Memorias Cumbre Social y Política 2009viva.org.co/publicaciones/memorias/files/memorias...

1

Memorias Cumbre Socialy Política 2009

2 Memorias Cumbre Social y Política 2009

© 1ra edición: julio de 2010Memorias Cumbre Social y Política 2009Coordinación editorial: Martha Yaneth Sandoval SalazarCorrección de estilo: Myriam Garzón VargasDiseño y armada electrónica: Álvaro Ortiz Ramos

ISBN: 978 - 958 - 675 - 046 - 2Edición: Corporación Viva la CiudadaníaImpresión: Impresol EdicionesCalle 78 N° 29B - 44 / PBX 2508244

3

IntroducciónLa Cumbre Social y Política:una agenda conjunta de la sociedad civil

Fortalecer la descentralización: el gran retoFabio E. Velásquez C.

Reximen político, reelección presidencial yconcentración del poder en ColombiaDEJUSTICIA

Anexos

La vía ciudadana hacia la paz: aportes a unapolítica de construcción de paz 2010 – 2020Camilo González Posso – INDEPAZ

Lineamientos para una política pública garantistade los derechos de las víctimas

El referendo y la reelección presidencialClara Rocío Rodríguez P.

Contenido

Pág. 7

Pág. 11

Pág. 23

Pág. 33

Pág. 43

Pág. 71

Pág. 101


La reforma política del gobierno ni castigani previene la toma criminal de la políticaClaudia López

Propuestas de la CUT para reactivarla economía y el empleo

Una política de exclusión sistemáticaEscuela Nacional Sindical

¿Cambios en el modelo económico?Ricardo Bonilla González

Trabajo decente, vida digna para las mujeresDepartamento de la Mujer, CUT

Viagra para levantar... el empleoGermán González

Renta básica para Colombia una opción ante la desigualdadJaime Alberto Rendón Acevedo

Elementos mínimos de un modelo rural incluyente y de una política de restitución de los bienes usurpados a las víctimasYamile Salinas Abdala

La agenda internacional de ColombiaRubén Sánchez David

Resumen General Mesas de Trabajo

Mesas 1 y 12: Equilibrio de poderesy reelección presidencial

Mesa 2: Paz y Conflicto

Mesa 3. Crisis y Modelo Económico

Mesa 4. Empleo e Ingresos Dignos

Mesa5: Seguridad Social

Pág. 125

Pág. 129

Pág. 137

Pág. 159

Pág. 189

Pág. 209

Pág. 213

Pág. 239

Pág. 265

Pág. 281

Pág. 283

Pág. 287

Pág. 291

Pág. 295

Pág. 301

5

Mesa 6: Descentralización

Mesa 7: Asuntos Agrarios

Mesa 8: Medio Ambiental

Mesa 9: Víctimas

Mesa 10: Servicios Públicos

Mesa 11: Jóvenes

Mesa 13: Ilegalidad y Política

Mesa 14: Agenda Internacional

Transversales a todos los temas (Repiten en todos)

Pág. 305

Pág. 311

Pág. 315

Pág. 321

Pág. 329

Pág. 335

Pág. 341

Pág. 345

Pág. 351

7

Frente a una Colombia en la cual las victimas del desplazamiento forzado no cuentan con una política pública adecuada, para atender a 2.7 millones de desplazados según las propias cifras oficiales, donde los falsos positivos signi-ficaron cerca de 1300 casos de jóvenes de ambos sexos, pertenecientes prin-cipalmente a sectores populares, que fueron reclutados con engaños y luego fueron asesinados por miembros de las fuerzas armadas y presentados como integrantes de bandas criminales, una Colombia en la que pese al crecimiento de la economía (en los últimos 8 años, la tasa de crecimiento de la economía en promedio fue del 4.59%) en el país el 46% de la población es pobre, y aun-que no se pueden comparar con años inmediatamente anteriores, es preocu-pante la situación en el campo en el cual la pobreza es de 65,2% y aún más el aumento de la población en situación de indigencia, mientras en 2002 esta representaba el 15,7% en 2008 se incrementa a 17,8%. Estas cifras ubican al país entre los peores de América Latina; en efecto, mientras en la Región el promedio de los pobres en zonas urbanas es de 29,8% para Colombia es de 39,8%. El modelo es concentrador y no es redistributivo. La tasa de concentra-ción medida por el coeficiente de GINI que era de 0,576 para 1999 fue para el año 2008 de 0.59% y de las grandes economías de la región Colombia junto con México y con Brasil son de las economías de mayor concentración de la

una agenda conjunta de la sociedad civil

Introducción

La Cumbre Social y Política:


renta y de la riqueza. De acuerdo con el gubernamental Instituto Geográfico Agustín Codazzi, 2.428 propietarios, poseen 44 millones de hectáreas equiva-lentes 53.5% de la tierra. Y al mismo tiempo, 1.3 millones de propietarios que corresponden al 35.8% poseen 345 mil hectáreas, o sea, el 0.42% del total de la tierra productiva, tales propietarios tienen menos de una hectárea.

Otro gran problema asociado a la concentración del ingreso tiene que ver con la precarización del empleo y la disminución de los ingresos reales de los trabajadores. Actualmente más de tres millones de colombianos y colombianas se encuentran desempleados. Pero además aumenta la informalidad. Frente a esta situación la política ha consistido en precarizar las condiciones laborales. En los últimos 20 años se han realizado dos reformas laborales que afecta-ron los ingresos de los trabajadores, el resultado ha sido la disminución de la participación de los ingresos para los trabajadores que han ido a parar a los grandes conglomerados económicos y financieros.

Ante esta situación, el rol de los movimientos y organizaciones sociales en la generación de propuestas alternativas, de cara a las transformaciones que el país necesita, adquiere una importancia aún mayor, toda vez que la Colombia de hoy, evidencia la urgente necesidad de propugnar por un Acuerdo progra-mático de los diversos sectores sociales, económicos y políticos, que promue-va propuestas en respuesta a la desalentadora situación económica, política y social del país.

Es por ello, que organizaciones sociales, plataformas, sindicatos, coopera-tivas, ONGs, iglesias, centros académicos, organizaciones indígenas, organi-zaciones afrocolombianas, organizaciones de mujeres, campesinas etc., con-vocaron a la Cumbre Social y Política, concebida como un proceso político de cara hacia otra Colombia sobre la base de cuatro importantes objetivos:

• Construir e instalar en el país una agenda social, económica y política• Generar deliberación pública alrededor de los temas de la Agenda País• Promover la articulación social alrededor a la Agenda País• Movilizar social y políticamente la Agenda País

Para el logro de estos objetivos, se realizaron diversas mesas temáticas previas a la Cumbre en las que se discutieron los temas: Ingresos, Empleo, Ambiental, Asuntos Agrarios, Descentralización, Equilibrio de Poderes, Modelo económico, Política de Paz y agenda Internacional, de igual forma se realiza-ron Cumbres departamentales en Antioquia, Santander, Valle, Cauca, Bogotá, Boyacá, Sucre, Barranquilla, Manizales entre otras.

9

El resultado del trabajo colectivo y deliberatorio de las mesa temáticas y cumbres departamentales confluyó en la Cumbre Social y política Nacional que se realizó en la Universidad de la Salle los días 20, 21 y 22 de agosto de 2009 a la cual asistieron 1.100 hombres y mujeres de todo el país y sesionaron durante los tres días en trece mesas temáticas sobre las propuestas para el país en los siguientes temas:

Equilibrio de poderes

Paz y conflicto

Crisis y modelo económico

Empleo e ingresos dignos

Seguridad social

Descentralización

Asuntos agrarios

Medio ambiente

Victimas

Servicios públicos

Jóvenes

Reelección

Ilegalidad y política

Agenda internacional

Justamente, en este libro se compilan algunas de las propuestas que en los escenarios previos a la Cumbre Social y Política sobre los diversos temas fueron deliberados públicamente. Así mismo, este libro presenta a la sociedad colombiana las conclusiones de los tres días de deliberación, la cual sobre el reconocimiento de la diferencia, culminó con las propuestas de una agenda para el país de cara a otra economía, otra política, otra democracia sobre la base de la justicia y la equidad.

La sociedad, la economía y el Estado serán en sus instituciones, lo que los colombianos y colombianas anhelemos… el cambio que el país necesita es un compromiso de todos y todas… somos más y no nos hemos dado cuenta.

OrganizaciOnes cOnvOcantes

Central Unitaria de Trabajadores – CUT, Confederación de Trabajadores de Colombia – CTC, Confederación General de Trabajadores – CGT, Confederación de Pensionados de Colombia, Corporación Viva la Ciudadanía, Gran Coalición Democrática, Organización Nacional Indígena de Colombia – ONIC, MINGA Social y Comunitaria, Federación Colombiana de Educadores – FECODE, Facultad de Economía, Centro de Investigaciones para el Desarrollo – CID, Universi-dad Nacional de Colombia; CIJUS, Justicia Global, Congreso Visible, Universidad de Los Andes, Facultad de Ciencia Política, Gobierno y Relaciones Internacionales, Universidad del Rosario; Facultad de Ciencias Económicas y Sociales y Centro Transdisciplinario para la Alternatividad


al Desarrollo – Universidad de la Salle; Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano, Instituto de Paz, Universidad Distrital Francisco José de Caldas; Facultad de Sociología, Universidad Santo Tomas; Asociación MINGA, Universidad de Manizales, Universidad de Caldas, Universi-dad Simón Bolívar, Universidad del Atlántico, Colegio Mayor del Cauca, las universidades Libre, Corporación Universitaria CUC, Universidad Reformada de Barranquilla; Polo Democrático Alter-nativo, Partido Liberal Colombiano, Red Ciudadana por la Democracia, Red de Periodistas del Caribe, Asociación de Juntas Comunales del Departamento y el Distrito, Fundación Bacanería Planetaria, Iglesia Presbiteriana, ASOCONTROL, Infancia Feliz, Fundación IANUS, Fundación Casa Caribe, Universidad Autónoma de Manizales, Universidad Visión y Gestión, Fundación Derechos Ciudadanos, Universidad Católica y Popular de Risaralda, Asociación de Juntas de Acción Comunal del Municipio de Manizales, Asociación de Personeros y Líderes Estudiantiles del Municipio de Chinchiná, Confluencia por la Democracia, Foro Social Colombia, Mesa Nacio-nal de Víctimas, Alianza de Organizaciones Sociales y Afines, Corporación Región, Misión de Observación Electoral – MOE; Red Contra el Hambre y la pobreza, CCEUSA, Multiestamentaria Nacional Universitaria, Asociación Colombiana de Estudiantes Universitarios, Asociación Nacio-nal de Estudiantes de Secundaria, Red Nacional de Mujeres y Campaña Comercio Con Justicia Mis Derechos no se Negocian, ASODEMUC, Asociación Sindical de Profesores Universitarios – ASPU; Mesa Mujer y Economía, Instituto Sindical de Cooperación al Desarrollo – ISCOD; Mesa de Unidad Agraria, A.C.C. – ARAUCA, ACC, ACVC, ADUC, ANUC-UR, ANMUCIC, ASOGRAS, CAHUCOPANA, CICC, FANAL, FENACOA, FENSUAGRO, Mesa de Incidencia Política de las Mujeres Rurales Colombianas – ASODEMUC; FEDEMUC, MMM – COLOMBIA, SINTRAINCO-DER, ACVC, Confederación Nacional Comunal, Área de Servicios Públicos, Instituto de Estudios para el Desarrollo y la Paz – INDEPAZ; Fundación Foro Nacional por Colombia, Fundación Foro Nacional por Colombia – Capítulo Valle; Fundación Foro Nacional por Colombia – Capítulo Costa Atlántica; Conciudadanía, Corporación Podion, CODHES, ECOFONDO, Referendo por el Agua y organizaciones del Referendo por el Agua, Escuela Nacional Sindical – ENS; Escuela Munici-pal de Ciudadanía de Manizales, Corporación de Investigación y Acción Social y Económica – CIASE; Asamblea Permanente de la Sociedad Civil por la Paz – ASAPAZ; Plataforma Colombia-na de Democracia, Desarrollo y Derechos Humanos, ASOMUJER y Trabajo, Red de Educación Popular entre Mujeres -REPEM- Colombia, Red Ecuménica, Red de Iniciativas Ciudadanas por la Paz – REDEPAZ, Corporación Fondo de Apoyo de Empresas Asociativas – CORFAS; Casa de la Mujer, Centro de Investigación y Educación Popular – CINEP.

11

Fabio E. Velásquez C.1

La descentralización pasa por un momento difícil en Colombia. Quienes lle-garon a creer hace un par de décadas que era un proceso irreversible se equi-vocaron. La realidad está demostrando lo contrario. Lo que hoy se observa es un creciente grado de re-centralización de poderes y de recursos en manos del gobierno nacional, en detrimento de la autonomía de municipios y departamen-tos. Esa tendencia forma parte de un proyecto político autoritario que el presi-dente Álvaro Uribe ha venido implantando con éxito en el país, el cual amenaza con erosionar la institucionalidad democrática heredada de la Constitución de 1991 y destruir los avances acumulados desde mediados de la década del ochenta en materia de modernización y democratización de la gestión pública.

Cambios discursivos y re-diseño institucional

La descentralización surgió a mediados de los años ochenta del siglo pa-sado como una estrategia de reforma del Estado destinada a darle un nuevo aire al régimen político y recuperar la confianza de los colombianos en sus ins-tituciones. Fue una reforma necesaria. Quienes la impulsaron entendieron que el Frente Nacional había dejado una herencia negativa: el Estado era incapaz

1 Sociólogo, Director de la Unidad de Ejecución de Programas de Foro Nacional por Colombia.

Fortalecer ladescentralización: el gran reto


de enfrentar los grandes problemas del país, especialmente la pobreza y las desigualdades sociales y regionales al tiempo que el régimen político mostraba rasgos indeseables, como el centralismo en la toma de decisiones, el autorita-rismo en el manejo del disenso, el clientelismo en la atención a las necesidades de la población y la exclusión política.

La reforma descentralista dio mayor poder a los entes territoriales en la de-finición de políticas públicas y en la prestación de los servicios a su cargo, y abrió las puertas a la participación ciudadana, de manera que las decisiones fueran el producto de la interacción entre las autoridades públicas y la ciudada-nía. Fue, en otras palabras, una estrategia de apertura política.

La Constitución de 1991 ratificó dicho espíritu: definió al Estado colombiano como un Estado descentralizado, multicultural y con autonomías regionales, y al municipio como célula básica de la estructura administrativa. Multiplicó los canales y mecanismos de participación, ordenó la elección de gobernadores, creó el sistema nacional de planeación, fortaleció las finanzas territoriales y definió un nuevo ordenamiento territorial.

Sin embargo, aprobada la nueva Constitución, el presidente César Gaviria le planteó al país un nuevo modelo de desarrollo, consistente en acelerar la aper-tura de la economía colombiana al mercado internacional. El diseño institucio-nal de la descentralización dio un giro notable: en adelante debería garantizar una mayor competitividad del territorio, incorporar criterios de gerencia privada en el manejo de los asuntos públicos e introducir la racionalidad del mercado para aumentar la productividad en la prestación de servicios y la eficiencia en el uso de los recursos. El énfasis dejó de ser político (apertura del régimen, participación, autonomía de las autoridades subnacionales) y se concentró en aspectos técnicos, en especial el desarrollo de capacidades institucionales de las entidades territoriales. De estrategia de apertura política la descentraliza-ción pasó a ser instrumento para la apertura económica.

A finales de la década del 90 hubo un nuevo vuelco en el discurso guberna-mental. El gobierno de Ernesto Samper culpó al régimen de transferencias de ser el responsable del déficit fiscal del Estado. La descentralización comenzó a ser considerada como un problema fiscal. El gobierno nacional tenía en parte razón: las finanzas territoriales se encontraban en un estado lamentable: de los 32 departamentos del país solamente cuatro tenían finanzas saneadas. Los demás presentaban un déficit que ponía en riesgo su viabilidad financiera, causado principalmente por el excesivo endeudamiento. Algo parecido ocurría en un buen número de municipios, especialmente las ciudades grandes e in-termedias. Pero el gobierno no tenía toda la razón: el déficit fiscal se originaba

13

principalmente en gastos del nivel nacional. Las transferencias ocupaban sólo el cuarto lugar en la explicación de ese déficit.

El gobierno no sólo quería reducir el déficit, sino también recuperar poder de decisión y capacidad de inversión. Fue lo que hizo el presidente Pastrana, quien logró que el Congreso aprobara una serie de reformas fiscales, entre las cuales cabe destacar el control por parte del Ministerio de Hacienda del endeu-damiento de las entidades territoriales, la definición de topes a sus gastos de funcionamiento (ley 617 de 2000) y la creación del Sistema General de Partici-paciones (Acto Legislativo N° 1 de 2001). Esta última reforma, aprobada como medida transitoria hasta 2008, fue prorrogada en 2007 hasta el 20162. La ley 715 de 2001, que reglamentó competencias y recursos transformó la descen-tralización, despojándola de su esencia territorial y privilegiando su dimensión sectorial (salud, educación, etc.)

La triple amenaza

La descentralización siente hoy pasos de animal grande. Está amenazada por todos los flancos. La estrategia del gobierno de debilitarla reduciendo los recursos de transferencia y efectuando inversión paralela en los territorios, en campos de competencia de los gobiernos municipales y departamentales, es la primera fuente de amenaza.

Al actual gobierno no le gusta la descentralización. El vicepresidente y otros funcionarios de alto rango se refieren frecuentemente a la inviabilidad econó-mica de algunos municipios, a los altos niveles de corrupción en el manejo de los dineros públicos en municipios y departamentos, a la baja capacidad de gestión de las entidades territoriales, a la ingobernabilidad en las zonas de conflicto armado (¡a pesar de que se niega a aceptar que este último exista!). Su propuesta es la reducción del número de municipios y la multiplicación de controles sobre el desempeño de las entidades territoriales por parte del go-bierno central. La última joya a ese respecto fue el Decreto 28 de 2008, que creó una Unidad Administrativa Especial, con personería jurídica y recursos propios, destinada a hacer seguimiento al uso que los municipios, los departa-mentos y los resguardos indígenas hacen de los dineros del Sistema General de Participaciones. Las relaciones intergubernamentales tienen hoy día una

2 El cambio en el sistema de transferencias significó para las entidades territoriales una pérdida significativa de recursos: se calcula que entre 2002 y 2006 se dejaron de girar 7,59 billones de pesos del 2006 a las entidades territoriales para inversión en salud, educación, agua potable y saneamiento básico.


estructura piramidal: un poder de decisión y de inversión concentrado en el go-bierno nacional, mientras que los municipios y los departamentos juegan como ejecutores de las decisiones del gobierno nacional. La re-centralización anda a toda marcha.

Las amenazas a la descentralización se originan también dentro de las enti-dades territoriales, especialmente por su débil capacidad de gestión, sus bajos niveles de transparencia y su dificultad para generar recursos propios y mane-jarlos adecuadamente. Esto ha llevado a un manejo indebido de sus recursos, al clientelismo, a la rutinización de la gestión, la pobreza fiscal y, sobre todo, la baja capacidad para atender las demandas de la población. La mayor parte de las entidades territoriales tienen un enemigo interno que les impide dar el salto hacia nuevas modalidades de gestión y de ejercicio de sus responsabilidades públicas.

Finalmente, una tercera amenaza es la incidencia de los actores armados en la gestión territorial, especialmente en los municipios. Según cálculos de la Corporación Nuevo Arco Iris y de la Misión de Observación Electoral - MOE, dicha amenaza afecta a un poco menos de la cuarta parte de los municipios del país y a por lo menos 12 departamentos. Los actores armados han visto en los aparatos municipales una importante fuente de poder, de legitimación social y política, de protección y de acumulación de recursos.

Tres han sido las estrategias de estos sectores3: en primer lugar, el control territorial, mediante el cual manejan factores claves como la propiedad de tie-rras y negocios, la circulación de bienes y personas, los flujos de información y la vida social. Dicho control les permite regular mediante el uso de las armas la economía local, las formas y los estilos de vida y las conductas de la población.

En segundo lugar, el control político-electoral, a través de diferentes vías: la eliminación del “enemigo” político, la realización de alianzas con la dirigencia local o la imposición de una nueva élite de “testaferros políticos” para asegurar el poder. Los partidos políticos siguen siendo organizaciones débiles, fácilmen-te permeables por actores ilegales, lo que ha facilitado la labor de estos últimos de cooptación de algunos sectores de la dirigencia política local.

Por último, el control de la gestión pública. Los actores armados han logrado tener una incidencia directa en las decisiones territoriales. Algunos prefieren incidir desde afuera del aparato municipal a través del quiebre del orden pú-

3 Foro Nacional por Colombia; Territorio, conflicto y gestión municipal en Colombia”, Bogotá, 2008 (próxima publicación).

15

blico, el veto a las autoridades públicas en ciertos territorios, la presión sobre las autoridades para que orienten la inversión hacia zonas y poblaciones bajo su influencia. Otros han optado por insertarse en el aparato municipal con el fin de manejar directamente el gobierno local. En este caso, la modalidad más generalizada ha sido la captura de rentas públicas.

Las consecuencias de esta influencia están a la vista: deficientes proce-sos de gestión y peores resultados en materia de cobertura y calidad en los servicios a cargo de los municipios; cercenamiento de los derechos civiles y políticos de la población; debilitamiento del tejido social y de la participación ciudadana; imperio de las armas y de la corrupción encubierta.

Fortalecer la descentralización

La apuesta del gobierno de recentralizar competencias, recursos y poder de decisión, no es la solución. La descentralización crea oportunidades para que las colectividades territoriales asuman la responsabilidad de diseñar su futuro y trabajar por él. Se trata, por tanto, de fortalecerla, no de enterrarla, para en-frentar la triple amenaza. Fortalecer la descentralización significa dotar a los gobiernos municipales y departamentales de la autonomía, las competencias y los recursos necesarios (legales, económicos, técnicos, etc.) para que, con la colaboración de sus respectivas colectividades territoriales y en coordina-ción con el gobierno nacional en lo que sea necesario y conveniente, impulsen dinámicas de desarrollo local y regional que contribuyan a mejorar la calidad de vida de sus habitantes. ¿Cómo?4. Tres líneas de acción parecen indispen-sables: el rediseño de las relaciones intergubernamentales, el cambio en los estilos de la gestión pública municipal y departamental, y las reformas en el campo político-electoral.

Un nuevo esquema de relaciones intergubernamentales

Es necesario rediseñar el esquema de relaciones intergubernamentales, tanto en términos de competencias como de recursos. Sobre el primer aspecto, hay que perfilar un sistema diferenciado que asigne con claridad responsabi-lidades a cada uno de los niveles de la administración pública y sea flexible, según tamaño, capacidades y recursos de las entidades territoriales, especial-mente en el caso de los municipios. No se puede pedir a un municipio de sexta categoría que ejerza las mismas competencias que uno de categoría especial.

4 Las propuestas esbozadas enseguida han sido en buena parte discutidas por la Red de Inicia-tivas para la Gobernabilidad, la Democracia y el Desarrollo Territorial (RINDE).


Lo mismo puede afirmarse de los departamentos. El concepto de gradualidad en la asunción de competencias debe ser introducido en la legislación colom-biana, de manera que la carga de responsabilidades aumente cuando el mu-nicipio cuente con las capacidades y los recursos necesarios para ejercerlas.

