El proceso competencial en el Código Procesal Constitucional

Javier Adrián*

Introducción 1. El conflicto territorial y el conflicto entre órganos constitucionales en el Estado Constitucional de

Derecho. 2. La implementación del conflicto de competencia o de atribuciones en el ordenamiento jurídico nacional. 3. Tratamiento normativo de proceso competencial en el Código Procesal Constitucional.

3.1. Concepto de proceso competencial - Diferencia con otro tipo de conflictos (Conflictos jurisdiccionales, conflictos interorgánicos

infraconstitucionales y conflictos intraorgánicos) - Clases de conflicto: positivo, negativo y especial - La inexistencia de conflicto. Algunos casos resueltos por el Tribunal Constitucional

3.2. Elementos del proceso competencial - Elemento subjetivo: sujetos legitimados:

a) Poderes del Estado, órganos constitucionales y gobiernos regionales y municipales. b) ¿Pueden admitirse terceros litisconsortes en el proceso competencial? c) La exclusión de los particulares como sujetos legitimados para accionar directamente en el

proceso competencial - Elemento objetivo: parámetro de constitucionalidad en el proceso competencial

a) Normas constitucionales y leyes orgánicas que establecen competencias b) El conflicto competencial recaído en normas de rango legal

3.3. Objeto de control en el proceso competencial: disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia 3.4. Finalidad del proceso competencial: El pronunciamiento sobre la titularidad de una competencia y la declaración de nulidad de actos, resoluciones o disposiciones viciados de competencia 3.5. Efectos de las sentencias que resuelven el proceso competencial

- El efecto de cosa juzgada, la vinculación a los poderes públicos y los plenos efectos frente a todos.

- Efectos retroactivos y diferencia con los efectos del proceso de inconstitucionalidad. 3.6. La medida cautelar en el proceso competencial

- Caracteres propios de la medida cautelar en el proceso competencial. - Presupuestos de procedencia de la medida cautelar en el proceso competencial.

Consideraciones finales Bibliografía

Introducción La existencia de conflictos entre las diversas entidades estatales que integran un ordenamiento jurídico es sin lugar a dudas un aspecto consustancial a los sistemas democráticos, debido a que precisamente en éstos confluyen diferentes ideologías políticas. A ello se suma el hecho de que actualmente se vienen implementando modelos de descentralización del poder, como en el caso peruano, en el que los gobiernos regionales y municipales al adquirir mayores cuotas de poder han tendido a aplicar las disposiciones constitucionales y orgánicas en función de sus propios intereses, los mismos que no siempre han coincidido con los intereses del gobierno central.

* Docente de los Post Títulos de Derechos Fundamentales y Derecho Procesal Constitucional de la PUCP,

Docente de la Academia de la Magistratura y Asesor Jurisdiccional del Tribunal Constitucional.

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De este modo, junto al conocimiento de procesos como el de inconstitucionalidad, amparo, hábeas corpus y hábeas data, entre otros, se ha encargado al Tribunal Constitucional la competencia para decidir los conflictos de competencias y atribuciones que puedan surgir entre los Poderes del Estado, entre éstos y los gobiernos regionales y locales o entre órganos constitucionales. Si bien la Constitución sólo establece que el Tribunal Constitucional conoce los conflictos de competencia y atribuciones, es el Código Procesal Constitucional el cuerpo normativo que desarrolla las características esenciales de este proceso. Por ello, la finalidad del presente trabajo es analizar todas aquellas disposiciones del Código Procesal Constitucional que regulan el denominado «proceso competencial», de manera que se pueda lograr un mejor conocimiento de esta institución, que aunque no es frecuentemente utilizada, resulta fundamental en el respeto del orden competencial establecido tanto en la Constitución, como en las respectivas leyes orgánicas. Para tal efecto, abordaremos temas tales como la diferencia entre el conflicto que se plantea en el proceso competencial y otros tipos de conflicto; los elementos de este proceso, dentro de los que destacan los sujetos legitimados y el parámetro de constitucionalidad; el objeto de control (disposiciones, normas y actos viciados de incompetencia); la finalidad del proceso; la cosa juzgada, la vinculación a los poderes públicos y los efectos erga omnes de la sentencia; y finalmente, las características de la medida cautelar que puede aplicarse en este proceso. En el desarrollo de los temas antes mencionados se acompañará las resoluciones del Tribunal Constitucional dictadas sobre el particular, debiendo destacar que si bien éstas son escasas y han sido expedidas bajo el amparo de la derogada Ley N.° 26435, resultan útiles para apreciar la posición del Tribunal Constitucional en la solución de este tipo de conflictos, más aún si la regulación del proceso competencial en el Código Procesal Constitucional no tiene significativas modificaciones respecto de la regulación contenida en la Ley N.º 26435. 1. El conflicto territorial y el conflicto entre órganos constitucionales en el Estado

Constitucional de Derecho. A partir del postulado de que “Toda sociedad en la cual no esté establecida la garantía de los derechos, ni determinada la separación de los poderes, carece de Constitución”, contenida en el artículo 16° de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789, los textos constitucionales se han encargado de establecer normas que garantizan los derechos fundamentales y determinan la organización de los poderes del Estado. Para garantizar los derechos fundamentales los textos constitucionales actuales han previsto mecanismos tales como el proceso de amparo, el hábeas corpus, el hábeas data, entre otros, según se trate de cada ordenamiento jurídico. En el caso de la distribución del poder, ésta se encuentra sometida a una serie de controles, no sólo políticos o sociales, sino también jurisdiccionales. Y es que la existencia de conflictos entre los poderes del Estado (por ejemplo entre el Poder Judicial y el Poder Ejecutivo en cuanto a cual de los dos es el órgano encargado de la “fijación” del presupuesto público del primero de ellos) o entre

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órganos constitucionales (por ejemplo, entre la Oficina de Procesos Electorales y el Registro Nacional de Identificación y Estado Civil respecto de la competencia en la verificación de firmas para un proceso electoral), es frecuente debido a la imposibilidad de evitar en forma absoluta las ambigüedades y lagunas, las que precisamente se ven incrementadas por la existencia de competencias contenidas en normas constitucionales en las que el grado de indeterminación es mayor, tanto por el origen de las mismas (pues muchas veces éstas normas son fruto de un consenso alcanzado entre fuerzas políticas), como por su finalidad (pues estas normas precisamente buscan lograr fórmulas en las cuales puedan tener cabida diversas orientaciones políticas). Por ello, los conflictos que se producen entre el gobierno central y los gobiernos municipales y regionales (relacionados con la división territorial del poder o división vertical), o los que se producen entre poderes del Estado o entre órganos constitucionales (relacionados con la división funcional del poder o división horizontal), deben dirimirse en instancia única por órganos de naturaleza jurisdiccional como son los Tribunales Constitucionales. Es importante tener en cuenta estas dos formas de división del poder (vertical u horizontal) pues a nivel comparado se ha desarrollado con mayor intensidad el proceso conocido como “conflicto territorial”, que es aquel que se produce entre el gobierno central y los gobiernos autónomos, o entre las federaciones y los estados que las componen, produciéndose un auge menor en el denominado “conflicto entre órganos constitucionales”, que se produce entre aquellos órganos cuya autonomía y competencias son reconocidos por los textos constitucionales (por ejemplo, entre el Ministerio Público y el Consejo Nacional de la Magistratura en materia de sanciones administrativas). Las características de estos dos tipos de procesos varían de acuerdo a cada ordenamiento jurídico. A modo de ejemplo, cabe mencionar el desarrollo que ha experimentado el conflicto de competencias y atribuciones en países como Italia, Alemania y España. En el caso del primero, conforme al artículo 134° de la Constitución, la Corte Constitucional se ha venido encargando de la resolución de los «conflictos de atribuciones entre los poderes del estado» y de «aquellos que surgen entre el Estado y las regiones, y entre las regiones entre sí», además de los ya conocidos «litigios relativos a la legitimidad constitucional de las leyes y de los actos con fuerza de ley del Estado y de las regiones» y el juicio «que se refiera a acusaciones contra el Presidente de la República y los ministros». De este modo, en cuanto a los conflictos, se han presentado dos hipótesis muy distintas. La primera, relacionada con los conflictos entre el Estado, las regiones y las provincias de Trentino-Alto Adigio, los que han adquirido una función similar a aquellas decisiones adoptadas en cuestiones de constitucionalidad de las leyes propuestas en vía principal. En cambio, una segunda, está referida a los conflictos de atribuciones entre los poderes del Estado, los que han merecido escasos pronunciamientos de la Corte Constitucional.

1 Como aspectos relevantes del

tratamiento de este proceso por la Corte, pueden mencionarse los siguientes: a) que el conflicto no puede reducirse a la mera vindicatio potestatis , sino que es suficiente que un órgano considere disminuidas sus competencias; b) debido al incremento de las demandas, en virtud de la interpretación referida en el punto anterior, la Corte limitó los supuestos del

1 PIZZORUSSO, Alessandro. El Tribunal Constitucional Italiano. En: FAVOREU, L. Tribunales

Constitucionales Europeos y Derechos Fundamentales. Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, 1984. pp. 236-237.

