Los Servicios de Inteligencia en El Nuevo Siglo

REVISTA DE ADMINISTRACiN PUBLICA

RAP

LOS SERVICIOS DE INTELIGENCIA

EN EL NUEVO SIGLO

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PUBLICA, AC.

No. 101

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACiN PBLICA, A.C.

REVISTA DE ADMINISTRACiN PBLICA

Jos Chanes NietoDirect or

ISSN 0482-5209Certificado de Licitud de Titulo 2654Certificado de Licitud de Contenido 1697

No. de Reserva 649-89Publicacin cuatrimestralRegistro nmero 1021009Caracterislicas 21204 1801

EdicinComit Editorial Revista de Administracin Pblica.Instituto Nacional de Administracin Pblica. A.C.Km. 14.5 Carretera libre Mxico-Toluca, Col. Palo AltoC.P. 05110, Delegacin Cuajimalpa. Mxico, D.F.Tels. 52 59 33 40 Y 55 70 69 45Nmero 101. Agosto de 1999Impreso y Hecho en Mxico

Los artculos que aparecen en esta obra sonresponsabilidad de los autores y no expresannecesariamente el punto de vista del InstitutoNacional de Administracin Pblica. A.C.

Mxico, 2000

Se autoriza la reproduccin total o parcial de esta obra,citando la fuente. siempre y cuando no sea con fines de lucro.

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Ral Salinas Lozano

Adolfo Lugo verduzco

ndice

Presen taci n

Ifucin una Ley de imcligenc ia fiar" 1,. "(."{!llf id; I, l nrno M(,/If1c' ,~ Cdn /o.\()

Los se rvicios de intel igencia

Trucos sucios o curtas de triunfoRoy Godwlt

Poder y seguridad nacional en 1lIl

------ -- -.

Presentacin

La mundializacin de las rclucioncs Ilum;llla o,; l 'nlodos sus mbito... . eldesarrollo acelerado de los medios de conumicaciu.I as lluevas tcnicasy el avance cientfico. el impul"o a la... iuctitucioncs democrti ca .... hlcrecien te interdependencia lh..' los cstack; y la aparicin de nuevasmanifestac iones de pod er ce. mmico. mucha... veces 1)( .rrncdios ilk ih IS .

con consec uencias pollin ls y soc ia les. hall llhli l;i1du ti una transfor-rnaci n de las instituciones publicas. tanto internas corno intcmaciona-les. Ambos mbitos estn en permanente evoluci n y se condiciona nrecprocamente. En este co ntex to los servicios de intel igencia para laseguridad nacional e int ernacional adquict cu llue va di men si n yenfrentan ind itos de safos.

El nmero 98 de la RAP. fruto de la colab o rac i n lid Centro d eInvestigacin y Seguridad Nacional (CISEN Icon el 111'..titulo Nacionalde Ad m inistracin Pblicu (1N I\} ) ). an arl'{; a' pl'ct(), generalesy h:siC( lSsobre seguridad nac ional. Con l. com o una manircstaci\'l1l de l derecho3 la informacin oc lo, habitantes ele! pilv, se 11II"'o ti "'" dispo... ici utemas poco difu ndidos con e l prop sito de ace rcar lo... a tarea s propiasde la seguridad nac iona l en Mx ico. Ahora. tam bi n con el !poyo delCISENel lNAP, publica cl umcro 101de la Rcvixradc Adminisuuci nP blica "Los Servicios de Ifl1eligcllc;a ell el Nuevo Siglo " que SOI1analizados por su importanc ia y trascende ncia para nuest ro pas desdeun a perspectiva comparat iva , con el propsito de profundizar en susituac in actual y los reto, que deben enca rar en e! futuro.

En ms de un se nt ido este n mero de la RAP tiene un carcterinnovador. En el mb ito na cional no e xiste rl'g.islro de un esfuerzosistem tico po r parte de insrituci n phlica alguna por abrir y so metera con siderac in de 1

viene a nuestra mem oria antecedente de publ icaci n alguna que. comos ta, haya pod ido contar con la partic ipacin de di stintos o rga nismos deinte ligencia responsables de la seguridad nacion al en sus respectivospases. En la era de la global izaci n -do ndc los riesg os y amenazas a la

segurida d naci on al trascie nden las fro nteras naciona les - pre tenderci rcun scrib ir el anlisis a las preoc upaciones de un so lo pas sera, sinduda. co mo un ejerc icio parcial y lim itado .

Con la fu ndada es pera nza de qu e las aportacione s aqu incl u J asest imularn la compren sin y la discusin abierta y pblica de los tem asvinculados con la seguridad nacional y tambin co n la confianza decontribuir a la tan necesaria construccin de una cultura pbli ca de laseguridad nacional , nos es gra to poner a disposicin de los lectores estenmero de la RAP.

Jos Natividad Gonzlez ParasPresidente del Co nsejo Directivo

Hacia una Ley de inteligencia para lasegur idad nacional

L

1. Necesidad de ajustar el lI1"r.IInorrnartvo en materia de seguridadnacional e inteligencia

os grandes procesos de tranv-formac in y cambio 411c en aos

recientes ha experimen tado nuest ro p;lshacen imperat iva la adecuaci n delmarco normativo que regula algunos delos ms import ante s campos de acci ndel Estado. Ent re stos. resul ta ele 11

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4 AI.EJAND RO ALEGRE RAB1R A

nalmenle las actividades de inteli-gencia para la seg ur idad nacionalcon el Poder Judicial. En la conse-cucin de inform aci n que no puedalograrse por med io de mecanismosyprocedimientos de dominio pblicoes importa nte contar con la auto-ridad judicia l federal .

D) Las relaciones laborales entre el o r-ganismo responsable de la seguri-dad nacional y el person al quedesempea labores de inteligenciadebieran estar regidas por un esta-tuto de servicio civ il de carrera. Laconjuncin de apego a los principiosfunda men tales de la doc trina deinteligencia y de excelencia en elde sempeo profes ional. pre val e-cer: como criterios fundament ales

de eva luac i n para la permanenciay asce nso .

As pues. mientras que la operacin delsistema de inteligencia para la seguridadnacional estar a en la esfera del PoderEjecutivo, por un lado. se acordaran yestablecer an vnc ulos de co laboraci nfuncional con el Pod er Legislativo y, porotm, el concurso del Poder Judicial ase-gurara el respeto a las garant as indi -vidual es y las soc iales. Con ello no slose posibil ita el fo rtalecimiento de lascapacidades institucionales en materiade inteligencia para la seguridad nacional.s ino tamb in el di seo de una arq ui-tectura institucio nal y de organizaci n a13 altura de las de mandas y virtudes denues tra transici n pol tica y conso li-dacin democrtica .

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8 WARD MUIElO D. FJ.((l('K

Dar refugio en Can ad a terr oristasconocidos o sospec hosos;Ayu d ar e n la col ra da de gr uposter rori stas a Ca nad . ya sea pormedio s legales o ilegales;Usar en forma fraudulenta doc umen-tos para viajar falsos o vlidos:Arreglar el trnsito ilegal de miembrosa los Estados Unidos y a otros pases;Cooperar co n otros grupos terr oristas;Luchar contra organizaciones rivalesen Canad,Influenciar o intim ida r a miembrosde su propia comunidad de ex pa -triados , yPlanear y pa rtici par en operacionesterroristas nacionales o en e l extran-jero .

-Mie ntra s qu e la mayor a de la sorganizaciones exte rna s tratan de noponer en peligro su refugio seguro enCanad. la ame na za pot en cial pue decambiar sin advert enci a. Den tro de laserie de inesperad os incid ent es terro-ristas. tanto dent ro co mo fuera de l pas,q ue han involucrad o a Cana d , seincluyen los siguientes:

El desastre de la lnea area Air Indiaque cos t 329 vidas:El atentado contra la vida de l agregadocomercial turco en Ouawa:La explos in en la planta de Litton enToronto en la que resultaron heridas10 perso nas;El asesinato en Ottawa del agregadomilitar turco;

Un ataqu e en la embajada de Turquae n el que mu ri un gu a rdi a deseguridad:Una bomba de or igen canadien...e qu emat a dos personas en el aeropuerto

Narita de Japn :. El agravio en British Co lumbia" un

miembro del gabinete del Punjab envisita:Una conspiracin para atacar instala-ciones indi as en Tororno q ue fu e

detenida:El di sparo al editor de un per idico

del Pu njab en Vancou ver:La ocu pacin de la embajada iranf enOttawa, en la que no hubo muertos:Ca rtas bomba al Insti tuto Macke nzieen Torunto y al lah ora to r io deGe ntica de Alberta:El ataque a un poltico sudans en elaeropuerto de Ouawa. yL1.S violentas de mostracione s despusdel arre sto dcl lfder del PKK AhdullahOcalan en febrero de 1999.

Una sola accin hech a por Ca nud opor un canadiense podra hacer que sedesaten inesperados actos en rep resaliaco ntra es te pas o contra interesescanad ien ses , de ntro o fue ra de suterr itor io. como los que han oc urridoco nt ra los Estados Unidos: desde elatentado contra el World Trudc Centeren Nueva York has ta 10 \0 at aq ues ainsta laciones esta dounidenses en Rlyndhy Dhahran. en Arahia Saudita. y en susembajadas en Kenia y Tanzania,

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10 WARD PITFIElD D. ELCOCK

en forma conjunta con amenazastransnacionales ... estos contactosparecan imposibles hace algunoscuantos aos, pero en la actualidad sonmutuamente ventajosos". En otras pa-labras, habr cooperacin entre losserviciosde inteligenciadonde coincidanlos intereses de seguridad; donde hayaconflicto de intereses las actividadestradicionales de inteligencia continuarnsiendo como antes.

Actividades tradicionales deinteligencia

A diferencia de los terroristas, quienesfrecuentemente buscan publicidad y

. rpidamente se responsabilizan por sus

. acciones, quienes estn involucrados en.actividadesde inteligenciahacen un granesfuerzo por permanecer en elanonimato, esconder" sus actividades ypor no revelar sus fuentes y mtodos.Esta diferencia tiene dos notablesefectos: el primero, los practicantes delespionaje son mucho ms difciles deatrapar y.el segundo, el pblico oye pocosobre sus actividades en los noticiarios.

Ocasionalmente la prensa le recuerdaal pblico que las actividades tra-dicionales de inteligencia continan comoantes. Por ejemplo el caso de DmitriyOlshevsky y Yelena Olshevskaya. rusosilegales viviendo en Taranta bajo losnombres encubiertos de lan y LaurieLambert, encabez los peridicos du-

rante varios das. Otra caso, el uso ilcitode pasaportes canadienses por parte deagentes israeles en un fracasado intentode asesinato, le record de nuevo a loscanadienses que las actividades tradi-cionales de inteligencia no han ter-minado.

La persistencia de actividades tradi-cionales de inteligencia en el ambientede postguerra fra no debera sorprendera los canadienses. Varios pases haninstaurado leyes para ajustarse al nuevoambiente de seguridad y han asignadonuevas tareas a sus servicios de inteli-gencia. Los canadienses pueden esperarque pases que cuentan con deficienciaspercibidas de seguridad, reducidas o li-mitadas capacidades de investigacin ydesarrollo, o con ambiciones hegem-nicas en su propia regin, continuarnbuscando inteligencia poltica. militar.cientfica y tcnica.

