XI Seminario de RedMuni -...
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1 XI Seminario de RedMuni: “Repensando la Agenda Local” 18 y 19 de octubre de 2012. Universidad Nacional Arturo Jauretche Título de la ponencia: “El problema de la movilidad urbana y las respuestas del sistema político administrativo en la Ciudad de Córdoba”. Nombre de los autores: López, Silvana Raquel y Tecco, Claudio Alberto Pertenencia institucional: Instituto de Investigación y Formación en Administración Pública (IIFAP). Universidad Nacional de Córdoba Correo electrónico: [email protected] , [email protected] Eje temático: Los nuevos dilemas de las urbanizaciones en municipios
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XI Seminario de RedMuni:
“Repensando la Agenda Local”
18 y 19 de octubre de 2012.
Universidad Nacional Arturo Jauretche
Título de la ponencia: “El problema de la movilidad urbana y las respuestas del
sistema político administrativo en la Ciudad de Córdoba”.
Nombre de los autores: López, Silvana Raquel y Tecco, Claudio Alberto
Pertenencia institucional: Instituto de Investigación y Formación en Administración
Pública (IIFAP). Universidad Nacional de Córdoba
Correo electrónico: [email protected] , [email protected]
Eje temático: Los nuevos dilemas de las urbanizaciones en municipios
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1. Introducción
La demanda de movilidad1 asociada al modelo difuso de urbanización requiere que el
Estado desarrolle una red vial, cuya existencia retroalimenta la utilización masiva del
automóvil individual como medio principal de transporte.
En el caso particular de la ciudad de Córdoba, la dispersión urbana se acrecentó a partir
de la década de 1990, ocasionando el incremento de las distancias que la población
transita, una mayor dependencia del vehículo privado para hacerlo y también mayor
costo de operación del transporte público de pasajeros, debido esto último a que la
demanda que atiende es cada vez más dispersa.
Según el último Censo Nacional de Población y Viviendas, en el año 2010, Córdoba
tenía 1,3 millones de habitantes, habiéndose contabilizado entonces 347.663 autos y
144.882. De la relación de estos datos surge que la tasa de motorización de 2,7
habitantes por vehículo de uso particular. Por otra parte, la Municipalidad de Córdoba
registra un incremento de 40.572 unidades en el parque de vehículos particulares entre
2009 y 2010.
Las consecuencias de esta evolución son previsibles: los vehículos que circulan en un
mismo espacio y unidad de tiempo superan la capacidad de la red vial existente para
soportarlo, ocasionando cada vez mayor congestión. El vehículo particular no es sin
embargo una solución al alcance de todos los habitantes: niños, ancianos, personas con
capacidades diferentes y gran parte de la población de bajos recursos económicos
quedan al margen de este tipo de solución pero, además, son afectados por las
externalidades negativas que el automovilismo provoca. Es por ello que, la promoción
del transporte motorizado individual discrimina a grandes sectores de la población,
facilitando la movilidad de unos a costa de restringir la de otros. Por lo antedicho, las
políticas de movilidad urbana no pueden ignorar la importancia del automóvil como
“modelador de ciudad” y los desafíos que plantea su uso creciente en materia de
consumo recursos energéticos y contaminación ambiental.
Los denominados “estudios de transporte” se basan, generalmente, en la elaboración de
matrices que muestran el origen y el destino de viajes realizados en distintos modos de
movilidad. Este tipo de estudio es muy útil para planificar un sistema del transporte,
pero cubre una parte de la demanda real: la de los viajes efectivamente realizados; sin
1 Siguiendo a R. Montezuma (2000) utilizamos el concepto de “movilidad urbana” por considerarlo más
amplio que transporte: ofrece una perspectiva de los individuos en su realidad socioeconómica y espacial (edad, género, categoría sociolaboral). Aborda no sólo la persona que se desplaza, sino también a la que no lo hace por distintos motivos
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embargo, no refleja todos aquellos viajes que podrían haber sido realizados si la oferta
de transporte hubiese sido distinta en algún sentido (Hernández, et.al 2011). Por eso es
necesario complementarlos con estudios de movilidad, entendida como la capacidad de
la personas para moverse en el espacio geográfico y social. En tal sentido, Kaufmann,
Bergman y Joye (2004) reelaboran la noción de movilidad formulando el concepto de
“motilidad”2, entendido como la potencialidad de ser móvil con independencia de si un
desplazamiento físico es llevado a cabo o no. En la propuesta de estos autores, el
potencial de movilidad estaría condicionado por tres atributos: (a) el acceso a medios y
grados de movilidad (access to different forms and degrees of mobility), (b) las
competencias para reconocer y hacer uso de los accesos (competence to recognizeand
make use of access) y (c) las capacidades de apropiación (appropriation) y la voluntad
de los agentes (Kaufmann et. al, 2004:750).
“Apropiación refiere a cómo diferentes agentes (personas, grupos, redes o instituciones)
interpretan y actúan con relación al acceso y a las habilidades reales o percibidas. La
apropiación está conformada por las necesidades, planes, aspiraciones y percepciones
de los agentes, y se relaciona con las estrategias, los motivos, valores y los hábitos.”
(Kaufmann et. al, 2004:750)
Visto de este modo, la movilidad cotidiana puede explicarse por la capacidad de
moverse o no moverse y por el la voluntad o la necesidad de hacerlo. Por un lado debe
considerarse la capacidad económica de la que cada sujeto dispone para acceder a
diferentes medios de movilidad, pero también debe tenerse en cuenta la capacidad física
de las personas, la cual se modifica con la edad. En este sentido, por ejemplo, ancianos
y niños son habitualmente grupos poblacionales con menor capacidad de movilidad. En
cuanto a la voluntad y la necesidad de hacerlo, dependen en gran parte de la modalidad
de inserción de los sujetos en el mercado de trabajo, de la localización geográfica de las
actividades sociales (productivas, de consumo, etc.) en las que participan y de los
deseos y anhelos que motivan el moverse o el no hacerlo (Jouffe, 2011).
En este sentido es que creemos que las políticas de servicios públicos son de especial
relevancia en materia de construcción de ciudades más equitativas, inclusivas y
sostenibles. Entendemos los servicios públicos como la oferta de ciertos elementos para
2 Motilidad es un término que se utiliza en las ciencias naturales para referirse a la habilidad de los seres
vivos moverse espontánea e independientemente. El uso que se le da en los estudios de movilidad urbana
es una más de las tantas analogías biologistas en las ciencias sociales. Más allá del término utilizado, lo
que se rescata es el significado del concepto, en cuanto a los diversos factores que condicionan (facilitan
o dificultan) la movilidad de los miembros de una sociedad.
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la satisfacción de necesidades primordiales de la población, así como también una
amplia gama de instrumentos y medios con los que los ciudadanos deben contar para el
desarrollo de su potencial humano, social y económico (Antúnez y Galilea; 2003). De
los servicios públicos, particularmente los urbanos, depende, la capacidad de las
ciudades de producir riqueza y de distribuirla entre sus habitantes (Pírez; 2000).
Muchos de los servicios son consecuencia y condición de la aglomeración de población
y actividades en el territorio y deben ser atendidas en forma colectiva, no sólo por
limitaciones naturales sino que el mismo hecho de la aglomeración obliga a generar, por
ejemplo, procedimientos de traslado de personas y cosas (Pírez; 2000). Tal es el caso
del transporte masivo de pasajeros, objeto de nuestra ponencia. El transporte de
pasajeros, como todo servicio público, constituye un sistema de relaciones sociales entre
actores con roles distintos y articulados, regulados por un sistema normativo (Pírez,
2000:12; Schteingart, 1991: 71). La prestación de un servicio público involucra la
acción de muchos actores que tienden a estructurarse en un proceso de cinco fases: la
política, la planificación, la producción, el seguimiento y la evaluación del servicio.