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conflicto, estableciendo rigurosamente que la competencia reclamada se encuentre en normas constitucionales, que en el caso del poder ejecutivo el único legitimado para demandar era el Presidente del Consejo de Ministros, previa delegación de éste, y que el Poder Judicial sólo puede ser parte en el caso de competencias relacionadas con la función jurisdiccional.

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En el caso de Alemania, el apartado 1) del artículo 93° de la ley Fundamental de Bonn, establece como una competencia del Tribunal Constitucional «la interpretación de la Constitución con motivo de los conflictos acerca de la extensión de los derechos y deberes de uno de los órganos federales superiores, o de otros interesados que estén dotados de derechos propios por la Constitución o por el Reglamento de un órgano federal». Al igual que en el caso italiano, en Alemania se han planteado con mayor frecuencia los conflictos territorial, en este caso, entre la Federación y los Länder, que los conflictos entre órganos constitucionales. Los problemas que éste conflicto ha planteado se encuentran relacionados, básicamente, con los siguientes temas: a) la naturaleza del proceso, es decir, si se trata de un auténtico conflicto o de una mera actividad interpretativa; b) la correcta delimitación de su objeto, referido a la configuración de las competencias de los órganos como derechos y deberes, así como la admisión de los conflictos negativos y virtuales; c) el alcance de los efectos de la decisión que le pone fin al conflicto; y d) la determinación de los sujetos legitimados.

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En España, el inciso c) del artículo 161° de la Constitución establece que el Tribunal Constitucional es competente para conocer «los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de los de ésta entre sí». Ante la falta de una disposición constitucional sobre los conflictos entre órganos constitucionales, fue la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional la que otorgó a éste tal atribución. Pese a que la normatividad que regula éste último tipo de conflicto es escasa, como lo es también la jurisprudencia al respecto, se ha estimado relacionarla, en cuanto sea pertinente, a la normatividad del conflicto territorial, sin desconocer, claro está, que ambos conflictos plantean problemas específicos y que no es admisible un tratamiento común.

4 Algunos aspectos relevantes son

los siguientes: a) ante las dudas en cuanto a la naturaleza y finalidad del conflicto, la mencionada Ley Orgánica configura el conflicto entre órganos constitucionales como un proceso jurisdiccional cuya finalidad es decidir sobre la titularidad de competencias; y b) que el legislador orgánico ha enumerado los órganos legitimados para accionar.

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En general, cabe precisar que en estos ordenamientos, el conflicto territorial y el conflicto entre órganos constitucionales, han sido utilizados para lograr un efectivo control de la distribución del poder, siempre bajo la consigna de que en un Estado Constitucional de Derecho no pueden existir zonas exentas de control. Ello corrobora la idea de que hoy en día, los Tribunales Constitucionales se han convertido progresivamente en órganos idóneos para dirimir los conflictos de competencia producidos entre los poderes del Estado, los gobiernos municipales y regionales, y los 2 GOMEZ MONTORO, Angel. El conflicto entre órganos constitucionales. Centro de Estudios

Constitucionales, Madrid, 1992.pp.179-180. 3 GOMEZ MONTORO, Angel. El conflicto... op.cit. p.133.

4 Al respecto, el Tribunal Constitucional de España en la sentencia 45/1986, estableció la finalidad distinta de

cada uno de estos procesos. 5 GOMEZ MONTORO, Angel. El conflicto... op.cit. p.469.

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órganos constitucionales, interpretando la Constitución de modo tal que se garantiza el orden competencial establecido en ésta, así como el correcto funcionamiento del sistema, por lo que no sólo es una exigencia sino un ineludible deber de estos órganos de control constitucional, una actuación con la prudencia que cada caso concreto le exija, evitando siempre inmiscuirse en el conflicto. 2. La implementación del conflicto de competencias o de atribuciones en el

ordenamiento jurídico nacional En el Perú, el antecedente más cercano del denominado proceso sobre conflicto de competencias y atribuciones se encuentra en los debates de la Constitución de 1979 así como en las normas que desarrollaron el ideario descentralista de la mencionada Carta. Si bien la experiencia de ubicar al conflicto competencial a nivel constitucional (en la Constitución de 1979) no prosperó, ello si se produjo a nivel legal, pues la Ley N.° 24650, Ley de Bases de la Regionalización, publicada con fecha 20 de marzo de 1987 –y posteriormente derogada el 3 de febrero de 1998 por la Ley N.° 26922–, establecía que “Los conflictos entre un Gobierno Regional y un Gobierno Local, entre Gobiernos Regionales y un Gobierno Regional y el Gobierno Central son resueltos por la Corte Suprema, tramitándose el proceso en primera instancia ante la Segunda Sala Civil y en segunda instancia ante la Primera Sala Civil” (artículo 55°). Lamentablemente, esta institución que tuvo por finalidad garantizar la división territorial del poder no tuvo el desarrollo jurisprudencial deseado.

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Es recién la Constitución de 1993, la que incorpora el denominado “conflicto de competencias o de atribuciones”, al establecer en el inciso 3) del artículo 202° que corresponde al Tribunal Constitucional “conocer los conflictos de competencia o de atribuciones asignadas por la Constitución, conforme a ley”. Conforme a ello, la derogada Ley N.° 26435, Orgánica del Tribunal Constitucional, reguló en el Título IV, los denominados “Conflictos constitucionales de competencia y atribuciones”,

7 y el actual

Código Procesal Constitucional regula el denominado proceso competencial en el Título IX (artículos 109° a 113°). De este modo, nuestra Norma Fundamental delegó en la ley la regulación del denominado conflicto de competencias y atribuciones, no estableciendo ninguna disposición que diferencie los denominados “conflictos territoriales” de los “conflictos entre órganos constitucionales”, tal como si se ha previsto en otros ordenamientos jurídicos. En base a ello, el legislador también ha regulado este proceso constitucional sin

6 LANDA, César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2003. p.151. También en

ABAD YUPANQUI, Samuel. La jurisdicción constitucional en la Carta peruana de 1993. En: Una mirada a los Tribunales Constitucionales. Las Experiencias recientes. Comisión Andina de Juristas, Lecturas Constitucionales Andinas N.° 4, Lima, pp. 234 y ss. 7 Sobre la diferencia entre los términos «competencia» y «atribución», el Tribunal Constitucional ha

sostenido, que “(...) junto con otros términos como los de funciones, facultades y potestades, son utilizados de manera alterna en el ámbito constitucional. Sin embargo, puede entenderse que, en puridad, el término competencia es utilizado cuando el conflicto verse sobre gobiernos regionales o municipales, de acuerdo con la lectura de los artículos 191°, 192° y 197° de la Constitución, así como lo dispuesto en la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, Ley Orgánica de Municipalidades y Ley de Bases de la Descentralización, en tanto que puede entenderse por atribuciones a las posibilidades jurídicas de actuación que la Constitución y las normas que la desarrollan, confieren a los poderes y órganos constitucionales del Estado”. [Expediente N.° 0013-2003-CC/TC, Caso Municipalidad Distrital de Pachacamac]

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hacer ninguna distinción entre ambos conflictos, hecho que se explica debido a que en la actualidad se han presentado reducidas situaciones de conflicto entre el gobierno central y los gobiernos regionales y locales. Entendemos que a medida que avance el proceso de descentralización y se distribuyan las competencias del gobierno central a los gobiernos regionales y municipales, se irá haciendo necesaria la implementación de mecanismos que perfeccionen la regulación del proceso competencial y tiendan a la individualización de las disposiciones relacionadas con el “conflicto territorial”. 3. Tratamiento normativo del proceso competencial en el Código Procesal

Constitucional El artículo 109° del Código Procesal Constitucional establece lo siguiente:

“El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales, y que opongan: 1) Al Poder Ejecutivo con uno o más gobiernos regionales o municipales; 2) A dos o más gobiernos regionales, municipales o de ellos entre sí; o 3) A los poderes del Estado entre sí o con cualquiera de los demás órganos constitucionales, o a éstos entre sí. Los poderes o entidades estatales en conflicto actuarán en el proceso a través de sus titulares. Tratándose de entidades de composición colegiada, la decisión requerirá contar con la aprobación del respectivo pleno”.

3.1. Concepto de proceso competencial Como se ha venido apreciando, el proceso competencial es consecuencia de la implantación del moderno Estado Constitucional, un Estado en el que la Constitución delimita genéricamente los ámbitos competenciales de cada poder, órgano constitucional o gobierno regional y municipal, y se encarga al Legislador orgánico la regulación de los aspectos más específicos de tales competencias. Por ello, el sistema de resolución de los conflictos entre estas instituciones se presenta como una pieza indispensable para un adecuado desarrollo del régimen de asignación normativa de competencias, y además, como mecanismo efectivo para controlar el poder.