En materia de ingresos, se requiere, de una parte, que los gobiernos territo-riales asuman con mayor responsabilidad, transparencia, eficiencia y eficacia la gestión de sus finanzas, terreno en el cual hay que introducir fuertes co-rrectivos en materia de control político, control institucional y control social; de otra, buscar los mecanismos para incrementar sus recursos para que puedan atender las demandas de la población en el territorio. Ello exige:

a. Una reforma tributaria territorial que establezca dispositivos para la generación de ingresos propios de las entidades territoriales, en parti-cular de los municipios, directos interlocutores de la población, en la sa-tisfacción de sus demandas, de manera que disminuya su dependencia de los recursos de transferencia.

b. El diseño de un mecanismo de participación en los ingresos de la nación, que asegure un crecimiento real de los recursos de transfe-rencia y permita a las entidades territoriales cumplir sus compromisos de incremento de las coberturas en educación, salud, agua potable y saneamiento básico, e incrementar el gasto público en otros frentes que les asigna la ley 715 de 2001.

c. La unificación de la bolsa de recursos de transferencia (Sistema General de Participaciones, regalías, otros) y la definición de criterios unificados de asignación a las entidades territoriales. Para tal efecto, es necesario crear un Fondo Territorial de Compensación, alimentado con recursos de la nación y de las entidades territoriales de mayores ingresos, que permita a los territorios más pobres acceder a recursos adicionales para recuperarse de su atraso y reducir la brecha territorial.

d. La creación de incentivos (económicos, de cofinanciación, de reco-nocimiento, etc.) para los gobiernos que emplean de manera eficiente y eficaz sus recursos y demuestran políticas y acciones de incentivo a la participación ciudadana, así como de sanciones para quienes obran en sentido contrario5.

5 Sería muy útil contar con un Índice de Democracia Local que genere incentivos para municipios y departamentos con mayores niveles de participación ciudadana y electoral.

17

e. El diseño de una política nacional de transparencia de la gestión pública, que reduzca drásticamente los riesgos de corrupción, median-te procesos de publicidad de las decisiones, cumplimiento de normas y visibilidad en la contratación y en el manejo del recurso humano, y promoción del control social por parte de las autoridades en el territorio.

f. El rediseño de los mecanismos de control institucional (control inter-no, control fiscal, personerías) y un fortalecimiento del control ciudadano a través de las veedurías. La idea es no entregar cheques en blanco a los municipios y departamentos, sino cuidar que los recursos que se les entreguen sean bien utilizados en función de objetivos de desarrollo y bienestar de la población.

Estas reformas ponen de presente la necesidad de reformar en lo que sea pertinente la ley 715 de 2001 y, sobre todo, de una legislación en materia de ordenamiento territorial que defina, de una vez por todas, el marco de acción de los diferentes niveles del gobierno y el papel de la sociedad civil y de los agen-tes privados. Dicha legislación debe incluir, entre otros aspectos, la reorganiza-ción político-administrativa del país, la redefinición de competencias y recursos de las entidades territoriales; la creación de instrumentos para el desarrollo local, regional y nacional; el manejo del suelo, del subsuelo, del espacio aéreo y de los mares; las relaciones fronterizas y la integración del país en el nuevo orden internacional6, y debe acogerse a principios tales como:

• Visión estratégica: el país debe dotarse de un proyecto estratégico de organización del territorio, que le permita definir objetivos de mediano y largo plazo.

• Fortalecimiento del nivel intermedio de ordenamiento estatal y de las nuevas figuras creadas por la Constitución de 1991: regiones, pro-vincias y entidades territoriales indígenas.

• Flexibilidad en la asignación de competencias entre los niveles na-cional, intermedio y municipal de la administración pública, mediante un mecanismo de asignación diferencial de competencias según categoría de municipio y el tipo de departamento.

• Asociatividad: generación de incentivos para la acción mancomuna-da entre entidades territoriales.

6 Veinte años de la descentralización en Colombia: presente y futuro, Memorias del Seminario del mismo nombre, Bogotá: Rinde – GTZ, 2007, p. 67.


• Territorialización del presupuesto nacional para garantizar una dis-tribución espacial de la inversión pública, complementaria de la inver-sión de las entidades territoriales en su jurisdicción.

• Multiculturalidad: reconocimiento de la diversidad cultural del país y adaptación de las normas a dicha realidad, con el fin de estimular la autonomía de las regiones y las etnias y su desarrollo en el marco de un concepto de proyecto compartido de país.

Se requiere la creación de una Comisión de Descentralización y Ordena-miento Territorial, en la que tengan asiento representantes de los tres niveles de gobierno y de la sociedad civil. Su función básica es la de concertar las políticas de descentralización y ordenamiento territorial y hacerle seguimiento y evaluación.

La gestión pública

Otro frente de reformas tiene que ver con la gestión pública. Es necesario transformar los estilos de gestión autoritarios y clientelistas aún dominantes en el escenario territorial y blindarla para que los actores armados no logren tener la influencia que han logrado hasta ahora. El primer objetivo exige el cumpli-miento de por lo menos dos condiciones: de un lado, un cambio de liderazgos sociales y políticos, de manera que accedan a los puestos de mando personas que trabajen por la consolidación de la democracia y a la luz de una cultura fundada en valores relacionados con el fortalecimiento de lo público. De otro, multiplicar las experiencias de participación ciudadana y control social de la gestión pública.

En cuanto al blindaje de las administraciones municipales y departamenta-les con respecto a la influencia de los actores armados ilegales, es preciso ata-car varios frentes. El primero de ellos consiste en fortalecer la gestión pública, es decir, restituir a los municipios la autonomía que les concedió la Constitución de 1991, bastante envolatada en años recientes, y entregarles los instrumentos técnicos, administrativos, normativos y fiscales necesarios para que la usen en función de los intereses colectivos, estableciendo prioridades de inversión y de prestación de servicios a quienes más necesitan de la acción del Estado, a la luz de criterios de equidad y redistribución de los bienes, los servicios y las oportunidades para la gente.

El gobierno nacional, antes que inventar dispositivos de vigilancia policiva sobre el desempeño de las autoridades locales, debería generar incentivos para premiar la buena gestión y diseñar políticas de mejoramiento de capacidades

19

individuales e institucionales, especialmente en las entidades territoriales más pobres económica y fiscalmente, y técnicamente más débiles. Las lecciones aprendidas hace tres lustros sobre los programas de desarrollo institucional, en el sentido de que éste no es sólo un proceso técnico, sino también de fortale-cimiento de capacidades políticas, deben ser aplicadas de inmediato. También es clave incentivar la rendición de cuentas de las autoridades municipales a la ciudadanía, estimular la petición de cuentas por parte de esta última y afianzar y multiplicar los espacios y los momentos de diálogo e interacción entre ellas, a fin de erradicar todos los factores que incrementan los riesgos de corrupción en la gestión municipal.

Es necesario, además, formular planes estratégicos municipales con partici-pación ciudadana, que definan metas de resultado e impacto, acompañadas por un sistema de monitoreo y evaluación; elaborar presupuestos por resultados, a fin de hacer un uso más eficiente de los recursos y propiciar un control social más efectivo; mejorar los sistemas de información para que la rendición de cuentas sea más efectiva e incorpore el diálogo entre las autoridades municipales y la ciudadanía; desarrollar acciones de monitoreo y evaluación de la gestión pública, que se refieran no sólo a los procesos y a los productos, sino también al impacto de la gestión en el mejoramiento de la calidad de vida. El Departamento Nacional de Planeación, junto con las oficinas municipales y departamentales de planea-ción, deberá construir sistemas estandarizados de medición.

La gestión pública territorial debe otorgar a la participación ciudadana un lugar más importante que el que posee actualmente. A ese respecto, es preci-so repensar los diseños institucionales para la participación y transformar las prácticas ciudadanas y de las autoridades públicas en ese campo. El gobierno nacional debe trazar una política de participación que estimule el uso de los dis-positivos institucionales, y que reconozca igualmente las iniciativas ciudadanas que fluyen por fuera de dicha institucionalidad, en la mira de multiplicar y pro-fundizar el diálogo y la interacción entre las autoridades públicas y la población.

Dicha política debe incluir como un elemento estratégico el re-diseño de la institucionalidad participativa, para lo cual es necesario reformar y unificar las normas actualmente existentes en la materia. En particular, cuatro normas re-quieren un cambio urgente: en primer lugar, la ley de instancias y mecanismos de participación ciudadana (ley 134 de 1994), con el fin de convertirla en un incentivo para la participación directa, y no en un obstáculo, como es actual-mente. En segundo lugar, la Ley Orgánica de Planeación (Ley 152 de 1994), para que abarque todos los planes (de desarrollo, de ordenamiento territorial, sectoriales, etc.) y fortalezca los Consejos de Planeación como instancias per-manentes de participación ciudadana con capacidad de incidencia en la for-


mulación de los planes, obligándolos, además, a realizar rendición de cuentas anualmente a la ciudadanía sobre su desempeño. En tercer lugar, la ley de Veedurías Ciudadanas (ley 850 de 2003), de manera que no sólo defina el ca-rácter y el papel de las veedurías, sino que les otorgue instrumentos, especial-mente en el campo de la información, para ejercer el control social de la gestión pública; y, finalmente, las más de treinta leyes sobre canales de participación sectorial y poblacional. Estas últimas deberían hacer parte de una Ley estatuta-ria de la participación ciudadana que evite la dispersión actualmente existente y estimule mediante incentivos y mejores condiciones objetivas la participación en los asuntos públicos.

El nuevo marco normativo debería estar acompañado por la inclusión en el presupuesto nacional de una partida destinada al fomento de la participación ciu-dadana por parte del gobierno nacional, cuyo gasto debería estar respaldado por un documento Conpes sobre la materia. El Fondo de Participación, que maneja actualmente el Ministerio del Interior, debe manejarse en forma transparente –lo que hasta ahora no ha ocurrido- y su administración debe estar en manos de un Consejo Nacional de Participación Ciudadana, en el que tengan asiento repre-sentantes del gobierno, del Ministerio Público y de la sociedad civil.

La política de participación ciudadana debe establecer claramente los incen-tivos que las autoridades públicas recibirán para la promoción de la participa-ción en su respectivo territorio. Las autoridades que no sólo cumplan con los mandatos normativos y constitucionales en la materia, sino que, además, sean creativos en la introducción de prácticas participativas, como los presupuestos participativos, la formulación de políticas públicas con participación de los sec-tores interesados, el estímulo a la vigilancia ciudadana, etc., deberían recibir incentivos fiscales que premien los esfuerzos por democratizar la gestión públi-ca y los resultados obtenidos en ese aspecto.

Entre las tareas que deben llevar a cabo las autoridades territoriales están las de promover la creación y fortalecimiento de organizaciones y redes socia-les, la formación de viejos y nuevos líderes, la multiplicación y la articulación de experiencias participativas que sirvan de escenario de aprendizaje democrático y la transformación progresiva de la cultura política hacia imaginarios que colo-quen los valores de la participación, la convivencia y la construcción de paz en lugar privilegiado dentro de las preocupaciones de la ciudadanía.

Otra tarea de gran valor es la de estimular a los partidos y las organizacio-

nes políticas y a sus integrantes para que favorezcan el ejercicio de la partici-pación ciudadana. La articulación entre representación política y participación ciudadana en Colombia es muy precaria, lo que abre una brecha peligrosa

21

entre una y otra, que termina por debilitar la institucionalidad y las prácticas participativas. De ahí la importancia de transformar la mentalidad de los actores políticos y de los líderes sociales para que se sumen a propósitos comunes de democratización de la gestión pública.

Reformas político-electorales para el territorio

La tercera línea de reformas se refiere a los cambios en los dispositivos ins-titucionales y en las prácticas político-electorales en el nivel territorial. Este es un aspecto hasta ahora no ligado a la descentralización, pero que tiene impor-tantísimas implicaciones, en especial por el papel que han jugado los actores armados ilegales en esa materia7.

Algunas de las medidas que vienen discutiéndose en el plano nacional re-sultan pertinentes. Es el caso de las sanciones para los partidos o movimientos que permitan el ingreso en sus listas de candidatos que, habiendo sido elegi-dos, se vean envueltos en líos judiciales relacionados con el apoyo a sus cam-pañas por parte de actores ilegales. Mecanismos como la silla vacía, la devo-lución parcial o total de recursos entregados al partido por reposición de votos, las multas, el recálculo del umbral y la reasignación de curules, la prohibición al partido de presentar candidatos a la misma circunscripción en la siguiente elec-ción, la pérdida de las personerías jurídicas o, incluso, la disolución del partido hacen parte de la agenda por considerar.

Debe analizarse la posibilidad de separar la responsabilidad directa o indi-recta por parte de los partidos de aquella que corresponde a sus miembros, y establecer medidas diferenciadas en cada caso. Otra norma que podría con-siderarse es anular elecciones con candidato único o cuando el perdedor con más votos tenga un porcentaje de respaldo inferior al 10%, siempre y cuando existan indicios de que tales resultados obedecen a la influencia de actores ar-mados en el territorio. De igual forma parece conveniente dar mayor efectividad al voto en blanco, pues en aquellos municipios o departamentos donde no hay posibilidad de competencia política real, el voto en blanco puede ser un instru-mento de la población para sentar su voz de protesta contra la toma irregular de las elecciones locales.

Otro aspecto es la financiación de los partidos y las campañas políticas. Aunque no se comparte la idea de una financiación total por parte del Estado,

7 Estos planteamientos hacen parte del estudio “Territorio, Conflicto y Gestión Pública munici-pal”, realizado por Foro (Bogotá, 2008).


son necesarias medidas como la entrega anticipada de recursos a quienes par-ticipen bajo ciertas condiciones de seriedad y apoyo por parte del electorado. Un Fondo Estatal de Financiación de Partidos y Campañas debería sumar a la distribución que se haga según el número de curules obtenidas en las últimas elecciones, porcentajes de recursos entre todos los partidos reconocidos y en-tre aquellos que mayores recaudos hagan de aportes de sus afiliados. De igual forma es importante propiciar la presentación de información oportuna sobre los gastos de campaña por parte de candidatos y partidos y la obligatoriedad de hacer pública la información financiera.

Es necesario incentivar la participación del mayor número de ciudadanos en las decisiones locales, empezando por aquellas que tienen que ver con la designación y el control de sus gobernantes. En contravía de una concepción elitista de la democracia, se reivindica el valor de la política en un sentido am-plio, a través de la vinculación activa a partidos o de la denuncia de actuaciones irregulares por parte de las autoridades electas. Esta podría ser una forma de romper el modelo señorial en la política, basado en el clientelismo y la privati-zación de los recursos y el poder públicos.

23

1 Documento síntesis elaborado por el Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad (De-justicia). Rodrigo Uprimny Yepes, Mauricio García Villegas y Javier Eduardo Revelo. Por favor no citar sin autorización expresa de Dejusticia.

Reximen político, reelección presidencial y concentración del poder en Colombia

Pretexto1

En el mes de julio de 2009 el Centro de Estudios de Derecho Justicia y Sociedad –Dejusticia- finalizó una investigación sobre “Reximen político, re-elección presidencial y concentración del poder en Colombia”. Como insumo de trabajo para la Cumbre Social y Política, este documento presenta: 1) las principales conclusiones de la investigación mencionada y 2) algunas propues-tas para el debate.

1. Principales conclusiones

Desde 2004, el tema de la reelección presidencial está presente, con breves interrupciones, en los grandes titulares de la prensa nacional. Es mucho lo que se ha dicho, discutido y analizado a favor o en contra de la reelección durante este tiempo. En términos generales, el debate ha estado afectado por una gran ansiedad política, ocasionada por la evidente falta de correspondencia entre la actitud aparentemente vacilante del presidente en relación con la eventualidad de un tercer mandato suyo y la evidente premeditación de la estrategia guber-namental destinada a reelegirlo.


Los defensores de la reelección han utilizado los siguientes cinco argu-mentos: 1) La mayoría de las democracias ejemplares (en Estados Unidos y varios países europeos) permiten la reelección del Ejecutivo; prohibir la reelección presidencial inmediata es un “tropicalismo” innecesario (Gaviria, 2004, p. 91). 2) Cuatro años no son suficientes y, además, el límite temporal no permite a los electores castigar a los malos presidentes y premiar a los buenos; 3) la reelección no es una reforma con nombre propio – Uribe – por-que se lleva a cabo con el cabal respeto de los procedimientos constitucio-nales; 4) las posibles ventajas electorales que tiene un presidente pueden evitarse con una legislación estricta y adecuada, de tal manera que todos los candidatos estén en igualdad, y 5) Le reelección es democrática porque, finalmente, es el pueblo el que decide.

Quienes se han opuesto a la reelección responden, a su turno, con los si-guientes argumentos: 1) en América Latina la reelección casi siempre ha dado malos resultados y, por eso, en la mayoría de los países ha estado prohibida (aunque esa tendencia está cambiando en los últimos años); 2) la continuidad de las políticas de gobierno no depende tanto de las personas, sino de la exis-tencia de partidos fuertes y bien organizados; 3) la reforma sí tiene nombre propio – Uribe – así se haga siguiendo los procedimientos constitucionales y eso lo demuestra el hecho de que las reglas de juego son modificadas sobre la marcha; 4) por muy estrictos que sean los controles en la competencia electoral ellos no logran evitar, en nuestro medio, las ventajas electorales que tiene el presidente; y 5) la democracia no es simplemente la voluntad del pueblo, sino esa voluntad expresada de acuerdo con los procedimientos constitucionales.

En este debate, el corazón del desacuerdo está en una combinación entre los puntos dos, tres y cinco, es decir en el concepto de democracia. Mientras los defensores de la reforma ponen el acento en las mayorías políticas y creen que hay que acomodar las reglas de juego constitucionales a esas mayorías, los opositores hacen una distinción entre los asuntos coyunturales de la política – mayorías y minorías – y los asuntos estructurales o de largo plazo que están en constitución y que son los fundamentales.

No dudamos en tomar partido por esta segunda opción, es decir, por defen-der la institucionalidad contra los embates de las mayorías políticas. Por eso, creemos que el debate no debe centrarse en sí Uribe se merece o no la reelec-ción, sino en si esta reelección, o cualquier otra que se presente en el futuro, respeta la constitución. Dicho en otros términos, creemos que la voluntad del pueblo tiene límites y que esos límites son, además, una manera de defender esa voluntad popular contra ella misma, es decir contra su propio desborda-miento. Como dijo Stephen Holmes (1988) la paradoja de la democracia es que

25

“… sin atarse las manos, el pueblo no tendría manos” (p. 232). Toda la historia de la democracia constitucional puede ser resumida como un esfuerzo por en-contrar un justo balance entre la voluntad de las mayorías políticas y el respeto de unas reglas institucionales que encaucen esa voluntad y no permitan que se desborde. La democracia, como lo dice Rodrigo Uprimny, “… no es una tiranía de la mayoría, sino un régimen basado en el principio de la mayoría que debe procurar satisfacer igualitariamente los intereses de todos” (2006, p. 179).

Este debate sobre la reelección es sin duda muy interesante. Sin embargo, por ser una discusión sobre todo teórica no alcanza a captar toda la problemá-tica institucional concreta que enfrenta el país ante la propuesta de reelegir al presidente. La investigación que realizamos en Dejusticia pretende llenar, en parte, ese vacío y lo hace mostrando cómo, durante los últimos seis años, ha habido una concentración tal del poder en manos del Gobierno, en buena par-te originada en la reelección, que ha modificado no sólo el equilibrio entre los poderes públicos al interior del Estado sino también el tipo de régimen político que tradicionalmente ha existido en Colombia (Anexo 1).

Para mostrar la reciente concentración del poder en manos del gobierno central analizamos lo sucedido en seis instituciones: el Consejo Nacional Elec-toral, la Comisión Nacional de Televisión, la Defensoría del Pueblo, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, la Corte Constitucional y el Banco de la República.2 Ellas no sólo son una porción considerable del Estado, sino que representan bien a las instituciones que fueron concebidas por los constituyentes como contrapeso del poder mayoritario. En cada una de ellas analizamos dos cosas: en primer lugar las variaciones en la composición polí-tica de los directivos, magistrados o representantes de esas instituciones y, en segundo lugar, algunas de las decisiones de impacto político más importantes tomadas en ese período. Con base en ello establecimos tres grados de influen-cia gubernamental en esas instituciones: máximo, medio y mínimo (Anexo 2).

Quizás lo más significativo de los resultados obtenidos en esta investigación es la tendencia que ellos muestran hacia la concentración del poder en manos del gobierno. Mientras en 2003 sólo había dos instituciones, la Fiscalía y la De-fensoría, en el área de influencia política del gobierno, y tan sólo una de ellas en el grado máximo (la Defensoría), en el año 2009 hay ocho instituciones en

2 Instituciones como la Procuraduría, la Contraloría y la Fiscalía quedan por fuera de este estudio, porque en un año de investigación fue muy difícil abarcar todas las instituciones del Estado, y porque el grado de influencia del gobierno y la coalición en algunas de ellas -a julio de 2009- aún se estaba definiendo.


su área de influencia (dos en el grado máximo – defensoría y Sala Disciplinaria - y el resto en el grado intermedio) (Anexo 3).

El Congreso, por su parte, en tanto órgano llamado a ejercer el control po-lítico, vive una de sus más aciagas crisis de legitimidad y eso no es decir poco de una institución que raras veces ha sobresalido por el apoyo popular que obtiene. La mayoría uribista y los nexos de varios congresistas con los grupos paramilitares, han dado al traste con su función de control y contrapeso institu-cional (Anexo 4).

A esta concentración del poder en el Estado central, que denominamos con-centración horizontal, se suma otra, esta vez a expensas de las autoridades locales y que llamamos concentración vertical. Para ilustrar esta última hicimos un estudio de los Consejos Comunitarios y el programa Familias en Acción; allí observamos cómo, el Presidente, a través de una intervención directa y puntual en los asuntos locales, ha capturado las administraciones municipales y afecta-do gravemente los procesos de planeación y descentralización (Anexo 5).

Como si lo anterior fuera poco, la ciudadanía, que en esta situación está llamada a manifestarse y a defender la Constitución, está poco organizada o, peor aún, tiene un compromiso muy débil con la defensa de las instituciones democráticas y con el respeto a los derechos de la oposición política (Anexo 6)

Semejante concentración del poder se explica, desde luego, por la gran po-pularidad del presidente, por el éxito de algunas de sus políticas en materia de seguridad y por el apoyo que ha recibido de buena parte de las élites eco-nómicas y algunos medios de comunicación. Pero también se explica por una manera muy particular, tan hábil como inescrupulosa, de hacer política. Por lo menos tres intenciones hacen parte de esa manera descarnada de enfrentar el mundo político.

En primer lugar, el debilitamiento de todas las instituciones del Estado como consecuencia del sometimiento incondicional de sus objetivos institucionales a las políticas de gobierno. El caso de la Defensoría del Pueblo y de la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura son casos elocuentes que muestran cómo, la institución, en su dinámica interna, en sus intervenciones y en sus decisiones, es capturada por el Gobierno. Lo más preocupante de esto es que, en un futuro próximo, sobre todo si se aprueba la segunda reelección, otras instituciones como la Procuraduría, la Contraloría y el Consejo Nacional Electoral, se pueden sumar a esta captura.

En segundo lugar, está la intención del presidente Uribe de sacrificar la tec-

27

nocracia y los méritos burocráticos en beneficio de la lealtad política. En todas las instituciones analizadas se nota el intento por reemplazar a funcionarios expertos y conocedores de los temas en los cuales trabajan, por políticos de profesión. Eso ha pasado en casi todas las instituciones del Estado, para no hablar del mismo gobierno, en las cuales el Presidente ha nombrado o ayudado a nombrar funcionarios.