Los actores poseen diversos recursos (materiales, de información, de coerción,
ideológicos) que respaldan sus decisiones y ponen en juego en su relación con los otros
actores (Ozslak, 2000).
Nos interesa, resaltar, que tal como lo afirma Winchester “… existen ciertas condiciones
–o factores–que sistemáticamente fallan en el desarrollo e implementación de políticas
que apuntan a esta meta (el desarrollo sostenible). Uno de los factores se refiere a la
gobernabilidad del sistema, entendiendo ésta como las características de las relaciones
entre actores (incluyendo cómo es la gestión urbana y la voluntad política), y las reglas
formales e informales del sistema.” (Winchester:2006; 8).
Es por ello que en el marco de las competencias asignadas, y en el contexto de la
creciente urbanización que caracteriza a los países de nuestra región, la aplicación de los
criterios de la sostenibilidad a la planificación y gestión urbanas es un imperativo, más
teniendo en consideración que aún la incorporación de dichos criterios y su integración
a las políticas de desarrollo de las ciudades, en general, no se ha materializado
(Winchester: 2006).
2. El transporte en el contexto regional
Según Thomson (Thomson:2002), el transporte urbano representa un costo elevado para
América Latina. El transporte urbano de rutina, en las ciudades de más de 100 000
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habitantes, cuesta aproximadamente 3½% del Producto Interno Bruto (PIB), mientras
que el costo del tiempo consumido en efectuar estos viajes, que no se contabiliza en el
PIB, equivale a un 3%. Estos costos van en aumento, a raíz de consideraciones tales
como: (i) la expansión territorial de las ciudades y el consecuente incremento en la
distancia promedio de los viajes efectuados; (ii) la sustitución de medios de menor costo
de operación por persona, como el bus, por otros, más caros de operar, como el
automóvil, y; (iii) la mayor congestión, que aumenta las demoras y los costos de
operación de los vehículos. Además, de acuerdo a los resultados de las encuestas en
hogares, las familias de mayores ingresos realizan un número mayor de viajes.3
Desde comienzos de la década de 1990, en la región, la mayor demanda de transporte y
uso vial ha conducido a un aumento de la congestión, las demoras, los accidentes y los
problemas ambientales en las grandes ciudades de la región. El uso de automóviles es la
causa principal de la contaminación en las ciudades. Si bien el transporte público es aún
el medio básico que usa la población urbana para desplazarse, la generalización del uso
de automóviles privados por parte de los sectores de ingresos altos y medios ha afectado
la calidad de los servicios de transporte público y aumentado seriamente la congestión.
La expansión urbana descontrolada también está planteando desafíos a los sistemas
viales y de transporte, particularmente en lo que concierne a su viabilidad económica y
sus efectos regresivos (en términos de tiempo, costo y acceso) sobre los sectores
urbanos pobres. Además, la contaminación del aire afecta gravemente la salud de más
de 80 millones de habitantes de la región, causando la pérdida de alrededor de 65
millones de jornadas de trabajo. También es la principal causa de unos 2,3 millones de
casos anuales de insuficiencia respiratoria crónica en niños, así como de más de 100.000
casos de bronquitis crónica en adultos (CEPAL, 2001). La contaminación del aire es
causada por las emisiones de fuentes que pueden ser fijas (industria) o móviles
(automóviles, transporte) (Winchester: 2006).
3. La problemática de la movilidad en la Ciudad de Córdoba
La ciudad de Córdoba es la capital de la Provincia y posee, según los datos del último
Censo Nacional de Población y Vivienda, una población de más de 1.330.000
3 Thomson, I. Impacto de las tendencias sociales, económicas y tecnológicas sobre el transporte público:
una investigación preliminar en ciudades de América Latina. Serie Recursos Naturales e Infraestructura
Santiago de Chile, marzo de 2002. Nº 41. CEPAL.
6
habitantes4 (más del 40% del total poblacional provincial); un ejido municipal que
abarca una superficie de 576 km y más de 16.000 manzanas según los datos que surgen
en el año 2008.5 Pero también resulta de especial consideración la posición que ocupa la
ciudad de Córdoba como nodo central de una región metropolitana6, constituida por un
conjunto de localidades situadas fuera de los límites de la competencia territorial de la
ciudad, pero cuya dinámica de funcionamiento condiciona la eficacia, eficiencia y
efectividad de ésta y otras áreas de las políticas públicas municipales. Es en esta ciudad
donde tiene su sede principal el gobierno provincial y sus dependencias, los centros
hospitalarios de alta complejidad que atienden la demanda de la provincia y de
provincias vecinas, universidades nacionales y privadas, etc., lo que imprime a este
centro urbano de una dinámica de funcionamiento altamente compleja cuando se trata
de abordar y resolver la problemática de la movilidad urbana.
Coincidiendo con apreciaciones realizadas por Ricardo Montezuma para otras ciudades
de América Latina (Montezuma 2003:176; Tecco 2011:2), en Córdoba la movilidad
urbana se encuentra principalmente condicionada por los siguientes factores:
1) Crecimiento demográfico.
2) Cambios en la morfología urbana, por conformación de un “archipiélago”
metropolitano.
3) Desarticulación entre forma urbana y sistema de movilidad (excesivo consumo de
espacio urbano para el transporte individual en detrimento del colectivo).
4) Alta centralidad y concentración de actividades en pocos nodos.
5) Segregación residencial socioeconómica.
El actual sistema de transporte contribuye a producir segregación residencial y
fragmentación funcional, aumenta el aislamiento social de sectores sociales ya que
menor movilidad significa menor accesibilidad a oportunidades de trabajo, educación,
salud y servicios en general. Además, el patrón difuso de crecimiento de la ciudad,
4 Censo Nacional de Población y Vivienda 2010. 5 Guía Estadística de Córdoba. Año 2008. Primera Parte. 6 Por región metropolitana entendemos al espacio que se estructura en torno a una ciudad mayor y en el cual los flujos cotidianos de personas, materiales e información son significativos. En este sentido podría
afirmarse que municipios como Malvinas Argentinas (hacia el este), Estación Juárez Celman (hacia el
Norte), Saldan, Villa Allende, Mendiolaza y Unquillo (hacia el Noroeste) forman parte del Área
Metropolitana, por existir contigüidad física entre estos municipios y la ciudad capital; pero además,
considerando el concepto de región metropolitana, localidades como Villa Carlos Paz, Alta Gracia, Río
Ceballos, Río Segundo y Pilar, entre otros, pertenecen a la región. Para más información ver los
resultados del Proyecto de Investigación dirigido por Claudio Tecco y del que la autora formó parte
denominado: “Región Metropolitana Córdoba (RMC): un estudio del Sistema Urbano y de su articulación
a la Red de Ciudades del Cono Sur”. Publicación del IIFAP-UNC. ISBN 950-33-0533-0. Año 2005.
7
resultado de la alta independencia de los operadores inmobiliarios y ausencia de
regulaciones efectivas por parte del gobierno local y de los gobiernos municipales
vecinos a la ciudad, demanda que el Estado desarrolle una red vial, cada vez más
extensa, cuya existencia retroalimenta la utilización masiva del automóvil particular
como medio principal de transporte y mayores costos en los medios de transporte
colectivos, por el aumento de las distancias a recorrer (Tecco; 2011).