Espionaje econmico

Algunos pases desarrollados ansiosospor mantener sus estndares de vida yalgunos en vas de desarrollo que estndecididos a mejorar sus estndares,usarn cualquier medio que tengan paraaumentar su productividad y suseguridad econmica. Uno de estosmedios es el espionaje econmico, quepuede describirse como aquella activi-dad clandestina, engaosa, coercitiva oilegal realizada o fomentada por un

RFVISTA PE AIJMINISTRACI(lN Plll\lJCA 1I

gobierno extranjero con la intencin deacceder a informacin o a tecnologacanadiense con el fin de obtener unaventaja econmica.

Canad tiene habilidades de clasemundial en muchas reas de altatecnologa. Algunos de los sectoresclave para la economa de Canad sonel arcoespacial. biotccnologra. qumica.comunicaciones. tecnologa de infor-macin, minas y metalurgia. energanuclear, petrleo y gas y tecnologaambiental. Empresas canadienses tieneny desarrollan informacin y tecnologade importancia econmica. La pro-teccin de esta tecnologa es crucialpara la viabilidad de estos sectores ypara el bienestar econmico de Canad.Uno de los mandatos del CSIS escontrarrestar el espionaje econmicocomo una amenaza a la segundadnacional. El Servicio no investigaespionaje industrial o comercial o si unacompaa del sector privado espa a otra.pero si estas actividades son denaturaleza criminal entonces podrn serinvestigadas por las agencias que estna cargo de la aplicacin de la ley.

Guerra informtica

El uso de sistemas de cmputo y suconexin con redes mundiales sonnecesarios para que el gobierno y elsector privado operen en forma efectiva.Sin embargo, tales conexiones y la

dependencia resultante genera vulnera-bilidades que pueden ser aprovechadassi los sistemas y la informacin no sonprotegidos adecuadamente. Pruebas depenetracin realizadas en EstadosUnidos revelan que el 65% de losataques fucron exitosos y la mayora destos no se detectaron.

Servicios de inteligencia extranjera,algunas organizaciones criminales.grupos terroristas e incluso ttockersparticulares tienen la capacidad paraejecutar penetraciones similares, y porlo tanto de ser una amenaza para laseguridad de Canad. El CSIS colaboracon varias agencias gubernamentalespara contrarrestar la amenaza que estasoperaciones informticas representan yles proporciona evaluaciones sobre lasvulnerabilidudes canadienses y lascapacidades de aqullos que pudieransacar provecho de stas.

Proliferacin

El gobierno canadiense est compro-metido a cooperar con otros pases paraayudarles a disfrutar de Jos beneficiosdel uso pacfico de energa nuclear.Canad participa virtualmente en todaslas medidas globales y regionalespertinentes para restringir la prolife-racin convencional. Estas incluyen elRgimen para el Control de Tecnologade Misiles. la Organizacin para laSeguridad y Cooperacin en Europa. los

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Principios Reguladoresde Transferenciade Armas Convencionales, el 0-7. laOrganizacin de Estados Americanos,el Registro de Armas Convencionalesde las Naciones Unidas, embargos ydiversos foros de desarme de lasNaciones Unidas, las plticas de noproliferacin del foro regional ASEANy el Tratado de Fuerzas Convencionalesen Europa. Canad tambin comunicacada ao a fas Naciones Unidas sobresus exportaciones de bienes militares yles proporciona informacin sobre laspropiedades y bienes militares ad-quiridos. esto bajo la creencia de que lamayor transparencia y el compartir in-formacin son elementos cruciales paraapoyarlos esfuerzos de no proliferacin.

El CSI~ contina contribuyendo coniniciativas gubernamentales en el reade contraproliteracin. Por medio deinvestigaciones encomendadas enCanad y a su red de enlaces inter-nacionales, el Servicio busca identificarintentos de adquisicin de tecnologa yexperiencia de Canad por parte depases preocupados por la proliferacin.El anlisis que surge de informacinclasificada y abierta se comparte conotros departamentos y agencias guber-namentales.

Actividad criminal transnacional

Las actividades criminales transnacio-nales involucran, entre otras cosas, eltrfico ilegal de drogas, personas y

dinero a travs de fronteras interna-cionales. El crimen transnacional y lasactividades relacionadas con ste sonconsideradas corno una amenaza asistemas polticos, econmicos, ambien-tales y sociales debido a que: Socavan la sociedad al hacer de la

violencia algo normal y al corromperlas estructuras polticas;

Distorsionan mecanismos del mercadoen detrimento de sistemas econmicosy comerciales;

Fomentan a individuos a operar fuerade la economa legal y a evadir im-puestos;Degradan los sistemas ambientalesmediante la evasin de dispositivos deseguridad y reglamentaciones;

Desestabilizan el progreso de eco-nomas en transicin y en desarrollo;

Interfieren con objetivos de polticaexterior y con el sistema internacio-nal, y

Cargan a las sociedades con losenormes costos sociales y econmicosde las drogas ilegales.

La Real Polica Montada Canadiense(Rovai Canadon Mounted Police-RCMP), tiene el papel principal en elcombate del crimen. pero la globali-zacin de ste requiere que los gobiernosusen todos sus recursos, incluyendo susservicios de inteligencia, en la luchaconjunta contra el mismo. En otraspartes, el creciente alcance y poder degrupos involucrados en el crimen trans-

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nacional ha desestabilizado a gobiernosalrededor del mundo. Hay un acuerdogeneral, dentro del G-7 y otras agru-paciones. que conciben este fenmenocomo tina amenaza. Canad, con susociedad abierta y frontera contigua conlos Estados Unidos, tiene razonesespeciales para preocuparse y ocuparse.

A pesar que la actividad criminal trans-nacional es ya una preocupacin paralas economas occidentales, hay unaamenaza mayor en que sus actividadesbsicas de corrupcin, extorsin, fraude.lavado de dinero, evasin de impuestos,fijacin de precios, abuso de normasmigratorias y otras actividades crimi-nales puedan socavar el funcionamientode la economa de libre mercado. ElCSIS intercambia informacin con otrospases y proporcona anlisis a agenciascanadienses a cargo de la ejecucin dela ley para contrarrestar esta amenaza.

OTROS PROGRAMAS DESEGURIDADNAClONAL

El Programa de Seleccin deSeguridad

El Programa de Seleccin de Seguridadprotege contra el uso no autorizado deinformacin y de activos vitales para laseguridad de Canad. o la admisin deindividuos que representen una amenazapara la seguridad nacional o pblica.Esto involucra miles de evaluaciones de

seguridad por ao en tres categoras:Seleccin Gubernamental, SeleccinExtranjera y Seleccin para Ciudadanae Inmigracin.

La Seleccin Gubernamental se lleva ,1cabo cuando servidores pblicos o em-pleados contratados necesitan aproba-cin de seguridad para tener acceso ainformacin clasificada en el ejerciciode sus deberes. El Servicio responde asolicitudes de departamentos clientescon una evaluacin de la lealtad y confiabilidad del individuo. La decisin deotorgar una autorizacin de acceso esresponsabilidad del jefe de departa-mento.

La Seleccin Extranjera se realiza cuan-do el Servicio tiene acuerdos de se-leccin recprocos con gobiernos yagencias extranjeras, los cuales sonaprobados por el Procurador Generaldespus de haber consultado con elDepartamento de Relaciones Exterioresy Comercio Internacional. Todas laspersonas que son afectadas por esteprocedimiento proporcionan su autori-zacin por adelantado,

La Seleccin para Ciudadaufa eInmigracin reconoce elgran numero deconflictos domsticos que hay en elmundo e intenta prevenir la importacinde estos conflictos a comunidades deCanad. El Servicio proporciona suconsejo al Ministro de Ciudadana e

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Inmigracinsobre posibles inmigrantes,y el Ministro toma la decisin final sobresu admisin.

Contarrestar actividadesInfluenciadas por el extranjero

Entre las amenazas a la seguridad deCanad identificadas ella Ley del es/sestnaquellas"actividades influenciadaspor el extranjero dentro de o rela-cionadas con Canad que son perjudi-ciales para sus intereses y que sonclandestinas o engaosas o involucranuna amenaza para cualquier persona".Tales actividades ocurren cuandorepresentantes de gobiernos extranjeros.intentan influenciar, persuadir, cocrcionar'0 amenazar a sus antiguos ciudadanosahora residentes en Canad, y empeorancuando dos o ms pases estn com-pitiendo por la lealtad de una mismacomunidad tnica en Canad. Lasactividades influenciadas por el ex-tranjero son una violacin a la soberanade Canad y una amenaza a sus ciu-dadanos, y el Servicio. por conducto delas Cortes, trabaja para proteger a loscanadienses de este tipo de actividades.

Enlaces de inteligencia

Adems de las relaciones de enlace queel Servicio mantiene desde hace tiempocon sus principales aliados de inte-ligencia, el CSIS contina expandiendosus acuerdos de enlace de inteligencia

con otros pases. La intencin es con-vencer incluso a antiguos adversarios deque tienen ms que ganar al cooperarcon el Servicio que de espiar a Canado a sus ciudadanos. Este programa hadado resultados positivos en algunasreas y ser continuado.

Monitoreo ambiental

A partir de la experiencia que ha tenidoel Servicio del inestable y violentoambiente de seguridad de la dcada delos noventa, resulta evidente que haymuchas actividades, aparte de lasactividades tradicionales de amenaza,que producen o tienen el potencial decausar amenazas a fa seguridad pblicade los canadienses y la seguridadnacional de Canad. Muchas de estasactividades se originan en el extranjero.El Servicio realiza monitoreos am-bientales para identificar temas de ame-naza. y ha desarrollado una agenda deinvestigacin para llevar a cabo estudiossobre varios temas que tienen c1 po-tencial de amenazar a la seguridad pbfi-ca o a la nacional.

CONCLUSiN

A principios de la dcada, el Servicioexamin los cambios en el ambiente deseguridad que estaban ocurriendo comoconsecuencia de la cada de la UninSovitica yde la disolucin del Pacto deVarsovia. En retrospectiva, nuestro

Ilnl l ~ l A [lE .o. IlM I S I.~ Tll .o.n OI'/ 1'1'111 .1(' .0. "exame n ha rasado la prue ba lid liempodurante la mayor parte de la dca d. delos no venta. Lo que surg il no fue elnuevo orden mundial. que tantos pasesdem ocr ticos queran. sino algo msparecido a la " nueva barbarie" descritapor el Direct or de O perac io nes d~ 1Co mit Intern acio nal de la Cruz Roja .

El efecto de tal cambio en la seguridadpublica fue quit ar muchas ti " las dicci-plinas y restricciones que func ionabandurante la guerra fr a y desalar unaexplosin de aspirucioncs nacionalc vcontenidas. as como de resentimien toshist ncos. Como resultado de esto en-Ircntamos mas diversos retos a la seg un-dad pblic a que antes. La globulir acinen viajes y c o municacione s facilita ;11te rrori smo internacio nal atacar rpida einespe radamente en casi cualquier partedel mundo . Esta es una preocupacinpara Ca nad debido a su fromc ra com -pamdu con los Estado s Unidos. a susociedad rclauv.uncutc libre y abie rta ya sus prngra mas de rd ugiadus humam-tarios y de inmigracin.