En tercer lugar, se nota una intención clara de flexibilizar y manipular la Constitución y la ley con el propósito de conseguir los objetivos que se trazan en las políticas públicas. Desde luego el ejemplo más elocuente es el del refe-rendo, pero hay muchos más: el uso de las ternas, la reforma política, la ley de justicia y paz, etc. La manera de hacer política del presidente Uribe representa un costo alto para la cultura de la legalidad en Colombia, cultura que por lo de-más, nunca ha gozado de mucho vigor.

Estas tres intenciones han servido desde luego para fortalecer al Presidente pero ese fortalecimiento ha sido, desafortunadamente, inversamente propor-cional a la creación de instituciones fuertes y fundadas en el respeto de la ley (Anexo No. 7).

2. ¿Cómo restaurar los equilibrios perdidos?

Conscientes de las dificultades para enfrentar el fenómeno actual de con-centración de poder en cabeza del presidente de la República, partimos de los siguientes dos supuestos:

• En primer lugar, son muchas las reformas posibles, pero no todas tienen el mismo alcance. Algunas son de corto plazo y están llamadas a resolver problemas de coyuntura, otras son de largo plazo y buscan responder a problemas estructurales del régimen político colombiano. De otra parte, la opción por el corto o el largo plazo y, en consecuencia, el tipo de reforma que se propone, es un asunto que depende de las posibilidades políticas que cada propuesta tiene de ser aprobada en los momentos actuales.

• En segundo lugar, hay que evitar quedarse en el reformismo institu-cional. Para que una reforma tenga impacto y perdure requiere no sólo de un diseño que tenga en cuenta las condiciones fácticas – políticas, económicas, sociales, etc. – en las cuales la reforma está llamada a operar, sino que necesita contar con fuertes apoyos sociales y políticos durante su aplicación.


a. Propuestas ligadas a la coyuntura¿Cómo restaurar los equilibrios perdidos?

• ¿Es necesario evitar una segunda reelección?

Estamos convencidos de que, para detener el proceso de concentra-ción del poder actual, hay que rechazar la posibilidad de que la Consti-tución sea reformada nuevamente. Acentúa la concentración del poder, reduce la competencia política, y adecua sobre la marcha las reglas de juego.

• ¿Prohibir de nuevo la reelección o adecuar el diseño institucional de pesos y contrapesos a un régimen que permite la reelección en una oportunidad?

En ningún caso continuar con reelección sin reforma al sistema de pesos y contrapesos. Podría ser razonable una reelección pero con re-formas importantes.

• ¿Qué elementos del sistema de pesos y contrapesos deberían re-formarse en un régimen que permite una la reelección en una oportuni-dad?

Reforma estructural a la organización electoral

El equilibrio de los periodos

Reformas a los sistemas de nombramiento y/o elección

La regulación de los procedimientos de elección

Re-institucionalización del gobierno y la administración local

b. Control ciudadano a los procesosde elección y al funcionamiento institucional

• Qué podría hacer la sociedad civil para:

Incrementar su impacto en los procesos de nombramiento y elecciónControlar el funcionamiento institucional

Algunas lecciones del control ciudadano en otros países. El caso estadouni-

29

dense muestra la importancia que tiene, no sólo el Senado de los Estados Uni-dos en el escrutinio de los candidatos nominados por el presidente, sino también los medios de comunicación y la sociedad civil, en la difusión de ese escrutinio. El caso argentino prueba que si existe voluntad política, el poder de nominación y designación puede ser ejercido de forma transparente, sin necesidad de reformar la Constitución. Asimismo, muestra que hay que prestarles atención no sólo a las personas llamadas a ocupar los altos cargos del Estado, sino también al procedi-miento institucional diseñado para nombrarlos. El caso de República Dominicana comprueba que para profundizar y evitar futuros retrocesos en el cumplimiento de los objetivos, la sociedad debe permanecer organizada y el procedimiento institucionalizado. Finalmente, Guatemala demuestra que la organización de la sociedad civil necesita definir un programa de acción a largo plazo, y unas estra-tegias de tipo político, jurídico y comunicacional.

c. Propuesta estructural¿una forma parlamentaria de gobierno para Colombia?

Aunque la viabilidad de un nuevo régimen político es muy reducida en el corto plazo, si queremos solucionar sus problemas estructurales es importante avanzar hacia una forma parlamentaria de gobierno. Estos serían los principa-les argumentos de esta propuesta:

• El presidencialismo genera una apuesta de suma cero por el con-trol del ejecutivo, lo cual incrementa las desconfianzas y erosiona la representación, pues las minorías carecen de un juego político real. El régimen es menos incluyente y favorece las desconfianzas, todo lo cual dificulta la paz y la democracia.

• El parlamentarismo puede ser más eficiente y modernizador, ya que obligan a que haya una responsabilidad del congreso en el gobierno. El régimen sería más incluyente y representativo, pero al mismo tiempo más eficiente.

• En Colombia el Congreso no ha desempeñado un papel importante como contrapeso, pero tampoco asume la responsabilidad de las políti-cas de gobierno. Por ello es importante incrementar su responsabilidad y blindar a los demás sectores del Estado de una independencia consi-derable.

• Bajo el supuesto de partidos disciplinados, el régimen presidencial con sistemas pluripartidistas aumentan los peligros de parálisis institu-cional, debido a que el congreso y la presidencia pueden estar domina-


dos por fuerzas políticas distintas. El parlamentarismo estimula la exis-tencia de partidos disciplinados, pues la suerte de los parlamentarios depende del desempeño gubernamental.

• El presidencialismo fortalece (y se alimenta de) las culturas políticas caudillistas, que no contribuyen a la democratización de las prácticas políticas. En cambio, el parlamentarismo se sustenta más en las respon-sabilidades de los propios ciudadanos.

• En la perspectiva de una transición fundada en los acuerdos de paz, las fuerzas políticas emergentes deberán tener una participación significativa en el parlamento, como forma de oposición política o como alternativa de gobierno, según el caso.

Para entender el proceso de concentración de poder y el grado de influencia del Gobierno tuvimos en cuenta dos variables:

• La afinidad política, es decir, la mayor o menor cercanía política de los funcionarios que están a cargo de la institución estudiada (grado de dependen-cia política). Para establecer esto estudiamos los sistemas de nombramiento y elección, los procesos de nombramiento, las votaciones obtenidas, las fuerzas políticas que apoyaron dicha votación, la adscripción partidista y el perfil de los seleccionados. Estimamos que un funcionario era políticamente cercano al gobierno cuando cumple con alguna de las siguientes condiciones: a) tiene afinidad por un partido de la CG, lo cual se demuestra con actos políticos de apoyo, o con el perfil del elegido; b) fue elegido exclusivamente con el apoyo de las mayorías políticas que detenta la CG; o c) fue nombrado directa o indi-rectamente (en una terna, por ejemplo) por el presidente.

• El tipo de decisiones que fueron tomadas por los funcionarios nombrados o por la institución. Aquí buscamos determinar el grado de influencia que tuvo el Gobierno en las actuaciones políticamente relevantes de la entidad. Es im-portante advertir que aquí nos centramos exclusivamente en las actuaciones políticamente relevantes, es decir en decisiones que tienen un impacto político claro y que por eso obtienen amplia difusión pública. En este sentido hacemos una distinción entre decisiones políticas rutinarias y decisiones relevantes o protagónicas. Solo tenemos en cuenta estas últimas.3

3 Como no tuvimos en cuenta todas las decisiones tomadas, las conclusiones de esta variable pueden ser consideradas como tentativas.

31

La Oficina del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia (2009) a finales del 2008 conoció que 72 congresistas estaban vinculados a procesos judiciales, de los cuales 11 fueron condenados y 4 absueltos

• El 29.1% de los encuestados cree que puede haber una buena ra-zón para que el presidente colombiano cierre el Congreso.

• El 22.6% de los encuestados cree que puede haber una buena razón para que el presidente colombiano cierre la Corte Constitucional.

• El 35.8% de los colombianos justificaría el cierre de alguna de estas instituciones, lo cual muestra una importante aversión de los colombia-nos a la separación de poderes.

33

Anexos

35

2010

2009

2008

2007

2006

2006

2005

María

Vict

o-

ria C

alle

Jorg

e Pre

telt

Luis

Erne

sto

Varg

as

Jorg

e Ivá

n

Palac

io

Gabr

iel

Mend

oza

Juan

Car

los

Hena

o

Maur

icio

Gonz

ález

Nilso

n Pini

lla

Anex

o 1 -

Reel

ecci

ón pR

esid

enci

Al in

medi

AtA y

pode

R de n

omin

Ació

n (20

02 –

2009

)20

0420

0320

02pR

esid

ente

Humb

erto

Sier

ra P

orto

Nomi

nado

r

Pres

idente

Pres

idente

Pres

idente

CSJ

CSJ

CSJ

Cons

ejo de

Estad

o

Cons

ejo de

Estad

o

Cons

ejo de

Estad

o

Año/i

ngre

so

2001

2001

1999

1998

2001

2001

2001

2001

2001

Corte

Con

stitu

ciona

l

Manu

el Jo

sé C

eped

a

Marco

Ger

ardo

Mon

roy

Álva

ro Ta

fur G

alvis

Alfre

do B

eltrá

n Sier

ra

Jaim

e Cór

doba

Trivi

ño

Clar

a Iné

s Var

gas

Rodr

igo E

scob

ar G

il

Jaim

e Ara

újo R

enter

ía

Edua

rdo M

ontea

legre

Lyne

tt

pimeR

peR

iodo

segu

ndo p

eRio

do


2010

2009

2008

2007

2006

2006

2005

2004

2003

2002

pRes

iden

tepim

eR p

eRio

dose

gund

o peR

iodo

Sala

Disc

iplin

aria

del

Cons

ejo S

uper

ior

Edua

rdo C

ampo

s Soto

Jorg

e Alfo

nso F

lecha

s

Fern

ando

Cor

al

Leon

or P

erdo

mo

Temí

stocle

s Orte

ga

Guille

rmo B

ueno

Rubé

n Dar

ío He

nao

Fisc

al Ge

nera

l

Luis

Cami

lo Os

orio

Proc

urad

or G

ener

al

Edga

rdo M

aya V

.

2001

2001

2001

2001

2001

2001

2001

2001

2000

Pres

idente

Pres

idente

Pres

idente

Pres

idente

Pres

idente

Pres

idente

Pres

idente

Pres

idente

Reele

gido

Mario

Igua

rán

Ange

lino

Lizca

no

María

M.

Lópe

z

Pedr

o Alon

-

so S

anab

ria

Julia

Emm

a

Garzó

n X

Ovidi

o Cla-

ros P

olanc

o

Henry

Villa

rra-

ga O

liveros

Aleja

ndro

Ordó

ñez

X

Pres

idente

, Co

nsejo

de

Estad

o y C

SJ

37

2010

2009

2008

2007

2006

2006

2005

2004

2003

2002

pRes

iden

tepim

eR p

eRio

dose

gund

o peR

iodo

Defe

nsor

del

Pueb

lo

Edua

rdo C

ifuen

tes

Cont

ralo

r Gen

eral

Anton

io He

rnán

dez

Gama

rra

Com

isión

Nal

de T

v.

Serg

io Qu

iroz

Rica

rdo L

omba

na

Cecil

ia Re

yes

Edga

r Plaz

as

Jaim

e Niño

Banc

o de l

a Rep

úblic

a

Minis

tro

2000

2002

1999

2000

1999

2001

2001

Pres

idente

Cons

ejo de

Estad

o, CS

J

y C. C

onst.

Pres

idente

Pres

idente

Cana

les

regio

nales

Grem

ios de

la TV

Padr

es y

facult

ades

Pres

idente

Jorg

e Figu

e-

roa C

lause

n

Fern

ando

Devis

Anton

io

Busto

s

Javie

r Aya

la

Robe

rto

Jung

uito

Reele

gido

Albe

rto

Carra

squil

la

Vólm

ar Pé

rez

Darío

Mon

-

teneg

ro

Fern

ando

Álva

rez

Reele

gido

Adela

Maes

tre

Edua

rdo

Norie

ga

Julio

Ces

ar

Turb

ay

Quint

ero

Juan

And

rés

Carre

ño

Reele

gido

Rica

rdo

Galán

Osca

r

Zulua

ga

Reele

gido

Caro

lina

Hoyo

s

Reele

gido

Albe

rto

Guzm

án

X

Ilse M

.

Bech

ara

Zulm

a Con

s

tanza

Cas

as

X X X


2010

2009

2008

2007

2006

2006

2005

2004

2003

2002

pRes

iden

tepim

eR p

eRio

dose

gund

o peR

iodo

Gere

nte: M

iguel

Urru

tia

Salom

ón K

alman

ovitz

Serg

io Cl

avijo

Carlo

s Cab

aller

o

Leon

ardo

Villa

r

Fern

ando

Tenjo

Cons

ejo N

al. E

lecto

ral3

Gusta

vo G

arcía

(L)

Juan

Man

uel R

amíre

z

(L)

Edga

r Cas

tellan

os (L

)

1993

1999

1997

2001

1998

1998

1998

Junta

direc

tiva

Pres

idente

Pres

idente

Pres

idente

Pres

idente

Pres

idente

Elige

: Con

se-

jo de

Estad

o

Partid

os o

movim

ientos

Partid

os o

movim

ientos

Partid

os o

movim

ientos

Nydia

Restr

epo

de Ac

osta

(L)

Marco

Emi

lio

Hinc

apié

(L)

Guille

rmo

Mejía

(L)

Juan

José

Echa

varri

a

José

D.

Uribe

Carlo

s G.

Cano

Juan

M.

Lase

rna

Reele

gido

Reele

gido

Elige

:

Cong

reso

Joaq

uín Jo

sé

Vives

(L)

Reele

gido

(L)

Ciro

Muñ

oz

(A)

Reele

gido

Reele

gido

Reele

gido

Césa

r Vall

e-

jo Me

jía

Juan

Pab

lo

Zára

te

Reele

gido

39

2010

2009

2008

2007

2006

2006

2005

2004

2003

2002

pRes

iden

tepim

eR p

eRio

dose

gund

o peR

iodo

Orlan

do S

olano

(L)

Jaim

e Ara

ujo (L

)

Gilbe

rto A

lzate

Rong

a

(C)

Jorg

e Ign

acio

Prete

lt

(C))

Marta

Lucia

Lópe

z (CP

)

Luis

Felip

e Ver

gara

(NC)

1998

1998

1998

1998

1998

1998

Partid

os o

movim

ientos

Partid

os o

movim

ientos

Partid

os o

movim

ientos

Partid

os o

movim

ientos

Partid

os o

movim

ientos

Partid

os o

movim

ientos

Luis

Edua

rdo

Boter

o (L)

Rafae

l Bor

-

nace

lli (L

)

Germ

án

Busti

llo (C

)

Guille

rmo

Reye

s (C)

Cleli

a Sán

-

chez

(C)

Anton

io Jo

sé

Lizar

azo

(CR)

José

Joaq

uín

Plata

(CC)

Pablo

Gil d

e

la Ho

z (U)

Juan

Pab

lo

Cepe

ro (C

)

Hécto

r Oso

rio

Isaza

(C)

Adeli

na

Covo

(CR)

Carlo

s Ard

ila

Balle

stero

s

(CR)

Osca

r

Gira

ldo (U

)

3 En el cuadro las siglas utiliza-das para identificar el partido al que pertenece cada magistrado son las siguientes: Convergencia Cívica Popular (CP); Liberal (L); Conservador (C); Nacional Con-servador (MC); Cambio Radical (CR); Alas Equipo Colombia (A); Convergencia Ciudadana (CC); Partido de la “U” (U).


NOIndependencia coincidente

Independencia (C)

peRsonAs

decisiones SINO

SICooptación (A)

Influencia media (B)

Anexo 2 - gRAdos de influenciA del gobieRno-coAlición según peRsonAs y decisiones

41

Conservador

De Unidad Nacional (la “U”)

Cambio Radical

Convergencia CiudadanaAlas Equipo ColombiaColombia democrática Movimiento Colombia Viva OtrosTotal coaliciónTotal porcentual

18

20

15

7532070

68%

29

29

21

88206

10361%

Minist. del Interior y de Justicia Minist. de Agricultura Minist. de Minas y Energía Minist. de Defensa Minist. de Hacienda Minist. de Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Minist. de Comunicaciones Minist. de Cultura

Anexo 4 - Poder político de la coalición en el Ejecutivo y Legislativo (2006 - 2010)

Partido Senadores Representantes Cargos de confianza en el Gobierno Nacional

Fuente: Legislativo (Sitio Web de la Registraduría Nacional) y Ejecutivo (Sitio Web del Partido Conserva-dor e información obtenida de entrevistas con Congresistas).


Alto

Bajo

Democracia estable 30.8%

Democracia inestable 12.8%

Estabilidad autoritaria 38.5%

Democracia en riesgo 17.9%

Anexo 6 - Respaldo al sistema y tolerancia 2008

Apoyo al sistema(legitimidad) Alta

Tolerancia

Baja

Fuente: Rodríguez y Seligson (2008)

Anexo 7 - Condicionamiento previo del Presidente en los procesos de elección de los altos funcionarios del Estado por parte del Congreso

Corte Constitucional Año % Elegido1 Mauricio González 2007 87,0%2 María Victoria Calle 2009 98,7%3 Jorge Pretelt Chaljub 2009 90,5% Promedio 92,1%

Consejo S. Judicatura - S. Disciplinaria Año % Elegido1 Angelino Lizcano 2007 96,8%2 María M. López Mora 2008 45,5%3 Ovidio Claros 2008 67,2%4 Pedro Alonso Sanabria 2008 71,6%5 Julia Emma Garzón 2008 47,7%6 Henry Villarraga 2008 66,5% Promedio 65,9%

Defensor del Pueblo Año % Elegido1 Vólmar Pérez 2004 87,7%2 Vólmar Pérez 2004 89,5%3 Vólmar Pérez 2008 85,4%4 Vólmar Pérez 2008 94,8% Promedio 89,4% PROMEDIO TOTAL 79,2%

Fuente: Gacetas del Congreso y notas de prensa. Cálculos de los autores.

43

“La base de la “vía ciudadana hacia la paz” es el Pacto político para rescatar el Estado Social de Derecho, fortalecer la democracia participativa,

pluralista y de solidaridad y construir la convergencia civil como fuerza deter-minante de la paz y las soluciones políticas”

Camilo González Posso 1

INDEPAZ

Introducción

Colombia ha vivido un largo ciclo de violencia generalizada y conflictos ar-mados internos desde mediados del siglo XX y aunque han sido y son grandes los esfuerzos por superar los determinantes de esa situación, al terminar la pri-mera década del siglo XXI, ni la sociedad, ni el Estado, ni quienes agencian las confrontaciones armadas, muestran capacidades suficientes para dar solución definitiva a semejante drama histórico.

Hasta el diagnóstico del problema es parte del conflicto y del pliego de car-gos que desde una u otra orilla se hace a los supuestos culpables, cómplices o enemigos. Y en ausencia de consensos sobre el nombre del drama, se prefiere

La vía ciudadana hacia la pazaportes a una política de construcción de

paz 2010 – 2020

1 Elaborado para la discusión en los eventos regionales de la Cumbre Social y Política y como aporte al intercambio sobre “Procesos Bloqueados” promovido por ACCORD de Londres y orga-nizaciones en Filipinas.


con frecuencia hablar de los efectos más visibles y adjudicar las causas a la per-versidad de algunos o a la compulsión patológica a la violencia o a la ilegalidad.

En más de 60 años de conflictos violentos se han presentado ciclos con diversas variables sociales, económicas, militares, internacionales o políticas. Pero la constante es la iteración del recurso a la violencia armada desde arriba como fuerza productiva y como recurso de la reproducción de poderes y el re-curso a la violencia desde abajo como instrumento de resistencia o de relación con el reparto de bienes, oportunidades o cuotas de poder.

En el terreno de la interpretación histórica será difícil encontrar consensos que ayuden a superar la dinámica de violencias e imposiciones. Pero es ne-cesario que al menos se acepte que tanto el problema como la solución es asunto de la sociedad en su conjunto y que se requieren transformaciones de fondo para cambiar la función que ha llevado de uno a otro ciclo de violencia y conflictos armados.

Durante las últimas décadas se han promovido iniciativas de diverso sig-no para superar esos ciclos de violencia armada pero tal vez el mayor déficit ha estado en la ausencia de fuerzas sociales y políticas como protagonistas centrales de los procesos y de la construcción de los pactos necesarios para la construcción de una paz sostenible. Cuando la sociedad civil ha emergido como movimiento social antiviolencia se han logrado importantes desarrollos y cuando esa presencia se ha desarticulado o la iniciativa ha sido endosada a negociaciones o decisiones de cúpulas, las confrontaciones armadas se han escalado, los inamovibles han dominado y se imponen los discursos de la gue-rra o de imponer la pax a los vencidos.

¿Cómo salir de la trampa de las violencias y conflictos armados? Habida cuenta de las hipótesis y disquisiciones que aquí se esbozan, este interrogante no tiene respuestas fáciles y será resuelto con muchos aportes, consensos y disensos.

En el mundo actual se han identificado pocas situaciones de violencia cróni-ca y conflictos que hemos denominado “bloqueados” por su larga duración de más de tres décadas y la ausencia de perspectivas de solución política a corto plazo. Entre esos conflictos se encuentran los de Filipinas, el País Vasco y Co-lombia y como ocurre siempre cada situación es singular pero hay elementos comunes; en este caso algunas de las características compartidas se relacio-nan con la trampa de violencias que se retroalimentan y con el fracaso de los intentos de soluciones políticas o mediaciones internacionales.

45

La hipótesis de este escrito es que en esos contextos de conflictos bloquea-dos la mejor opción es la Vía Ciudadana hacia la Paz.

En las siguientes notas se aventura la idea de esa vía ciudadana hacia la paz para destacar que la superación de este largo periodo de violencia generalizada y conflictos armados en Colombia dependerá en primer lugar de la convergencia desde la civilidad, de organizaciones y movimientos que sean el motor de trans-formaciones democráticas y de pactos de no violencia y construcción de paz.

La vía ciudadana hacia la paz se propone como la opción óptima para su-perar la trampa de violencias desde el compromiso social de quienes rechazan el uso de las armas para hacer negocios o para disputar o reproducir poderes.

Durante décadas se le ha apostado a la búsqueda de pactos entre la gue-rrilla y el gobierno como llave para superar el conflicto armado y pasar a una era de paz, pero esos pactos han sido parciales y no han ofrecido una solución global para transitar a un post conflicto fundacional de nuevas formas de trámite de las diferencias y disputas de poder o de modelos de desarrollo. Los anta-gonistas de la confrontación armada en los años noventa y primera década del siglo XXI han apostado en realidad a su supremacía militar y han subordinado diálogos y negociaciones a la estrategia de imponerse sobre el adversario y someterlo a sus reglas del juego. Por esto los intentos de solución negociada entre gobierno y guerrillas han sido un fracaso.

Desde los años 80s la clase dirigente definió como fórmula derrotar a la in-surgencia y descartar la negociación de reformas sociales o políticas como eje de la búsqueda de la paz. Los pactos logrados entre 1989 y 1990 se dieron por la decisión de algunas guerrillas de dejar las armas sin negociación previa de poder o de reformas estructurales y en el contexto de una Constituyente preci-pitada por la crisis de Estado y la insubordinación civil sin armas.