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Ni la Constitución, ni el Código Procesal Constitucional contienen un concepto del proceso competencial. Sin embargo, teniendo en cuenta las disposiciones existentes sobre el particular, el proceso competencial puede ser entendido como aquel proceso constitucional encargado de la defensa del orden competencial establecido en la Constitución y en las respectivas leyes orgánicas, resolviendo los enfrentamientos que se producen entre los poderes del Estado, de éstos y los gobiernos regionales y municipales y órganos constitucionales, o de ellos entre sí, respecto de disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia. Con el fin de evitar confusiones en cuanto a la identificación del proceso competencial, cabe diferenciar este proceso de otros tipos de conflicto:

8 GOMEZ MONTORO, Angel J. El conflicto... op.cit. p. 250.

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- Diferencia con otro tipos de conflictos (conflictos jurisdiccionales, conflictos interorgánicos infraconstitucionales y conflictos intraorgánicos)

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a) El proceso competencial se diferencia de un conflicto jurisdiccional que se presenta

cuando se cuestiona la competencia de un juez ordinario para conocer un determinado proceso judicial. Este conflicto jurisdiccional genera una contienda de competencia que es resuelta por el Poder Judicial Se encuentra regulada en los artículos 35° y ss. del TUO del Código Procesal Civil. También cabe precisar que la contienda de competencia producida entre tribunales militares y tribunales civiles debe ser dirimida por la Corte Suprema de la República, tal como lo establece el inciso 1) del artículo 4° del Decreto Ley N.° 23210, Ley Orgánica de Justicia Militar.

b) El proceso competencial se diferencia de un conflicto interorgánico infraconstitucional,

pues éste último es el conflicto que se produce entre distintas administraciones públicas del Estado y versa sobre competencias contenidas en una norma de rango inferior a la Constitución. En este caso, el conflicto entre los distintos órganos del Estado no se produce en virtud de la interpretación de una disposición de la Constitución o de una Ley Orgánica, por ejemplo, sino de una disposición de un rango inferior, por ejemplo, un Decreto Supremo o una resolución municipal, por lo que la resolución de este conflicto debe plantearse en el proceso contencioso administrativo a cargo del Poder Judicial (el artículo 1° de la Ley N.° 27584, que regula el Proceso Contencioso Administrativo, establece que la acción contenciosa administrativa tiene por finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las actuaciones de la administración pública sujetas al derecho administrativo, entre otros). En el caso de los gobiernos municipales, la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, establece en el artículo 127° que los conflictos de competencia que no sean resueltos por el Tribunal Constitucional, lo serán en la vía judicial; y,

c) El proceso competencial se diferencia de un conflicto intraorgánico de jerarquía, toda

vez que este conflicto se produce dentro de una misma institución, correspondiendo la solución del mismo al órgano de mayor autoridad de la referida institución. Por ejemplo, un conflicto entre diversas áreas de una municipalidad, debe ser solucionado por la máxima instancia de ésta.

De otro lado, cabe mencionar que conforme se desprende del Código Procesal Constitucional se puede sostener la existencia de hasta tres tipos de conflictos de competencias: positivo, negativo y especial. - Clases de conflicto: positivo, negativo y especial El primer párrafo del artículo 110° del Código establece que:

“El conflicto se produce cuando alguno de los poderes o entidades estatales a que se refiere el artículo anterior adopta decisiones o rehuye deliberadamente actuaciones, afectando competencias o atribuciones que la Constitución y las leyes orgánicas confieren a otro”.

9 LANDA ARROYO, César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Op.cit. p.153.

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Conforme a ello, el conflicto positivo se produce cuando dos o más entidades constitucionales se disputan entre sí una competencia o atribución constitucional, y el conflicto negativo, cuando dos o más entidades constitucionales se niegan a asumir una competencia o atribución constitucional. Como un ejemplo de conflicto positivo podemos mencionar el Caso RENIEC-ONPE (Expediente N.º 0001-1997-CC/TC), en el que el Tribunal Constitucional ante la disputa entre Registro Nacional de Identificación y Estado Civil (RENIEC) y la Oficina Nacional de Procesos Electorales (ONPE), por la titularidad de la competencia para la verificación de los requisitos formales para ejercer los derechos de participación y control ciudadanos, dentro de los que se encontraba la verificación de firmas en las listas de adherentes, sostuvo que esta competencia le correspondía al segundo de los mencionados órganos constitucionales. Un segundo ejemplo de conflicto positivo es el Caso Municipalidad Metropolitana de Lima (Expediente N.º 0001-2000-CC/TC), en el que ante el conflicto suscitado entre la Municipalidad Metropolitana de Lima y la Municipalidad Provincial de Huarochirí, sobre la titularidad de la competencia para otorgar autorizaciones a empresas que prestan servicios de transporte público urbano e interurbano, dentro de la jurisdicción de la primera, el Tribunal Constitucional sostuvo que esta competencia le correspondía a la Municipalidad Metropolitana de Lima. Un tercer ejemplo de un conflicto positivo de competencia lo tenemos en el Caso Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho (Expediente N.º 0012-2003-CC/TC), en el que esta Municipalidad solicitó que el Tribunal Constitucional determine que las municipalidades distritales tienen competencia, de forma compartida con la Municipalidad Metropolitana de Lima, en la administración de los parques zonales ubicados en el ámbito de su territorios. Al respecto, el Tribunal Constitucional declaró infundada la demanda y además que es competencia exclusiva de la Municipalidad Metropolitana de Lima la constitución, organización y administración de los parques zonales ubicados en el distrito de San Juan de Lurigancho.

Como un último ejemplo de un conflicto positivo de competencia podemos citar el Caso Poder Judicial (Expediente N.º 0004-2004-AI/TC), en el que el Tribunal Constitucional interpretó que es competencia del Poder Judicial presentar su proyecto de presupuesto al Poder Ejecutivo, sin que éste último lo modifique, para su respectiva sustentación ante el Congreso de la República. De otro lado, como ejemplo del conflicto negativo de competencia puede referirse el Caso Sindicato Unico de Trabajadores de Petróleos del Perú Operaciones Oleoducto Piura (Expediente N.º 0002-2001-CC/TC), en el que el referido Sindicato –que de acuerdo a la derogada Ley N.º 26435, se encontraba legitimado para accionar como persona jurídica– demandó al Poder Judicial y al Ministerio de Trabajo y Promoción Social, por estimar que ambos organismos se muestran renuentes a asumir sus competencias, perjudicando con su comportamiento omisivo a la entidad recurrente y a sus integrantes en su condición de particulares. Al respecto, el Tribunal Constitucional declaró fundada la demanda y además que el órgano competente para conocer y resolver asuntos relacionados con los conflictos laborales de los trabajadores, a partir de febrero de 1992, y/o las denuncias por

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incumplimiento o violación de disposiciones legales o convencionales de trabajo cuando el vínculo laboral está vigente, es el Poder Judicial.

Finalmente, cabe mencionar que además de los “clásicos” conflictos de competencia (positivo y negativo), existe uno que podría denominarse conflicto de competencia “especial” o como también se le conoce “conflicto por omisión en cumplimiento de acto obligatorio”, que es una variante del conflicto negativo de competencias. Como ejemplo de este tipo de conflicto puede referirse la sentencia expedida en el Expediente N.º 00005-2005-CC/TC, Caso del Banco Central de Reserva (BCR) contra la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS), en el que el BCR no acusaba a la SBS de haberse arrogado la competencia de emitir una opinión previa a la autorización o denegación de la transformación de una sucursal de empresa financiera extranjera (Citibank) en una empresa constituida en territorio peruano, ni tampoco alegaba que no le correspondía asumir una competencia, sino acusaba a la SBS de desconocer que dicha competencia existe; y, consecuentemente, acusaba a la SBS de haber afectado sus competencias constitucionales al omitir solicitarle la referida opinión previa.

Al respecto, el Tribunal Constitucional declaró fundada en parte la demanda, estimando

que conforme al artículo 21º de la Ley Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros, N.º 26702, que forma parte del bloque de constitucionalidad aplicable a este caso, es competencia del BCR emitir opinión previa, en los supuestos en que empresas del sistema financiero del exterior soliciten la transformación de sus oficinas en el país ya autorizadas y en operación, en empresas con personería jurídica propia.

Como se aprecia, en este conflicto “especial”, los dos órganos constitucionales (BCR y

SBS) no se encontraban en conflicto por una determinada competencia (conflicto positivo), ni rehuían asumir tal competencia (conflicto negativo), sino más bien se trataba de un conflicto entre ambos órganos originado en el desconocimiento por parte de uno de ellos (SBS) de una competencia (la emisión de una opinión previa) que le correspondía al otro (BCR), competencia de relevancia constitucional que se encontraba obligada a respetar de acuerdo a la mencionada ley orgánica.

- La inexistencia de conflicto. Algunos casos resueltos por el Tribunal

Constitucional En la resolución recaída en el Expediente N.° 0008-2003-CC/TC, Caso Asociación Nacional de Productores y Comerciantes del Mercado Mayorista de Santa Anita contra la Municipalidad Distrital de Santa Anita, en el que se solicitaba se declare inaplicables dos resoluciones administrativas expedidas por ésta, por considerar que estaban viciadas de incompetencia, el Tribunal Constitucional sostuvo que:

“Que en la presente causa no se ha acreditado conflicto de competencia alguno, pues la demandante sólo pretende conseguir la inaplicación de dos resoluciones emanadas de la Municipalidad Distrital de Santa Anita, no resultando ésta la vía pertinente para conseguir lo que se demanda”.