El efecto que se tuvo en la segurid;ulnacional tambin fue de d;\'crsificacin.

Commrio a e xpectativas t1Jltimislas qucse len an al prinr ipio , !;IS nctividadcvlladiPIl,i1c

Los servicios de inteligencia en el umbral deltercer milenio tomando como modelo al

Bundesnachrichtendienst (BND)August Hanning'

L os servicios de inteligencia enfren-tan grandes desafos. En primerlugar. deben cumplir su cometido de reu-nir informacin en medio de un entornopoltico y de seguridad internacional cadavez ms complejo. Con el fin de la Gue-rra Fra. Alemania tiene la suerte deestar actualmente rodeada de amigos ysocios. No obstante. es necesario verms adelante.

Todos tenemos presente una globali-zacin econmica y tcnica cada vezmayor. cuyas consecuencias todavaresultan inapreciables en todas susdimensiones. Adems, podemos obser-var que las crisis se internacionalizan demanera creciente. Es en este sentido quefrecuentemente se habla de "amenazastrasnacionales", borrndose ms y mslas fronteras entre amenazas de ndolecivil y las de ndole militar. Hay quedestacar en especial:

. Las Amenazas Relacionadas C01lla Proliferacin de Armas

Luego de ocurrido el caso de Rabia.Libia, y ante los sucesos actuales en Iraq .

los medios de comunicacin se han dadocuenta de los peligros que representa 1

REVISTA DE ADMINISTRA('IN PUBLICA 16.'

elites es precisamente que los estudiantes de postgrndo seconcentren fundamentalmente en Jos Eslildo.s Unidos. Segninformesde CONACyT, por ejemplo. e14J'l- de las solicitudesde Beca eran paro realizar estodlos en los EE.UU. (datos del1997) y en la asignacin de becas el porcentaje subaligeramente (48%). La hegemona norteamericana en laformacin de nuestros postgraduedos de alto nivel contrastacon Canad que representaun 7%, Franciaun 5%, Reino Unido24% y Espaa 14%. Estas cifras varan ao con ao. pero laconstante es que cerca del .'iO'Jf- de nuestros postgraduadosrealizan estudios de postgmdo en E.V." La expresin es original de aayless Mannmg pero esdesarrollada por LOWENTAL, Ahraham: "La AgendaIntennstca", Este Pi/, NG 99. junio de 1999'" LOWENTAL, Abraham: op, cit.

." S;llinas de Gortari. Carlos. Plan Nacioll.1 de Deserron.1989-1994, pro:o:i,.'ii.,~ ASPE. Pedro: El camillo me'llcano a 111 mooernizari"Mxico, rCE.l99Jl'l nUVERGER, Maurce: La Europa de los hombres. MadridAlianza. 1994

.\Il KENNEDY. l'aul. Hada el 5i~lo XXI, Barcelona. Plaza :Jan's,I99J. r-1fl941 TITA, Alh"'l" "(;I.. hllllsllll .. n: I1 nC'... I,ullllt"lll '"'',('('onllmlc space, rE'IIUlrlng suprslIllllona' ~ll\"('rnanc('rrumeo. Universit Call(llica del Sacro Cuore. Iqt)8, p.2'l G'DOENS, Anthony: La tercera vla, Madrid. Taurus. 199"p- l:'i4" DAflRENDORF, Rnlf: "El Iuurro del Estudo nacional' , ('HLeviatn, Nmero 61, Otoo. 199:

Estado, seguridad nacional y cooperacinmultinacional

Ricardo Mrquez Bias *

I. Estado y seguridad nacional

Las sociedades modernas resultaninimaginables sin el Estado y susinstituciones. Para aquellas y ste, laseguridad nacional es un imperativoirrenunciable. Aun en ausencia de con-diciones objetivas para la verificacin desituaciones consideradas como tpicasde riesgo para la seguridad nacional,tales como conflictos armados con otrospases o enfrentamientos entre gruposinternos que dirimen por medios noinstitucionalizados la titularidad y ca-pacidad de conduccin poltica, ningnEstado moderno, y menos an sociedadmoderna alguna, pueden prescindir deinstituciones, estructuras y organiza-ciones responsables de velar por supropia seguridad.

La funcin de proteccin y seguridad esuna de las tareas fundamentales delEstado. Ms an, la seguridad nacionalforma parte de ese conjunto de' bienespblicos sin los cuales no puede habercondiciones para la convivencia colec-tiva y, mucho menos, para el desarrollo

armnico de las sociedades, En estesentido, la seguridad nacional formaparte de las funciones y actividades con-sideradas como "bienes pblicos puros","actividades exclusivas del Estado" o"funciones estatales de orden supe-rior".'

Desde luego, ni la estabilidad del Estadoni la seguridad de la nacin, residenexclusivamente en sus instituciones yrganos encargados de detectar, inves-tigar, evaluar y neutralizar amenazas yriesgos, sino ms bien en la continuidad,consolidacin e inclusin de un conjuntode recursos provenientes de diversasfuentes de poder social' que dan origena su existencia. moldean su estructura yorganizacin, dan direccin y sentido asu funcionamiento e imprimen de conte-nido especfico a sus polticas pblicas.

Las relaciones entre Estado y seguridadnacional deben ubicarse en el horizontedel desarrollo y consolidacin en el largoplazo de instituciones propias de las

., Maestro en Ciencias Sociales por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO)

168 RICARDO MRQUEZ BLAS

sociedades modernas. La seguridad na-cional,como instituciny funcinestatal,forma parte de las relaciones de in-terdependenciafuncionaldel conjuntodeinstituciones polticas, econmicas,sociales y culturales que configuran lamodernidad en los vnculos entre Estadoy sociedad.

Al hacer referencia a las relaciones en-tre Estado y seguridad nacional, almenos en el plano de los procesos his-tricos de su emergencia y con-solidacin, es claro que no se trata slode la seguridad del Estado, sino de lanacin misma. Histricamente, laseguridad nacional ha estado ntima-mente asociada con el Estado moderno.ste, como es sabido, emerge convocacin de Estado-nacin" , Si bien elproceso histrico de construccin de es-tructuras estatales antecede a la nacincomo tal, por medio de ese mismoproceso -aderns de la delimitacin ydefensa de espacios territoriales- tam-bin fue posible promover la cohesin eintegracin nacionales como factoresnecesarios para su consolidacin ypreservacin, reforzando as sus pre-tensiones tanto de Estado soberanocomo de Estado-nacin.

Los procesos de construccin deestructuras estatales no son Jos mismosque los correspondientes a la edificacinde la nacin.' Una de las conexioneshistricas, funcionales y lgicas ms

importantes es precisamente la funcininstitucional de la seguridad nacional. Siatendemos a los procesos histricos, laseguridad del Estado, al permitir la con-solidacin de sus estructuras y lapreservacin de sus fines, contribuytambin a los procesos de integracinnacional. De tal forma, como procesohistrico, la seguridad nacional abarcasimultneamente al Estado y a la nacin.

No extraa, por ello, que la creacin yconsolidacin de instituciones y orga-nizaciones responsables de la seguridadnacional haya sido consustancial a laemergencia y evolucin del Estado-nacin. Si bien es cierto que el Estadomoderno,en tanto formade organizacinpoltica especfica, vigente en de-terminada rea territorial delimitada portrazos fronterizos conocidos -cuyoshabitantes representan un conjunto so-cial sujeto a derechos y deberes queemanan de un ordenamiento jurdico-poltico especfico- aparece en Europaa fines del siglo XV y principios delXVI," las modernas ideas acerca de lanacin y el nacionalismo aparecieronhacia la ltima parte del siglo XVIlI, ylos Estados-nacin emergieron comofuerzas mayores slo hasta la segundamitad del siglo XIX.' De manera simi-lar, las labores de inteligencia desa-rrolladas por entidades responsables dela seguridad nacional, en tanto activi-dades legitimadas, organizadas y lleva-das a cabo por un conjunto de insti-

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tuciones especficas y permanentes,datan de la segunda mitad del siglo XIX.

n. Seguridad nacional einteligencia: Legitimacin einstitucionalizacin

Histricamente, el punto de inflexin deltipo de actividades caractersticas de losmodernos servicios de inteligencia esten su institucionalizacin y legitimacin,expresado en un conjunto de orga-nizaciones especficas de actividad con-tinua, especializadas y legitimadas. Estodata de la segunda mitad del siglo XIX.Posteriormente, el aumento en nmero,tamao y complejidad organizativa destas, llev a conformar lo que ahoragenricamente conocemos como "comu-nidad de inteligencia, servicios de inteli-gencia o inteligencia organizada", esdecir, al conjunto de organismos espe-cializados en asuntos de seguridadnacional, que es un fenmeno del sigloXX.'

Desde luego, formas primarias deciertas funciones y actividadescaractersticas de los actuales serviciosde inteligencia pueden ubicarse entiempos remotos, usualmente asociadasa pretensiones de construccin decomunidades polticas, objetivos deconservacin y ampliacin territorial, ascomo de reas de dominio e inl1ueneiapoltica y econmica; pero es hasta lasegunda mitad del siglo XIX cuando

dichas funciones y actividades empiezana ser agrupadas y ordenadas en orga-nizaciones especficas y especializadas.stas. en tanto tales, son una innovacinvictoriana.

Hasta antes de esa poca, en efecto, lasguerras mostraron la gran utilidad deltipo de informacin que podra cata-logarse como de inteligencia, perocontribuyeron poco a su institucio-nalizacin y legitimacin. Mas poraquellos tiempos el trmino inteligenciaera sinnimo de informacin. Desdeluego, no cualquier tipo de inforrnacin.sino fundamentalmente aquella relativaa pases enemigos y complots internos.No se le asociaha ni se le conceba comoconjunto de instituciones gubernamen-tales legtimas, de actividad continuaday especializada, tanto para asuntos in-ternos como externos, separadas deotras reas oficiales de toma de deci-siones y tambin de embajadas y otrasoficinas radicadas en el extranjero.

Esto no sucedi sino hasta la segundamitad del siglo XIX, cuando evolucio-naron como reas especializadas en laestructura de mando de los ejrcitos mo-dernos, orientadas fundamentalmentehacia el rnonitoreo de los planes y pre-tensiones geoestratgicas de otros pa-ses, la situacin en que se encontrabansus fuerzas armadas y las condicionesinternas de sus respectivas sociedades,por un lado y, por otro, dentro de orga-


nizaciones policiales, como reas deindagaciones, vigilancia y operacionessecretas, en estos casos orientadasesencialmente a la deteccin de cons-piraciones internas de grupos u or-ganizacionesque buscaban la sustitucino desestabilizacindel gobierno en tumo,ya sea con la colaboracin y apoyo deotros pafses -y recursos provenientes deellos- o bien como pretensin exclusivade grupos internos."