Y del fracaso de la tentativa de negociación entre el Gobierno y las FARC en El Caguán quedó la frustración y la decisión mayoritaria de apoyar la guerra total contra la insurgencia como condición de paso hacia una ilusoria paz. Ese camino de solución militar ha sido transitado con éxitos en debilitamiento a la guerrilla y con desmonte de grandes estructuras paramilitares, pero su prome-sa de superación de las violencias y de conflictos armados se posterga al ritmo que se configura un régimen antidemocrático y se construyen las bases de otro ciclo de violencia, con nuevos actores y formas y para beneficio de poderes emergentes y sus aliados de siempre. De nuevo como en ciclos anteriores, la solución militar es la apuesta a la consolidación del reparto impuesto por la violencia y el soporte de un modelo de desarrollo basado en la institucionaliza-


ción de los poderes que resultaron ganadores en las guerras regionales de las últimas dos décadas.

Por todo esto la vía ciudadana hacia la paz es una alternativa al fracaso tanto de la negociación guerrilla gobierno como eje de un pacto para una era de paz, como de la vía militar que pretende imponer el silencio de las armas y al mismo tiempo la perpetuación del reparto que ha sido resultado de varias décadas de violencia y despojo y de imposición de un régimen autoritario.

La vía ciudadana hacia la paz tiene como estrategia el pacto social y político de la civilidad y la construcción de paz sin subordinar los medios ni agendas sustantivas a los actores armados, pero no excluye el diálogo ni los pactos humanitarios y de paz con ellos. Por el contrario les ofrece un lugar eficaz en un nuevo contrato social y político que se construye desde la sociedad civil sin armas y busca desmontar los determinantes estructurales de la violencia, asfixiarla con democracia y equidad y ofrecer salidas políticas y de justicia tran-sicional a los actores directos e indirectos de la confrontación armada.

Así que la vía ciudadana hacia la paz implica construir las condiciones para que las fuerzas sociales y políticas obliguen a detener la violencia del poder y la de la guerrilla y a generar las condiciones para una era de transformaciones pacificas.

Esta vía ciudadana hacia la paz en esta década supone la construcción pro-gresiva de espacios de paz a todos los niveles y parte de consensos básicos que ya se han estado configurando en diversos sectores de la sociedad y que se expresaron en la Constitución de 1991, en el Mandato por la Paz en 1997 y en la movilización de millones de colombianos en contra de la violencia. Entre esos consensos básicos se encuentran los 9 siguientes:

- La defensa del Estado Social de Derecho y de conquistas del Estado del Bienestar como marco general.

- La promoción, respeto y garantía integral de los derechos humanos (civiles y políticos, Derechos Económicos, Sociales y Culturales - DESC, Derechos Ambientales y Colectivos - DAC y emergentes). Fortalecimiento de las organi-zaciones sociales y garantía a los derechos de asociación, étnicos, de movili-zación, protesta, oposición y demás derechos fundamentales.

- El rechazo de toda violencia armada en la solución de conflictos sociales y políticos.

- La adopción practica de los instrumentos de Cultura de Paz y garantía de derechos de las víctimas adoptados por la comunidad internacional.

- La promoción del Derecho a la Paz como derecho fundamental y síntesis

47

de derechos que requiere construir desde ahora democracia representativa, pluralista, solidaria y participativa. Y requiere desde ahora un desarrollo huma-no y sostenible, desde la libertad, la equidad y la justicia redistributiva.

- El rechazo a la injerencia de las mafias en las instituciones y en los nego-cios. Rechazo total a la parapolítica, el paramilitarismo y la para economía.

- Rechazo a los crímenes de sistema y no impunidad frente a la autoría me-diata e inmediata de agentes del Estado.

- Exigencia de respeto a las normas del Derecho Internacional Humanitario y de repudio y no impunidad frente a crímenes de guerra y crímenes de lesa humanidad.

- Apoyo a las acciones humanitarias y a acuerdos y compromisos de aplica-ción inmediata de las normas humanitarias.

- Reconocimiento de la urgencia de darle soluciones políticas al conflicto armado interno y de rechazar toda lucha armada por el poder y toda guerra sucia en defensa del poder.

Estos consensos básicos pueden ampliarse y ser punto de referencia para otros que permitan acciones transformadoras. Para construir nuevos consensos y definir agendas, programas, estrategias y acciones, es importante el diálogo desde la diversidad y reconocer el sentido de los discursos y también las diferen-cias. La idea de ampliar el campo de los consensos básicos no puede interpretar-se como el ocultamiento de los disensos pues la mejor manera de abordarlos es mediante el diálogo franco y sin eufemismos que confunden el momento de los consensos o de la concertación, con el proceso de construcción.

Las hipótesis de interpretación que se incluyen a continuación no han sido redactadas como propuesta de consenso ni de mediación. Son solo una de las aproximaciones posibles a la sustentación de la necesidad histórica de una VIA CIUDADANA HACIAL LA PAZ y se presentan como otro entre tantos refe-rentes para facilitar el diálogo que se aspira vaya construyendo consensos en sectores que con sus apuestas e intereses deben llegar a ese pacto social y político que se propone en esta década.

La proximidad de las elecciones al Congreso de la República y a la Presi-dencia ha desatado en Colombia múltiples ejercicios de pensamiento encami-nados a proponer líneas programáticas y de acción por la paz en la próxima década. La intención de estas notas es invitar a reflexionar sobre los sujetos necesarios para una paz sostenible destacando la importancia de su conforma-ción en muchas expresiones desde la civilidad; y más que la importancia que nunca y nadie ha negado, se sustenta la idea de que son esos sujetos sociales y políticos los factores clave de lo que ocurra en el próximo futuro.


¿Cómo se configuró ese “bloqueo de la paz”? ¿Qué alternativas se tienen en la próxima década? Son interrogantes que pueden ayudar a un diálogo en-tre quienes quieren incidir en la formulación de una política pública de paz. En estas notas se incluyen varias dinámicas que han llevado a la actual situación de bloqueo, entre ellas: *la reacción contra el pacto constituyente de 1991, *el fracaso de las negociaciones en El Caguán y de las Rondas de la Habana, *la opción por la vía militar con apoyo del Plan Colombia – USA, *la radicalización de las guerrillas en el guerrerismo, *la degradación de la guerra con sus críme-nes atroces contra la población civil.

Desde esa constatación del fracaso de las vías militares insurgentes y con-trainsurgentes y del debilitamiento de las negociaciones gobiernos – guerrillas, se insiste en los siguientes apartes en la vieja idea de la vía ciudadana hacia la paz y se mencionan algunos temas de la agenda que se puede abordar en los intercambios que se promueven en Colombia y entre experiencias interna-cionales.

I. La constituyente de 1991:Un pacto de paz que es atacado por el regimen violento

1. Después de más de cuatro décadas de crisis de violencia generalizada y de conflictos armados internos, la búsqueda y realización de la paz continúa siendo una prioridad de la sociedad colombiana para abrir una época de desa-rrollo humano integral y democracia plena.

La Asamblea Constituyente de 1991 y la Constitución que adoptó preten-dieron ofrecer a la sociedad colombiana un programa de construcción de paz como política de Estado, definiendo principios y normas para edificar un Estado Social de Derecho y transitar a formas más avanzadas de democracia partici-pativa, de equidad y de solidaridad. Este pacto constituyente se entendió como la cuota inicial de las transformaciones necesarias en un periodo de transición hacia una sociedad capaz de tramitar sus conflictos en forma pacífica, refunda-da desde el acuerdo base de la garantía de derechos humanos, políticos, so-ciales, económicos, culturales, ambientales y colectivos. La Constitución del 91 se presentó como un pacto de paz de la sociedad y del Estado en tanto definió pilares de un propósito de largo plazo y señaló una dirección a seguir en un pro-ceso cuyo primer capítulo fue rubricado por los constituyentes y la construcción completa se le encargó a la sociedad del nuevo siglo.

Pero el pacto constituyente de paz por la vía de la democracia y la justicia social chocó desde su origen con la iniciativa de fuerzas interesadas en la gue-rra y la violencia generalizada como instrumento de poder o componente nece-

49

sario de su modelo de acumulación y apropiación de riqueza. También chocó con grupos de interés que sin ser agentes directos de violencia armada, son cómplices o aprovechan las circunstancias para su beneficio económico o polí-tico. Y a esto se agregan las esperadas tensiones entre los principales sectores que concurrieron al pacto del 91, entre los cuales se contó a socialdemócratas, nacionalistas, neoliberales e incluso la versión neoconservadora.

En lugar de un periodo de transito a la paz, en los años 90s y primera dé-cada del Siglo XXI, asistimos a la recomposición del clientelismo, el ascenso de mafias y narcopolíticos y al escalamiento o mutación de las violencias y conflictos armados.

El pacto reformista de 1991 no logró incluir a las organizaciones guerrille-ras mayoritarias frente a las cuales el gobierno diseño la “política de guerra integral”. Y estas organizaciones consideraron insuficientes los acuerdos de la Constituyente para entrar en un proceso de incorporación a la vida civil y desmonte de sus ejércitos guerrilleros; optaron por su estrategia de lucha ar-mada por el poder y se alinearon tras el objetivo de formar un ejército capaz de derrotar a las fuerzas armadas regulares o imponer las condiciones en una solución negociada.

2. La emergencia de nuevos poderes económicos desde las regiones, apo-yados por el narcotráfico y las mafias, proyectaron una alianza con los aparatos políticos clientelistas y con diversos estamentos de la institucionalidad y promo-vieron dictaduras regionales y locales basadas en el terror. El paramilitarismo, la parapolítica y la paraeconomía se conjugaron y confluyeron con el autorita-rismo neoconservador en un movimiento contrarreformista incompatible con un proyecto de paz.

El periodo post constituyente de 1991 se caracterizó por una prueba de fuerzas entre los promotores del pacto de paz y la construcción progresiva de nuevas instituciones del Estado Social de Derecho y los partidarios de las solu-ciones militares y la imposición de un Estado autoritario de seguridad funcional a la acumulación violenta.

En esa prueba de fuerzas se abrió camino un cambio ético en amplios sec-tores de la sociedad, en un extremo se animo una cultura mafiosa pero entre la juventud y sectores de todos los estratos se fortaleció la cultura de paz y la adhesión a los derechos humanos, la no violencia, la defensa del medio ambiente y el repudio a la corrupción. Las transformaciones se expresaron en los grandes centros urbanos y en la emergencia de movimientos y fuerzas in-dependientes. También en movimientos sociales de indígenas, afros, mujeres,


jóvenes e intelectuales. Movilizaciones e hitos como el Mandato por la Paz y las Marchas del NoMas se multiplicaron en casi todos los municipios de Colombia y se intentó la solución negociada. Pero las fuerzas guerreristas predominaron y se frustró el impulso por la paz.

En los años 90s, crecieron las fuerzas por la paz pero en mayor dimensión crecieron las fuerzas de la guerra y la violencia armada. Las FARC se extendie-ron en casi todo el país y pasaron a una ofensiva sin antecedentes en la historia del conflicto desde 1964; las fuerzas armadas sufrieron golpes estratégicos y la reacción contrainsurgente fue asumida en este periodo por la alianza con los paramilitares.

II. Fracaso del Caguán y ascenso del parapoder

3. El intento de negociación entre el gobierno y las FARC entre 1998 y 2002 fracasó por diversas razones y entre ellas porque fue asumido por las partes como un escenario subordinado a las estrategias militares y políticas de for-talecimiento para la guerra y no como una oportunidad para pactar el fin del conflicto armado y las condiciones sociopolíticas del post conflicto.

Como lo han detallado los voceros del gobierno, incluido el propio ex Presi-dente Pastrana, las conversaciones en El Caguán le sirvieron al Estado para tomar aire frente a la ofensiva de la guerrilla, reestructurar las Fuerza Armadas, redefinir la estrategia militar y consolidar la alianza antisubversiva y antidroga con los Estados Unidos que permitió tecnología, mando, inteligencia y capaci-dad ofensiva.

Para la guerrilla, convencida de la inminencia de grandes triunfos militares y del paso a una fase culminante en la lucha por el poder, las conversaciones fueron una táctica para buscar ventajas políticas, militares y económicas y El Caguán pasó de ser retaguardia histórica a vanguardia político – militar. La zona desmilitarizada fue utilizada como área de seguridad para los diálogos y al mismo tiempo como centro de mando de las operaciones militares de las FARC en el resto del país, retaguardia económica y de cultivos ilícitos y para cautiverio de rehenes y secuestrados. El resultado fue una gran frustración y el descredito de los diálogos, negociaciones, mediaciones o pactos como parte del proceso hacia la paz.

La apertura de un ciclo de diálogos en El Caguán fue el resultado de muchos factores y entre ellos de una gran presión ciudadana y política entre 1991 y 1998 como respuesta a la atrocidad de la guerra como lo sintetizó el Mandato por la Paz en 1997. La presión se multiplicó desde todas las esferas en un con-

51

texto de crisis de gobernabilidad y de la legitimidad de la Fuerza Pública como resultado de la infiltración del narcotráfico. La violencia del conflicto armado hizo resonancia con la violencia de las mafias. Por esta misma razón, por las ilusiones puestas en los diálogos de paz, el desgaste de las conversaciones y el desprestigio creciente de la zona desmilitarizada y de los mecanismos de ese diálogo, sirvieron de telón de fondo y justificación para el ascenso de las fuerzas de la guerra y la ofensiva paramilitar que tuvo su máxima expresión precisamente en este periodo.

4. Durante la segunda mitad de la década de los 90s y primeros años del nuevo siglo a la ofensiva de las guerrillas se le opuso una confluencia con-trainsurgente que reunió a grupos armados inicialmente promovidos por nar-cotraficantes, unidades de las fuerzas armadas, paraempresarios, políticos y gobernantes. El modelo exitoso en esta guerra fue probado en Urabá donde se infringió la primera derrota a las FARC con el concurso de los paramilitares dirigidos por Carlos Castaño. La ofensiva paramilitar y parapolítica rápidamente avanzó en los departamentos de la Costa Caribe y confluyeron diversos gru-pos de Antioquia, Eje Cafetero, Magdalena Medio, Orinoquía, Costa Pacífica, fronteras con Ecuador y Venezuela. A la múltiple alianza concurrieron capos del narcotráfico que vieron en el intercambio de favores espacio suficiente para sus negocios.

El método de esa ofensiva liderada en el terreno por los paramilitares y en la estrategia por centros de poder político y económico, fue el terror en las comu-nidades mediante crímenes atroces, masacres, asesinatos en masa, desplaza-miento y despojo, desapariciones, torturas y amenazas.

Por su parte, la guerrilla convirtió el secuestro, la extorsión (“impuesto de guerra”) y las rentas de la coca o de la cocaína, en un elemento clave de sus fi-nanzas y la toma de rehenes en instrumento político - militar; sometió a muchas comunidades a un dominio violento, definió a civiles como objetivos militares, volvió práctica corriente la ejecución de no combatientes acusados de infiltra-dos y el uso de minas antipersona de alto riesgo e impacto en la población civil.

III. Del triunfo paramilitar a la estrategia antiterrorista

5. El triunfo del parapoder no solo se materializó al comenzar los años 2000 en el control armado en muchas regiones sino en la cristalización de un régi-men político y una institucionalidad controlada en partes clave por sus agentes y aliados. Las investigaciones académicas, periodísticas, las de la Corte Supre-ma de Justicia y de la Fiscalía sobre la parapolítica han mostrado la dimensión de la injerencia de ese parapoder en todas las esferas del Estado. Más del


40% de la votación al Senado de la República en 2002 y 2006 ha sido susten-tada por redes de narcoparamilitares y por métodos violentos. Partidos cuya conformación electoral mayoritaria se debe al narcotráfico y al paramilitarismo llegan a formar parte de las coaliciones de gobierno y del reparto burocrático. Los aparatos de inteligencia dependientes del Presidente o del Comandante de las Fuerzas Armadas son infiltrados y trabajan en conexión directa con los narcoparamilitares. Los parafuncionarios logran manejar la institucionalidad en departamentos y municipios desde el Cauca al Vichada o desde Sucre y Cór-doba a Norte de Santander.

Pero ese parapoder que toma fuerza a todos los niveles entra en conflictos graves con nuevos sectores en la medida en que pasa a disputar espacios de poderes tradicionales y de negocios no mafiosos. En algunas regiones el pa-rapoder creció de la mano de grupos sociales y económicos que se sintieron seriamente amenazados por el ascenso de la guerrilla y sus prácticas atroces, pero con la expansión del paramilitarismo entró no solo a jugar el papel de se-guridad armada privada de hacendados y algunos empresarios rurales y urba-nos, sino que narcotraficantes y sectores emergentes locales entraron a apro-piar tierras, bienes y negocios por la fuerza y a imponer su régimen mafioso y violento a toda la sociedad incluyendo a quienes los auspiciaron en su origen.

El parapoder entró también en contradicción con sectores empresariales que se apartaron de la guerra a cualquier precio y que tienen estrategias de negocios de largo plazo. Incluso las multinacionales y grandes empresas que recurrieron a la seguridad ilegal, que se volvieron cómplices o que cohabitaron con la extorsión, se vieron envueltas en situaciones insostenibles por el impac-to en su imagen corporativa de las denuncias internacionales y por la presión internacional contra el narcotráfico o contra el terrorismo.

Así que el triunfo del parapoder se dio en medio de crisis e inestabilidad y de crecientes contradicciones, incluso violentas, entre las mafias, grupos nar-coparas o su epifenómenos en la política regional y nacional. Ha sido un triunfo parcial e inestable que no logra en su fase culminante al comenzar los años 2000, desmontar la institucionalidad que promovió el pacto constituyente de 1991 aunque su incidencia contribuye a debilitar el Estado Social de Derecho y a bloquear su construcción democrática.

6. Fracasado el intento de diálogo y negociación en el Caguán y colocadas las FARC y el ELN a la defensiva por la expansión del paramilitarismo y la pa-rapolítica, se pasó a una nueva fase de la guerra y de las formas de violencia armada. El eje contrainsurgente basado en el narcoparamilitarismo se desplazó a la guerra antiterrorista y antinarcos en la cual asume el lugar central la alian-

53

za del gobierno colombiano y las fuerzas armadas con el Plan Colombia y la administración Bush.

En las zonas donde se impuso el control de los narcoparamilitares y parapo-líticos la prioridad pasó a ser la consolidación de poderes, su institucionalización y la legalización de los botines de guerra, vale decir más de 6 millones de hectá-reas, más de 20.000 millones de dólares procedentes del narcotráfico, millona-rios contratos, macroproyectos arreglados y manejo de regalías y presupuestos, entre otros. En las áreas criticas de confrontaciones armadas por control del territorio, continuó siendo funcional el concurso de grupos armados ilegales.

7. A partir del 2002 desde el gobierno se impuso en Colombia la idea de supe-rar la historia de violencia y conflictos armados mediante el sometimiento de los grupos armados irregulares a la ley y se descartó la solución negociada como estrategia. El modelo de negociación se aplicó a los grandes grupos narcopami-litares agrupados en las AUC, el Bloque Central Bolivar y otros grupos menores.

El pacto de Ralito supuso inicialmente el desarme y la desmovilización de las estructuras armadas a cambio de la aplicación de formulas benévolas de justi-cia restaurativa, con amnistía o penas excarcelables, tal como se consignó en el primer proyecto de Ley de Alternatividad Penal propuesto por el gobierno al Congreso de la República. En ese esquema de desmovilización la negociación tacita o los vacios y silencios, eran compatibles con la institucionalización o lega-lización de las estructuras de poder político y económico y la consolidación de las alianzas de poder que a juicio de los jefes paramilitares significaba el control de la tercera parte del Congreso, de entidades públicas nacionales o descentralizadas y de por lo menos 15 gobiernos departamentales y 250 municipales.

El desmonte de las redes del narcotráfico y la paraeconomía no entraron en los acuerdos y los paramilitares, incluidos los de origen contrainsurgente (pa-ranarcos) o los procedentes directamente de los carteles (narcoparas), fueron considerados una contrainsurgencia de carácter político y defensivo frente a los atropellos de la guerrilla.

La dimensión de los crímenes atroces perpetrados por los paramilitares y la evidente presencia del narcotráfico en la cúpula paramilitar, produjo un mo-vimiento nacional e internacional de presión para que se formulara una ley de desmovilización, dentro de un marco de justicia transicional, en lugar de la pro-puesta por el gobierno; en estas circunstancias en el debate para la aprobación del proyecto de Ley de Justicia y Paz y posterior control por parte de la Corte Constitucional, se introdujeron principios y normas de verdad, justicia y repara-ción más exigentes que los inicialmente anunciados.


No obstante los cambios en el marco normativo para la desmovilización pa-ramilitar, no se alteró el esquema centrado en el desarme y no se condicionó el proceso al desmantelamiento efectivo del conjunto de estructuras políticas y económicas y de la totalidad de los aparatos militares. Se desconoció el peso dominante del narcotráfico en el paramilitarismo y su papel esencial de sopor-te a negocios privados legales e ilegales y se adoptó la calificación implícita o explícita de contrainsurgencia política en la cual los crímenes atroces y el narcotráfico se ubicaron como asuntos subordinados o conexos. Tampoco se definieron mecanismos efectivos para el establecimiento de la verdad, la repa-ración integral a las víctimas y la garantía de no repetición.

Como resultado de la política de desarme promovida por el gobierno se llegó a la desmovilización de los principales bloques paramilitares y el sometimiento a la justicia de los más poderosos jefes. Muchos de los territorios de influencia o control paramilitar pasaron a ser zonas controladas por las fuerzas armadas y disminuyeron en casi todas las masacres y homicidios. Se proclamó desde el gobierno la superación del paramilitarismo que no pudo ser interpretada como el fin de los grupos armados ilegales de corte narcoparamilitar o al servicio del narcotráfico o de interés económicos surgidos de la violencia armada, pero ex-presa la presión para un giro a una política de seguridad basada en las fuerzas armadas sin alianzas estratégicas con narcoparamilitares.

Esta institucionalización de la contrainsurgencia bajo el nombre de lucha antiterrorista o antinarcoterrorista ha sido un proceso contradictorio y no ha excluido la complicidad en algunas regiones de unidades de la fuerza pública con nuevos grupos narcoparas o remanentes de los bloques desmovilizados.

Durante todo este periodo de desmovilización y reintegración pactada en Ralito, se ha registrado la tensión entre el esquema inicial de desarme y al-ternatividad penal y las presiones contra la impunidad en crímenes atroces y contra la convivencia con la parapolítica en el Congreso, en las entidades terri-toriales o desde la misma coalición de gobierno.

IV. La solución militar y las fases de la política de guerra

8. Durante la administración Uribe Vélez (2002 – 2010), el gobierno ha iden-tificado la política de paz con la seguridad y control del orden público articulado a la “confianza inversionista”. Desde el 2002, y apoyado en el fracaso y descre-dito de los diálogos en El Caguán, el Gobierno se enfocó a la derrota militar de la guerrilla, especialmente de las FARC, calificadas como terroristas y narcotra-ficantes. De entrada se descartó la negociación humanitaria o de agendas tipo Caguán con pretensiones de reformas económicas y sociales y se tomó como

55

referencia el modelo aplicado a los paras de desarme y justicia con rebaja de penas y sometimiento a la Ley.

