir las barreras de entrada y facilitar la competencia.

8. Permitir el retiro anticipado de fondos de pensión en caso de ser diagnosticado de enfermedad terminal por la

Comisión Médica, con una expectativa de vida no superior a 6 meses. Previo al retiro de fondos, el enfermo terminal

deberá contratar un seguro de sobrevida, que permita que igualmente reciba una pensión en caso de sobrevivir.

9. Complementar reforma con medidas que tiendan a un aumento de su productividad, empleo, formalización y

mejora en las capacidades de los trabajadores.


5. Referencias·Álvarez, Paola (2019). Sistema de Pensiones de capitalización Individual. Biblioteca del Congreso Nacional de Chile

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·Arellano, J.P. (2017). Mejorar las pensiones: aportes al debate. CIEPLAN. Mayo 2017.

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·CEP (2018). Aumentar la densidad de cotizaciones: Clave en una reforma efectiva de pensiones. Puntos de

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·Deslauries et al. (2018). Estimating the Impacts of Payroll Taxes: Evidence from Canadian Employer Employee Tax

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·Gruber, J. (1997). The incidence of payroll taxation: evidence from Chile. Journal of Labor Economics. Volume 15.

·Horizontal (2019). Modernización laboral: Reducción de jornada con flexibilidad. Disponible en https://www.

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·Superintendencia de pensiones, (2019). Número, monto promedio de las pensiones autofinanciadas en U.F. y

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·Superintendencia de pensiones, (2018). Determinantes del nivel de pensión. Documentos de trabajo, 59.

·Valdés, S, (2014). AFP estatal: ¿mejora el sistema de pensiones en Chile? Análisis del proyecto de ley que crea una

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·Whitehouse, Edward (2014). Earning related schemes: Design, options and experience. World Bank core course.

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Italy

Portugal

Netherlands

Turkey

02 04 06 08 0 100 120

102,1

100,6

94,9

93,2

91,8

89,6

88,4

83,8

81,8

80,2

75,7

75,1

74,5

66,1

65

62,9

60

59,5

57,4

56,7

54,9

53,7

53,4

50,5

49,1

48,8

45,1

44,9

43,2

42,6

42,3

40,1

40

38,6

29,6

29

6. AnexosAnexo 1: Tasas de reemplazo netas futuro promedio

Fuente: OECD (2017).

REFORMA AL SISTEMA DE PENSIONES - horizontalchile.cl · a las rentas vitalicias (2004) 5 y la...

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