Por ello . desde siempre, la seguridadnacional ha implicado componentesinternos y externos.!" El sistemainterestatal y el orden internacional queemergieron con el modelo de Westfalia,cuya vigencia prctica se extiende de1648.a 1945, implic que el "dilema deseguridad" que debfan enfrentar losdistintos Estados tena componentesexternos e internos y, por tanto, lasamenazas y riesgos podan provenir tantode grupos ubicados dentro de sus propiassociedades y acotamientos territoriales ,como de otros miembros o unidades delpropio sistema interestatal ." De talforma. es claro que desde sus orgeneslas preocupaciones de la seguridadestatal no s610 se refieren a las ame-nazas externas que ponen en riesgo suexistencia soberana -verbigracia inva-siones militares- sino tambin a factoresinternos-individuos,grupos y situacionesproblemticas- que desafan su ca-pacidad para gobernar.'!

111. Redes y estructurasmultinacionales

En los ltimos aos. la problemtica tantodel Estado como de la seguridadnacional. ha sido objeto de un acre-centado inters analftico derivado de lastransformaciones registradas en lasformas de relacin e intervencin estatal.as como en sus dimensiones y fun-ciones." Sin embargo, estos anlisis hanprivilegiado ciertos aspectos de losprocesos de reforma estatal, en par-ticular los referentes a su tamao yeficiencia, en detrimento de otros nomenos significativos, como son losvnculos entre Estado y seguridadnacional. subestimando as una pordems importante dimensin delfenmeno, limitando con ello el marcointerpretativo. Entre otras, una de lasms claras consecuencias de esto es elpredominio de un conjunto de per-cepciones difusas sobre la seguridadnacional y su funcin estratgica en tantoresponsabilidad de Estado.

El renovado inters por el Estado. susvnculos y modalidades de interaccincon otras fuentes del poder social. lasformas que asumen en determinadosregfmenes polfticos y la influencia destas en sus respectivas dinmicas defuncionamiento, aparecen ahora comotemas necesarios de reflexin paracomprender importantes cambios -yaregistrados, an en marcha y por venir-

-n

--

y

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garantizaran la paz, la seguridad y elprogreso mundial se han mostrado msbien como quimeras poco viables. Hastaahora, los intentos por ubicar la autoridadestatal en mbitos e instancias su-pranacionales, ya sea por conducto delas Naciones Unidas, la ComunidadEuropea o la Organizacin Mundial delComercio, han mostrado que los distintosEstados-nacin partcipes de esosprocesos no estn dispuestos a ceder supoder y, menos an, su soberana, acualesquier tipo de institucininternacional. 18

Ciertamente, un nuevo orden mundialest emergiendo. Pero en ste el Es-tado-nacin no est desapareciendo, nidejar de ser -todava por muchotiernpo-' el principal actor del sistemainternacional. 19 Si bien lo ms probablees que el Estado-nacin vea pasar antes la era de la globalizacin econmica yla revolucin informtica, con mucho,aunque no pierda su centralidad, no serel mismo de antes. Ser un Estado-nacin profundamente cambiado,particularmente en reas tales como laspolticas fiscal, monetaria, de precios, decontrol internacional de los negocios y,tambin, en materia de seguridadnacional."

Antes que estar desapareciendo, elEstado parece estar proyectando a nivelinternacional distintos segmentos de suspartes funcionales Una de ellas es, desde

luego, la seguridad nacional. Desdetiempo atrs, la proyeccin conjunta enel plano internacional de ciertossegmentos funcionales de distintosestados nacionales parece estar tejiendouna densa red de estructuras y relacionesencaminada hacia una especie de ordentrans-estatal o trans-gubernamental. Pormedio de ste se pretende enfrentar demanera conjunta problemas cuyadinmica de funcionamiento, efectos yactores trascienden los dominiosparticulares cada Estado-nacin.Tpicamente, tales problemas van desdelas crisis financieras hasta el crimenorganizado, el narcotrfico, el lavado dedinero, el terrorismo, el deterioroambiental, etctera.

La referida proyeccin de distintaspartes funcionales de los Estados-nacinhacia la arena internacional ha po-sibilitado el establecimiento de redes deinstituciones que si bien representandistintos intereses nacionales, compartenfunciones y preocupaciones comunes.Basadas en la cooperacin multina-cional, esas redes de relaciones y es-tructuras internacionales, al fortalecer lacapacidad estatal para encontrar eimplantar soluciones a problemascompartidos -el deterioro del medioambiente y el crimen organizado, porejemplo- se estn convirtiendo enalternativas cada vez ms efectivas yextendidas para reforzar tanto la go-bernabilidad internacional como la

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seguridad de los estados nacionales. Lasposibilidades de esas redes y estructurasmultinacionales derivan de las capa-cidades de sus estados miembros, demanera tal que no slo los estadosindividuales mantienen el ms amplioconjunto de derechos, deberes y ca-pacidades en las normas y regulacionesinternacionales, sino que el sistemainterestatal contina siendo tambin lainstancia principal para emprender yorganizar acciones conjuntas entredistintos estados.

En tanto tarea fundamental del Estado,la funcin de proteccin y seguridad noest al margen de las fuerzas y procesosactuales que estn transformando a losestados nacionales. La cooperacinmultinacional para buscar soluciones aproblemas compartidos ha derivado enel diseo y operacin de una serie deestructuras y redes cuya funcionalidadfortalece la gobernabilidad global y laseguridad de los estados nacionales par-tcipes, sin que ello implique la abdica-cin, cesin o transferencia de poderesde stos hacia instituciones interna-cionales que con el paso del tiempopudieran hacerse cargo de sus funcionesy tareas en los planos nacional einternacional.

En este sentido, la cooperacin multina-cional, mediante tales estructuras yredes transgubernamentales, no sloreafirma el papel y posicin del Estado-

nacion como actor principal en el sis-tema internacional. antes que debilitarloy promover su disolucin." tambinacta como mecanismo diseado paraenfrentar y neutralizar fenmenos quc -en niveles y grados distintos, segn seael caso- desafan su capacidad paragobernar, amenazan su estabilidad,colocan en situacin de riesgo el logrode los objetivos nacionales y la viabilidaddel proyecto nacional. As pues,preservar, ampliar y profundizar lacooperacin multinacional parece serla estrategia adecuada para que losorganismos responsables de la seguridadnacional estn en condiciones de hacerfrente a los nuevos riesgos y amenazasque caracterizan la era de la gleba-lizacin.

Notas:

) Cf. Prars. roan. "Adminstracun /'hlic/ 1" (['W/,-rr'"'' 1'11Amlr'a LlIlilltl Un (nfi,qu(' neoinstitucionelisto": Reformay Ikmocrl1cia"Cf Mano. Michael. Las Fuentes del Podt'rSo~:lal.l. Madrid,Alianza, 1991. pp. 1.1-58, Cf". Entre otros, Ander son. He nedicr . Ima~int'dCommumues. Rent'ctions on tho Orill:in and Spread ofNattonausm. Loedon. verso. IlJ8.1. De Blas. AndrsNacionalismos y Naciones en Europa. Madrid, Alianza,1994. Gellner, E. Nation and NationaJism. Oxford, Hlnckwell.198:1.Hobsbawrn. Ene. Nations and Nallonallsm smce 1780London. Cambridge University Press. 1990 CL Pinner. Samuet E "Sra/r arul natian-buiiding in Europr,{JI(' role o{ 1/1" m;lilary"; en Tilly, Charles (editor!. TheFormenon or the National Stat~ In western Eumpe. NewJersey, Princeton Universty Frese. J975. pp. 8.jlfl.1< Cotareto. Ramn. "Teortade! Estado"; en Daz.,Elj:l~ y Rllil-Mi~I1c1, Atronso (editores Fllmlofa Poltica 11, Teora delEstado. Madrid, Trolla. 1996. p. 15h Linz, Juan 1. y Stepan. Alfred. Prebems of DemocratcTranshlon and Ctmslllldation. Soulhern Europe. SouthAmerica and Po.


Ca mbri dge. Ca mbridge University Pres s & Royal Insaitute o flntcrnat ional Affai rs, 1996. pp. 1-35. Cf. l bldem . pp. 16-57. C'L May, Ernes t. "Na/irmal ,f~( lf ri,, in ame rica n hislnry" ;en AIIi~on , lIraha m y T reve r ton. Greg ory {editor !' . Rl'thinkht..America's SetU"ty. Beyond Ihe C old w er lo the! New W nrldO rd er. New York. W. W. Norton & Company , 199 2. pp. 94 -114. En este mismo libro. v ense tambin los ensayes de:Pe terson, Pe ter y Se benius, J ame s , "Th e prima n ' o/ 'heJo mt'.fti c oRrnda" , pp. 57-93; Alliso n. G. y Trev~rton. G." NaI;(tfIaf securtty pnrtfolio rev;f'w". pp. 35 0;1'1 . Asimismo,F lorini, Ano y Simmons. P. J. Tbe New Security Thinkin~: Ag evew or lhe Nor th American Llteratur e. Washington. D.e , Rock efe ller Brot hers Fund Inc., 1998 . pp. 25- 26 .." Cf Held . David. La Dem ocracta y el Orden G1ob .1.Barcelo na. Paids, 1997. pp. 99- 127.11Cf.Sttulsky, Abmm. SUente Warfare. L~ Ihr WorkIorInt ehigtnce. Washington., Bressey's, 1993 . pp. 1-11.'1 cr.O szlak, Ose ar. " Estad" ). .sociedad: nuevas regas deljuego?"; en Retorme y Democracia. Nmero 9.l ' Deacuerdo con Macpherson, para compre nder adecuad ament e

el fu ncio namien to de los Estados co ntemporneos se requ ierede una teora de l proceso pol t ico es tatal. ef. MacJlhermn. C.B. Ascen so y e _ida d e la Just lda F..c::onmi ca y OtrosE nsay o!'! . Buen o s Ai res , M anan tial , 1991. V as epart kularme nre el cepnclo ci nco : "" Nnf'.viw mo.f una t f'or("del Estado ?". pp . 7.5-98. En contrast e , para Held. lo querealmente se requiere no es ni una teora del Estado ni unateorfa de l ord en internacional . sino una teorfa de la str an sfor ma cion es del Estad o de moc rtico en e l orde ninternaciona l. cr. Held. David. Modelos dr Drmocrada .M~ico. Alianza, 1992. p. 392 .14 er. Del ROl'so. Stcp,hen. "Th~ Inst!'Clf r~ S'at~ : Refl~cti(Jn.,0 11 ' th~ S ta'" and Sec urttv' in a chonlli" 8 world"; enDaf'daJus . Vol. 124, number 2. 1995. pp. In -207.I~ er. Mears bemer. Job n. "Disorder Rf'.vtore tf'; en A llison.G _y Treverto n, G . Op. Cit. pp. 213-237.I~ er.Deucker, Peter. "Th e Rlobal economy and the Na tion-State": en FnnlKJI Arraln . Vol. 76. No. 5. Sepeember/Oc tober ,1997. pp. 159-171.11C f. Staugfue r, An ne-Marie. " Th f' real " f' W wa rld o rder"; enporegn Affatn. Vol. 76. No. 5. SepternbeerOctcber, 1991 .p'p. 183- '97.'Cf. Me ersbe tmer . J. O p . Cl t.

q Ce.Drncker. P.Op. CIL1fJ Sleoghrer. Anne-Merie. Op. Cit.