La desmovilización de los grandes bloques paramilitares y los duros golpes infringidos a las guerrillas sirvieron de base para que el gobierno formulara sus políticas con el supuesto de haber entrado en el post conflicto. Declaró eliminado el paramilitarismo como aliado del Estado y como realidad en los escenarios de la confrontación, calificó a los nuevos grupos como “bandas cri-minales emergentes” radicalmente distintas de los anteriores paras, definió a la guerrilla esencialmente como delincuentes comunes y acompañó toda esta construcción de la negativa a reconocer la existencia en Colombia de un con-flicto armado interno, de una situación de violencia crónica y generalizada en la cual continua una crisis humanitaria con graves y sistemáticas violaciones de los derechos humanos y de las normas del derecho internacional humanitario.

En los supuestos de la política de la administración Uribe Vélez la política de paz es sustituida por otra de seguridad, desmovilización, reintegración y reconciliación. Cualquier diálogo se subordina a esas coordenadas soportadas en una estrategia militar de neutralización, aislamiento y desarticulación con prioridad al control del territorio y la seguridad de las instituciones y de las inver-siones agroindustriales, mineras, de infraestructura y macroproyectos.

9. Las estrategias de guerra han pasado por varias fases que llevan a una modificación del mapa del conflicto pero que no conducen al fin del ciclo de violencia crónica y general y de conflictos armados. Con la llamada política de Seguridad Democrática, el esfuerzo militar ha transitado del plan patriota, al plan consolidación y últimamente al salto estratégico. Y la guerrilla en retroceso se ha visto obligada al repliegue estratégico, la resistencia o la recomposición desde la retaguardia sin que su evidente debilitamiento anuncie a corto pla-zo (2010 – 2014) una derrota final y la obligada entrega de las armas. (El Alto Comisionado Presidencial para la Paz considera que el desenlace definitivo de la estrategia actual requiere 18 años de iniciativa militar, desmovilizaciones y reintegración de grupos o de individuos).

El balance del entonces Ministro Santos en mayo de 2009, destaca los re-sultados de la fase 1 de la Seguridad Democrática que en la estrategia militar incluyó el Plan Patriota y grandes esfuerzos para ampliar el control territorial y vial, obligando al repliegue de las guerrillas lejos de las grandes capitales y centros neurálgicos de la economía. Se duplicó el presupuesto destinado a la estrategia de guerra, los efectivos de la fuerza pública llegaron a 450.000, se estructuró la inteligencia con activa asesoría del Comando Sur, la DEA y la CIA, se transformó la movilidad aérea y los conceptos de coordinación y mando.


Con el Plan Colombia, la política antiterrorista se unificó con la guerra antidro-gas y las fumigaciones.

La fase 2 de la ofensiva antiterrorista es denominada “Política de Consolida-ción de la Seguridad Democrática” y se formuló desde el plan de desarrollo 2006 – 2010. En su componente militar esa política mantuvo la ofensiva en zonas clave de las FARC y para desarticular la capacidad de mando y control del Secretaria-do y los Bloques de esa organización, pasó de la coordinación entre fuerzas a la acción coordinada entre la fuerza pública y las instituciones de gobierno y de Estado. Fortaleció aún más la inteligencia como pieza clave y la “inteligencia en línea” y la capacidad de operaciones especiales como la “operación jaque” o el ataque al campamento de Reyes en Ecuador. Según Santos “hicimos de la des-movilización nuestra mejor arma” con más de 9.000 desmovilizados de las FARC y el ELN entre 2002 y 2009 y con incremento de la inteligencia y la capacidad de desmoralización por esta vía. A lo anterior se suman los golpes a la economía de los grupos ilegales con la guerra antidrogas que reducen las utilidades del nego-cio elevando los costos en toda la cadena. Y finalmente el avance en aislamiento internacional y desarticulación del frente externo.

Uno de los instrumentos de la Política de Consolidación de la Seguridad Democrática - PCSD han sido los Centros de Coordinación y Acción Integral – CCAI – como modalidad de intervención en 58 territorios críticos objeto de alta iniciativa militar y que pasan a una etapa de consolidación social por la presen-cia Estatal multiinstitucional. La Doctrina de Acción Integral promovida por la cooperación militar de los Estados Unidos se prueba en los CCAI otorgándole importancia mayor a la iniciativa social en el territorio articulada a los objeti-vos de guerra. Pero las limitaciones de ese esquema llevan a que se prueben los llamados Centros de Fusión como una forma de consolidación que coloca toda la acción del Estado bajo la conducción militar. Es una adecuación de las “zonas de rehabilitación y consolidación” puestas a prueba en 2002 pero decla-radas inconstitucionales por violar derechos civiles y políticos fundamentales.

Los resultados del proceso de consolidación de seguridad y defensa, le per-miten a los estrategas formular la fase 3, conocida como “Salto Estratégico” y que se propone pasar al “fin del fin”, a la derrota de los llamados grupos terro-ristas entendida como desarticulación de la capacidad de mando y control a todo nivel, reducción a zonas lejanas, despobladas y marginales, descredito y aislamiento político, reducción de capacidad de daño y descarte de cualquier opción de ofensiva estratégica o de poder.

El denominado Salto Estratégico incluye una mayor unificación del mando y pasa a la coordinación integral de la acción del Estado en el territorio definido

57

como teatro de operaciones bajo la conducción militar. Se propone mantener la ofensiva estratégica, fortalecer la inteligencia bajo el concepto de inteligencia dominante y concentrar la iniciativa integral en núcleos y corredores considera-dos “centros de gravedad de las organizaciones terroristas, narcotraficantes y criminales”. Los Centros de Fusión son la avanzada del Salto Estratégico.

V. El plan colombia fracaso antidrogaspero apoyo clave a la seguridad rural

10. Plan Colombia y la guerra antinarcoterrorista han sido uno de los pilares de la política de seguridad y defensa en sus tres fases anteriormente descri-tas. Inicialmente este plan se concibió como parte de la guerra antidrogas y se relacionó con la contrainsurgencia en tanto pretendió golpear las bases econó-micas derivadas de la producción y procesamiento de coca para la producción de cocaína con destino a los mercados de Estados Unidos y de Europa. La es-trategia central fue el combate a los cultivos ilegales mediante las fumigaciones aéreas y el apoyo a la policía antinarcóticos y a la justicia para la persecución de los carteles del narcotráfico y la interdicción. Pero a partir de los atentados del 11 de septiembre de 2001 el plan Colombia y la asistencia militar esta-dounidense, sin abandonar las fumigaciones con la mezcla glifosato- POEA - cosmoplux, se alinean con la guerra antiterrorista mundialmente declarada y el conflicto interno en Colombia se subsume en las prioridades de esa guerra y de la geopolítica regional de seguridad.

Los balances sobre el Plan Colombia realizados por centros de pensamiento en los Estados Unidos coinciden en indicar su papel activo en el escalamiento de la guerra y como soporte de las políticas de seguridad y defensa y al mismo tiempo constatan su ineficacia en la lucha antidrogas y los impactos perversos tanto del componente militar como los que lo complementan desde inversiones sociales o programas llamados de desarrollo alternativo.

En lo militar el Plan Colombia ha ido de la mano de la reconversión de la fuer-za pública y del replanteamiento estratégico y ha contribuido en la lucha antigue-rrilla haciendo de las fumigaciones con desfoliantes tóxicos y de la erradicación forzada un componente de la guerra destinado a golpear no solo la economía que alimenta el conflicto sino a desarticular la economía campesina de subsisten-cia que, en zonas de influencia guerrillera o en territorios en disputa entre actores armados, puede ser fuente de aprovisionamiento. La criminalización del cultiva-dor de plantas ilegales es parte de esa política de desplazamiento obligado de poblaciones en áreas de influencia o tránsito frecuente de la guerrilla, en donde el objetivo prioritario es vaciar el territorio y al menos destruir las redes sociales de organización que no sean articulados a los planes cívico militares.


Dada la importancia de las fumigaciones como parte de la guerra, se ha mini-mizado ante la opinión nacional e internacional el impacto destructivo en la salud y en el medio ambiente. Entre 2000 y el 2008 se realizaron aspersiones en un millón de hectáreas, sin atención al principio de precaución invocado por organis-mos de control. Se desechó la puesta en marcha de un monitoreo independiente respaldado por un plan de protección y seguimiento epidemiológico y por el con-trario se han manipulado estudios aislados para sustentar que la mezcla química asperjada es de efecto mínimo, casi neutro en la salud humana y animal tanto por la técnica de fumigación como por sus características físico químicas.

Testimonios de campesinos, de indígenas y afrodescendientes, lo mismo que estudios epidemiológicos realizados por especialistas en la frontera con Ecua-dor y por científicos en varios países, han permitido sustentar el carácter toxico y de efecto indiscriminado de la mezcla utilizada en lo que constituye un método de guerra química. Los impactos negativos reconocidos para el glifosato en uso agrícola y de jardinería, son según Monsanto daños leves en vías respiratorias y en la piel y daña especialmente a aves y especies acuáticas. Sin embargo, en Francia han demostrado que no es tan biodegradable como dice la propaganda y hay investigaciones sobre efectos cancerígenos cuando hay alta exposición. Pero la mezcla de alta concentración, incluye otros componentes cuyo riesgo es aún mayor y su utilización ha llevado a la destrucción de cultivos legales, contaminación de cuerpos de agua, daño a la piscicultura y a la biodiversidad y aumento de los problemas de salud incluyendo numerosas denuncias sobre abortos en zonas de fumigación. La agresiva campaña de criminalización del cultivador y de las comunidades de zonas con cultivos ilegales y la propaganda sobre el carácter inofensivo de la mezcla asperjada ha opacado las denuncias e incluso las alertas realizadas por autoridades judiciales y de control.

En carta dirigida a la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Dere-chos Humanos en Colombia, académicos y líderes sociales reclamaron desde el 2001 su intervención ante lo que calificaron de “guerra química” y una estra-tegia que incluye de manera deliberada crímenes de sistema al contemplar el desplazamiento forzado y la generación de miedo y zozobra entre la población civil como parte de sus métodos permanentes. En efecto, desde la primera fase el Plan Colombia supone como efecto de sus métodos de guerra química, el desplazamiento masivo e incluye entre sus gastos alguna atención de mitiga-ción del daño. El impacto hacia el despoblamiento en regiones como Putumayo fue además convergente con la estrategia antiterrorista que contó en esas re-giones como también en el oriente, Magdalena Medio, Costa Pacífica, Arauca, Santanderes y Antioquia, con el concurso de paramilitares y de sus sustitutos de nueva generación después de las desmovilizaciones que ocurrieron entre 2004 y 2007.

59

El enfoque de guerra “antiterrorista” del Plan Colombia lo lleva a ser partícipe de los logros de seguridad que muestra la administración Uribe Vélez, pero al tiempo lo torna ineficiente en la política antidroga y con respecto a las metas que se había propuesto de reducción de cultivos ilegales, producción, exportación y consumo de cocaína. Siete años de Plan Colombia y de una inversión de más de 15.000 millones de dólares, (entre ellos 6000 millones del presupuesto esta-dounidense), según la GAO – Goverment Acountibility Office- el área de siembra es superior a la del año 2000, el ingreso neto de cocaína a Estados Unidos y a Europa se mantiene por encima de 500 toneladas métricas, las utilidades del nar-cotráfico siguen siendo exorbitantes y alimentan los circuitos legales y al crimen organizado, la economía de la guerrilla y los neoparamilitares sigue apoyándose en la rentabilidad del narcotráfico y el consumo de cocaína sigue su curso alte-rándose solo por cambios de habito de los adictos y ocasionales demandantes. Los informes del Departamento de Estado al Congreso estadounidense y los de ONGs de Washington han insistido cada vez más en que a pesar de la reducción de homicidios, secuestros y sabotajes a la infraestructura, continua un panorama de violencia y de graves violaciones a los derechos humanos.

El debate sobre el Plan Colombia en el Congreso de los Estados Unidos y su componente antinarcotráfico se convirtió en una presión para la ruptura de los nexos entre fuerzas armadas y paramilitares promovidos por “patrones” del narcotráfico y genera tensiones con la influencia de agentes del narcotráfico en esferas del Estado, de gobiernos regionales y del mismo gobierno nacional, las fuerzas armadas o de Policía. No siempre coincide la prioridad del gobierno en la guerra antiguerrilla con las exigencias desde el Congreso de Estados Unidos de resultados contra el narcotráfico que es sustentado por carteles mafiosos, narcoparamilitares y por la economía de la guerrilla. Además, las contradic-ciones entre la administración Bush y la oposición demócrata se reflejaron en Colombia en dos líneas aparentemente esquizofrénicas: de un lado el apoyo incondicional a la guerra antiterrorista, incluso con las alianzas de siempre con sectores del narcotráfico y el narcoparamilitarismo para combatir a las FARC y al ELN calificados de terroristas y de principal peligro para la estabilidad del principal gobierno aliado en la región, pero de otro lado la presión desde el Congreso estadounidense por controles sobre el gasto con clausulas sobre comportamiento del gobierno y las fuerzas armadas en derechos humanos y en vínculos con el narcotráfico. Esta presión, que pasa a ser mayoritaria al terminar la administración Bush, no ha dejado de repercutir en Colombia esta-bleciendo fricsiones con las alianzas propias de la parapolítica y la combinación en zonas críticas con grupos narcoparamilitares.

El debate en Estados Unidos y en Colombia sobre el Plan Colombia y la política antidrogas se ha agitado al comenzar la administración Obama y se


dirige en primer lugar a un replanteamiento de fondo como lo propone el do-cumento Nuevo Rumbo suscrito por varias ONGs estadounidenses (diciembre 2008). Entre los cambios promovidos sobresalen la exigencia de un enfoque de derechos humanos, no impunidad, garantía de derechos de las víctimas y des-mantelamiento total de las redes paramilitares. Además reclaman de Estados Unidos una iniciativa de paz y de apoyo a soluciones negociadas a corto plazo, no financiación de la guerra, protección de los derechos de los desplazados, comunidades afrocolombianas e indígenas. Incluso reclaman una política in-teligente antidrogas que incluya la suspensión de las fumigaciones y apoyo a programas de desarrollo rural dirigidos contra la pobreza y la desigualdad.

Organizaciones como la LWR -Lutheran World Relief- (ver Towar true al-ternatives to coca, marzo de 2008), han evaluado críticamente la orientación del componente social del Plan Colombia y en particular el llamado “desarro-llo alternativo” por considerar que se desvirtúa al subordinarlo a los objetivos militares. En la evaluación realizada por LWR para USAID proponen redefinir la cooperación al desarrollo alternativo dedicando la inversión a la seguridad alimentaria desde la economía campesina y del pequeño productor, separando completamente su ejecución de los aspectos militares y de los CCAI.

VI. Ni diálogo ni negociación

11. Los diálogos realizados entre el Gobierno y el ELN para explorar la posibilidad de negociaciones de paz fracasaron porque la estrategia de guerra del gobierno dirigida en prioridad a la derrota de las FARC no toleró generar expectativas de una vía de solución política y el ELN no se decidió a iniciar una negociación con el compromiso de descartar definitivamente el secuestro como arma de guerra y de llegar al final a un pacto de desarme, desmoviliza-ción e incorporación a la vida civil.

Para el gobierno el diálogo y eventual acuerdo con el ELN tenia sentido si contribuía al aislamiento de las FARC y si resultaba más útil que los enfrenta-mientos interguerrillas. Durante más de tres años se desarrollaron conversacio-nes en el exterior y se llegó hasta la elaboración de un proyecto de “Acuerdo Base” que no se firmó aparentemente por diferencias de procedimiento pero en realidad porque no correspondía a las prioridades de las partes.

Cada una de las partes puso condiciones inaceptables por el otro: para el gobierno la cuota inicial de un pacto incluía la concentración de todos los efec-tivos del ELN, urbanos y rurales, combatientes, milicianos y redes políticas, en sitios bajo veeduría internacional y “protección” de las Fuerzas Armadas. El ELN pretendía pasar a una fase de acción política (Convención Nacional) y pos-

61

teriormente a una Asamblea Constituyente, sin compromiso previo de cese al fuego y a las hostilidades y de desarme y desmovilización al final del proceso.

El gobierno asumió esas conversaciones como una maniobra táctica al servi-cio de la estrategia de solución militar y ofreció un esquema de sometimiento a la ley y no uno de pacto político. El ELN fue al diálogo buscando oxigeno político y tiempo para recomponer fuerzas desde una situación de debilitamiento extremo.

12. Los diálogos con las FARC no se han podido reanudar desde la ruptura de la mesa en El Caguán en 2001 y ni siquiera se han dado oportunidades de pactos en aspectos humanitarios. Durante ocho años se ha presentado un for-cejeo alrededor de la liberación de secuestrados y en particular de los políticos y miembros de la fuerza pública en poder de las FARC. Desde los tiempos del Caguán las FARC colocaron como tema prioritario el llamado “canje de prisio-neros” y en ese escenario han sufrido derrotas políticas y militares que los han aislado nacional e internacionalmente.

Aunque no han faltado propuestas y contrapropuestas para desanudar el “canje” o “intercambio humanitario”, ese escenario ha estado lejos de un trata-miento humanitario o ceñido a los parámetros del Derecho Internacional Huma-nitario. En realidad se asumió como otro frente de confrontación política, militar y de propaganda o guerra de medios y cada propuesta o réplica ha sido calcula-da desde ventajas en dominios distintos a los que exigen las normas y criterios humanitarios. Así se definieron inamovibles del gobierno de rechazo a zonas unilateralmente desmilitarizadas y los de la guerrilla sobre esos territorios de se-guridad y exigencias de libertad incondicional de miembros de la guerrilla que están en prisiones del Estado. La presión nacional e internacional por acuerdos humanitarios y medidas conducentes a la libertad de rehenes y de militares en poder de la guerrilla ha llevado a diferentes iniciativas de mediación pero todas ellas resultaron frustradas como ocurrió con las gestiones de “países amigos”, con la intervención de Chávez o numerosas gestiones de la iglesia católica.

En lugar de “intercambio humanitario” en una década de debate público so-bre el tema lo que se ha presentado son operativos militares y crímenes atroces como los asesinatos del exgobernador de Antioquia y su Consejero de Paz o de los 11 diputados del Valle acribillados por sus captores. El gobierno se ha negado a soluciones humanitarias dando prioridad al rescate o presión militar frente a cualquier protagonismo guerrillero que pueda rodear la liberación de un secuestrado civil o de un militar cautivo. El rescate de Ingrid Betancourt, de los tres estadounidenses y de un grupo de miembros de la fuerza pública, en la “Operación Jaque”, no solo fue un golpe de proporciones mayores a las FARC y a su práctica del secuestro, sino que reafirmó la decisión del gobierno de darle


respuesta exclusivamente militar al tema humanitario del secuestro y libertad de policías y soldados que permanecen en poder de la guerrilla.

El forcejeo político y militar alrededor del tema del secuestro arroja un balan-ce negativo en lo humanitario que se constata en el elevado número de muer-tes de cautivos y al mismo tiempo ha significado desgaste para el gobierno y un impacto devastador para las FARC que durante más de una década hicieron de este crimen atroz su principal carta de presentación y su principal instrumento para negociar. Las liberaciones unilaterales de políticos y de algunos militares facilitada por el grupo de Colombianos por la Paz, han abierto alguna expectati-va sobre la apertura de otra etapa en el diálogo de las FARC con la sociedad o el Estado, pero el gobierno no se ha mostrado dispuesto siquiera a tolerar otras operaciones de liberación unilateral con mediación de ese grupo e intervención humanitaria de otros países. Ante la debilidad de las FARC y la disminución de la presión internacional después de la Operación Jaque, la línea del gobierno es reforzar la acción militar, la inteligencia dirigida al rescate y fomentar las deserciones de custodios de secuestrados a cambio de recompensas. Es una táctica sin consideración humanitaria que le apuesta a logros militares.

VII. Nuevo mapa del conflicto, la paz secuestrada

13. Como resultado de las estrategias de solución militar promovida desde el 2002, incluida la seguridad democrática, su política de consolidación y el Plan Colombia e incluidas las políticas y prácticas guerreristas de la guerrilla en su fase de obligado repliegue, se ha configurado un nuevo mapa del conflicto y de las violencias.

La seguridad como prioridad de las políticas de gobierno está acompañada de un gigantismo del aparato militar que duplica sus efectivos entre 2002 y 2009 y pasa de 4,5% del PIB a 9% del PIB en gasto público de seguridad. Si se agrega la seguridad privada se supera el 15% de PIB. Así que el complejo militar y de seguridad se ha hiperdesarrollado como colorario de 6 décadas de conflictos armados y políticas de guerra y tiene una inercia al estatus quo con altos costos y limitada eficacia no obstante la permanente actualización y modernización de la mano del Comando Sur o del Pentágono y las agencias de inteligencia. Hoy cuenta con 450000 efectivos y un alto presupuesto destinado a pensiones y seguridad social de oficiales retirados, pero en el terreno de ope-raciones actúan cerca de 150000 miembros de la Fuerza Pública incluyendo los que protegen infraestructura clave.

La guerrilla ha sido disminuida en 7 años de ofensiva militar. Ha perdido en capacidad de mando central y de dirección global de operaciones y se ha

63

visto obligada a replegarse a las más antiguas formas de guerra de guerrillas, con pequeños comandos y operaciones de hostigamiento de menor impacto. Nacional e internacionalmente ha sido aislada políticamente y en las encuestas académicas registra menos del 3% de simpatía o reconocimiento político, con menores cifras en los grandes centros urbanos.

No obstante ese debilitamiento de la guerrilla, y después de 9.000 desercio-nes motivadas por la contrainsurgencia, de más de 5.000 combatientes abati-dos según cifras oficiales y después de las ofensivas militares en sus zonas de influencia histórica, la idea de que se está en el fin del fin es más un mensaje de guerra psicológica que una caracterización del desenlace del conflicto armado.

La guerrilla está derrotada estratégicamente, en tanto fracasó su proyecto de dirigir al pueblo en una guerra por el poder, pero tiene reservas y condiciones para mantenerse por décadas ejerciendo poderes locales o regionales y reprodu-ciéndose como espejo de la reproducción del régimen violento de acumulación. No se puede desconocer lo que significa en la realidad colombiana que después de una década de golpes aún persista un aparato guerrillero con más de 15.000 combatientes y de 30.000 efectivos adicionales en sus redes logísticas, sin con-tar por lo menos 15.000 en redes políticas o de inteligencia. Las iniciativas en por lo menos 10 departamentos bajo la nueva conducción post Marulanda y post “operación jaque” pretenden mostrar que no están derrotadas a pesar de los 8 años de guerra sostenida dirigida por la administración Uribe.

Es posible que, como dice el Alto Comisionado de Paz y reintegración, una estrategia centrada en presión militar, deserciones y golpes en la cúpula y man-dos medios, continúe debilitando a las FARC y al ELN y llevarlas en una década a la fase irreversible de desarticulación, pero esto no significa ni el fin de la trampa de violencias ni el fin del fin de las guerras por el poder.

La vía de militarización de regiones, al estilo de los CCAI y Centros de Fu-sión, destruye sociedad e institucionalidad, acaba con las redes locales, im-pone la centralización de la inversión y la militariza, se acompaña de despla-zamiento forzado y criminalización al campesino tanto cocalero como de vieja colonización o posesión, destruye la economía campesina. Y todo ese método de ocupación ofrece como alternativa un modelo armado de desarrollo basado en alianzas estratégicas para la gran minería o agroindustria con saldo negativo social y ambiental. En la práctica la oferta es de dictaduras locales e involución social que generan condiciones para la reemergencia de grupos armados y para la reproducción de los viejos que tienen en su seno varias generaciones entre sus mandos medios como para sustituir a los actuales jefes que vayan muriendo de viejos o por los nuevos golpes que vendrán.