La Red Ciudadana Nuestra Córdoba, realizó un estudio que aporta los siguientes datos:
El 46,5 por ciento de los cordobeses elige para movilizarse en la ciudad medios
individuales de transporte, como son los automóviles, motocicletas, taxis y
remises.
El 47,5 por ciento de moviliza en medios colectivos de transporte público
(ómnibus o trolebuses) y apenas el 6 por ciento elige desplazarse en bicicleta o
caminando.
El 64,6 por ciento de los vehículos que circulan son automóviles, los cuales
trasladan en promedio sólo 1,4 personas por vehículo.
En el ingreso al área central, se reduce la frecuencia de los que van caminando o
en bicicleta (2,7 por ciento) y se eleva el uso de medios masivos (50,5 por ciento)
e individuales motorizados (46,8 por ciento).
En los barrios periféricos, el uso de autos particulares, taxis y motos se
incrementa notablemente (53,5 por ciento). Los viajes en bicicleta y caminando
son apenas el 1,9 por ciento, y en ómnibus o trolebús el 44,6 por ciento.
Según información publicada en La Voz del Interior, en el año 2008 se cortó por día un
promedio de 487.397 boletos. Un año después, la cifra bajó a 478.366. En 2010 hubo
otro descenso, hasta una media de 467.076 boletos, y el año pasado llegó a 445.187
pasajes. En el mismo período en que se redujo en 42 mil boletos diarios, el parque
automotor sumó 87 mil autos y 67 mil motos.7 El medio informativo local señala
además que, según datos de la Municipalidad de Córdoba, el parque automotor en la
capital provincial asciende, a marzo pasado, a 643.664 vehículos. A ellos se les suman
más de 57 mil autos y ómnibus que ingresan a diario desde el área metropolitana, y los
miles de motocicletas que hay sin patentar. Por lo tanto, la ciudad recibe en sus calles
más de 700 mil vehículos por día. La cifra tuvo un crecimiento explosivo en los últimos
ocho años. Mientras que en 2003 se sumaron 5.401 nuevos vehículos, entre 2004 y 2011
7 La Voz del Interior. 8 de abril de 2012.
8
el promedio fue de 34.600. El pico fue el año pasado, con 54.439. De ese total, 26.861
fueron autos y 22.640 motos, el resto se divide entre taxis, remises, ómnibus y otros
rodados. Además, entre 2002 y 2012 el parque automotor aumentó 83 por ciento: pasó
de 350.227 vehículos a 643.664. En lo que va de 2012 hay 4.702 nuevas motos
patentadas y 6.084 automotores.8
Ante la contundencia de estos datos, resulta un imperativo evaluar el sistema de
transporte colectivo de pasajeros en función de la problemática general de la movilidad
urbana (e interurbana) de la ciudad y, formular lineamientos generales de políticas en
consecuencia.
4. El marco institucional formal de la política de transporte
La Constitución de la Provincia de Córdoba otorga autonomía institucional a los centros
urbanos que obtengan la categoría de ciudades; tal es el caso de la ciudad de Córdoba,
que en el año 1995 sanciona su primera Carta Orgánica Municipal, en la cual
encontramos algunas definiciones y pautas orientadoras para las políticas municipales.
El artículo 15 de la C.O.M. establece como deber del Municipio “promover la
planificación integral como un instrumento flexible tendiente a establecer estrategias
de desarrollo local que contemplen los intereses propios, provinciales, regionales y
nacionales. Son sus principales objetivos lograr una Ciudad funcionalmente
equilibrada, integrada y articulada con su entorno metropolitano, ambientalmente
sustentable, socialmente equitativa y con una participación efectiva de sus vecinos”.
En lo referente al tema que nos atañe – el transporte-, la COM establece:
El derecho de los vecinos de la ciudad a acceder equitativamente a los servicios
públicos, participar en su control y gestión y a su protección como consumidores
o usuarios (artículo 9, incisos 8 y 9).
La facultad del Municipio de promover, proyectar y ejecutar las obras de
infraestructura, equipamiento y servicios públicos en concordancia con los
planes de desarrollo urbano y social y coordinar políticas de tránsito mediante
principios de circulación de vehículos y peatones basados en la fluidez, la
seguridad y la salud humana. (artículo 26, incisos 5 y 10).
El deber de protección de los derechos de los consumidores y usuarios de bienes
y servicios en relación a su salud, su seguridad y sus intereses económicos,
8 Íbidem .
9
además de la promoción de una información adecuada y veraz, la educación para
el consumo, la participación de asociaciones de consumidores y usuarios, la
libertad de elección y condiciones de trato equitativo y digno (artículo 35).
La obligación por parte del municipio de garantizar la prestación de los servicios
públicos necesarios y asegurar las condiciones de regularidad, continuidad,
generalidad, accesibilidad y mantenimiento para los usuarios. Establece la
posibilidad de brindarlos directamente por el Municipio o por terceros según
criterios de eficiencia y calidad, de conformidad a la reglamentación efectuada
por las Ordenanzas (artículo 38).
La creación de entes de control de la prestación de los servicios públicos de
competencia municipal, con participación de los usuarios (artículos 109 a 112).
El Sistema de Transporte de Pasajeros la ciudad de Córdoba actualmente está regulado
por la Ordenanza Nº 10.366/2001 (Transporte Urbano Masivo de Pasajeros por
Automotor), la Ordenanza Nº 9.747/1997 (Transporte Público Urbano de Pasajeros
mediante Tracción Eléctrica "Trolebuses") y la Nº 12.076/20129 que, desde el 30 de
agosto del corriente año regula el servicio de transporte urbano de pasajeros el
ordenamiento del servicio público de transporte colectivo de pasajeros.
A los efectos de este trabajo, en cuanto al marco institucional formal, vamos a
caracterizar el marco institucional formal vigente hasta mediados del año 2012, la
producción actual del servicio y, posteriormente, señalaremos las principales
modificaciones introducidas a partir de la sanción del nuevo marco regulatorio, ya que,
hasta el momento, la producción del servicio se sigue desarrollando en los parámetros
fijados por la normativa precitada (Ordenanzas 10.366 y 9.147).
4.1. El marco institucional de la política de transporte hasta la sanción de la
Ordenanza Nº 12.076
Normativamente la Municipalidad de Córdoba opta por un modelo de gestión mixto, es
decir, la explotación del servicio bajo el régimen jurídico de la concesión de servicio
público.
Es decir que el gobierno local adopta un sistema de gestión que supone la incorporación
del capital privado en la fase de producción del servicio y conserva para sí mismo, las
fases de formulación de las políticas, planificación, monitoreo y evaluación del sistema,
9 Hasta el 30 de agosto del año 2012, la Ordenanza 5397 de 1968 fijaba el marco regulatorio del servicio.
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como surge de la legislación vigente. Los servicios siguen siendo considerados como
“públicos” en el sentido de su acceso amplio, no excluyente e implica el intento estatal
de garantizar su acceso y la equidad de su distribución, aun reconociendo la dificultad o
imposibilidad para que los aparatos estatales por sí solos puedan efectivamente
garantizarlo. De esta forma se pretende vincular la orientación pública del servicio con
la capacidad de eficiencia y racionalidad empresaria, que en principio, debe caracterizar
a las operaciones de los actores económicos privados capitalistas en relaciones
competitivas (Pírez; 2000).
