TEORÍA Y PRÁCTICA SOBRE SISTEMAS DE … · Hotel Taj Mahal, New Delhi, India MEJORES FORMAS DE...

INFORME DE LA CONFERENCIA

MEJORES FORMAS DE

Protección A LA

NiñezTEORÍA Y PRÁCTICA SOBRE SISTEMAS DE PROTECCIÓN A LA NIÑEZ

13–16 Noviembre 2012Hotel Taj Mahal, New Delhi, India

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IÑEZ

Esta es una publicación conjunta del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Save the Children y Visión Mundial.

Los organizadores de la conferencia quisieron reconocer a la GHR Foundation y United States Agency for International Development (USAID) por su generoso apoyo a la conferencia “Mejores formas de protección a la niñez: teoría y práctica sobre sistemas de protección a la niñez”.

foundation®

Este informe de la conferencia “Mejores formas de protección a la niñez: teoría y práctica sobre sistemas de protección a la niñez” ha sido preparado para facilitar el intercambio de conocimientos y alentar el debate.

Está permitido copiar, difundir o utilizar de otra forma la información de este informe, siempre que se reconozcan las fuentes. Esta es la forma de mención que sugerimos: UNICEF, ACNUR, Save the Children y Visión Mundial, Mejores formas de protección a la niñez: teoría y práctica sobre sistemas de protección a la niñez, Informe de la conferencia, UNICEF 2013.

El texto no ha sido editado según las normas de las publicaciones oficiales y UNICEF, ACNUR, Save the Children y Visión Mundial no aceptan ninguna responsabilidad en caso de errores.

Las designaciones que aparecen en esta publicación no implican ninguna opinión ni la situación jurídica de ningún país o territorio, ni de sus autoridades, ni la delimitación de fronteras.

Este texto ha sido traducido del original en inglés por Carlos Díez y María Victoria Rodil.

© 2013 Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

Todos los documentos y presentaciones de la conferencia, incluido este informe, pueden consultarse en http://knowledge-gateway.org/sharekluo5tgnjrn31p71ra1zp7b2hnkl48j5vz27/childprotection/cpsystems/cpsconference/library

http://knowledge-gateway.org/sharekluo5tgnjrn31p71ra1zp7b2hnkl48j5vz27/childprotection/cpsystems/cpsconference/library


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proteger a la niñez

ReconocimientosEl éxito de la conferencia “Mejores formas de protección a la niñez: teoría y práctica sobre sistemas de protección a la niñez” no hubiera sido posible sin el compromiso sincero de todos sus participantes para compartir sus conocimientos y experiencia a fin de lograr lo mejor para todos los niños. Los organizadores conjuntos de la conferencia quisieran agradecer a las numerosas personas que promueven la innovación y aportan su influencia a los sistemas de protección a la niñez, que asistieron a la conferencia y que ofrecieron sus perspectivas desde el punto de vista de los gobiernos, el sector docente, y las organizaciones multilaterales y nacionales. La conferencia se beneficia enormemente de todas estas contribuciones durante la semana de su duración, y queremos que los niños se beneficien de esta labor importante durante muchos años.

Los organizadores quisieran agradecer también a Kate Mahoney y Shaula Bellour, las relatoras de la conferencia, por sus incansables esfuerzos en la preparación y redacción de este informe, tanto durante la conferencia, como después de la misma. Su labor se agradece enormemente. Los participantes en la conferencia también ofrecieron una considerable asistencia con resúmenes de los debates de las mesas redondas, debates de “grupos comunes” y reuniones paralelas. Sin su apoyo, nunca hubiéramos podido capturar la riqueza y la variedad del debate.

Los organizadores de la conferencia reconocen el generoso apoyo de la GHR Foundation y el Displaced Children and Orphan’s Fund de la United States Agency for International Development (USAID) por lograr que la conferencia haya sido posible y atraer la atención y la participación a escala mundial.

Los organizadores quisieran reconocer también al comité dirigente de la conferencia por su labor a la hora de elaborar el concepto y el diseño de la conferencia, y hacerlo realidad: Kendra Gregson, del Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), Monika

Sandvik-Nylund, del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), Bill Bell y Eva Bellander, de Save the Children, y Arelys Bellorini, de Visión Mundial. También se aprecia enormemente el amplio aporte de la oficina de UNICEF en la India, y especialmente de Dora Giusti, a la hora de apoyar la coordinación de la logística de la conferencia.

Estamos muy agradecidos a Prem Narain, Secretaría, Ministerio de la Mujer y el Desarrollo del Niños de la India por participar e inaugurar la conferencia. Por último, nos gustaría ampliar un agradecimiento sincero a todos los oradores que ofrecieron las bases de una semana dinámica, así como a los numerosos presidentes y coordinadores que ayudaron a mantener enfocado el debate. Se trata de, por orden alfabético: Sohail Abassi, Agnes Akosuo Aidoo, Essam Ali, Louis-Georges Arsenault, Armando Barrientos, Charles Badenoch, Amy Bess, Rosangela Berman Bieler, Allan Best, Susan Bissell, David Brickey Bloomer, Gwen Burchell, Gary Cameron, Mark Canavera, Thomas Chandy, Laurent Chapuis, Vivian Cherue, Phintsho Choeden, Saisuree Chutikul, Rebecca Davis, Benedito Dos Santos, Montserrat Feixas Vihé, Anna Feuchtwang, Bill Forbes, Pennie G. Foster-Fishman, Laura Fragiacomo, Aida Ghorbel, Philip Goldman, Dilli Guragai, Turid Heiberg, Joanina Karugaba, Theresa Kilbane, Alexander Krueger, Catherine Love, Matilde Luna, Preeti Madan, Bernadette Madrid, Nankali Maksud, Mubarak Maman, Andrew Mawson, Morag McArthur, David McLoughlin, Rolando Melo Latorre, Amanda Melville, Najat M’jid, Alejandro Morlachetti, Bhalchandra Mungekar, Eileen Munro, Florence Mutyabule, Jachen C. Nett, Dan O’Donnell, Jacqueline Oduol, Gabriela Olguin, Marta Santos Pais, Nadine Perrault, Nikhil Roy, Alison Sutton, Diane Swales, Ron Pouwels, Marit Skivenes, Louise Ellen Teitz, Joachim Theis, Enakshi Ganguly Thukral, Nim Thoth, Stephen Wainaina, John Williamson y Fred Wulczyn. Su compromiso hacia la protección a la niñez y su capacidad para transformar su conocimiento en acción sobre el terreno fueron fundamentales para la conferencia.

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ÍndiceReconocimientos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .i

Abreviaturas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .iv

Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1

I. Lo “más avanzado” en los sistemas de protección a la niñez. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

¿Qué es un sistema de protección a la niñez? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

¿Por qué un sistema? Consolidar y articular la transición hacia un enfoque de sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

Los beneficios de un enfoque de sistemas a la protección a la niñez . . . . . . . . 4

¿Quién participa en el sistema?. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

¿Qué tipo de sistema? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 4

¿Cuáles son el alcance y los límites de los sistemas de protección a la niñez? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

II. Desarrollo de los sistemas de protección a la niñez en entornos diferentes. . . . . . . . . . 6

Hacia una tipología de los sistemas de protección a la niñez . . . . . . . . . . . . . . . . 6

Explorar el desarrollo de los sistemas de protección a la niñez en distintas regiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

III. Fortalecimiento del sistema. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

El pensamiento de los sistemas orienta el fortalecimiento de los sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .14

Enfoques del fortalecimiento del sistema de protección a la niñez: la importancia de los diferentes actores . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .19

Fortalecer los componentes del sistema de protección a la niñez . . . . . . . . . .22

Pensar el sistema de protección a la niñez en su relación con otros sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .29

IV. Conceder prioridad a la prevención. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33

V. Medir el rendimiento de los sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .35

VI. Temas y grupos en una perspectiva de sistemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

Fortalecimiento del sistema de protección a la niñez: ¿los temas como puntos de entrada? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .40

Tener en cuenta los temas de protección del niño y de los grupos seleccionados desde una perspectiva de sistemas. . . . . . . . . . .40

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VII. Obstáculos y oportunidades para el fortalecimiento de los sistemas . . . . . . . . . . . . . .49

Lecciones de un examen de sistemas de protección a la niñez en Inglaterra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .49

Superar los obstáculos y aprovechar las oportunidades . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .51

VIII. Resumen de los análisis y los hitos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .58

IX. Conclusiones. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

Esferas de consenso sólido consenso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .62

Nuevos puntos de vista . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .64

Cuestiones sin resolver . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .66

ANEXOS. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67

Anexo 1: Bibliografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .67

Anexo 2: Lista de participantes en la conferencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .71

Anexo 3: Programa de la Conferencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .77

Anexo 4: Metodología del grupo común . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .82

Anexo 5: Fotografía de la conferencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .85

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Abreviaturas

ACNUR Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados

ASEAN Asociación de las Naciones del Sudeste Asiático

CDN Convención sobre los Derechos del Niños

CEDAW Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer

CPU Unidad de protección a la niñez

EAPRO Oficina Regional de Asia Oriental y el Pacífico

ECE Europa Central y del Este

ICPS Mecanismo Integrado de Protección a la Niñez

MENA Oriente Medio y África del Norte

ONG Organización no gubernamental

OCDE Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OMS Organización Mundial de la Salud

PN Protección a la niñez

PN MERG Grupo de Referencia de seguimiento y evaluación de la protección a la niñez

PDI Personas desplazadas internamente

UNICEF Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia

1


IntroducciónLos sistemas protección a la niñez (PN) son ciertas estructuras, funciones y capacidades que se han reunido para prevenir y responder a la violencia, el abuso, el abandono y la explotación de la infancia1. En noviembre de 2012, más de 130 responsables políticos, académicos, profesionales y expertos que trabajan en sistemas de PN2 se reunieron en Nueva Delhi durante cuatro días para:

1) Examinar y consolidar lo que se ha aprendido hasta ahora sobre el desarrollo y la reforma de dichos sistemas de PN;

2) Analizar nuevas ideas sobre los sistemas y explorar su pertinencia; y

3) Delinear una agenda para el trabajo futuro en los sistemas de PN.

El grupo procedía de 50 países, incluidos los representantes de más de 15 organizaciones no gubernamentales (ONG), 20 gobiernos, 14 instituciones académicas, la Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas sobre

1 Conferencia sobre los sistemas de protección a la niñez, Notas de concepto, Nueva Delhi, noviembre de 2012.

2 La protección a la niñez comprende medidas y estructuras para evitar todas las formas de abuso, abandono, explotación y violencia que afectan a los niños, y responder a ellas, de conformidad con el artículo 19 de la Convención sobre los Derechos del Niño y tal como se debate en el Comentario General No. 13 (2011) del Comité de los Derechos del Niño, “El derecho del niño a la libertad de todas formas de violencia”, CRC/C/GC/13, 18 de abril de 2011.

la Violencia contra los Niños y el Relator Especial sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la pornografía infantil, así como la representación del Comité de los Derechos del Niño (para más detalles, consulte la lista de participantes en el anexo 2). La conferencia reunió a dos grupos importantes en el sector de la protección a la niñez que rara vez tienen la oportunidad de interactuar, aunque compartan intereses comunes: uno de ellos está formado por los “innovadores”, las “personas influyentes” y los “líderes de opinión” en el pensamiento sistémico, que trabajan en la docencia o las organizaciones internacionales. El otro grupo incluye “ejecutores” en el gobierno o las ONG que están elaborando y aplicando las políticas relacionadas con la reforma y el fortalecimiento de esos sistemas. Cuatro organizaciones –el Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF), el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), Save the Children y Visión Mundial– organizaron conjuntamente la conferencia.

El formato de la conferencia fue diseñada para alcanzar los siguientes objetivos: consolidar las esferas en que se alcanzaron consensos; incorporar nuevas ideas a fin de ampliar y perfeccionar los enfoques para trabajar en sistemas de PN; y comprometer a los participantes en un debate estructurado a fin de trabajar hacia un programa colectivo para la labor futura en los sistemas de PN. El discurso inaugural y otras intervenciones plenarias presentaron opiniones sobre cuestiones importantes para alentar la reflexión y el debate sobre los temas, mientras que las sesiones plenarias de los grupos temáticos incluyeron dos a tres oradores que presentaron diferentes perspectivas sobre un tema común. Las mesas redondas simultáneas abordaron diferentes aspectos de una cuestión más amplia, y en ellas participaron por lo general de uno a tres oradores y un máximo de 35 personas. Los “grupos comunes” estaban compuestos por 10 participantes que se reunieron cada día de la conferencia para reflexionar y debatir sobre temas clave, y articular las conclusiones en torno a los objetivos de la conferencia (sírvase consultar el Anexo 4 para más información sobre los grupos comunes). Los organizadores de la conferencia también

Expectativas de los participantes en la conferencia:

◆ Aclarar y desmitificar los sistemas de PN y articular el valor añadido de un enfoque de sistemas

◆ Facilitar el aprendizaje de las mejores prácticas de los sistemas de PN

◆ Explorar cómo los sistemas de PN son considerados por los diferentes actores y en diferentes escenarios

◆ Situar al niño como actor clave y protagonista del sistema de PN

◆ Poner en marcha un compromiso mayor para fomentar un aprendizaje basado en datos empíricos y un diálogo para establecer y fortalecer los sistemas de PN

2


establecieron “reuniones paralelas” espontáneas en respuesta a las solicitudes de los participantes3.

La conferencia en sí fue una jornada de exploración y debate sobre los sistemas de PN. Este informe trata de: 1) resumir el contenido esencial de las presentaciones y debates; 2) proporcionar un análisis y documentar la jornada; y 3) proponer un agenda, o al menos una dirección, para el trabajo futuro en los sistemas de PN. Por lo tanto, la estructura del informe se aproxima a la de la propia conferencia y proporciona un resumen de cada una de las sesiones

3 Durante la conferencia se reunieron cuatro grupos paralelos: académicos; representantes del gobierno; personas interesadas en debatir la tipología de los sistemas de PN; y las personas interesadas en las actividades del programa para después de 2015.

plenarias y presentaciones durante las mesas redondas y los debates paralelos. Los recuadros con texto morado incluyen el resumen y la síntesis de las discusiones mientras que los recuadros con texto verde incluyen el análisis y representan “hitos en el camino”. El informe se basa principalmente en las notas de las sesiones y presentaciones y/o documentos presentados por los oradores, y se basa en los documentos de antecedentes proporcionados por los organizadores de la conferencia y, en algunos casos, en los documentos de referencia de los oradores. Los aportes de los debates de los grupos comunes se incorporan en todo el documento, por lo general dentro de la síntesis de la discusión y el análisis. El informe está estructurado de la siguiente manera:

Sección I Se basa en los documentos de antecedentes, así como en el discurso inaugural y las palabras de bienvenida, y resume los acontecimientos que han llevado a “lo más avanzado” en los sistemas de PN. En esta sección se destacan las esferas de consenso y cuestiones para el debate articuladas antes de la conferencia.

Sección II Presenta una tipología de los sistemas de PN y explora cómo los sistemas de PN se han desarrollado en diferentes contextos y cómo una tipología de los sistemas de PN podría ser útil para clasificar y aprender de las diferentes experiencias.

Sección III Se centra en el fortalecimiento de los sistemas, presenta la evolución reciente de los sistemas de pensamiento que se aplican a la protección a la niñez y otros sistemas sociales, explora el fortalecimiento de los componentes del sistema de PN, y examina la relación entre los sistemas de PN y otros sistemas relacionados.

Sección IV Aborda la importancia de la prevención como una característica clave de los sistemas de PN.

Sección V Examina los desafíos y las posibilidades para la medición del desempeño de los sistemas.

Sección VI Explora cuestiones específicas sobre la protección a la niñez y de grupos seleccionados de niños, en el marco de una perspectiva de sistemas.

Sección VII Considera las lecciones aprendidas sobre la reforma del sistema y enfoca la superación de los obstáculos y el aprovechamiento de las oportunidades para el fortalecimiento de los sistemas, incluyendo el papel de los actores clave.

Sección VIII Resume el análisis y destaca los hitos que se destacan en el informe.

Sección IX Describe las conclusiones de la conferencia, incluyendo las esferas de consenso, los temas que se deben seguir explorando y las acciones a emprender para ayudar a continuar la evolución del pensamiento y la práctica de los sistemas de PN.

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I. Lo “más avanzado” en los sistemas de protección a la niñezEn su discurso de apertura, Susan Bissell, Directora Asociada de UNICEF, Jefa de Protección a la niñez, señaló las áreas de consenso en los sistemas de PN como una base que podría servir de punto de partida para la conferencia, así como las cuestiones clave relacionadas con la discusión y el debate para avanzar en el programa.

¿Qué es un sistema de protección a la niñez?La Dra. Bissell hizo hincapié en que, a pesar de las perspectivas ligeramente diferentes, muchas organizaciones de protección a la niñez están de acuerdo en que un sistema de PN se puede definir como: ciertas estructuras, funciones y capacidades formales e informales que se han reunido para prevenir y responder a la violencia, el abuso, el abandono y la explotación de los niños4. Por lo general, hay un consenso en que un sistema de PN se compone de los siguientes elementos: recursos humanos, finanzas, leyes y políticas, gobernanza, seguimiento y recopilación de datos, así como servicios de protección y de respuesta y gestión de la atención. También incluye diferentes actores: los niños, las familias, las comunidades, las personas que trabajan a nivel subnacional o nacional, y quienes trabajan a nivel internacional. Lo más importante son las relaciones e interacciones entre estos componentes y los actores dentro del sistema. Son los resultados de estas interacciones los que componen el sistema.

¿Por qué un sistema? Consolidar y articular la transición hacia un enfoque de sistemasEn los últimos años se ha renovado el pensamiento sobre cómo hacer frente a los riesgos para la protección a la niñez a nivel mundial. En el “hemisferio norte”, muchos sistemas legales de PN existentes necesitan una reforma, y se ha producido un alejamiento de una interpretación en sentido estricto forense de la PN hacia un mayor énfasis en la intervención temprana, la prevención y el apoyo a la familia, incluidos los esfuerzos para reconfigurar la PN como parte de la vida cotidiana en las comunidades. En contextos de bajos y medianos ingresos, donde


la capacidad del gobierno puede ser limitada, los sistemas son a menudo una combinación de elementos más jurídicamente oficiales y menos consuetudinariamente oficiales5. Durante las últimas décadas, el análisis, la programación y la financiación de la protección a la niñez se han centrado en temas específicos o grupos de niños vulnerables, como la violencia contra los niños, el matrimonio infantil, la explotación sexual, el cuidado alternativo, la justicia para los niños, los niños afectados por las fuerzas y los grupos armados, la trata, el trabajo infantil y la separación de los niños. Sin embargo, este “enfoque en los problemas” ha dado lugar a que se produjeran respuestas superpuestas, sin coordinación y fragmentadas, como lo demuestra, por ejemplo, la variedad de planes de acción nacionales que los países han elaborado sobre diferentes cuestiones de protección a la niñez. De hecho, muchos niños pueden enfrentar múltiples problemas de protección a la niñez y estas respuestas basadas en cuestiones concretas pueden hacer frente a un problema, pero por lo general no pueden proporcionar una solución completa6.

En los últimos años, una serie de documentos y actividades importantes han reforzado este cambio hacia un enfoque de sistemas para la protección a la niñez. En 2006, el Estudio del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la Violencia contra los Niños recomienda que “todos los Estados elaboren un marco multifacético sistemático para responder a la violencia contra los niños que se integre en procesos de planificación nacional7“. Una Conclusión del Comité Ejecutivo del ACNUR en 2007 sobre los niños en situación de riesgo indicó que “los Estados deben promover el establecimiento y la ejecución de sistemas de protección a la niñez…8” En 2008, UNICEF organizó un Seminario Mundial de Cartografía de Sistemas de Protección a la niñez en el que los participantes llegaron a la conclusión de que una concepción común de los sistemas de

5 Ibid.6 Wulczyn, Fred, et al., ‘Adaptación de un enfoque de la protección de la

infancia basado en los sistemas: conceptos y consideraciones fundamentales’, UNICEF, 2010. Este documento estableció las bases de nuevos pensamientos sobre sistemas en relación con la protección a la niñez.

7 Pinheiro, Paulo Sérgio, Informe Mundial sobre la Violencia contra los Niños, UNICEF, 2006, p. 18.

8 EXCOM ACNUR, Conclusion on Children at Risk, No. 107 (LVIII) (2007).

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PN sería un requisito previo importante para hacer avanzar los esfuerzos de protección a la niñez9. Al mismo tiempo, los actores internacionales, incluidas las ONG, las organizaciones de las Naciones Unidas y los donantes que trabajan en la protección a la niñez, tanto en situaciones de emergencia como en tareas de desarrollo, se han alejado cada vez más de un enfoque en temas y grupos de niños específicos y avanzan hacia un enfoque de sistemas para la protección a la niñez. Las cuatro organizaciones que organizaron conjuntamente la conferencia, así como otros grupos activos sobre el terreno, como Terre des Hommes, han publicado recientemente trabajos en los que indican su comprensión y apoyo a los sistemas de PN10 11 12 13 14 15.

Los beneficios de un enfoque de sistemas a la protección a la niñezComo la Dra. Bissell señaló en su discurso, hay pruebas que reflejan que no adoptar un enfoque de sistemas NO funciona. El acuerdo es generalizado en que los beneficios de un sistema de PN incluyen:

◆ Un aumento de la cobertura al prestar servicios a todos los niños, así como un enfoque en determinados niños;

◆ El reconocimiento de las de los vínculos existentes entre los múltiples riesgos a la protección a la niñez que afectan a muchos niños, lo que promueve el examen y la coordinación eficientes de los múltiples riesgos contra la protección y de las respuestas;

◆ La reducción de la fragmentación de los programas y políticas, y por lo tanto una mayor coherencia;

9 UNICEF, Summary of Highlights: UNICEF Global Child Protection Systems Mapping Workshop, Bucarest, 2008.

10 Wulczyn, Fred, et al., ‘Adaptación de un enfoque de la protección de la infancia basado en los sistemas: conceptos y consideraciones fundamentales’ UNICEF, 2010.

11 Véase, por ejemplo, Save the Children, Why Effective National Child Protection Systems Are Needed, 2006, y Building Rights-based National Child Protection Systems: A concept paper to support Save the Children’s work, 2010.

12 Visión Mundial, ‘A Systems Approach to Child Protection: A Visión Mundial discussion paper’ (2011).

13 ACNUR, A Framework for the Protection of Children (2012).14 Terre des Hommes, Enhancing Child Protection Systems (2011).15 El examen 10 años después del informe sin precedentes de Graça Machel

acerca de las repercusiones de los conflictos armados sobre los niños, realizado en 2009, recomendó la creación de sistemas y de capacidad a nivel nacional para proteger a los niños contra la violencia, la explotación y el abuso después de las situaciones de emergencia y de los conflictos.

◆ El potencial de una mayor eficiencia a través de la creación de sinergias en la gestión y la orientación, por ejemplo;

◆ Un mayor hincapié en la prevención, mientras que un enfoque sobre los temas tiende a centrarse en la respuesta a violaciones específicas;

◆ Un enfoque integral que nos permite ver a un niño y sus problemas desde múltiples ángulos;

◆ El reconocimiento de la protección a la niñez como sector y como elemento intersectorial, y que por tanto requiere la integración con otros sectores, como la salud y la protección social;

◆ La participación de muchos profesionales que aportan diferentes experiencias y perspectivas.

¿Quién participa en el sistema?La Dra. Bissell reconoció ampliamente a los múltiples actores de la PN que trabajan en los sistemas de PN. Señaló que existe un acuerdo general sobre el papel del Estado como responsable del sistema de PN y de la importancia y centralidad del niño, la familia y la comunidad para el sistema. Señaló que la exploración de las funciones relativas y la importancia de los diferentes actores en diferentes contextos es un importante tema de discusión de la conferencia.

¿Qué tipo de sistema?La Dra. Bissell destacó que existe un consenso en que en todas partes existen sistemas de PN, aunque sea de manera incompleta. Un sistema dado puede incluir más o menos elementos formales y puede funcionar de manera más o menos eficaz, pero no obstante sigue siendo un sistema. También hay acuerdo en que un enfoque de sistemas no implica un enfoque de “talla única”. La manera en que se estructura un sistema y su nivel de desarrollo, cohesión y eficacia dependen de un contexto más amplio. Entre los factores contextuales clave hay que destacar la

“Un sistema que pase por alto las normas sociales

será rechazado. Las normas sociales no solamente

abordan los problemas, sino también las soluciones.”

Participante de la conferencia

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prevalencia y la comprensión de los diferentes riesgos de protección a la niñez, la fortaleza de la economía, la calidad de la gobernanza, la eficacia del sistema legal, la incidencia de los desastres naturales, las situaciones de conflicto y la presencia de refugiados o poblaciones desplazadas.

Un sistema refleja las normas y valores socioculturales de las personas involucradas. Por ejemplo, las normas culturales en torno a la medida

en que la población acepta la posible intervención del gobierno en sus casas y la relación del niño con el Estado, y de la familia con el Estado, son fundamentales para la formación de los sistemas de PN. Estas normas se refieren a los valores en relación con el tratamiento de los niños y los derechos de los niños a la protección. La manera en

que estos factores contextuales determinan la forma y el alcance de un sistema de PN dado –y cómo apoyan o limitan los esfuerzos para fortalecerlo– fueron cuestiones importantes que se exploraron durante la conferencia.

¿Cuáles son el alcance y los límites de los sistemas de protección a la niñez?Hay un acuerdo general en que la protección a la niñez es a la vez sectorial e intersectorial. Por lo tanto, es importante explorar el alcance y los límites de los sistemas de PN y cómo interactúan con otros sistemas sociales, como la salud y la protección social16. Asimismo, dada la importancia de la responsabilidad del Estado para garantizar la protección a la niñez, es importante examinar la coordinación de los sistemas de PN a través de fronteras geográficas o administrativas dentro de los países y también a nivel internacional.


Saisuree Chutikul, Representante para derechos de la infancia de la Comisión sobre la promoción de la protección de los derechos de las mujeres y los niños de la Asociación de Países del Sudeste Asiático (ASEAN), Tailandia, habló sobre el alcance y los límites de los sistemas de PN, y comentó que la interacción y la integración de la protección a la niñez con otros sectores, como la salud, la educación y la protección social, pueden adoptar diferentes formas. Usó una analogía para describir la relación entre los sistemas de PN y otros sistemas sociales, y señaló que “podría ser una ensalada en la que se puede ver cada parte o podría ser una torta en el que se mezclan los ingredientes para formar una nueva identidad.”

Louise Ellen Teitz, Primera Secretaria de la Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado, Países Bajos, abordó estos límites en su presentación sobre la Conferencia y los Convenios de La Haya17, y destacó la importancia de concebir que ciertos elementos de los sistemas de PN operan más allá de los límites de las fronteras nacionales. Explicó que las Convenciones de La Haya forman un marco normativo internacional para proteger a los niños frente a los riesgos específicos de sufrir daños a la hora de cruzar fronteras, y cómo la Conferencia de La Haya facilita el trabajo de las redes internacionales de jueces y autoridades centrales que colaboran con los Estados signatarios para aplicar las convenciones. Como señaló la profesora Teitz, La Haya establece un marco jurídico estandarizado en el que cada país puede incorporar elementos formales e informales en el marco de su propio sistema nacional de PN. Hizo hincapié en que los esfuerzos de protección a la niñez no se detienen, ni deben detenerse, en las fronteras, y por lo tanto el sistema jurídico tiene que cruzar las fronteras con el fin de proteger a los niños. Otro ejemplo de esto son las medidas adoptadas por los distintos organismos regionales, como la Unión Europea, con sus iniciativas sobre temas tales como el tratamiento de los menores no acompañados y la violencia contra los niños.

17 Los Convenios de la Conferencia de la Haya de Derecho Internacional Privado incluyen: Convenio de 1980 sobre la sustracción internacional de menores; Convenio de 1993 sobre adopción internacional; Convenio de 1996 sobre la protección a la niñez; y el convenio de 2007 sobre las obligaciones alimenticias. Estos convenios se pueden consultar en <www.hcch.nl>.

“Las familias y los niños no prestan atención a las fronteras; el hambre y la guerra no reconocen fronteras… Los países no pueden

hacerlo solos, deben depender de cada uno para proporcionar

protección internacional transfronteriza para los niños.”

Louise Ellen Teitz

www.hcch.nl

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II. Desarrollo de los sistemas de protección a la niñez en entornos diferentesLos sistemas de protección a la niñez se han desarrollado de diferentes formas en distintos países y regiones en función de una serie de factores contextuales. El paso a un enfoque de sistemas ha llevado a renovar los esfuerzos para revisar y comparar los sistemas de PN entre países y regiones. Una tipología de los sistemas de PN, como se explica a continuación y se mencionó en las sesiones de mesas redondas, puede servir para apoyar este análisis.

Hacia una tipología de los sistemas de protección a la niñezMuchos sistemas de PN comparten características similares o características esenciales que pueden servir de base para clasificarlos o agruparlos en distintos “tipos” o categorías de sistemas. El desarrollo de una tipología o clasificación de los sistemas de PN en todo el mundo tiene el potencial de facilitar el debate sobre los objetivos y el funcionamiento de los sistemas, e informar las decisiones tomadas acerca de la manera en la que puede llegar a desarrollarse un sistema particular. Agrupar a los países según una característica o una serie de características compartidas permite al responsable de políticas o al analista pasar por alto los detalles de cada sistema individual y centrarse en patrones similares que se repiten en todos los países. El documento de la conferencia “Hacia una tipología de los sistemas de protección a la niñez” propone un marco para los debates de las mesas redondas sobre el desarrollo de los sistemas de PN en diferentes escenarios de todo el mundo. La tipología propuesta pretende ser aplicable a nivel mundial, incluyendo los sistemas menos formales, así como sistemas más formales y legales18.

El documento de la conferencia sugiere cuatro posibles “dimensiones” o variables que pueden proporcionar una vía para categorizar los sistemas de PN de acuerdo a su ubicación con respecto a una o más de esas dimensiones. Cada una de las dimensiones es una ampliación de categorías utilizadas en tipologías anteriores, en un esfuerzo

18 “Hacia una tipología de sistemas de protección a la niñez”, Documento de debate preparado para la Conferencia sobre sistemas de protección a la niñez, Nueva Delhi, noviembre de 2012.

para proporcionar categorías que sean pertinentes a nivel mundial.

1) Orientación describe el enfoque general del sistema para el niño en su familia y comunidad. Por ejemplo:

◆ Punitiva: el sistema da prioridad a la protección de la sociedad contra los niños que se ven como una amenaza.

◆ Instrucción moral/rescate: el sistema da prioridad a rescatar a los niños considerados como un riesgo de contaminación moral a causa de la falta de atención adecuada de la familia.

◆ Bienestar: el sistema da prioridad a las privaciones y carencias más generales de bienestar del niño, en particular la pobreza, ya que afectan el bienestar físico social y psicológico de los niños, en lugar de los temas de protección a la niñez por sí mismos.

◆ La armonía comunitaria: el sistema está diseñado para garantizar el mantenimiento de la armonía comunitaria y social en cuyo contexto los niños han sufrido daños (por ejemplo, a través de la mediación, la compensación económica u otro tipo de restitución) con la prioridad centrada en la preservación de los lazos familiares, vecinales y comunales.

◆ Protección a la niñez: el sistema da prioridad a la protección a la niñez contra la violencia a través de intervenciones jurídicas y coercitivas.

◆ Apoyo a la familia: el sistema da prioridad a trabajar con la familia para reducir el daño a los niños, es decir, ayudar a los niños y los progenitores mediante el apoyo.

◆ Orientación centrada en los niños y basada en los derechos: el sistema da prioridad a los derechos del niño, en particular a la protección y la importancia del apoyo a los padres y otros cuidadores para lograrlo.

2) Más o menos formales describe el grado de formalización del sistema de PN, sobre todo en

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la medida en que el Estado regula el sistema a través de la legislación y las políticas. La mayoría de los sistemas incluyen aspectos menos y más formales que coexisten e interactúan, es decir, menos elementos legales del sistema que están regulados por el Estado y más elementos de base comunitaria que se derivan de la costumbre.

3) Contexto describe la correspondencia entre la naturaleza del sistema de PN y la evolución socioeconómica y política a nivel general del país. Por ejemplo:

◆ Frágil: las instituciones del Estado son muy débiles o en situación de derrumbe como para ofrecer protección; en situaciones de emergencia, la acción humanitaria internacional puede sustituir temporalmente la función del Estado.

◆ En desarrollo: el Estado tiene cierta capacidad, pero no es plenamente capaz de hacer frente a los retos de protección de menores. Puede haber un legado colonial de políticas y prácticas.

◆ Complejo: el sistema está regulado y financiado por el Estado mediante recursos internos y cuenta con una plantilla profesionalizada.

4) Rendimiento se refiere al éxito o el fracaso del sistema en la obtención de resultados positivos en el bienestar de los niños y de su eficacia al hacerlo.

El desarrollo de una tipología con una pertinencia mundial puede ayudar a entender cómo un sistema de PN se ejemplifica asimismo en diferentes contextos. Podría ayudar a orientar el desarrollo de los sistemas mediante la aclaración de las posibilidades clave y las opciones disponibles para los sistemas de refuerzo.

Explorar el desarrollo de los sistemas de protección a la niñez en distintas regionesCada una de las cinco sesiones de mesas redondas se centró en diferentes regiones: los países de altos ingresos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) y de Europa Central y del Este (ECE); África; América Latina; Oriente Medio y África del Norte (MENA); y Asia. En cada sesión, uno o dos oradores presentaron un ejemplo de caso que explora las principales características y los avances recientes en el sistema de PN en ese país. El debate de grupo exploró las características regionales, la utilidad de las dimensiones descritas en la tipología mencionada anteriormente para categorizar los sistemas de PN, y cómo la tipología podría ser utilizada para orientar los esfuerzos destinados al fortalecimiento del sistema.

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Países de altos ingresos de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico y Europa Central y del Este

Laura Fragiacomo, Especialista de protección a la niñez de UNICEF en Kosovo, describió el sistema de PN en Kosovo en relación con las dimensiones de la tipología. Señaló que el sistema más estructurado de Kosovo se está desarrollando con la participación y orientación de los donantes en medio de un contexto todavía frágil debido al conflicto de la década de 1990. Como muchos de los otros países de la región, la orientación del sistema de PN en Kosovo podría ser clasificado como una mezcla de punitivo y de instrucción moral/rescate a medida que avanza hacia un enfoque más orientado hacia el bienestar. Está principalmente basado en los temas y en su respuesta, y carece de un enfoque integral y unificado para la protección de todos los niños en situación de riesgo. La limitación en la asignación de recursos presupuestarios y humanos ha favorecido un enfoque en las intervenciones específicas de protección a la niñez, lo que limita el desarrollo de un sistema más amplio. Como resultado, se considera que el sector de bienestar familiar y social es responsable de la protección a la niñez y hay poca interacción con otros sectores. La Sra. Fragiacomo sugirió que la definición de una tipología podría contribuir a acelerar los debates sobre las políticas necesarias en torno al fortalecimiento del sistema de PN en Kosovo.

Profesor Morag McArthur, Director fundador del Instituto de Protección a la niñez en la Universidad Católica Australiana, compartió un estudio titulado “Being Child Centred in Child Protection: What does it mean?19“, que revisa las publicaciones sobre la práctica centrada en el niño, sobre todo en Australia y el Reino Unido. El examen encontró cuatro temas que es necesario destacar y 10 principios que apoyan su aplicación como se indica a continuación.

1) Calendarios fundamentales

◆ Principio 1: Intervenir tempranamente en la vida – se debe prestar una atención especial a todas las oportunidades para conectar a

19 Winkworth, Gail and Morag McArthur, ‘Being “Child Centred” in Child Protection: What does it mean?’, Children Australia, vol. 31, no. 4, 2006, págs. 13–21.

los niños muy pequeños y sus familias con servicios y apoyos, lo que puede mejorar el funcionamiento físico, cognitivo y social del niño.

◆ Principio 2: Intervenir tempranamente en la evolución del problema – debe hacerse todo lo posible para ayudar y apoyar a los niños tan pronto como sea posible en la evolución de los problemas al vincularlos con los servicios para fortalecer a los niños y el funcionamiento familiar. Estos esfuerzos deben incluir la divulgación activa hacia las familias que tienen poca probabilidad de utilizar los servicios generales.