El futuro del fin del fin, calculado por los estrategas en por lo menos dos pe-riodos presidenciales más, no es entonces el fin del largo ciclo de violencias sino su mutación. Los escenarios urbanos ya muestran esa perspectiva de “efecto globo” que lleva al resurgimiento de bandas y grupos armados organizados que se alimentan reclutando la desesperanza. La perspectiva de esa “vía militariza-da a la seguridad total” es la reproducción de la violencia bajo otras formas que arrastrarán consigo las viejas y decadentes guerrillas y también a los narcoparas.

VIII. La vía ciudadana es la salida de la trampa de violencias

14. Así, con estas reflexiones volvemos al principio: la “vía militarizada a la seguridad” puede llevar a una pax armada y autoritaria después de sacrificar otra generación; la vía armada a la revolución proclamada por las FARC y el ELN desde los años 60 ya fracasó y se transformó en una lucha conservadora por poderes locales, atrapada en sus métodos atroces; el pacto gobierno – gue-rrilla como base para una agenda de reformas estructurales no tiene condicio-nes político – militares, ni representatividad ni posibilidad de abrir un periodo de transición. De modo que el camino que queda para la esperanza de una era de paz sostenible, basada en la democracia con todos los adjetivos, en el desa-rrollo humano y en la garantía efectiva de los derechos humanos, depende de la recomposición de la sociedad civil y política y de la emergencia de muchas fuerzas pacifistas que se traduzcan en poder político.

15. La superación del largo ciclo de violencias y conflictos armados depen-de en suma de la conformación de fuerzas que le den vida desde ahora a un proceso de construcción de paz reconstruyendo el consenso nacional a partir de los avances democráticos de la Constitución del 91 y el propósito de edificar el Estado Social de Derecho avanzando en lo que le es esencial: garantía de derechos, democracia social, plural, igualitaria y solidaria con transparencia de la representación, efectividad de la democracia participativa, separación de poderes, derechos de las minorías y de la oposición, tributación democrática y rechazo a la corrupción y a las mafias clientelistas.

Esa construcción de paz vista como proceso en la próxima década incluye varias estrategias:

• Consenso democrático por la edificación del Estado Social de Dere-cho - ESD y el desmonte del régimen mafioso y autoritario.

• Fortalecimiento de organizaciones sociales y políticas y de las redes de la sociedad civil. Movimientos humanitarios, contra la guerra, la atro-cidad y por la paz desde regiones, sectores, victimas.

65

• Estrategia de solución política que incluya el respeto a las normas del DIH, acuerdos humanitarios especiales, ceses de hostilidades explo-ratorios, diálogos humanitarios y construcción de un nuevo modelo de diálogo y negociación.

• Formulación y concertación de nuevos instrumentos jurídicos para la paz.

• Concertación de las bases y lineamientos de un Plan Nacional de Desarrollo: democracia y paz 2020

• Gobiernos de convergencia que representen el Consenso Demo-crático.

• Estrategias de no violencia: cultura de paz, seguridad desde la de-mocracia y los derechos, avance al monopolio estatal de las armas y uso legítimo y proporcional de la fuerza. Rechazo a todo uso de las armas para dirimir conflictos y luchas de poder o por riquezas y rechazo de toda violencia contra la población civil.

• Proceso desde la sociedad civil hacia una constituyente de paz (o Congreso Constituyente) que sea marco para la solución política y la transición a una era de paz duradera.

• Diplomacia por la paz y el desarrollo humano integral y rechazo de la cooperación funcional a la guerra.

En lo inmediato la agenda de la vía ciudadana hacia la paz está representa-da en varias iniciativas que están en marcha o en gestación.

En el campo humanitario:

• Acciones humanitarias de mitigación de daños y de aplicación de las normas del Derecho Internacional Humanitario.

• Iniciativas para garantizar los derechos de las víctimas y superar el “estado de cosas inconstitucional” por no garantía efectiva de derechos a la población en situación de desplazamiento y a otras víctimas de crí-menes atroces como la desaparición forzada, el secuestro, homicidios de personas protegidas y ejecuciones extrajudiciales.

• Movimientos ciudadanos, como el que anima el grupo “Colombianos


por la paz”, las iglesias, ONGs de paz y derechos humanos, por el fin del secuestro, libertad de todos los cautivos y por acuerdos humanitarios de aplicación inmediata.

• Reconocimiento de los derechos de exclusión de la guerra y protec-ción de la población civil en las actuales condiciones de conflicto y vio-lencia armada, reconocimiento y garantía de neutralidad de las misiones médicas, comunidades religiosas, educativas y de patrimonio cultural. Derecho a la neutralidad de comunidades étnicas, comunidades victimi-zadas y confinadas y objetores de conciencia.

• Apoyo a acciones especiales para la garantía de derechos de co-munidades indígenas, afrocolombianas, campesinas, jóvenes y sectores sociales víctimas de la violencia de grupos armados ilegales, mafias y agentes del Estado.

• Ampliación del consenso nacional contra los “falsos positivos” o eje-cuciones extrajudiciales, la persecución a magistrados, dirigentes políti-cos, sindicalistas, periodista y defensores de derechos humanos.

Movimientos por los dd.hh y la paz

• Promoción de la cultura de paz y la no violencia por iniciativa de jóvenes, grupos de mujeres, étnicos y de artistas.

• Fortalecimiento de las acciones y movilizaciones ciudadanas contra la violencia armada, de repudio a crímenes atroces, por la defensa de la vida y la libertad.

• Movimientos sociales como la Minga Indígena y otros de grupos poblacionales.

• Apoyo a una Ley de Victimas que de un marco suficiente para la ga-rantía de goce efectivo de todos los derechos y en particular a la verdad, justicia, reparación integral y garantía de no repetición.

• Apoyo a iniciativas humanitarias y a experiencias de cese de hosti-lidades.

• Respaldo a iniciativas de diálogo humanitario o de exploraciones de paz entre el gobierno y las guerrillas.

67

Gobiernos Locales y Políticas Públicas Propaz

• Gobernabilidades democráticas: Experiencias locales y regionales alternativas e independientes del guerrerismo; pluralismo y transparen-cia en la representación; ejercicio de mecanismos de la democracia par-ticipativa, incluida la revocatoria, el control social, cero corrupción.

• Políticas públicas y planes de desarrollo con enfoque de derechos humanos, paz y profundización de la democracia: Planes y presupues-tos participativos concertados, prioridad a la inversión social, enfoque de cierre de la inequidad, superación de la pobreza, redistribución del in-greso, estrategias de desarrollo humano integral y de un modelo de eco-desarrollo que fomente la pequeña y mediana empresa urbana y rural.

• Garantía de derechos a las víctimas de la violencia crónica y los con-flictos armados: Verdad, memoria, justicia, reparación integral, garantía de no repetición, paz y acciones transformadoras y afirmativas. Estable-cimiento de la responsabilidad estatal, de organizaciones y personas en esta garantía de derechos. Rechazo a las políticas de perdón y reconcilia-ción por la fuerza y la imposición desde arriba. Nueva ley de garantía de derechos de las víctimas, incluidas las de crímenes de Estado.

• Desmonte efectivo de los grupos narco-paramilitares y su nueva generación. Aplicación de la Ley de Justicia y Paz - LJP- a los paras desmovilizados dándole prioridad a los procesos por crímenes atroces, esclarecimiento de la verdad y entrega de bienes resultado del despojo violento.

Justicia y Paz

• Prioridad de la justicia en Colombia por crímenes de lesa humani-dad frente a las solicitudes de extradición por narcotráfico.

• Política transicional de justicia y paz. Adopción de un enfoque transi-cional de justicia y no impunidad que permita transitar a la nueva época de paz sin que los mecanismos de esa transición se conviertan en otros instrumentos de prolongación del conflicto armado o instrumentos de guerra desde el Estado.

• Establecimiento de responsabilidades de crímenes de Estado, de go-bernantes y promotores de la violencia para apropiar tierras, bienes y ren-tas públicas; responsabilidad mediata e inmediata de agentes del Estado.


• Responsabilidad por crímenes atroces perpetrados por organiza-ciones armadas irregulares.

• Definición de normas de justicia transicional de amplia amnistía e indulto y de reducción de penas a culpables de crímenes atroces desde posiciones estatales o desde grupos ilegales.

Internacionalización de la construcción de paz

• Suspensión del Plan Colombia y rectificación de la política antidro-gas y del fallido “desarrollo alternativo”.

• Desmonte de la doctrina de seguridad basada en la “guerra anti-terrorista mundial” y concertación en instancias multilaterales de una nueva doctrina.

• Política antidrogas de corresponsabilidad centrada en la salud y bienestar social y no en la guerra. Apertura hacia una política de descri-minalización y de regulación en lugar del prohibicionismo.

• Alineamiento de la cooperación internacional con las políticas propaz.

Reformas estructurales hacia la paz

La construcción de paz demanda transformaciones que permitan desmontar los determinantes mediatos e inmediatos de los ciclos de violencia. Además de las iniciativas antes mencionadas, en el debate nacional se vienen elaborando propuestas de fondo que merecen un serio debate y vías para su aplicación en esta década 2010 – 2020. Entre esas reformas se pueden mencionar:

• Plan de reparación integral y de garantía de todos los derechos de las víctimas del conflicto armado.

• Reformas urbana y rural redistributivas.

• Reordenamiento territorial desarrollando las definiciones de la Constitución Política de 1991.

• Fortalecimiento de los instrumentos de exigibilidad y garantía de derechos humanos.

• Reforma a la salud, el saneamiento y a la seguridad social para

69

desmontar la privatización y garantizar su funcionamiento como servicio público sin ánimo de lucro.

• Estatuto de la democracia representativa que garantice el desmonte de los regímenes clientelistas, mafiosos, corruptos y fortalezca el plura-lismo partidista y las corporaciones públicas. Institucionalización de un régimen semiparlamentario y fuertes controles comenzando por la revo-catoria efectiva de mandato y la moción ciudadana de censura a cargos de responsabilidad.

• Reforma democrática de los organismos de control y su plena inde-pendencia del ejecutivo.

• Desmonte del monopolio oficial y bipartidista (partidos conserva-dores y liberal) de los órganos rectores de la justicia, rama electoral, medios masivos de comunicación.

• Estatuto antitrust y democratización de los medios de comunicación.

• Reforma tributaria progresiva y de solidaridad.

• Reformas de regulación que garanticen y fomenten la protección del medio ambiente, el desarrollo sostenible, el manejo soberano y de interés nacional de los recursos naturales y de la política energética.

• Estatuto de seguridad y fuerza pública, que garantice el carácter civil de la Policía, la doctrina de seguridad basada en la protección ciu-dadana y garantía de los derechos humanos, el avance hacia el mono-polio de las armas por el Estado y el uso de la fuerza armada ajustado al Estado de Derecho y su debida oportunidad, proporcionalidad y respeto a los derechos humanos y al DIH.

71

1) Introducción

La situación colombiana se caracteriza por una grave crisis de derechos humanos y derecho internacional humanitario en la que se han presentado violaciones masivas y sistemáticas de derechos humanos por parte de agentes del Estado, de grupos paramilitares que han actuado con la aquiescencia, tole-rancia, apoyo u omisión del Estado colombiano, así como por parte de grupos insurgentes. A pesar que no existe una estadística precisa del número de Or-ganizaciones y Colectividades que han sido exterminadas o gravemente des-truidas por el genocidio y los procesos de exterminio sistemático, las investiga-ciones realizadas por Organizaciones defensoras de los Derechos Humanos, Bancos de Datos, etc., demuestran que en el período comprendido entre 1986 y 2009: Mas de 4 millones de personas han sido desplazadas internamente o han debido buscar refugio político; se han cometido mas de 10 mil ejecuciones extrajudiciales2; mas de 5 mil personas han sido asesinadas en el genocidio de

Lineamientos para unapolítica pública garantista de los derechos de las víctimas1

1 Esta propuesta retoma y amplía el documento jurídico-político del Encuentro de Víctimas per-tenecientes a Organizaciones Sociales, realizado en Bogotá en julio de 2007. También consigna las propuestas de la Alianza de Organizaciones Sociales para el Taller de cooperación interna-cional, realizado en agosto de 2007.2 Informe de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de Derechos Humanos y Derecho internacional Humanitario en Colombia. Del 1 de enero al 31 de diciembre de 2008. P. 8.


la Unión Patriótica y el Partido Comunista Colombiano y 2.713 sindicalistas han sido asesinados3; más de 10 mil personas han sido detenidos desaparecidos y hoy sus cuerpos se encuentran sepultados en fosas comunes4; más de 5.5 mi-llones de hectáreas de tierras fueron arrebatadas a comunidades campesinas y hoy se encuentran en manos de paramilitares, terratenientes y narcotrafican-tes5; están al punto cercano a la desaparición más de 33 pueblos indígenas6.

De manera particular, el cuerpo de las mujeres es usado como botín de gue-rra por parte de todos los actores armados y en el caso del desplazamiento for-zado es compelida de manera violenta a las formas más crueles del desarraigo. Los derechos a la vida, la integridad personal y la libertad de las mujeres, son gravemente vulnerados en un contexto de profundo irrespeto por los derechos humanos y el derecho humanitario: entre julio de 2002 y diciembre de 2007, por lo menos 1.314 mujeres perdieron la vida por fuera de combate a causa de la violencia sociopolítica, de estas 179 fueron víctimas de desaparición forzada. En los casos en los cuales se conoce el presunto autor genérico de las violacio-nes, el 70% se atribuyó a la responsabilidad del Estado y a los grupos guerri-lleros el 30%; por lo menos 82 mujeres fueron víctimas de tortura. Las mujeres continúan siendo víctimas de secuestro: por lo menos 1.944 mujeres perdieron su libertad víctimas de este delito, los grupos guerrilleros son los presuntos autores de 564 de estos casos7. El desplazamiento forzado tuvo un incremento

3 Frente al caso de los sindicalistas, la Escuela Nacional Sindical y la CUT, tienen registros siste-máticos de violaciones a DD.HH de los sindicalistas desde 1986, hasta la fecha.4 Décimo segundo informe trimestral del Secretario General al Consejo Permanente sobre la misión de apoyo al proceso de paz en Colombia (MAPP/OEA). OEA/Ser.G CP/doc. 4365/09 corr. 1. febrero 2009.5 Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado Proceso Na-cional de Verificación, Decimosegundo Informe Cuantificación y valoración de las tierras y los bienes abandonados o despojados a la población desplazada en Colombia. Bases para el desa-rrollo de procesos de reparación. Luis Jorge Garay S. (Director)6 “En los últimos diez años (1998-2008) han sido asesinados 1.980 indígenas, entre ellos 296 nasas, 203 Kankuamos, 125 wiwas, 108 embera chamí y 95 miembros del pueblo awá, según la Onic. Así mismo, entre 1995 y 2005 han sido desplazados 38 mil indígenas, según el Gobierno, y 41 mil, de acuerdo con la Onic.” Hechos del callejón. 7 Según datos de Fondelibertad, que es una dependencia del Ministerio de Defensa Nacional, encargada de coordinar la política contra el secuestro y demás delitos atentatorios contra la liber-tad personal. La presunta autoría en los casos de las mujeres se atribuye en un 73,19% (1.423 víctimas) a grupos de delincuencia común, grupos guerrilleros y grupos paramilitares. De esta ci-fra, el 39,63% (564 víctimas) se atribuyen a los grupos guerrilleros y el 6,11% a los paramilitares. También se conocen casos en los que han participado agentes estatales en servicio o en retiro. No obstante, en las estadísticas oficiales no se divulgan los casos de toma de rehenes cometidos por agentes estatales. Los datos citados de Fondelibertad cubren el período comprendido entre enero de 2002 y diciembre de 2007.

73

del 41% en el primer semestre del presente año, con relación al mismo periodo para 20088, afectando cuantitativamente (53%)9 y cualitativamente de manera particular a las mujeres que además de las condiciones históricas de discrimi-nación por sus identidades étnicas, sociales y de género, enfrentan esta condi-ción de discriminación: “la de ser víctimas del desplazamiento forzado. El 98% de estos hogares se encuentra por debajo de la línea de pobreza y el 81% por debajo de la línea de indigencia”.

La crisis humanitaria requiere un tratamiento especial, dada la continui-dad del conflicto armado. Es muy importante diferenciar las implicaciones de la vulnerabilidad humanitaria y la vulnerabilidad social, las cuales demandan respuestas urgentes pero diferenciadas. La crisis humanitaria es una de las razones más importantes de la presencia de la comunidad internacional en el país y es uno de los temas centrales del interés de la sociedad civil colombiana.

Sin embargo, el Estado colombiano aun no ha dado cumplimiento a la re-comendación de la OACNUDH sobre sistemas de información en Derechos Humanos y DIH. En materia de desplazamiento forzado, por ejemplo, existen grandes diferencias entre fuentes independientes y fuentes oficiales, pero tam-bién existen importantes indicadores institucionales que muestran las limitacio-nes del sistema de registro para reconocer la totalidad de las personas despla-zadas y por consiguiente las personas excluidas se ven sometidas a una nueva forma de discriminación que compromete sus derechos fundamentales10. De igual manera, los avances en incorporación de criterios de género en los siste-mas estadísticos son incipientes.

Ante los alegatos frecuentes donde hablan que Colombia se encuentra en un proceso de transición es claro que la transición no se puede decretar, sino que se construye con un proceso serio, transparente, que reconozca a todas las víctimas y a todos los victimarios, que se adelante en medio de una seria intención y en medio de actos que materialicen el desmonte efectivo de las es-tructuras militares, pero también de los apoyos de políticos, de las fuerzas mili-tares y de sectores económicos afines al paramilitarismo. De la misma manera

8 Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes), boletín número 74, Bogotá, 25 de septiembre de 2008, en www.codhes.org9 Comisión Nacional de Seguimiento, Encuesta Nacional de Verificación, 25 de septiembre de 2008.10 A través de los autos de seguimiento a la sentencia T-025 la Corte Constitucional, ordena la unificación de los registros oficiales existentes sobre víctimas de desplazamiento forzado y desarrolla medidas especiales de protección a mujeres, indígenas, afrodescendientes, niños y niñas, discapacitados, etc.


requiere transformaciones normativas e institucionales que den al proceso un carácter de transición hacia una plena vigencia del Estado Social y Democrá-tico de Derecho y una extensión y profundización de la democracia. Además significa la finalización de las acciones armadas. Por ello y en cuanto a los pa-ramilitares desmovilizados se refiere, mantener los beneficios penales sin que a cambio haya justicia y verdad, impide que haya paz y también justicia y es contraproducente para la construcción de una democracia que esté fundada en el respeto de los derechos humanos.

El respeto de la independencia e imparcialidad de la rama judicial y la se-paración de poderes debería ser un presupuesto que permita la legitimación del proceso. En esa medida, las presiones ejercidas sobre la rama judicial son inadmisibles. La Corte Suprema de Justicia, en una decisión independiente, rechazó la posibilidad de considerar como sedición al delito de conformación de grupos paramilitares, lo que ha sido objeto de críticas por parte del Ejecu-tivo. El paramilitarismo no es un delito político, es un concierto para delinquir que no puede ser indultable ni amnistiable. Diversos actos del gobierno buscan franquear la línea divisoria de los poderes y deslegitimar la rama judicial y en particular las Altas Cortes. Sumado a ello, los seguimientos e interceptaciones ilegales de comunicaciones de los magistrados de la Corte Suprema, realiza-dos por el DAS y la campaña de desprestigio de la misma emprendidas por el ejecutivo por las investigaciones de la parapolítica no son un camino hacia la plena vigencia del Estado de Derecho11.

2) Carácter sistemático de los crímenesy necesidad de tratarlos como tal en todos los ámbitos

Los crímenes que han ocurrido en Colombia de responsabilidad del Estado y de grupos paramilitares, tienen características de crímenes de lesa huma-nidad, en tanto son parte de un ataque generalizado, masivo y sistemático dirigido contra la población civil12. Simultáneamente se reporta la ocurrencia de actos genocidas que han intentado la destrucción total o parcial de grupos o comunidades tales como la Unión Patriótica, el pueblo indígena kankuamo, los sindicatos y algunas comunidades en situación de marginamiento social, entre otros, con el propósito de evitar el avance de sus causas o de ocultar su situa-ción. De la misma manera algunas poblaciones, como los ganaderos, han sido objeto permanente de agresiones por parte de los grupos insurgentes.

11 http://www.elespectador.com/node/120226/12 Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso de la masacre de La Rochela contra Co-lombia. Sentencia del 11 de Mayo de 2007, Párrafos 156, 162, 163 y 206, entre otros.

75

Se trata de crímenes a gran escala que han requerido de algún nivel de par-ticipación o al menos de tolerancia por parte de agentes estatales, incluyendo la impunidad, la ausencia de pronunciamientos de rechazo y la carencia de medidas eficaces de prevención y protección13.

Para superar tal situación se han dirigido también las reiteradas reco-mendaciones que, en materia de prevención y protección de grupos es-pecialmente vulnerables y superación de la impunidad, ha formulado en reiteradas ocasiones la Oficina de la Alta Comisionada de Naciones Unidas desde el año de 1996.

A pesar de las evidencias y de los insistentes pronunciamientos de la comu-nidad internacional14, el Estado Colombiano continúa asumiendo de manera fragmentaria, asistemática, dispersa y descontextualizada esta realidad, tanto en el ámbito de las investigaciones penales y disciplinarias como en lo político, histórico y mediático, con serias consecuencias para la población colombiana y para la legitimidad institucional.

La Comisión Interamericana de Derechos Humanos como la Corte Intera-mericana han comprobado que las violaciones no ocurren en abstracto, en ese sentido, la Corte Interamericana ha insistido en el seguimiento de una “línea lógica” de investigación que implica, entre otros aspectos, reconocer el con-texto histórico y político en que ocurren los hechos, identificar los patrones de sistematicidad de los crímenes y valorar integralmente las pruebas.

3) Visibilización de la gravedad de los crímenes, modificación deposturas negacionistas, apologéticas o justificantes de los mismos

La impunidad puede llegar a ser también una condición culturalmente insti-tuida. Una de las condiciones de no repetición de los crímenes contra la huma-

13 La Corte Interamericana de Derechos Humanos ha condenado a Colombia en los casos de La Rochela (Mayo de 2007), Ituango (Julio de 2006), Mapiripán (Septiembre de 2005), Wilson Gutiérrez Soler (Septiembre de 2005), Pueblo Bello (Enero de 2006), 19 Comerciantes (Julio de 2004), Las Palmeras (Noviembre de 2002) e Isidro Caballero y María del Carmen Santana (Diciembre de 1995).14 Nos referimos aquí a las condenas proferidas por la Corte Interamericana de Derechos Hu-manos contra el Estado de Colombia (Casos La Rochela, Ituango, Mapiripán, Wilson Gutiérrez Soler, Pueblo Bello, 19 Comerciantes, Las Palmeras y Caballero – Santana) y a las decisiones de fondo de la CIDH y del CDH del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. También a las recomendaciones formuladas por la Oficina de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos al Estado de Colombia desde 1996.


nidad y el genocidio, es la erradicación definitiva de toda forma de incitación a la violencia, de justificación o apología pública de las atrocidades, de negación sobre la existencia de violaciones de los derechos humanos, de banalización acerca de su gravedad.