Este modelo podría permitir a la vez, un mayor y mejor control público y una mayor
flexibilidad en las respuestas operacionales. Para ello se basa en algunas hipótesis: a)
que conduzca a la universalización en el acceso a los servicios, b) que favorezca una
distribución equitativa de los bienes entre la población y c) que posibilite la
participación conjunta de los actores públicos y privados en la gestión de los servicios
(Martínez Omaña, 1999:214). Es decir que la Municipalidad de Córdoba propone un
modelo que supone que el sector privado comparte la responsabilidad de la gestión
urbana con un sentido que, de alguna manera, debe superar a la simple orientación de
mercado, integrando a ésta en una perspectiva más amplia para el logro de una ciudad
no solamente más productiva sino también más equitativa (Pírez 2000: 54).
La formulación de una política implica la necesidad de una identificación correcta del
problema a abordar; la secuencia lógica indica que para formular la respuesta o proyecto
adecuado al problema detectado y al que la política trata de solucionar, se torna
necesario seguir una serie de pasos, entre ellos, la definición de la población objetivo,
las áreas geográficas que delimitarán el análisis del problema detectado, etc. (Ortegón y
otros 2005). En el caso que nos ocupa, la delimitación del área afectada por el problema
no es tan simple, como ya mencionáramos por el rol que cumple la ciudad en la región
metropolitana y como capital de la provincia; adquiriendo la cuestión de la movilidad
urbana una mayor complejidad institucional (Tecco, 2011), que requiere avanzar en el
abordaje interinstitucional de la misma.
En el caso de la ciudad de Córdoba, se ha definido como área de influencia del
problema el ejido municipal de la ciudad de Córdoba (no acorde a la realidad descripta),
ya que se considera demanda del servicio a “las necesidades o requerimientos de viajes
de la población” (Ordenanzas 10.366 y 9747) y que define como servicio público de
transporte colectivo de pasajeros “el que se realice con aquél carácter, dentro del ejido
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municipal, por un precio, en forma igualitaria y para la generalidad de la población”
(Ordenanza 5397).
Una vez que se ha identificado un problema, es necesario conocer la población asociada
a dicha necesidad y determinar el tipo y cantidad de producto (bienes o servicios)
requerido para su satisfacción (análisis de la población y su estimación actual y futura y
las diferentes características que sean relevantes para el tratamiento del problema). El
análisis de la demanda tiene por objeto demostrar y cuantificar la existencia de
individuos, dentro de una unidad geográfica, que consumen o tienen la necesidad de un
bien o servicio. La demanda es una función que relaciona los hábitos y costumbres, el
ingreso de las personas y los precios de los bienes y servicios (Ortegón y otros; 2005).
Para ello, es imprescindible contar con información sistemática y actualizada. Si bien se
considera demanda del servicio a “las necesidades o requerimientos de viajes de la
población”, la normativa municipal vigente no establece los modos en que se determina
esa demanda; solo se prescribe que la autoridad de aplicación podrá proponer
modificaciones en los servicios en la medida que lo demanden las probadas
necesidades de la población, pero no establece cómo se monitorean esas necesidades y
es más, pone a cargo del concesionario la obligación de evaluar el crecimiento de la
demanda y necesidades del servicio.
Conformando el análisis y determinación de la demanda un aspecto esencial de la
orientación de las políticas del servicio, debiera ser el gobierno local quien, a partir de
metodologías sea el encargado de detectar necesidades insatisfechas (en calidad y
cantidad) y proponer las modificaciones necesarias en virtud de las potestades que en la
relación concedente-concesionario se reserve, sobre todo atendiendo a que la Carta
Orgánica Municipal obliga al municipio a “garantizar la prestación de los servicios
públicos necesarios y asegurar las condiciones de regularidad, continuidad,
generalidad, accesibilidad y mantenimiento para los usuarios”. Los concesionarios,
seguramente actuarán bajo la lógica de la racionalidad económica y sus decisiones se
orientarán mediante un criterio de rentabilidad; es deber del estado preservar y proteger
los intereses de los vecinos tendiendo a lograr, a través de la provisión de los servicios,
la mayor inclusión territorial y social posible.
Para la planificación del servicio se definieron Zonas de Transportes (sectores de la
ciudad conformado por uno o más corredores y entendiendo como corredores a los ejes
estructurantes de la ciudad por el que se canalizan flujos de transporte y que se
caracteriza por alta concentración de viajes). Para una o más zonas, el oferente debía
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presentar una propuesta que debía incluir la “Configuración Técnica de la Red Integral”
con una síntesis de los criterios conceptuales de diseño y características principales de la
propuesta. Es decir que una parte de las condiciones de la producción eran determinadas
por las autoridades municipales y se dejaba otros aspectos a criterio de los interesados
en presentar propuestas, a ser evaluadas por una Comisión integrada por el Secretario de
Infraestructura, Servicios Públicos y Transporte, el Secretario de Economía y Recursos
Tributarios, el Subsecretario de Transporte, el Director de Compras y Suministros y por
dos concejales de la mayoría y un concejal por la primera minoría.
El sistema de Zonas de Transporte preveía la existencia de líneas troncales, líneas
alimentadoras, líneas complementarias (anulares), puntos de transferencia. De acuerdo
al tipo de línea, se consideraba la utilización de tres tipos de vehículos, según la
capacidad de los mismos: de pequeño porte, convencional y de gran porte, con todos los
equipos y accesorios para una correcta prestación del servicio con adecuados niveles de
confort y seguridad para los usuarios, terceros y el menor nivel de contaminación
ambiental.
El gobierno municipal dejó librada a la voluntad de los oferentes una gran parte de la
definición de los productos y de las condiciones de la producción del servicio que si
bien debían ser evaluadas por la Comisión de Evaluación, la composición de la misma
no contempló la participación de áreas municipales estrechamente vinculadas a la
problemática y mostró un marcado predominio de representantes con una lógica
técnica-económica, lo que probablemente tuvo incidencia en la inadecuada
identificación y definición del problema o necesidad a resolver; a la formulación de
políticas y proyectos que, ineludiblemente, no contribuyen a solucionar el problema de
origen, lo cual obliga a las autoridades a sucesivas y hasta contradictorias toma de
decisiones, sin la adecuada información, para dar respuestas a las constantes demandas
frente a un servicio que no es regular, continuo, general y accesible, tal como
obligatoriamente se prescribe en la Constitución Municipal.
Además, el modelo de gestión adoptado –gestión mixta- supone que siempre queda a
cargo de organismos estatales la toma de decisiones sobre la política del servicio, su
planificación, financiamiento, control y evaluación; en el caso de análisis observamos
que este modelo no se ha adoptado en su totalidad, ya que incorpora elementos que se
encuadran en el modelo de la “gestión privada”.
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5. La producción actual del servicio de transporte masivo de pasajeros en la
Ciudad de Córdoba
Hoy, en la ciudad de Córdoba, podemos observar que prácticamente nada de la política
decidida se mantiene en la producción del servicio. Las Ordenanzas que están
legalmente vigentes y que regulan el sistema de transporte urbano de pasajeros, en la
práctica han sido sustituidas por otro sistema que funciona en forma diametralmente
opuesta a lo planificado y que es resultado de sucesivas decisiones, acciones y
omisiones del estado municipal como respuestas a cambios en el contexto y a las
presiones de los otros actores del sistema.