2) Necesidades en el desarrollo y mundos de vida del niño

◆ Principio 3: Todos los procesos que involucran a niños deben tener en cuenta su nivel de desarrollo a través de un espectro de sus “mundos de vida”, entre ellos la salud, la educación, la identidad, las relaciones familiares y sociales, la presentación social, el desarrollo emocional y conductual, y el cuidado personal.

3) Oportunidades apropiadas y significativas para participar

◆ Principio 4: Los niños en contacto con los sistemas de atención y protección deben contar con oportunidades directas e indirectas de expresar sus sentimientos y deseos; para ello, pueden recibir en gran medida la ayuda de un adulto (que no sea su cuidador), en quien confíen, que les proporcionen apoyo emocional y práctico de manera habitual, y que tengan probabilidades de mantener su intervención con ellos.

◆ Principio 5: Las políticas y procedimientos deben disuadir específicamente de la utilización de un enfoque de “talla única” para la participación de los niños. La configuración, el idioma y el calendario de participación deben tener en cuenta la edad, el desarrollo cognitivo y social, el género, el nivel socioeconómico y el origen étnico de los niños.

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◆ Principio 6: Los modelos de toma de decisiones y resolución de problemas, tales como las conferencias de grupo familiar, deben ser utilizados siempre que sea posible para maximizar la participación de los niños.

◆ Principio 7: Los niños deben recibir información sobre los procesos de protección a la niñez, incluyendo cómo presentar quejas. Deben estar bien preparados para los foros en los que se espera que participen mediante la difusión de información apropiada según su desarrollo, incluidos conjuntos multimedia para complementar la información transmitida verbalmente.

◆ Principio 8: Los niños y los jóvenes deben ser informados lo antes posible, preferiblemente el mismo día, de las decisiones judiciales y administrativas que les afecten.

4) Colaboración para proteger a los niños y reforzar las redes

◆ Principio 9: Los profesionales que están involucrados con los niños deben compartir activamente los conocimientos y las experiencias en cada etapa de la evaluación, la planificación del caso y la implementación del servicio. Un diálogo continuo con otros profesionales, incluyendo comentarios sobre las decisiones críticas, forma una parte esencial de la protección y el apoyo.

◆ Principio 10: Todas las intervenciones en la medida de lo posible deberían tratar de crear y fortalecer las redes positivas cotidianas que rodean a los niños, incluido el suministro de información y el apoyo adecuados, que permitan a estas redes aumentar la protección y el apoyo.

El documento cuestiona el sentido de la práctica “centrada en el niño” y argumenta que el término “centrado en el niño”, a pesar de su uso frecuente en los documentos del gobierno, tiende a ser utilizado acríticamente en el trabajo relacionado con los niños y las familias, sin un marco bajo el cual evaluar si las políticas y prácticas actuales en los organismos de servicios humanos están centradas en el niño. Los

principios mencionados anteriormente se pueden utilizar para definir y enmarcar la práctica centrada en el niño de manera más explícita, y proporcionar la base para las políticas y prácticas, así como para la capacitación. Los principios tienen por objeto guiar una práctica centrada en el niño, y pueden aplicarse a todos los organismos encargados de la infancia y la familia, pero más específicamente en ámbitos legales.

Debate: Los debates en la mesa redonda se centraron en “¿Qué es un sistema de PN?” y en la necesidad de una tipología. La mayoría de los participantes coincidieron en que la tipología es una herramienta adicional que ayudará a refinar el discurso mediante una observación de los países y regiones, y a facilitar la comprensión de los contextos sociales y políticos, y los supuestos en los que se basa el diseño del sistema y sus límites. En consecuencia, los participantes recomendaron que cualquier tipología debe reconocer que todos los sistemas de PN incluyen aspectos más y menos formales y que es importante estudiar y entender los vínculos entre los aspectos del sistema. Algunos participantes advirtieron sobre la necesidad de evitar la clasificación de un sistema como “mejor” que otro. Otros señalaron que la comparación de los sistemas no es un valor neutro y que la Convención sobre los Derechos del Niño (CDN) establece efectivamente un criterio basado en los derechos para los sistemas de PN. Los participantes consideraron que los sistemas de PN reflejan los valores de una sociedad determinada, como la intimidad familiar, el estatus de los niños y la interacción con la comunidad, y por lo tanto la posición que una sociedad/país toma sobre estos temas puede ser otra forma de clasificar un sistema específico en comparación con otros sistemas similares o diferentes. Los participantes sugirieron que la forma en que uno levanta la cartografía de un sistema de PN podría estar basada en los valores que orientan esta cartografía. Los participantes indicaron que tales valores, así como la política, las estructuras de gobierno y la economía de un país, impulsan al sistema, como por ejemplo en la comprensión del carácter central del niño, en cómo se concibe el abuso infantil y en el concepto de individuo frente a los problemas sociales.

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África

Jacqueline Adhiambo Oduol, Secretaria de Asuntos de la Infancia del Ministerio de Género, Infancia y Desarrollo Social, Kenya y Vivian Cherue, Vice Ministra de Bienestar Social, Liberia, presentaron estudios de caso sobre Kenya y Liberia, respectivamente, y establecieron muchas características comunes de los sistemas de PN africanos. Las presentaciones destacaron la importancia que supone reconocer los aspectos clave del contexto africano –en particular, el papel primordial de la familia como elemento fundamental de los sistemas de PN y el papel de los líderes tradicionales. Señalaron que es importante reconocer que la familia en África no es una entidad estática, sino que evoluciona bajo la presión de factores tales como la urbanización, la globalización y la pandemia del VIH. También señalaron que la escasez de mano de obra en el sector del bienestar social es un desafío importante para la eficacia de los sistemas de PN en toda África.

Debate: Los participantes de la mesa redonda destacaron que la comunidad de la protección a la niñez debe reconocer que cada país ya cuenta con un sistema de PN de algún tipo y

que es principalmente la familia la que lleva a cabo la protección a la niñez, sobre todo en África. Los participantes recomendaron que la protección a la niñez se vincule mejor con los mecanismos de protección social, como las transferencias de efectivo. También señalaron que los estudios centrados en el país sobre la violencia contra los niños, como el de la República Unida de Tanzanía20, pueden ser poderosos catalizadores para la acción política y pública en la protección a la niñez y pueden crear consenso y compromiso.

20 Mubarak Maman presó la encuesta Violencia contra los niños en Tanzanía, 2011, el día 3 de la Conferencia sobre sistemas de protección a la niñez, Nueva Delhi, noviembre de 2012.

América Latina

Alejandro Morlachetti, Profesor de Derechos de la Infancia en la Universidad de La Plata, y profesor invitado de investigación en la Universidad Nacional de Lanús, Argentina, hizo una presentación sobre los sistemas de PN en toda América Latina. Señaló que una característica importante de esta región ha sido la adopción de un marco jurídico para la protección a la niñez que incorpore diferentes aspectos de la Convención y establezca un sistema de protección integral que incluya instituciones, mecanismos y procesos a nivel nacional, regional y local para respetar, promover y proteger todos los derechos de los niños. Como señaló el profesor Morlachetti, el Estado es el actor clave de este enfoque basado en los derechos, con la participación activa de la sociedad civil y, en algunos casos, una delegación sustancial. Varios países de América Latina han establecido sistemas complejos para la protección a la niñez con distintas

instituciones a nivel nacional y local, los órganos deliberativos y de ejecución, la administración de justicia especializada y los defensores del pueblo. El principal obstáculo para el éxito de estos sistemas de PN es la falta de recursos y de apoyo político, lo que ha socavado la funcionalidad de las instituciones clave. Otra dificultad es que algunos sistemas de PN operan al margen de la planificación más amplia de la política social.

Debate: Los participantes señalaron que en América Latina se utiliza a menudo el concepto más amplio de

“Los sistemas oficiales tienen oportunidades si

disponen del respaldo de una voluntad política positiva.”

Agnes Akosul Aidoo

“Los logros de Kenya [en la protección a la niñez] se pueden atribuir a un

liderazgo comprometido a todos los niveles.”

Jacqueline Oduol

“Aprovechar lo que ya existe.”

Vivian Cherue

“¿Es la protección a la niñez integrada lo mismo que un

sistema de protección a la niñez?”

Nadine Perrault

“En América Latina existe una laguna entre la legislación y su aplicación. Hay teoría, pero no contexto. Damos

prioridad a lo oficial y lo judicial, pero no articulamos

cómo vincularlo con actores y elementos menos formales.”

Jimena Tito

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la protección a la niñez en comparación con un enfoque más limitado de la protección contra la violencia, el abuso, el descuido y la explotación. Los participantes señalaron que un sistema de PN debe formar parte de un sistema más amplio que incluya la protección social. Los participantes coincidieron en que la tipología proporciona un análisis útil y aplicable, aunque hizo hincapié en que es

importante tener en cuenta el concepto más amplio de la protección a la niñez. También expresaron la necesidad de estudiar la forma de vincular con mayor eficacia los aspectos más y menos y formales dentro de un sistema de PN. El grupo recomienda aclarar el significado de los sistemas de PN en América Latina, y especialmente en relación con el concepto de protección integral a la niñez.

Oriente Medio y África del Norte

Aida Ghorbel, Directora Ejecutiva de Protección a la niñez en el Ministerio de la Mujer y la Familia, Túnez, presentó un estudio de caso de Túnez, un país que, después de haber ratificado

la Convención en 1991, ha adoptado desde entonces los mecanismos legislativos, políticos y administrativos necesarios para armonizar las medidas de protección a la niñez con la Convención. El Código de Protección

a la niñez, que se introdujo en 1992, y se volvió formular en 2005, ha significado un cambio hacia un enfoque basado más en los derechos y orientado a la prevención. El Código establece que el niño tiene derecho a ser protegido, y la sociedad tiene la obligación de garantizar esa protección. El cambio hacia un enfoque basado en los derechos ha llevado a la creación de redes de protección a la niñez locales y mecanismos de coordinación a nivel ministerial, regional y local. En 24 provincias existe el puesto de delegado de la PN, que puede tomar medidas de emergencia en colaboración con la familia o puede transferir los casos a los jueces de familia si una solución basada en la familia no se puede encontrar. La agitación social, económica

y política durante los últimos dos años, incluyendo una afluencia de refugiados, ha presentado nuevos problemas que han puesto a prueba el sistema de PN. La Sra. Ghorbel observó que, en general,

Túnez tiene un sólido marco jurídico y normativo, pero se enfrenta a desafíos en su implementación completa. El concepto de un sistema de PN es aún incipiente en Túnez y no se reconoce plenamente; aunque existen muchos componentes, se necesita la coordinación, el seguimiento y una dotación más importante de recursos financieros.

Essam Ali, Consultor, presentó un panorama general de protección a la niñez en Egipto y comentó sobre la región en general. Explicó que, en Egipto, el Estado considera a los niños como la propiedad de las familias y por lo tanto no son responsabilidad del Estado. De este modo, no existe el concepto o los recursos para apoyar la protección a la niñez dentro de otros sectores. Señaló que las organizaciones de la sociedad civil son los actores principales de la PN y proveedores de servicios. Los dos mecanismos de protección a la niñez –las comunidades y los gobiernos– funcionan en paralelo. El Sr. Ali observó que en el caso de Egipto es difícil ver un sistema de PN integral; más bien hay componentes, pero que no interactúan eficazmente, y por lo tanto es un sistema incompleto.

Debate: En lo que se refiere a la tipología, los participantes señalaron que las dimensiones son un buen marco para el debate y la comprensión de los diferentes sistemas, e hicieron hincapié en que el desarrollo de sistemas es un proceso dinámico. Los participantes caracterizan los sistemas de PN en la región como predominantemente menos formales y con una orientación punitiva. El debate destacó la fragmentación de los esfuerzos de protección a la niñez en la región. Los participantes observaron una tendencia en los países de MENA de penalizar a los niños, cuando en realidad son víctimas, y como resultado muchos niños no buscan ayuda o no informan cuando se producen violaciones. Los

“Todavía no tenemos la forma de reunir los componentes para

que funcionen como un sistema.”

Aida Ghorbel

“No es posible arreglar el sistema de protección a la niñez a menos que se

hable de cuestiones políticas como la participación de la comunidad

y los derechos del niño… la democracia y el sistema de protección

a la niñez van de la mano.”

Essam Ali

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participantes y ponentes hicieron hincapié en la importancia de un marco de derechos humanos para apoyar un sistema de PN, la ausencia de un

marco de este tipo en la región de MENA, y la necesidad de armonizar la legislación nacional con las normas internacionales en la región.

Asia

Sohail Abassi, Especialista en protección a la niñez, oficina de UNICEF en Pakistán, presentó el sistema de PN en el Pakistán y señaló que tiene una orientación hacia el bienestar, por medio de la cual el Estado ofrece servicios indirectos de bienestar infantil a través de programas de protección social y reducción de la pobreza. El sistema del Pakistán se caracteriza como menos formal, ya que depende en gran medida del apoyo familiar y de la comunidad, está basado en la costumbre y la práctica y en gran parte no está sometido a ninguna regulación. El sistema de PN opera en un contexto frágil y en desarrollo con unas estructuras estatales extremadamente débiles que no ofrecen coordinación y dependen de la comunidad, las ONG y las organizaciones internacionales para llenar los vacíos dejados por el Estado. El Sr. Abassi señaló que en algunas zonas del Pakistán, las relaciones entre el ciudadano y el Estado no son sólidas. La gente se muestra reacia a la “interferencia” del gobierno en sus vidas, y la protección a la niñez es un concepto relativamente nuevo y puede ser difícil convencer sobre su utilidad a las comunidades pobres. El Pakistán se ha centrado recientemente en reformas legislativas y políticas y ha realizado una cartografía del sistema de PN. La cartografía del sistema mismo ha sido difícil debido en parte a un conocimiento limitado de la protección a la niñez y de la percepción de que la protección a la niñez forma parte del bienestar social. Además, los niños más vulnerables, como los niños que viven y trabajan en la calle, no se reflejan en las encuestas y los servicios en el hogar. La cartografía indica que: 1) donde el sector no formal impulsa la protección a la niñez hay un mayor hincapié en la respuesta, y menos en la prevención; 2) hay una cobertura desigual de la protección a la niñez, con muy poca presencia en lugares remotos; y 3) la capacidad es un desafío, porque las personas que trabajan en el sector tienen un conocimiento muy limitado de la PN. En el Pakistán, la cartografía sido muy importante para defender la posibilidad de un sistema de protección a la niñez más oficial.

S.E. Nim Thoth, Secretario de Estado del Ministerio de Asuntos Sociales, Veteranos y Rehabilitación Juvenil, a cargo del Bienestar Social e Infantil, Camboya, explicó que Camboya está realizando una transición desde un enfoque basado en temas hacia un enfoque de sistemas para la protección a la niñez debido a que el gobierno reconoce sus obligaciones, ha tomado conciencia de la rentabilidad y desea cumplir con su función de coordinación. El Gobierno realizó recientemente una cartografía del sistema de PN que destacó que: 1) la asignación presupuestaria es reducida en comparación con otros países de la ASEAN y existe una gran dependencia del apoyo de los donantes; 2) hay una ausencia de servicios prestados por el gobierno a nivel subnacional y en zonas remotas, donde los aspectos menos formales del sistema desempeñan un papel importante y las ONG proporcionan la mayoría de los servicios; y 3) es necesario mejorar la relación entre los aspectos jurídicos nacionales del sistema PN y los elementos menos formales de ese sistema, basados en la comunidad; 4) es preciso reforzar el número y la capacidad de los trabajadores sociales; y 5) el sistema se centra más en la respuesta a la prevención y sólo hay unos vínculos escasos con la educación y el bienestar social.

Debate: En el Pakistán y Camboya, la cartografía se consideró importante para promocionar la inversión pública en los aspectos más legales del sistema de PN y la mejora de las conexiones entre los aspectos más y menos formales. El debate también se centró en la manera de abordar las actitudes que no apoyan la protección a la niñez o los reglamentos más legales. Los participantes señalaron que la pobreza es un elemento importante para la formación de las actitudes hacia la protección a la niñez en temas como el trabajo infantil, y que los actores de PN que trabajan dentro de los elementos más formales de los sistemas de PN tienen que entender y tener en cuenta los puntos de vista y valores diferentes. Al

“Si no invierte ahora en los niños, la sociedad

tendrá que pagar un costo importante en 20 años.”

Sohail Abassi

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considerar la tipología, los participantes también cuestionaron si el concepto de “más formal”: a) implica la legislación en lugar del carácter no legal de un sistema de PN, y b) prioriza al gobierno por encima de la prestación del servicio voluntario. Los participantes hicieron hincapié en que la formalidad de un sistema no se refiere a la capacidad del sistema, que es un problema no abordado plenamente por las dimensiones de la tipología. En

ese orden de cosas, el debate aborda la manera de fortalecer la capacidad del sistema y los ponentes señalaron que el fortalecimiento de la fuerza de trabajo ha sido un elemento clave en Camboya y el Pakistán, en particular los viajes de estudio para aprender sobre sistemas sólidos con los trabajadores sociales profesionales y la formación con apoyo internacional tanto en la teoría como en la práctica.

RESUMEN y SíNTESIS: OBSERVAR LAS REGIONES PARA ENTENDER LOS SISTEMAS DE PN

Las presentaciones y los debates en cada uno de los grupos de las mesas redondas exploraron cómo las siguientes cuestiones se desarrollaron en los diferentes contextos regionales.

Tipología: La mayoría de los grupos de las mesas redondas encuentran que la tipología de los sistemas de PN es una herramienta útil para enmarcar la discusión, ya que proporciona un lenguaje común para describir los diferentes sistemas, y por lo tanto facilita la comparación y el diálogo entre los países y regiones.

Mejorar los sistemas existentes de PN: Los debates en todos los grupos se refirieron a las deficiencias y esferas de mejora dentro de los sistemas existentes: por ejemplo, la necesidad de reforzar los elementos legales, fortalecer la capacidad de la fuerza de trabajo o mejorar los vínculos entre los elementos de los sistemas. Incluso donde existen marcos normativos relativamente sólidos, hay una necesidad más amplia de implementación y recursos, tanto financieros como de la capacidad humana. Los participantes en todos los grupos reconocieron que la mayoría de los sistemas son incompletos, pero los elementos que están ahí todavía se pueden describir como un sistema.

Contexto: El debate destacó como los valores regionales y por países con respecto a los niños, las familias y las relaciones entre el Estado y los particulares; la integridad de las instituciones; y la situación política y económica impulsan y configuran los sistemas de PN. El debate también hizo hincapié en la naturaleza dinámica de los actores de PN y cómo los factores contextuales, como las presiones de la urbanización en África o la reciente agitación política en la región de MENA, se debe entender como parte de la dinámica de sistemas.

Derechos de la infancia: La importancia de los derechos humanos y los derechos de la infancia como una base para la protección a la niñez surgió como un tema importante en la mayoría de los grupos, aunque desde diferentes ángulos. En América Latina, el concepto predominante de la protección integral del niño tiene un enfoque mucho más amplio que abarca todos los derechos de los niños, no sólo la protección contra el abuso, el abandono, la violencia y la explotación. Esto plantea preguntas sobre el alcance de la definición de los sistemas de PN dentro de este contexto regional.

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En MENA los conceptos limitados de la responsabilidad del Estado y la ausencia de un marco de derechos humanos impiden un diálogo positivo serio sobre los derechos del niño y protección a la niñez.

Interacción con otros sistemas: La mayoría de los grupos comentaron la importancia de explorar la manera de fortalecer la interacción de los sistemas de PN con otros sistemas sociales, especialmente la protección social.

ANÁLISIS E HITOS

En las presentaciones que se realizaron durante los debates de las mesas redondas regionales surgieron los siguientes hitos:

◆ La incorporación de la tipología del sistema de PN proporciona una manera de pensar y comprender diversos sistemas de PN, y la manera de categorizarlos y compararlos en diversas regiones.

◆ El reconocimiento de que todos los sistemas son incompletos y necesitan un fortalecimiento de una manera u otra contribuyó a establecer una base común para una comparación y aprendizaje más profundos en diversos países y regiones.

◆ El debate sobre el contexto destacó la consideración de los valores con respecto a los niños, las familias y la relación entre el Estado y los individuos específicos de las regiones y los países e hizo hincapié en la naturaleza dinámica de los actores y los factores contextuales de la PN, lo que sentó las bases para un debate más amplio sobre la complejidad de los sistemas.

◆ Reconocimiento de la naturaleza transfronteriza de la protección a la niñez y la importancia de la cooperación transfronteriza entre los sistemas nacionales.

III. Fortalecimiento del sistema

El pensamiento de los sistemas orienta el fortalecimiento de los sistemasLa transición hacia un enfoque de sistemas para la protección a la niñez y los esfuerzos para fortalecer los sistemas de PN han llevado a los actores de la protección a la niñez a pensar más seriamente acerca de los sistemas y la teoría de sistemas. Tres presentaciones plenarias se centraron en el pensamiento sistémico y en ellas participaron expertos en sistemas para compartir ideas actuales sobre lo que realmente impulsa el cambio de

sistemas. Esto sentó las bases para posteriores mesas redondas centradas en la manera de fortalecer los componentes específicos dentro de un marco de sistemas. Los oradores aportaron al debate un pensamiento conceptual acerca de los sistemas como entidades complejas, dinámicas y en evolución. Incorporaron las herramientas para apoyar diferentes tipos de análisis de sistemas con ejemplos concretos sobre la forma en que podrían utilizarse para fortalecer los sistemas.

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Comprensión y promoción del cambio de sistemas

Pennie Foster-Fishman, Departmento de Psicología, Universidad del Estado de Michigan, habló acerca de la comprensión de los sistemas con el fin de promover el cambio intencional dentro de esos sistemas. Se define un sistema como un conjunto de partes que interactúan y están conectadas y que tienen un propósito compartido y funcionan como un todo. Los patrones y las

interacciones dentro de ese sistema determinan los resultados de ese sistema. El cambio de sistemas está diseñado para transformar el statu quo mediante el cambio de la forma y función de un sistema para lograr mejores resultados para los niños y las familias vulnerables. También presentó la idea de los sistemas plurales, reconociendo que hay sistemas dentro de sistemas. Sobre la base de su experiencia práctica en los Estados Unidos, sugirió cinco estrategias para promover el cambio de sistemas en

el ámbito del trabajo infantil y el bienestar familiar, como se indica a continuación.

1) Definir el problema correctamente: Con el fin de definir el problema de forma eficaz, es importante involucrar a diversos actores en los procesos de definición del problema. Esto implica entender sus diferentes puntos de vista sobre las cuestiones pertinentes. La manera en que se delinea y describe el problema establece un límite en torno al problema, determinando en última instancia cuál es la perspectiva incluida y valorada, y qué soluciones se tienen en cuenta. Estos límites pueden rediseñarse para incluir perspectivas adicionales sobre el problema y las posibles soluciones. Es importante incluir a los niños, las familias y los proveedores de servicios en estos procesos para comprender lo que funciona y lo que no.

2) Comprender y armonizar las partes del sistema: Un sistema se compone de diversos elementos y de las interacciones entre ellos, como la prestación visible de los servicios del

programa, pero también de elementos más profundos y menos visibles, como las diferencias de poder, los modos de pensar, la asignación de recursos, las conexiones y los componentes del servicio. A menudo, el fortalecimiento del sistema se centra en lo que se puede ver, como la política del gobierno, pero esto puede que no cambie la interacción cotidiana relacionada con elementos más profundos y menos visibles. Un análisis del sistema puede ayudar a conocer estos temas profundos y clarificar quién presta determinados servicios, cómo se designaron, quién puede acceder a ellos y los aspectos más formales y menos formales de las políticas y las prácticas, como por ejemplo quien tiene el poder y el control sobre el dinero y la toma de decisiones. El análisis del sistema se realiza como un proceso de consulta interactiva para que los propios profesionales sepan qué funciona o no. Esto permite determinar lo que no está bien alineado dentro del sistema, como la forma en que los procedimientos que dirigen el control sobre el dinero y la toma de decisiones pueden socavar el propósito del sistema. De esta manera es posible identificar palancas potentes y factibles en favor del cambio.

3) Cambio de las conexiones y las pautas: Una vez que se identifican errores de alineación dentro del sistema, es posible hacer cambios. Ajustar las interdependencias entre los actores creando nuevas reglas simples que orienten a estos actores a fin de que se comporten de manera que apoyen los objetivos generales del sistema, y crear y escuchar los comentarios en tiempo real de los beneficiarios sobre los cambios que les han servido de ayuda, son mecanismos sólidos para fomentar el cambio. De esta manera, el cambio de sistemas se puede llevar a cabo en incrementos de seis meses: pequeños cambios o ajustes al sistema.

4) Tratar de conseguir una ejecución eficaz: La ejecución eficaz requiere: voluntad entre los actores clave que ven el cambio como necesario y factible, y están listos para su ejecución (de lo contrario, pueden bloquearlo);

“Diferentes sectores tienen diferentes puntos de vista

sobre el sistema, como los cinco hombres ciegos

que tocan un elefante. Necesitamos comprender las

historias de todas las partes interesadas antes de ver el

sistema en su conjunto.”

Pennie Foster-Fishman

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capacidad dentro del sistema para lograr el cambio previsto; difusión de ideas clave entre los actores principales y dentro del sistema para avanzar el cambio de sistemas; y realineación de la toma de decisiones, la asignación de recursos y otros mecanismos de manera que apoyen la consecución de los objetivos específicos.

5) Fortalecer y alinear el aprendizaje y la adaptación en diversos sistemas: Dada la complejidad de los problemas y el hecho de que todos los cambios dentro de un sistema van a provocar una reacción, es necesario poder responder al aprendizaje y tener una capacidad

de adaptación a lo largo de todo el sistema. Esto podría ser algún tipo de ciclo de acción de aprendizaje que reúna a las partes interesadas de manera permanente a fin de que participen en la resolución de problemas para mejorar constantemente el sistema.

La profesora Foster-Fishman concluyó señalando que estas estrategias aprovechan el cambio necesario trabajando en las estructuras profundas y no sólo en los componentes superficiales y visibles del sistema, penetrando en las capas horizontales y verticales del sistema e incorporando la retroalimentación, el aprendizaje y la adaptación a través de todos los niveles del sistema.

Aprender del fortalecimiento del sistema de salud

Allan Best, Director Ejecutivo, InSource y científico asociado en el Coastal Health Research Institute de Vancouver, señaló que el aumento de la complejidad y la fragmentación están impulsando la necesidad de disponer de un pensamiento basado en los sistemas en el sector de la salud. Al igual que ocurre con la protección a la niñez, el sector de la salud reconoce cada vez más los desafíos del pensamiento lineal. Ha habido un reconocimiento cada vez mayor de que los problemas complejos requieren soluciones complejas y entender y actuar sobre las “causas de las causas”; estrategias multisectoriales y multinivel; y mejores sistemas de herramientas de pensamiento. El Dr. Best compartió tres historias que ilustran las herramientas y las lecciones aprendidas en los esfuerzos para fortalecer los sistemas de salud21.

Historia 1: Modelos de sistemas para la integración del conocimiento. El Dr. Best describió cómo, en el pasado, el conocimiento era visto como un producto para ser transmitido, pero ahora hay un reconocimiento de la necesidad de comprender mejor la dinámica del sistema y reducir la brecha entre el conocimiento y la acción. El Dr. Best ha encontrado que las relaciones de colaboración son fundamentales para salvar esa brecha y que

21 Véase Best, Allan, y Jessie Saul, Complexity and Lessons Learned from the Health Sector for Country System Strengthening, Background Documento for the USAID Experience Summit on Strengthening Country Systems, USAID, 2012. Véase también Don de Savigny y Taghreed Adam (eds.), Systems thinking for health systems strengthening, Alliance for Health Policy and Systems Research y la OMS, 2009.

esto debe comenzar por los modelos mentales compartidos y el lenguaje común.

Historia 2: Iniciativa sobre el estudio y aplicación de los sistemas (ISIS). El Dr. Best destacó el proyecto ISIS diseñado para estudiar los sistemas y señaló algunas de las herramientas que emplea: 1) la cartografía conceptual es una herramienta de planificación que invita a las partes interesadas clave a colaborar en la solución de problemas de intercambio de ideas y la creación de un mapa visual de los factores clave para incluir en las estrategias para la mejora del sistema. La cartografía proporciona un lenguaje común y la lógica de la acción compartida: 2) el análisis de redes sociales es una herramienta que puede indicar quién se está conectando con quién, qué información o recursos intercambian, y las fortalezas y debilidades de la red actual; y 3) la cartografía dinámica consiste en examinar cómo las diferentes variables interactúan en torno a un tema determinado. El Dr. Best diferenció entre los problemas complicados que involucran componentes, y los problemas complejos, que también involucran a gente y por lo tanto incluyen un nivel adicional de complejidad.

Historia 3: la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el fortalecimiento del sistema de salud: Best explicó que los esfuerzos de fortalecimiento del sistema de salud recientes incluyen seis esferas

“Los modelos lógicos son buenos para

obtener el panorama general, pero no nos

dicen cómo van a funcionar juntas las piezas; esto puede

llevar a nuevos silos.”

Allan Best

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de enfoque y colocan a las personas en el centro: como el pegamento que mantiene juntas las cosas y las hace funcionar. Aprender de los sistemas de salud confirma el papel fundamental del contexto, la innovación local, la colaboración multinivel y multisectorial, el liderazgo transformador, la financiación a largo plazo para la creación de

capacidades, y el aprendizaje continuo y la retroalimentación22.

22 La información sobre la labor de fortalecimiento del sistema de salud reciente de la OMS puede consultarse en: <www.who.int/health-system-performance>, <www.who.int/healthsystems/en> o <www.who.int/responsiveness/en>.

Sistema de protección a la niñez: progresos y perspectivas

Philip Goldman, Presidente de Maestral International, expuso los puntos clave de consenso y los principios rectores de los sistemas de PN que establecen una plataforma para nuevos

esfuerzos de fortalecimiento del sistema. Instó a los participantes a establecer un consenso, pensar de manera multidimensional y evitar la bifurcación; por ejemplo, pensar en términos de “sistemas y temas” en lugar de “temas frente a sistemas”. Sugirió pensar en el contexto en términos de diversidad y dinamismo, pero también advirtió contra el “excepcionalismo”, es decir, la suposición de que el contexto es

único y extraordinario de alguna manera, como una posición predeterminada.

El Sr. Goldman enmarcó la necesidad de una sólida base de pruebas para demostrar los vínculos entre las intervenciones eficaces de protección a la niñez, la equidad y el desarrollo humano. Puso de relieve la conexión entre los riesgos de protección a la niñez, los problemas de salud para toda la vida y los resultados educativos deficientes en términos de ingresos y rendimientos más bajos, no sólo a nivel individual sino también a nivel nacional, como un ejemplo de las pruebas que se pueden utilizar para promover la inversión en sistemas de PN. Es igualmente importante, según él, entender qué hace que los niños se desarrollen bien. La evidencia indica

que la reducción de la prevalencia de la violencia, facilitar el registro de nacimientos, aumentar el apoyo para el desarrollo de la primera infancia y la mejora del rendimiento en la educación se correlacionan con ingresos más altos durante toda la vida, una mejor salud a través del ciclo vital y una reducción de los costos sociales. Concluyó enfatizando que no hay divergencia entre el programa de los derechos y el programa de desarrollo, ya que en realidad son el mismo.

“No hay bifurcación del programa de derechos

ni del programa de desarrollo, especialmente

cuando se trata de protección a la niñez.”

Philip GoldmanPrincipios rectores de Philip Goldman

para fortalecer los sistemas de protección a la niñez

◆ Pensar contextualmente y conceptualmente

◆ Prevenir y proteger a las edades más tempranas

◆ Promover y educar sobre el ciclo vital equitativo

◆ Preparar un presupuesto y obtener recursos

◆ Dejar que las naciones dirijan

◆ Invertir en aprendizaje e investigación

◆ Usar puntos de entrada para desarrollar sistemas

◆ Librar la batalla buena que ‘no hace daño’

http://www.who.int/health-system-performance

http://www.who.int/health-system-performance

http://www.who.int/healthsystems/en

http://www.who.int/responsiveness/en

http://www.who.int/responsiveness/en

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RESUMEN y SíNTESIS: PENSAMIENTO DE SISTEMAS PARA ORIENTAR EL FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA

Los presentadores hicieron hincapié en los aspectos fundamentales del pensamiento de sistemas para contribuir al fortalecimiento de los sistemas, incluido:

◆ Pensar y actuar de manera multidimensional y evitar la dispersión.

◆ Examinar lo que es “visible” como las políticas, la legislación y las instituciones, así como lo que “no es visible”, como las mentalidades, los diferenciales de poder entre los actores, y quien pueden tomar decisiones o controlar los recursos.

◆ Establecer una comprensión común y una relación de colaboración entre los diferentes actores y entre los diferentes niveles dentro del sistema.

◆ Participar con una amplia gama de actores de la PN que tengan diferentes perspectivas sobre el sistema para comprender mejor los problemas de manera correcta y ampliar la gama de soluciones potenciales.

◆ Integrar el conocimiento y la acción para facilitar que los actores de la PN respondan al aprendizaje y por tanto incorporar las relaciones activas de conocimiento dentro de un sistema para facilitar un aprendizaje, adaptación y mejora continuos.

◆ Promover impulsos positivos y poderosos de cambio a todos los niveles: potenciar a los ejecutores a que sean innovadores sobre la base del conocimiento.

◆ Coordinar con un objetivo y establecer modelos mentales compartidos en un lenguaje común para establecer relaciones de colaboración que faciliten que los actores pongan el conocimiento en acción.

En respuesta a la presentación de Philip Goldman, Pennie Foster-Fishman sugirió “Siete reglas” para apoyar el cambio de sistemas:

1) Aceptar estar entre medias: El cambio ocurre cuando nos permitimos vivir en un “espacio entre medias”; en otras palabras, evitar la bifurcación y explorar en su lugar un continuo de temas y de ideas “entre” la prevención y la respuesta, la comunidad y el Estado, los sistemas más y menos formales.

2) Preguntar “¿Contexto para qué?”: ¿Bajo qué condiciones, de qué manera, debemos prestar atención a las diferencias contextuales? ¿Hay algunas instancias en las que el contexto no sea tan pertinente y la transferencia de ideas o prácticas entre diferentes contextos pueda ser altamente probable?

3) Sea intencional en los esfuerzos de coordinación: Un sistema puede sobrecargarse con vínculos y esto puede impedir la innovación y los esfuerzos de cambio.

4) La forma sigue la función: En el fortalecimiento de los sistemas a menudo nos apresuramos a establecer estructuras porque pensamos que las necesitamos, sin preguntarnos “¿con qué fin?”

5) Establecer un sistema de conocimiento que permita a los ejecutores ser innovadores y que involucre al público, ¡incluidos los niños!

6) Incubar el cambio: Crear nichos pequeños en los que la gente y los aliados puedan innovar y asumir riesgos sin amenazar el statu quo.

7) Enmarcar las cuestiones: La forma en que hablas sobre tu tarea y presentas argumentos en favor de la protección a la niñez puede traer financiación a la puerta… o no.

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ANÁLISIS E HITOS

Los siguientes datos surgieron del plenario de las sesiones de grupos de expertos sobre cambio de sistemas y ayudaron a impulsar el pensamiento sobre los sistemas de PN:

◆ La sugerencia de evitar el “excepcionalismo” profundizó y amplió el pensamiento sobre el contexto y reflejó el valor de explorar, comparar y capitalizar sobre los puntos comunes en diferentes países introducidos por la tipología de sistemas de PN.

◆ La idea de incorporar perspectivas nuevas y diferentes como una manera de cambiar la comprensión sobre la naturaleza de un problema dado, así como el alcance de las soluciones potenciales, ayudaron a los participantes a pensar de forma diferente sobre los límites del sistema de PN y a reconocer que los límites del sistema tienen que ser lo suficientemente amplios como para incorporar una amplia gama de diferentes percepciones sobre el sistema.