Actualmente, en Colombia se presenta un marcado desequilibrio en el tra-tamiento que la opinión pública brinda a las distintas expresiones de violencia del conflicto armado. Se abren amplios espacios de participación ciudadana para repudiar las violaciones cometidas por la Guerrilla, pero no ocurre lo mis-mo con relación al repudio que merecen los crímenes que cometen el Estado y los grupos paramilitares. Así mismo, no es admisible la transformación de las audiencias de versión libre de la Ley 975/05 en tribunas para justificar los crímenes cometidos.

Las políticas y las acciones de diversas entidades como los programas de Acción Social hacía las víctimas del desplazamiento, o los programas de pro-tección de la Fiscalía, o la descoordinación de los aportes de las Alcaldías dis-tritales y municipales son acusados de contener insuficiencia en la formulación de las políticas, falta de coordinación, ausencia de enfoques diferenciales y falta de voluntad política para un tratamiento integral de este problema.

Por estas razones es preciso trabajar por un amplio consenso social sobre la prohibición de toda clase de expresiones de legitimación pública del genocidio y de los crímenes contra la humanidad y trabajar en las garantías de partici-pación efectiva de las víctimas, para lograr el esclarecimiento de la verdad, la realización de la justicia y una adecuada reparación15.

4) Hacia una ética periodística pro-víctima

El cubrimiento de noticias sobre graves violaciones de Derechos Humanos

15 Este llamado ha sido reiterado tanto por los organismos internacionales de protección de los derechos humanos, como por la Corte Constitucional de Colombia “La adaptación de los dere-chos de las víctimas a los estándares internacionales a través de la jurisprudencia, comporta el reconocimiento de que los derechos universales a la verdad, la justicia y la reparación, llevan implícita la potestad de intervenir en todas las fases de la actuación, en desarrollo del derecho de acceder a la justicia en condiciones de igualdad. Este acceso, en condiciones de igualdad, se deriva del carácter bilateral del derecho a un recurso judicial efectivo en virtud del cual los dere-chos de las víctimas no pueden verse menguados en relación con los que asisten al procesado. La consideración contemporánea de la víctima como protagonista activo del proceso, conduce al goce de estándares de protección similares a los de otros intervinientes en el proceso”. Corte Constitucional, sentencia C-370 de 2006.

77

no puede perder de vista la asimetría entre víctima y victimario, la posición de las víctimas es significativamente más vulnerable.

a. La necesidad de un análisis sobre las causas de la expansión del paramilitarismo: la labor periodística debe agudizar su capacidad de comprensión de los fenómenos para no caer en la trampa de las miradas simplistas ni fragmentada del fenómeno que no considere la sistematicidad y los patrones comunes con que se ha operado la vic-timización, que entrañan intereses no solo de seguridad sino también económicos, sociales y políticos.

b. El mapa que coincide con el territorio: El mapa de las masacres y en general el de los crímenes de lesa humanidad terminó superponiéndose al de los macroproyectos energéticos, mineros, agrarios, entre otros.

c. La necesidad de impulsar un cubrimiento periodístico diferente: con relación en noticias sobre el desarrollo de lo que han dado en llamar el proceso de “justicia y paz”, y en general con aquellos procesos en los cuales estén de por medio los derechos a la verdad, a la justicia y a la re-paración, con el fin de que no se termine revictimizando a las personas, comunidades o colectivos. Los victimarios no pueden aparecer ahora como héroes, y es necesario informar sobre la veracidad del proceso de desmovilización, mostrando que las estructuras económicas, políticas y sociales de estos grupos se mantienen.

d. Interpretaciones mentirosas de la historia: como las falsas justifi-caciones dirigidas a mostrar el paramilitarismo como un “mal necesario” para el país16, adicionalmente los jefes paramilitares sólo confiesan alian-zas con miembros de la fuerza pública que hoy están muertos, y en muy pocos casos con personajes vivos, pero cuando lo hacen, se trata de una estrategia de negociación mediante el chantaje, para lograr ventajas.

16 Ha sido un lugar común que al inicio de las versiones libres, los jefes paramilitares han hecho extensos recuentos sobre el surgimiento y desarrollo de sus huestes. Contrario a como lo inter-pretan algunos en el sentido de ser una maniobra dilatoria que quiere aplazar las verdaderas re-velaciones, se trata de una estrategia deliberada de justificación histórica. Los jefes paramilitares saben que de la interpretación que hagamos los colombianos y las colombianas sobre nuestra propia historia, dependerá la consecución de un “perdón social” o por lo menos buscarán niveles de justificación de sus crímenes. No es pues solamente una estrategia de defensa legal, es ante todo una estrategia de defensa histórica.


e. Modificar el acercamiento periodístico al fenómeno: modificacio-nes en el comportamiento periodístico que puedan lograrse a través de herramientas como los códigos de ética. Pero se trata de una ética pro-víctima, que busque difundir la “versión de las víctimas”, no sólo preocu-pada por la veracidad periodística, sino también por la solidaridad y el sentido de humanidad frente al dolor de los demás.

f. Reconocer a las víctimas como sujetos morales de la historia y como sujetos de derechos: Hay que reconocer a las personas que han sufrido vulneraciones graves de sus derechos, no sólo como víctimas, sino ante todo como sujetos de derechos, que deben ser restablecidos por el Estado y cuya violación sistemática acarrea también el deber de garantizar que no se vuelvan a repetir las violaciones17.

5) Sobre la asimetría entre víctimas yvictimarios en los procesos judiciales

Las regulaciones jurídicas, administrativas y de seguridad para las víctimas en el marco de procesos judiciales, deben tener en cuenta que los crímenes han mantenido a las víctimas en situación de marginalización y opresión, lo cual im-pone la necesidad de que se adopten medidas afirmativas para que construyan su confianza en la justicia y tengan un rol central dentro de los procesos.

Los procesos que se adelantan en el marco de la ley 975 de 2005 han dado muestras de las graves dificultades que existen para que las víctimas participen efectivamente y en condiciones de igualdad en los procesos18. Los riesgos para las víctimas se derivan hoy, del hecho de que no ha habido una desmovilización efectiva, pues los grupos paramilitares mantienen parte de sus estructuras ar-madas y de control social, económico y político19.

17 Planteado por el Manual para el cubrimiento periodístico responsable del desplazamiento in-terno (Corporación Medios para la Paz, publicación auspiciada por el ACNUR, la OIM y USAID, Bogotá, 2005)18 Los postulados por el Gobierno a la lista de elegibles de la ley 975 disponen de esquemas de seguridad para su protección, de una defensa judicial muy calificada e ingresan a las diligencias judiciales con computadores y otros medios técnicos. Mientras tanto, las víctimas no cuentan con garantías suficientes para su protección y participación en el proceso, a pesar de que enfrentan graves riesgos de seguridad por la reclamación de sus derechos y no tienen los recursos eco-nómicos para acceder a las audiencias ni para pagar asistencia legal. Esto se acrecienta por las precariedades del sistema de defensoría pública que solo tiene 80 defensores públicos para más de 225.000 víctimas en los procesos de Justicia y Paz. 19 En su reciente informe, la CIDH, da cuenta de “numerosas víctimas que han sido amenazadas e intimidadas (CIDH, Informe sobre la implementación de la ley de Justicia y Paz, Washington,

79

Los grupos paramilitares continúan actuando bajo el nombre de “Águilas Negras” o de “Organización Nueva Generación (ONG)”. Tampoco han cesado las acciones conjuntas entre la Fuerza Pública y los grupos paramilitares. Esta situación fue constatada por la Oficina de la Alta Comisionada de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Colombia20.

Adicionalmente, el Gobierno Nacional impulsó la aprobación de una ley de principio de oportunidad, que busca cesar investigaciones penales a personas que pertenecen a grupos criminales de medios y bajos mandos, en detrimento de la dignidad de las víctimas. Contradiciendo lo ordenado por la Corte Su-prema de Justicia21, se busca que aquellos desmovilizados contra quienes no

2 de Octubre de 2007) Los paramilitares mantienen sus estructuras armadas y continúan co-metiendo graves violaciones a los derechos humanos. Entre el 1 de diciembre de 2002 (fecha en la que se comprometieron a no asesinar a una sola persona más) y el 31 de diciembre de 2008, por lo menos 4.000 personas civiles fueron asesinadas o desaparecidas forzadamente por paramilitares en Colombia (Banco de Datos CCJ) Según información de prensa 15 personas han sido asesinadas debido a la reclamación de sus derechos en la ley 975 y 200 más han sido asesinadas (El Tiempo, Nueva rebelión de los ex ´paras´ profundiza rezagos en reparación, julio 25 de 2007) De acuerdo con la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia (MAPP/OEA), “Como resultado de las labores de verificación, la Misión ha identificado 22 nuevas estructuras compuestas por aproximadamente tres mil integrantes, de los cuales una parte fueron miembros de las autodefensas. Sobre 8 de estas estructuras se tienen indicios de un posible fenómeno de rearme, constituyéndose estos casos como alertas. Los restantes 14 casos han sido plenamente verificados (...)” (Consejo Permanente, Octavo informe trimestral del Secretario General al Con-sejo Permanente sobre la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia (MAPP/OEA), OEA/Ser.G CP/doc.4176/07, 14 de febrero de 2007. Negrillas en el texto original.). Para agosto de 2008, de los 31.651 desmovilizados, 23.008 se encontraron activos (Décimo segundo Informe Trimestral del Secretario General al Consejo Permanente sobre la Misión de Apoyo al Proceso de Paz en Colombia (MAPP/OEA) OEA/Ser.G CP/doc. 4365/09 corr. 1. 9 febrero 2009. P. 3.).20 “Se denunciaron casos de actuación coordinada en los que las víctimas habrían sido en-tregadas por paramilitares, ejecutadas posteriormente por militares, y luego presentadas como integrantes de grupos armados muertos en combate, particularmente en el área metropolitana de Medellín (Antioquia). Otra modalidad que pudo observarse en denuncias de víctimas ejecu-tadas por paramilitares presentadas por miembros del Ejército como muertos en combate, en Putumayo y en la Sierra Nevada de Santa Marta”. Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, Informe de la Alta Comisionada de Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre la situación de los derechos humanos en Colombia, Comisión de Derechos Hu-manos, 62° período de sesiones, doc. E/CN.4/2006//009, 20 de enero de 2006, parr. 29.21 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, sentencia del 11 de julio de 2007, se-gunda instancia 26945, M.P.: Yesid Ramírez Bastidas y Julio Enrique Socha Salamanca. En esta decisión la Corte Suprema señala que el delito político se caracteriza por atentar contra el bien jurídico del régimen constitucional y legal, y buscar, generalmente, el derrocamiento del Gobierno legítimo para instaurar un régimen que considera más justo e igualitario. La sentencia hace énfasis, además, en el carácter altruista del delito político pues, a diferencia del delincuente común, el delincuente político busca el bien común y no la satisfacción de necesidades egoístas


existan condenas o investigaciones abiertas, se puedan beneficiar del indulto o figuras jurídicas similares, como la resolución inhibitoria o la cesación de proce-dimiento, sin que para ello tengan que hacer ninguna contribución a la satisfac-ción de los derechos de las víctimas. Los perpetradores tampoco tienen la obli-gación de hacer algún aporte para la reparación de las víctimas, muchos de los mandos paramilitares mantienen su poder económico aunque dicen no tener bienes suficientes para aportar a los procesos de reparación de las víctimas22; además no quedarían impedidos para participar activamente en política23.

Por otra parte, existe consenso en torno a la jurisprudencia de la Corte Cons-titucional colombiana con relación en el desplazamiento forzado y los derechos de las víctimas en general. Uno de los aspectos centrales de esta jurisprudencia, contenido en la sentencia T-025 de 2004, es la exigencia de articular las respues-tas institucionales y las políticas públicas a los derechos consagrados y recono-cidos por el Estado colombiano. Es decir la necesidad de superar la disociación existente entre el reconocimiento formal de los derechos y su realización mate-rial. Los niveles de cumplimiento en materia de soluciones duraderas y acceso a

e individuales; en que el sujeto pasivo del delito político es el Estado, la institucionalidad, y no la sociedad; en que el delincuente político conoce la obligación de acatar y respetar las institu-ciones estatales y decide participar en su desestabilización buscando su caída, mientras que en el concierto para delinquir (que es el delito por el que se procesa a los miembros de grupos paramilitares)…22 De acuerdo con la información disponible, a 2008 en el Fondo para la Reparación de las Vícti-mas creado por la ley 975 tan sólo hay 21 fincas, 7 inmuebles urbanos, 30 vehículos, 5.166 ca-bezas de ganado, dos aeronaves y $5.311.397.719 millones de pesos (http://www.verdadabierta.com/web3/la-historia/periodo4/entrega-de-bienes-de-victimarios)23 A principios de 2006 se hizo pública una investigación de la Procuraduría General de la Nación sobre irregularidades en la entrega de más de 1.800 hectáreas de tierras, supuestamente desti-nadas a personas desplazadas. Estas adjudicaciones hacen parte de las tierras que entregó el Presidente de la República a 256 familias desplazadas el 10 de noviembre de 2005 en Puerto López . Según la Procuraduría, “El Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) favoreció con terrenos a personas desplazadas con cuentas pendientes con la justicia” . Entre las 67 adju-dicaciones irregulares de predios destinados a la población desplazada detectadas por la Procu-raduría General de la Nación en el departamento el Meta, se encuentra el caso de José Eleazar Moreno, jefe paramilitar del frente “Héroes del Llano”. El Incoder le adjudicó a él y a su esposa Lilia Sofía Guerrero Méndez, un predio de 23 hectáreas obtenido por extinción de dominio en Puerto López en julio de 2005, a pesar de que estas dos personas tenían ordenes de captura de la Fiscalía y estaban investigados por los delitos de terrorismo y paramilitarismo( “Gente con or-den de captura recibe tierras de manos del Gobierno”, diario El Tiempo, 9 de abril de 2006, www.eltiempo.com consultado el 9 de abril de 2006) Mientras la Comisión Nacional de Reparación busca 800 millones de pesos de la cooperación internacional para proteger la vida de 40 familias de víctimas, el presupuesto para los reinsertados supera los 200 mil millones de pesos anuales (El Tiempo, Bloque “para” persigue a familiares de víctimas, julio 21 de 2007)

81

servicios básicos son tan bajos que la propia Corte Constitucional ha concluido que se mantiene el Estado de Cosas Inconstitucional declarado en 2004 y ha tomado la decisión de adoptar indicadores de realización de derechos.

6) Papel de la ley 975 y de laComisión Nacional de Reparación y Reconciliación:

a. El modelo y la aplicación de la Ley 975 de 2005, mal llamada de “justicia y paz” se encuentran en una profunda crisis.

El fracaso de este marco jurídico y sus instrumentos, está dado: En primer lugar porque es un proceso diseñado en beneficio de los victimarios y las vícti-mas han sido excluidas y silenciadas. En segundo lugar, el proceso derivado de la ley 975 está diseñado para excluir la responsabilidad de quienes financiaron, prohijaron y cohonestaron el paramilitarismo y son sus principales beneficiarios (entre estos se encuentran empresarios como los bananeros, dirigentes políti-cos, élites locales, funcionarios públicos y altos mandos militares comprometidos con la expansión del paramilitarismo en el país). En tercer lugar, aun no mues-tran resultados importantes en el logro de la Verdad, la Justicia y la Reparación. En cuarto lugar, porque las estructuras paramilitares no se han desmontado, hay continuidad, rearme o creación de nuevas estructuras paramilitares; diver-sos informes y fuentes registran que actualmente en Colombia operan 65 grupos paramilitares al menos en 26 departamentos del país (incluido Bogotá), lo que mantiene en grave riesgo la seguridad y los derechos de las víctimas. En quinto lugar porque intencionalmente no aborda el fenómeno de la parapolítica, que además de haber sucedido en el pasado, muy probablemente permita mantener el control político de cientos de municipios por parte de alianzas entre políticos, paramilitares, mafias del narcotráfico, terratenientes, empresarios y transnacio-nales, después de las elecciones locales de octubre de 2007, como ha sido de-nunciado por diversos analistas y autoridades, entre otros por la MOE24.

b. La CNRR tiene graves problemas de legitimidad y voluntad política que afectan sus actuaciones.

Las funciones que la ley 975 le asigna a la CNRR son muy valiosas para el buen desarrollo de un proceso de la transición a la paz y para la efectiva realización de los derechos de las víctimas de graves violaciones a los dere-chos humanos o infracciones al derecho humanitario. La CNRR adolece, sin

24 “Quién respalda a quien: Riesgos para la democracia”, Sección Pizarra del Periódico Caja de He-rramientas, 125, agosto de 2007.


embargo, de problemas de legitimidad que se derivan de su naturaleza, del origen de sus miembros y de sus actuaciones, en tanto es una entidad mixta en su conformación, pero cuyos miembros son escogidos por el presidente de la República, lo que influye al momento de sentar posiciones y decidir cursos de acción25.

Por otra parte, el ámbito de acción de la Comisión es muy limitado en virtud de la propia ley, pues su actividad se circunscribe al grupo de desmovilizados que sean postulados al procedimiento de la ley 975.

El hecho de no presentarse una verdadera transición ni ante una desmovili-zación efectiva de los grupos paramilitares, en que la ley le encarga a la CNRR de ser verificadora y garante del desmantelamiento de los grupos paramilitares y de la preservación de la democracia frente a los riesgos de infiltración, hace que las acciones de la Comisión se desdibujen y pierdan eficacia.

Además, las funciones de la Comisión han sido distorsionadas por los de-cretos reglamentarios de la ley 975, expedidos por el gobierno, que le imponen actividades tendientes a la defensa de los patrimonios de los desmovilizados y a evitar que el Estado tenga que asumir su obligación de garantizar subsidia-riamente la reparación económica de las víctimas.

En general, sus actuaciones a nivel regional han evidenciado el enorme número de víctimas que no conocen nada sobre el proceso que se adelanta y están desesperadas por encontrar un camino legal cualquiera para hacer valer sus derechos.

c. La reparación por vía administrativa y el decreto 1290

En el decreto 1290 de 2008 sobre reparación administrativa, el Gobierno no reconoce el deber de garantía de los derechos humanos por parte del Estado

25 Esto se refleja claramente, por ejemplo, en la orientación que su presidente le ha dado a la Co-misión. Eduardo Pizarro, elegido como delegado del Vicepresidente, actúa más como un agente estatal que permanentemente avala y respalda las políticas y acciones del gobierno, aunque estas sean contrarias a los intereses de las víctimas. Adicionalmente, el Presidente de la CNRR actúa y dirige las actividades de la Comisión en ejercicio de unas funciones diferentes a la que la ley 975 le asignó, pues está dedicado a actividades de negociación y consecución de la paz. Y es justamente este rol el que también se ha visto cuestionado por varias declaraciones que el presidente de la CNRR ha hecho en ejercicio de su cargo, que irrespetan, atentan y lastiman a las víctimas, muchas de las cuales ha debido rectificar después.

83

como fundamento de la obligación de reparar a las víctimas de violaciones de derechos humanos sino que basa la reparación en un principio de solidaridad, como si se tratara de una liberalidad asistencialista; excluye a las víctimas del Estado de los beneficiarios del programa; no contempla el derecho de las vícti-mas a una reparación integral; y prevé solamente una indemnización precaria que se confunde con ayudas y asistencias humanitarias y plazos extendidos para la entrega de la reparación.

La superación de la grave situación de derechos humanos y derecho inter-nacional humanitario encaminada a la construcción de una sociedad democrá-tica, impone la necesidad de superar la impunidad, entendiéndola esta en un sentido amplio, lo que comprende la impunidad penal, la impunidad moral, la impunidad política y la impunidad histórica. Por lo tanto, resulta imprescindible adoptar políticas públicas y propuestas encaminadas a superar la impunidad en todos sus ámbitos.

Sin embargo, existen grandes dificultades para la superación de la impuni-dad. Una de ellas se debe a que se han generado políticas públicas que parten del errado entendimiento de que nos encontramos en una transición.

7) Retos y criterios para una política pública garantistade los derechos de las víctimas que la sociedad colombiana tiene hoy

Colombia requiere una política pública con enfoques diferenciales que ga-rantice integralmente los derechos de las víctimas y que posibilite su efectiva participación tanto en las instancias judiciales como en los espacios sociales de esclarecimiento y difusión de la verdad. Ello implica superar la actual oferta institucional de carácter esencialmente asistencialista y las limitaciones deri-vadas de su adscripción al denominado sistema de Justicia y Paz (sistema de responsabilidad penal alternativa y Comisión Nacional de Reparación y Reconciliación), así como el precario y confuso nivel de información que se transmite tanto a las víctimas como al público en general y responder a riesgos y criterios: *construir una ética pública favorable a las víctimas con enfoques diferenciales según sexo, étnia y edad; *desarrollar en los operadores judicia-les, comportamientos pro-víctima; desarrollar y fortalecer la independencia de la rama judicial a todos los niveles y ejercicio pleno de la división de poderes; *desarrollar en las altas cortes, en el marco del bloque de constitucionalidad y la jurisprudencia una normatividad integral; *facilitación por parte del ejecutivo de las condiciones normativas y materiales para el ejercicio de los derechos; *fortalecimiento de las organizaciones de las víctimas; transformar los imagina-rios sociales para la dignificación de las víctimas; *fortalecimiento de las activi-dades de los organismos de control; *construcción de una ética periodística pro


víctima; *atención integral y adecuada a las víctimas; *lucha contra la apología de la victimización; *protección especial a mujeres, niños y niñas.

8) El fortalecimiento de las organizacionesde víctimas, sus redes y procesos

Aún bajo esta difícil realidad, las víctimas de la violencia y sus organizacio-nes sociales, han trabajo liderando procesos de denuncia, fortaleciendo sus organizaciones y redes sociales, contando con apoyos de organismos interna-cionales y de organizaciones sociales nacionales, que con el interés de otros actores como parlamentarios, quienes participaron por ejemplo en el debate de la ley de víctimas, se constituye hoy en un actor social y político visible a nivel nacional e internacional.

Ejemplos de estos procesos de fortalecimiento y visibilización son el MO-VICE, la Coordinación de víctimas del Genocidio de la UP, las innumerables organizaciones de víctimas de desplazamiento forzado, El Movimiento Hijos e Hijas por la memoria y la Mesa Nacional de Víctimas, que con la organización de movilizaciones nacionales, regionales y locales posicionaron el tema de las víctimas en la agenda, en la búsqueda de concienciar a los miembros de la co-munidad nacional e internacional frente a esta problemática y hacer efectivos sus reclamos de verdad, justicia y reparación.

El 6 de marzo de 2008, se realiza una marcha nacional para recordar a las víctimas del paramilitarismo. Otro importante proceso de movilización social es el Encuentro de Victimas pertenecientes a Organizaciones Sociales, realizado en los días del 26 al 28 de julio de 2007 en Bogotá, en que asistieron 2.200 personas de todo el país y 300 organizaciones sociales nacionales e interna-cionales, proceso del cual surgió la Mesa Nacional de Víctimas Pertenecientes a Organizaciones Sociales.

En todas las acciones, movilizaciones y participación de las víctimas, organi-zaciones sociales y demás actores sociales nacionales e internacionales, se ha contado con herramientas jurídicas valiosas como la jurisprudencia de la Corte Constitucional, verbigracia, la Sentencia T – 025 de 2004.

La Mesa Nacional de Víctimas participó en el marco de la deliberación pú-blica regional y nacional sobre el proyecto de ley de víctimas. Deliberación llevada a cabo en nueve procesos y audiencias congresionales, en la que asis-tieron más de cuatro mil víctimas, agencias del sistema de Naciones Unidas, Embajadas, ONG`S, parlamentarios, representantes de gobiernos locales y re-gionales, entes gubernamentales y organizaciones sociales.