En la resolución recaída en el Expediente N.° 0003-2003-CC/TC, Caso Asociación de Ex-Trabajadores de Electro Perú, sostuvo que:

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(...) de la demanda presentada, se aprecia que los demandantes pretenden cuestionar la actuación del juzgador al momento de expedir la resolución de fecha 3 de abril de 2002, supuesto que no corresponde a un conflicto de competencia; ello por cuanto no aparece de las sentencias de fecha 13 de noviembre de 1990 y 2 de marzo de 1992, recaídas en el Exp. N.° 2835-97, mandato de pago alguno, dado que los pronunciamientos recaídos en ambas, se limitan a declarar la inaplicabilidad de los Decretos Supremos N.

os 057-90-TR y 107-90-

TR. (...) En consecuencia, es evidente que el juzgado demandado en el presente proceso se encontraba impedido de ordenar la ejecución de aquello que no fue objeto de pronunciamiento, en la sentencia recaída en el proceso de acción de amparo seguido por el Sindicato Único de Trabajadores de Electro Perú del Sistema Interconectado – Centro”.

3.2. Elementos del proceso competencial Se puede reconocer el proceso competencial por dos elementos fundamentales: uno subjetivo, según el cual el conflicto debe importar la participación activa o pasiva de un poder del Estado, gobierno municipal o regional, o un órgano constitucional; y otro objetivo, según el cual el conflicto debe girar sobre la aplicación o interpretación de normas que integran el parámetro de constitucionalidad relativo a la distribución de competencias. Ambos elementos deben concurrir en el proceso competencial, pues aunque el demandante sea uno de los antes mencionados, pero la competencia reclamada se encuentre contenida en una norma de rango infralegal la demanda debe ser declarada improcedente por no ser la vía constitucional la adecuada para resolver tal conflicto. De igual forma se procederá si el demandante no es el titular de un poder del Estado, gobierno municipal o regional u órgano constitucional, pese a que la competencia que se alega como propia esté contenida en una norma constitucional o una ley orgánica. - Elemento subjetivo: sujetos legitimados

a) Poderes del Estado, órganos constitucionales y gobiernos regionales y

municipales Tal como se puede observar en el mencionado artículo 109° del Código Procesal Constitucional, lo sujetos legitimados para actuar en el proceso competencial son los Poderes del Estado (Ejecutivo, Legislativo y Judicial), los órganos constitucionales (Defensoría del Pueblo, Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil, Consejo Nacional de la Magistratura, Ministerio Público, Banco Central de Reserva, Contraloría General de la República y Superintendencia de Banca y Seguros); así como los gobiernos regionales y locales. Conforme aparece en el último párrafo del referido artículo los poderes del Estado o entidades estatales en conflicto deberán actuar en el proceso a través de sus titulares y tratándose de entidades de composición colegiada, como por ejemplo, el Consejo Nacional de la Magistratura, la decisión de accionar deberá contar con la aprobación del respectivo pleno. Sobre los sujetos legitimados para interponer la demanda en el proceso competencial cabe preguntarse si es posible que organismos administrativos dependientes de un poder del Estado, de un órgano constitucional o de un gobierno regional o local, como por ejemplo, la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria, (que

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depende del Poder Ejecutivo), el Servicio de Administración Tributaria (SAT) de la Municipalidad Metropolitana de Lima, o incluso, un Ministerio (que depende del Poder Ejecutivo), puedan interponer directamente una demanda o en todo caso contestarla, sin requerir para ello ningún tipo de autorización del representante del respectivo poder del Estado, órgano constitucional o gobierno regional o municipal. Al respecto, estimamos que esta posibilidad no resulta viable, toda vez que el referido último párrafo del artículo 109°, establece, expresamente, que los sujetos legitimados “actuarán en el proceso” “a través de sus titulares”. En todo caso, teniendo en cuenta que el segundo párrafo del artículo 112º establece que “El procedimiento se sujeta, en cuanto sea aplicable, a las disposiciones que regulan el proceso de inconstitucionalidad”, cabe aplicar el artículo 99º que permite la actuación de apoderados en representación de los respectivos titulares, siempre y cuando, claro está, obre documento idóneo que acredite tal representación. Por tanto, si un organismo como el SAT de la Municipalidad de Lima, estima que la SUNAT se encuentra ejerciendo competencias a él atribuidas por la Ley Orgánica de Municipalidades, deberá ser el Alcalde de la Municipalidad Metropolitana de Lima (como titular de este gobierno local, tal como lo dispone el artículo 158° de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades)

10, el que deberá interponer la demanda, la misma que, de ser

admitida, deberá ser contestada por el Presidente del Consejo de Ministros, como representante del Poder Ejecutivo. Sobre el particular, debe mencionarse que el Tribunal Constitucional, en la resolución recaída en el Expediente N.° 0004-2004-CC/TC, Caso Poder Judicial, admitió la demanda interpuesta por el Presidente del Poder Judicial contra el Poder Ejecutivo, –sin que para tal efecto se haya contado con la aprobación de la Sala Plena del Poder Judicial–, disponiendo el traslado de la misma al Poder Ejecutivo, representado por el Presidente del Consejo de Ministros.

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En otro caso, el Tribunal Constitucional en la demanda planteada por el Gobierno Regional de Madre de Dios, contra el Instituto Nacional de Recursos Naturales (INRENA), (Expediente N.° 0002-2003-CC/TC), declaró la admisibilidad de la misma y dispuso el traslado de ley al Ministerio de Agricultura, por estimar que el referido instituto es un Organismo Público Descentralizado de este Ministerio. Al respecto, teniendo en cuenta lo expuesto en los párrafos precedentes, estimamos que el traslado debió efectuarse con el Presidente del Consejo de Ministros, representado por el Presidente del Consejo de Ministros. Contradictoriamente, en la demanda planteada por la Municipalidad Distrital de Villa María del Triunfo contra el Instituto Geográfico Nacional (Expediente N.° 0006-2003-CC/TC), el Tribunal Constitucional declaró inadmisible la mencionada demanda, por estimar que la entidad demandada carece de legitimidad, pues:

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El inciso 31) del artículo 9° de la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades, establece que los concejos municipales tienen la atribución de “Plantear los conflictos de competencia”. 11

Debe precisarse que conforme al artículo 73° del TUO de la Ley Orgánica del Poder Judicial el Presidente de este Poder del Estado es su titular.

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“no constituye un órgano constitucional cuyas competencias hayan sido asignadas directamente por la Constitución o a través de leyes de desarrollo constitucional, según se está a lo dispuesto por el artículo 106.° y la Octava Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú, ni tampoco tiene la naturaleza de un órgano constitucionalmente relevante, sino que más bien es un organismo público descentralizado dependiente del Ministerio de Defensa”.

b) ¿Pueden admitirse terceros litisconsortes en el proceso competencial?

El Tribunal Constitucional ha sostenido en la resolución recaída en el Expediente N.° 0001-2003-CC/TC, Caso Municipalidad Distrital de Masma, en el que la Municipalidad del Centro Poblado Menor de San Juan de Uchucubamba solicitaba su integración en el proceso en calidad de litisconsorte pasivo, que:

“la Ley (...) no contempla para el proceso sobre conflicto de competencias, la incorporación de terceros en calidad de litis consorte, sean éstos activos o pasivos. (...) Que si, en todo caso, la entidad recurrente estima que sus derechos pueden verse afectados por ejercicio irregular de las funciones de otro órgano o dependencia del Estado, debe acudir a la vía procesal correspondiente”.

Sobre el particular, ante un caso de similares características que se pudiera plantear en la actualidad, estimamos que conforme a los principios de economía y celeridad procesal contenidos en el artículo III del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional, y a la disposición contenida en el tercer párrafo del referido artículo, que establece que “el Juez y el Tribunal Constitucional deben adecuar la exigencia de las formalidades previstas en este Código al logro de los fines de los procesos constitucionales”, cabe la posibilidad de admitir a terceros que actúen como litisconsortes de una de la partes en conflicto, siempre y cuando éstos también gocen de legitimidad para demandar o ser demandados, según sea el caso.

c) La exclusión de los particulares como sujetos legitimados para interponer directamente el proceso competencial

El artículo 49° de la derogada Ley N.° 26435, Orgánica del Tribunal Constitucional contenía el denominado “conflicto atípico” según el cual “están facultados para recurrir ante el Tribunal, una vez agotada la vía administrativa, los particulares perjudicados por la negativa de la entidad estatal de que se trate, para asumir una competencia o atribución por entender que ha sido asignada a otro órgano del Estado”. Conforme a esta disposición, el Tribunal Constitucional ha admitido –aunque en muy contadas oportunidades– la demanda interpuesta por particulares. Por ejemplo, en la resolución recaída en el Expediente N.° 0002-2001-CC/TC, admitió la demanda interpuesta por el Sindicato Unico de Trabajadores de Petróleos del Perú – Operaciones Oleoducto Piura contra el Ministerio de Trabajo y Promoción Social y el Poder Judicial, la misma que posteriormente concluyó a favor del demandante. Esta disposición no ha sido recogida en el Código Procesal Constitucional. Sin embargo, estimamos que si bien la facultad de accionar otorgada a los particulares no fue masivamente utilizada, no debió ser eliminada de la legislación procesal constitucional, toda vez que constituía una herramienta importante en la defensa de los derechos de los

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ciudadanos cuando una entidad estatal omitía la actuación de una competencia otorgada por la Constitución o por una ley orgánica, más aún si se tiene en cuenta que las decisiones adoptadas por el Tribunal Constitucional en este proceso tienen efectos generales, que se resuelve en instancia única, y además que es un procedimiento que posee plazos notablemente cortos. - Elemento objetivo: parámetro de constitucionalidad en el proceso competencial Como cuestión previa, debe mencionarse que tanto en doctrina como en jurisprudencia comparada, la expresión «bloque de constitucionalidad», también conocida como «parámetro de constitucionalidad», ha sido objeto de amplios cuestionamientos, básicamente en lo que se refiere a su aplicación a los procesos de inconstitucionalidad, pues no existe consenso en cuanto a lo que éste significa o cuál es su contenido y alcance.