◆ El pensamiento de sistemas transformó la comprensión de los sistemas de PN desde un sistema lineal que establece una línea directa entre el problema determinado y la solución, y en su lugar proporcionó un concepto más multidimensional y complejo de los sistemas de PN y sus numerosos elementos.

◆ El reconocimiento de los diferentes enfoques y una gama de herramientas para integrar el conocimiento y la acción dentro de los sistemas ayudó a los participantes a considerar como se puede empoderar a los ejecutores para que sean innovadores y como facilitar que los actores principales dentro del sistema de PN lo refuercen de manera constante.

◆ El pensamiento de sistemas ofreció una conceptualización valiosa de cómo se produce el cambio de sistemas y proporcionó una “guía” o marco para considerar la manera de fortalecer los sistemas de PN.

Enfoques del fortalecimiento del sistema de protección a la niñez: la importancia de los diferentes actoresEl pensamiento de sistemas hace hincapié en el valor de comprender las perspectivas de los diversos actores y sus interacciones dentro del mundo real

de los sistemas de PN. Reconoce que los actores son parte del sistema en lugar de entidades separadas que solamente actúan sobre el sistema. Los presentadores compartieron las perspectivas sobre cómo los actores gubernamentales, los organismos internacionales y la sociedad civil actúan –o pueden actuar– dentro del sistema de PN.

La función de los gobiernos

Los gobiernos tienen una responsabilidad general por la protección a la niñez, como se señaló ya en otras discusiones sobre los derechos de la infancia. Los representantes gubernamentales compartieron sus perspectivas y experiencias en apoyo y fortalecimiento de los sistemas de PN.

Prem Narain, Secretaria, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Infantil, y Preeti Madan, Secretaria conjunta, Desarrollo de la Mujer y el Niño, India, compartieron sus perspectivas sobre la función

del gobierno en apoyo de los sistemas de PN y la experiencia nacional de la India. Señalaron que la población infantil de la India es la mayor del mundo, un total de 440 millones de ciudadanos menores de 18 años, un 40% de los cuales son vulnerables a las circunstancias difíciles, o las sufren realmente. La India estableció el Ministerio de la Mujer y Desarrollo Infantil en 2006 con el mandato de proporcionar un apoyo holístico intersectorial para los niños y un enfoque en los más vulnerables. En 2009, el

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ministerio presentó el Mecanismo Integrado de Protección a la niñez (ICPS), una medida importante para fortalecer el sistema de PN. El ICPS integra otros mecanismos existentes en un esfuerzo por crear una red de seguridad de estructuras de prestación de servicios que proporcione un apoyo amplio para los niños en circunstancias difíciles y reduzca los riesgos y la vulnerabilidad que generan el abuso, el descuido, la explotación, el abandono y la separación de los niños. El ICPS representa también una plataforma poderosa para promover alianzas gubernamentales con los actores de la sociedad civil y las organizaciones internacionales. El sistema de PN en la India incluye 10.000 empleados de PN, dispone de organismos jurídicos en cada distrito y presta servicios de atención, apoyo y rehabilitación.

Jacqueline Oduol, de Kenya, habló sobre cómo los actores clave gubernamentales pueden facilitar la coordinación y el cambio en los sistemas de PN ejerciendo su liderazgo. Destacó la distinción entre gestión y capacidad de liderazgo, e hizo hincapié en la necesidad de disponer de defensores de la PN. Por ejemplo, la Secretaría Permanente del Ministerio

de la Mujer y Desarrollo Infantil puede desempeñar un importante papel poniéndose en contacto con los secretarios permanentes en los otros ministerios a fin de establecer una base de comprensión de las cuestiones de protección a la niñez. También es necesario ejercer un firme liderazgo a todos los niveles. En Kenya, los oficiales de protección a la niñez de los distritos desempeñan una importante función de liderazgo al ampliar el alcance y la comprensión de la protección a la niñez a las zonas rurales. En última instancia, el sistema de PN es el resultado de interacciones entre componentes y actores, y está dirigido a todos los niños. De este modo, a fin de desempeñar de manera eficaz esta función de liderazgo, los actores gubernamentales tienen que escuchar a otros actores de la PN –internacionales, de la sociedad civil, y los propios niños– y actuar como árbitros para determinar la inversión y la dirección de las políticas. La profesora Oduol hizo hincapié en que el costo de no tomar medidas sobre la protección a la niñez es la pérdida de una generación, y éste es un costo que los países en desarrollo, en particular, no se pueden permitir.

La función de los organismos internacionales

Marta Santos Pais, Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la violencia contra los niños, habló sobre la función que los actores internacionales pueden desempeñar al galvanizar la concienciación mundial y la acción nacional sobre la protección a la niñez. Citó dos estudios –el Estudio de las Naciones Unidas sobre las Repercusiones de los Conflictos Armados sobre los Niños (1996) y el Estudio de las Naciones Unidas sobre la Violencia contra los Niños (2006)– que: 1) destacaron la baja condición de los niños y su extrema vulnerabilidad a la violencia, el abuso, el descuido y la explotación; 2) impulsaron una más firme cooperación a los niveles regional y mundial; 3) llamaron la atención sobre los esfuerzos nacionales de PN; y 4) hicieron recomendaciones que sentaron las bases de los sistemas nacionales de PN. En 2011, la oficina de la Representante Especial presentó un estudio mundial para evaluar los progresos en relación a las recomendaciones iniciales del Estudio sobre la Violencia contra los Niños, y encontró que la violencia contra los niños como tema ha obtenido una mayor visibilidad, pero

debido a la escasez y la fragmentación de los datos en muchos países, las pruebas sobre el alcance, las repercusiones, los factores de riesgo y las actitudes y normas sociales subyacentes que perpetúan esta violencia son limitadas. La Sra. Santos Pais hizo hincapié en la necesidad de obtener datos amplios y desagregados para que sirvan de base informativa de las intervenciones estratégicas, así como una coordinación de las fuentes de los datos. Hizo hincapié en esferas de la labor de los sistemas de PN que son importantes para su oficina:

1) Apoyo continuo para los sistemas nacionales de PN: Ampliar la escala e integrar las estrategias nacionales para evitar todas las formas de violencia y responder a ellas; incorporar una prohibición explícita legal de todas las formas de violencia contra los niños en todos los entornos; y consolidar el sistema nacional de recopilación de análisis de datos y de su difusión, y la investigación sobre la violencia contra los niños.

21


2) Enfoques que tengan en cuenta a los niños y estén centrados en ellos: Abordar la exposición acumulada de las niñas y los niños a las diversas manifestaciones de violencia a lo largo del ciclo de vida del niño. Para que sean eficaces, las estrategias nacionales tienen que tener en cuenta el género, estar basadas en las perspectivas del niño y estar adaptadas al grado de desarrollo de sus capacidades.

3) Concienciación y acción sobre los factores esenciales: Reconocer factores clave contextuales relacionados con la violencia, como la pobreza, la marginación, un estado de derecho deficiente, el crimen organizado, la degradación del medio ambiente y los desastres naturales.

Función de la sociedad civil

Turid Heiberg, Asesora, Save the Children, Asia, destacó las numerosas funciones importantes que la sociedad civil y los actores no estatales desempeñan en el marco del sistema de PN. Destacó que la aprobación de la CDN generó objetivos comunes y clarificó las funciones y las responsabilidades. El Comité de los Derechos del Niño ha subrayado la responsabilidad colectiva de garantizar los derechos de la infancia. Dentro del sistema de PN, los gobiernos deben proporcionar un apoyo no directivo a la sociedad civil, los grupos de derechos humanos, las organizaciones infantiles y juveniles, los grupos de progenitores y familias, los grupos confesionales, las instituciones académicas y las asociaciones profesionales. Los actores no estatales representan los intereses de los niños como titulares de derechos y prestan servicios. Las organizaciones de la sociedad civil supervisan la situación de los niños, trabajan para cambiar las prácticas dañinas e influyen en los gobiernos para mejorar las políticas

y las prácticas. Las organizaciones de la sociedad civil que trabajan en favor de los derechos de la infancia han aumentado considerablemente desde 1989, y han establecido coaliciones y mejorado su capacidad para comunicarse a lo largo de las fronteras utilizando tecnologías modernas. Los procesos internacionales en torno a la Declaración de París sobre la Eficacia de la Asistencia23 se han ampliado también más allá de la ayuda para abarcar la “cooperación para el desarrollo” e incluir a los actores de la sociedad civil. Finalmente la Sra. Heiberg señaló que para tener credibilidad y mostrar su fuerza, la sociedad civil debe mantener sus propias normas internas en lo que se refiere a la ética, la transparencia y el imperativo de “no hacer daño”, y que la participación activa de los niños debe ser una prioridad.

23 Véase <www.oecd.org/development/effectiveness/46874580.pdf>.

http://www.oecd.org/development/effectiveness/46874580.pdf

22


RESUMEN y SíNTESIS: LOS ACTORES y SUS FUNCIONES PARA FORTALECER LOS SISTEMAS

Los ponentes destacaron cómo cada uno de estos actores –organizaciones multilaterales, gobiernos nacionales, organizaciones no gubernamentales y la sociedad civil– desempeñan un papel importante y complementario en los sistemas PN:

◆ Los gobiernos tienen una función de supervisión y la responsabilidad última de la protección a la niñez que requiere liderazgo en todos los niveles, como una responsabilidad clave en la aplicación de la CDN. El papel del gobierno incluye la coordinación y la participación de múltiples actores de la PN, incluida la sociedad civil.

◆ Las organizaciones multilaterales y ONG internacionales pueden impulsar la conciencia mundial, guíar la elaboración de políticas y apoyar la acción nacional para fortalecer los sistemas de PN, incluyendo la prevención y respuesta.

◆ La sociedad civil no sólo desempeña un papel en la prestación de servicios, sino también en la supervisión, la realización de investigaciones, la representación de los niños como titulares de derechos, y contribuyendo a la legislación y la formulación de políticas.

La forma en que los diferentes actores cumplan con sus funciones complementarias en el marco de los sistemas de PN, la interacción entre ellos y con los componentes determinarán su capacidad para mejorar colectivamente los sistemas de PN.

Fortalecer los componentes del sistema de protección a la niñezUn sistema de PN se define como determinadas estructuras, funciones y capacidades –o componentes– que se han ensamblado para evitar la violencia, el abuso, el descuido y la explotación de los niños, o responder a estos problemas. En cada una de las cuatro sesiones de mesas redondas, un orador presentó cuestiones clave relacionadas con el fortalecimiento de uno de los componentes –fuerza de trabajo, datos, financiación y participación de

los niños y las comunidades– dentro de un marco de sistemas de PN. Los debates exploraron las interacciones entre los componentes y la integración del pensamiento de los sistemas en las actividades para fortalecer los sistemas de PN24.

24 Vista general de los talleres en Componentes del sistema: Instrucciones para los autores de los documentos en Componentes del sistema, Conferencia sobre sistema de protección a la niñez, Nueva Delhi, noviembre de 2012.

Fortalecer la fuerza de trabajo para fortalecer los sistemas de protección a la niñez

La fuerza de trabajo de PN incluye una diversidad de trabajadores –asalariados y voluntarios, gubernamentales y no gubernamentales– que trabajan en el sistema de PN y contribuyen a la atención y la protección de los niños vulnerables. En su documento y en su presentación, Amy Bess, Coordinadora de la Global Social Service Workforce Alliance, se hizo eco del consenso presentado en la conferencia y en otras partes para destacar la necesidad de una fuerza de trabajo de

PN capacitada como parte de los esfuerzos para fortalecer los sistemas de PN. La oradora explicó que una falta grave de personal en los sistemas de PN hace que resulte difícil satisfacer las necesidades de los niños y de sus familias. Aquellos que están empleados a menudo no reciben la capacitación y el apoyo que necesitan. A menudo se espera que la fuerza de

“No es posible analizar y fortalecer la fuerza de trabajo del sector

social sin considerar el sistema más amplio.”

Amy Bess

23


trabajo de PN gestione la protección a la niñez –y otras cuestiones sociales– en un contexto en el que carecen de supervisión y de apoyo técnico, moral, comunitario y financiero. Son frecuentes las tasas elevadas de abandono. Los esfuerzos para fortalecer la fuerza de trabajo de la PN no son nuevos, pero hacerlo bajo el marco generalizado de los sistemas no es algo que se haya hecho en muchos contextos. La Sra. Bess sugirió que se debe considerar la fuerza laboral como un microsistema, y señaló que fortalecer este microsistema servirá para fortalecer el sistema de PN en su totalidad. De hecho, hizo hincapié en la integración de los componentes y aseguró que sería imposible establecer una fuerza de trabajo adecuada de manera aislada a los otros componentes del sistema de PN.

La Sra. Bess describió un marco para la planificación, el desarrollo y el apoyo a la fuerza de trabajo de PN y proporcionó algunos ejemplos para explicar cómo y por qué estas medidas no se pueden adoptar de manera eficaz fuera de una perspectiva más amplia de sistemas. Planificar la fuerza de trabajo de la PN requiere analizar la forma en que el suministro y la distribución de trabajadores de PN coincide con las necesidades del sistema y cómo se pueden lograr mejoras transfiriendo las tareas, modificando la capacitación, ajustando los niveles de financiación o abordando las bajas tasas de permanencia. Los esfuerzos para analizar la fuerza de trabajo se pueden realizar como parte de otros esfuerzos más amplios para establecer un mapa del sistema de PN, y deben tener en cuenta el entorno legislativo y de políticas, las instituciones y estructuras clave, los presupuestos y las necesidades y sistemas de la comunidad. Refiriéndose de nuevo al pensamiento de sistemas, la oradora señaló que este tipo de análisis tiene más éxito cuando incorpora la participación y las perspectivas de una amplia gama de partes interesadas e integra todos los aspectos del sistema de PN. Establecer la fuerza de trabajo de la PN puede adoptar la forma de crear conjunto coordinado de capacitación que esté adaptado a las conclusiones del análisis de la fuerza laboral. Apoyar la fuerza de trabajo incluye fortalecer las estructuras de supervisión y aumentar la satisfacción del trabajador a fin de alentar un mayor rendimiento

y permanencia del personal. Por lo que se refiere al apoyo a la profesionalización de la fuerza de trabajo, muchos países están explorando leyes para crear consejos de trabajadores sociales que actúen como organismos normativos para establecer estándares y acreditaciones, y apoyar el desarrollo profesional.

Debate: Los participantes señalaron los desafíos relacionados con el desarrollo de la fuerza de trabajo en diferentes contextos. También comentaron sobre la necesidad de distinguir claramente la cualificación requerida para determinadas funciones específicas dentro del sistema de PN a fin de reducir el riesgo de que el personal cause daño al abordar temas que están más allá de su capacidad. Algunos países debaten cuál es la mejor manera de incorporar una gama de distintas cualificaciones para la PN. Por ejemplo, en Liberia, algunos empleados tienen capacitación académica en sociología, mientras que otros puede que hayan realizado un curso de capacitación de seis meses sobre trabajo social. En muchos países, personal paraprofesional y voluntarios están llevando a cabo la mayor parte del trabajo sin una amplia capacitación o regulación, y existe la necesidad urgente de abordar las necesidades en materia de capacitación y desarrollo de la capacidad para estos agentes de PN dentro del sistema. Las actividades de fomento de la capacidad deben capacitar a las personas no solamente para que sean trabajadores en primera línea de la PN, sino también para pensar y trabajar dentro de un contexto de sistemas. Los participantes recomendaron: 1) clarificar la definición de la fuerza de trabajo de PN como parte del diálogo en marcha y el trabajo de la Alianza Mundial de la Fuerza de Trabajo del Servicio Social25; 2) apoyar a los países para que realicen análisis participativos de su fuerza de trabajo de PN que incluya a trabajadores sociales con un diploma o título, así como a profesionales de PN con otros títulos, y personal paraprofesional y voluntarios a nivel comunitario; y 3) modernizar las aptitudes de la fuerza de trabajo.

25 La Alianza Mundial de la Fuerza de Trabajo del Servicio Social es un grupo que tiene por objeto generar el conocimiento y la acción para abordar problemas clave de la fuerza de trabajo del servicio, especialmente en países de bajos y medianos ingresos.

24


El lugar que ocupan los datos en los sistemas de protección a la niñez: a nivel interno, externo y mundial

El fortalecimiento del sistema exige un enfoque sistemático de la tarea de generar y analizar datos y pruebas en torno a una gama de esferas estratégicas de conocimiento. Cada esfera es una contribución única y al mismo tiempo colectiva al conocimiento sobre la protección a la niñez que es preciso conceptualizar, diseñar, aplicar, supervisar y evaluar y, en última instancia, utilizar para desarrollar políticas y prácticas. Es la combinación analítica de datos sobre la incidencia y la prevalencia, la comprensión de los determinantes sociales y estructurales de las cuestiones de protección a la niñez, la información sobre lo que funciona y por qué, y los datos sobre el rendimiento del sistema lo que en última instancia genera datos empíricos sólidos sobre lo que puede propiciar cambios positivos. A menudo, las políticas y las prácticas no se establecen en torno a teorías que vinculan determinantes sociales y estructurales de la violencia, la explotación y el abuso con estrategias de intervención basadas en un entendimiento de lo que funciona y por qué. Una medición sólida de los resultados es esencial, pero a menos que se contextualice en el marco de comprensiones más amplias, puede servir de poco.

Aunque los datos y las pruebas son cuestiones globales, existe un consenso general de que las limitaciones sobre la capacidad de los países de generar datos empíricos y recopilar y analizar datos sobre protección a la niñez de manera adecuada son obstáculos a los esfuerzos para reforzar los sistemas de PN26. Andrew Mawson, Jefe de Protección a la niñez, Oficina de Investigación, Centro de Investigación Innocenti de UNICEF, Florencia, reiteró que los datos son esenciales para el fortalecimiento de los sistemas y apuntó que poner en marcha un marco de conocimiento a nivel nacional que abarque bases clave mejorará la eficacia de los sistemas de PN. Esto debería incorporar una cobertura sistemática de las siguientes esferas:

1) Comprensión del problema, incluidos los datos sobre la naturaleza, las causas, la incidencia y la prevalencia de las violaciones

26 UNICEF, ‘Summary of Highlights, Global Child Protection Mapping Workshop’, Bucharest, 11–13 June 2008.

contra la protección a la niñez, así como los factores de protección. Se reconoce a menudo que las encuestas que ayudan a establecer la prevalencia de las violaciones y los factores afines son importantes, pero también lo es la investigación cualitativa que procura explicar por qué los datos son como son.

2) El pensamiento de sistemas hace hincapié en que un sistema efectivo debe incluir la capacidad interna para generar datos y analizarlos, a fin de que las partes interesadas puedan evaluar los resultados y realizar los ajustes necesarios de una forma continua y reiterativa. La medición de los resultados es esencial, y es preciso realizar mayores trabajos en esta esfera.

3) Información sobre lo que funciona dependiendo de las condiciones, incluidos los datos para contribuir a establecer, supervisar y gestionar los programas de prevención y respuesta. Esto incluye concebir la investigación evaluativa desde el principio de la programación como parte del enfoque de la ejecución, y no incorporarla en el último momento.

4) Información sólidas sobre los costos que permitan una interrelación significativa con los procesos de preparación de presupuestos del gobierno y de los ministerios de finanzas.

5) Información que apoye la argumentación en favor de la inversión en la protección a la niñez, incluidos datos factibles sobre los costos de no invertir en la prevención o en la respuesta a la violencia, la explotación y el abuso, son un instrumento político sólido para defender la idea de que evitar la exposición de los niños a la violencia no solamente es un derecho infantil, sino también un bien público.

Haciéndose eco de los consejos del Sr. Goldman para buscar puntos en común, el Dr. Mawson sugiere que la acumulación de datos e información de todo el mundo puede señalar hacia algunas tendencias universales para

“El desarrollo de pruebas sólidas es

integral al desarrollo de sistemas.”

Susan Bissell

25


informar las políticas y la práctica. Las buenas prácticas de gestión del conocimiento pueden determinar y poner a disposición sistemáticamente lo que se conoce, de modo que pueda ser utilizado y aprovechado en diferentes contextos. Los datos desglosados el género, discapacidad y edad pueden ser rastreados a lo largo del tiempo para mejorar la comprensión de la interacción de las cuestiones de diversidad y las cuestiones de protección a la niñez, y la evolución del riesgo a través del ciclo de la vida. También señaló desafíos concretos que incluyen: la omisión de la mayoría de los conjuntos de datos de los niños que no forman parte de hogares; la falta de uniformidad en las cifras de prevalencia internacionales sobre la violencia debido a las diferencias en la forma en que la violencia se conceptualiza y se mide; las cuestiones éticas relacionadas con los riesgos para los encuestados y encuestadores que participan en la recogida de datos sobre cuestiones de protección a la niñez; y la escasez de investigaciones sobre la prevención.

El Dr. Mawson sugiere que los investigadores necesitan fortalecer el consenso en torno a la terminología y los métodos de recopilación de datos que nos permiten hacer comparaciones significativas entre los estudios. Existe la necesidad de promover la investigación sobre los determinantes sociales de la violencia que afectan a los niños en los planos local, nacional y global. También es necesario superar la fragmentación de datos y estudiar las cuestiones de protección a la niñez como una serie de cuestiones relacionadas entre sí a lo largo del continuo del ciclo vital. El contexto económico es también importante; tenemos que entender mejor los complejos vínculos entre la violencia y la pobreza, y la violencia y las desigualdades, sobre todo porque la financiación externa se canaliza con frecuencia a través de los planes de erradicación de la pobreza, de la cual la protección a la niñez está a menudo ausente. El Dr. Mawson abogó por trabajar en las siguientes esferas clave: 1) mejorar la capacidad analítica de las principales instituciones nacionales que gestionan los datos de protección a la niñez, incluyendo la capacidad para llevar a cabo encuestas en los hogares y fuera de los hogares, y otros ejercicios27; 2) fortalecer una cultura

27 UNICEF, ‘Summary of Highlights, Global Child Protection Mapping Workshop’, Bucharest, 11–13 de junio de 2008.

de la evaluación, de los sistemas de gestión de información y del conocimiento activo; 3) apoyar el aprendizaje global sobre lo que funciona y en qué condiciones, mediante el uso de herramientas de difusión, la movilización de los sectores docentes y el intercambio Sur-Norte y Sur-Sur.

El Dr. Mawson hizo hincapié en que nada de esto es fácil, pero las cuestiones a las que no se presta la debida importancia disponen de pocos datos, y la limitación de los datos contribuye a que no se preste la debida importancia a las cuestiones. Así que si los sistemas de PN deben ocupar su lugar en el conjunto de las intervenciones en favor de los niños, es necesario abordar con cierta prioridad la cuestión de las pruebas y de los datos.

Debate: Los participantes comentaron sobre la tensión ética en torno a la propiedad de datos cuando uno genera datos sobre los niños, así como las políticas de gestión de datos e información, y su uso en la formulación de políticas. Los participantes reiteraron el valor de buscar “victorias rápidas”, tales como el Grupo de Referencia para el Seguimiento y la Evaluación de la PN (MERG)28 y la Iniciativa Mundial de Aprendizaje sobre la Violencia contra los Niños29. A nivel nacional, el fortalecimiento de los sistemas habituales de información administrativa para recoger más eficazmente los datos de PN es la mejor esfera en la que centrarse. Los participantes también hicieron hincapié en que la recopilación de datos y su uso debería ser más aplicable y más pertinente para los asociados nacionales, incluidos los gobiernos, a fin de que puedan medir con mayor eficacia los resultados de sus intervenciones y ajustar las políticas y los programas según sea necesario teniendo en cuenta su impacto en todos los aspectos de la sistema de PN.

28 Fundado en julio de 2010, el grupo de referencia para el seguimiento y la evaluación de la PN (PN MERG) busca fortalecer la calidad de la supervisión y la evaluación, la investigación y la recopilación de datos sobre la protección a la niñez, a través de la elaboración de normas, herramientas y recomendaciones que sean pertinentes para el sector. También ayuda a facilitar la coordinación, la comunicación y el intercambio de conocimientos a través de las organizaciones en el seguimiento y la evaluación de la protección a la niñez. Para más información, sírvase visitar <www.cpmerg.org>.

29 Se refiere a la Iniciativa Mundial de Aprendizaje sobre la Violencia contra los Niños. Establecida en 2013, la iniciativa es una actividad mundial de investigación, que incorpora al sector público y privado, docentes y encargados de elaborar políticas, que investigarán sobre lo que funciona y lo que es necesario cambiar a fin de evitar y responder a la violencia contra los niños.

http://www.cpmerg.org

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Financiar los sistemas de protección a la niñez

Stephen Wainaina, Secretario de Planificación Económica, Secretaría de Estado de Planificación, Kenya, presentó su trabajo señalando tres aspectos que determinan la financiación de los sistemas de PN: 1) la claridad en cuanto a la definición de los límites en torno a los sistemas de PN, que a su vez determinan los actores que deben participar en el proceso del presupuesto y las responsabilidades de los distintos ministerios; 2) el contexto, incluyendo el nivel de desarrollo, tiene implicaciones para el tipo de sistema que se ha elaborado, y para sus necesidades y oportunidades de financiación; y 3) las prioridades de competencia, es decir, el espacio fiscal disponible y por lo tanto el acceso a los fondos que se puede asignar a los sistemas de PN dependerá de la capacidad de aumentar los ingresos y la prioridad asignada a las diferentes cuestiones30.

El Sr. Wainaina señaló que los sistemas de PN en general compiten por fondos con otras necesidades del sector social, incluyendo la educación, la salud, la alimentación, la nutrición, la vivienda, la seguridad social y los programas de la juventud. Encontrar los fondos para la protección a la niñez puede incluir otros sectores y sus presupuestos, lo que implica reunir a los distintos actores. Haciéndose eco de los comentarios del profesor Oduol sobre la construcción de la colaboración entre los ministerios, el Sr. Wainaina señaló que la protección a la niñez abarca varios sectores, por lo que disponer de un marco intersectorial contribuye a la obtención de los recursos. Destacó que este marco es esencial para determinar si las solicitudes de recursos asignados son para el sistema de PN o para una actividad individual de PN. Hizo hincapié en la importancia de presentar datos claros al Ministerio de Hacienda como parte de la preparación del presupuesto, y señaló que es esencial para hacer frente no sólo lo que se paga en nombre de quién, sino cómo

30 Inter-agency Group on Child Protection Systems in sub-Saharan Africa, Conference on Child Protection Systems Strengthening in sub-Saharan Africa: Promising practices, lessons learned and the way forward, Dakar, mayo de 2012.

se evalúa, y distinguir si los gastos a pagar son por los servicios (es decir, los productos) o por los resultados. También hay una necesidad de ser claro en la lógica de los gastos, considerar los gastos de capital proyectados como diferentes de los gastos corrientes. Además, también es importante examinar los mecanismos sociales y económicos que impulsan el cambio en el tiempo y considerar cómo los programas optimizan los buenos incentivos y minimizan los negativos. Reiterando la importancia de la integración del conocimiento y la acción, el Sr. Wainaina hizo hincapié en la necesidad de mecanismos de retroalimentación dentro del sistema para facilitar el cambio entre la gente en el sistema. Esto nuevamente se vincula con la necesidad de obtener datos de calidad.

Debate: Los participantes examinaron la manera de comprender mejor los procesos presupuestarios y el uso de datos para recabar argumentos en favor de su financiación. Aunque el imperativo moral de proteger a los niños es evidente, la pregunta clave que influirá en el Ministerio de Hacienda es “¿cuál es el costo de no proteger a los niños?” Por lo tanto, es importante preparar los datos, argumentos y modelos económicos que confirmen el valor de la protección a la niñez en términos económicos. Los participantes comentaron que el ministerio del sector social, que a menudo tiene recursos humanos y financieros limitados, podría carecer de la capacidad para interactuar de forma efectiva con el Ministerio de Hacienda. En los países desarrollados, las instituciones docentes desempeñan un papel importante para influir en la toma de decisiones, pero no siempre desempeñan el mismo papel en los países en desarrollo. Por último, en cuanto a las finanzas, los participantes advirtieron del peligro de hacer caso omiso de la corrupción, el proverbial “elefante en la sala” y el “agujero en la base de la caja de galletas”. El fortalecimiento de los sistemas de PN debe incluir una buena gobernanza.

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Participación de los niños y las comunidades

Essam Ali presentó un documento en el que examinó la participación de los niños y las comunidades en su relación con los sistemas de PN. Sostuvo que los niños pueden contribuir de manera significativa al proceso de fortalecimiento del sistema a través de la participación en el diálogo sobre políticas y la promoción y el intercambio

de sus puntos de vista exclusivos sobre los temas relacionados con los derechos que les afectan. También destacó las contribuciones específicas de los niños a los diferentes componentes del sistema de PN, en particular en las esferas de recolección de datos, la continuidad y el proceso de la atención, y el desarrollo de la capacidad para los proveedores de servicios.

El Sr. Ali señaló que las consultas con los niños son la principal fuente de conocimientos sobre cuestiones de la infancia y es la forma más común de participación. Involucrar a los niños en la recolección de datos puede facilitar la comprensión de la situación de los niños y las causas profundas de la violencia contra los niños. Por ejemplo, en la región MENA, la contribución de los niños al Estudio de las Naciones Unidas sobre la Violencia contra los Niños (2006) hizo imposible que los funcionarios que participaron en la consulta pudieran negar la existencia de la violencia, y resultó difícil para ellos justificar la violencia. Destacó, sin embargo, que es importante involucrar a los niños que tienen una experiencia directa de los problemas que se examinan, como la inclusión de niños que trabajan en un estudio sobre el trabajo infantil. Señaló que los niños que participan en la recolección o la validación

de datos a veces expresan su frustración porque han tenido que responder muchas veces a las mismas preguntas en las entrevistas, y sin embargo nada ha cambiado en sus vidas, lo que pone de relieve la necesidad de mejorar el impacto de los cambios normativos o legislativos en el sistema de PN para que los propios niños puedan verlos y reconocerlos. El Sr. Ali señaló que los niños también pueden desempeñar un papel activo en la mejora de la calidad de los servicios sociales y garantizar la rendición de cuentas a través de métodos de evaluación participativos que involucren a los niños no sólo como informantes clave, sino como aliados en el proceso de evaluación. También señaló que involucrar a los niños en el ámbito político puede ser un reto, especialmente en contextos no democráticos y altamente centralizados.

Debate: Al considerar cómo se puede fortalecer la participación de los niños y las comunidades a través de un enfoque de sistemas y cómo la participación de los niños puede fortalecer el sistema de PN más amplio, los participantes analizaron la forma de aumentar la participación de los niños en los servicios u otro tipo de planificación gubernamental de manera más democrática. El debate también examinó el papel de los niños en su propia protección. Los participantes destacaron el valor de la participación de la comunidad para hacer que los sistemas de PN sean más responsables y eficaces, y señaló que tiene que haber dos enfoques de abajo hacia arriba y de arriba hacia abajo para la participación pública y la participación de los niños en el proceso de fortalecimiento del sistema. Los participantes instaron firmemente a que se trabaje más sobre la participación infantil en los sistemas de PN, incluyendo una conferencia dedicada al tema.

“A menudo se considera que los niños son

informadores clave, pero los niños deben ser aliados en el proceso de evaluación.”

Essam Ali

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RESUMEN y SíNTESIS: UNA MIRADA A LOS ESFUERzOS PARA FORTALECER LOS COMPONENTES DE PN

DENTRO DE UN MARCO DE SISTEMAS

Las presentaciones y los debates en cada uno de los grupos de mesas redondas se hicieron eco de los elementos de las discusiones anteriores sobre el pensamiento sistémico, hicieron hincapié en la compleja interacción entre los componentes e indicaron que el fortalecimiento de un componente dado puede servir como punto de partida para fortalecer el sistema de PN más amplio, como se ilustra a continuación.

Finanzas: Hay un claro consenso entre los grupos de que la mejora de la financiación de los sistemas de PN depende de trabajar en todos los sectores y reunir datos para: 1) explicar las inversiones en el sistema de PN, y 2) proporcionar pruebas empíricas sobre el costo de no invertir en el PN. En muchos países, puede que los actores y las instituciones nacionales de PN no dispongan de la capacidad de presentar los datos de manera convincente ante el Ministerio de Economía, y este es un aspecto importante a considerar en el marco del desarrollo de la capacidad para la fuerza de trabajo de la PN.

Datos: Todos los grupos destacaron la importancia de mejorar la recolección y análisis de datos, incluyendo los datos administrativos, a fin de fortalecer los componentes específicos y el sistema de PN en general. La mejora de las capacidades analíticas de las principales instituciones nacionales que recopilan y gestionan los datos de PN, el fortalecimiento del uso de los datos en los sistemas de PN y el apoyo al aprendizaje global sobre lo que funciona bajo qué circunstancias, son formas de mejorar los datos de PN y fortalecer los sistemas de PN.

Fuerza de trabajo de PN: Todos los grupos abordaron la importancia de desarrollar la capacidad de la fuerza de trabajo de PN para garantizar que pueda prestar con eficacia los servicios de prevención y respuesta, y también recopilar, analizar y aprender de los datos de PN para fortalecer los sistemas de PN. Es importante evaluar la forma en que el suministro y la distribución de los trabajadores de PN responde a las necesidades del sistema de una manera que implica a muchos actores y perspectivas, y luego hacer mejoras a través de: 1) ajustar las tareas de financiación o capacitación para alinear el sistema, 2) proporcionar capacitación coordinada de acuerdo con el análisis, y 3) apoyar a la fuerza de trabajo a través de estructuras de supervisión y esfuerzos para mantenerla.

Incorporar a los niños y las comunidades: El grupo de participación destacó que incorporar a los niños puede mejorar la calidad de la recopilación de los datos y los mecanismos de rendición de cuentas, como las evaluaciones, pero señaló que la fuerza de trabajo de PN y los responsables políticos de muchos países pueden no estar abiertos a la participación, en parte debido a la falta de comprensión y de capacidad.

Pensamiento de sistemas: El debate en la mayoría de los grupos de mesas redondas se refirió a algunos elementos de los pensamientos de sistemas previamente examinados, como integrar el conocimiento y la acción, escuchar muchos puntos de vista, y comprender y alinear las partes del sistema y establecer relaciones de colaboración.

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ANÁLISIS E HITOS

Los siguientes hitos emergieron de las presentaciones de mesas redondas y del debate sobre el fortalecimiento de los componentes y los actores de los sistemas de PN:

◆ La exploración de los diferentes componentes del sistema de PN puso de relieve que las funciones y los actores son parte del sistema. No es el actor que trabaja en el sistema desde fuera ni los componentes quienes determinan los actores, sino que es la interacción entre los componentes, funciones y actores los que juntos componen un sistema de PN, y los resultados de todas estas interacciones son el resultado del sistema

◆ El énfasis en la necesidad de recopilar y comparar datos y el aprendizaje global en diversos contextos reforzó la importancia de evitar la “excepcionalidad” en los esfuerzos para comprender y fortalecer los sistemas de PN

◆ El consenso sobre la interacción entre los componentes del sistema de PN avanzó de reconocimiento de la dinámica del sistema y cómo los esfuerzos para fortalecer uno de los componentes repercutirán a través de todo el sistema.

◆ La consideración de la manera de fortalecer los componentes del sistema de PN refuerza la comprensión de cómo el pensamiento y los modelos de sistemas pueden informar la comprensión de las actividades de la vida real para fortalecer los sistemas de PN

◆ La reiteración, en particular en el grupo de las finanzas, de la importancia de establecer relaciones de colaboración entre los sectores y ministerios clave consolidó el consenso sobre la necesidad de mejorar la capacidad para obtener apoyo a la inversión en los sistemas de PN.

Pensar el sistema de protección a la niñez en su relación con otros sistemasLa protección a la niñez es una disciplina y también es interdisciplinaria. La interacción entre el sistema de PN y otros sistemas sociales puede adoptar diferentes formas, y como resultado diferentes límites entre ellos en diferentes contextos. Hay consenso en que los sistemas de PN tienen mucho que aprender acerca de cómo interactuar eficazmente con otros sistemas y también para aprender de ellos. También hay consenso en que a medida que

un niño puede tener contacto con un número de sistemas del sector social, es importante comprender las relaciones entre los sistemas y el impacto que tienen sobre el niño. Tres sesiones plenarias se centraron en la relación entre el sistema de PN y otros sistemas sociales31.