El sistema hoy combina dos modelos de gestión: mixto y estatal, ya que los servicios de
transporte (automotor y trolebuses) son prestados por dos empresas privadas y una
empresa estatal. La empresa privada Ciudad de Córdoba S.A.C.I.F., tiene una concesión
precaria, ya que no resultó adjudicataria en la licitación efectuada en el año 2001 y la
empresa Coniferal S.A.C.I.F, que es la única empresa bajo contrato de concesión
regular (concesionaria desde el año 2001). TAMSE es la empresa municipal que presta
el servicio en varios corredores importantes del TUP, además de prestar el servicio de
trolebuses; fue creada en el año 2002, mediante la Ordenanza Nº 10541, con las
características de una Sociedad del Estado y, según la normativa citada, tendría a su
cargo, transitoriamente y por el plazo máximo establecido, la prestación de los servicios
hasta que el municipio regularizara la situación.
Ello complejiza la situación porque tenemos un servicio de transporte que a la mayor
heterogeneidad institucional que presupone el modelo de gestión mixto, le añade la
gestión del servicio en gran parte de la ciudad a una empresa de carácter estatal que ha
debido hacerse cargo de la prestación del servicio en aquellas zonas de transporte que
no resultaron de interés, por su baja rentabilidad, para los empresarios privados.
Además, la decisión implicó hacerse cargo del personal de las empresas que dejaron de
existir, la necesidad de inversión y financiamiento de la empresa estatal que, en la
actualidad y según datos aportados por los entrevistados, es la que menos relación
pasajeros/kilómetros tiene y mayor cantidad de choferes por unidad de transporte. Es
decir que, a una gestión mixta deficiente por “incapacidades institucionales” del
gobierno local, se suma la clásica gestión estatal “deficiente” que se relacionan con los
reiterados resultados de la gestión estatal y que llevaron a la formulación de alternativas
a ese modelo (Pírez, 2000): problemas de financiamiento y gestión ineficiente, factores
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que deben considerarse en un contexto de crecimiento de los problemas que se deben
atender y al simultaneo deterioro financiero de los aparatos estatales.
¿Cómo y con qué tecnología se produce el servicio hoy? El sistema funciona en base a
un diseño de corredores centrales y radiales, todos los cuales convergen en la zona
central de la ciudad, con las consecuencias del congestionamiento del tránsito en el área,
amén de los problemas de contaminación ambiental.
Son aproximadamente cincuenta y dos las líneas actuales del sistema de transporte
automotor, de las cuales sólo cuatro (las dos anulares) no ingresan al área central de
exclusividad para las líneas troncales determinada por la Ordenanza 10.336. Los
corredores están identificados por colores y cada corredor comprende, a su vez, varias
líneas. En cuanto al sistema de transporte de pasajeros mediante “trolebuses”
necesariamente mantienen sus recorridos originales (por la tecnología empleada) y
también ingresan todos al área central de la ciudad.10
Asimismo, en el año 2008 se
incorporan seis líneas de transporte diferencial.
En cuanto al parque móvil, éste es prácticamente uniforme (todos son vehículos de gran
porte), sin tener en consideración ni las necesidades de la demanda, ni las dimensiones
de las vías de circulación, muchas de las cuales no son aptas para la circulación de este
tipo vehículos. Las unidades no cuentan con las condiciones exigidas en los pliegos de
licitación; la flota actual es de más de 700 unidades, si bien ha aumentado en relación a
las 500 existentes hace ocho años atrás, son insuficientes según la opinión de expertos y
funcionarios consultados, que estiman necesaria una flota de alrededor de 1000
unidades para satisfacer adecuadamente la demanda. La antigüedad promedio de las
unidades, aunque ha mejorado en los últimos tiempos, es de cinco años, en relación con
los dos años previstos reglamentariamente.
Según los datos aportados por informantes claves, en cuanto a las frecuencias del
servicio, las mismas se estiman buenas paras las troncales o centrales, no así en las otras
líneas, lo que lleva a que la gente se desplace hacia las líneas de mejores frecuencia, con
la consiguiente sobrecarga de pasajeros en éstas últimas que no cumplen con las
previsiones en cuanto a cantidad de pasajeros sentados y parados que pueden transportar,
debido al aumento de la demanda, sobre todo en las denominadas “horas pico”.
Además, ésta –la frecuencia- es una variable de ajuste utilizada por los empresarios para
disminuir costos, frente a situaciones de retrasos tarifarios. La falta de unidades y la
10 Son tres las líneas de trolebuses: A, B y C.
15
escasez de la frecuencia, incrementa el uso de vehículos particulares, contribuyendo a
agravar los problemas de tránsito y circulación.
Es a partir de la descripción efectuada que podemos afirmar que el servicio es
“irregular” en su funcionamiento, en el sentido de prácticamente nada funciona
conforme al reglamento sancionado por la autoridad competente. Ello termina
incidiendo en el control, monitoreo y evaluación del servicio por parte del estado
municipal.
El seguimiento de la prestación del servicio consiste en su monitoreo y control,
generando información (tanto sobre el proceso de producción como sobre los productos)
para la evaluación. La evaluación de los productos del servicio y de los procesos de
producción se puede realizar a partir de la relación entre las definiciones fundamentales
y las orientaciones políticas y los procesos de producción y los productos.
La Ordenanza Nº 539711
establece que corresponde a la Municipalidad ejercer un
control permanente, tanto del servicio sujeto a concesión como del funcionamiento de
las Sociedades Concesionarias, a los fines de comprobar si se cumplen los objetivos
fundamentales y los requisitos generales y particulares del servicio.
A su vez, la Ordenanza Nº 10.366, establece que es autoridad de aplicación la Secretaría
de Infraestructura, Tránsito y Transporte. La legislación establece un sistema de
penalidades y multas a aplicar ante los incumplimientos de los concesionarios, a aplicar
por la Dirección de Transporte.
Según la información recabada, los controles respecto de la emisión de sustancias
contaminantes en punta de línea es efectuada por la Dirección de Transporte; en la vía
pública lo realiza personal de la Dirección de Tránsito. Si bien todo el parque móvil
debe someterse a la ITV (Inspección Técnica Vehicular) porque es condición de acceso
a los subsidios nacionales al gas-oíl, ésta es más o menos flexible y se hace sobre la
parte mecánica, mientras que el personal de transporte verifica el estado de la carrocería.
El control no es realmente efectivo, según afirmaciones de los entrevistados, porque las
relaciones contractuales no están claras (vigencia de las Ordenanzas 10.366 y 5397); los
recorridos se establecen y se cambian por decretos del Departamento Ejecutivo y por
resoluciones de la Secretaría de Transporte.
En este sentido podemos afirmar que la ausencia o deficiencia en los controles tiene
relación directa con la ausencia de marco regulatorio, en el sentido de la pérdida de
11 Ordenanza que contiene el marco regulatorio del servicio de TUP, que fue reemplazada en agosto del
año 2012 por la Ordenanza Nº 12.076.
16
vigencia de la institucionalidad formal. Además, la falta de claridad en la asignación de
funciones relacionadas con este aspecto, contribuye a que los derechos de los
consumidores y usuarios de los servicios en relación a su salud, su seguridad y sus
intereses económicos, no estén resguardados; que los vecinos no cuenten con
información adecuada y veraz, ni condiciones de trato equitativo y digno; no tengan un
servicio eficiente y de calidad, de conformidad a la reglamentación efectuada por las
Ordenanzas, todos estos lineamientos de políticas, en relación a los servicios públicos,
contenidos en la Carta Orgánica de la Ciudad de Córdoba.