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Asimismo, cabe mencionar que de la revisión de las disposiciones del Código Procesal Constitucional se desprende que existe un «parámetro de constitucionalidad», que se va a conformar de modo distinto, según se trate del proceso de inconstitucionalidad o del proceso competencial. En efecto, en el primer caso, el artículo 79° del Código Procesal Constitucional establece que “Para apreciar la validez constitucional de las normas el Tribunal Constitucional considerará, además de las normas constitucionales, las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los órganos del Estado o el ejercicio de los derechos fundamentales de la persona”. En el caso del proceso competencial, el artículo 109° establece que “El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos que se susciten sobre las competencias o atribuciones asignadas directamente por la Constitución o las leyes orgánicas que delimiten los ámbitos propios de los poderes del Estado, los órganos constitucionales, los gobiernos regionales o municipales”. Como es de verse, existen diferencias tales como la extensión del parámetro, pues en el proceso de inconstitucionalidad se comprende a un mayor número de disposiciones (Constitución y todas aquellas leyes que establezcan competencias o atribuciones, o

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A manera de ejemplo, cabe mencionar que en Francia, lugar en el que fue empleado por primera vez, el «bloque de constitucionalidad» se encuentra relacionado con un conjunto de normas que el Consejo Constitucional aplica en el control previo de constitucionalidad de las leyes y los reglamentos parlamentarios. Forman parte de este bloque, la Constitución, y por remisión del Preámbulo de ésta, la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789 y el Preámbulo de la Constitución de 1946 que contiene una declaración de derechos básicamente de carácter social. Cuando se trata del control de normas legales, se adicionan al bloque las leyes orgánicas y la ordenanzas con valor de ley orgánica. No se incluyen en este bloque los Tratados Internacionales ni los Reglamentos de las Cámaras. En el caso de España, la expresión «bloque de constitucionalidad» es entendida en dos sentidos: a) como conjunto de normas delimitadoras de competencia y b) como conjunto que incluye todas las normas cuya infracción determina la inconstitucionalidad de la Ley. Así, en RUBIO LLORENTE, Francisco. El bloque de constitucionalidad. En: Estudios sobre la Constitución Española. Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría. Civitas, Madrid, 1991, Tomo I, p.8. Sobre el artículo 28° de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de España –disposición bastante similar al artículo 79° del Código Procesal Constitucional y en la que se sostiene se encuentra contenido el denominado «bloque de constitucionalidad»”, Rubio Llorente ha sostenido que es un precepto “perfectamente superfluo” y sólo constituye un “mero recordatorio”, toda vez que el Tribunal Constitucional sólo podrá declarar inconstitucional una ley cuando exista una vulneración directa a la Constitución o cuando exista una vulneración indirecta, es decir, cuando se vulnere una disposición de rango inferior a la Constitución, pero cuya observancia es exigida por ésta. RUBIO LLORENTE, Francisco, op.cit.p.11.

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desarrollen derechos fundamentales), a diferencia del proceso competencial (Constitución y leyes orgánicas). Asimismo, se diferencian en cuanto a la finalidad del parámetro, pues en el proceso de inconstitucionalidad el parámetro sirve como marco para evaluar la validez constitucional de las leyes o normas con rango de ley, y en el proceso competencial, el parámetro sirve para como marco para evaluar si determinadas disposiciones infraconstitucionales o actos han sido expedidos respetando el sistema de competencias previsto en la Constitución. En el ámbito jurisprudencial, en lo que se refiere a las disposiciones que componen el parámetro de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional ha sostenido que éste se encuentra compuesto por la Constitución y las leyes orgánicas. Así, en el Expediente N.° 0001-1995-CC/TC, Caso Municipalidad Metropolitana de Lima, declaró inadmisible la demanda por estimar que:

“del petitorio de la demanda interpuesta se desprende que el conflicto que opone a las

Municipalidades de Lima Metropolitana con la provincia de Huarochirí versa sobre lìmites territoriales fijados por leyes ordinarias y no sobre alguna atribución o competencia asignada en forma directa por la Constitución o la Ley Orgánica de Municipalidades.

No obstante, si bien es claro que en el proceso competencial el parámetro está compuesto por la Constitución y las leyes orgánicas, también lo es que en nuestro ordenamiento jurídico existen algunas normas con rango de ley que, pese a no haber sido aprobadas mediante el procedimiento establecido para la ley orgánica, establecen un importante conjunto de competencias que pueden ser consideradas dentro este parámetro, toda vez que “materialmente” desempeñan la función de regular la estructura y funcionamiento de determinados Poderes del Estado o entidades estatales. Por ejemplo, el Decreto Legislativo N.° 560, Ley del Poder Ejecutivo, que regula determinadas competencias del Presidente de la República, del Presidente del Consejo de Ministros y de algunos Ministerios. En resumen, el elemento objetivo del proceso competencial, está representado por el «parámetro de constitucionalidad», el mismo que puede ser entendido como aquel conjunto de normas (Constitución, leyes orgánicas y excepcionalmente, algunas leyes ordinarias que materialmente funcionen como leyes orgánicas), que delimitan las competencias entre los poderes del Estado, los órganos constitucionales y los gobiernos regionales o municipales.

a) Normas constitucionales y leyes orgánicas que establecen competencias Como ya se ha venido sosteniendo, el conflicto competencial se produce cuando se estima que existen actos, disposiciones o resoluciones que contravienen el sistema de competencias establecido en la Constitución y leyes orgánicas. Consecuentemente, el parámetro de constitucionalidad en los procesos competenciales está constituido por la Constitución y las leyes orgánicas de las respectivas entidades legitimadas (Poder Judicial

13, Defensoría del Pueblo

14, Jurado Nacional de

13

Sus competencias se encuentran en el Texto Unico Ordenado de la Ley Orgánica del Poder Judicial, aprobado por Decreto Supremo N.° 017-93-JUS. 14

Sus competencias se encuentran en la Ley N.° 26520, Orgánica de la Defensoría del Pueblo.

15

Elecciones15

, Oficina Nacional de Procesos Electorales16

, Registro Nacional de Identificación y Estado Civil

17, Consejo Nacional de la Magistratura

18, Ministerio

Público19

, Banco Central de Reserva20

, Contraloría General de la República21

y Superintendencia de Banca y Seguros

22, gobiernos regionales

23 y locales

24), tal como lo

establecen los artículos 109° y 110° del Código Procesal Constitucional. Aunque de manera escasa, el Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre el régimen competencial de algunas entidades, como por ejemplo, el de la Municipalidad Metropolitana de Lima (MML). En el Caso de los Parques Zonales (Expediente N.° 012-2003-CC/TC), sostuvo que:

“(...) la referida entidad edilicia es el órgano del gobierno local de la capital de la República, motivo por el cual, conforme reseña el artículo 154° de la Ley Orgánica de Municipalidades, “ejerce jurisdicción, en las materias de su competencia, sobre las municipalidades distritales ubicadas en el territorio de la provincia de Lima, (las cuales) se rigen por las disposiciones establecidas para las municipalidades distritales en general, en concordancia con las competencias y funciones metropolitanas especiales, con las limitaciones comprendidas en la presente ley y las que se establezcan mediante ordenanza metropolitana”. (...) Este binomio funcional (regional y local) asignado a la MML se encuentra reconocido en el artículo 152° de la Ley Orgánica de Municipalidades, en cuanto establece que “la capital de la República es sede de la MML, la que ejerce jurisdicción exclusiva sobre la provincia de Lima en materias municipales y regionales”. Asimismo, el artículo 65° de la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales estipula que la MML “posee autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia regional y municipal. En casos de discrepancias generadas por el fenómeno de conurbación provincial, la decisión final corresponde a la Municipalidad Metropolitana de Lima” (subrayado agregado).

b) El conflicto competencial recaído en normas de rango legal

El segundo párrafo del artículo 110° del Código Procesal Constitucional establece que:

“Si el conflicto versare sobre una competencia o atribución expresada en una norma con rango de ley, el Tribunal declara que la vía adecuada es el proceso de inconstitucionalidad”.