El sistema de seguridad nacional y los objetivosnacionales permanentes tutelados por la

Constitucin Poltica Mexicana

Ral Ramire: Medrano

l.- Introduccin

U n sistema de seguridad nacionalresponde, en esencia, a la nece-sidad de proteger, defender y salvaguar-dar al Estado como entidad soberana, ya todos y cada uno de sus componentes,como lo son su independencia externa,su supremaca interna, su territorio ypatrimonio nacional, su poblacin yunidad nacional, su gobierno republicanoy federal, sus instituciones democrticas.sus principios de justicia social, susintereses fundamentales y su proyectonacional. Sin estos factores no se darala cohesin indispensable para protegerlos intereses legtimos de la sociedadmexicana. La viabilidad de la nacinmexicana depende, por lo tanto, de laeficaz proteccin que un sistema de estanaturaleza le otorgue al conjunto de loselementos que componen el ser nacional.

en lo general, y a cada uno de esos ele-mentos fundamentales que se encuen-tran consagrados y tutelados por nuestraConstitucin.

Hablar sobre la estructura constitucionaldel Estado mexicano implica abordartcmas dc naturaleza estrictamente ju-rdica. relacionados con la teora generaldel Estado, la teora de la Constitucin yel derecho constitucional. Sin embargo,hablar de los objetivos nacionalespcrmancntes del Estado mexicano nosinvita a introducimos en los campos dela historia nacional, de la gnesis delespritu constitucional y de la cienciapoltica, especialmente en lo que con-cierne al concepto y la doctrina sobreseguridad nacional que poco a poco seva constrnyendo en Mxico. Por tal

* Ha sido servidor pblico en el Poder Judicial del Estado de Jalisco. en el Poder Judicial Federal con sedeen el mismo estado. Director de verificacin en la Secretaria de la Contralorfu General de la Federacin.Director General Jurdico de Empresas de Solidaridad en la SEDESOL. Director General Jurdico de laPGR, Consejero Jurdico en la. Embajada de Mxico en Espaa. Coordinador de Asuntos Jurdicos ddCISEN. Ha escrito diversos nrtfculos sobre responsabilidades de servidores publwos e iropattldo la materiaen la Escuela Libre de Derecho. Texto basado en las conferencias ofrecidas por el autor en mayo de r C)qt)y 2000 en el Diplomado en Seguridad Nacional y Estudios Estratgicos que imparte el Instituto Nacionalde Administracin Pblica (INAP).

176 RAL RAMIREZ MEDRANa

razn, la reflexin que en estos trminosse plantea implica un anlisisinterdisciplinario cuyo objetivo esidentificar en nuestro texto consti-tucional, aquellos intereses fundamen-tales que tutela el sistema de seguridadnacional en Mxico. En este orden deideas habremos de observar, a travs deldevenir histrico de nuestro pas, cmoestos principios fueron incorporados enlas distintas leyes fundamentales quedesde la gestacin de nuestro Estadodefinieron los acuerdos y las aspira-ciones de los mexicanos. De esta forma,intentamos profundizar en el alcance delas actuales disposiciones constitucio-nales que, desde nuestro punto de vista,inspiran, nutren y orientan el sistema deseguridad nacional, esperando contribuirconstrucjivamente al debate que sobreeste tema se realiza en Mxico.

n.- El Estado, su Poder Soberano yla seguridad nacional

A) Concepto Jurdico

No podemos tocar el tema de laseguridad nacional sin antes precisarconceptos respecto del "Estado-nacin".En el campo del derecho, el Estado seentiende como la "personificacinjurdico-poltica de la nacin". Esteconcepto de Estado es importanteporque a pesar de que los principios deseguridad nacional estn ligados acualquier forma histrica de Estado,

nosotros obviaremos las diferentesmanifestaciones que ha tenido paraenfocarnos en el "Estado de derecho".En este sentido, la importancia de unconcepto jurdico del Estado la explicaJellinek de la siguiente forma "Puestoque el derecho es esencial al Estado, noes posible un conocimiento pleno delmismo, sin tener a la vez un conocimientode su naturaleza jurdica. Ordenado elEstado mediante el derecho y siendo asu vez conservador y transformador deste necesita tener un lugar dentro delmismo. En una palabra, es preciso unconcepto jurdico del Estado". I

B) El Estado como Institucin

Nuestra Constitucin Poltica hace unuso indiferenciado de los vocablos"nacin" y "Estado". Para los temas denuestro estudio resulta importantediferenciar estos dos conceptos ya quedesde nuestro punto de vista tienensignificados distintos. Al respecto, FelipeTena Ramrez cita al tratadista italianoAlfonso Tesauro quien seala "Noobstante la diversidad del significadoatribuido al trmino nacin en variaslegislaciones y en las varias disposicionesen su contenido efectivo, apareceevidente que para los varios ordena-mientos actualmente en vigor en Europa,y de modo particular para el nuestro, lanacin, al igual que como opina ladoctrina dominante, es una entidad di-versa y distinta de aquella en la que se

REVISTA DE ADMINISTRACiN rBLICA 117

concreta el Estado; ella es, precisamente,una unidad tnicosocial, mientras que elEstado es una unidad jurdica que ejercitasu potestad, ora sobre individuos perte-necientes, por lo menos en su casitotalidad, a la misma nacin, ora sobreindividuos de nacionalidaddiversa, comoen el caso de Suiza, cuya poblacin estconstituida por individuos de nacionali-dad francesa, alemana e italiana, Ade-ms, la nacin, como unidad socialapoyada en la conciencia de la existen-cia de vnculos comunes, contina entanto permanece este elemento espi-ritual que liga a la mayor parte de losindividuos; el Estado, en cambio, estdestinado a sufrir continuamente lasprofundas transformaciones debidas alos conflictos y a los choques de in-tereses de los varios estados entre s.El Estado, sin embargo, aunquediferencindose de la nacin, tiende aidentificarse con ella" .2

Se entienden como elementos delEstado, una poblacin, un territorio y unpoder soberano, Pero en relacin conesto Hctor Gonzlez Uribe, seala:"Algo ms que el simple territorio y unapoblacin unida por diversos lazos desolidaridad se requiere para formar elEstado, Es preciso que aparezca laformacin propiamente poltica para quenazca la agrupacin estatal como algodistinto a otros grupos sociales. Y esaformacin poltica se integra conelementos de carcter espiritual, cuando

al impulso natural de sociabilidad delhombre (causa eficiente del Estado) sele une la idea de un bien superior que setrata de realizar (causa final del Estado)y un poder que encauza los esfuerzoshacia la realizacin de ese bien (laautoridad comn causa formal delEstado)". ]

Para Jorge Jellinek esta consideracinsubjetiva del Estado, no se opone a laobjetiva. sino que sirve para completarlay aclararla: "Determina la realidad delEstado no slo como una realidad fsica,sino como predominantemente psquica,que descansa en relaciones internashumanas". '

En este orden de ideas nos interesa citaral tratadista espaol Francisco Surezquien distingui entre un conglomeradoaccidental de hombres y la autnticacomunidad a lacual slo se llega cuando,esa comunidad est "moralmente uniday ordenada para componer un cuerpomstico".' Con estas palabras se avanzapaulatinamente hacia una explicacinms completa del fenmeno social queconocemos como Estado. Desde aquse empiezan a delinear el orden, laorganizacin y la unin moral comorasgos de la comunidad.

El autor francs, Mauricio Hauriou,parte del concepto de institucin paraexplicar al Estado. Para l existen dostipos de instituciones: las Instituciones

178 RAL RAMIREZ MEDRANO

personas y las Instituciones cosas . Laspr imeras adquieren el carcter depersonas morales como el Estado, lasasociaciones y los sindicatos , las se-gundas son como todas las instituciones,ideas que se propagan en el medio socialpero no engendran una corporacin queles sea propia , un ejemplo de estasinstituciones es el Derecho positivo, queno cuenta con un principio de accin ode empresa sino con un principio delimitacin.

El concepto clsico de institucin queencontramos en el pensamiento del autores el siguiente: "Una Institucin Socialconsiste esencialmente en una ideaobjetiva transformada en una obra socialpor un fundador. idea que recluta ad-hesiones en el medio social y sujeta asa su s~rvicio voluntades subjetivasindefinidamente renovadas" .'

De aeuerdo con Hctor Gonzlez Uribe.la idea objetiva penetra en las relacionessociales a travs de una conciencia sub-jetiva y si no tarda en mostrarse eficaz,atrae a su alrededor simpatas, voca-ciones y concursos: "Y esto ocurri conlos fundadores de la monarqua francesa,Hugo Capero y sus primeros sucesores.Merced a su perseverante habilidad seforma una atmsfera favorable . La ideareal encontr apoyo en el clero; la ideadel Estado, evocacin de la paz romana,benefici las aspiraciones del pueblo ycon ello surgi poderosa y perseverantela institucin monrquica"."

Una vez que la idea del fundador vacobrand o vida propia. recluta ya por smisma adhesiones individuales. Cuandohablamos de una "institucin-persona"como el Estado, sus primeros adherentesson los funcionarios y agentes queaseguran el funcionamiento material yjurd ico de la institucin. Pero tambinse adhieren a ella quiene s sin participaren su funcionamiento aseguran suexistencia social por el asentimiento quele otorgan y la confianza que le depo-sitan.

Siguiendo con este anlisis del Estadocomo institucin, encontramos que unavez que la idea objetiva se convierte enuna obra social, no slo recluta adhe-siones indeterminadas. sino tambinpersona s ciertas y determinadas cuyasvoluntades quedan subordinas al serviciode la Institucin para ase gurar sufuncion amiento. Es as como se esta-blece un poder de gobierno organ izadoque est al servicio de la orden objetivaprimigenia. el cual en un Estado de de-recho se traslada a un orden jurdico fun-damental y de esta forma ya no se tratade una simple fuerza material. sino deun poder de derecho susceptible de crearderechos.

En sntesis, podemos decir que el Estadocomo persona moral que engloba tantoelementos objeti vos como elementossubjeti vos tiene un carcter teleolgicoy dinm ico y a lo largo de su evolucinhistrica se ha ido perfeccionando hastaalcanzar los fundamentos y objetivos que

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hoy conocemos como principios rectoresdel Estado de derecho. Estas precisionesson importantes porque un ente con lascaractersticas que hemos apuntadotiene necesidades bsicas de sub-sistencia sin cuya satisfaccin tiende amorir. Necesidades que se han incre-mentado a lo largo de la experienciahistrica del hombre en sociedad y queaunque mantienen aspectos bsicos.tienen variantes importantes tratndosede cada Estado en particular. Con estonos estamos refiriendo precisamente aaquellos aspectos que debe abarcar unsistema de seguridad nacional, depen-diendo del Estado en particular de quese trate.