31 Una sesión plenaria prevista sobre la relación entre la educación y el sistema de PN no se produjo porque el conferenciante (Miguel Székely) no pudo asistir a la conferencia. Aunque el sector de la educación no está representado específicamente en este informe, es un importante sistema que interactúa con la protección a la niñez.

Los sistemas de protección a la niñez y la salud

Bernadette Madrid, Directora de la Unidad de Protección a la Niñez en el Hospital General Filipino, Universidad de Filipinas, puso de relieve los estrechos vínculos y similitudes entre los sistemas de PN y la salud en cuanto a las definiciones, los determinantes y la interacción de los derechos, especialmente el derecho de

la CDN a la salud (artículo 24) y el derecho a la protección contra la violencia (artículo 19). La Dra. Madrid analizó las consecuencias para la salud del maltrato infantil y compartió los resultados del estudio sobre experiencias infantiles adversas de

30


la región metropolitana de Manila32. Al ilustrar una relación relativamente sólida y graduada entre el número de experiencias infantiles adversas y los comportamientos de riesgo y la mala salud, el estudio concluyó que las experiencias infantiles adversas son un factor determinante de la salud y el bienestar social de la nación, a lo largo de toda la vida de un individuo. Estos hallazgos se correlacionan con otro estudio mencionado por la Dra. Madrid que descubrió que las personas con seis o más experiencias infantiles adversas murieron casi 20 años antes, como promedio, que quienes no sufrieron estas experiencias33.

El estudio en la región metropolitana de Manila presentó pruebas de que el maltrato infantil es un problema de salud pública y requiere de una perspectiva de salud pública para confrontarlo, con un enfoque en la prevención y la intervención temprana con el fin de reducir la prevalencia de conductas de riesgo para la salud y la morbilidad en la edad adulta. La Dra. Madrid explicó que estas pruebas se convirtieron en la base para un importante mensaje de apoyo a las autoridades de Filipinas y ayudaron a impulsar la agenda de PN. Este es un buen ejemplo de cómo la promoción basada en pruebas empíricas puede ser utilizada para apoyar un enfoque sistémico de la protección a la niñez, y muestra el poder de los datos para promover y apoyar el fortalecimiento de los sistemas.

Las pruebas también apuntaron a la necesidad de una respuesta integral a las violaciones contra la protección a la niñez, lo que llevó a un cambio de paradigma en pediatría, ya que los pediatras van más allá de la práctica habitual de su trabajo y colaboran estrechamente con los trabajadores sociales, los maestros, los políticos, las organizaciones no gubernamentales y otros actores. En consonancia con este cambio, la Dra. Madrid pasó a describir la CPU en el Hospital General de Filipinas como ejemplo de un enfoque interdisciplinario para la protección a la niñez. La unidad está formada por un equipo multidisciplinar con un proceso claro –desde la admisión al manejo de los casos– en el que

32 Ramiro, Laurie S., et al., ‘Adverse Childhood Experiences (ACE) and Health-Risk Behaviors Among Adults in a Developing Country Setting’, Child Abuse & Neglect, vol. 34, no. 1, noviembre de 2010. Disponible en la siguiente página internet: <www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/20888640>.

33 Brown, David W., et al., ‘Adverse Childhood Experiences and the Risk of Premature Mortality’, American Journal of Preventive Medicine, vol. 37, no. 5, noviembre de 2009.

participan los servicios sociales, médicos y de salud mental, y los servicios jurídicos y policiales. A partir de 2012, la Red de Protección a la Niñez comprendía 54 CPU en 35 provincias y ciudades, con una cobertura del 47,7% de los niños. Para 2014, se espera que se amplíe a 85 CPU y un 75,8% de cobertura.

En su presentación, Armando Barrientos, profesor y Director de investigación del Brooks World Poverty Institute, University of Manchester, exploró más a fondo la relación entre la protección social y la protección a la niñez, mencionada en varias ocasiones durante la conferencia. El profesor Barrientos aportó algunas razones clave que explican por qué los especialistas en PN deberían estar interesados en la protección social:

◆ Los niños están sobrerrepresentados en el grupo al que se dirige la protección social: 1.400 millones de personas sobreviven con menos de 1 dólar, al día, de los cuales 1.000 millones son niños.

◆ Las acciones de protección social tienen objetivos comunes con la protección a la niñez en términos de desarrollo, bienestar y supervivencia de los niños; sin embargo, mientras que los esfuerzos de protección social en general dejan a los niños en situación de pobreza, los esfuerzos de protección a la niñez tratan de proteger a todos los niños.

◆ Los objetivos de protección social pueden contribuir a los resultados de protección a la niñez. Por ejemplo, el registro de nacimiento es un mecanismo clave para acceder a los programas de protección social y los planes para aumentar la matrícula, como el registro único del Brasil, que también proporcionan información esencial que puede fortalecer los sistemas de PN. El trabajo infantil es otra esfera en la que un objetivo de protección social puede ayudar lograr resultados.

El Profesor Barrientos destacó la tensión entre los derechos individuales y el poder de acción de la familia, y señaló que es importante tener en cuenta la forma en que involucramos a las familias: los

“Todos trabajamos en favor del mismo niño… sin importar la ruta que

tome cada uno.”

Bernadette Madrid

2010.Disponible

31


programas de protección social están basados en el individuo, pero sus efectos llegan a todos los miembros de la familia, especialmente los niños. También señaló que tanto para la protección social como para la protección a la niñez, es importante que las instituciones sean estables. Al hacer frente a la pobreza, los ministerios de desarrollo social también pueden abordar la protección a la niñez. El debate se centró en la protección social y su potencial como medida preventiva. Los participantes

exploraron la idea de que la protección social es una inversión en capital humano y es compatible con los objetivos del desarrollo eficaces. Sin embargo, los participantes también reiteraron la dificultad de medir la prevención. Hay muchos puntos de coincidencia e relación entre la protección del niño y la protección social, y hay una necesidad de entablar un mayor diálogo para garantizar una sinergia más sólida y más sistémica entre las dos.

Sistemas de PN y bienestar social

Marit Skivenes, Universidad de Bergen, Noruega, presentó las tendencias y orientaciones de los sistemas de PN en los países de la OCDE y la interacción entre los sistemas de PN y los servicios de la familia en la lucha contra el maltrato, la negligencia

y la explotación de los niños. Hizo hincapié en los conceptos relacionados con las diferencias de poder y el equilibrio entre los derechos y las responsabilidades de los diferentes actores, teniendo en cuenta que el poder afecta a todos los aspectos del sistema de PN. Puso de relieve las tensiones dentro de un sistema de PN entre el derecho a la intimidad y el poder del Estado, y destacó la naturaleza de la relación entre los niños, los padres y el Estado. La profesora Skivenes señaló que los sistemas de PN se definen a menudo por las diferencias –por lo que es especial y único– pero subrayó que hay rasgos, valores e ideas comunes que sustentan muchos sistemas de PN. Desde la década de 1990, varias tendencias han dado forma al desarrollo de sistemas de PN en los países de la OCDE: 1) los sistemas han ampliado su dominio, y más niños y familias reciben los servicios de los sistemas de bienestar social; 2) la protección a la niñez ha sido objeto del escrutinio crítico público; 3 ) la mayoría de los sistemas de bienestar de la infancia han destacado cada vez más el pensamiento jurídico y sistémico, los métodos basados en pruebas empíricas y los instrumentos procesales; y 4) hay un reconocimiento cada vez mayor de los desafíos en torno a grupos de minorías raciales y étnicas, que

están excesivamente representados en los sistemas de bienestar infantil de varias países de la OCDE.

Sobre la base de lo que ocurre en 10 países de la OCDE34, la profesora Skivenes describió dos orientaciones principales de los sistemas: el servicio familiar y la protección a la niñez. Un tercer enfoque, que es una combinación de las otras dos orientaciones, es la orientación centrada en la infancia. Esta orientación alternativa se centra en el niño como un individuo con una relación independiente con el Estado, en lugar de ver al niño sólo como una parte de la familia; sitúa los derechos de los niños por encima de los derechos de los progenitores y hace hincapié en las obligaciones de los progenitores como cuidadores. Un sistema centrado en los niños no se limita a las preocupaciones estrechas acerca del daño y el abuso, sino que el objeto de preocupación es el desarrollo general del niño y su bienestar. Esta orientación requiere la necesidad de equilibrar los derechos y las relaciones de responsabilidad entre el niño, los progenitores y el Estado. Una comparación de las tres orientaciones revela diferentes impulsos de intervención, así como las diferentes funciones del Estado. La profesora Skivenes destacó tanto la importancia del contexto como la naturaleza volátil de los sistemas de bienestar infantil, y señaló que el enfoque y la orientación de un sistema de PN pueden cambiar rápidamente, sobre todo cuando existe una presión económica, política o de los medios de comunicación.

34 Gilbert, Neil, et al. (eds.), Child Protection Systems: International trends and orientations, Oxford University Press, Oxford, 2011.

“El poder afecta todos los aspectos del sistema de

protección a la niñez.”

Marit Skivenes

32


RESUMEN y SíNTESIS: PENSAR A TRAVéS DE LA RELACIóN CON OTROS SISTEMAS DE BIENESTAR SOCIAL

Al examinar la interrelación con otros sistemas en el sector social, los ponentes destacaron:

◆ Cómo la protección a la niñez es un sector y también intersectorial.

◆ La manera en que los derechos sustentan los sistemas de PN, teniendo en cuenta la tensión entre los derechos del niño y la acción de la familia.

◆ Cómo comprender la protección a la niñez desde una perspectiva de la salud o del alivio de la pobreza puede promover la prevención utilizando enfoques públicos de salud y alivio de la pobreza.

◆ Cómo la tipología de los sistemas de PN se puede utilizar para explorar los puntos comunes y las diferencias de los sistemas de PN en los diferentes países (ejemplos de la OCDE).

◆ Cómo la orientación del sistema puede configurar su relación con otros sistemas de bienestar social

◆ Que todos los sistemas del sector social tienen la posibilidad de trabajar con algunos de los mismos niños, niñas y sus familias.

Dinámica de sistema: Los presentadores destacaron también la naturaleza dinámica de los sistemas de PN y cómo los cambios internos o externos pueden reproducirse en todo el sistema de PN y más allá. Por ejemplo, los cambios en la comprensión de la salud y las causas de la mala salud pueden cambiar la política y la inversión en favor de los sistemas de PN, como en el ejemplo de la Dra. Madrid. Del mismo modo, los esfuerzos para asegurar la inscripción sistemática de los nacimientos vinculados a la protección social, pueden también reforzar la protección del niño, como describió el profesor Barrientos. Del mismo modo, la profesora Skivenes apuntó que el enfoque y la orientación de un sistema pueden variar en función de la presión económica, política o de los medios de comunicación.

ANÁLISIS E HITOS

Los siguientes hitos surgieron en la sesión del grupo sobre la relación del sistema de PN con otros sistemas sociales:

◆ Explorar los vínculos entre la protección a la niñez, la protección social y la salud –especialmente en relación con la prevención– parece cambiar el enfoque hacia una preocupación más amplia por los derechos de la infancia y su bienestar general, un enfoque similar a ampliar el concepto de “protección integral del niño”, como destacaron los participantes de América Latina durante los debates de mesas redondas sobre desarrollo regional. Tal vez esto requiera de un mayor debate y exploración.

◆ El reconocimiento del potencial de promover sinergias entre los sistemas de PN y otros sistemas sociales indica una posible esfera para mayor exploración.

33


◆ La reflexión sobre la tensión entre los derechos del niño y los de la familia reiteró la importancia de comprender las relaciones entre el Estado y el individuo y cómo difiere en distintos contextos, lo que amplió el pensamiento sobre los sistemas de PN, los derechos de la infancia y la dinámica de poder.

◆ La reflexión sobre la relación entre los sistemas de PN y otros sistemas de bienestar social, especialmente los mecanismos de protección social, reiteró el papel central de los gobiernos en los sistemas de PN.

IV. Conceder prioridad a la prevenciónLa necesidad de fortalecer la prevención ha sido citada como una razón importante para pasar a un enfoque de sistemas. Existe un amplio reconocimiento de la necesidad de cambiar el enfoque para evitar la exposición de los niños a la

violencia, el abuso, la explotación y el abandono en la primera instancia, pero no está claro cómo poner en marcha los mecanismos para hacerlo. El pensamiento sistémico puede arrojar luz sobre la forma de prevenir con mayor eficacia las violaciones a la PN. Es importante identificar y aprender de los ejemplos de la prevención dentro

de un contexto de sistemas y considerar cómo podemos fortalecer los sistemas de PN de forma que se fortalezca de manera explícita la prevención.

En su discurso de apertura, Najat M’jid, Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la venta de niños, la prostitución infantil y el uso de niños en la pornografía, definió la prevención como: medidas y acciones emprendidas para prevenir todas las formas de maltrato, abandono, explotación y violencia y las violaciones de los derechos del niño. Señaló que la prevención es una parte fundamental de protección a la niñez, que incluye específicamente prevenir, prohibir y responder a todas las formas de maltrato, abandono, explotación y violencia que afectan a los niños. Muchos actores han emprendido acciones y actividades de prevención, pero estos esfuerzos han estado generalmente compuestos de actividades coordinadas e insostenibles en ausencia de un enfoque integral y holístico. Han sido más una reacción que una acción, no se han contabilizado los aspectos multidimensionales de los factores y riesgos subyacentes, y no han medido el impacto.

Con el fin de mejorar la prevención, la Dra. M’Jid recomienda lo siguiente:

1) Considerar la prevención como parte integral de los sistemas de PN amplios y basados en los derechos. Las actividades del proyecto no se suman a la prevención, ya que puede que no aborden los factores subyacentes que conducen a los riesgos y las violaciones de PN.

2) Adoptar un enfoque proactivo e integral antes de que ocurra alguna violación, teniendo en cuenta los factores de riesgo relacionados con el contexto. Esto incluye una mejor comprensión y conocimiento de:

◆ Los factores de riesgo complejos y multidimensionales que aumentan la vulnerabilidad de los niños, es decir, los factores de expulsión/atracción relacionados con el contexto a nivel local, nacional e internacional;

◆ Las diferentes formas de abandono, explotación y violencia y cómo pueden estar relacionadas entre sí, es decir, un niño puede ser a la vez o sucesivamente una víctima de abuso, abandono, explotación y violencia;

◆ Las normas y prácticas sociales dañinas;

◆ Los entornos donde pueden ocurrir violaciones (la familia, la comunidad, la escuela, las instituciones locales, el barrio, entre fronteras);

◆ La demanda por explotación comercial sexual de los niños;

“El sistema de protección a la niñez se ha comparado

a tener una ambulancia esperando en el fondo

de un acantilado.”

Morag McArthur

34


◆ Los diferentes perfiles de los niños en situación de riesgo, incluidas situaciones y grados de riesgo;

◆ Los perfiles de los delincuentes y explotadores;

◆ La consecuencias a corto, medio y largo plazo de la violencia, el abuso, el abandono y la explotación en la vida y desarrollo de los niños.

3) Establecer una prevención proactiva, integral, adaptada al contexto y sostenible. Este enfoque debe tener en cuenta todos los factores de riesgo y propiciar la acción antes de que ocurra una violación.

La Dra. M’jid hizo hincapié en que los esfuerzos mundiales de prevención requieren: comprensión común, vínculos entre los actores, mecanismos de rendición de cuentas, recursos humanos de calidad, asignación de presupuesto adecuado, evaluación y medición del impacto. La implicación y participación de los niños en todos los aspectos de la prevención es fundamental. La legislación también puede ser una poderosa herramienta de prevención, sobre todo cuando las regulaciones de la protección incluyen sanciones firmes y penalizan a los autores y no a los niños. Puede ser un proceso largo, pero la prevención eficaz también se refiere al cambio de las percepciones sociales y a trabajar en estrecha colaboración con las comunidades para que sean agentes de cambio. Por último, hay una necesidad de asegurar un seguimiento habitual y de evaluar las medidas preventivas adoptadas con el fin de medir su impacto sobre la protección de los niños.

En respuesta a la intervención de la Dra. M’jid, Rebecca Davis, Profesor y Director del Centro para el Trabajo Social Internacional en la Universidad de Rutgers, sugirió que la prevención puede ser relativa según el contexto. Explicó que en el caso de Rumanía, la prevención de la institucionalización se centró inicialmente en los resultados relacionados con la reducción del número de niños en instituciones, y la institucionalización fue definida como el factor de riesgo. En ese contexto y en ese momento, la prevención se entendió de esta manera reducida, y se sabía muy poco sobre los factores de riesgo más amplios. Con el tiempo, la atención se desplazó de la institucionalización a las

causas subyacentes de la institucionalización como factor de riesgo, y al bienestar como el resultado deseado

Debate: Los participantes en el plenario reiteraron la importancia de documentar el costo de no hacer frente a los riesgos de la protección a la niñez para promover la inversión en la prevención. Los participantes destacaron la importancia de comprender y reforzar los factores de protección, así como de abordar los factores de riesgo, alejándose así de un modelo de déficit a un modelo de activos. El debate también abordó el contexto, los valores y las normas sociales con respecto a los diferentes conceptos de prevención, y el hecho de que algunas normas sociales que tienen la intención de proteger a los niños en un contexto cultural determinado pueden ser percibidas por los extranjeros como violaciones de derechos. La Dra. M’jid también señaló que es importante trabajar con la comunidad para destacar las buenas prácticas con los dirigentes, las familias y los líderes religiosos en una forma no peyorativa. El debate destacó que las ONG locales y la sociedad civil tienen un papel clave que desempeñar en los esfuerzos de prevención dada su conciencia cultural y los vínculos locales, y pueden potenciar la apropiación local de la prevención y la protección a la niñez. Para fomentar la sostenibilidad es importante incluir la prevención en la agenda política tanto a nivel nacional como internacional, así como a nivel local. Como muchos han señalado, la prevención es un proceso a largo plazo y la medición del impacto de los esfuerzos de prevención tomará tiempo. Los donantes, sin embargo, operan en un marco de tiempo mucho más corto (de uno a dos años), lo cual es un obstáculo para el apoyo sostenido a los esfuerzos de prevención. Por lo tanto, los participantes señalaron que existe la necesidad de educar a los donantes acerca de la importancia de invertir en la prevención y promover horizontes temporales más largos que permitan un seguimiento y una medición más eficaz. También es importante buscar innovaciones para lograr un éxito a corto plazo en la prevención primaria y evaluar su eficacia.

“No todo el daño es reversible. ¿Por qué la

prevención no consigue el impulso que necesita y

merece? Tal vez porque no es un esfuerzo de rescate.”

Rebecca Davis

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ANÁLISIS E HITOS

Los siguientes hitos surgieron en la sesión plenaria sobre prevención:

◆ Sobre la base de una discusión anterior sobre la importancia de la intervención temprana, esta sesión detalló más claramente lo que se necesita hacer –específicamente comprender la naturaleza de los riesgos de PN– no sólo sobre el niño en riesgo sino sobre todos los factores en juego.

◆ El examen de los factores de “de expulsión y de atracción” dentro de un contexto mundial reiteró la importancia de que los sistemas de PN funcionen a nivel transnacional, como lo sugirieron anteriores oradores.

◆ Hacer hincapié en la realización de los derechos de los niños como un factor firmemente protector subrayó la importancia de la relación entre los sistemas de PN y otros sistemas sociales. Esto amplía los límites del sistema de PN y destaca la relación entre el niño y el Estado, lo que requiere mayor debate.

◆ Para fortalecer los sistemas de PN es necesario que la prevención sea un elemento más sólido del sistema. El pensamiento y los modelos de sistema pueden ayudar a facilitar la comprensión de cómo fortalecer los sistemas de PN de una manera que refuerce la prevención. Esto incluye comprender los aspectos visibles de un sistema y los factores complejos y multidimensional es que afectan el riesgo, la vulnerabilidad, la resistencia y la protección del niño.

◆ Fortalecer la prevención es una prioridad, pero es un proceso, y se reconoce que sigue siendo un reto por diversas razones, incluidos los puntos que se mencionaron en los debates de mesa redonda: financiación insuficiente, datos, capacidad de la fuerza laboral, participación de las comunidades y los niños, dinámicas de poder y el contexto cultural, así como la necesidad de horizontes a mayor largo plazo.

◆ El contexto pudiera definer el riesgo y con el tiempo podría cambiar la determinación del riesgo.

V. Medir el rendimiento de los sistemasLa eficacia de un sistema de PN se mide en última instancia en el nivel del niño: si los niños están a salvo del abuso, abandono, explotación y otras formas de violencia. Medir el desempeño de los sistemas de PN es enormemente difícil, especialmente la relación de causalidad entre el cambio en el sistema de PN y los cambios en los resultados para los niños. La primera prioridad es ayudar a determinar la situación de los niños y si sus resultados están cambiando. La segunda es identificar cuáles son los elementos y si la dinámica

de un sistema ofrece una mayor influencia para lograr cambios dirigidos a los objetivos35. Tres oradores presentaron ejemplos de cómo se han recopilado los datos y se utilizan para medir y reforzar el rendimiento del sistema.

35 Fluke, John, y Fred Wulczyn, A concept note on child protection systems monitoring and evaluation, Documento de debate de UNICEF, 2010.

36


Utilizar un examen para evaluar y documentar el rendimiento del sistema

Rolando Melo Latorre, Director Nacional del Servicio Nacional de Menores (SENAME), Chile, realizó una presentación sobre la recopilación, el análisis y el uso de datos para influir en el cambio de sistemas. Describió las operaciones de SENAME, que es un servicio público centralizado y un órgano auxiliar del sistema judicial en el Ministerio de Justicia. SENAME asegura los programas para los niños cuyos derechos han sido violados, o aquellos en conflicto con la ley, y proporciona cuidados alternativos a través de los centros de acogida y un programa de familias de acogida. Parte de su función es la de controlar el uso eficiente y eficaz de los recursos y evaluar el funcionamiento de su red de proveedores de servicios. De 2009 a 2011, SENAME recopiló y analizó los datos sobre las tendencias de los niños en situación de acogida residencial y en familias de guarda, y documentó los beneficios de los niños que viven en un entorno familiar. Esta información se utilizó para generar un cambio cultural hacia un

mayor respeto de los derechos y un apoyo para la ubicación de los niños en un entorno familiar. Esto implicó: 1) el aumento de la oferta de proyectos subcontratados que evitan la separación mediante intervenciones específicas y de fortalecimiento familiar; 2) la sensibilización de los actores clave sobre el derecho del niño a crecer en una familia y en una comunidad; 3) el fortalecimiento del trabajo de los tribunales de familia; y 4) el fortalecimiento técnico de la red de familias de acogida. La sensibilización sobre el derecho del niño a crecer y desarrollarse en un contexto familiar ha contribuido a generar un cambio desde la dependencia automática en la atención residencial hacia el cuidado de guarda. SENAME está desarrollando un sistema de gestión de la información para realizar un seguimiento y controlar los datos de los tribunales de familia y los niños en centros de acogida y en familias de guarda, con el fin de promover de manera más eficaz alternativas a la institucionalización.

Utilizar el pensamiento de modelos y sistemas para entender y medir el rendimiento de los sistemas

Fred Wulczyn, Profesor superior de investigación en Chapin Hall, Universidad de Chicago, realizó una presentación sobre su trabajo en el que reúne datos sobre niños en atención fuera del hogar y la utilización de pensamiento de sistemas y modelado de sistemas para comprender mejor cómo los cambios específicos dentro de un sistema afectan a todo el sistema. Una mejor comprensión de cómo se comporta el sistema puede servir de información para diseñar políticas, programas e intervenciones que promuevan mejores resultados para los niños. Chapin Hall, en la Universidad de Chicago, reunió un importante depósito de datos sobre los niños que reciben atención fuera del hogar. La base de datos incluye información sobre aproximadamente 3 millones de niños que reciben atención fuera del hogar: género, edad, raza y origen étnico y por qué comenzaron a recibir atención fuera del hogar. La base de datos realiza un seguimiento de 3,5 millones de ubicaciones individuales de estos niños en entornos con familiares, con personas extrañas y en instituciones, para un período de 10 a 35 años. La base de datos está vinculada a los datos de

población a nivel estatal, del condado y a nivel de la sección censal, lo que permite el estudio de los factores sociales, políticos y económicos de la demanda de atención fuera del hogar.

El Dr. Wulczyn describe un ejemplo de cómo el equipo de Chapin Hall ha utilizado estos datos para comprender mejor cómo se comportan los sistemas de PN. Este trabajo se centró en la comprensión de cómo la oferta y la demanda de plazas en los centros residenciales afecta la colocación de los niños, en particular entender si las colocaciones residenciales están de hecho impulsadas por la oferta en lugar de la necesidad. Para entender la relación entre la oferta y la demanda, se examinó el número de admisiones paralelamente al número de niños que abandonan la atención y se encontró una correlación cada vez mayor entre el aumento de las salidas y de las

“Los sistemas son más que un enfoque. Tenemos que comprender los instrumentos y las metodologías

que se necesitan para comprender su comportamiento.”

Fred Wulczyn

37


entradas. Sobre la base de esta evidencia inicial de que las colocaciones están posiblemente impulsadas por la oferta, han comenzado a establecer un modelo del sistema utilizando dos enfoques: un modelo de dinámica de sistemas y una simulación basada en agentes. Estos investigadores están tratando de entender lo que sucede cuando el número de niños que ocupan camas en el sistema de atención residencial cae por debajo de un determinado nivel o aumenta cerca de su capacidad máxima, para determinar el punto en el que los proveedores de atención residencial cambian la

oferta mediante la adición o sustracción de camas, y cómo esas decisiones interactúan con la demanda. Este modelo permite la comprensión de una serie de comportamientos a nivel de sistema (buenos y malos), con el fin de controlar la conducta de adaptación deficiente, recompensar la conducta adaptativa y, en última instancia, comprender las fuerzas que interactúan en el sistema. Entender el comportamiento del sistema de esta manera puede permitir ajustes más reflexivos en el sistema –por medio de cambios en la política o la programación– para crear mejores resultados para los niños.

Desarrollo de una base de datos sobre la violencia contra los niños: República Unida de Tanzanía

Mubarak Maman, representante de zanzíbar para Save the Children Tanzanía, presentó un estudio de caso de la República Unida de Tanzanía sobre los esfuerzos para proporcionar pruebas empíricas acerca de la violencia contra los niños, y responder al problema. En 2009, el Gobierno llevó a cabo un estudio nacional sobre la violencia contra los niños36 en el que se medían todas las formas de violencia (sexual, física y emocional) entre las niñas y los niños. Un grupo de trabajo multisectorial dirigió este estudio de referencia, compuesto por los ministerios gubernamentales y los aliados de bienestar social, la policía y el sistema legal, la educación y los sectores de salud, las Naciones Unidas y la sociedad civil. Presentado en agosto de 2011, el estudio encontró que casi 3 de cada 10 niñas y casi 3 de cada 20 niños en la República Unida de Tanzanía afirman haber sufrido violencia sexual. Casi tres cuartas partes de los niñas y niños encuestados habían experimentado violencia física antes de los 18 años, causada por un adulto o por su pareja. Alrededor del 25% de los niños del estudio habían sido objeto de abuso emocional por un adulto durante la infancia.

36 República Unida de Tanzanía, Violence Against Children in Tanzania: Findings from a National Survey 2009, República Unida de Tanzanía, agosto de 2011.

El estudio proporcionó evidencia irrefutable de la escala y el alcance de los abusos, y destacó la necesidad de transformar los hallazgos en acciones que reduzcan la prevalencia de la violencia contra los niños. En respuesta, el Gobierno puso en marcha un Plan Nacional de Acción para prevenir y combatir la violencia contra los niños (2011–2015). El plan incluye objetivos e intervenciones recomendadas que se están ejecutando a través de una serie de sectores, incluida la justicia y la policía, la salud, la educación, el bienestar social, la sociedad civil, la comunidad y los medios de comunicación. También hay en marcha esfuerzos encaminados a fortalecer y ampliar los sistemas de PN a escala de distrito, incluida la formación en PN, la mejora de la gestión de la información y la puesta en marcha de regulaciones, directrices y normas. La experiencia de la República Unida de Tanzanía es un buen ejemplo de cómo la investigación multisectorial sobre un tema específico se puede utilizar como punto de partida para fortalecer el sistema de PN más amplio y sus componentes. El siguiente reto es cumplir con estas obligaciones, lo que requiere la acción comprometida de cada sector para trabajar juntos a fin movilizar una respuesta nacional efectiva a la violencia contra los niños en la República Unida de Tanzanía.

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Utilizar los indicadores de gobernanza para medir el sistema

Diane Swales, Asesora Regional de Protección a la niñez de UNICEF en la Oficina Regional Asia Oriental y el Pacífico (EAPRO), presentó una propuesta de marco de indicadores clave para la medición y seguimiento de los sistemas nacionales de PN en la región de Asia Oriental y el Pacífico37. La Sra. Swales subrayó que los sistemas nacionales de PN son los medios más eficaces y sostenibles para proteger a los niños contra todas las formas de malos tratos. Por lo tanto, la gobernabilidad del sistema de PN es un eslabón fundamental en el proceso de conversión de los aportes en resultados, y es algo que se ha pasado por alto en análisis previos basados en temas, el “intermedio perdido” de la cadena de resultados.

Con el fin de cumplir con su responsabilidad y función de gobierno, los gobiernos y sus aliados necesitan datos e información precisa, sistemática y actualizada sobre cómo funcionan estos sistemas. La Sra. Swales señaló que los esfuerzos anteriores han producido indicadores transversales genéricos, pero la mayoría de los conjuntos de datos identificaron estadísticas basadas en temas. UNICEF EAPRO solicitó información específica sobre estos conjuntos y desagregación de datos. El marco propuesto tiene como objetivo controlar la política y las mejoras prácticas (en relación a una línea de base); evaluar si las políticas y programas para fortalecer los sistemas de PN están teniendo consecuencias en el tiempo; reunir pruebas basadas en indicadores sobre las funciones de los ministerios y departamentos implicados en la protección a la niñez; apoyar

37 Measuring and Monitoring Child Protection Systems: Proposed regional core indicators for East Asia and the Pacific, Oficina Regional Asia Oriental y el Pacífico de UNICEF, 2012.

la promoción local, nacional y regional para fortalecer los sistemas nacionales de PN; y comparar la situación de los sistemas nacionales de PN en los países. La Sra. Swales continuó explicando los detalles de la estructura, que consta de siete entornos clave de protección a la niñez (véase el recuadro) que examinan las superposiciones, interrelaciones, actitudes y valores que afectan al sistema. También incluye 37 indicadores, 3 tipos de indicadores (determinante, rendimiento, exógeno), 37 puntos de referencia y normas clasificadas como A, B, C, D. Los indicadores utilizados, ya sea en conjunto o de forma selectiva, apoyan el seguimiento y evaluación del entorno propicio o la gestión de los sistemas nacionales de PN, incluida la correspondiente estructura jurídica y regulatoria, el sistema de bienestar social para los niños y las familias, y el sistema de justicia en lo que respecta a la protección del niño. El marco se está poniendo a prueba actualmente.

RESUMEN y SíNTESIS: MEDIR EL RENDIMIENTO DEL SISTEMA

Los oradores presentaron diferentes métodos para recopilar datos, establecer una base de pruebas y comprender mejor los sistemas de PN a fin de cambiar un aspecto del sistema. Las presentaciones durante esta sesión plenaria se hicieron eco de los puntos que anteriormente mencionó el Dr. Mawson sobre las diferentes formas en que se pueden utilizar los datos para reforzar los sistemas de PN. Cada uno ilustró

“Invertir en la protección a la niñez no es sólo un imperativo

moral; es también una inversión económica sólida, con grandes tasas

de recuperación si los sistemas de gobernanza están bien gestionados.”

Amartya Sen (2001), citado por Diane Swales

Esferas clave de PN

◆ Marco de políticas de PN

◆ Gestión financiera pública

◆ Recursos humanos para PN

◆ Estadísticas e información

◆ Cobertura de los sistemas de PN

◆ Seguimiento, acceso, remisión y garantía de calidad

◆ Actitudes y valores públicos

39


que los diferentes tipos de medición y los diferentes tipos de datos (por ejemplo, administrativos, encuestas especiales) se requieren en diferentes momentos y para fines diferentes. Como anteriormente lo hizo la Dra. Madrid, señalaron cómo las pruebas sobre el rendimiento del sistema de PN se puede utilizar para promover el cambio de sistemas, destacando los ejemplos que aparecen a continuación.

◆ El estudio sobre la violencia contra los niños del Gobierno de la República Unida de Tanzanía proporcionó pruebas irrefutables de la escala y el alcance del abuso e incitó al gobierno a iniciar y aplicar un Plan Nacional de Acción para evitar y responder a la violencia contra los niños.

◆ En Chile, un examen dirigido por el gobierno sobre los niños en atención institucional y en atención de guarda documentó los beneficios de que los niños vivan en un entorno familiar. Esta información se utilizó para generar apoyo para la ubicación de los niños en atención basada en la familia.

◆ En los Estados Unidos, el uso de modelos permitió una comprensión mejor de cómo los cambios específicos en un sistema repercuten en todo el sistema. Esto puede servir de información para realizar ajustes más complejos en el sistema –por medio de cambios de políticas o programas– para obtener mejores resultados en favor de la infancia.

◆ En Asia Oriental y el Pacífico, UNICEF pone a prueba un marco de indicadores para estudiar si las políticas y los programas para fortalecer los sistemas tienen repercusiones con el tiempo y también recopilar pruebas sobre las funciones de los ministerios y departamentos clave dedicados a la protección a la niñez a fin de mejorar la capacidad del gobierno para cumplir su responsabilidad y su función de gobernanza.

ANÁLISIS E HITOS

Los siguientes hitos surgieron en la sesión plenaria sobre medición:

◆ Sobre la base de debates anteriores sobre los tipos necesarios de datos, esta sesión articuló la importancia de medir los aportes del sistema y los resultados del sistema para los niños a fin de comprender el rendimiento del sistema y sus pautas de comportamiento, y poder realizar ajustes más precisos.

◆ Los ejemplos de medición presentados en esta sesión demostraron la importancia de integrar el conocimiento y la acción, especialmente para el gobierno. Los datos y las pruebas pueden empoderar al gobierno para que actúe en la mejora del sistema de PN, y el gobierno puede desempeñar una función clave para medir el rendimiento del sistema.

◆ Sigue siendo difícil medir la relación causal entre el sistema de PN y los resultados para los niños, y esta es una esfera que hay que explorar.

◆ Los datos no solamente sirven de base para los programas actuales sino que pueden dar como resultado un cambio para determinar el factor de riesgo.

40


VI. Temas y grupos en una perspectiva de sistemasEn la protección a la niñez, hay ciertos grupos de niños que atraen una atención específica y tienen requisitos únicos. El cambio hacia un enfoque más amplio de sistemas de PN reconoce que estos niños necesitan seguir recibiendo los servicios específicos que necesiten, así como beneficiarse de todo el sistema de protección a la niñez. Una presentación plenaria inicial enmarcó el debate en torno a la transición de un enfoque basado en temas concretos a un enfoque sistémico, y sentó las bases para qué las sesiones de mesa redonda exploraran las estrategias basadas en pruebas concretas en el trabajo con grupos específicos dentro del sistema de protección a la niñez, estableciendo así una plataforma sólida para incrementar los mecanismos de prevención y respuesta para todos los niños38.

Fortalecimiento del sistema de protección a la niñez: ¿los temas como puntos de entrada?Alexander Krueger, Director y Cofundador de Child Frontiers, destacó los beneficios y riesgos del uso de temas como puntos de entrada para fortalecer los sistemas de PN. Comenzó su presentación reconociendo los diferentes conceptos y la terminología en torno a temas, sistemas, cuestiones y poblaciones seleccionadas dentro del sector más amplio de la protección a la niñez, que puede agravar los malos entendidos y la polarización. Postuló que los temas de PN y los enfoques de sistemas pueden no tienen que ser exclusivos entre sí y en su lugar podrían fortalecerse mutuamente. Señaló los beneficios del uso de temas de PN y contextos como puntos de entrada para el fortalecimiento de los sistemas de PN. Por ejemplo, una situación de emergencia puede servir como catalizador y reunir a los actores y recursos en torno a temas específicos para crear impulso. El trabajo sobre un tema específico, como la tutela, ha brindado la oportunidad de participar con una población, recopilar datos, obtener el apoyo político y recaudar fondos, y de esta manera también ha servido como un catalizador. La labor en temas de PN específicos y complejos también ha generado conocimientos

38 ‘Problemas y grupos focales en una perspective de sistema: Instrucciones para Presentadores y Facilitadores’, Nueva Delhi, noviembre de 2012.

y datos valiosos. Por ejemplo, las organizaciones e individuos interesados en los niños que viven y trabajan en la calle tienen un conocimiento y una experiencia pertinentes para el sistema de PN más amplio.