15

Sus competencias se encuentran en la Ley N.° 26486, Orgánica del Jurado Nacional de Elecciones. No obstante en el parámetro de constitucionalidad para evaluar la competencia en materia electoral deben considerarse también la Ley N.° 26859, Orgánica de Elecciones, y la Ley N.° 26337, Orgánica Electoral. 16

Sus competencias se encuentran en la Ley N.° 26487, Orgánica de la Oficina Nacional de Procesos Electorales. 17

Sus competencias se encuentran en la Ley N.° 26497, Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil. 18

Sus competencias se encuentran en la Ley N.° 26397, Orgánica del Consejo Nacional de la Magistratura. 19

Sus competencias se encuentran en el Decreto Legislativo N.° 052, Ley Orgánica del Ministerio Público. 20

Sus competencias se encuentran en el Decreto Ley N.° 26123, Orgánica del Banco Central de Reserva del Perú. 21

Sus competencias se encuentran en la Ley N.° 27785, Orgánica del Sistema Nacional de Control y de la Contraloría General de la República. 22

Sus competencias se encuentran en la Ley N.° 26702, Orgánica del Sistema Financiero y del Sistema de Seguros y Orgánica de la Superintendencia de Banca y Seguros. 23

Sus competencias se encuentran en la Ley N.° 27867, Orgánica de Gobiernos Regionales. 24

Sus competencias se encuentran en la Ley N.° 27972, Orgánica de Municipalidades.

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Esta disposición es similar al primer párrafo del artículo 48° de la derogada Ley N.° 26435. Teniendo en cuenta que el conflicto de competencias o de atribuciones también puede estar contenido en una ley o norma con rango de ley, el legislador ha previsto que el proceso más idóneo para su trámite sea el de inconstitucionalidad, de manera que se pueda evaluar si la disposición legal respeta el sistema de competencias contenido en el parámetro de constitucionalidad. Al respecto, en la resolución recaída en el Expediente N.° 0007-2003-AI/TC, Caso Municipalidad Provincial de Urubamba, el Tribunal Constitucional sostuvo que:

“Que, por consiguiente, el Tribunal Constitucional considera que en el presente caso es de aplicación el primer párrafo del artículo 48° de la Ley N.° 26435, Orgánica del Tribunal Constitucional, toda vez que el conflicto alegado se atribuye a la expedición de normas con rango de ley, por lo que debe declararse que la vía adecuada es la acción de inconstitucionalidad.(...) Que, en el presente caso, en efecto, el recurrente no cuestiona la legalidad de la Ordenanza Municipal N.° 003-MDM-2003, sino su inconstitucionalidad, debido a que aquella no fue publicada conforme a ley, además de haber vulnerado otras normas sustantivas. En consecuencia, la presente demanda de conflicto de competencia debe entenderse como una de inconstitucionalidad, debiendo regirse por las normas pertinentes”.

A nivel comparado, los conflictos de competencia que versan sobre leyes o normas con rango de ley que se encuentren viciadas de incompetencia, ha merecido una especial atención dada la gran cantidad de demandas presentadas. Por ejemplo, en España, desde 1980 a 1998, de un total de 530 recursos de inconstitucionalidad, 419 han sido motivados por conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas, constituyendo un 79% de estos procesos. Ello ha llevado a un sector de la doctrina a considerar la pertinencia de crear una vía específica de conflictos de competencia frente a leyes, como una fórmula técnicamente más correcta, con el fin de “no forzar los recursos de inconstitucionalidad con razonamientos extraños a la misma naturaleza del proceso y acabar por mezclar cosas distintas: controversias competenciales y control normativo por motivos sustantivos”.

25

Un típico ejemplo de un conflicto de competencias contenido en una ley es el Caso “Hoja de Coca” (Expediente N.º 0020-2005-AI/TC y otro), en el que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucionales los artículos 1º, 2º y 3º de la Ordenanza N.º 031-2005-GRC/CRC del Gobierno Regional de Cusco, y las Ordenanzas N.ºs 015-2004-CR-GRH y 027-2005-E-CR-GRH del Gobierno Regional de Huánuco, por estimar que la declaración de la planta de hoja de coca como patrimonio cultural de sus respectivas reguiones vulnera el sistema de competencias establecido en cuanto a la declaración del Patrimonio Cultural de la Nación, toda vez que:

a) Los gobiernos regionales no tienen competencia para declarar que un bien pueda tener la condición de patrimonio cultural de la Nación. Tal declaración, cualquiera sea el lugar en el que se encuentre el bien, corresponde al Instituto Nacional de Cultura, la Biblioteca Nacional y el Archivo General de la Nación, dentro de los ámbitos de competencia de estos tres órganos de carácter nacional.

25

GARCIA ROCA, Javier. El Tribunal Constitucional como Tribunal de Conflictos: Los Conflictos Constitucionales. pp.238-239. En: CASTAÑEDA OTSU, Susana (Coord.) Derecho Procesal Constitucional. 1ª Ed. Jurista Editores, Lima, 2003

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b) Los gobiernos regionales sí tienen competencia, en cambio, para promover la declaración de un bien que se encuentre en su ámbito territorial como patrimonio cultural. También la tienen en materia de “protección” y “conservación” sobre los bienes del patrimonio cultural de la Nación que se encuentren dentro del ámbito territorial de la Región respectiva.

En la mencionada sentencia el Tribunal Constitucional estableció criterios importantes en cuanto al denominado “bloque de constitucionalidad” y desarrolló el “test de la competencia”, principios tales como el de “cooperación y lealtad regional”, de “taxatividad”, de “control y tutela”, del “efecto útil” y de “progresividad en la asignación de competencias y transferencias de recursos”, así como la claúsula de “residualidad”. Finalmente, estableció en su fundamento Nº 78 que:

“(...) sobre el legislador nacional pesa un mandato constitucional que lo obliga a no adoptar medidas regresivas que posterguen el proceso de regionalización o dificulten irrazonablemente la asignación adecuada de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional hacia los gobiernos regionales y locales, conforme enuncia el artículo 188º de la Constitución; en la medida, claro está, de que exista disponibilidad presupuestal y de gasto público para tales efectos (Undécima Disposición Final y Transitoria de la Constitución).

3.3. Objeto de control en el conflicto competencial: disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia

El Código Procesal Constitucional ha establecido en el artículo 113° que mediante el proceso competencial se puede reclamar la nulidad de las “disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia”. Precisamente, estos vicios se van a producir cuando un Poder del Estado, gobierno regional o municipal u órgano constitucional expida disposiciones o resoluciones, o actúe sin respetar el sistema de competencias establecido por la Constitución o por las respectivas leyes orgánicas. Es importante precisar que en este caso no se está empleando el término “objeto” como sinónimo de “finalidad” pues, tal como lo veremos más adelante, ésta tiene otro significado. Con el término “objeto” nos estamos refiriendo a todo aquello que pueda ser materia de cuestionamiento en el proceso competencial por estimarse que se encuentra viciado de incompetencia. En este proceso constitucional el objeto está constituido por todas aquellas “disposiciones”, “resoluciones” y “actos” expedidos en contravención al parámetro de constitucionalidad. En lo que se refiere a las “disposiciones” y “resoluciones”, viciadas de incompetencia, se entiende que sólo pueden ser aquellas de carácter infralegal, toda vez que conforme se aprecia en el mencionado segundo párrafo del artículo 110°, cuando el objeto de conflicto sea una norma de carácter legal la demanda deberá tramitarse por la vía del proceso de inconstitucionalidad. La referencia hecha a “actos” viciados de incompetencia, se encuentra relacionada con todas aquellas actuaciones de las entidades estatales legitimadas que incidan negativamente en las competencias de otra entidad estatal igualmente legitimada. Sobre el particular, es pertinente resaltar los argumentos expuestos por el Tribunal Constitucional de España, en el sentido de que “(...) lo esencial a efecto de la posibilidad de utilizar la vía constitucional del conflicto de competencias, no es la naturaleza del acto que se discuta en

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el mismo, sino que se encuentra en la afirmación por un ente de poseer una competencia, que se atribuye por acto de autoridad propia constitucional y estatutariamente prohibida, frente a otro ente al que se le niega poseerla y ejercitándola de manera real por medio de hechos concretos de invasión de competencia, de forma tal que desde el aspecto relativo al quantum del poder político efectivamente manifestado, representen una lesión de los intereses concretos de la parte cuya titularidad se puso en cuestión, y que se encuentra constitucionalmente garantizada al ente público que promovió el proceso, haciendo necesaria la defensa del interés ofendido lesivamente para ser tutelado por este Tribunal Constitucional, encargado de decidir tales conflictos”. (STC 143/1985) 3.4. Finalidad del proceso competencial: El pronunciamiento sobre la titularidad de una competencia y la declaración de nulidad de actos, resoluciones o disposiciones viciados de competencia El artículo 113° del Código Procesal Constitucional establece lo siguiente:

“La sentencia del Tribunal (…) Determina los poderes o entes estatales a que corresponden las competencias o atribuciones controvertidas y anula las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia (…).