Antes del nacimiento del Estado dederecho los principios de seguridadnacional que regan en cualquier estadose limitaban bsicamente a defender suindependencia respecto de otros ymantener la integridad tenitorial '(reflejohacia el exterior del concepto desoberana); as como a preservar supoblacin. Sin embargo, con elnacimiento del Estado de derecho,' laorganizacin humana evolucion ymanteniendo los principios anteriores, seorient hacia el interior del poder degobierno (soberana entendida como elno reconocimiento de un poder igual aldel Estado), trasladndolo hacia nuestracarta fundamental y transformndose enun poder de derecho que no slo recogelos principios de seguridad nacionaloriginales sino que los enriquece contodos aquellos principios econmicos,

polticos, sociales y culturales que sirvende sustento a nuestra actual organizacinpoltica y forman parte importante denuestra identidad nacional.

Abordado de esta manera el conceptode "Estado-nacin". nos otorga unabase slida para entrar al estudio delsistema de seguridad nacional enMxico. Vale decir que cuando ha-blamos de la seguridad nacional lohacemos sobre un sistema dinmico ysiempre perfectible orientado a laproteccin de los intereses vitalesconsagrados en el Estado de derecho.entendido ste ltimo no como la simplepersonificacin jurdico-poltica de lanacin, o como el respeto a las garantasindividuales de las personas, o como unsistema de divisin de poderes, unrgimen representativo y democrtico.o un sistema de controles constitu-cionales o un relevante grupo de garan-tas sociales, sino como un todoarmnico que permite la convivenciaideal del hombre en sociedad y buscasu desarrollo y bienestar.

111. El concepto de seguridadnacional y la Constitucin de 1917

A) Los Planes Nacionales deDesarrollo

Desde nuestro punto de vista, elconcepto de seguridad nacional enMxico parte de principios consagradosen nuestra Constitucin Polftica. Porseguridad nacional se ha entendido en

lro RALRAMfREZ MEDRANO

Mxi co "una condicin permanente,ideal, del ser nacional que se procu ra atravs del conjunto de elementospolticos, econmicos, militares, socialesy culturales que garant iza la soberana,promueve el inters de la nacin, alestrechar las ventanas de vulnerabilidadfrente al exterior y fortalecer loselementos que proporcionan viabilidad,solidez y consistencia al proyectonacional". 'oPor otra parte, al referirse a la segur idadnacional. el Plan Global de Desarrollo1980-1982, seala:

"Dentro de una visin conceptual propiade las condiciones mexican as, la defensade la integridad, la independencia y lasoberana de la nacin se traducen en elmantenimiento de la normatividad cons-tituciohal y el fortalecimiento de las insti-tuciones polticas de Mxico. Losprincipios ideolgicos y la vigencia de lalegalidad son condiciones necesariaspara evitar injerenci as externas directas.en una coyuntura internacional cada vezms compleja y en la que la nicagaranta efectiva de viabilidad nacionalparte de la propia nacin. de su fuerzahistrica, cultural, sus instituciones yposibilidades de desarrollo efectivo".

En el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988, en el punto relativo a la seguridadnacional, establece :

"Mxico por principio, funda su propiaseguridad en la reiteraci n del Derechoy en la prctica de la cooperacin inter-nacional y no en la idea de que la segu-

ridad de una nacin dependa de la afir-macin de su propio poder, a expensasdel de otras. As, nuestra seguridadnacional aumenta no disminuye. con laseguridad de otras naciones. En con-secuencia, convergen en este conceptolas acciones a favor de la paz, el respetoa la autodeterminacin y el rechazo a lapoltica de bloques y de hegemonas".

En el Plan Nacional de Desarrollo 1989-1994, la seguridad nacional es definidade la siguiente forma :

"La seguridad nacional es condicinimprescindible para el mantenimiento delorden soberano. por lo que debe serpreservada tanto en el mbito internocomo en el de las relaciones interna-cionales, con base en la concertacininterna y la negociacin externa. En am-bos casos el denominador comn es elrespeto al estado de derecho y a los prin-cipios que ste repre senta" . 11

"La seguridad nacional es un bien inva-luable de nuestra sociedad y se entiendecomo la condici n permanente de paz,libertad y justicia social que dentro delmarco del Derecho, procuran pueblo ygobierno; su conservacin implica elequilibrio dinmico de los intereses delos diversos sectores de la poblacinpara el logro de objetivos nacionales,garantizando la integridad territorial y elejercicio pleno de la soberana e indepen-dencia". 12

Finalmente en el Plan Nacional deDesarrollo 1995-2000, no se realiza una

REVISTA DE ADMINISTRACIN P(IBLlCA \8\

definicin especfica de la seguridad na-cional, sin embargo. plasma su conceptosobre este tema dentro del objetivo dela nacin de preservar su soberana. conlo que se enriquecen las definiciones deJos planes anteriores, las cuales resumende manera precisa los elementos queintegran el concepto que los mexicanosle hemos dado a nuestra seguridadnacional.

B) Objetivos NacionalesPermanentes

Como sealamos, nuestro concepto deseguridad nacional se basa en nuestraConstitucinPoltica.lacual recoge loquedoctrinariamente se conoce como losobjetivos nacionales permanentes de unEstado. "Si se acepta que los valores desoberana e independencia, de demo-cracia y justicia social, de seguridad ydesarrollo son inalienables, se podr ana-lizar que todos ellos han servido paraorientar y fundamentar la poltica de M-xico, dentro y fuera de sus fronteras. Elloen lo externo, le han validado el recono-cimiento de la comunidad internacionaly,en lo interno,lehan permitidoseguir desa-rrollndose como nacin..". l'

Con base en lo anterior podemos decirque los objetivos nacionales permanen-tes solo pueden identificarse por mediode un anlisis de nuestra ConstitucinPoltica. Un anlisis de esta naturalezanos permite observar en primer trminoelementos del Estado mexicano que

como vimos en el captulo anterior soninherentes a su formacin. As tenemosque nuestra Constitucin seala comoelementos del Estado mexicano a supoblacin, los lmites de su territorionacional y los elementos de origen yejercicio del poder soberano. todos estosson elementos esenciales del Estadomexicano, cuya preservacin y fortale-cimiento constituyen objetivos nacionalespermanentes. Efectivamente, preservary mantener la soberana nacional,conservar la integridad territorial y supoblacin, as como fortalecer su unidadson principios bsicos de supervivenciadel Estado. son inherentes al nacimientoy viabilidad de cualquier Estado, co-brando mayor relevancia en el Estadode derecho y por lo tanto son objetivosnacionales permanentes e inmutablesque constituyen la base del proyectonacional.

Nuestra evolucin social nos hapermitido alcanzar reglas de convivenciams avanzadas que no por ser degeneracin posterior a los principiosenunciados en el prrafo que antecededejan de ser importantes para la vida denuestro "Estado-nacin". Alcanzar yperfeccionar un Estado de derecho yuna forma de gobierno republicana,representativa, democrtica y federal,cost mucho a los mexicanos yconstituye 1II1O de los fundamentos delpacto de convivencia armnica que nosrige, por lo que su conservacin ymejoramiento es una aspiracin nacionaly por lo tanto un objetivo nacional

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permanente objeto de tutela del sistemade seguridad nacional; al igual que laplena vigencia de las libertades y ladignidad de los individuos consagradasen la Constitucin, la cual es otra de lasreglas de convivencia alcanzadas por lassociedades contemporneas y que tuvosu gnesis en la Declaracin Universalde los Derechos del Hombre y delCiudadano."

De una generacin distinta" podemossealar a los derechos sociales yeconmicos que se encuentran consa-grados en nuestra Constitucin. Estosprincipios consagran la aspiracin denuestro pueblo al desarrollo econmicoy la justicia social y constituyen por lotanto objetivos nacionales permanentescon lo~ que se perfecciona el proyectonacional. En este punto hay que tenerpresente que son producto de la primerarevolucin social del siglo XX y queforman parte de la base del pacto socialbajo el cual vivimos ahora losmexicanos.

En este contexto se puede mencionarque "si se parte del principio de que elorden jurdico establece las bases paraque la gestin gubernamental promuevael avance social del pueblo y lasuperacin de todas las medidas queimpliquen inseguridad y desigualdad,podr observarse que la compatibilidadde Jos principios de justicia y libertadestn previstos en la ConstitucinGeneral". 16

Todos estos principios y aspiracionesplasmados en nuestro texto constitu-cional forman los objetivos nacionalespermanentes que tutelan el sistema deseguridad nacional mexicana, los cualesson la preservacin y fortalecimiento denuestra soberana. la integridad denuestro territorio, la unidad de nuestrapoblacin, la vigencia del rgimen delibertades individuales y sociales, unsistema de gobierno democrticorepublicano y principios de desarrollo dela poblacin y de justicia social. Sinembargo no fueron capricho delconstituyente de 1917, sino el resultadode un proceso de definicin , evolucin ymadurez poltica de nuestra organizacinsocial, alcanzada en diversas circuns-tancias histricas en los cuales algunasveces estuvimos a punto de perdernuestro "ser nacional". Y es aqu dondevale la pena hacer un apunte sobre unoms de los objetivos nacionales que sepersiguen en nuestro proyecto nacional :mantener la paz social. Este conceptode alguna manera sintetiza a Josanteriores y puede decirse que ser unaconsecuencia necesaria del grado deperfeccionamiento que se alcance en elmantenimiento de los principios fun-damentales y las aspiraciones consa-gradas en el pacto social representadopor nuestro texto constitucional.

"Preservar las instituciones y mantenerla paz interna han sido imperativos de

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sohrevivencia para el Estado y, laadecuacin y modernizacin de suaparato gubernamental, se realiza conla participacin de gobierno y gober-nados; resolviendo diferencias internas,satisfaciendo demandas nacionales,participando activamente en el exteriory protegiendo a la nacin de cualquieramenaza";"

IV.- Evolucin HistricoConstitucional del Estado mexicanoy los Principios de seguridadnacional"

La preservacin y fortalecimiento denuestra soberana, la integridad denuestro territorio, la unidad de nuestrapoblacin y la consolidacin de unsistema equilibrado de gobierno quepermita alcanzar y mantener la pazsocial entre los mexicanos, son losobjetivos nacionales que se encuentranplasmados en nuestro texto consti-tucional vigente y como veremos msadelante, son producto de la evolucinhistrica de nuestra nacin. Nuestroproyecto histrico se ha visto impulsadopor diversas circunstancias, riesgos yamenazas, tanto de naturaleza internacomo externa, las cuales han acom-paado a nuestro pas desde sunacimiento."

Con el proceso de mestizaje se empiezana gestar las races de la nacin mexi-cana. Desde los primeros intentos inde-pendentistas nacen en nuestro pas no

slo las corrientes que a lo largo de suhistoria han intentado imponer unproyecto nacional legitimado con surespectivo documento constitucional;sino que un anlisis ms profundo denuestra historia nos permite observarque a la par de las corrientes liberales yconservadoras. se fueron gestando apartir de nuestro movimiento deindependencia. dos vas para construirnuestra nacin. determinar sus fines ysalvaguardarlos. De esta maneracorresponde al movimiento socialencabezado por lderes populares,constituir al pueblo en un verdaderofactor real de poder que imponecondiciones de convivencia social y escapaz de plasmarlas en documentosfundamentales como la ConstitucinPoltica de 19l7. Esta Constitucin denuestro "Estado-nacin", definitiva-mente ha consagrado la evolucin de losprincipios de seguridad nacional y les hadado el matiz que hoy conocemos.