El Sr. Krueger también destacó los riesgos de centrarse en temas como los puntos de entrada, incluyendo el potencial de temas y subsistemas que compiten entre sí, y el desarrollo desigual de los sistemas de PN. Sugirió que sería más útil tener en cuenta los temas como los elementos que sirven para cambiar el discurso, en lugar de puntos de entrada por sí mismos. Al mirar hacia adelante, sugirió considerar las relaciones entre los temas específicos y el sistema de PN más amplio; es importante tener en cuenta cómo un tema encaja dentro del sistema, la forma en que se superpone con el resto del sistema y cómo se podría requerir la modificación del objeto o una revaluación de los límites del sistema, así como la forma en que la cuestión contribuye al desarrollo del sistema. El Sr. Krueger terminó su ponencia sugiriendo que, de hecho, el sistema de PN puede ser el punto de entrada para abordar de manera sostenible y equitativa la mayoría de los problemas de PN.

Tener en cuenta los temas de protección a la niñez y de los grupos seleccionados desde una perspectiva de sistemasCinco sesiones de mesa redonda exploraron las formas en que se pueden abordar los grupos específicos de niños con necesidades especiales dentro de un marco de sistemas. Las sesiones ofrecieron hasta tres presentaciones que se centraron en uno de los siguientes grupos: niños privados del cuidado parental; niños refugiados y personas desplazadas internamente (PDI); los niños indígenas, las familias, las comunidades y la tierra; los niños migrantes y los niños víctimas de la trata; y los niños que están en contacto con el subsistema de la

“Los sistemas de protección a la niñez son el punto de

entrada para abordar de manera sostenible y equitativa

la mayoría de las cuestiones de protección a la niñez.”

Alexander Krueger

41


justicia. Las presentaciones y discusiones examinaron los retos y beneficios de trabajar dentro de un marco de sistemas para hacer frente a las necesidades de

estos grupos específicos de niños y consideró cómo un enfoque en grupos específicos de niños podría reforzar el sistema en general.

Niños privados del cuidado parental

Anna Feuchtwang, Directora Ejecutiva de EveryChild, compartió un modelo para poner la atención en el centro de los sistemas de PN39. Los objetivos de este sistema están en consonancia con los artículos de la Convención que se refieren a la atención de los niños y las Directrices para el Cuidado Alternativo de Niños (2010), e incluyen: garantizar un aumento del número de niños que crecen en

familias estables, seguras y atentas; proporcionar una gama de opciones de cuidado alternativo temporal, de alta calidad; y promover decisiones mejores y más participativas sobre el cuidado de los niños. La Sra. Feuchtwang destacó que la atención es fundamental para garantizar una mayor protección de los niños. La reforma de la atención de la infancia puede actuar como un impulso para un cambio más amplio, y la incapacidad para hacer frente a la atención de los niños tiene grandes repercusiones no sólo sobre su bienestar actual, sino también en su capacidad de contribuir a la sociedad cuando son adultos. Es esencial vincular los esfuerzos para promover una mejor atención a los niños con los sistemas de salud, educación, justicia y protección social, y coordinar las actividades para ayudarlos. Señaló que se ha avanzado en el sector de la atención, incluida una sólida orientación, instrumentos y sectores de buenas prácticas. Sin embargo, para fortalecer la atención de la infancia, el sector tiene que trabajar con todos los actores, incluyendo tanto el Estado como las organizaciones no gubernamentales, y también reconocer el papel de las organizaciones confesionales. También es importante aprovechar las ventajas que existen en las familias y las comunidades, entender los obstáculos y garantizar enfoques que favorezcan diversidad.

39 EveryChild, ‘Placing Care at the Heart of Child Protection Systems’, EveryChild, November 2012.

Gwen Burchell, Directora de United Aid para Azerbaiyán (UAFA), presentó un estudio de caso sobre cómo se ha dado prioridad a los niños con discapacidades en la reforma de la protección del niño en Azerbaiyán. Explicó que, si bien la labor nivel local era buena, no había fondos para poder documentarla y comunicarla. Otros retos incluyen la falta de proveedores de atención, la comprensión insuficiente de la vulnerabilidad, la falta de cooperación entre los proveedores de servicios y los ministerios, y el hecho de dar prioridad a los niños con discapacidades en los esfuerzos de desinstitucionalización. Para abordar estas cuestiones, el enfoque de UAFA implica: la planificación y la aplicación a largo plazo; la inversión en el personal a través de la capacitación; trabajar en las instituciones y las comunidades al mismo tiempo; realizar un esfuerzo equilibrado en la promoción, la capacitación de los grupos basados en la comunidad, el trabajo político y el aumento de la concienciación pública, por medio de una sólida red basada en la comunidad. La Sra. Burchell destacó que la conciencia sobre la discapacidad es una parte fundamental del modelo de formación y el enfoque de gestión de casos. A través de estos esfuerzos, UAFA introdujo con éxito la intervención temprana, la prevención y los mecanismos de apoyo a las familias de los niños con discapacidad y sus familias. UAFA también pudo promover un enfoque social a la protección de los niños con discapacidad a través de un modelo de rehabilitación basada en la comunidad, y ha apoyado los esfuerzos de promoción para los niños con discapacidad y sus familias, junto con proyectos pilotos de contratación estatal de las ONG como proveedores de servicios.

Dilli Guragai, Asesora Principal, Save the Children Nepal, realizó una presentación sobre Comunidades Seguras, una iniciativa de Save the Children para proteger a los niños en riesgo en el Nepal (2009–2011). El proyecto tenía como objetivo el desarrollo de un modelo de atención basado en la comunidad, en respuesta a un rápido aumento en el

“Situar la atención como base del sistema de

protección a la niñez refleja un reconocimiento de

que la manera en que se cuida a los niños tiene una importancia fundamental

para la protección general.”

Anna Feuchtwang

42


número de niños en centros de atención residencial en el Nepal. Al menos el 60% de los niños en las instituciones tenía el padre o la madre biológicos vivos. Algunos de los retos en el tratamiento de este tema incluyen la falta de trabajadores sociales profesionales, un ineficaz control de acceso, y la dificultad para encontrar las colocaciones familiares. El proyecto tiene cuatro componentes: 1) establecer un sistema para el seguimiento de los derechos del niño; 2) prevenir que los niños sean separados de sus padres; 3) reintegrar los niños de la atención institucional a la atención de los progenitores o basada en la comunidad; y 4) el fortalecimiento de los sistemas de PN en el ámbito nacional y los niveles de la comunidad. El proyecto estableció con éxito comités de protección infantil, movilizó los recursos locales, y apoyo los cambios de política relacionados con otros tipos de cuidado, tales como la inclusión del modelo de comité de protección del poblado en el proyecto de Ley de la infancia de 2012. La acogida residencial se consideró sólo como último recurso. Algunas de las lecciones aprendidas incluyen la importancia crucial de la recopilación de datos sobre los niños en peligro, el papel clave de la prevención para reducir al mínimo la necesidad de tutela, el énfasis en la detección y el apoyo tempranos, y el papel de las estructuras locales de protección a la niñez en la promoción de la atención basada en la familia y la comunidad.

Debate: La sesión destacó la importancia de abordar el tema de los niños sin el cuidado apropiado dentro de un marco de sistemas, garantizando que se dispone de datos nacionales y sistemas de vigilancia, leyes, políticas y colaboración intersectorial (educación, salud y protección social). Los participantes subrayaron que la atención y el apoyo familiar deben formar parte del conjunto del sistema para asegurar que aumente el número de niños que crecen en familias estables y seguras, y

que reciben atención, con una inversión adecuada. Los participantes también sugirieron que se debe proporcionar una atención alternativa de alta calidad y se deben promover decisiones más participativas sobre el cuidado de los niños. La cartografía y el análisis deben abordar estos aspectos. En particular, la sesión arrojó una valiosa luz sobre la situación de los niños con discapacidades en instituciones. Los participantes convinieron en que, en el futuro hay una necesidad de:

◆ Obtener una mejor comprensión de cómo y dónde los niños reciben una mayor atención en cada contexto;

◆ Asegurarse de que los sistemas de protección también fortalecen a la familia;

◆ Asegurarse de que las estrategias, políticas y directrices sobre el cuidado reflejan las directrices internacionales sobre los niños en cuidado alternativo;

◆ Demostrar mediante pruebas los efectos perjudiciales para los niños de estar fuera de la atención de los progenitores;

◆ Promover la inversión en apoyo a la familia y en una gama de opciones de cuidado alternativo de calidad;

◆ Asegurarse de que se desagrega la recopilación de datos, para incorporar a los grupos marginados y llegar a ellos;

◆ Hacer que el sistema sea accesible a los niños con discapacidad y otros grupos vulnerables y discriminados.

Los niños refugiados y las personas internamente desplazadas

La sesión de mesa redonda sobre los niños refugiados y personas desplazadas internamente (PDI) describió los retos y los beneficios derivados de

la vinculación de los refugiados y las comunidades de desplazados internos con los sistemas de PN más formales.

“La discapacidad debe ser el núcleo del sistema; esto

hará que el sistema sea incluyente para todos.”

Participante de la conferencia

43


Monika Sandvik-Nylund, asesora superior (Niños) del ACNUR, presentó la perspectiva del ACNUR sobre los sistemas de PN, y reflejo su

mandato único de protección, con un enfoque muy específico sobre los refugiados, los desplazados internos, los apátridas y los repatriados. Dada la alta proporción de niños entre las poblaciones desplazadas40 y el hecho de que las niñas y los niños se enfrentan a riesgos únicos de protección en comparación con los refugiados

adultos, responder a sus necesidades específicas es una prioridad clave para el ACNUR. Debido a su enfoque exclusivo en las personas de interés, el ACNUR se ha enfrentado a algunos retos en el cambio a un enfoque sistémico en su trabajo. Por ejemplo, en muchos casos, los sistemas de PN nacionales estatales sólo están disponibles para los ciudadanos o residentes permanentes, y no son accesibles o no protegen a los refugiados o desplazados internos, en cuyo caso el ACNUR tiene la responsabilidad legal de garantizar la protección de los niños refugiados. La Sra. Sandvik-Nylund señaló que a pesar de estas limitaciones, el ACNUR reconoce los beneficios de los sistemas de PN para los refugiados y los niños desplazados. Por ejemplo, el cambio hacia un enfoque de sistemas ha incrementado los esfuerzos para trabajar con los actores nacionales de PN a fin de garantizar el acceso a los sistemas nacionales de PN para los refugiados. También ha aumentado la conciencia de los elementos de la comunidad del sistema de PN y su relación con los aspectos más formales del sistema nacional. El Marco para la Protección de los Niños41 refleja un cambio institucional en el enfoque en las categorías de niños en situación de riesgo hacia un enfoque de sistemas para proteger a todos los niños refugiados y desplazados internos, y una evolución en la política y la práctica del ACNUR. La Sra. Sandvik-Nylund sugirió que el trabajo con los niños refugiados y desplazados internos puede ser considerado un “subsistema dentro del sistema de

40 ACNUR, Tendencias globales 2011: Un año de crisis, Ginebra, 2012, disponible en: <www.acnur.org/t3/fileadmin/Documentos/Publicaciones/2012/8850.pdf?view=1>. Según este informe, el 46% de todos los refugiados son niños, al igual que son niños el 34% de las personas que buscan asilo, el 47% de las personas internamente desplazadas y el 54% de las poblaciones apátridas.

41 ACNUR, Framework for the Protection of Children, Ginebra, 2012.

PN”. También sugirió que trabajar con los actores nacionales y comunitarios –incluidos los niños– para facilitar que un sistema de PN acomode mejor a los niños refugiados y desplazados internos puede ser un punto de entrada para el fortalecimiento del sistema.

Jacqueline Oduol realizó una presentación sobre el acceso a los servicios de protección infantil para los niños refugiados en Kenya. Además de la Constitución de Kenya, la Ley de Menores de 2001 establece un marco jurídico basado en los derechos para el cuidado y protección de todos los niños, de conformidad con la Convención y la Carta Africana sobre los Derechos y el Bienestar del Niño. La Ley especifica, además, que ningún niño será objeto de discriminación, que el Gobierno tiene la responsabilidad de proporcionar protección para cualquier niño que pueda convertirse en una víctima de un conflicto armado o un desastre natural, y que todos los niños tienen derecho a la educación básica gratuita. La profesora Oduol señaló que, desde que se aprobó la Ley, ha aumentado la matriculación de los niños refugiados en las escuelas públicas, y la posibilidad de integración de los niños refugiados en el Marco Nacional de Educación de cinco años. Además, el Departamento de Registro Civil tiene la obligación de registrar todos los nacimientos, en colaboración con el ACNUR, en los primeros seis meses. Por ejemplo, un niño encontrado en Kenya, que parece ser de menos de 8 años de edad, y cuya nacionalidad y padres son desconocidos, se presume que es un ciudadano por nacimiento. Otros elementos clave de este marco institucional son el Consejo Nacional de Servicios para Niños y los responsables de protección a la niñez, que están desplegados en todo el país y a las órdenes del Director de Servicios para Niños. Estas novedades legislativas benefician a los niños refugiados, pero claramente fortalecen el sistema de PN en general.

Amanda Melville, consultora, proyecto conjunto de Save the Children/ACNUR sobre el fortalecimiento de los sistemas de protección a la niñez para los niños refugiados y otros niños en el Líbano y Jordania, habló sobre el proyecto conjunto de Save the Children y el ACNUR. En el pasado, los organismos que trabajan en la protección a la niñez que incluye a los niños refugiados se centraban en las respuestas a las violaciones contra la protección y en los niños

“Las situaciones de emergencia ofrecen

oportunidades para poner a prueba y cuestionar la forma en que funciona el sistema.”

Jacqueline Oduol

44


separados y no acompañados. Era necesario ir más allá de ese enfoque estrecho y movilizar a otros actores para trabajar y apoyar la protección de los niños refugiados, fortaleciendo así el sector. Entre los aspectos fundamentales del trabajo en los sistemas de PN cabe destacar la recopilación de datos sobre la incidencia y prevalencia de violaciones contra la protección a la niñez entre los niños refugiados y la población en general, y la alineación de la respuesta a las necesidades. Las esferas prioritarias de trabajo son: los mecanismos de coordinación, las políticas y reglamentos, fortalecer la gestión de casos, el continuo de la atención y cuidados alternativos, y las

comunidades que participan para proteger mejor a los niños.

Debate: Los participantes hicieron hincapié en que la coordinación es importante para asegurar una comunicación fluida y eficaz con los funcionarios del gobierno en materia de integración de los refugiados en el sistema de PN. Los participantes señalaron que un resultado clave de este esfuerzo ha sido la aparición de un consenso sobre la posibilidad de realizar cambios concretos en algunas esferas vitales para desmitificar y demostrar el valor de trabajar hacia sistemas de PN en las situaciones de refugiados, humanitarias y de desarrollo.

Niños indígenas, familias, comunidades y tierras

El grupo de la mesa redonda centrado en los niños indígenas, las familias, las comunidades y las tierras debatió cómo los grupos indígenas42 están desafiando los supuestos y las estructuras de los sistemas de PN, desde su perspectiva, en Australia, Canadá, Nueva Zelanda, América del Sur, Estados Unidos y África Occidental. Muchas zonas del mundo están tratando de resolver la relación entre las comunidades indígenas y los sistemas de PN del Estado, en particular debido a la sobrerrepresentación de los indígenas en las respuestas de protección a la niñez del Estado. En general, los sistemas de PN estatales han sido destructivos para las comunidades indígenas en lugar de protectores, y hay ejemplos de cómo los sistemas de PN han perjudicado más que han ayudado a los niños en esas comunidades. Son muchos los desafíos involucrados en la búsqueda de formas para abordar eficazmente los problemas de protección a la niñez de los niños y las familias indígenas, con pocos ejemplos en los que esto ha funcionado con eficacia. Por lo tanto, los esfuerzos actuales están trazando un nuevo territorio.

42 No existe una definición única y universalmente aceptada del término “pueblos indígenas”. El Foro Permanente para las Cuestiones Indígenas de la ONU desarrolló un modo para entender el término en base a los siguientes conceptos: la autoidentificación (en forma individual, una persona indígena es aquella que se autoidentifica como indígena y es reconocida y aceptada por esas poblaciones como uno de sus miembros); la continuidad histórica con sociedades pre-coloniales; un fuerte vínculo con sus territorios y sus recursos naturales; sistemas sociales, económicos y políticos propios; idiomas, culturas y creencias propios; constitución de sectores no dominantes de la sociedad; y determinación de preservar y desarrollar sus territorios y sistemas ancestrales y su propia identidad como pueblos y comunidades.

Catherine Love, Gestora Nacional de Ahikaa/ENz Trust, presentó el contexto Maorí en Nueva Zelanda y compartió estadísticas alarmantes sobre las altas tasas de suicidio, desempleo, encarcelamiento y falta de cualificaciones educativas entre los jóvenes maoríes. En este contexto, los temas de protección a la niñez y del bienestar de la familia atañen las creencias fundamentales acerca de la naturaleza de uno mismo, de los niños, de las familias, de la sociedad y el papel del gobierno. Las concepciones indígenas y occidentales sobre el bienestar se derivan de sistemas muy diferentes, con un enfoque diferencial en temas como el control local frente al control burocrático, los tipos y los vínculos con la autoridad, el énfasis en lo colectivo frente a lo individual, y la amplitud de los mandatos de intervención. Todo esto está directamente relacionado con las concepciones de uno mismo, que sustentan los sistemas, estructuras y el “sentido común” que se da por sentado en las sociedades. La Dra. Love destacó que comprender las dimensiones maoríes del ser es fundamental para trabajar con esta comunidad, y los esfuerzos para mejorar el bienestar infantil y de la familia tienen que ubicarse dentro de los sistemas maoríes existentes. El centro Ahikaa de aprendizaje y métodos de enseñanza, que reconoce que todo aprendizaje comprende perspectivas personales, sociales y ambientales, es una iniciativa centrada en la creación de capacidades juveniles.

“Indígena significa gente de la tierra; una

articulación basada en la definición del ser.”

Catherine Love

45


Benedito Dos Santos, Profesor de la Universidad Católica de Brasilia y consultor de UNICEF, realizó una presentación sobre el sistema de Garantía de los Derechos del Niño del Brasil, que se centra en la protección de los derechos del niño y no sólo en la protección del niño. El sistema es integral y abarca las tres esferas del Estado, incluidos todos los servicios de la red de seguridad y tres niveles de intervención y puesta en práctica. A pesar de este marco, todavía hay retos en torno a la respuesta a las vulnerabilidades específicas que se ven agravados por el color, el sexo, la raza o el origen étnico. Mientras que la población indígena representa sólo el 0,4% de la población del Brasil, este grupo diverso incluye 305 etnias diferentes y 270 idiomas, y es una población en crecimiento (de 1991–2010 se produjo un 205% de crecimiento). Las poblaciones indígenas hacen frente a muchas desventajas sociales y económicas. La red protectora de seguridad de los niños indígenas trata de abordar esto en diferentes niveles: a nivel de las aldeas indígenas y a través de las estructuras, las políticas y los sectores a nivel nacional, estatal y municipal. El Profesor Dos Santos explicó que los debates acerca de este sistema se centran en la relación entre las diferentes partes del sistema que prestan servicios a la población indígena y a la población mayoritaria. Las opciones sugeridas incluyen: 1) sistemas separados administrados por poblaciones indígenas; 2) instituciones regulares con sus propios ejes específicos para la población indígena; y 3) instituciones regulares con formación específica para ayudar a las poblaciones indígenas. Estas opciones plantean una serie de preguntas; sin embargo, por el momento no hay ninguna orientación oficial, y el sistema funciona de forma diferente en cada municipio.

Debate: Los participantes destacaron que no hay respuestas fáciles sobre cómo establecer sistemas de PN en sociedades con las comunidades indígenas y

para los niños indígenas que están en contacto con el sector de bienestar y justicia social del estado. La experiencia indica que es fundamental trabajar con las comunidades indígenas sobre el terreno y escucharles –trabajando a nivel local y tribal, dialogando con la gente de la tierra, trabajando para entender las influencias de las relaciones de poder– desde múltiples perspectivas. Los participantes mencionaron algunos buenos ejemplos, como el manual elaborado por investigadores maoríes para proporcionar orientación sobre cómo llevar a cabo la investigación en su comunidad de una manera culturalmente sensible. El sistema de PN del Brasil está haciendo hincapié en la sensibilidad a la situación de los niños indígenas, por ejemplo, y un cambio positivo es que la autoridad encargada del registro de nacimientos ha hecho excepciones relacionadas con las tradiciones culturales para las comunidades indígenas, incluyendo una mayor flexibilidad en los plazos para el registro y el uso de nombres indígenas. Otros ejemplos positivos que puedan ser más eficaces en diferentes contextos incluyen:

◆ Crear espacios para los niños y las familias en las comunidades étnicas/indígenas específicas para definir las mejores estrategias, establecer parámetros de respuesta del programa, generar respeto mutuo y promover el diálogo sistemático para alcanzar el consenso.

◆ Compartir información sobre la programación efectiva de las comunidades indígenas entre los países y las comunidades. En algunos países esto representa una esfera especializada e importante de la protección a la niñez debido a la relación más frecuente entre los sistemas formales de protección y las familias indígenas.

Los niños migrantes y los niños víctimas de la trata

Saisuree Chutikul proporcionó una visión general sobre los niños migrantes y los niños víctimas de la trata. La Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW) abordan el tema de la trata. La Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada

Transnacional y los Protocolos de Palermo43 definen tres componentes fundamentales de la trata de personas: 1) el transporte de personas; 2) por medio de la coerción, el engaño o el consentimiento; y

43 Véase: <www.unodc.org/unodc/en/treaties/CTOC/>.

http://www.unodc.org/unodc/en/treaties/CTOC/

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3) a los efectos de la explotación, como el trabajo forzado o no consentido, o la prostitución. Debe tenerse en cuenta que los niños no pueden dar su consentimiento a ser trasladados; por lo tanto, la coacción o el engaño no se aplican. La Dra. Chutikul señaló que la mayoría de los ejemplos de la trata de niños están relacionados con la prostitución forzada, el trabajo forzoso, la servidumbre por deudas, el robo de órganos, etc. Esto es diferente del contrabando. También es diferente de la migración, a pesar de que los migrantes indocumentados podrían ser más susceptibles a ser víctimas de trata. Además, describió 10 consideraciones clave cuando se trata de la trata, que pueden ser igualmente pertinentes al abordar otras violaciones de protección a la niñez (véase el recuadro).

Debate: El grupo analizó las formas de prevenir la migración insegura y la trata de niños y la manera en que los recursos destinados a la lucha contra la trata se pueden utilizar para fortalecer más ampliamente los sistemas. La prevención es fundamental, y sin embargo hay una tendencia a trabajar de manera basada en temas concretos que impide esta vía. El alto nivel de interés por los niños víctimas de la trata, por ejemplo, puede llevar a un subsistema completo –y, a menudo semiautónomo– configurado en torno a este tema. En otros contextos, sin embargo, la rápida atención sobre la trata ha obligado a los organismos oficiales como la policía, los trabajadores sociales, el personal sanitario, etc., a empezar a trabajar juntos, y esto a su vez ha dado lugar a un trabajo más coordinado sobre otras cuestiones de protección.

Los participantes también señalaron que la definición de los Protocolos de Palermo también puede ser problemática, ya que los agentes no saben si deben centrarse en el movimiento transfronterizo o interno. En el marco de los Protocolos de Palermo, la principal respuesta de los Estados ha sido una respuesta vinculada a la justicia penal, no una respuesta vinculada a los derechos humanos. Un participante señaló que los protocolos no funcionan desde una perspectiva de derechos porque la ley y el orden, y los intereses del Estado, han ocupado

el primer lugar, y las respuestas negativas, tales como detener a las personas en la frontera y la deportación, son las medidas que los Estados utilizan para demostrar el éxito. A menudo, migración y trata se confunden, y las mujeres y los niños son los más afectados por esta confusión. Se les puede negar la entrada a un país como migrantes, por ejemplo, bajo la sospecha de que han sido objeto de trata.

Los participantes sugirieron que un enfoque sistémico podría promover una orientación más holística y basada en los derechos que consideraría los niños como individuos y se centraría en su interés superior, su derecho a ser escuchados y a participar en su protección. Para promover la protección de los niños migrantes, la Dra. Chutikul sugirió que los gobiernos deben hacer que todos los servicios nacionales de salud –y de educación– sean accesibles a los niños migrantes,

Consideraciones cuando se aborda la trata:

◆ Política nacional (puede ser conflictiva, por ejemplo la política sobre turismo y la política sobre prostitución en Tailandia)

◆ Marco jurídico (puede ser más eficaz referirse al marco internacional)

◆ Servicios protectores (completos y armonizados con las normas nacionales)

◆ Normas (reglamentos, seguimiento y evaluación)

◆ Fomento de la capacidad

◆ Mecanismos (internacionales, nacionales y multisectoriales)

◆ Investigación y fomento del conocimiento (establecer una base de pruebas puede ayudar a elaborar políticas que lleven a la revisión legal, etc.)

◆ Participación con los actores

◆ Alianza con los organismos internacionales

◆ Participación de los propios niños

“En último análisis, todas las flechas deben apuntar

a la familia y la comunidad. Tenemos que preguntarnos

¿qué tipo de familia? Todo lo que le ocurre al niño

retorna a la familia. ¿Cómo consideras el sistema

arriba y abajo, los vinculas, proteges a los niños y lo haces sostenible?”

Saisuree Chutikul

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y las leyes nacionales, como las leyes sobre la violencia contra los niños y la justicia juvenil, también debe ampliarse a estos niños. También

recomendó que el trabajo con los gobiernos locales sea potencialmente otro punto de influencia, sobre todo para las ONG.

Justicia para los niños

Dan O’Donnell, Consultor de la Oficina Regional de UNICEF para Europa Central y del Este/Comunidad de Estados Independientes, realizó una presentación sobre la justicia para los niños. Señaló que la justicia para los niños tiene dos funciones, de regulación y de protección, pero hay una tendencia a centrarse más en el papel regulador.

Es importante incorporar elementos de protección en todos los aspectos de la justicia para los niños, incluidos los procesos para los perpetradores, las víctimas, los testigos, los casos de custodia y las órdenes de cuidado de niños. Destacó puntos de entrada clave y maneras para mejorar la

protección de los niños individuales en conflicto con la ley de una forma que también fortalezca el sistema de PN más amplio:

◆ El maltrato y el abandono se correlacionan con mayores tasas de delitos, y los niños pueden ser infractores en parte debido a que el sistema de PN no les proporciona suficiente protección.

◆ Los buenos resultados para los niños infractores a menudo dependen de la información y los informes de evaluación proporcionados por diferentes actores de PN.

◆ Los actores de PN ofrecen servicios alternativos y disposiciones no privativas de libertad que ayudan a evitar el encarcelamiento innecesario y evitar la reincidencia.

◆ Los niños que son detenidos antes del juicio pueden necesitar la asistencia psicosocial que ofrecen los actores de PN, así como asistencia legal.

◆ Los niños que han estado involucrados en actividades criminales, pero son demasiado pequeños para su enjuiciamiento, necesitan evaluación e intervención.

◆ Cuando los niños están condenados a prisión, los actores PN desempeñan un papel clave en la coordinación con la familia y la determinación de cuándo se libera el niño.

◆ Si un infractor juvenil es todavía un niño cuando se le libera, los actores PN son responsables de ayudarlo a reintegrarse en la familia y la comunidad.

Hizo hincapié en que en la exploración de la justicia de menores, la prevención de la delincuencia juvenil es muy importante, no sólo desde la perspectiva de la reducción de la criminalidad en el futuro, sino también para la prevención en sí misma. Los niños que se convierten en infractores a menudo lo hacen debido a fallas del sistema de PN y es preciso entenderles en un continuo de vulnerabilidad. Comprender mejor esta función dual de prevención ayudará a identificar temprano a los niños que son vulnerables a las violaciones y al mismo tiempo mejorará la protección a la niñez como una estrategia para reducir la delincuencia juvenil.

Debate: Los participantes destacaron la importancia de la prevención y señalaron que los factores de riesgo y de protección de los niños víctimas e infractores son con frecuencia los mismos, y que los delitos cometidos por menores de edad son a menudo las consecuencias de las fallas de protección en el pasado. Es importante reconocer la importancia de la prevención, pero también mejorar la definición de la prevención para abarcar los objetivos de protección más amplios. Los participantes compartieron ejemplos positivos de los programas de prevención:

◆ Sudáfrica estableció un programa de diversión para los jóvenes en la década de 1990 que

“Necesitamos pensar en los niños no sólo como

infractores reales o potenciales, sino como niños con

necesidad de protección.”

Nikhil Roy

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trabajó con la policía y proporcionó mediación y conferencias de grupo familiar para mantener a los niños fuera del sistema judicial.

◆ En Etiopía, la policía estableció unidades de protección infantil que tuvieron éxito en la protección a una edad temprana para los niños en muchas circunstancias.

◆ En Zimbabwe, los distritos con tribunales amigos de la infancia están hicieron un trabajo preventivo que incluye programas de sensibilización con las escuelas.

Los oradores se refirieron también a la edad de responsabilidad penal como un punto de partida interesante para fortalecer el sistema de PN, ya que permite una reflexión más general sobre cómo los niños por debajo o por encima de la edad de responsabilidad experimentan la justicia, tanto en los aspectos positivos como negativos. Señalaron que es importante hacer frente a la edad de responsabilidad penal no de manera abstracta, como una construcción legal, sino en la práctica, en términos de lo que ocurre con los niños por debajo o por encima de esa edad. El Dr. O’Donnell hizo hincapié en que el aumento de la edad de responsabilidad penal no

ofrece una protección mayor, ya que, a la edad de la responsabilidad la acompañan garantías procesales de procedimiento tales como que un abogado esté presente cuando se entrevista a un niño. También es importante contar con buenos programas de intervención para los niños por debajo de la edad de responsabilidad. Por ejemplo, en Filipinas, una nueva ley aumentó la edad de la criminalidad de 9 a 15 años, pero fue promulgada sin que se establecieran programas adecuados, lo que dio lugar a que los niños de 9 a 15 años de edad carecieran de apoyo y que se produjeron brotes de indignación pública sobre la posibilidad de que “los niños podían librarse de cualquier pena”.

Para terminar, los participantes destacaron la importancia de los niños en contacto con la ley como un subsistema dentro del sistema de PN. Uno de los participantes señaló que es importante pensar en los niños no sólo como infractores reales o potenciales, sino como niños que necesitan protección. La justicia tiene una función de protección al igual que de reglamentación, y es importante para entender el papel de la justicia como parte de un sistema de PN más amplio. Los participantes coincidieron en que la justicia es un punto de partida excelente para fortalecer el sistema de PN más amplio.

RESUMEN y SíNTESIS: TEMAS COMO PUNTOS DE ENTRADA PARA FORTALECER EL SISTEMA

Cada uno de los grupos de mesas redondas exploró los desafíos y los beneficios de trabajar en un marco de sistemas para abordar los requisitos de grupos específicos de niños, y consideraron cómo este enfoque puede también servir para fortalecer el sistema.

Temas y sistemas: Las reflexiones de los participantes indicaron que el pensamiento y el debate sobre enfoques a los temas de PN y los sistemas de PN están evolucionando. El debate ya no es una discusión sobre los sistemas o los temas sino más bien sobre la mejor forma y la peor forma de combinarlos; es preciso reconciliar los temas específicos en un enfoque de sistemas y los temas se pueden utilizar para fortalecer el sistema.

Temas como punto de entrada: Los debates de mesa redonda generaron diversos ejemplos sobre cómo trabajar en temas específicos –y con grupos específicos de niños– puede producir resultados que fortalezcan el sistema más amplio de PN. El debate destacó también como el fortalecimiento del sistema puede beneficiar los grupos marginados de niños, como quedó ilustrado en la mesa redonda sobre refugiados y sobre niños internamente desplazados, y sobre trata/migración.

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Prevención: El debate en las mesas redondas sobre niños sin atención parental, justicia para niños y trata/migración destacó el potencial de los sistemas de PN para prevenir riesgos y violaciones de PN como la migración insegura, la trata, las infracciones de los jóvenes, etc.

Grupos marginados: Para determinados grupos, especialmente los niños indígenas, los sistemas de PN estatales han sido menudo dañinos en lugar de protectores, y son muchos los retos para encontrar la forma de abordar con eficacia las preocupaciones a la protección a la niñez de los niños indígenas y de las familias. La experiencia sugiere que es esencial trabajar a nivel local y de tribu, para debatir con las personas de la tierra a fin de comprender las relaciones de poder y encontrar formas de mejorar la relación entre los indígenas y otros grupos marginados y los sistemas de PN del Estado.

Datos, pruebas y conocimiento: El debate destacó la importancia de reunir datos desagregados y comprender los riesgos y las violaciones de la PN a fin de llegar mejor a los individuos y grupos marginados y en riesgo.

ANÁLISIS E HITOS

Los siguientes hitos surgieron en la las presentaciones y debates sobre cuestiones como puntos de entrada para el fortalecimiento del sistema:

◆ Las presentaciones en los debates indicaron un reconocimiento de que hemos avanzado más allá de los “temas o sistemas” hacia un consenso de que un enfoque de sistemas puede abordar con eficacia temas específicos, y los temas se pueden utilizar para fortalecer los sistemas.

◆ Abordar los aspectos más profundos y menos visibles relacionados con los temas de PN y los grupos marginados –como las relaciones de poder– puede fortalecer los sistemas de PN para todos los niños.

◆ El pensamiento de sistemas ofrece un marco, enfoques e instrumentos para facilitar que comprendamos mejor las perspectivas de grupos o temas específicos y los vínculos entre los actores y los aspectos del sistema de PN. Esto ofrece potencial de trabajar más eficazmente en temas y en una manera que fortalezca los sistemas más amplios. Es una esfera que hay que explorar más.

◆ El reconocimiento de que solamente porque un sistema existe, no significa que protege a todos los niños reitera la importancia de comprender el contexto, incluidas las normas sociales y culturales, los valores y perspectivas sobre los riesgos y factores de protección

VII. Obstáculos y oportunidades para el fortalecimiento de los sistemasPese a que cuando se trata de generar y mantener cambios positivos en los sistemas de PN se presentan obstáculos significativos, también suelen aparecer oportunidades. Las lecciones obtenidas de diversos intentos de reforma de los sistemas pueden resultar útiles en otros esfuerzos orientados a fortalecer los sistemas. El examen de sistemas de la fuerza laboral de PN en Inglaterra que se describe a continuación ofrece algunas lecciones al respecto.

Lecciones de un examen de sistemas de protección a la niñez en InglaterraEileen Munro, Profesora de Política Social de la Escuela de Economía de Londres, del Reino Unido, empleó un enfoque de sistemas/marco analítico para llevar a cabo un examen de la protección a

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la niñez en Inglaterra44. La académica realizó una presentación sobre las lecciones obtenidas de ese examen, especialmente las referidas a la fuerza laboral de PN. La Profesora Munro recalcó que realizar cambios en los sistemas de PN constituye un proceso significativo y complicado. También se trata de un proceso imprevisible que se parece menos a un tren que avanza por las vías que a un barco que navega un curso incierto en un mar embravecido. También destacó que lo que se necesita no es un sistema rígido con reglas inflexibles sino un sistema flexible cuyos actores cuenten con la posibilidad de alterar el rumbo acorde con las circunstancias. Aunque pueda resultar tentadora una visión lineal, en la que una persona que ocupa el puesto de mayor jerarquía da una orden y ésta desciende gradualmente a todos los niveles del sistema, está demostrado que las estructuras de ese tipo son ineficientes. Debido a ello, ha sido necesario reorganizar muchas veces los servicios sociales y la protección a la niñez.