6. El nuevo marco institucional de la política de transporte. La Ordenanza Nº
12.076/2012 y sus antecedentes.
6.1 Plan de Metas
En cumplimiento de la Ordenanza Nº 11.942, en el mes de mayo del corriente año el
actual Intendente de la Ciudad de Córdoba, eleva el Plan de Metas de Gobierno
correspondiente al programa de gestión de la administración, que se condice con la
Plataforma Electoral de la Unión Cívica Radical plebiscitada en las elecciones del 18 de
setiembre de 2011.
En este instrumento normativo, respecto del tema que nos atañe (Punto 5):
a) Se reconoce explícitamente que la ciudad de Córdoba presenta una problemática
de movilidad y conectividad que afecta a sus habitantes, la cual debe
considerarse en un contexto integral y que el análisis debe contemplar la
importancia que Córdoba tiene sobre su ámbito metropolitano circundante.
b) Se resalta la necesidad de generar un “marco de movilidad sustentable”,
tomando la movilidad como un subsistema del sistema urbano, integrado por
transporte y tránsito. A través del planeamiento y la gestión integrada de estos
subsistemas se pretende garantizar una conectividad equilibrada y equitativa.
Los principales objetivos de la política para el área son:
Desarrollar una concepción integral de la problemática de movilidad,
contemplando la incidencia que Córdoba tiene en el ámbito metropolitano.
Promocionar el desarrollo del transporte público a través de la utilización de los
espacios subutilizados (vías férreas, espacios verdes, etc.).
Priorizar el transporte público, como modo de contribuir a mejorar los niveles de
prestación de la red vial, disminuir la contaminación ambiental vehicular,
17
eficientizar la utilización de la red disponible para disminuir los tiempos de viaje,
mejorar la accesibilidad y disminuir la congestión.
Implementar la inclusión de los servicios de transporte público, semipúblico y
privado (buses, taxis, remises, escolares, especiales, etc.) en el marco de un
proyecto integral de movilidad, y contribuir a mejorar la accesibilidad y equidad
de los diversos servicios de transporte a disposición de la población.
Elevar los niveles de prestación de las vías de circulación de la Ciudad,
recuperando la planificación, gestión y control del tránsito vehicular.
Establecer, a través de los CPC, circuitos de movilidad según las líneas de
deseo que expresen las características de cada una de las zonas.
Fortalecer los programas de relaciones con la comunidad de modo que los
usuarios tengan canales ágiles y accesibles para plantear sus dudas, inquietudes
y propuestas en atención a mejorar las prestaciones de los servicios de transporte
en sus diversas modalidades.
En un plano más operativo, el Plan prevé, entre otras cuestiones:
-Fomentar la utilización de la bicicleta, por lo cual se propone el recupero de ciclovías y
la construcción de bicisendas.
- Incrementar la participación relativa (superior al 4%) de vehículos T.U.P. en el tránsito
vehicular en centro y macrocentro, que hoy representa el 3,7 % del total de vehículos
que circulan en dicha área.
- Incrementar la participación relativa (mayor al 8 %) de Taxis y Remises en el centro y
macrocentro. Hoy representan el 7%.
- Elevar la participación de VPMM (Porcentaje de Viajes en modos motorizados en
vehículos públicos). Llevar los valores promedio de 47, 4 % al 50 %.
- Incremento de la oferta del T.U.P. medida en kilómetros ofrecidos anualmente y en la
flota del servicio. Pasar desde los 62.000.000 de kilómetros anuales a más de
68.000.000 de kilómetros y de 750 vehículos en servicio en horas de mayor demanda, a
una flota mínima de 850.
- Sancionar un Marco Regulatorio de Transporte Urbano de Pasajeros, dado que el
esquema legal que define las relaciones entre el Estado Municipal y las empresas
prestadoras tiene treinta años. Como principales contenidos del mismo se establecen: la
actualización de los métodos de cálculo de costos, la forma de tarifación y la regulación
18
del otorgamiento de subsidios y el establecimiento de métodos de seguimiento de la
situación económico/financiera de las prestadoras del servicio.
- Establecer un nuevo sistema de transporte urbano de pasajeros, considerando que el
sistema actual refleja la improvisación en el planteo de una licitación sin el adecuado
diagnóstico (2001) y de decisiones parciales e inconexas (políticas tarifarias por fuera
de las normativas, subsidios sin justificación, ausencia de ajustes de oferta a estudios de
demanda, etc.). Se prevé la elaboración de un diagnóstico con un enfoque integral de la
movilidad de la ciudad con orientación a la equidad para todos los vecinos.
- Fijación de pautas de accesibilidad y conectividad a través de servicios de transporte
público masivo, al considerar que en la actualidad no se distribuye de manera equitativa
ni la distancia a paradas ni la posibilidad de conectarse a diferentes puntos de la ciudad
mediante transportes públicos masivos.
6.2. Aspectos contenidos en el Pre- Diagnóstico realizado por la Municipalidad- Mayo
de 2012
Este instrumento fue elaborado por la Comisión de Elaboración del Plan Integral y
Estratégico de Movilidad, creada en abril de este año y conformada por especialistas en
distintas materias12
.
El documento, que fue incluido como Anexo I de la Ordenanza Nº 12.076, contiene un
análisis de los requerimientos del derecho a la movilidad (2.1) y los componentes de la
problemática de la movilidad (2.2).
Se define allí como componentes de la problemática de la movilidad, entre otros, al
modelo territorial y la arraigada cultura del uso del automóvil particular, favorecido éste
último por la mejora en la red viaria, el incremento del índice de motorización y el
crecimiento del área metropolitana. Otro de los factores del problema que se considera
como fundamental, por su impacto, es la escasa oferta de espacios de estacionamiento
en áreas de gran congestión de tránsito. Respecto del sistema de transporte público
masivo se señalan como obstáculos para el uso más intensivo de este medio, los
siguientes aspectos:
- Elevado nivel de fricción generado por el tránsito en general.
12 Según el D.E.M., el proyecto está elaborándose en base al trabajo interdisciplinario de la Comisión
creada por el Dcto. 636/2012 respetando pautas de equidad, eficiencia, sustentabilidad, y respeto del
medio ambiente.
19
- Inexistencia de una tarifa integrada y falta de articulación a escala urbana y
metropolitana de las diferentes redes que componen el sistema de transporte, que
permitan al usuario realizar transferencias de manera sencilla, rápida y a bajo
costo.-
- Inadecuado mantenimiento de las infraestructuras y equipamientos del sistema
de transporte.
- Baja calidad, confort y confiabilidad de diversos componentes del sistema de
transporte urbano.
- Inadecuación (funcional y de capacidad) de la red del sistema en el tiempo. La
extensión y ampliación de la misma se realizó en muchos casos, sin una
planificación integral, careciendo de una perspectiva de conjunto.
- Inconvenientes en la movilidad de personas con dificultad motriz y otros.
- Deficiente o inadecuada información que permita analizar y evaluar la eficiencia
del funcionamiento de los sistemas de transporte.
- Débil aplicación de las normativas de transito.-
- Desvinculación entre las políticas de uso del suelo y las políticas de transporte.
- Crecimiento del área metropolitana y la falta de una planificación conjunta con
la consecuencia de un elevado nivel de fricción generado por los diferentes
sistemas de transporte que ingresan y egresan de la ciudad.