Sin embargo. a pesar de las distintascorrientes de pensamiento que apa-recieron en nuestro pas a partir de suindependencia. ha existido un consensofundamental en torno a la naturaleza delos objetivos que deban plantearse,alcanzarse y protegerse para garantizarla viabilidad histrica de nuestra nacin.Si bien es cierto que entre liberales yconservadores existieron diferencias encuanto al matiz de los objetivosnacionales, tambin lo es que durantenuestra evolucin constitucionalprevaleci el preservar y fortalecer la

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soberana, mantener la integridadterritorial y proteger la poblacin delEstado. En ese sentido se puede decirque, no obstante las diferencias ideol-gicas de las corrientes de poder quesurgieron en el Mxico independiente,los valores y aspiraciones que seimpulsaron y plasmaron en distintostextos fundamentales de nuestra historia,corresponden en esencia, a los objetivosnacionales permanentes que hoy man-tenemos.

La evolucin de nuestras aspiracioneshistricas puede apreciarse en losdiversos textos constitucionales y leyesfundamentales en los que se plasm sutestimonio. As. tenemos que desde elBando de Hidalgo se hace el primerplanteamiento de soberana nacional, alabolir el'sellado real; lineamiento que seperfecciona en el texto de "Sentimientosde la nacin" donde se establece elprincipio de soberana popular, conceptoque prevalece hasta nuestros das.

De igual forma, se presenta en el "Bandode Hidalgo" la primera directiva dedemocracia y justicia social al abolir laesclavitud. Esta lnea de pensamiento laretoma el nacionalismo popular deMorelos y Guerrero, para continuar atravs de nuestra historia hastaconvertirse en lo que hoyes el rgimende libertades y garantas que consagranuestra Constitucin.

Por otra parte, la divisin de poderes,un rgimen de libertades individuales y

la eleccin de representantes, soninstituciones que se empiezan a perfilaren los "Elementos Constitucionales" deRayn y que se perfeccionan con eltiempo hasta tomar la forma que hoyconocemos.

Por lo anterior. a efecto de darle mayorprofundidad a la identificacin de losobjetivos nacionales permanentesconsagrados en la Constitucinmexicana, es importante hacer unrepaso histrico de cmo han venidoevolucionando esos principios ypreceptos a lo largo de la historianacional, en los textos que han recogidoel pensamiento poltico,jurdico y socialque en un momento determinado hatenido trascendencia y vigencia culturalrelevante en nuestro pas.

A) La Representacin delAyuntamiento de Mxico

En 1808,Carlos IV, con motivodel motnde Aranjuez, abdic a favor de su hijoFernando VII. En ese mismo aoFernando VII se va al exilio y deja eltrono de Espaa en manos de Napolen.Ante esta situacin se gener el primerintento de autonoma poltica enca-bezado por Francisco Primo de Verdad,quien en un documento conocido comola "Representacin del AyuntamientodeMxico" plasma la aspiracin de eman-cipacin de los criollos basada en la ideade la soberana del pueblo en ausenciay en nombre del rey cautivo para crearuna Junta del Reino presidida por el

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virrey, por lo que Iturrigaray los apoya.Es ste el primer intento de acceder ala independencia, por conducto de uncongreso de ayuntamientos que nolograron realizar.

B) El Bando de Hidalgo

Vedado el camino de la autonomapoltica por la va de un CongresoNacional, la opcin fue la va armadaencauzada por el levantamiento deHidalgo.") En principio el levantamientode 1810 no fue en contra de Espaa,sino en contra del mal gobierno en laNueva Espaa y de esta manera,cuando Hidalgo llama a las masas aapoyar la insurreccin, le imprime unatendencia popular al movimiento. Eneste contexto, Hidalgo promulg el 6 denoviembre de 1810 un Bando que reflejael carcter popular del movimiento y queestablece:

"1.- Que todos los dueos de esclavosdebern darles la libertad dentro deltrmino de diez das, so pena de muerte,la que se les aplicar por trasgresin deeste artculo."2.- Que cese para lo sucesivo lacontribucin de tributos, respecto de lascastas que lo pagaban, y toda exaccinque los indios se les exiga."3.- Que en todos los negocios judiciales,documentos, escrituras y actuaciones sehaga uso del papel comn, quedandoabolido el del sellado".

En estricto sentido no podra consi-derarse a Hidalgo como republicano, sin

embargo, en este documento se empie-zan a perfilar los principios y ohjcto detutela de nuestra seguridad nacional. yaque al abolir el uso del papel sellado serestringe sustancialmente la potestadsoberana de Espaa y se acta dentrodel marco de un espritu republicano,democrtico y soberano que posterior-mente se consolidar con la consagra-cin de los principios de libertad,igualdad y dignidad de las personas. Noobstante que existe divisin de opinionesal respecto. nosotros consideramos quelos planteamientos del Bando de Hidalgoconstituyen la gnesis del esprituconstitucional mexicano y son un reflejode la vocacin republicana de nuestropueblo, ya que restringe el poder de lamonarqua sobre la vida civil de las per-sonas y deja ese poder de formalizacinde actos jurdicos en manos de lasfuerzas cvicas del pas. Tal vez. cuandose emiti el Bando, el mismo Hidalgo nopoda prever la trascendencia yproyeccin histrica del planteamientoque haca. Sin embargo, consideramosque el texto que expidi en 1810constituye el antecedente ms remotodel espritu republicano de nuestropueblo, el cual se mantiene vigente enla actualidad.

C) El emcntos Constitucionales deRuvon

En 1811 Ignacio Lpez Rayn elaboraun proyecto de Constitucin compuestode 3R artculos. Hasta este momentoaun no se definen con claridad y pre-cisin los objetivos de quienes dirigen el

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levantamiento armado. Es hasta queMorelos toma la direccin del movi-miento cuando se deslindan con claridadlos planteamientos de soberan a eindependencia. A pesar de eso. nosotrosencontramos que estas ideas se em-piezan a perfilar con los planteamientosde autonoma poltica de Hidalgo yRayn, por lo que consideramos que enel documento emitido por este ltimo semantiene presente la idea de soberanay la defensa del territorio, introduciendo,adems, principios propios de las co-rrientes intelectuales de ese tiempocomo la divisin de poderes y eleccinde representantes, un rgimen delibertades que mantiene la abolicin dela esclavitud, as como el respeto a laslibertades de imprenta y trabajo .

'O) Sentim ientos de la Nacin

Al restablecerse el autoritarismo en laNue va Espaa -al haber sido sus-pendida la Constitucin de C diz-,diversas fuerzas decidieron unirse a JosMar a Morelos, quien junto con susseguido res luch contra la s tropasvirreinales en 1812 y 1813.Morelos con voc a un Congreso deAnhuac que se estableci el 14 deseptiembre de 1813, integrado por distin-guidos intelectuales. Dicho Congresosesion en Chilpancingo aproximada-mente cuatro me se s . En la sesininaugural dio lectura a 23 puntos,denominados " Sent imientos de laNacin" .

Los temas principales de "Sentimientos

de la Naci n ", fundamentales paraconfigurar los objetivos de tutela de unsistema de seguridad nacional que seinc orporan a nuestro espritu cons-titucional, son:

Libertad e independencia de Es-paa.La soberana dimana del pueblo yes depositada en el Supremo Con-greso Nacional Americano.Forma de gobierno: liberal.La no intromisi n de naciones ex-tranjeras.Abolicin de la esclavitud

Este documento constituye uno de losreflejos ms claros del espritu cons-titucional mexicano. Es un documentopropositivo con una serie de reflexionespolticas y sociales que Morelos seplante a y que habran de servir comohil o co nduc tor de los trabajos delCongreso de Anhuac. Se trata de undocumento histrico justamente por elmomento en el que surge, por las ideasque logra recoger de muchas partes delmundo y por la eficacia con la quepermea en el movimiento insurgente.Adems de su gran valor histrico tieneuna enorme belleza intelectual y unaevidente trascendencia poltica yhumanista. Su vigencia actual es in-discutible porque a pesar de que hemoslogrado nuevas instituciones jurdicas ypolticas, ladinmica de nuestra sociedadexige a cada momento ms y mejoresinstrumentos de convivencia, inspiradosen el espritu constituci onal recogido enlos "Sentimientos de la Nacin" .

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E) Constitucin de Apatzingn

El 6 de noviembre el Congreso deAnhuac hizo constar en un actasolemne la declaracin de independen-cia, de acuerdo con esta acta se declar:"rota para siempre jams y disuelta ladependencia del trono espaol".

Posteriormente, la presin de las tropasvirreinales oblig al Congreso deAnbuac a buir dc las tropas del virrey;en ese periplo se prepar el proyecto deConstitucin que fue sancionada enApatzingn el 22 de octubre de 1814conel ttulo "Decreto Constitucional para laLibertad de la Amrica Mexicana".

Los puntos trascendentales que laConstitucin de Apatzingn de 1814estableci fueron:

Libertad e independencia de Es-paa.La soberana reside en el pueblo.El ejercicio de la soberana resideen el Congreso.La leyes la expresin de la voluntadgeneral.La felicidad de los ciudadanosconsiste en el goce de igualdad,seguridad, propiedad y libertad.La forma de gobierno deba serrepublicano, centralista y dividido entres poderes: Ejecutivo, del queseran titulares tres presidentes -tri-unvirato-; Legislativo, compuestopor diecisiete diputados y elJudicial,representado por el SupremoTribunal.

Este texto careci de vigencia prctica.Aun cuando fueron designados lostitulares de los tres poderes que institua,las circunstancias impidieron su actua-cin normal. A pesar de no ser vigente,debido a las condiciones polticas ysociales que imperaban en ese rno-mento.los postulados fundamentales dela Constitucin de Apatzingn han tras-cendido y de alguna manera rigen la vidaconstitucional de nuestro pas.

F) La Constitucin de 1824 21

En Espaa, en 1820 se restuhlece laConstitucin de Cdiz, debido al triunfode las fuerzas liberales. Como reaccinen la Nueva Espaa se impidi, medianteel Plan de la Profesa, la aplicacin dedicha Constitucin. Este Plan sostenaque mientras el rey de Espaa estuvieseoprimido por los revolucionarios. suvirrey en la Nueva Espaa debagobernar con independencia de Espaay con apoyo en las Leyes de Indias.

El comandante general e intendente dela provincia de Veracruz, Jos Dvila,se vio obligado a proclamar el ordenconstitucional en la misma, por lo queen Mxico el 31 de mayo se declarrestablecida la Constitucin de Cdiz.

Los efectos de la restauracin de laConstitucin de Cdiz consistieron ensuscitar la discusin pblica, laexpresinde los sentimientos y las esperanzas detodas las clases de la sociedad esti-muladas por la ideologa de cambio.