El objetivo del examen de sistemas de la Profesora Munro consistió en tratar de comprender lo sucedido en el sistema de PN como consecuencia de una serie de reformas. Su presentación se concentró en las lecciones obtenidas de los aspectos del examen referidos a la fuerza laboral. Munro describió la manera en que durante una serie de reformas, el sistema de PN fue modificado por cuatro factores principales: 1) las intensas críticas del público cuando muere un niño debido a maltratos; 2) la creencia compartida por parte de muchos de que es posible eliminar el factor de la incertidumbre en la protección a la niñez; 3) una tendencia en las investigaciones a concentrarse en los errores profesionales sin examinar las posibles causas de ningún error; y 4) la importancia excesiva que se le otorga a los procedimientos, la información sobre el desempeño y los objetivos como posibles herramientas para mejorar el desempeño. Esos cuatro factores principales interactuaron para crear un sistema defensivo en el que se definió a la buena práctica de acuerdo con el grado de conformidad con los procedimientos y el cumplimiento de los indicadores de desempeño, y en el que el personal de primera línea tuvo que pasar hasta un 80% de sus horas de trabajo frente a la computadora. El personal

44 Los informes de Eileen Munro, que fueron redactados como parte de un examen del sistema de protección a la niñez de Inglaterra, pueden descargarse de este sitio web gubernamental: <www.education.gov.uk/childrenandyoungpeople/safeguardingchildren/protection/b00219296/munro>.

se desmoralizó y sintió que no se aprovechaban adecuadamente sus aptitudes, lo que causó graves problemas de reclutamiento y retención de personal. Se trató de fortalecer el sistema mediante la aplicación de reglas más rigurosas, pero eso sólo trajo aparejada una mayor fragilidad del sistema. Porque el sistema no puede ser controlado “desde arriba” de manera jerárquica. La causalidad no tiene carácter lineal sino que es complicada e imprevisible. La Profesora Munro definió al fenómeno como el “síndrome del sistema vulnerable” y señaló que puede caracterizarse por la culpa, la negación y “la búsqueda obcecada y estrecha de una excelencia errónea”. En una situación como esta, se han pasado por alto o infravalorado factores fundamentales como la incertidumbre, la variedad de requisitos, la experiencia de cada niño o niña, sus emociones y relaciones y la influencia que pueden tener las herramientas en la práctica.

La Profesora Munro explicó que lo aprendido ha servido para estructurar un nuevo enfoque que tiene en cuenta el desempeño en un contexto determinado. Este nuevo enfoque adjudica valor a la experiencia y estructura la fuerza laboral de manera tal que se recompense la excelencia en el trabajo social. También educa a los políticos y al público en general acerca del trabajo social y analiza las razones por las que los trabajadores y trabajadoras sociales cometen errores. La gestión del sistema se concentra en los efectos del mismo en los niños. En las inspecciones no sólo se trata de constatar que se han cometido errores y determinar quiénes los cometieron, sino de descubrir por qué se cometieron. A tal fin, debería disponerse de información y opiniones de los trabajadores de primera línea y los usuarios de los servicios. La Profesora Munro sugirió que las reformas y las labores en materia de fortalecimiento deberían estar orientadas a lograr un sistema que:

◆ Pueda determinar si los niños y niñas reciben ayuda y cuáles han sido sus experiencias con respecto a la misma;

◆ Realice innovaciones sobre la base de la información y las opiniones recibidas;

◆ Espere que se cometan errores y trate de detectarlos rápidamente;

◆ No esté sujeto a ninguna instrucción estricta sobre la práctica profesional salvo las directivas más esenciales;

http://www.education.gov.uk/childrenandyoungpeople/safeguardingchildren/protection/b00219296/munro



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◆ Cuente con reglas claras acerca de dónde y cómo coordinar las actividades de protección a la niñez;

◆ Emplee la investigación y las pruebas para moldear las prácticas profesionales;

◆ Capacite a los trabajadores y trabajadoras para que puedan tomar decisiones adecuadas cuando su trabajo sea demasiado variado o diverso para quedar sujeto a normas inflexibles;

◆ Sea “sensible a los riesgos”. Es decir, que comprenda de manera realista lo que significa tomar decisiones en condiciones de incertidumbre.

Jachen Curdin Nett, Profesor de la Sección de Trabajo Social de la Universidad de Ciencias Aplicadas de Berna, Suiza, dio respuesta a la presentación de la Profesora Munro y compartió los aspectos más importantes de un estudio que él mismo dirigió, en el que se investigaron los sistemas de PN en Australia, Finlandia, Alemania, Suecia, Suiza y el Reino Unido45. Ese estudio tuvo como objetivo analizar las pruebas actuales sobre prestación eficaz de servicios de PN en países con niveles de desarrollo social y económico similares a los de Suiza, e individualizar ejemplos internacionales de buena práctica, a fin de aprender de los procesos de reforma de esos países con el propósito de mejorar el sistema suizo. Llamativamente, el estudio también se llevó a cabo en el marco de un alianza pública/ privada. El estudio estableció que todos los países tratan de contar con leyes y procedimientos que establezcan un equilibrio entre el derecho de los padres a la privacidad y el derecho de los niños y niñas a la protección, y que esas normas jurídicas se basen en las características del desarrollo de los niños. Todos los países enfrentan un mismo dilema central cuando se

45 Nett, Jachen C. y Trevor Spratt, Child Protection Systems: An international comparison of “good practice examples” of five countries (Australia, Germany, Finland, Sweden, United Kingdom) with recommendations for Switzerland, Fonds Suisse pour des projets de protection de l’enfance, 2010.

trata de decidir cuál es el punto en el que el Estado debe intervenir para proteger al niño, ya que existen pruebas de que la intervención en la vida de las familias, ya sea deficiente o excesiva, puede tener consecuencias que no eran ni las propuestas ni las deseadas. El estudio indicó que se obtuvieron lecciones coherentes y consistentes que se reflejaron en las recomendaciones referidas a la gobernanza; las responsabilidades jurídicas de los diversos actores de PN; los mecanismos de coordinación; las normas de capacitación; la prestación continua de servicios; la elaboración de pautas de orientación sobre la práctica de los trabajadores y trabajadoras sociales; las herramientas de evaluación; la auditoría de los métodos de intervención; el establecimiento de un sistema de investigación de las personas que trabajan con niños y niñas, a fin de negarles empleo si no cumplen determinados requisitos; y un sistema nacional de datos para mantener un registro del desempeño del sistema y de los resultados obtenidos a favor de los niños. Esas recomendaciones ofrecen una base para el diseño de una reforma del sistema suizo.

Superar los obstáculos y aprovechar las oportunidadesLa reforma de los sistemas puede presentar desafíos de importancia, como el que implica el desarrollo de comprensión y la generación de interés por parte de aquellos cuyo apoyo se necesita, la necesidad de dar respuesta a las dinámicas políticas, la superación de la oposición de los intereses creados, así como la definición y obtención de espacios fiscales adecuados para impulsar el cambio. Cada una de las cinco mesas redondas se concentró en uno de los temas siguientes: los incentivos institucionales e intersectoriales y la coordinación; las normas sociales y el cambio sistémico; la movilización del apoyo y la comprensión; el parlamento; y los espacios fiscales. En esas sesiones concurrentes se analizaron los principales obstáculos y oportunidades de cambio sistémico y las lecciones obtenidas sobre las maneras eficaces de darles respuesta.

Incentivos institucionales e intersectoriales y coordinación

Phintsho Choeden, Directora Ejecutiva de la Comisión Nacional de las Mujeres y los Niños, Gobierno del Reino de Bhután, compartió con los presentes un estudio de caso sobre el proceso de elaboración de mapas y evaluación del sistema de PN

de su país. La elaboración de mapas, que se realizó en 2011–2012 con el apoyo de UNICEF, implicó la consolidación de los datos y la información sobre las iniciativas de PN con que ya se contaba, a fin de instituir

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un sistema de PN integral y sistémico46. En el proceso participaron diversas personas que nunca habían colaborado, quienes elaboraron de manera conjunta una definición de lo que debe hacer un sistema de PN, así como una visión colectiva de “qué es una niña o un niño protegido en Bhután”. La elaboración de mapas confirió a esas personas un propósito compartido, una razón para trabajar juntas y una estructura donde hacerlo de manera eficaz. La Sra. Choeden explicó que pese a que la protección a la niñez es una esfera relativamente nueva para el Gobierno de Bhután, esta iniciativa ocurre en el momento indicado, ya que los resultados de la elaboración de mapas harán posible la implementación del Acta de Cuidado y Protección de los Niños de 2011, además de integrarse en las tareas nacionales de planificación. Los resultados de la elaboración de mapas pusieron de relieve seis esferas prioritarias y detectaron deficiencias que dieron lugar a recomendaciones referidas a cada uno de los siguientes aspectos: 1) las leyes, políticas, normas y regulaciones; 2) los servicios y los mecanismos de prestación de servicios; 3) la capacidad y los recursos; 4) la gestión de los conocimientos; 5) la comunicación y las labores de defensa; y 6) la coordinación, colaboración y obligación de rendir cuentas. El Informe y Plan de Acción Nacional para la Protección a la niñez que se prepararon como resultado de esas actividades recibieron el apoyo del Comité de Secretarios; y se emplearon para la elaboración de las Directrices del 11er Plan Quinquenal47 y los planes presentados por diversos organismos, así como el borrador del Marco de Ayuda para el Desarrollo de las Naciones Unidas. La Sra. Choeden destacó varias de las lecciones obtenidas como resultado de la elaboración de mapas de la protección a la niñez que realizó el Gobierno del Reino de Bhután:

◆ Alentar la participación de los aliados: destacar el trabajo en materia de protección infantil de cada una de las organizaciones y definir los diversos papeles desempeñados; incluir en el proceso tanto al personal a cargo de las operaciones como a los funcionarios encargados de la toma de decisiones; y dar a cada sector involucrado sentimiento de posesión de las labores.

46 Para la elaboración de mapas se empleó “Sistemas de Protección de la Niñez: Instrumento de Mapeo y Evaluación ” de UNICEF, que fue adaptado a las necesidades locales. Por ejemplo, mediante la inclusión de los niños con discapacidad y los niños y niñas novicios.

47 Gobierno del Reino de Bhután, Comisión de la Felicidad Bruta Nacional, 11er Plan Quinquenal (2013–2018).

◆ Colocar la protección a la niñez en el marco más amplio de las labores nacionales de desarrollo y lograr un compromiso compartido con respecto a la protección a la niñez: vincular la protección de los niños y niñas a los objetivos generales de desarrollo; obtener la participación de los dirigentes políticos, así como el apoyo de los niveles más altos de gobierno; emplear la elaboración de mapas y las evaluaciones para promover una mayor comprensión sobre la protección a la niñez y sobre la necesidad de un sistema integral de PN; además de establecer qué recursos se necesitan para fortalecer el sistema.

Debate: A los participantes les resultó interesante recibir información sobre los avances logrados por Bhután en tan poco tiempo y acerca de la manera en que se logró incorporar la protección a la niñez en los temarios de los dirigentes políticos. Basándose en otros ejemplos provenientes de Bhután, Brasil, Filipinas, Liberia, México y Túnez, los participantes hicieron hincapié en la importancia de promover las relaciones y el trabajo en equipo entre los actores de PN, así como de contar con herramientas para deslindar funciones y responsabilidades y determinar relaciones de trabajo productivas. Estos ejemplos de prácticas en diversos países también sirvieron para conocer las diversas experiencias de las comisiones nacionales (como las relacionadas con su composición y su coordinación e integración con otros sectores), así como para determinar de qué manera pueden mejorar su desempeño. Durante el debate también se trató el valor de las estructuras nacionales de coordinación, en especial con respecto a su interacción con actores internacionales. Los participantes apuntaron, sin embargo, que en ciertas regiones, como Europa Oriental, los organismos de coordinación no siempre cuentan con personal suficiente o idóneo, o con poder o presupuestos adecuados, lo que limita su eficacia. Con respecto a dónde poner en marcha y cómo orientar las labores de fortalecimiento de los sistemas de PN, los participantes presentaron diversos ejemplos basados en sus propias experiencias. Los participantes recalcaron que pese a que cada país tiene un contexto distinto, resulta importante descubrir y aprovechar las oportunidades que se presenten, empleando para ello los puntos de entrada más accesibles o convenientes, como la salud, la educación, la justicia o un tema

“El personal a cargo de la

implementación debe sentir

pasión por lo que hace, pero

necesita también la aprobación y el apoyo de los

directivos”.

Una participante de la conferencia

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específico. La coordinación tiene una importancia fundamental y puede iniciarse de diversas maneras. Los participantes señalaron que es posible unir a sectores diversos por medio de presupuestos comunes. Cuando se trata de programas de transferencia condicionada en efectivo los requisitos de presentación de informes pueden servir para compartir mucha más información de lo que resulta útil desde el punto de vista de las

operaciones. En el debate se hizo hincapié en que es importante comenzar con lo que está disponible, que suele variar según los contextos y cambiar con el paso del tiempo, y aprovechar las oportunidades que se vayan presentando para revisar y mejorar las labores. En el caso de Bhután, la elaboración de mapas resultó ser un punto de entrada eficaz así como una oportunidad ideal.

Normas sociales y cambio sistémico

Theresa Kilbane, Asesora Superior de Protección a la niñez de UNICEF, ofreció una sinopsis sobre los vínculos entre las normas sociales y el cambio de los sistemas. Las creencias y expectativas referidas a las normas sociales y culturales forman la base de los sistemas de PN, de los que son parte integral. Con frecuencia no se ha comprendido cabalmente la manera en que las normas pueden disminuir los factores de riesgo. Las intervenciones que no han tenido en cuenta las normas sociales han obtenido resultados deficientes y han sido incapaces de ejercer adecuada influencia no sólo para lograr cambios sino para mantenerlos a largo plazo. La Sra. Kilbane señaló que la sociedad consiente de manera tácita o explícita muchas formas de prácticas perjudiciales y violentas contra los niños y las niñas, las que también se manifiestan en los marcos

de los sectores sociales/sistemas, que a veces hasta sostienen esas prácticas. La respuesta a esas prácticas perjudiciales constituye un punto de entrada de importancia crítica para las actividades de prevención y respuesta y amplía los efectos potenciales de los sistemas de PN. Los sistemas pueden combatir las normas sociales perjudiciales y colaborar de esa manera con el logro de una transformación, tanto del sistema como de la sociedad en general. Mediante el empleo del enfoque de las normas sociales se ayuda a que los responsables de los sistemas reflexionen sobre los aspectos de su trabajo que logran su cometido y acerca de los aspectos que son menos eficaces o que pueden llegar a causar perjuicios a determinados grupos o individuos. Las soluciones deben adecuarse a las normas existentes, y los integrantes de los sistemas

de PN deben comprender qué se oculta detrás de las reacciones del público y qué favorece o limita el acceso de la población a los servicios.

La Sra. Kilbane también destacó que hacer frente a las normas sociales tiene consecuencias para los programas. Eso implica dar respuesta a cuestiones socioeconómicas y realizar análisis de situación adecuados (entender qué es necesario cambiar y cómo influir en las comunidades y los individuos); mejorar las actividades de vigilancia y evaluación a fin de poder determinar los efectos de las intervenciones y la modificación de las normas sociales (acumulación de pruebas); dar prioridad al uso de la comunicación y la concienciación pública para lograr cambios y modificaciones de las normas sociales en el marco de los sistemas; lograr la colaboración de una gama amplia de aliados (dirigentes comunitarios, etc.); e individualizar enfoques innovadores que sirvan para obtener cambios permanentes.

Debate: Los participantes señalaron que las leyes y normas jurídicas son reflejo de la cultura y el contexto y que pueden ser un factor poderoso tanto para consentir como para cuestionar las normas sociales. Pese a que los programas deben abordar las causas socioeconómicas profundas del abuso, como las creencias y normas sociales, también deben estar respaldados por normas jurídicas firmes y robustas que penalicen toda forma de violencia y abuso. En Suecia, por ejemplo, la prohibición del castigo físico en las escuelas fue el resultado de un amplio diálogo público y se complementó con una serie de actividades destinadas a informar a los niños y niñas sobre sus derechos. De esa manera se logró reducir la vulnerabilidad de los menores y la incidencia de la violencia en el ámbito de la familia y otros entornos. Las lecciones obtenidas en la lucha contra la mutilación/ ablación genital femenina demuestran la importancia que tiene el trabajo en el ámbito comunitario cuando se trata de influir en las maneras en que los integrantes de las comunidades pueden afectar las creencias y los comportamientos de los demás. La información y el conocimiento revisten una importancia fundamental, incluso la comprensión en profundidad de los contextos

“Los cambios sociales deben gestarse en las

comunidades. Si les damos un papel

central en el sistema a los niños, las

niñas, las familias y la comunidad, las

normas sociales también pasan a ocupar un papel

central en el sistema”.

Una participante de la conferencia

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y la promoción de soluciones sustitutivas positivas que sean culturalmente adecuadas. También resulta muy importante contar con pruebas suficientes para evaluar si el trabajo realizado obtiene los logros deseados. Los

participantes recalcaron que para que los sistemas de PN faciliten los cambios positivos en los resultados en pro de los niños y niñas, deben ser significativos y adecuados.

Movilización del apoyo y comprensión

La presentación de Enakshi Ganguly, Co-directora de HAQ: Centro para los Derechos del Niño de la India, estuvo dedicada a numerosos temas y factores de importancia fundamental para la movilización en pro del fortalecimiento de los sistemas de PN en la India. Contar con un enfoque basado en los derechos que sirva de base para las actividades de PN resulta de importancia crítica para garantizar el cambio generalizado y prolongado. Es necesario comprender que el fortalecimiento de los sistemas de PN es un proceso a largo plazo que no sólo requiere un trabajo constante de concienciación y defensa interna sino también persistencia y optimismo. La Sra. Ganguly destacó varios factores muy importantes para las actividades de movilización en pro de los sistemas de PN de la India:

◆ Aprovechar las oportunidades de cambio que pueda ofrecer el ambiente político;

◆ Formar campeones de PN que sean capaces de catalizar el cambio;

◆ Asignar estructuras y recursos en todos los niveles, desde el plano local hasta el ámbito nacional;

◆ Impulsar en los diversos ministerios de gobierno la convicción de que los niños y las niñas son responsabilidad de TODOS los ministerios, a fin de que se otorgue prioridad a la asignación de recursos para las actividades de PN;

◆ Garantizar que todos los ministerios importantes, en especial los que tienen bajo su jurisdicción a las fuerzas policiales y el sistema judicial, cuenten con personal capacitado en protección a la niñez;

◆ Lograr la movilización en el ámbito judicial mediante estrategias adecuadas de litigación.

Debate: Los participantes de la mesa redonda analizaron maneras eficaces de responder a los obstáculos y lograr apoyo a favor del cambio de sistemas, y recalcaron la importancia de contar con

amplio respaldo local. Tanto en la India como en los Emiratos Árabes Unidos, por ejemplo, se ha concienciado a la policía y los jueces acerca de las cuestiones relacionadas con la protección a la niñez mediante las actividades de capacitación. Uno de los resultados ha sido que los policías no visten uniforme cuando trabajan con niños. En Togo, todos los integrantes del cuerpo policial deben recibir capacitación básica sobre las cuestiones relacionadas con la protección de los niños y niñas. Para ello se emplea un enfoque que se concentra en el fortalecimiento de los sistemas y que se basa en la experiencia de las personas. Los participantes de la mesa redonda subrayaron que cuando se facilita la colaboración activa de la sociedad civil y los actores gubernamentales, se enriquecen las sinergias entre esos participantes, lo que da como resultado una mejor vigilancia y un mayor desarrollo de políticas. Las alianzas con el personal que se desempeña en otros sectores sociales pueden fortalecer a la totalidad del sistema. Por ejemplo, aprovechando las reformas jurídicas para mejorar la administración de justicia de menores. También resulta fundamental la participación de los ministerios de planificación y finanzas, a fin de que se incluya en los presupuestos las labores de protección a la niñez.

Durante el debate también se hizo hincapié en que los datos y los argumentos sobre el costo de no invertir en la protección de los niños pueden constituir un eficaz factor desencadenante de medidas al respecto. En general, los participantes señalaron que existe una necesidad fundamental de que en los contextos locales se realice más trabajo basado en las pruebas. La investigación posibilita la creación de una base de pruebas que puede servir para impulsar la movilización en pro del cambio y la toma de medidas eficaces. Cuando la sociedad civil realiza investigaciones sobre las cuestiones relacionadas con la protección a la niñez, puede impulsar al gobierno a llevar a cabo otras investigaciones que reafirmen lo que ya se haya descubierto o determinado. También resulta muy útil que en las labores de investigación y obtención

“La persistencia y el optimismo

son dos requisitos esenciales para el

fortalecimiento de los sistemas de PN a largo plazo”.

Enakshi Ganguly

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de pruebas participe personal de las universidades e instituciones de investigación locales, ya que el mismo puede aportar nuevos enfoques para la interpretación de los contextos locales que convenzan más fácilmente a los gobiernos. Entre las recomendaciones adicionales presentadas por el grupo figuran: 1) los copresidentes del Global Learning Initiative on Violence Against

Children deberían provenir de países del Sur; y 2) el debate posterior a los Objetivos de Desarrollo del Milenio ofrece una buena oportunidad para integrar la protección a la niñez en los objetivos compartidos por los gobiernos, donantes y organismos internacionales de todo el mundo.

Parlamento

Bhalchandra Mungekar, Presidente de la Asociación Económica y Miembro del Parlamento de la India, realizó una presentación dedicada a las importantes funciones que pueden desempeñar los legisladores con respecto a la protección a la niñez. El Sr. Mungekar explicó que en su país el tema de la protección a la niñez es una cuestión muy personal y que los parlamentarios no siempre saben con claridad qué pueden hacer al respecto. Los fondos presupuestarios que se asignan a la protección a la niñez son muy escasos y existe confusión con respecto a los derechos de

los niños, y en especial sobre su derecho a la protección. El Sr. Mungekar recalcó, sin embargo, que los parlamentarios pueden cumplir un papel de importancia crítica con respecto a la elaboración de normas jurídicas y marcos políticos para la protección a la niñez, además de hacerse cargo de su supervisión; asignarles recursos e incluirlos en los presupuestos; realizar esfuerzos a nivel nacional e internacional en pro de la firma, ratificación y ejecución de convenciones y acuerdos; crear conciencia acerca de cuestiones específicas; emplear los datos obtenidos y fomentar la investigación; tender

puentes que conecten los derechos humanos con la protección a la niñez; y escuchar las voces de los

niños y niñas e involucrarles en los debates políticos. Cuando tienen a su alcance datos e información precisa, los legisladores pueden ser defensores eficaces y campeones de los niños, y reasignar recursos a los servicios para los niños y niñas y las actividades de protección a la niñez.

Debate: Para respaldar las labores de fortalecimiento de los sistemas de PN, es necesario garantizar que los legisladores cuenten con las pruebas, los datos y la información que requieran para poder referirse al tema con confianza y autoridad. Las labores de defensa y representación de los niños ante los parlamentarios con el objetivo de lograr la reasignación de recursos puede ser una estrategia importante en pro de la protección a la niñez. Los participantes debatieron los aspectos personales relacionados con la protección a la niñez a los que se había referido el Sr. Mungekar. Se señaló como ejemplo que si un 30% de los niños y niñas del mundo han sido objeto de abuso sexual, debe haber muchos adultos que tuvieron experiencias similares, lo que podría influir sobre su capacidad y sus aptitudes para tomar medidas con respecto a ese problema. Pese a que puede tratarse de un tema delicado, es necesario investigar más profundamente la índole personal y familiar del abuso, así como esas experiencias y actitudes. Pero a menos que se aborden esos temas, puede resultar difícil avanzar sobre esas cuestiones.

Espacio Fiscal

Armando Barrientos realizó una presentación sobre el espacio fiscal y la urgente necesidad de incrementar las asignaciones presupuestarias a los sistemas de PN. El espacio fiscal es la capacidad de un gobierno de asignar recursos a determinados programas o actividades. Entre los principales obstáculos que dificultan el

aumento del espacio fiscal para la protección a la niñez figuran la deficiente comprensión común de cuáles serán los principales servicios de PN que se financiarán a nivel nacional; el bajo nivel de compromiso gubernamental debido a que la protección de los niños no tiene mucho peso político y las pruebas sobre sus

“El obstáculo que enfrentamos es que la

protección a la niñez implica para muchos una intromisión muy personal en las vidas

de las familias, y eso nos hace sentir

muy incómodos”.

Bhalchandra Mungekar

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resultados son escasas; los sectores sociales, entre ellos el de la protección a la niñez, tienden a depender en mayor medida de la ayuda, lo que reduce aún más el compromiso y el sentido de propiedad por parte de los gobiernos; y la carencia de datos sobre cuánto gastan los países en la protección de los niños. El Profesor Barrientos explicó que el espacio fiscal tiene dos aspectos principales. Uno es el aspecto de los ingresos (la manera en que se recauda dinero) y el otro el aspecto de los gastos (cómo se gasta el dinero). En cuanto al aspecto de los ingresos, la manera en que se obtienen recursos es importante debido a razones de legitimidad y eficiencia, y esas maneras difieren entre los diversos países. Con respecto a los gastos, es necesario comprender el ciclo presupuestario y los posibles puntos de entrada. Para abogar eficazmente por la financiación de la protección a la niñez, es necesario evaluar las necesidades con relación a los niveles de gastos actuales; y medir los beneficios sociales, tanto políticos como financieros, de la protección de los niños. El Profesor Barrientos también trató las clasificaciones funcionales de los presupuestos y señaló las limitaciones de los mismos, además de sugerir que se estudie la manera en que cada país recopila datos sobre los gastos. Apuntó también que la financiación es la política por otros medios. En otras palabras, que no se trata de un proceso neutral, independiente de la política.

El pensamiento sistémico hace posible que los gobiernos estimen y planifiquen mejor los presupuestos necesarios para la protección a la niñez, y puede constituir el medio adecuado para elaborar medidas más normalizadas, como un “índice de protección a la niñez”, que indicaría las inversiones que hacen los países en la protección a la niñez. El Profesor Barrientos señaló que este tipo de evaluación comparativa de las inversiones nacionales en la salud, la educación y la reducción de la pobreza ha sido muy útil para realizar comparaciones entre diversos países y ejercer influencia en las políticas. En Chile, por ejemplo, el Gobierno da a conocer anualmente estadísticas de pobreza por medio de su Ministerio de Desarrollo Social. Esos datos dan mayor visibilidad al problema y generan una demanda popular de acción por parte del gobierno. La creación de una mayor demanda por parte del público mediante la mayor concienciación de los pobladores acerca de las cuestiones relacionadas con la protección a la niñez puede resultar muy útil, y el empleo de un “índice de protección a la niñez” como instrumento de evaluación comparativa podría ayudar a aumentar el grado de conciencia sobre esos temas. El Profesor Barrientos

también hizo hincapié en la importancia de entablar relaciones eficaces con los Ministerios de Finanzas y de comprender los ciclos presupuestarios y las fuentes de ingresos gubernamentales. Establecer tasas de réditos de las inversiones en la protección a la niñez (es decir, que un programa “crea más bienestar si los réditos del programa superan el costo marginal de los fondos sociales”) constituiría una herramienta política clave. Esto resultaría útil aun si sólo se pusiera en práctica en uno o dos países sobre los que se dispone de datos. En los Estados Unidos ya existen ejemplos que demuestran la utilidad de este enfoque y confirman que constituye una poderosa herramienta política muy eficaz con respecto a la asignación de recursos a las actividades relacionadas con la protección a la niñez y el desarrollo del niño en la primera infancia.

Debate: Durante la sesión se llegó a la conclusión de que el personal dedicado a la protección a la niñez debería producir mejores datos sobre las inversiones en esas actividades y establecer relaciones más firmes con los gobiernos en lo que concierne a la asignación de recursos y la vigilancia de los gastos. Tanto los argumentos políticos como fiscales resultan importantes para abogar por el aumento de los presupuestos de los sistemas de PN. También se realizaron las siguientes recomendaciones:

◆ Estrechar las relaciones con los gobiernos para comprender mejor la manera en que éstos elaboran y asignan presupuestos y ayudarles a obtener información de carácter presupuestario desde un enfoque basado en los niños.

◆ Establecer “puntos de referencia sobre la protección a la niñez” mediante el análisis de los datos correspondientes a países diversos.

◆ Fijar tasas de réditos de las inversiones en la protección a la niñez que sirvan para abogar con mejores resultados por cambios en las políticas y por la asignación de más recursos.

◆ Establecer relaciones más cercanas con los Ministerios de Finanzas a nivel de país.

◆ Concienciar a la población a fin de que se ejerza más presión a favor de cambios en las políticas y las asignaciones.

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RESUMEN y SíNTESIS: OBSTÁCULOS, OPORTUNIDADES y LECCIONES OBTENIDAS APRENDIDAS DE LA REFORMA DE LOS SISTEMAS

En las presentaciones y debates durante la sesión plenaria y en cada una de las mesas redondas se analizaron los principales obstáculos al cambio sistémico, así como las oportunidades de lograr esas modificaciones, y se buscaron maneras eficaces de responder a unos y otras.

Datos, pruebas y comprensión: Todos los grupos que participaron en las mesas redondas trataron la importancia que revisten los datos, las pruebas y la comprensión de las cuestiones y los contextos para movilizar en pro de la acción; comprender las normas sociales y cómo influir en las comunidades y los individuos; facilitar la colaboración entre los principales actores de las labores de PN; abogar por espacios fiscales más adecuados; moldear la práctica profesional; y suministrar a los campeones y campeonas de PN la información que requieren. Se sugirió que el establecimiento de puntos de referencia sobre la protección a la niñez mediante el análisis de los datos correspondientes a países diversos puede ser una manera de mejorar y aumentar los datos sobre las inversiones en la protección a la niñez.

Relaciones colaborativas: En la mayoría de las mesas redondas se trató la importancia de involucrar a una amplia variedad de actores con perspectivas diferentes y de facilitar las relaciones colaborativas. Por ejemplo, las relaciones entre los ministerios de gobierno y los actores comunitarios, a fin de lograr que a los niños se les considere responsabilidad de todos. Los participantes también destacaron la importancia del trabajo conjunto mediante las alianzas en todos los niveles y apuntaron que los presupuestos conjuntos, por ejemplo, pueden ayudar a unificar a sectores diversos como el de la educación, la salud y la protección a la niñez. Algunos grupos hicieron especial hincapié en el valor que tiene el aprovechamiento de las relaciones y las oportunidades para crear campeones y campeonas de los niños y garantizar un alto nivel de apoyo a las labores de protección a la niñez y al fortalecimiento de los sistemas.

Estrategia basada en la promoción y la concienciación: Mediante la creación de mayor demanda pública de protección eficaz de la infancia por medio de un aumento del grado de conciencia sobre las cuestiones relacionadas con la protección de los niños, así como por medio de un aumento de la comprensión y la sensibilidad referidas a esos temas, se ayuda a generar presión a favor de los cambios de las políticas y la modificación de las asignaciones presupuestarias. Por ejemplo, el grupo dedicado a las normas sociales hizo referencia a la mutilación/ ablación genital femenina y a la estrategia del empleo de la comunicación y la concienciación pública para lograr cambios y modificaciones de las normas sociales en el marco de los sistemas de PN.

Buscar sinergias y oportunidades de aprovechamiento: Varios grupos citaron ejemplos del sentido de la ocasión que permitió a algunos actores de PN aprovechar las oportunidades que se les presentaban y lograr la colaboración entre sectores diversos, lo que ayudó a obtener el apoyo de importantes personas y organismos, instalar la protección a la niñez en las agendas de los dirigentes políticos y formar campeones de PN capaces de catalizar el cambio. Por ejemplo, en Bhután, se colocó la protección a la niñez en el marco más amplio de las labores nacionales de desarrollo, y de esa manera se logró un compromiso compartido con respecto a la protección a la niñez.

La naturaleza dinámica de los sistemas de protección a la niñez: Comprender que los sistemas de PN tienen carácter dinámico implica también entender que son menos predecibles. Por eso es importante que los actores en esos sistemas cuenten con la capacidad de dar respuesta a situaciones cambiantes, y que no estén excesivamente sujetos a las reglas sino más bien guiados por los principios de la protección a la niñez.

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ANÁLISIS E HITOS

Durante las presentaciones y debates acerca de la superación de los obstáculos en las actividades de fortalecimiento de los sistemas se destacaron los siguientes puntos:

◆ El reconocimiento de que los sistemas eficaces no son rígidos sino flexibles, ayudó a moldear el pensamiento y los enfoques sobre el fortalecimiento de los sistemas, y sugirió que debe darse prioridad a las actividades que potencian a los actores para que puedan tomar medidas innovadoras en respuesta a la información y las opiniones que reciben y, en caso necesario cambiar de curso.

◆ La idea de elaborar “puntos de referencia sobre la protección a la niñez” profundizó el debate y brindó la posibilidad de contar con mejores datos sobre las inversiones en la protección a la niñez.

◆ Las reflexiones sobre una vasta gama de experiencias sobre la superación de los obstáculos y el aprovechamiento de las oportunidades sugirió posibles prácticas exitosas para lograr el cambio de los sistemas.

◆ Las reflexiones sobre las lecciones obtenidas de las labores de reforma sugirieron la posibilidad de que diversos países compartan esas lecciones, especialmente los que tienen sistemas de PN similares.

◆ La aceptación de que existen peligros en materia de protección a la niñez, y que los mismos seguirán existiendo. Por lo tanto, los sistemas de protección a la niñez y las reformas que se les puedan hacer deben concentrarse en reducir el riesgo de la violencia, el abuso, el abandono y la explotación de los niños y niñas.

VIII. Resumen de los análisis y los hitosDurante los cuatro días que duró la conferencia, las presentaciones oficiales y el intercambio de ideas y puntos de vista entre los participantes dieron carácter más amplio a la conversación y consolidaron lo aprendido acerca de los sistemas de PN. Los análisis y los puntos sobresalientes que se destacan

a lo largo de este informe aparecen resumidos y ordenados por tema a continuación. Los mismos reflejan una evolución en el pensamiento colectivo y la comprensión de los participantes con respecto a los sistemas de PN y cómo fortalecerlos.

Compromiso con un enfoque sistémico

En los debates en las mesas redondas regionales, así como el del grupo paralelo sobre las tipologías, se reconoció que en todos lados existen sistemas de PN y que en todos los casos se trata de sistemas incompletos que requieren alguna forma de

fortalecimiento. El reconocimiento de que existen sistemas de tipos diversos afianzó el compromiso con un enfoque sistémico y sirvió para establecer una base común de aprendizaje y comparaciones en países y regiones diversas.

Contexto

Durante toda la conferencia se recalcó la importancia del contexto como un aspecto vital del discurso. Cuando se debatió la cuestión del contexto en las mesas redondas regionales, se destacó la necesidad de tener en cuenta los valores específicos de los

diversos países y regiones con respecto a los niños y niñas, las familias y la relación entre el Estado y los individuos, que fue uno de los puntos destacados y constantes de la conferencia. En los debates de las mesas redondas también se trató la naturaleza

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dinámica de los factores contextuales que influyen en los sistemas de PN, lo que profundizó y amplió la comprensión del contexto.

La sugerencia de que se debe evitar la “excepcionalidad” hizo posible profundizar el análisis del contexto y reflejó el valor que tienen la investigación, la comparación y el aprovechamiento de los puntos comunes entre los diversos países que

introduce la tipología de los sistemas de PN. En las presentaciones y los debates sobre el fortalecimiento de los componentes de los sistemas de PN que tuvieron lugar en las mesas redondas se recalcó aún más la necesidad de recopilar y comparar datos y conocimientos de carácter mundial de contextos diversos con el objetivo de comprender y fortalecer los sistemas de PN.