Tal como se observa en la mencionada disposición, el proceso competencial tiene como principal finalidad el pronunciamiento sobre la titularidad de una competencia que se disputan dos o más órganos (en el conflicto positivo) o que dos o más órganos no asumen (en el conflicto negativo). Además, en el conflicto positivo de competencia se tiene por finalidad la declaratoria de nulidad del acto, resolución o disposición viciado de incompetencia. Veamos esto con un poco mas de detenimiento. Ambas finalidades se encuentran indisolublemente unidas en el conflicto positivo toda vez que aquí se alega la expedición de disposiciones o la puesta en práctica de acciones que están viciadas de incompetencia, por lo que el Tribunal Constitucional luego de examinar el parámetro de constitucionalidad y determinar si tales disposiciones o actos se han producido conforme a éste, debe declarar, en primer lugar, quien es el titular de la competencia cuestionada, para luego invalidar la norma o acto viciados de incompetencia. Diferente es el caso del conflicto negativo, pues al existir una omisión por parte de dos o más entidades para asumir una competencia establecida en el parámetro de constitucionalidad, el Tribunal Constitucional debe determinar quien es el titular de esa competencia, sin que en este caso exista una disposición, resolución o acto que invalidar. Sobre las finalidades del proceso competencial, cabe citar algunas resoluciones del Tribunal Constitucional. Por ejemplo, en la resolución recaída en el Expediente N.° 0003-2003-CC/TC, Caso Asociación de Ex-Trabajadores de Electro Perú, en el que se planteó un conflicto “negativo” de competencias, el Tribunal sostuvo que:

“(...) en términos generales, hay conflicto de competencias cuando dos de tales poderes u órganos se consideran igualmente competentes o incompetentes para conocer o resolver un determinado asunto, por lo que el objeto de este proceso constitucional es la declaración de la titularidad de la competencia controvertida”.

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Asimismo, en la resolución recaída en el Expediente N.° 0013-2003-CC/TC, Caso Municipalidad Distrital de Pachacamac, en el que se planteó un conflicto “positivo” de competencias, el Tribunal Constitucional sostuvo lo siguiente:

“la finalidad de someter una discrepancia de orden competencial ante el Tribunal Constitucional es determinar la titularidad de las competencias o atribuciones en controversia, así como la anulación de las disposiciones, resoluciones o actos viciados de incompetencia en los cuales se hubiera originado el conflicto”.

Si bien, como lo menciona el Código Procesal Constitucional, la finalidad de este proceso en la determinación de la titularidad de una competencia y la nulidad de las disposiciones, resoluciones y actos viciados de incompetencia, en esencia, detrás de estas finalidades se encuentra aquella que implica “el respeto de la pluralidad y complejidad de la estructura de poderes”.

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3.5. Efectos de las sentencias que resuelven el proceso competencial

Asimismo, el mencionado artículo 113º establece lo siguiente:

“La sentencia del Tribunal vincula a los poderes públicos y tiene plenos efectos frente a todos. (…) Asimismo resuelve, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos. Cuando se hubiera promovido conflicto negativo de competencias o atribuciones, la sentencia, además de determinar su titularidad, puede señalar, en su caso, un plazo dentro

del cual el poder del Estado o el ente estatal de que se trate debe ejercerlas”.

En general, debe precisarse que la determinación de los efectos de las sentencias se ha convertido en uno de los puntos más problemáticos de la jurisdicción constitucional, toda vez que los Tribunales o Cortes Constitucionales al resolver los diversos casos sometidos a su conocimiento han ido construyendo un sistema peculiar de efectos de las sentencias, en relación con los dos tradicionales sistemas: el anglosajón, que tiene efectos ex tunc y válido sólo para casos concretos, y el austríaco, que tiene efectos ex nunc y válido para todos los casos. Y es que los efectos que tienen las sentencias expedidas en interés de particulares no pueden tener los mismos efectos que las sentencias que tienen por principal finalidad la depuración del ordenamiento jurídico.

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- El efecto de cosa juzgada, la vinculación a los poderes públicos y los plenos efectos

frente a todos Respecto de la cosa juzgada, debe mencionarse que el artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional ha establecido que:

“Las sentencias del Tribunal Constitucional que adquieren la autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo (…)”.

En general, la cosa juzgada puede ser distinguida en cosa juzgada formal y cosa juzgada material. La primera, se encuentra referida al carácter firme de la sentencia, es

26

MESÍA, Carlos. Exégesis del Código Procesal Constitucional. Gaceta Jurídica, Lima, 2004. p.544. 27

GOMEZ MONTORO, Angel. Op.cit. p.450.

20

decir, a que esta es inimpugnable. La segunda, a que determinados contenidos de la sentencia no puedan volver a ser cuestionados ante el mismo órgano. En el proceso competencial la cosa juzgada formal se aplica plenamente, toda vez que la Constitución y el Código Procesal Constitucional han establecido que el Tribunal Constitucional conoce en instancia única este proceso, no existiendo otra instancia ante la cual podría ser impugnada. En cuanto al reconocimiento de la cosa juzgada material en sede constitucional se han planteado posiciones a favor y en contra, pues de un lado se sostiene que ésta es indispensable por seguridad jurídica pues el Tribunal Constitucional no podría pronunciarse indefinidamente sobre los asuntos que éste ya ha resuelto, y de otro lado, se sostiene que la cosa juzgada no puede funcionar en los procesos constitucionales, pues de hacerlo se petrificaría el sistema, negando el cambio que produce el transcurso del tiempo en determinadas situaciones jurídicas. Una solución que ha pretendido atender a ambas posiciones es aquella según la cual las sentencias del Tribunal Constitucional poseen una situación especial en cuanto al reconocimiento de la cosa juzgada material, pues en el caso de que la sentencia sea estimatoria, no podrá volver a plantearse el mismo asunto, pero en el caso de que la sentencia sea desestimatoria, quedará a disposición del Tribunal la aplicación de la cosa juzgada material, de manera tal que si se vuelve a cuestionar una norma o acto que fueron declarados como legítimos, podrá desestimar la demanda fundamentándose en la cosa juzgada material, pero en caso estime necesario un cambio de jurisprudencia, desestimará la demanda, entrando a conocer nuevamente el asunto.

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De lo expuesto se desprende que no es posible efectuar un traslado mecánico de la categoría procesal de la cosa juzgada al proceso constitucional, tal como ésta ha sido configurada en la teoría general del proceso. Como lo refiere Bocanegra Sierra, es preciso que a las decisiones del Tribunal Constitucional, se les deba “reconocer (...) mayores efectos que a las de los Tribunales ordinarios, pero sin que esta obligada extensión pueda ir más allá de los que haya de ser estrictamente necesario para asegurar la función pacificadora del Tribunal, permitiéndole terminar definitivamente los litigios y, en esa medida, asegurar el ejercicio el ejercicio de su función de supremo intérprete de la Constitución”.

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Un ejemplo de una sentencia desestimatoria en el que puede reconocerse la cosa juzgada material es el Caso Municipalidad Distrital de San Juan de Lurigancho (Expediente N.º 0012-2003-CC/TC), en el que el Tribunal Constitucional si bien declaró infundada la demanda, también declaró que es competencia exclusiva de la Municipalidad Metropolitana de Lima la constitución, organización y administración de los parques zonales ubicados en el distrito de San Juan de Lurigancho. La vinculación a los poderes públicos de la sentencia que resuelve el conflicto entre dos o más entidades estatales se encuentra relacionada con la obligación que tienen todos los poderes públicos de respetar los pronunciamientos que emita el Tribunal Constitucional.

28

GOMEZ MONTORO, Angel. Op.cit. p.453. 29

BOCANEGRA SIERRA, Raúl. Alcance objetivo de las sentencias del Tribunal Constitucional. En: Homenaje al Profesor Eduardo García de Enterría. Civitas, Madrid, 1991, Tomo I, p.514.