188 RAL RAMREZ MEDRANO

La ejecucin de dichos propsitos se laencomendaron los criollos ricos y el altoclero, al jefe militar Agustn de Iturbide,quien pact con los jefes insurgentes suadhesin a l.

En este contexto "diplomtico"; Iturbidefirma con Guerrero, el Plan de Iguala(24 de febrero de 182 1), el cual seratifica por el virrey O'Donoj mediantelos Tratados de Crdoba (24 de febrerode 1824),

As, la consumacin de la independenciase produce el 27 de septiembre de 1821;otorgndose el poder pblico a la JuntaProvisional Gubernativa, integrada por38 personas nombradas por Iturbide,cuyas atribuciones eran elegir al Con-.greso encargado de elaborar la Cons-titucin,Poltica,"

El Congreso se instal el 24 de febrerode 1822, el cual se eligi como monarcaa Agustn de Iturbide, quien se coronel 19 de mayo de 1822; pero el 31 deoctubre de ese mismo ao se disuelveel Congreso y en su lugar funcion laJunta Nacional Constituyente.

En 1823, en una segunda etapa delCongreso, adopta una forma de gobiernorepublicano y se designa al SupremoPoder Ejecutivo; as mismo se elaborauna Constitucin, en donde privaron doscorrientes polticas: la federalista y lacentralista. La Constitucin Federal de1824 consta de siete captulos, sub-divididos en secciones y de 17 Ipreceptos. " ,

Desarrolla como puntos principales:

Da vida al federalismo -reunin deestados libres y autnomos.Forma de gobierno: repblica,representativa, popular, federal.Divisin de Poderes en Ejecutivo,Legislativo y Judicial.Obligacin de los estados deconservar la primaca del ordenconstitucional federal.Prohibiciones a los estados decelebrar transacciones con po-tencias extranjeras, ni declararles laguerra.

G) Las Siete Leyes.

Desde la etapa previa a la independencianacional se gestaron dos corrientespolticas: la federalista-republicana y lacentralista-monrquica. Iturbide fuecapaz de conciliar sus intereses ycaminar con ellos hasta la indepen-dencia, pero poco a poco las alianzasfueron perdiendo fuerza e inclusoprovocaron su cada. Con la Constitucinde 1824 se acentan las diferenciasentre ambas fuerzas polticas, debido aldefectuoso sistema de eleccin presi-dencial instituido.

De 1827 a 1835, hubo un movimientopresidencialista ideolgico fuerteapoyado por Santa Anna, se deteriorael rgimen federal y se auspicia el triunfodel constitucionalismo centralista.

REVlSTA DEADMINISTRAClN PLrBUCA 189

En 1835 el Congreso Federal se renee integrado en su mayora por cen-tralistas se atribuye facultades de poderconstituyente y el 23 de octubre de esemismo ao aprueba el Proyecto deBases para la nueva Constitucin.

Este Proyecto es conocido como lasSiete Leyes, la primera promulgada endiciembre de 1835, la segunda en abrilde 1836 y las cinco restantes endiciembre de 1836; su vigencia comonorma suprema es de gran trascendenciapara la historia poltica y constitucionaldel pas, ya que refleja la lucha que, sobretodo en el campo ideolgico, libraban lasfuerzas ms importantes de la nacin.Su contexto histrico est enmarcadopor la rebelin de Texas y Yucatn, perouno de los aspectos ms importantes deeste documento es que, fuera decualquier juicio de valor respecto de lasideas que sustentahan las fuerzaspolticas en conflicto, demuestra al igualque los dems textos fundamentales, elinters de formar una nacin bajo lascondiciones que en ese momentoexistan.

En sustancia "Las Siete Leyes" reco-ganlos siguientes principios:

Primera Ley: formada por 15 artculos,destaca:

Respeto a las garantas individuales.Obligacin de los mexicanos dedefender la patria y coadyuvar en

el restablecimiento del ordenpblico.Defensa de la soberana.

Segunda Lev: integrada por 23artculos. principalmente:

Organizacin del gobierno: SupremoPoder Conservador.Divisin de poderes.

Tercera Le v: compuesta por 58preceptos, en los que se reglamenta elPoder Legislativo:

Facultades del Congreso: autorizaral Ejecutivo los emprstitos, aprohartratados que celebre el Ejecutivo conpotencias extranjeras.Defensa de la soberana territorial.

Cuarta Ley: constituida por 34 artculosreferentes al Poder Ejecutivo Individual.

Defensa de la soberana y obligacinde guardar la Constitucin.Defensa de la soberana territorial.Cuidar la no intromisin deextranjeros.

Quinta Ley: compuesta de 51 artculos,en los que se reglamentan las funcionesdel Poder Judicial.

Aplicacin de la justicia.

Sexta Ley: organizada en 31 artculosdedicados a la Divisin Territorial.

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Sptima Ley: integrada por 6 artculos,que tratan sobre el principio de vigilanciade la aplicacin de las normas consti-tucionales.

i!) Las Bases Orgnicas de 1843

Despus de j uradas las Siete Leyes, elin tento de est ablecer un gobiernocentra lis ta caus cris is en variasregione s del pas. El cont exto inter-nacional era de presin. Desde 1836 semanifiestan las intenciones separatistasde Tex as. en 1838 se enfrenta unaguerra con Francia. Para 1841 Inglaterrareconoce la independencia de Texas yEstados Unidos acepta su anexin en1845. En 1847 nuestro pas se encuentraenfrascado en una guerra con lo s.:.stado~ Unidos de Norteamrica.

En este ambiente de crisis en todo elpas y de pugna intelectual entre grupospolticos, se instala, tras una eleccin, elCongreso de 1842, integrado en sumayorfapor diputados liberales. La laborde es te Congres o fue formular unproyecto de Constitucin, el cual no cul-min en virtud a que el gobierno -SantaAnn a, Pre sidente y Ni cols BravoVicepresidente- orden la disolucin delCongreso y la reunin de una Junta deNotables para que formulara nuev asBases Constitutivas de la nacin.

El 12 de juni o de 1843 se aprob elnuevo estatuto constitucional: Las Basesde Organizacin Poltica de la RepblicaMexicana, que se compone de lI ttulos

y 202 artculos. que entraran en vigor ell de enero de 1844.

En dicho documento se exaltan [ossiguientes principios:

La nacin est organizada en unaRepblica centralista.Divisin de Poderes: Legislativo,Ejecutivo y Judicial.Desarrolla ampliamente el respetoa las garantas individuales.Facultades del Congreso y de lasCmaras de Diputados y Sena-dores ,Aplicacin de la Justicia .Defensa de la soberana.

1) Acta de Reformas de 1847

Ante la derrot a del ejrcito mexicanodurante la invasin norteamericana de1847, despus de las batallas de Molinodel Rey y Chapultepec, Santa Annaabandon la ciudad y renunci al Eje-cutivo. El Presidente de la SupremaCorte de Just icia, Manuel de la Pea yPe a , as umi la Pre sidencia de larepblica y negoci la paz con losEstados Unidos de Amrica.

En este contexto, en 1846 se convoca aun Congreso que inicia sus sesiones el6de diciembre del mismo ao. El 21 demayo de 1847 el Congreso sanciona elActa de Reformas a la Constitucin de1824, "Acta Constitutiva y de Re-formas", en la que se acentu:

REVISTA DEADM1NISTRAC1()N PllBlJCI\ 191

Divisin del poder pblico:Legislativo, Ejecutivo y Judicial.Respeto a las garantas individuales.Vigilancia de la Constitucin,mediante un control poltico yjudicial.Defensa de la soberana.

J) La Constitucin de 1857 u

Con el restablecimiento de la Cons-titucin de 1824, mediante el ActaConstitutiva y de Reformas de 1847 ycon la firma del Tratado de Guadalupe,que puso fin a la Guerra de EstadosUnidos a Mxico (1848), el PoderEjecutivo se debilita.

Se dan nuevas luchas, y Antonio Lpezde Santa Anna en 1853, al asumir elpoder, comienza a publicar una serie dedecretos encaminados a la dictadura, porlo que las funciones del Poder Ejecutivocomienzan a convertirse en centralistas.

El contexto social y poltico que ca-racteriza esta poca es la pugnaideolgica entre conservadores yliberales." El General Juan Alvarezlanza el Plan de Ayutla de 1854, el cualpoco a poco consolida el apoyo de ra-dicales y moderados de todas lasregiones del pas, hasta lograr la huidade Santa Anna y establecer laConstitucin de 1857.26

La Constitucin de 1857 fue jurada el 5de febrero y se promulg con todasolemnidad el 11 de marzo. Est in-

tegrada por ocho ttulos y 120 preceptos,enfatiza:

Respeto a las garantas individuales.Suspensin de garantas.Defensa de la soberana territorialy obligacin de pertenecer a laGuardia Nacional.Forma de Gobierno: repblica.representativa. dcmocr ic a yfederal.Facultades del Congreso.Facultades del Ejecutivo.Aplicacin de la justicia.Prohibiciones y obligaciones de lasentidades federativas.Vigilancia de la constitucionalidad

K) La Constitucion de 1917

La Rcvolucin de 1910 es el un-tecedcntc histrico inmediato de la CartaMagna vigente, promulgada el 5 defebrero de 1917 en la ciudad deQuertaro. El levantamiento armado seorigin contra el porfiriato. El mo-vimiento social que lo derroc tuvo uncarcter social, agrario. democrtico,popular y jurdico. Esta revolucin exigademocracia poltica: as como undesarrollo nacional en el mbitoeconmico. social y cultural.

Durante el porfiriato se mantuvo la paz,pero el gobierno recurri a la represina fin de conservar la estabilidad, eldesarrollo econmico mediante capitalextranjero y la prosperidad de las

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haciendas. En virtud a estos factoresde opresin, los gru pos socia les seorganizan y manifiestan en contra delgobierno. La promesa de dejar el poder,la invitacin a formar un partid o deoposicin y el resultado de la eleccin,inici la Revolucin encabezada por elcandidato perdedor Francisco l. Madero.

El 25 de mayo de 1911, Daz abandonala presidencia y se hace cargo del poderFrancisco Len de la Barra, quien essustituido por Francisco l. Madero.Depuesto Madero y usurpado el Ejc-cutivo por Victoriano Huerta, el 26 demarzo de 1913, el gobernador de Coa-huila, Venustiano Carranza proclama elPlan de Guadalupe, el cual tena comofinalidad desconocer a Huerta y nom-brar se Jefe del Ej rcito Co nst itu-

.cionalista.

En septiembre de 1916 se convoca alCongreso Constituyente, cuya tarea erareformar la Constitucin de 1857: sinembargo, de los trabajos del Constitu-yente eman una nueva Cons titucin,promulgada el 5 de febrero de 1917.

La Constitucin Poltica de los EstadosUnidos Mexicanos de 1917 , regul aprincipios que inspiran un sistema deseguridad nacional, los cuaJes surgen delos conceptos e ideales en los que sefun dam en ta el desarrollo naci onalintegral de Mxico."

El de sarrollo nacional integral semanifiesta en lo externo -se fortalece la

soberana, se parti cip a en tratad os yconvenciones de cualquier naturaleza enlo i

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