La responsabilidad del Estado y el papel del gobierno

Durante la conferencia se reiteró el consenso sobre el papel que cumplen los gobiernos. Los gobiernos cumplen funciones de supervisión, y sobre ellos recae en último término la responsabilidad de la protección a la niñez, que requiere capacidad de liderazgo en todos los niveles. El papel del gobierno abarca la coordinación y la colaboración de numerosos actores de PN, incluso los de la sociedad civil. La sesión de debate sobre la manera en que los sistemas de PN interactúan con otros sistemas

sociales dio lugar al análisis de la manera en que los sistemas de PN interactúan con otros sistemas sociales, especialmente los planes de protección social, y sobre la importancia de comprender las relaciones entre el Estado y el individuo. Esto, a su vez ahondó el debate sobre los derechos de los niños y niñas, el papel central que tienen los gobiernos en los sistemas de PN y la necesidad de tener en cuenta a sectores y sistemas diversos.

La medición, la recopilación de datos y el aprendizaje en los sistemas de protección a la niñez

Durante las sesiones plenarias de debate sobre el pensamiento sistémico se reconoció la importancia de emplear diversos enfoques y herramientas para integrar el conocimiento y la acción en los sistemas, lo que ayudó a que los participantes consideraran las maneras en que las mediciones y los datos pueden servir para que los encargados de la ejecución sean más innovadores y posibiliten de esa manera que los principales actores en los sistemas de PN los fortalezcan constantemente. En las sesiones plenarias de debate sobre la medición se explicaron las maneras en que los datos y las pruebas pueden potenciar a los gobiernos a fin de que tomen medidas para mejorar los sistemas; y de

qué manera los gobiernos pueden desempeñar un papel fundamental con respecto a la medición del desempeño de los sistemas. En esta sesión también se destacó que a pesar de la aceptación generalizada de la importancia que reviste medir el desempeño, resulta difícil medir la relación causal entre los sistemas de PN y los resultados a favor de los niños, y que se trata de un aspecto que se debe investigar mejor. Asimismo, se propuso la idea de establecer “puntos de referencia sobre la protección a la niñez” que harían posible documentar y comparar las inversiones en la protección a la niñez y otros resultados conexos.

Prevención

Existe un consenso generalizado de que mediante un enfoque sistémico debería mejorar la prevención y que el aumento de la prevención traería aparejada una mejora del sistema y de la protección de los niños y niñas. En la sesión plenaria de debate sobre la prevención se detalló con más claridad lo que se debe hacer para lograr un grado más amplio de prevención, y más específicamente para comprender la índole de

los riesgos en la PN, no sólo el niño o la niña vulnerable sino todos los factores en juego. El fortalecimiento de la prevención es tanto una prioridad como un proceso. Se acepta en general que continúa constituyendo un obstáculo por diversas razones, entre ellas algunas que se trataron en los debates de las mesas redondas. Por ejemplo, la deficiencia de financiación, los datos, la capacidad de la fuerza

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laboral, la participación de las comunidades y los niños, la dinámica del poder y el contexto cultural, así como la necesidad de establecer plazos más prolongados. El pensamiento y los modelos sistémicos pueden ayudar a facilitar y ampliar los conocimientos sobre cómo fortalecer los sistemas de PN de manera tal que también se refuerce también la prevención. Esto implica comprender tanto los aspectos visibles como los no visibles de los sistemas, además de los factores complejos y multidimensionales que afectan

la vulnerabilidad, la protección y los riesgos que corren los niños y niñas. Durante el debate dedicado a la interacción de los sistemas de PN con los otros sistemas sociales, pareció que la investigación de los vínculos entre la protección a la niñez, la protección social y la salud (especialmente en lo que concierne a la prevención) pasaba a concentrarse en mayor medida en el aspecto más amplio de los derechos de los niños y su bienestar general.

Comprender los sistemas de protección a la niñez

Las sesiones plenarias de debate sobre el pensamiento sistémico sirvieron para modificar la manera en que se entienden los sistemas de PN, alejando la concepción de los mismos como un modelo lineal que establece una conexión directa entre el problema identificado y la solución, y acercándola más a una concepción de los sistemas de PN y de sus muchos componentes de un carácter más complejo y multidimensional. En las sesiones se logró una valiosa conceptualización sobre la manera en que se produce el cambio de los sistemas, y se obtuvo un “modelo” o marco para planificar las maneras de fortalecer los sistemas de PN y para determinar cuáles son las herramientas necesarias para hacerlo. En las presentaciones y debates de las mesas redondas sobre el fortalecimiento de los componentes de los sistemas de PN se recalcó que tanto las funciones como los actores forman parte integral del sistema. No se trata de que el actor que trabaja en un sistema sea ajeno al mismo, ni que los componentes determinan a los actores, sino

que cada sistema de PN está compuesto por las interacciones entre los componentes, las funciones y los actores, y el resultado del sistema se compone de los resultados de todas esas interacciones. Estos debates sirvieron para comprender mejor la manera en que el pensamiento y los modelos sistémicos pueden ayudar a dar forma a la comprensión de las actividades prácticas destinadas a fortalecer los sistemas de PN. Sobre la base de un debate previo acerca de los tipos de datos que se necesitan, la sesión plenaria de debate sobre la medición profundizó acerca de la importancia que reviste la medición de las aportaciones al sistema y los resultados a favor de los niños para comprender el desempeño y las pautas de comportamiento del sistema, y poder realizar ajustes con más conocimiento de causa. Finalmente, el análisis de una amplia gama de experiencias en materia de superación de obstáculos y aprovechamiento de oportunidades sugirió diversas prácticas exitosas para lograr el cambio de los sistemas.

El compromiso de “no hacer daño” y defender el interés superior del niño

El debate sobre la posibilidad de que las cuestiones relacionadas con la protección a la niñez sirvan de puntos de entrada para el fortalecimiento de los sistemas dio lugar a la convicción de que la simple existencia de un sistema no garantiza que

éste brinde protección a todos los niños. El debate también reiteró la importancia de comprender el contexto, que abarca, entre otros, las normas sociales y culturales, los valores y los puntos de vista sobre los riesgos y los factores de protección.

Los sistemas de protección a la niñez son estructuras dinámicas, no estáticas

La naturaleza dinámica de los sistemas de PN y los factores contextuales que le dan forma fueron mencionados por primera vez durante las mesas redondas regionales, lo que sentó las bases de un posterior debate sobre la complejidad de

los sistemas. En las sesiones plenarias de debate sobre el pensamiento sistémico se describió el carácter dinámico de los sistemas y se sugirieron herramientas y enfoques útiles para comprenderlos. Durante las presentaciones y debates sobre el

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fortalecimiento de los sistemas de PN se hizo hincapié en las manera en que los intentos de fortalecer un componente repercuten en todo el sistema. Eso consolidó el consenso logrado acerca de la interacción entre los componentes de los sistemas de PN y un grado mayor de reconocimiento de la dinámica de los sistemas. En las presentaciones y discusiones sobre las lecciones obtenidas de las labores de reforma se enfatizó el concepto de que

para ser eficaces, los sistemas no deben ser rígidos sino flexibles. La comprensión de ese concepto ayuda a dar forma al pensamiento y a los enfoques del fortalecimiento de los sistemas, además de dar prioridad a las medidas destinadas a potenciar a los actores para que tomen medidas innovadoras en respuesta a las reacciones y opiniones que reciban de otros y, en caso necesario, cambien de curso.

Los límites de los sistemas de protección a la niñez

La posibilidad de considerar puntos de vista diferentes a fin de modificar la comprensión de la naturaleza de un problema determinado, así como toda la gama de soluciones potenciales, ayudó a los participantes a pensar de manera distinta sobre los límites de los sistemas de PN y a reconocer que esos límites deberían ser lo suficientemente amplios como para contener la vasta gama de percepciones diversas sobre cada sistema. Cuando se individualiza un límite, la evaluación de la posible reforma también es necesario tener en cuenta

las consecuencias que podría tener la misma en esferas que se encuentran fuera de ese límite. El reconocimiento de la posibilidad de fomentar sinergias entre los sistemas de PN y otros sistemas sociales sugiere la existencia de otro posible campo por explorar. En la sesión plenaria de debate sobre la prevención se analizaron los factores de empuje y atracción en el contexto mundial y se reiteró la importancia de que los sistemas de PN funcionen en un nivel transnacional, como habían sugerido previamente otros oradores.

La tipología de los sistemas de protección a la niñez

La introducción en los debates de la tipología de los sistemas de PN constituyó una manera de pensar en diversos sistemas de PN, además de comprenderlos, así como los medios necesarios para categorizar y comparar los sistemas de diversas regiones. La sesión dedicada a estudiar la interacción de los sistemas de PN con otros sistemas sociales sirvió para ilustrar la manera en que se puede emplear la tipología de los

sistemas de PN para investigar los puntos en común y las diferencias de los sistemas de PN de distintos países. Finalmente, el intercambio de ideas sobre las lecciones que se obtienen de los esfuerzos en pro de las reformas derivó en la posibilidad de transferir lo aprendido a otros países, en especial a los que tienen sistemas de PN similares.

Las cuestiones relacionadas con la protección a la niñez desde una perspectiva sistémica

El contenido de las sesiones plenarias y presentaciones y debates en las mesas redondas sobre las cuestiones relacionadas con la PN desde una perspectiva sistémica apuntan al reconocimiento de que hemos avanzado de los “temas y sistemas” al consenso de que un enfoque sistémico pueda dar respuesta eficaz a temas específicos, y que éstos se pueden emplear para fortalecer los sistemas. Si se abordan los aspectos más profundos y menos visibles relacionados con los temas de PN y los sectores marginados – como las relaciones de poder – se pueden fortalecer los sistemas de PN que benefician a todos los

niños. El pensamiento sistémico suministra un marco y varios enfoques y herramientas que nos permiten comprender mejor las perspectivas de grupos específicos o que están relacionadas con temas específicos y los vínculos con otros actores y aspectos de un sistema de PN determinado. Esto ofrece la posibilidad de trabajar de manera más eficaz sobre los temas comprendidos por un marco sistémico, y de una manera que fortalece los sistemas más amplios. Se trata de una cuestión en la que se debería profundizar.

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Los sistemas de protección a la niñez en un marco basado en los derechos del niño

Durante la mesa redonda regional, el análisis sobre la manera en que la conceptualización de los derechos de los niños difiere en diversos países y regiones sentó las bases para un posterior debate sobre la manera en que la relación entre los individuos y los Estados moldean los sistemas de PN. En la sesión de debate dedicada a la interacción de los sistemas de PN con los otros sistemas sociales se estudiaron los vínculos entre la protección a la niñez, la protección social y la salud (especialmente en lo que concierne a la prevención). Durante la misma, el

debate pasó a concentrarse en mayor medida en el aspecto más amplio de los derechos de los niños y su bienestar general, lo que constituye un enfoque similar al concepto más amplio de la “protección a la niñez integrada” que presentaron los participantes latinoamericanos. Durante la sesión plenaria de debate sobre la prevención salió a relucir el concepto de que los derechos de los niños constituyen un poderoso factor protector, lo que puso de relieve la importancia de la interacción entre los sistemas de PN y otros sistemas sociales.

IX. ConclusionesEn esta sección final se establecen cuáles fueron los resultados clave de la conferencia en materia de consensos firmes, nuevas perspectivas y cuestiones no resueltas. El fruto de las presentaciones, los debates y el trabajo en equipo que tuvieron lugar durante los cuatro días que duró la conferencia fue una rica experiencia de aprendizaje que confirmó la validez de ciertas prácticas, puso otras en tela de juicio e introdujo nuevas perspectivas e ideas. Durante la conferencia, que fue breve pero intensa, hubo oportunidad de acelerar y profundizar el desarrollo del pensamiento sobre los sistemas de PN, un proceso que comenzó hace relativamente poco y que continuará durante muchos años. Los resultados de la conferencia confirmaron lo valioso que resulta reunir a un variado grupo de innovadores y de personas influyentes; comparar experiencias provenientes de contextos nacionales diversos, desde los ámbitos de altos ingresos hasta los más frágiles; y de introducir formas nuevas de pensar en el sector de la protección a la niñez.

Esferas de consenso sólido consenso1. El valor del enfoque sistémico

Que una conferencia dedicada al desarrollo de un enfoque sistémico haya mantenido un compromiso constante con ese tema es algo que no debería llamar la atención. Y, sin embargo, no se trataba de un resultado inevitable. Los participantes acordaron mayoritariamente que a pesar de que quedaron cuestiones por resolver y que el pensamiento y la práctica continuarán evolucionando y cambiando,

el establecimiento de un enfoque sistémico de la protección a la niñez representó un avance útil que ya ha arrojado algunos réditos importantes. Por ejemplo, las metodologías que posibilitan la elaboración de mapas del sector de la protección a la niñez en países determinados; la verificación del alcance real que tienen muchos servicios reglamentarios sobre protección a la niñez.

2. La importancia del contexto

Durante la conferencia se llegó a la conclusión de que el contexto en que funcionan los sistemas de protección a la niñez tiene una importancia fundamental con respecto a la manera en que cada sistema nacional responde a los retos que se presentan en materia de protección a la niñez del país. También se consideró que el contexto (cuyos elementos más obvios son la escala y la gravedad de los problemas más importantes de la protección a la niñez en un país determinado) moldea aspectos importantes de los sistemas. Pero también se destacó la importancia de muchos otros aspectos contextuales, entre ellos el nivel general de desarrollo del país, la capacidad institucional del Estado, las características étnicas de la población, el posible legado de un pasado colonial, etc. Asimismo es relevante el contexto regional correspondiente a cada país, en especial en las zonas donde hay cuestiones intrafronterizas significativas que deben ser abordadas en conjunto por los diversos sistemas nacionales a fin de lograr los resultados buscados. En un nivel más profundo, en la conferencia se

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hizo hincapié en la importancia que revisten otros factores, como la comprensión y el respeto de la privacidad de las familias, el grado de confianza de la población en que el Estado actúe teniendo en cuenta el interés superior de su ciudadanía, y en qué medida se considera a los niños y niñas parte integral o entes separados de sus familias y comunidades.

3. La responsabilidad del Estado y el papel del gobierno

Los participantes recalcaron decididamente que la responsabilidad de garantizar la protección de los niños y niñas recae en último término sobre los gobiernos como resultado de la obligación de éstos de fomentar, proteger y dar vigencia a los derechos de los niños. Se considera que los sistemas de PN constituyen el medio más eficaz, sostenible e integral de lograr ese objetivo. Los gobiernos cumplen con esa responsabilidad de maneras que varían de país a país, y comprenden, entre otros, el monopolio gubernamental de los servicios de protección a la niñez; el uso de prestadores de servicios en el marco de una “economía mixta”; y la completa delegación de la prestación de servicios a actores no gubernamentales. Independientemente de las decisiones que tomen al respecto, se considera que los gobiernos tienen la responsabilidad de vigilar sus sistemas, garantizar que éstos brinden protección a los niños de manera eficaz e intervenir cuando se detecten fallas individuales o sistémicas. Al respecto, se consideró que el liderazgo y el compromiso político firme constituyen factores importantes con respecto a la medida en que los gobiernos cumplen con estas obligaciones y responsabilidades.

4. La medición, la acumulación de pruebas y el aprendizaje en los sistemas de protección a la niñez

Uno de los temas recurrentes de la conferencia fue el renovado hincapié que se hizo en la importancia de la medición, la acumulación de pruebas y el aprendizaje en los sistemas de protección a la niñez. Se consideró que estas actividades tenían carácter prioritario para vigilar el desempeño de los sistemas (y de partes de los mismos); para ayudar a dar forma a los cambios y ajustes deliberativos de los sistemas; para comprender la índole de los problemas relacionados con la protección a la niñez y sus causas inmediatas y profundas; para movilizar el apoyo político y público en pro de la acción por la protección a la niñez; para cosechar más apoyo

al aumento de los presupuestos; para mejorar las prácticas profesionales; y para comprender las condiciones y circunstancias en las cuales se puede replicar con éxito prácticas, políticas y servicios. Pese a que algunos de estos argumentos se conocían antes de la conferencia, durante la misma adquirieron mayor fuerza como resultado de que en la misma se recalcó que los sistemas de PN constituyen entidades de aprendizaje dinámicas y adaptables.

5. Dar carácter prioritario a la prevención

La introducción de un enfoque sistémico posibilitó que se prestara más atención a la importancia de la prevención en el marco integral de los sistemas. En la conferencia se confirmó la importancia que tiene ese punto de vista, así como la necesidad de prestarle más atención a su integración en el sistema con carácter de principio fundamental y plan de acción (por ejemplo, tomando medidas de intervención temprana y protección social). Sin embargo, los participantes señalaron que esa integración presenta obstáculos significativos, debido tanto a la capacidad actual de los sistemas (insuficientes datos, las aptitudes de los trabajadores y la asignación de fondos) como a la tendencia de los responsables de la toma de decisiones en materia de respuesta a las situaciones de crisis. Sin embargo, el hecho de que el pensamiento sistémico sobre PN se encuentre aún en su fase inicial y que muchos sistemas todavía no están plenamente desarrollados ofrece la oportunidad de convertir a la prevención en un imperativo básico del fortalecimiento de los sistemas en el futuro. Al respecto, uno de los elementos fundamentales es el lugar central que ocupan los niños, niñas y familias en el debate. El hincapié que se hace en los elementos más institucionales o abstractos de los sistemas nunca debería opacar el hecho de que esos niños, niñas y familias ocupan un espacio fundamental en todos los sistemas.

6. Comprender los sistemas de protección a la niñez

Los debates que se desarrollaron durante la conferencia sirvieron también para aclarar ciertos conceptos básicos sobre los sistemas de PN. En primer lugar, que los sistemas de PN del “mundo real” son incompletos e imperfectos. El modelo conceptual de sistema de PN que se suele presentar, con todos sus componentes y funciones, es solamente un ejemplo del objetivo que se desea conquistar. Como ha quedado demostrado en la

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reciente elaboración de mapas de sistemas de PN nacionales, la mayoría de los países dista de contar con sistemas en pleno funcionamiento. Pese a ello, por incompletos que sean, esos son los sistemas actuales y reales sobre los que deben basarse las labores de fortalecimiento de los sistemas. En segundo lugar, los participantes estuvieron de acuerdo en que resulta imposible pensar en “un modelo único para todos”. Es decir que nadie espera que todos los sistemas de PN sean exactamente iguales. Pese a que los componentes fundamentales de cada sistema son siempre los mismos, la manera en que se les diseña y fortalece debe tener en cuenta la importancia del contexto. Cada sistema de PN debe adecuarse de la mejor manera posible al contexto en que va a funcionar. Por otro lado, los participantes también estuvieron de acuerdo en que eso no debería significar que los sistemas serán muy diferentes de los demás o excepcionales. Todos los sistemas de PN cumplen con las mismas funciones básicas, entre ellas la obtención de resultados para los niños, y los componentes necesarios para realizar esas tareas también son muy similares. El contexto debería moldear, pero no determinar el marco básico de un sistema de protección a la niñez.

7. El compromiso de “no hacer daño” y defender el interés superior del niño

Los niños, niñas y familias ocupan un lugar de privilegio en el debate acerca de los sistemas. Los sistemas deben tener resultados positivos para los niños, y la propia existencia de los sistemas tiene como objetivo prevenir y dar respuesta a la violencia, el abuso, el abandono y la explotación de los menores.

Durante la conferencia se debatieron también las precauciones que es necesario tomar ante el peligro siempre presente de que los propios sistemas de PN terminen siendo abusivos, discriminatorios y perjudiciales. Las experiencias obtenidas en muchos sistemas en funcionamiento, especialmente en los países de altos recursos, demuestran que los mismos pueden tener consecuencias perjudiciales tanto para grupos específicos de menores, como los pertenecientes a sectores étnicos minoritarios, o los niños con discapacidad o pobres, como a comunidades enteras, como las poblaciones indígenas de los países con pasado colonial. Los participantes consideraron que el principio de “no

hacer daño” constituye una importante directriz para quienes están involucrados en el fortalecimiento de los sistemas, ya que sirve para vigilar que esas actividades realmente den prioridad al interés superior de cada niño o niña en particular y de sus comunidades.

8. El fortalecimiento de los sistemas de protección a la niñez de manera que se integren mejor sus aspectos más y menos formales

En la conferencia se ratificó la importancia de tratar los aspectos “más y menos formales” de los sistemas de protección a la niñez en su conjunto y no abordando cada uno de ellos por separado. Pese a que en reuniones previas se habían logrado acuerdos acerca del empleo del concepto de “más y menos formales” (como concepto diferente de los sistemas formales e informales por separado), el debate había tendido a concentrarse en esos dos aspectos como dos dimensiones separadas y no como partes integrales de un todo. Durante la conferencia, el debate se concentró en cómo fortalecer los sistemas de manera tal que se reconozcan mejor sus aspectos más y menos formales. Además, aunque se suele señalar que los aspectos “más formales” de los sistemas son más prominentes en los países de mayores ingresos y los “menos formales” se destacan más en las naciones de bajos ingresos, en la conferencia se citaron ejemplos que demuestran que en los países de mayores ingresos se ha comenzado a prestar más atención a las facetas menos formales y en las naciones de recursos más bajos a las más formales.

Nuevos puntos de vista1. Los sistemas de protección a la niñez vistos como estructuras dinámicas, no estáticas

Uno de los nuevos enfoques más significativos que surgieron en la conferencia fue el de la visión de los sistemas de PN como estructuras dinámicas, no estáticas. Eso se debió a las aportaciones realizadas por los participantes provenientes del mundo académico y otros expertos que realizaron presentaciones sobre la aplicación de la teoría y el pensamiento sistémicos de la protección a la niñez y otros servicios de bienestar social. Al inicio de la conferencia, la mayoría de los participantes consideraba los sistemas de PN como conjuntos de componentes sistémicos fijos, como políticas,

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capacidades y aptitudes y la obligación de rendir cuentas. Pero hacia el fin de la conferencia lo que se destacaba en mayor grado era la índole interactiva de todos esos componentes. Ese cambio representa un alejamiento del “enfoque de elementos constitutivos” a los sistemas de PN y al fortalecimiento de los sistemas. El modelo de elementos constitutivos se concentra en los componentes de los sistemas pero no presta suficiente atención a la interacción de los mismos. Al dedicar atención exclusiva a cada uno de los elementos constitutivos, se pasa por alto la manera en que cada uno de ellos afecta a los otros de forma dinámica y reiterada. Además, en los modelos de elementos constitutivos los actores que se desempeñan en el marco de los sistemas operan sobre los componentes, mientras que en los modelos dinámicos los actores forman parte de los sistemas. Eso significa que el personal integra los sistemas y que no se trata de extraños que sólo responden a sus elementos constitutivos.

Se consideró que esta circunstancia tiene particular importancia para el logro de cambios sistémicos que mejoren la protección a la niñez. Tratar los sistemas como estructuras dinámicas e interactivas exige nuevas maneras de pensar sobre como impulsar el cambio deliberativo, teniendo en cuenta que toda modificación que se haga a una parte del sistema tendrá efectos en la totalidad del mismo. Esto también puso de relieve las consecuencias no previstas que pueden ocurrir cuando se trabaja sin estar plenamente consciente de la naturaleza interactiva de los sistemas. En la conferencia se sugirieron diversas herramientas y directrices fundamentales sobre la manera de implementar el cambio sistémico, entre ellas la importancia de la colaboración en múltiples niveles y sectores, el liderazgo transformador, la elaboración de modelos mentales compartidos y maneras comunes de enfocar las cuestiones importantes, y la importancia de prestar la misma atención a los factores “invisibles” (como la desigualdad de poder) que a los factores “visibles” (como las normas jurídicas y las políticas). Otra conclusión fundamental fue que el aprendizaje y la obtención de respuestas y puntos de vista por parte de otros actores de los sistemas tienen una importancia esencial para la creación de sistemas más flexibles y con más capacidad de adaptación y respuesta.

2. Los límites de los sistemas de protección a la niñez

Al considerar a los sistemas estructuras dinámicas, los participantes de la conferencia también analizaron la importancia de ese enfoque con respecto a los límites. Los sistemas de PN tienen límites muy diversos, que en algunos casos son geográficos, en otros administrativos y en otros más son el resultado de decisiones que se tomaron acerca de sus mandatos y los mandatos de otros sistemas de bienestar social y bienestar de los niños. El debate sobre los límites es fundamental para la comprensión y la elaboración de mapas de sistemas, y en la conferencia se estudiaron algunas de las complicaciones que derivan de la “estratificación” de los niveles locales, nacionales y supranacionales de los sistemas. El análisis de esta concepción de los sistemas como estructuras más dinámicas también puso de relieve que cuando se modifican los límites de un sistema, pueden producirse cambios en la manera en que se comprenden tanto el problema que trata de resolver ese sistema como la mejor solución del mismo. Cuando se la aplica como estrategia intencional, la modificación de los límites puede constituir una manera de estimular y catalizar el cambio.

3. La tipología de los sistemas de protección a la niñez

La consideración que se dio durante la conferencia a la importancia de desarrollar una tipología de las diversas clases de sistemas de PN generó otra nueva perspectiva. Una tipología es una clasificación sistemática de categorías o tipos de cosas que tienen características o atributos en común. Al principio de la conferencia no estaba muy clara la utilidad de establecer esa tipología, ni se sabía con certeza si era posible desarrollar una que se pudiera aplicar a nivel mundial y reflejara al mismo tiempo de manera adecuada las características nacionales y regionales específicas de los diversos sistemas.

Pero hacia el fin de la conferencia se reconoció que muchos sistemas de PN comparten características similares y aspectos esenciales que pueden brindar las bases para clasificarlos y agruparlos en diversos “tipos” o categorías sistémicas. Mediante el desarrollo de tipologías o clasificaciones similares de los sistemas de PN de todo el mundo se podría facilitar el debate acerca de los objetivos y el desempeño

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de los mismos, así como las decisiones sobre la manera en que se desarrollará cada sistema en particular. Cuando se agrupa a diversos países según una o varias características compartidas, los analistas y los responsables de las políticas pueden ver más allá de los detalles de un sistema individual y concentrarse en las pautas similares que se repiten en diversos países.

4. Las cuestiones relacionadas con la protección a la niñez desde una perspectiva sistémica

En la conferencia también se abordó el tema de la relación entre los sistemas de PN y el trabajo referido a las cuestiones de la protección individual de los niños, como el cuidado sustitutivo, los niños refugiados y desplazados y las estructuras de justicia juvenil. Este tema recibió especial atención por parte de los participantes de la conferencia debido a las dudas existentes sobre cómo reconciliar esos dos enfoques y la impresión de que podría tratarse de dos métodos de trabajo mutuamente excluyentes. En el debate que tuvo lugar durante la conferencia se concibió una manera de resolver la cuestión que un participante describió como “temas y sistemas, y no temas o sistemas”. Se consideró que ambos se complementan y enriquecen mutuamente, ya que los sistemas crean la infraestructura esencial para abordar cualquier cuestión (como las leyes, la fuerza laboral profesional y las finanzas) y el trabajo con respecto a los temas genera capacidad especializada y conocimientos útiles para el desarrollo de sistemas más amplios, y posibilita una comprensión más profunda de la manera en que funcionan los sistemas.

Cuestiones sin resolverLa conferencia dejó sin resolver varias otras cuestiones que ameritan más investigación y discusión.

1. Terminología y definiciones coherentes

La esfera de la protección a la niñez continúa sufriendo las consecuencias de la falta de coherencia en el uso de términos y definiciones, lo que se complica aún más cuando se presentan problemas con la traducción a otros idiomas de términos fundamentales. La solución de los problemas con algunos de esos términos, por lo menos, resultaría altamente beneficiosa.

Durante el debate acerca de las maneras en que se encara el trabajo sobre los sistemas de PN en diversas regiones pareció que la región de América Latina (y probablemente la de Oriente Medio y África Septentrional) podría tener una comprensión conceptual distinta que las otras regiones. En la región de América Latina se emplea el concepto de “sistema integrado de protección a la niñez” para describir lo que en otras regiones se denomina “sistema integral de derechos de los niños”. Es decir, un sistema que aborda toda la gama de los derechos de los niños, de la que el subconjunto de los derechos referidos a la protección a la niñez es solamente uno de varios componentes. En otras regiones se considera que el sistema de protección a la niñez sólo trata el conjunto de derechos que se refieren a la protección de los niños y las niñas. En la conferencia no hubo ocasión de resolver esta cuestión, que queda pendiente para un futuro debate.

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ANEXOS

Anexo 1: Bibliografía

Documentos y presentaciones (PPT) de la Conferencia

Abassi, Sohail, ‘The Development of Child Protection Systems in Different Settings (Pakistan Experience)’, PPT.

Ali, Essam, ‘Child Protection System in MENA region: Talking points’, Documento.

Ali, Essam, ‘Child Protection Systems for Iraqi refugee children in Lebanon, Jordan and other countries in the MENA region’, PPT.

Ali, Essam, ‘Children and Community Engagement’, Documento y PPT.

Barrientos, Armando, ‘Fiscal Space’, PPT.

Bess, Amy, ‘Strengthening the Workforce to Strengthen Child Protection Systems’, Documento.

Best, Allan, ‘Lessons from Health Systems Thinking for Child Protection: Three stories’, PPT.

Bissell, Susan, ‘The “State of the Art” in Child Protection Systems: A keynote address’, Documento.

Choeden, Phintsho, ‘Mapping and assessment of the Child Protection System in Bhutan’, PPT.

Conference co-organisers, ‘A Better Way to Protect ALL Children – Conference conclusions’, PPT.

Dos Santos, Benedito, ‘Child Rights Guarantee System’, PPT.

Feuchtwang, Anna, Dilli Guragai and Gwen Burchell, ‘Placing Care at the Heart of Child Protection Systems’, PPT.

Foster-Fishman, Pennie, ‘Understanding and Promoting Systems Change’, PPT.

Fragiacomo, Laura, ‘Reflections on a Typology for Child Protection Systems in Kosovo’, PPT.

Ghorbel, Aida, ‘Tunisia Child Protection System Achievements and Challenges’, PPT.

Goldman, Philip, ‘Child Protection Systems: Progress and prospects’, PPT.

Heiberg, Turid, ‘Approaches to Strengthening Child Protection Systems: The importance of civil society’, Documento y PPT.

Keah, Anne, ‘Access to Child Protection Services to Children of concern in Kenya’, PPT.

Kilbane, Theresa, ‘Obstacles and Opportunities In Systems Strengthening: Addressing social norms’, PPT.

Krueger, Alexander, ‘Child Protection Systems Strengthening: Issues as entry points?’, PPT.

Love, Catherine, ‘Failure Is No Longer an Option’, PPT.

M’jid, Najat Maalla, ‘Giving Priority to Prevention’, PPT.

Madan, Preeti, ‘A Protective Environment for Children: The role of government’, PPT.

Madrid, Bernadette, ‘The Interface with Other Child-Focused Systems: Health’, PPT.

Maman, Mubarak, ‘Tanzania: Using violence as an entry point for systems development’, PPT.

Mawson, Andrew and M. Catherine Maternowska, ‘Data Collection and Use: Taking a systematic approach’, Documento.

Mawson, Andrew, ‘ Data collection and use: Taking a systematic approach’. PPT

Melo Latorre, Rolando, ‘Servicio nacional de menores (SENAME) Chile’ PPT

Melo Latorre, Rolando, ‘Derecho a la Vida en Familia y Comunidad de la Infancia Gravemente Vulnerada en sus Derechos: Desinstitucionalización de niños y niñas menores de 3 años en Chile’, Documento.

Para consultar todos los documentos y presentaciones de la conferencia, visite:



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Morlachetti, Alejandro, ’Dimensiones de los sistemas nacionales de protección de la infancia en América Latina y Caribe’, PPT.

Munro, Eileen, ‘A Systems Review of Child Protection in England’, PPT.

Oduol, Jacqueline Adhiambo, ‘The Development of a Child Protection System in Kenya’, Documento y PPT.

Sandvik-Nylund, Monika, ‘Child Protection Systems in Refugee Contexts: Issue or micro-system?’, PPT.

Santos Pais, Marta, ‘Statement by the Special Representative of the Secretary-General on Violence against Children’ Documento.

Skivenes, Marit, ‘Child Protection Systems: Trends and orientations’, PPT.

Swales, Diane, ‘Measuring and Monitoring Child Protection Systems’, PPT.

Thoth, Nim, ‘Strengthen Child Protection System in Cambodia’, PPT.

Wainaina, Stephen, ‘Finance: Emerging practices in strengthening child protection systems’, Documento.

Documentos de antecedentes de la conferencia

‘Mejores formas de protección a la niñez’, Folleto de la conferencia.

‘Vista general de los talleres en componentes del sistema: Instrucciones para los autores de los documentos en componentes del sistema’.

‘Problemas y grupos focales en una perspective de sistema: Instrucciones para Presentadores y Facilitadores’.

‘Obstáculos y oportunidades para el fortalecimiento de sistemas, cómo responder a ellos y el papel de los actores claves: Instrucciones para Presentadores y Facilitadores’.

‘Mejores Formas de Protección a la Niñez: Teoría y Práctica sobre sistemas de protección a la niñez, nota conceptual’.

‘Hacia una Tipologia de Sistemas de Protección a la Niñez: un documento de discusión’.

Declaraciones seleccionadas de organizaciones sobre los sistemas de protección a la niñez

Save the Children, Why Effective National Child Protection Systems Are Needed: Save the Children’s key recommendations in response to the UN Secretary-General’s Study on Violence against Children, Save the Children, Estocolmo, 2006.

Save the Children, Building rights-based national child protection systems – a concept paper to support Save the Children’s work, Save the Children, Estocolmo, 2010.

Save the Children, Claves para proteger a David de la violencia: El papel de los sistemas nacionales de protección a la niñez, Save the Children, mayo de 2011.

Terre des Hommes, Enhancing Child Protection Systems – Thematic Documento, Terre des Hommes, Ginebra, 2011.

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, UNICEF Child Protection Strategy, UNICEF, 2008

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, A Framework for the Protection of Children, ACNUR, Ginebra, 2012.

Visión Mundial Internacional, A Systems Approach to Child Protection: A World Vision discussion paper, Visión Mundial Internacional, 2011.

Wulczyn, Fred, et al., Adaptación de un enfoque de la protección de la infancia basado en los sistemas: conceptos y consideraciones fundamentales, UNICEF, Nueva York, 2010.

Otras lecturas sugeridas por los oradores y los participantes

Best, Allan, y Jessie Saul, Complexity and lessons learned from the health sector for country system strengthening, documento de antecedentes para USAID Experience Summit on Strengthening Country Systems, United States Agency for International Development, 2012.

Best, Allan, et al., ‘Large-System Transformation in Health Care: A realistic review’, The Milbank Quarterly, vol. 90, no. 3, 2012, págs. 421–456.

Boothby, Neil, et al., ‘Coordinated and Evidence-based Policy and Practice for Protecting Children Outside of Family Care, Child Abuse & Neglect, vol. 36, no. 10, octubre de 2012, págs. 743–751.

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Borg, Leonora, et al., ‘Child protection systems: Challenges and opportunities for addressing specific issues faced by children’, Consortium for Street Children et al., 2012.

Brown, David W., et al., ‘Adverse Childhood Experiences and the Risk of Premature Mortality, American Journal of Preventive Medicine, vol. 37, no. 5, noviembre de 2009, págs. 389–396.

Burchell, Gwen, A Social Rights Approach to Democratic Development: Scenes from Azerbaijan, M.Sc. Social Policy and Planning Dissertation, Escuela de Economía de Londres, 2009.

EveryChild, Placing Care at the Heart of Child Protection Systems, London, Family for Every Child, 2012.

Davis, Rebecca, The Neglected Agenda: Social work and the child welfare workforce – Building global connections, Documento presentado en el International Symposium on Professional Social Work: Best Practices and Innovations in Teaching, Research and Extension, Tamil Nadu, India, 10–11 de marzo, 2011.

De Savigny, Don, y Taghreed Adam (eds.), Systems thinking for health systems strengthening, Alliance for Health Systems Strengthening y la OMS, 2009.

Fanelli, Florence, y Mubarak Maman, One Stop Center at Mnazi Mmoja Hospital Stone town, Zanzibar-Tanzania: Establishment of a One Stop Center at Mnazi Mmoja Hospital for children, women and men survivors of sexual, physical and emotional violence, Save the Children, 2012.

Fluke, John D., y Fred Wulczyn, A Concept note on Child Protection Systems Monitoring and Evaluation: A discussion paper’, UNICEF, Nueva York, 2010.