- La interrelación entre diferentes jurisdicciones administrativas que impactan en
la movilidad metropolitana, ya que no existe una política integral entre las
distintas jurisdicciones intervinientes a escala metropolitana con la ciudad
siendo sus grandes atractores, el área central centro polifuncional, la ciudad
universitaria, los centros comerciales, etc .
6.3 La Ordenanza Nº 12.076 “Marco Regulatorio del Servicio de Transporte Urbano de
Pasajeros
Esta Ordenanza, sancionada a fines de agosto del corriente año, es una de las primeras
concreciones de los enunciados del Plan de Metas. Reitera que es sancionada a partir de
una visión de la problemática de la movilidad y transporte, que se sintetiza en el Plan
Integral y Estratégico de Movilidad de la Ciudad (PIEM)13
, considerando los
antecedentes de planificación de la Ciudad, la accesibilidad, la sustentabilidad, la
13 El PIEM todavía no se ha elaborado, hasta la fecha de presentación de la siguiente ponencia.
20
expansión de las áreas urbanizadas, el uso del vehículo individual, el estacionamiento,
el transporte masivo, la movilidad peatonal, la movilidad en bicicleta, la infraestructura,
la distribución de mercancías, el ambiente y la accidentalidad14
.
Los principales enunciados que contiene son:
- La Municipalidad garantiza la prestación del Servicio Público de Transporte Urbano
de Pasajeros (TUP), por sí o a través de terceros en forma de concesiones de servicio
público (art. 2º) y propende a sistemas de movilidad sostenibles, basados en
principios de seguridad, eficiencia, responsabilidad, universalidad, accesibilidad,
continuidad y calidad, con tarifas socialmente justas, y fija prioridades en el uso de
la vía pública a favor de los servicios masivos, así como en el desarrollo de los
modos no motorizados, peatonal o bicicletas, por su menor impacto en el ambiente
(art. 3º).
- El Departamento Ejecutivo Municipal (DEM) se reserva la planificación,
promoción, información y control de los servicios de transporte (art.5).
- Garantiza el derecho a la movilidad a través de adecuar el espacio público y de
implementar un sistema de transporte adecuado.
- El DEM, elabora un Plan Integral y Estratégico de Movilidad para la ciudad de
Córdoba (PIEM), que tiene por objeto: a) sentar las bases conceptuales y acciones
que permitan desarrollar y/o adecuar la normativa referida a los componentes de los
diferentes sistemas para el desplazamiento de personas y cargas en el ámbito de la
Ciudad; y b) establecer los lineamientos para la evaluación de los impactos de las
actividades y emprendimientos, tanto privados como públicos, que se generen sobre
la movilidad.
- Dependiente de la Secretaría de Tránsito y Transporte, se crea una Comisión de
Movilidad, constituida por un equipo interdisciplinario que tiene como misión
proponer el desarrollo de una visión integral y estratégica de la movilidad. Se
conforma por las áreas de Tránsito, Transporte, Planeamiento Urbano, Ambiente,
Legales, Desarrollo Social y otras, con las funciones de elaboración de propuestas y
proyectos, desarrollo de estudios técnicos y articulación de acciones entre unidades
organizacionales de la municipalidad.
14
El Prediagnóstico que sirve de base a la redacción de la Ordenanza forma parte de la misma, hasta la
elaboración del PIEM. Ver http://www.lavoz.com.ar/files/Marco_Regulatorio_-_Transporte_urbano.pdf
21
- El servicio de TUP funciona sobre la base de un sistema multimodal de transporte,
bajo conceptos de complementariedad y con autoridad, planificación y control de
operación única. El servicio se compone de 1) ómnibus; 2) trolebuses y 3) otros
modos que se consideren oportunos en el futuro.
- Se podrán establecer sistemas alternativos, mediante líneas diferenciales,
solicitándoselo a los concesionarios que correspondan a esa línea de servicio; ante la
negativa de estos últimos, se podrán asignar mediante permisos precarios de
explotación, con aprobación del Concejo Deliberante.
- La prestación del Servicio Público de TUP, bajo la forma de concesiones, se
otorgará a través de Licitaciones Públicas Nacionales e Internacionales, y sólo
podrán ser concesionarias las sociedades regulares, cooperativas o uniones
transitorias de empresas, legalmente constituidas y con demostrada solvencia
económica que no posean antecedentes negativos en la prestación del servicio en
otra jurisdicción y por el plazo máximo de 10 años, pudiendo extenderse un año más
a pedido del DEM.
- EL Servicio Público de TUP y todos los subsistemas vinculados e infraestructura
pública, deberán garantizar la accesibilidad a usuarios/as con discapacidad o
movilidad reducida; las empresas concesionarias deberán asegurar el setenta por
ciento (70%) en cada línea, con unidades especialmente adaptadas para el transporte
de personas con discapacidad o movilidad reducida y el treinta por ciento (30%)
restante, será incorporado en el sistema en el término de veinticuatro (24) meses de
promulgada la presente Ordenanza.
- Las unidades afectadas al servicio del TUP tendrán una antigüedad máxima de
10 años y la antigüedad promedio de la totalidad del parque automotor no podrá
exceder los 5 años, con
equipamiento para operar un Sistema de Posicionamiento Global (GPS).
- El Servicio es definido como Esencial y de Alta Prioridad (líneas troncales) y su
prestación debe ser continua y obligatoria bajo responsabilidad conjunta o
individual de todos los actores; no pudiendo ser alcanzados por medidas de fuerza
ni reducir su frecuencia por debajo del treinta por ciento (30%). El Municipio, con
los concesionarios y los trabajadores del sistema, acuerda el alcance y cumplimiento
de las guardias mínimas.
22
- Los recorridos serán establecidos por los Pliegos de Licitación y el Contrato de
Concesión, procurando que los usuarios no deban caminar en promedio una
distancia superior a los 500 metros, priorizando lugares de asistencia masiva.
- El DEM propone al Concejo Deliberante en los Pliegos de Concesión, la fórmula
polinómica para determinar los costos del mismo.
- El transporte es gratuito para: a) Menores de 5 años y mayores de 70; b) Inspectores
municipales de transporte cuando estén cumpliendo su función c) Policías
uniformados de pie; d) Personas discapacitadas, según lo dispuesto por el DEM; e)
Enfermos con retrovirus humano o tratamiento oncológico; f) Usuarios con tarifa
social y los estudiantes, tienen tarifa diferenciada.
- La Autoridad Municipal de Transporte y Tránsito implementará un área y/o sistema
específico de atención de reclamos, denuncias y propuestas para el sistema, el que
tendrá como principal objeto la transparencia, celeridad y optimización de los
procesos administrativos requeridos para una mejor satisfacción de los derechos y
obligaciones de los usuarios.
- Los incumplimientos de los prestadores, así como las penalidades que
correspondan serán determinadas en los Pliegos de Licitación y Contratos de
Concesión.
- La evaluación continua del desempeño empresarial en la prestación del Servicio
Público de TUP, se realizará teniendo en cuenta los siguientes aspectos: a) estado
de la flota; b) cumplimiento del servicio; c) satisfacción del usuario. Esta
evaluación se efectuará al menos una vez al año sobre la base de indicadores
cuantitativos de calidad y gestión.
- La Autoridad Municipal de Transporte y Tránsito (AMTT) planifica, implementa y
controla las políticas de movilidad del Municipio y es la Autoridad de Aplicación
de la Ordenanza.