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Teniendo en cuenta que para determinar si un determinada disposición, resolución o acto se encuentran viciados de incompetencia el Tribunal Constitucional debe interpretar todas aquellas disposiciones de la Constitución y de leyes orgánicas que resulten aplicables al caso, y además, que el Tribunal Constitucional es el Supremo Intérprete de la Constitución, todos los poderes públicos tienen la obligación de respetar sus pronunciamientos en este tipo de procesos. La vinculación de los poderes públicos a la sentencia que resuelve el conflicto de competencias o atribuciones tiene un efecto de mayor intensidad en el caso del Poder Judicial, pues el Código Procesal Constitucional ha establecido que “(...) Los jueces interpretan y aplican las leyes o toda norma con rango de ley y los reglamentos según los preceptos y principios constitucionales, conforme a la interpretación de los mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el Tribunal Constitucional” y más aún en el caso del Tribunal Constitucional, pues se ha dispuesto que las sentencias de éste “que adquieren la

autoridad de cosa juzgada constituyen precedente vinculante (...)”. último párrafo del artículo VI y artículo VII del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional,

respectivamente En este punto cabe preguntarse ¿qué parte de la sentencia vincula a los poderes públicos? Al respecto, debe tenerse en cuenta otro extremo del mencionado artículo VII, en el que se establece que las sentencias del Tribunal constituirán precedente vinculante “cuando así lo exprese la sentencia, precisando el extremo de su efecto normativo”. De este modo, el legislador ha dispuesto que en todos los procesos que son de conocimiento del Tribunal Constitucional, éste fijará los extremos de la sentencia que serán vinculantes tanto para el mismo, como para el resto de órganos. En el caso del proceso competencial, el Tribunal Constitucional, en la parte dispositiva de la respectiva sentencia, determinará qué fundamentos de la parte considerativa deberán ser considerados como vinculantes para el propio Tribunal, toda vez que este proceso constitucional se tramita en instancia única. De otro lado, los plenos efectos frente a todos de la sentencia que resuelve el proceso competencial se encuentran relacionados con los conocidos efectos erga omnes, es decir, con aquellos efectos que son válidos para todos. Tiene un efecto más amplio que el caso de la vinculación a los poderes públicos, pues la sentencia que declara la nulidad de una disposición general por estar viciada de incompetencia surte efectos no sólo para estos poderes sino también para los particulares y ciudadanos en general. - Efectos retroactivos y diferencia con los efectos de la acción de

inconstitucionalidad El mencionado artículo 113° también establece que cuando se declare la nulidad de la disposición, resolución acto viciado de incompetencia, el Tribunal Constitucional resolverá lo pertinente en cuanto a las situaciones jurídicas producidas sobre la base de tales actos administrativos. Consecuentemente, cabe la posibilidad de que los efectos de la sentencia que resuelve el conflicto competencial pueda tener efectos retroactivos hasta el momento de la expedición del respectivo acto viciado de incompetencia.

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Así por ejemplo, en el caso de que una municipalidad distrital expida una resolución en la que se declara competente para otorgar la concesión de una determinada ruta de transporte público, cuando de conformidad con la Ley Orgánica de Municipalidades esta competencia le corresponde a las municipalidades provinciales, cabe la posibilidad de que el Tribunal Constitucional declare, al momento de resolver, que los efectos de su sentencia tengan efectos retroactivos hasta el momento en que se expidió la resolución cuestionada, de manera que, como una consecuencia de la aplicación de la sentencia, la municipalidad distrital tenga que devolver lo indebidamente percibido por las concesiones otorgadas.

3.6. La medida cautelar en el proceso competencial El artículo 111° del Código Procesal Constitucional establece lo siguiente:

“El demandante puede solicitar al Tribunal la suspensión de la disposición, resolución o acto objeto de conflicto. Cuando se promueva un conflicto constitucional con motivo de una disposición, resolución o acto cuya impugnación estuviese pendiente ante cualquier juez o tribunal, éste podrá suspender el procedimiento hasta la resolución del Tribunal Constitucional”.

La medida cautelar establecida en el proceso competencial sólo es posible plantearla en los conflictos positivos de competencia, toda vez que éstos son los únicos que poseen propiamente naturaleza impugnatoria, y por ello, con un contenido anulatorio que se puede anticipar mediante la implementación de una medida cautelar.

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La medida cautelar podrá ser solicitada por los sujetos legitimados para demandar en el proceso competencial, siempre y cuando la ejecución de la disposición, resolución o acto viciado de incompetencia pudiera ocasionar, durante el desarrollo del proceso, daños o perjuicios “irreparables” en lo que se refiere a los intereses que se persiguen al plantear la demanda. Sobre el riesgo de irreparabilidad, el Tribunal Constitucional, sostuvo en la resolución recaída en el Expediente N.° 0004-2004-CC/TC, Caso Poder Judicial, que:

“(...) en el presente caso, no es posible, dentro del marco constitucional, suspender la discusión y eventual aprobación de un proyecto de ley. Tal supuesto significaría la violación del artículo 43.° de la Constitución, que consagra el principio de separación de poderes. Del mismo modo, siendo imperativas las normas con arreglo a las cuales se aprueba anualmente el Presupuesto de la República, que debe estar equilibrado, no es posible suspender, vía cautelar, el debate de la Ley de Presupuesto. (...) Que, igualmente, la discusión legislativa es necesaria para evaluar las demandas presupuestarias de los diversos Poderes del Estado, Órganos Constitucionales, Gobiernos Regionales y Municipalidades que conforman el Estado Peruano. En tal sentido, el Tribunal Constitucional estima que, conforme al artículo 80.° de la Constitución, el Poder Judicial puede sustentar ante el Poder Legislativo el pliego total de su propio proyecto presupuestario, razón por la cual no existe el riesgo de irreparabilidad en que se sustenta el pedido de medida cautelar”.

De este modo, al momento de decidir la procedencia o no de una medida cautelar en el proceso competencial, el Tribunal Constitucional deberá exponer los argumentos en los

30

VECINA CIFUENTES, Javier. Las medidas cautelares en los procesos ante el Tribunal Constitucional. Colex, Madrid, 1993. pp. 179.

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que se muestre la evaluación del denominado “riesgo de irreparabilidad”, así como el juicio de ponderación que deberá efectuarse entre los intereses que se verían afectados tanto por el mantenimiento como por la suspensión de la disposición, resolución o acto que se estiman viciados de incompetencia. - Caracteres propios de la medida cautelar en el proceso competencial Al respecto, destacan la instrumentalidad, que está relacionada con que la medida cautelar deba ser expedida luego de haberse admitido la demanda principal. También destaca la provisionalidad, en el sentido de que ésta no nace con la vocación de permanencia indefinida en el tiempo, y la sujeción a la cláusula rebus sic stantibus, según la cual durante el desarrollo del proceso competencial, la medida cautelar dispuesta pueda ser modificada cuando cambien los presupuestos que originaron su adopción. De igual modo, si durante el proceso se presentan nuevas situaciones o cambien las que dieron mérito para denegar la medida cautelar, el Tribunal Constitucional podrá disponer la adopción de esta medida.

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- Presupuestos de procedencia de la medida cautelar en el proceso competencial Los presupuestos para la procedencia de una medida cautelar son: la apariencia de buen derecho (fumus boni iuris), el peligro en la demora (periculum in mora), y la adecuación, debiendo entenderse ésta última como la relación de correspondencia entre la pretensión y la medida cautelar solicitada.

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En general, según el fumus boni iuris si la medida cautelar tiende a asegurar el resultado de la futura sentencia, es razonable que la adopción de esta medida tenga como presupuesto un cálculo preventivo sobre el posible contenido de la sentencia que resuelva la demanda planteada. El periculum in mora se refiere al “daño marginal que como consecuencia de la duración del proceso principal se produciría o agravaría si la medida cautelar no fuera adoptada, privando así total o parcialmente de efectividad práctica a la resolución judicial que ponga fin a dicho proceso”.

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Es evidente que por su propia naturaleza, la medida cautelar debe constituir una tutela de urgencia, por lo que para ser concedida no se debe superar el límite de la irreversibilidad, “lo que significa que las medidas cautelares jamás deben producir situaciones que luego no puedan ser dejadas sin efecto”.

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Consideraciones finales La regulación efectuada por el Código Procesal Constitucional no ha variado significativamente respecto de aquella contenida en la Ley N.° 26435. No obstante, entre otras aspectos, estimamos que no se debió eliminar el denominado “conflicto atípico”, pues si bien existe el proceso de amparo para la defensa de aquellos derechos vulnerados por el actuar omisivo de la administración –siempre y cuando no tengan una vía procedimental

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Ibid, pp.184-187. 32

ABAD YUPANQUI, Samuel y otros. Código Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004, pp. 46-47. 33

VECINA CIFUENTES, Javier. Op.cit. p.179. 34

ABAD YUPANQUI, Samuel y otros. Código Procesal ..., pp. 46-47.

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“igualmente satisfactoria–, es el proceso competencial aquel que coadyuvaría en mejor modo a la defensa del sistema de competencias de la Constitución, dados sus efectos generales, y además, a la solución más pronta del derecho que se considera afectado por un vicio de incompetencia, pues este proceso constitucional se resuelve en instancia única, y además es un procedimiento sumamente corto en cuanto se refiere a los plazos. Por otra parte, entendemos que a medida que se presente un mayor número de conflictos de competencias, básicamente entre el gobierno central y los gobiernos regionales y municipales (conflicto territorial), se requerirá un mayor activismo por parte del Tribunal Constitucional, pues en su condición de Supremo Intérprete de la Constitución deberá establecer progresivamente los principios y criterios de interpretación más adecuados para lograr una efectiva solución de este tipo de conflictos. En este aspecto, la labor del Tribunal Constitucional resulta decisiva en el control del sistema de competencias establecido en la Constitución y en el desarrollo y consolidación del proceso de descentralización, el mismo que constituye una forma de organización democrática y una política permanente de Estado, que es de carácter obligatorio y tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del país.

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