Foster-Fishman, Pennie G., y Erin R. Watson, ‘The ABLe Change Framework: A conceptual and methodological tool for promoting systems change’, American Journal of Community Psychology, vol. 49, no. 3–4, junio de 2012, págs. 503–516.

Gilbert, Neil, Nigel Parton y Marit Skivenes (eds.), Child Protection Systems: International trends and orientations, Oxford University Press, Oxford, 2011.

Inter-agency Group on Child Protection Systems in sub-Saharan Africa, ‘Conference on Child Protection Systems Strengthening in sub-Saharan Africa:

Promising practices, lessons learned and the way forward: A concept note’, Dakar, Senegal, 7–9 de mayo de 2012.

Krueger, Alexander, Guy Thompstone y Vimala Crispin, ‘Learning from Child Protection Systems Mapping and Analysis in West Africa: Research and policy implications’, de próxima aparición en Global Policy.

Machel, Graça, Informe sobre las repercusiones de los conflictos armados sobre los niños, UNICEF, Nueva York, 1996.

Madrid, Bernadette J., ‘Child Protection in the Philippines’, International Journal of Child Health and Human Development, vol. 2, no. 3 (número especial), 2009, págs. 271–276.

Munro, Eileen, The Munro Review of Child Protection: Final report – A Child Centred System, presentado al Parlamento por el Secretario de Estado para la Educación por orden de Su Majestad, Departamento de Educación, Londres, 2011.

Munro, Eileen, The Munro Review of Child Protection: Progress report: Moving towards a child centred system, 2012.

Nett, Jachen C., y Trevor Spratt, Child Protection Systems: An international comparison of “good practice examples” of five countries (Australia, Germany, Finland, Sweden, United Kingdom) with recommendations for Switzerland, Fonds Suisse pour des Projets de Protection de l’Enfance, 2010.

Oficina del Representante Especial del Secretario General para los niños y los conflictos armados en colaboración con UNICEF, Machel Study 10-Year Strategic Review: Children and conflict in a changing world, UNICEF, Nueva York, 2009.

Pinheiro, Paulo Sérgio, Informe Mundial sobre la Violencia contra los Niños, Naciones Unidas, Ginebra, 2006.

Ramiro, Laurie S., Bernadette J. Madrid y David W. Brown, ‘Adverse Childhood Experiences (ACE) and Health-Risk Behaviors Among Adults in a Developing Country Setting’, Child Abuse & Neglect, vol. 34, no. 11, noviembre de 2010, págs. 842–855.

Save the Children, Stepping Up Child Protection: An assessment of Child Protection Systems from all countries

http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed?term=Brown DW%5BAuthor%5D&cauthor=true&cauthor_uid=19840693

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in South Asia, including reflections from Central Asia, Save the Children, 2010.

Skivenes, Marit, ‘Norway: Towards a Child-Centric Perspective’ in Gilbert, Neil, Nigel Parton y Marit Skivenes (eds.), Child Protection Systems: International trends and orientations, Oxford University Press, Oxford, 2011, págs. 154–179.

Training Resources Group and Play Therapy Africa, Strengthening Child Protection Systems in sub-Saharan Africa: A working paper, Inter-agency Group on Child Protection Systems in sub-Saharan Africa, agosto de 2012.

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Sistemas de Protección de la Niñez: Instrumento de Mapeo y Evaluación, UNICEF, Nueva York, 2010.

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Summary of Highlights: UNICEF Global Child Protection Mapping Workshop, Bucarest, 11–13 de junio de 2008, UNICEF, 2008.

Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia, Measuring and Monitoring Child Protection Systems: Proposed core indicators for East Asia and the Pacific Region, Strengthening Child Protection Series, No. 3, Bangkok, Oficina Regional de UNICEF para Asia Orientadas y el Pacifico, 2012.

Asamblea General de las Naciones Unidas, nota del Secretario General, Promoción y protección de los derechos del niño, 66º período de sesiones, tema 65 (a) del programa provisional, Building rights-based and comprehensive national child protection systems to prevent and combat the sale of children, child prostitution and child pornography, 2 de agosto de 2011.

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Conclusión del Comité Ejecutivo sobre los niños en peligro No. 107 (LVIII) – 2007, 58º periodo de sesiones del Comité Ejecutivo, incorporado en el documento de la Asamblea General de las Naciones Unidas A/AC.96/1048.

Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados, Global Trends 2011: A year of crises, ACNUR, Ginebra, 2012.

República Unida de Tanzanía, Violence Against Children in Tanzania: Findings from a national survey 2009, Dar es Salaam, 2011.

Williamson, John, y Aaron Greenberg, Families, Not Orphanages, Working Documento, Better Care Network, septiembre de 2010.

Winkworth, Gail, y Morag McArthur, ‘Being “Child Centred” in Child Protection: What does it mean?’, Children Australia, vol. 31, no. 4, 2006, págs. 13–21.

http://www.unhcr.org/471615cb2.html

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Anexo 2: Lista de participantes en la conferencia

No. Nombre Apellido Institución/Afiliación1 Sohail Saeed Abbasi UNICEF Pakistán

2 Agnes Akosua

Aidoo Comité de la ONU de los Derechos del Niño

3 Souad Al Hebshi UNICEF Camboya

4 Essam Ali Consultor

5 Bharti Ali HAQ: Centre for Child Rights

6 Louis-Georges

Arsenault UNICEF India

7 Juliet Attenborough UNICEF Bhutan

8 Charles Badenoch Visión Mundial Internacional

9 Katy Barnett Child Protection Working Group

10 Armando Barrientos Brooks World Poverty Institute, University of Manchester

11 Kattiya Baykham Ministro de Trabajo y Bienestar Social, RDP Lao

12 Bill Bell Save the Children Reino Unido

13 Eva Bellander Save the Children Suecia

14 Arelys Bellorini Visión Mundial

15 Shaula Bellour Relatora

16 Rosangela Berman Bieler UNICEF

17 Amy Bess Social Service Workforce Alliance

18 Allan Best InSource Research Group

19 Susan Bissell UNICEF

20 Leonora Borg Consortium for Street Children

21 Charlotta Bredberg Agencia de Cooperación para el Desarrollo de Suecia

22 David Brickey Bloomer Save the Children

23 Gwen Burchell United Aid for Azerbaijan

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No. Nombre Apellido Institución/Afiliación24 Jasmina Byrne Centro de Investigación Innocenti de UNICEF

25 Jane Calder Save the Children Reino Unido

26 Gary Cameron Wilfrid Laurier University

27 Mark Canavera Child Protection in Crisis Learning Network

28 Faouzia Chaabane Jabeur Ministerio de la Mujer y de Asuntos para la Familia, República de Túnez

29 Kalyani Chadha Ministerio de la Mujer y Desarrollo Infantil, Gobierno de la India

30 Thomas Chandy Save the Children India

31 Laurent Chapuis UNICEF

32 Vivian J Cherue Ministerio de Salud y Bienestar Social, Liberia

33 Phintsho Choeden Comisión Nacional para la Mujer y el Niño, Real Gobierno de Bhutan

34 Jayakumar Christian Visión Mundial India

35 Saisuree Chutikul Visión Mundial Foundation Thailand

36 Jenny Clarkin Penal Reform International

37 Jaime Costigan Comité de Rescate Internacional

38 Rebecca Davis Center for International Social Work Studies, Rutgers University

39 Brigette De Lay Oak Foundation

40 Benedito Dos Santos Universidad católica de Brasilia

41 Catalina Encarnacion Marte Visión Mundial, República Dominicana

42 Montserrat Feixas Vihé ACNUR India

43 Anna Feuchtwang EveryChild

44 Bill Forbes Visión Mundial

45 Pennie Foster-Fishman Department of Psychology, Michigan State University

46 Laura Fragiacomo UNICEF Kosovo

47 Irene Fraser Terre des Hommes

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No. Nombre Apellido Institución/Afiliación48 Enakshi Ganguly Thukral HAQ: Centre for Child Rights

49 Vabah Gayflor Ministerio de Trabajo, República de Liberia

50 Aida Ghorbel Ministerio de la Mujer y de Asuntos para la Familia, República de Túnez

51 Michael Gibbons Wellspring Advisors

52 Dora Giusti UNICEF India

53 Philip Goldman Maestral International

54 Kendra Gregson UNICEF

55 Dilli Guragai Save the Children Nepal

56 Turid Heiberg Save the Children

57 Trish Hiddleston Consultor

58 Reni Jacob Visión Mundial

59 Vandhana Kandhari UNICEF India

60 Lena Karlsson Save the Children

61 Joanina Karugaba ACNUR

62 Kiran Kaur ACNUR

63 Stuart Kean Visión Mundial Internacional

64 Sherin Khan Organización Internacional del Trabajo

65 Theresa Kilbane UNICEF

66 Alexander Krueger Child Frontiers

67 Aniruddha Kulkarni UNICEF India

68 A. K. Shiva Kumar National Advisory Council, India

69 Nenita La Rose Child Helpline International

70 Tom Lent Protecting the Future Alliance

71 Catherine Love Ahikaa/ENZ Trust

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No. Nombre Apellido Institución/Afiliación72 Maria Matilde Luna RELAF, Red latinoamericana de acogida familiar

73 Preeti Madan Ministerio de la Mujer y Desarrollo Infantil, Gobierno de la India

74 Bernadette J. Madrid Child Protection Network Foundation, Inc. and University of the Philippines, Department of Pediatrics

75 Kate Mahoney Relatora

76 Nankali Maksud UNICEF

77 Mubarak Maman Save the Children Tanzanía

78 Fassil Mariam Oak Foundation

79 Andrew Mawson Centro de Investigación Innocenti de UNICEF

80 Morag McArthur Institute of Child Protection Studies, Australian Catholic University

81 Viniti Mehra ACNUR

82 Rolando Melo Latorre Servicio Nacional de Menores (SENAME), Chile

83 Amanda Melville Consultora

84 Juanita Catalina

Mendoza Eskola Concejo Cantonal de la Niñez y Adolescencia de Cuenca, Ecuador

85 Gopi Menon Australian Agency for International Development (AusAID)

86 Claire Milligan Absolute Return for Kids [ARK]

87 Najat Mjid Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre la venta de niños, la prostitución infantil y el uso de niños en la pornografía

88 Mohammad Aftab Save the Children India

89 Alejandro Morlachetti Universidad de La Plata, Argentina

90 Bhalchandra Mungekar Indian Economic Association - Presidente y Miembro del parlamento (Rajya Sabha)

91 Eileen Munro Escuela de Economía de Londres

92 Florence Mutyabule Parlamento de Uganda

93 Prem Narain Ministerio de la Mujer y Desarrollo Infantil, Gobierno de la India

94 Pravina Nair ACNUR

95 Jachen Curdin

Nett Bern University of Applied Sciences

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No. Nombre Apellido Institución/Afiliación96 Dan O’Donnell Consultor

97 Jacqueline Adhiambo

Oduol Ministerio de Género, Infancia y Desarrollo Social, Gobierno de Kenya

98 Josefa Ojano ACNUR

99 Gabriela Olguin Visión Mundial

100 Timothy Opobo Child Fund International

101 Nina P. Nayak National Commission for Protection of Child Rights (NCPR), Government of India

102 Nadine Perrault UNICEF

103 Celina Peters Ministerio de Género, Infancia y Bienestar Social, Sudán del Sur

104 Chhaya Plong UNICEF Camboya

105 Ron Pouwels UNICEF

106 Nidhi Pundhir SOS Children’s Villages International, Oficina de Asia

107 Nikhil Roy Penal Reform International

108 Verity Rushton UNICEF República Popular Democrática Lao

109 Mauricio Salinas Chaud Servicio Nacional de Menores (SENAME), Chile

110 Monika Sandvik-Nylund ACNUR

111 Jyoti Sanghera Oficina del Alto Comisionado para Derechos Humanos

112 Marta Santos-Pais Representante Especial del Secretario General de las Naciones Unidas sobre la violencia contra los niños

113 Dominique Sbardella Save the Children Líbano

114 Hans Schodder ACNUR

115 Rasa Sekulovic Plan International

116 Ashutosh Sinha Save the Children India

117 Shantha Sinha National Commission for Protection of Child Rights, India

118 Marit Skivenes University of Bergen

119 Justo Solorzano UNICEF Guatemala

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No. Nombre Apellido Institución/Afiliación120 Alison Sutton UNICEF México

121 Diane M. Swales UNICEF

122 Sonia Taneja ACNUR

123 Carmela Tassone Global Child Protection Services

124 Louise Ellen Teitz Conferencia de La Haya de Derecho Internacional Privado

125 Joachim Theis UNICEF

126 Manish Thind UNICEF India

127 Arun Thomas Visión Mundial India

128 Nim Thoth Ministerio de Asuntos Sociales, Veteranos y Rehabilitación Juvenil, Reino de Camboya

129 Chitra Thumborisuth Visión Mundial Tailandia

130 Jimena Tito Visión Mundial

131 Emmanuelle Tremblay Canadian International Development Agency

132 Tamara Tutnjevic Visión Mundial

133 Harleen Waha Ministerio de la Mujer y Desarrollo Infantil, India

134 Stephen Wainaina Secretaría de Planificación Económica, Ministerio de Estado para Planificación, Desarrollo Nacional de Kenya

135 Cornelius Williams UNICEF

136 John Williamson Displaced Children and Orphans Fund, USAID

137 Anna Wrange Ministro de Asuntos Exteriores de Suecia

138 Fred Wulczyn Chapin Hall, University of Chicago

139 Makiba Yamano Visión Mundial

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Anexo 3: Programa de la Conferencia

Mejores formas de protección a la niñez: Teoría y práctica sobre sistemas de protección a la niñez

Delhi, 13–16 de noviembre de 2012

Hora Tipo de sesión Título de la sesiónSala de

conferencia Expositores

Presidente/ Facilitador/ Moderador

Notas/ Idioma

DÍA 1, 13 Noviembre de 2012 – “EL ESTADO DEL ARTE”09.00–09.45 Plenario Bienvenida a la

conferenciaDiwan I Am Louis-Georges Arsenault

Representante de UNICEF

Montserrat Feixas Vihé Representante, ACNUR

Charles Badenoch Director de alianzas para Promoción Mundial y Justicia para Niños, Visión Mundial

Thomas Chandy CEO, Save the Children India

Presidente – Bill Bell, Jefe de Protección Infantil., Save the Children

Inglés, Español

09.45–10.30 Disertación

central en el plenario

El ‘Estado de Arte’ en Sistemas de Protección a la Infancia

Diwan I Am Susan Bissell Directora Asociada y Jefa de Protección Infantil. División de Programas del UNICEF

Presidente – Bill Bell, Save the Children

Inglés, Español

10.30–11.00 Receso y mercadeo

11.00–12.30 Panel “El Alcance de los Sistemas de Protección Infantil”

Alcance de los SPI, formal, no formal

¿Qué es el cambio de sistemas?

Las fronteras internacionales y nacionales de los sistemas de protección infantil

Diwan I Am

Saisuree Chutikul, ASEAN, Tailandia

Pennie G. Foster-Fishman, Michigan State University

Louise Ellen Teitz, Hague Conferencia de La Haya sobre Derecho Internacional Privado

Moderador– Bill Bell, Save the Children

Inglés, Español

12.30–14.15 Almuerzo y mercadeo

14.15–15.30 Mesas redondas simultáneas

“El desarrollo de sistemas de protección Infantil en diferentes contextos”

1) OCDE y ECE/CEI

Aftab Mahtab

Laura Fragiacomo, UNICEF

Morag McArthur, Universidad Católica Australiana

Moderador – Eileen Munro, Escuela de Economía de Londres

Inglés, Español

Anotadora – Eva Bellander

2) África subsahariana

Diwan I Khas Vivian Cherue, Ministerio de Salud y Bienestar Social. Liberia, Liberia

Jacqueline Oduol, Ministerio de Género, Infancia y Desarrollo Social, Gobierno de Kenya

Moderador – Agnes Akosuo Aidoo, UN CRC

Inglés

Anotador – Bill Bell

3) América Latina Long Champ Alejandro Morlachetti, ECLA Moderador – Nadine Perrault, UNICEF

Inglés, Español

Anotadora – Gabriela Olguín

78





Notas/ Idioma

4) Oriente Medio Diwan I Am Aida Ghorbel, Ministerio de la Mujer y Asuntos de la Familia, Túnez

Essam Ali, Consultor, Egipto

Moderador – Laurent Chapuis, UNICEF

Inglés, Español

Anotadora – Susan Bissell

5) Asia Villa Medici Sohail Abassi, UNICEF Pakistán

S.E. Sr. Nim Thoth, Secretario de Estado, Ministerio de Bienestar Social, Veteranos y Rehabilitación Juvenil, Camboya

Moderador – David Brickey Bloomer, Visión Mundial

Inglés

Anotadoras – Monika Sandvik-Nylund

15.30–16.00 Receso y mercadeo16.00–17.00 Grupos comunes Debate + Cierre de

la Jornada Inglés, Español

17.00–18.00 Plenario Qué hemos aprendido del fortalecimiento del sistema de salud

Diwan I Am Allan Best, InSource Presidente – Rosangela Berman Bieler, UNICEF

Inglés, Español

18.00–20.00 Mercadeo

DÍA 2, 14 de Noviembre de 2012 – FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA0900–0915 Plenario Resumen y Objetivos

del díaDiwan I Am Relatores Inglés, Español

09.15–09.45 Declaración plenaria “Qué es el fortalecimiento del sistema y cómo lo logramos”

“Lo que impulsa el cambio”

Diwan I Am Philip Goldman, Maestral International

Entrevistada: Pennie Foster-Fishman, Profesor, Michigan State University

Presidente – Ron Pouwels, UNICEF

Inglés, Español

09.45–10.15 Break10.15–10.30 Plenario Palabras de apertura

de la Conferencia por parte del Gobierno de India

Diwan I Am Prem Narain, Secretaría del Desarrollo de la Mujer y el Niño, India

Presidente – Louis-Georges Arsenault, UNICEF

Inglés, Español

10.30–11.30 Panel “Enfoques de Fortalecimiento del Sistema – la importancia de los actores”

El papel de los organismos internacionales

El papel de la sociedad civil/ONG

Papel del Gobierno

Diwan I Am

Marta Santos Pais, Representante Especial sobre violencia contra la niñez

Turid Heiberg, Asesor temático, Save the Children

Preeti Madan, Secretaria Adjunta, Desarrollo de las Mujeres e Infantil, India

Moderador– Mark Canavera, Columbia University

Inglés, Español

11.30–12.00 Plenario Una experiencia en el fortalecimiento SPI - una perspectiva desde el gobierno

Diwan I Am Jacqueline Oduol, Secretaria de Asuntos Infantiles, Ministerio de Género, Infancia y Desarrollo Social, Gobierno de Kenya

Presidente – Mark Canavera, Columbia University

Inglés, Español

12.00–13.30 Almuerzo13.30–14.45 Mesas redondas Fortalecimiento de

los componentes del sistema1) Fuerza de trabajo Aftab Mahtab Amy Bess, Coordinadora de la

Alianza de la Fuerza de Trabajo Social Moderador – Matilde Luna, RELAF

Inglés, Español

Anotadora – Amanda Melville

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Notas/ Idioma

2) Recopilación de datos y uso

Long Champ Andrew Mawson, Jefe de Protección a la niñez, Centro de Investigación Innocenti

Moderador – Joachim Theis, UNICEF

Inglés, Español

Anotador – Laurent Chapuis

3) Finanzas Diwan I Am Stephen Wainaina, Secretario de Planificación Económica, Ministerio de Estado de Planificación de Kenya, Desarrollo Nacional

Moderador – Armando Barrientos, University of Manchester

Inglés, Español

Anotadora – Kendra Gregson

4) Participación de la comunidad

Diwan I Khas Essam Ali, Consultor Moderador – Bill Forbes, Visión Mundial

Inglés

Anotador – Mohamad Aftab

14.45–15.15 Break15.15–16.30 Panel Plenario “La relación con

otros sistemas enfocados en los niños”

Bienestar Social

Salud

Protección social

Diwan I Am

Marit Skivenes, Bergen University College, Noruega

Bernadette J. Madrid, Unidad de protección infantil de la University of the Philippines Manila

Armando Barrientos, University of Manchester

Presidente –Kendra Gregson, UNICEF

Inglés, Español

16.30–18.00 Grupos comunes Grupos comunes Debate y Cierre de la Jornada

Inglés, Español

19.00–22.00 Cena IHL Lawns

DÍA 3, 15 de noviembre de 2012 – MEDICIÓN Y GRUPOS OBJETIVOS09.00–09.15 Plenario Resumen y Objetivos

del díaDiwan I Am Relatores Presidente –

Monika Sandvik-Nylund, ACNUR

Inglés, Español

09.15–10.00 Discurso de apertura “Dando prioridad a la prevención”

Diwan I Am Najat M’jid, Relator Especial sobre la venta de niños, la prostitución infantil y la pornografía infantil

Entrevistado: Rebecca Davis, Rutgers University

Presidente –Monika Sandvik-Nylund, ACNUR

Inglés, Español

10.00–11.30 Panel Medición del Desempeño de los Sistemas

Ejemplo de una Revisión

Modelado por Computación

Estudio de Tanzania

Los indicadores para medir el sistema

Diwan I Am

Rolando Melo Latorre, SENAME, Chile

Fred Wulczyn, Chapin Hall, University of Chicago

Mubarak Maman, Save the Children

Diane Swales, UNICEF EAPRO

Moderador – Bill Forbes, Visión Mundial

Inglés, Español

11.30–12.00 Plenario Introducción a la discusión de temas y grupos objetivo en una perspectiva de sistemas

Diwan I Am Alexander Krueger, Child Frontiers Presidente – Bill Forbes, Visión Mundial

12.00–13.30 Almuerzo

80





Notas/ Idioma

13.30–15.00 Mesas redondas Considerar las preguntas anteriores.Niños sin cuidado paternal

Diwan I Khas Philip Goldman, Maestral International

Dilli Guragai, Save the Children, Nepal

Gwen Burchell, United Aid for Azerbaijan

Anna Feuchtwang, EveryChild

Moderador – John Williamson, DCOF

Inglés

Anotadora – Lena Karlsson

Niños refugiados y desplazados internos

Villa Medici Monika Sandvik Nylund, ACNUR

Jacqueline Oduol, Ministerio de Género, Infancia y Desarrollo Social, Gobierno de Kenya

Amanda Melville, Save the Children/ACNUR Jordania

Moderador – Joanina Karugaba, ACNUR

Inglés

Anotadora – Souad al-Hebishi

Niños indígenas, sus familias, comunidades y tierras

Long Champ Benedito Dos Santos, Universidad Católica del Brasil, Brasilia, Brasil

Catherine Love, Ahikaa Nueva Zelandia

Moderador – Gary Cameron, Wilfrid Laurier University, Canadá

Inglés, Español

Anotadora – Theresa Kilbane

Niños migrantes y tráfico de niños

Aftab Mahtab Saisuree Chutikul, ASEAN Tailandia Moderador – Gabriela Olguin, Visión Mundial

Inglés, Español

Anotadora – Katy Barnett

Niños en contacto con el subsistema de justicia

Diwan I Am Dan O’Donnell, Consultor, US Moderador – Nikhil Roy, Penal Reform International

Inglés, Español

Anotadora – Juliet Attenborough

15.00–16.00 Grupos comunes Debate de grupos comunes y Cierre de la Jornada

16.00–16.30 Foto de grupo y recesoABIERTO TIEMPO LIBRE

DÍA 4, 16 de Noviembre de 2012 – CAMINO A SEGUIR09.00–09.15 Plenario Resumen y Objetivos

del díaDiwan I Am Relatores Presidente –

Kendra Gregson, UNICEF

Inglés, Español

09.15–10.00 Discurso plenario y entrevistados

“Ganancia con dolor: lecciones del desarrollo de sistemas de protección a la niñez en países de altos ingresos”

Diwan I Am Eileen Munro, Escuela de Economía de Londres, UK

Entrevistada: Jachen C. Nett, Bern University

Presidente – Nankali Maksud, UNICEF

Inglés, Español

10.00–11.30 Mesas redondas Obstáculos/ Oportunidades para fortalecer los sistemas, la forma de superarlos y el papel de los actores clave

1) Incentivos Institucionales/intersectoriales. Coordinación

Aftab Mahtab Phintsho Choeden, Comisión Nacional de Mujeres y Niños, Bhután

Moderador – Alison Sutton, UNICEF

Inglés, Español

Anotadora – Trish Hiddleston

2) Normas sociales y cambios de sistemas

Long Champ Theresa Kilbane, UNICEF Moderador – Pennie Foster-Fishman, Michigan State University

Inglés, Español

Anotadora – Nadine Perrault

81





Notas/ Idioma

3) Movilizacíon Soporte/comprensión

Diwan I Khas Enakshi Ganguly Thukral, HAQ, India Moderador – Susan Bissell, UNICEF

Inglés

Anotador – Stuart Kean

4) Parlamento Villa Medici Bhalchandra Mungekar, Parlamentaria, India

Moderador – Florence Mutyabule Parlamentario, Uganda

Inglés

Anotadora – Jane Calder

5) Espacio fiscal Diwan I Am Armando Barrientos, University of Manchester

Moderador – Kendra Gregson, UNICEF

Inglés, Español

Anotadora – Tamara Tutjenvic

11.30–12.00 Break12.00–13.30 Grupos comunes Inglés, Español13.30–15.00 Almuerzo15.00–15.45 Plenario Conclusiones Diwan I Am Organizadores de la conferencia

Kendra Gregson, UNICEF

Bill Bell, Save the Children

Eva Bellander, Save the Children

Arelys Bellorini, Visión Mundial

Monika Sandvik-Nylund, ACNUR

Presidente – Susan Bissell, UNICEF

Inglés, Español

15.45–16.30 Plenario Ceremonia de clausura

Diwan I Am John Williamson, DCOF

David McLoughlin, Representante Adjunto de UNICEF, India

Presidente – Susan Bissell, UNICEF

Inglés, Español

82


Anexo 4: Metodología del grupo común

INSTRUCCIONES PARA LOS GRUPOS COMUNESObjetivo de los grupos comunes

Los organizadores de la conferencia sobre “Mejores formas de protección a la niñez” quisieron fomentar el diálogo y el intercambio de experiencias y opiniones entre los diversos participantes de la conferencia. Se organizaron “grupos comunes”, grupos mixtos de participantes que compartían un lenguaje común, que se reunían una vez al día a lo largo de la conferencia, y que trabajaron en grupo para: 1) debatir sobre las sesiones en las que habían participado; y 2) abordar las cuestiones clave a las que la conferencia trataba de responder, es decir, determinar las esferas de consenso y las esferas en las que había una falta de consenso, señalando aquellas esferas donde se requiere un mayor trabajo y proponiendo posibles lagunas en el programa de la conferencia cuando había la necesidad de crear otro “grupo de debate” sobre un tema en particular durante la conferencia.

Procedimiento de trabajo

La composición de los grupos comunes estaba predeterminado por los organizadores para maximizar los beneficios del diálogo a través de las fronteras regionales y profesionales. Se alentó a los grupos a trabajar por su propia iniciativa durante la conferencia para abordar las cuestiones de especial interés para el grupo y llevar su trabajo a la atención de la conferencia general.

Los organizadores de la conferencia deseaban capturar los debates y las recomendaciones del grupo común de varias formas para compartirlos con todos los participantes. Utilizaron la metáfora visual de un “sistema fluvial” para representar los debates de la conferencia sobre los sistemas de protección a la niñez. Los relatores proporcionaron una plantilla mural a gran escala de un sistema fluvial dividido en cuatro segmentos, uno para cada día de la conferencia. Los grupos comunes capturaron los resultados de su debate con recortes de papeles de colores que representaban diferentes aspectos del “sistema fluvial”. Estos recortes, con comentarios escritos, constituyeron

un collage mural durante los cuatro días de la conferencia. El mural se encontraba en una zona central, y los participantes pudieron revisar las reflexiones de cada uno. Los relatores recopilaron e incorporaron todos los comentarios escritos en un resumen diario de las conclusiones de la conferencia, que se presentó en forma de boletín y también fue compartido durante la sesión plenaria al comienzo de cada día. El grupo también proporcionó notas escritas a mano o de manera electrónica, además de los recortes.

Función de la presidencia: Papel del Presidente: La presidencia de cada grupo común era responsable de reunir todos los días a los miembros del grupo común de la reunión y facilitar el debate como se indica en el programa y las instrucciones más adelante, y de asegurar que la persona que tomaba las notas pudiera incorporar los puntos clave y los resultados del debate. La presidencia sirvió también como contacto para los ponentes y organizadores de conferencias. Los presidentes estaban preseleccionados, y cada grupo tuvo el mismo Presidente durante los cuatro días.

Función de la persona encargada de tomar notas: La persona encargada de tomar notas fue responsable de documentar las reflexiones y recomendaciones del grupo común utilizando los rotuladores y los recortes de papel de colores que se proporcionaron; de etiquetar los resultados de la sesión; y de llevarlos a los relatores para cada día de la conferencia.

Los relatores apoyaron las reuniones de los grupos comunes por medio de: Preparando la plantilla del mural y todos los recortes; proporcionando instrucciones, recortes de papel de colores y rotuladores negros; circulando por los grupos comunes para aclarar las instrucciones según fuese necesario; recopilando todos los resultados (notas y recortes de las reuniones de los grupos comunes); revisando todas las notas y los resultados y utilizando los para elaborar el Boletín Diario y conclusiones de la conferencia; y agrupando y publicando los recortes en el mural.

83


Recomendaciones: Todos los días se pidió a cada participante del grupo común que compartiera alguna recomendación para los organizadores en tarjetas adhesivas de 4x6, sobre las cuestiones siguientes: la estructura o el contenido de la reunión para el día siguiente; las cuestiones importantes que se debían haber tratado, pero no lo fueron; o la necesidad de formar los grupos secundarios.

Programa de reunión del grupo común: Día 1, 16.00–17.00

Objetivos:

◆ Conocerse unos a otros

◆ Determinar las principales cuestiones planteadas durante la sesión del día

◆ Proporcionar información sobre la estructura y el contenido de la reunión

Presentaciones:

◆ Todos los participantes comparten su nombre, cargo y, en su opinión, la cuestión más interesante planteada durante el día y/o los puntos que no se plantearon pero que son importantes. Este debe ser el punto de partida para el debate (véase más adelante).

Debate:

◆ ¿Qué considera el grupo que son las cuestiones más importantes planteadas durante las sesiones de hoy y por qué? Aborde los tres principales problemas en sus notas y escriba una de ellas en UN ÁRBOL DE TRIÁNGULO VERDE.

◆ ¿Tiene el grupo aspiraciones sobre lo que la conferencia puede lograr o lo que esperan obtener de ella? Sírvase abordar las tres aspiraciones principales en sus notas y escribir una en una NUBE GRIS.

◆ ¿Hay diferentes perspectivas entre “ejecutores” y “innovadores”, las diferentes regiones, diferentes actores o aquellos que se centran en aspectos específicos de la protección a la niñez? Si es así, sírvase abordar las diferentes perspectivas en las notas y en las HOJAS tarjetas de

notas adhesivas (una perspectiva sobre cada tarjeta agresiva; se pueden adherir varias perspectivas diferentes sobre el mismo tema).


Objetivos:

◆ Discutir enfoques sobre el fortalecimiento de los sistemas

◆ Identificar las prácticas más prometedoras para el fortalecimiento de los sistemas

◆ Identificar los obstáculos más importantes para el fortalecimiento del sistema

Debate:

◆ ¿Cómo podemos fortalecer de manera efectiva los sistemas? ¿Qué funciona y por qué? Sírvase abordar las tres principales aspiraciones en sus notas y escribir una sobre una ESTRELLA NARANJA.

◆ Reflexionando sobre los distintos componentes, ¿considere los obstáculos más importantes para el fortalecimiento de sistemas? ¿Por qué estas cuestiones son tan difíciles? Sírvase abordar los tres principales obstáculos en sus notas y escribir uno sobre una PIEDRA.

◆ ¿Qué se puede/debe hacer para superar o “nadar más allá” de esos obstáculos? ¿Hay ejemplos basados en pruebas empíricas? Sírvase abordar las tres conclusiones principales en sus notas y escribir uno sobre un PEZ.

◆ ¿Hay diferentes perspectivas entre “ejecutores” y “innovadores”, las diferentes regiones, diferentes actores o aquellos que se centran en aspectos específicos de la protección a la niñez? Si es así, sírvase abordar las diferentes perspectivas en las notas y en las HOJAS tarjetas de notas adhesivas (una perspectiva sobre cada tarjeta adhesiva; se pueden adherir varias perspectivas diferentes sobre el mismo tema).

84



Objetivo: Explorar una pregunta en particular que surge de las diferentes sesiones durante el día.

◆ Grupos comunes números 1-5: ¿Cómo se puede reconciliar con un enfoque de sistemas el trabajo en temas específicos? ¿Tenemos pruebas de las estrategias dirigidas a grupos específicos dentro del sistema de protección a la niñez que aumenten la prevención y los mecanismos de respuesta para todos los niños? ¿Qué factores hacen que este tipo de estrategias sean efectivas o no? Sírvase abordar las tres conclusiones principales en sus notas y escribir una en una FIGURA DE NIÑO.

◆ Grupos comunes números 6-10: ¿Cómo se debe medir y evaluar el rendimiento de un sistema de protección a la niñez? ¿Cuáles son los objetivos y criterios adecuados? ¿Qué se debe medir? ¿Tenemos ejemplos? Sírvase abordar las tres conclusiones principales en sus notas y escribir una en una REGLA.

◆ Grupos comunes números 11-15: ¿Cómo puede el cambio hacia un marco de sistemas facilitar un cambio en la prevención? ¿Cuáles son los desafíos y consecuencias para lograr este cambio dado el enfoque basado en temas concretos que ha sido la base de los enfoques de protección a la niñez? ¿Cómo se puede otorgar la prioridad que merece a la prevención frente a las presiones compensatorias derivadas de la escasez de recursos, la atención de los medios de comunicación y otros desincentivos similares? Sírvase abordar las tres conclusiones principales en sus notas y escribir una sobre un TRIÁNGULO AMARILLO/NARANJA.

◆ ¿Hay diferentes perspectivas entre “ejecutores” y “innovadores”, las diferentes regiones, diferentes actores o aquellos que se centran en aspectos específicos de la protección a la niñez? Si es así, sírvase abordar las diferentes perspectivas

en las notas y en las HOJAS tarjetas de notas adhesivas (una perspectiva sobre cada tarjeta agresiva; se pueden adherir varias perspectivas diferentes sobre el mismo tema).


Los grupos comunes se reunieron en la última jornada de la conferencia durante una hora y media. Los grupos tuvieron la oportunidad de resumir lo que consideraron como los principales resultados de la conferencia y recomendar los siguientes pasos que se deben tomar para avanzar en la agenda de los sistemas de protección a la niñez. Estos aportes de los grupos fueron recopilados informaron parte de la retroalimentación final en la sesión de clausura de la conferencia.

Debate y conclusiones:

◆ ¿Qué considera el grupo común como los principales resultados de la conferencia? Sírvase abordar las tres conclusiones principales en sus notas y anotar una en una FRUTA.

◆ ¿Qué considera el grupo común como los tres pasos clave que se deben tomar, y por quién, para avanzar en el programa de los sistemas de protección a la niñez? Sírvase abordar las tres conclusiones principales en sus notas y anotar una en una HUELLA DE PIE.

◆ ¿Hay diferentes perspectivas entre “ejecutores” y “innovadores”, las diferentes regiones, diferentes actores o aquellos que se centran en aspectos específicos de la protección a la niñez? Si es así, sírvase abordar las diferentes perspectivas en las notas y en las HOJAS tarjetas de notas adhesivas (una perspectiva sobre cada tarjeta agresiva; se pueden adherir varias perspectivas diferentes sobre el mismo tema).

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Anexo 5: Fotografía de la conferencia


INFORME DE LA CONFERENCIA

MEJORES FORMAS DE

Protección A LA

NiñezTEORÍA Y PRÁCTICA SOBRE SISTEMAS DE PROTECCIÓN A LA NIÑEZ

© Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia (UNICEF)

Junio 2013

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