- La Municipalidad de Córdoba, define su participación en los Órganos de
coordinación referidos a la movilidad en el ámbito del Área Metropolitana,
reivindicando su carácter soberano en las decisiones que impacten sobre accesos,
recorridos y egresos de la Ciudad, por parte de los diferentes modos de transporte,
como así también sobre los movimientos de cargas con destino hacia o desde la
Ciudad.
- El DEM podrá implementar mecanismos de participación para invitar a los
Municipios y entidades intermedias que forman parte del Área Metropolitana, a
23
constituir instancias de consulta, trabajo, diseño y concertación, a fin de establecer
políticas coordinadas de transporte de pasajeros a dicha escala.
- El DEM designa una Comisión de Transporte, como órgano consultivo no
vinculante, que tiene por objeto asesorar y hacer propuestas al Departamento
Ejecutivo Municipal (DEM) sobre la prestación del Servicio Público de TUP, su
diseño e implementación. Está integrada por: a) El Presidente de la Comisión de
Servicios Públicos, Transporte y Tránsito del Concejo Deliberante; b) Un
representante de cada una de las Concesionarias del Servicio Público de TUP; c)
Dos representantes de los trabajadores del sistema, designados por UTA Córdoba; d)
Un representante de los usuarios de cada una de las Juntas de Participación Vecinal
de los CPC; e) Un representante por cada una de las áreas que determine el DEM y
podrá convocarse a integrarse a especialistas en la materia, aportados por
Universidades o Instituciones de reconocida trayectoria, sólo por tiempo
determinado y ad honorem.
- Entre las cláusulas transitorias, se prevé la elevación de los pliegos de
licitación del Servicio Público de TUP dentro de los 90 días de la promulgación
de la Ordenanza; el mismo plazo se establece para la remisión del PIEM.
7. Límites y oportunidades para el diseño e implementación de una nueva política
en torno a la problemática de la movilidad urbana.
Existen las llamadas “oportunidades de políticas”, momentos particulares del contexto
que permiten la evaluación y la formulación o reformulación de políticas. Una nueva
gestión municipal, la proximidad del vencimiento de los contratos de concesión y la
gravedad de la problemática, representan una oportunidad para abordar integralmente la
problemática y diseñar una política que incorpore el criterio de la sostenibilidad, tal
cual lo ordena la C.O.M.
- Otra oportunidad estaría dada porque se está hablando en los medios de
comunicación de la problemática de la movilidad y no del problema del transporte;
la nueva gestión también ha tomado ese concepto: esta diferencia es relevante, ya
que la creemos que la inadecuada definición o identificación del problema a resolver
mediante la política, que incide directamente en la circunscripción de su área de
influencia, de la población objetivo y, en consecuencia, en la determinación de la
demanda del servicio, ha propiciado la formulación de políticas en este ámbito que
no han sido ni eficientes, ni eficaces ni efectivas. Sin embargo, de acuerdo a lo que
24
deduce del articulado, la política tenderá a cubrir la demanda de TUP, mediante
relevamientos periódicos origen-destino, sin considerar las personas que no se
desplazan, lo que en nuestra introducción al tema denominamos como “motilidad”.
Tan es así que la ordenanza define la Movilidad como el “desplazamiento físico
entre dos puntos utilizando uno o varios modos de transporte”. Si bien se
cuestionan las técnicas habituales con que se ha enfocado esta problemática, son las
mismas técnicas las utilizadas para hacer el pre-diagnóstico.
Sin embargo, existen limitaciones que nos llevan a no ser demasiado optimistas en
cuanto al aprovechamiento de las oportunidades existentes.
- Por un lado, el gobierno local no ha superado aún sus “incapacidades
institucionales”; los otros actores de la política (la dirigencia empresaria y el
sindicato que agrupa a los trabajadores del sector) manejan importantes recursos que
pueden condicionar la orientación de la política a implementar y los ciudadanos-
usuarios de los servicios, no tienen recursos a su disposición para hacer valer sus
intereses en este tema que incide en su vida diaria. Además, el actual gobierno
municipal, en su corta gestión muestra una tendencia a imponer, mediante su
mayoría en el Concejo Deliberante, políticas que no cuentan con el consenso
necesario para garantizar su sostenibilidad y que no aseguran el predominio de la
orientación del Estado, en aspectos esenciales de la gestión urbana. Por ello es que
se considera que la nueva institucionalidad formal, sin adecuación de capacidades
institucionales de la Municipalidad y sin el consenso de actores fundamentales del
sistema, serán sustituidas por las prácticas históricas de los mismos actores. Vale
como ejemplo, la declaración como servicio esencial del TUP, ya cuestionada
fuertemente por el gremio que agrupa a los trabajadores del sector (UTA).
- Asimismo, se hace hincapié en una propuesta integral, tendiente a incrementar el
uso de los medios públicos de transporte y, a su vez, se señala la necesidad de
incrementar la cantidad de espacios de estacionamiento, en áreas de alta congestión.
Es decir, se implementan políticas, con efectos que no contribuirían a un
mejoramiento de la problemática de referencia.
- El marco regulatorio, sancionado por el Concejo Deliberante, tiene serias
deficiencias en cuanto a su contenido. Se supone que debe contemplar los aspectos
generales de la relación estado-prestadores-usuarios, con previsión de regir a futuro.
En algunos artículos se muestra una excesiva generalidad y, en otros, aspectos que
debieran ser definidos en los pliegos (por ejemplo: distancia entre paradas, mínimo
25
de empleados por vehículo) una vez presentado el PIEM. No se definen reglamentan
sustanciales, de los enunciados en al Plan de Metas, tales como la formula
polinómica para determinación de la tarifa, no se incluye el período de actualización
de costos del sistema, ni se regula el otorgamiento de subsidios. Sólo se detalla, en
cuanto a modos de seguimiento de la gestión empresarial, lo relativo a la gestión
económica financieras de las concesionarias.
- Si bien se declara al inicio que el servicio de TUP será prestado por el estado
municipal o por terceros mediante la figura jurídica de la concesión, es decir, se
prevé gestión pública o mixta, no se ha previsto de qué manera el estado va a actuar
cuando decide asumir por sí mismo la prestación de los servicios, lo que indica a las
claras la decisión política, ya formulada en la plataforma política del actual
Intendente, de concesionar todas las líneas y servicios, muchos de ellos hoy en
manos de la empresa estatal.
- Se hace hincapié en el diagnóstico y en el marco regulatorio, de la problemática
urbana como cuestión metropolitana. Creemos que el plazo de noventa días
establecido para la elevación de los pliegos, no da espacio para la articulación de
sistema urbano e interurbano, de competencias jurisdiccionales diferentes
(municipio y provincia). Creemos que la misma debería ser previa a la confección
de los pliegos, para abordar la problemática desde el inicio, desde una concepción
superadora a la actual.
En síntesis, creemos en que la adecuada respuesta al problema de la movilidad en la
ciudad de Córdoba requiere de un esfuerzo mayúsculo; requiere la articulación entre
provincia-municipio y entre municipios de la región metropolitana para coordinar
sistema de transporte urbano con el interurbano; necesita el trabajo conjunto de distintas
unidades funcionales del municipio por el impacto que la política tiene en el ámbito
social, económico y ambiental; precisa de la incorporación de los actores extra-
gubernamentales de las políticas, para darle viabilidad y de la participación y
compromiso de los ciudadanos, ya que, indudablemente, un sistema de transporte y
tránsito que guarde relación con los criterios de sostenibilidad, constituirá un desafío
que implique un cambio en la cultura y el comportamiento de éstos últimos.
26
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