85

En esta concertación se crearon comités constituidos por organizaciones sociales, que han continuado trabajando en el fortalecimiento de sus organiza-ciones sociales y sus redes sociales; participaron víctimas de diferentes vícti-marios, cuyo interés fundamental ha consistido en defender la verdad, la justi-cia, la reparación y la no repetición, reclamando igualdad en el reconocimiento de sus derechos. Así mismo, se llevaron a cabo programas de pedagogía sobre Derechos Humanos con las víctimas y con los representantes de organizacio-nes sociales de víctimas; lográndose construir una agenda propia desde, por y para las víctimas.

La Mesa Nacional de Víctimas continuó con un trabajo arduo en el trans-curso del debate parlamentario de la ley de víctimas, apoyando y promoviendo movilización social, contando con la participación amplia y constante de las víctimas y sus organizaciones sociales, que enviaron 12.000 cartas al Congre-so de la República manifestando el rechazo al proyecto de ley que impulsaba el gobierno, denunciado su negativa de ceder los mínimos estándares estipu-lados internacionalmente para la reparación de las víctimas y a los principios constitucionales conculcados.

Manifestaciones expresadas en una galería fotográfica de las víctimas pre-sentada en el Congreso, como un acto simbólico clave para insistir en la impor-tancia de hacer memoria vital histórica y colectiva. Manifestaciones como las expresadas por varias mujeres en un Plantón en la Plaza de Bolívar, reiterán-dole al Congreso y al Gobierno que la ley impulsada constituía una normativi-dad contra las víctimas. Igualmente se organizó un encuentro de mujeres vícti-mas de la violencia, exponiendo sus testimonios y manifestando que la verdad, la justicia y la reparación son deudas pendientes con este grupo poblacional.

Todas estas manifestaciones, cartas, actos simbólicos, comunicados de prensa, llevaban el mensaje claro que la ley de víctimas propuesta por el go-bierno no recogía las voces de las víctimas, y que por el contrario faltaba a las propuestas y acuerdos recogidos en la masiva participación de las víctimas en las audiencias Públicas del Congreso, denunciando el proceder no democráti-co del Congreso y la violación del equilibrio de poderes.

Este arduo trabajo de las víctimas y sus organizaciones sociales debe con-tinuar en la lucha constante contra la impunidad, para visibilizar a las víctimas y posicionar este tema en la agenda nacional; fortaleciendo la agenda propia de las víctimas; defendiendo sus redes sociales y sus organizaciones; contri-buyendo a la socialización de la información y promoviendo el diálogo de expe-riencias con los diferentes actores sociales.


9) Necesidad de una Política Pública frente a la impunidad

El país requiere una política pública contra la impunidad, como parte de una política pública garantista de los derechos de las víctimas y de la no repetición de los crímenes. Esta política contra la impunidad debe fundamentarse a partir de criterios orientadores que se describen a continuación.

a. Reconocimiento de todas las víctimas como sujetos de derechos.

b. Participación activa y decisoria de las víctimas y sus organizaciones, en su diseño, implementación, seguimiento y evaluación.

c. Identificación de todos los victimarios.

d. Ratificar la imprescriptibilidad de los crímenes de guerra y de lesa humanidad (Resolución 2391 de 26 de Noviembre de 1968 adoptado por la Asamblea General de las Naciones Unidas, y entró en vigor en Colombia el 11 de Noviembre de 1970).

e. Reconstrucción y difusión colectiva de la verdad, como parte del dere-cho a saber que tienen las víctimas y la sociedad en general.

f. Investigación de los crímenes desde la perspectiva de la sistematici-dad de los mismos.

g. Inclusión de las perspectivas individual, colectiva, social, institucional y política.

h. Dimensión material, simbólica y pedagógica de todos sus contenidos.

i. Dignificación de la memoria de las víctimas y garantías efectivas de no repetición de los crímenes.

j. Introducción de todos los componentes y medidas del DIDH, inclu-yendo lo dispuesto por el Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos en las decisiones y condenas contra Colombia.

k. Tipificación en el Código Penal Colombiano de los crímenes de lesa humanidad con sus elementos de sistematicidad y pasividad.

l. Incorporacion a la legislación colombiana del artículo 20 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que estipula que toda pro-

87

paganda en favor de la guerra y toda incitación pública al odio nacional, racial o religioso que constituyan una incitación a la discriminación, a la hostilidad o a la violencia son contrarias a la libertad de opinión.

m. Elevar al rango constitucional de Derechos Fundamentales, los dere-chos de las víctimas a la verdad, la justicia y la reparación.

n. Fundamentación de las medidas de reparación en los deberes del Estado de respeto, protección y garantía de los derechos humanos de las víctimas en igualdad de condiciones y sin discriminación.

o. Enfoque diferencial de las víctimas y sus necesidades, considerando circunstancias tales como género, grupo etareo, etnia, región, situación social, cultura, tipo de violación y daños sufridos, entre otros.

p. Prioridad y trato especial a poblaciones vulnerables, como grupos étnicos indígenas y afrodescendientes.

q. Sostenibilidad de la política pública mediante la desactivación de los riesgos potenciales de repetición de los crímenes y de perpetuación de la impunidad, y la disposición de los recursos institucionales, normati-vos, logísticos, metodológicos, económicos y de personal que resulten adecuados.

r. Transversalidad, integralidad e interdisciplinariedad de sus compo-nentes.

s. Reconocimiento de la gravedad de los crímenes del paramilitarismo.

t. Reconocimiento de la necesidad de desmontar efectivamente todos los riesgos y estructuras criminales del paramilitarismo.

u. Identificación de las restricciones del sistema de la Ley de Justicia y Paz para esclarecer, investigar y juzgar a los victimarios y para reparar integralmente a las víctimas.

v. Construcción de un nuevo marco jurídico, que respete los estándares internacionales y las sentencias de la Corte Constitucional y la Corte Suprema.

w. Inicio a las investigaciones contra los altos funcionarios estatales mencionados por los paramilitares en sus versiones libres.


x. Reconocimiento de las limitaciones de la Ley de Justicia y Paz que derivan de su aprobación por Congresistas que posteriormente fueron vinculados a procesos judiciales por delitos asociados al paramilitarismo y que en abril de 2009 sumaban 8326.

y. Adopción de una metodología de investigación penal y disciplinaria que incorpore las consideraciones del sistema interamericano de dere-chos humanos y los demás estándares internacionales en esta materia.

z. Impulso a las reformas institucionales y normativas que incluyan la penalización de los crímenes de odio, actuar contra la impunidad y faci-liten la obtención de recursos para la reparación.

aa. Garantía de la participación de las víctimas o sus representantes en todas las etapas del proceso penal, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional.

bb. Intervención de peritos independientes para la práctica de pruebas decretadas por la Fiscalía en los procesos penales.

cc. Interlocución permanente con las víctimas o sus representantes a lo largo de las diferentes etapas del proceso penal acusatorio.

dd. Capacitación y sensibilización de funcionarios judiciales sobre viola-ciones a los derechos humanos, infracciones al derecho humanitario y derechos de las víctimas.

ee. Inclusión de la perspectiva de crímenes de lesa humanidad en el estudio de los procesos dentro del sistema penal acusatorio (contexto regional, patrones, agresiones y cuadros de violaciones sistemáticas).

ff. Incorporación para la investigación penal de desapariciones forzadas y para la realización de exhumaciones de los parámetros que ofrece el Plan nacional de búsqueda de personas desaparecidas.

gg. Aceptación por parte de la Fiscalía de la representación judicial de víctimas de procesos organizativos como víctimas colectivas.

26 http://www.verdadabierta.com/web3/parapolitica/costa-caribe/595-congresistas-elegidos-en-el-ano-2006-vinculados-en-la-parapolitica

89

hh. Establecimiento y amplia difusión de los procedimientos y medidas que deban seguir las víctimas en caso de amenazas o riesgo derivados de su participación en los procesos judiciales.

ii. Reconocimiento de la memoria y la reparación como deberes (obliga-ciones internacionales) a cargo del Estado.

jj. Reconocimiento de la responsabilidad estatal en la ocurrencia o tole-rancia de los crímenes y en la impunidad en que se encuentran.

kk. Constitución de una Comisión de la Verdad que empiece por garanti-zar el adecuado recaudo y conservación de información necesaria para su trabajo cuando se supere el conflicto armado interno.

ll. Impulso a las reformas institucionales y normativas que permitan la mudanza hacia la plena vigencia del Estado Social y Democrático de Derecho y los DD.HH.

mm. Distinguir las medidas de asistencia y ayuda humanitaria de las medidas de reparación, para que en el momento en que las víctimas reciban los beneficios de las medidas de reparación, no les sea descon-tado lo que tomaron como asistencia y ayuda.

10) Propuestas de acciones específicas que debería contener una políticapública de reparaciones, garantista de los derechos de las víctimas

La atención a las víctimas en Colombia debe ser desarrollada bajo una pers-pectiva de derechos, resaltando la importancia del derecho a la igualdad y la no discriminación, referidos a sexo, género, etnia, nacionalidad, origen familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica, edad y orientación sexual.

a. Fortalecimiento de las víctimas, las asociaciones organizaciones de víctimas, las organizaciones de la sociedad civil y las instituciones públi-cas que trabajan el tema de víctimas.

I. Promoción del bienestar emocional de las víctimas, comunidades y asociaciones.

II. Promover programas, proyectos y acciones de acompañamiento psi-cosocial para víctimas individualmente consideradas, asociaciones y comunidades.


III. Fortalecimiento del rol de soporte y orientación psicosocial de las asociaciones de víctimas.

IV. Fortalecimiento de los programas de formación a funcionarios esta-tales y organizaciones de la sociedad civil, en herramientas de apoyo psicosocial de víctimas.

V. Promoción de acciones comunitarias e institucionales de fortaleci-miento del tejido social.

VI. Fortalecimiento de los procesos de participación de las víctimas en los procesos que a ellos atañen.

VII. Protección a las víctimas y prevención en los términos de las Sen-tencias de la Corte Constitucional

b. Formación

i. Formación para el ejercicio de sus derechos

ii. Formación dirigida al reconocimiento de las víctimas como sujetos de derecho.

iii. Formación con un enfoque hacia la constitución de sujetos políticos para el fortalecimiento de la democracia.

iv. Formación básica para la interlocución en asuntos forenses

v. Formación a funcionarios públicos en el reconocimiento de la digni-dad de las víctimas, en su condición de sujetos de derechos y en las necesidades de atención diferenciada (por género, etnia, edad) de con-formidad con los estándares internacionales y las normas nacionales relevantes.

c. Protección especial a mujeres:

Su mayor vulnerabilidad a la violencia sexual y otras formas de violencia contra las mujeres en razón de la histórica discriminación de la que han sido víctimas, exigen la formulación de una línea estratégica particular que asegure su atención, protección, participación y organización de manera diferenciada y positiva lo cual no exime de una garantía de transversalidad de género en todo el componente.

91

a. La consulta a las mujeres para el diseño, implementación y eje-cución del Programa de Protección de Víctimas y Testigos de la Ley de Justicia y Paz, especialmente con relación en sus necesidades particu-lares y su concepción de protección, a la luz de los estándares interna-cionales en la materia.

b. La adopción de mecanismos que garanticen la real participación y protección de las mujeres víctimas de violencia sexual y otras formas de violencia contra ellas, en los procesos tendientes a la judicialización de dichos crímenes.

c. La garantía de mecanismos que aseguren el empoderamiento or-ganizativo de las mujeres, de las mujeres víctimas y el fortalecimiento de las organizaciones que las acompañan y representan.

d. Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de no Repetición

1. Derecho a la Justicia

i. Fortalecer el acceso a la justicia y la capacidad de organización de las víctimas.

ii. Adecuado reconocimiento y protección de las víctimas y sus represen-tantes, testigos, funcionarios judiciales y defensores de derechos huma-nos toda vez que su condición de vulnerabilidad impone la implementa-ción de medidas afirmativas que permitan garantizar su intervención en los procesos judiciales y el ejercicio de sus funciones.

iii. Fortalecer los programas de protección, a fin de garantizar los dere-chos a la vida e integridad, física y psicológica, de aquellos que parti-cipen en procesos de esclarecimiento judicial y de reparación integral.

iv. Impulso a mecanismos de información clara, transparente, precisa, oportuna, pertinente y eficaz hacia las víctimas y la población en gene-ral, con relación en los procesos de verdad, justicia y reparación.

v. Fortalecer la participación de las víctimas en procesos judiciales para garantizar sus derechos a la verdad, la justicia y la reparación integral.

vi. Promoción de la participación de las víctimas y de las organizaciones que las representan en la toma de decisiones que las afectan. Esto in-cluye el impulso a la organización de causas comunes en los casos en


los que sea posible para las víctimas actuar como grupo afectado.

vii. Apoyar procesos de asistencia técnica y acompañamiento a los pro-cesos judiciales en los que participan las víctimas, sus organizaciones o las organizaciones que las representan.

viii. Consolidar un sistema interrelacionado de información, interinstitu-cional que integre un registro único de víctimas y otros esfuerzos institu-cionales complementarios (Por ejemplo, el Registro Único de Desapare-cidos, bases de datos de medicina legal, etc).

ix. Apoyo y fortalecimiento de los sistemas de información generados por las organizaciones de la sociedad civil, incluyendo el catastro alternativo.

x. Fortalecimiento de la capacidad institucional de investigación y juz-gamiento

xi. Que la Fiscalía General de la Nación, permita a las víctimas y sus representantes contar con las mismas herramientas técnicas que tienen los postulados para el ejercicio de su defensa judicial, en particular, que se permita el ingreso de computadores y grabadoras.

xii. Que la Fiscalía General de la Nación, organice las audiencias para que las víctimas y sus representantes puedan ingresar a las salas de audiencia de la ley 975.

xiii. Que la Defensoría del Pueblo, la Procuraduría General de la Nación y la Fiscalía General de la Nación, propendan por la formación de los fun-cionarios involucrados con funciones de justicia y paz para que cuenten con elementos metodológicos y conceptuales para evitar que los proce-sos judiciales generen nuevos traumas y procesos de revictimización.

xiv. Que la Fiscalía General de la Nación, disponga una metodología para las audiencias en la que las víctimas puedan intervenir de una ma-nera, organizada, expedita y de acuerdo a los principios de inmediación y oralidad pues, mientras existe un procedimiento oral y rápido para los postulados, el procedimiento para las víctimas es escrito y lento. Están permitiendo, algunos operadores judiciales, preguntas directamente for-muladas por las víctimas, pero esta es la excepción.

xv. Que la Fiscalía General de la Nación, disponga para las audiencias de las victimas, de personal y equipo médico y de atención psicosocial

93

que se encuentre en capacidad de atender a las víctimas ante las reac-ciones derivadas de su enfrentamiento con el victimario y la narración o negación de los hechos de los que fueron víctimas (desmayos, crisis nerviosas, etc.).

xvi. Que la Fiscalía General de la Nación, informe y permita la participa-ción de víctimas y sus representantes en las diligencias investigativas en las regiones.

xvii. Que la Fiscalía General de la Nación, acepte la representación ju-dicial de víctimas de procesos organizativos como víctimas colectivas.

xviii. Que la Fiscalía General de la Nación, durante la versión indaguen por la verdad en su integridad, solicitando a los desmovilizados que con-fiesen los vínculos con políticos, sectores económicos y sociales y agen-tes estatales.

xix. Que la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, adopten medidas para la protección efectiva de víctimas, testigos y funcionarios judiciales.

xx. Que la Fiscalía General de la Nación, investigue de manera priorita-ria y con celeridad las amenazas y asesinatos de personas asociados a la reclamación de sus derechos.

xxi. Que la Fiscalía General de la Nación, aclare y difunda el procedi-miento que deben seguir las víctimas en casos de amenazas o situacio-nes de riesgo.

xxii. Que la Fiscalía General de la Nación, garantice procedimientos de ingreso a las audiencias en condiciones de seguridad, de manera que no deban cruzarse con desmovilizados ni soportar presiones de simpa-tizantes de los agresores.

xxiii. Que la Fiscalía General de la Nación garantice la cadena de cus-todia de las fosas comunes y demás hallazgos forenses y que las ex-humaciones y procesos de identificación se ciñan al Plan Nacional de Búsqueda de Personas Desaparecidas.

xxiv. Que la Fiscalía General de la Nación capacite a su cuerpo técni-co forense de manera que los hallazgos forenses y las exhumaciones incorporen indagaciones sobre lo ocurrido a las víctimas mujeres antes


de su asesinato, con el fin de recaudar material probatorio en casos de violencia sexual previa.

xxv. Que se solicite a la comunidad internacional apoyo en técnicas y formación forense, tanto para los funcionarios como para las víctimas.

2. Derecho a la reparación integral

i. Se apoyarán procesos de restitución, indemnización, rehabilitación fí-sica y psicológica y medidas de satisfacción a las víctimas en el marco de procesos individuales y colectivos.

ii. Apoyo y fortalecimiento de espacios autónomos de las comunidades, asociaciones y organizaciones de la sociedad civil en torno a medidas de reparación integral.

iii. Fortalecimiento de los espacios formales de concertación entre el Estado, las víctimas y la sociedad civil sobre el diseño y ejecución de planes y programas de reparación.

iv. El acceso de la víctima a la reparación por vía administrativa no le impide a ésta acudir a la vía judicial para el mismo fin.

v. Desarrollar procesos de reparación colectiva que incluyan las repara-ciones a las organizaciones sociales y grupos poblacionales y etáreos victimizados.

vi. Garantizar una adecuada información sobre bienes ilícitamente arre-batados a las víctimas.

vii. Fortalecer las oficinas de registro de instrumentos públicos y priva-dos

viii. Propender por la creación de bases de datos que desarrollen el re-gistro de bienes ilícitamente arrebatados a víctimas y generar medidas contra el testaferrato.

ix. Desarrollo de un inventario actualizado de todas las modificaciones catastrales y de transferencia del dominio de bienes en las zonas afec-tadas por el conflicto en los últimos 30 años.

x. Fortalecimiento de estrategias de visibilización de las víctimas como

95

sujetos de derechos que contribuya a la generación de una cultura de respeto a las víctimas.

Asistencia

Asistencia es el conjunto integrado de medidas, programas y recursos de orden político, económico, social, fiscal, entre otros, a cargo del Estado, orien-tado a restablecer la vigencia efectiva de los derechos de las víctimas de la violencia, brindarles condiciones para llevar una vida digna, facilitar su incor-poración a la vida social, económica y política, y garantizar la sostenibilidad de sus proyectos de vida.

i. Asistencia en materia tributariaii. Asistencia funerariaiii. Asistencia en materia de viviendaiv. Asistencia en materia crediticiav. Asistencia en materia social y educación

Ayuda Humanitaria

Con base en el principio de solidaridad social, la ayuda humanitaria tendrá como finalidad socorrer, asistir y proteger a las víctimas y atender sus necesida-des de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos, utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte de emergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas. Esta ayuda humanitaria será prestada por las entidades públicas, por ejemplo, la Agencia Presidencial para la Acción Social.

En el caso de las mujeres víctimas de desplazamiento forzado, atendiendo al Auto 092 de 2008 de la Corte Constitucional, que establece la Presunción de Prórroga de Ayuda Humanitaria de Emergencia para las mujeres en situación de desplazamiento, así mismo, debe serles suminsitrada de acuerdo con los demás criterios establecidos en dicho Auto.

Derecho a la restitución. Se entiende por restitución la realización de las acciones que propendan por regresar a la víctima a la situación anterior a la violación de sus derechos.

i. Plan Nacional para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, que deberá adoptar un programa integral dentro del cual se incluya el restablecimiento de la libertad; la restitución de la vida familiar; la restitu-ción ocupacional; la restitución de la dignidad; el retorno de las víctimas a su lugar de residencia con voluntariedad, seguridad y dignidad; y la


restitución que garantice el uso, goce y libre disposición de sus bienes, viviendas, especialmente las tierras, entre otros.

ii. Medidas de reparación para la reintegración del Patrimonio27 y Accio-nes para la reintegración del patrimonio, cuando las víctimas han sufrido una afectación al patrimonio por destrucción, pérdida, despojo, abando-no o menoscabo de activos que conllevan a la despatrimonización o disminución de su valor real. Las acciones de reintegración son:

- La restitución como forma de reintegración del patrimonio.

- La construcción y reconstrucción cuando los bienes han sido destrui-dos total o parcialmente.

- La compensación, que es la entrega de un valor o un bien material en reposición de lo que la víctima ha perdido. El bien entregado debe ser de la misma calidad y cantidad del perdido. Esta figura procede en los casos en que no es posible la restitución, por destrucción o inexistencia del bien.

iii. Inversión de la carga de la prueba tal que sea el victimario quien deba probar la legalidad de sus negocios y que un juez cancele los tí-tulos y registros. Cuando en una zona se presuman negocios espurios, en donde se haya alterado notoriamente la tenencia, valor, usos y acu-mulación de inmuebles rurales y urbanos debido a la intimidación de la acción armada al victimario. La Sala Civil del Tribunal de Justicia y Paz declarará la respectiva zona como área amparada con la presunción de negocios espurios, respecto de los inmuebles ubicados dentro de la mis-ma, y realizados en un período específico de tiempo durante el cual el víctimario ejerció influencia sobre las actividades en el área respectiva.

iv. Medidas y facultades judiciales para reversar el despojo de tierras.

v. La indemnización por los perjuicios sufridos.

vi. Cubrimiento de pasivos, esto es, pago, condonación, refinanciación u otra forma de amortización o finiquito de créditos contraídos con pos-teridad a los hechos de victimización.

27 Se entiende por patrimonio, el conjunto de derechos y obligaciones estimables en dinero, es decir la universalidad de elementos activos y pasivos, de un valor pecuniario, radicados en una persona.

97

vii. Crédito.

viii. Capacitación en empleo rural y urbano.

ix. Salud.

x. Educación.

3. Verdad y memoria

i. Contribución a los procesos de esclarecimiento de los hechos de vio-lencia y promoción de la construcción de la memoria histórica.

ii. Promoción de los procesos de construcción de la memoria colectiva.

iii. Apoyo al diseño y ejecución de programas tendientes a dignificar la memoria de las víctimas y a desprivatizar su dolor.

iv. Constitución de una Comisión de la Verdad

v. Desarrollo de procesos pedagógicos destinados a la recuperación de la memoria y dignidad de las víctimas

vi. Impulso y promoción de debates públicos, plurales y abiertos – espe-cialmente a través de los medios de comunicación - sobre cómo han de construirse la verdad y la memoria histórica.

e. Garantías de no repetición:

i. Apoyo a procesos que desarrollen una cultura que fomente la solución pacífica y negociada de cualquier tipo de conflicto.

ii. Apoyo a procesos que fomenten pactos políticos y de consenso públi-cos sobre la defensa de la vida y el bienestar de los ciudadanos.

iii. Apoyo a procesos de profundización del Estado Social y Democrático de Derecho.

iv. Apoyo a procesos de depuración, investigación, sanción y prevención del fenómeno de nexos de la fuerza pública y de entidades estatales con grupos armados ilegales.


v. Apoyo a procesos de construcción de política pública de educación para la paz, solución pacífica de conflictos en niños, niñas y jóvenes que permita evitar la utilización de la violencia en el futuro.

vi. Apoyo a procesos para la generación de una cultura ciudadana de respeto por los derechos humanos y el DIH.

vii. Apoyo a procesos enfocados en impedir cualquier forma de revictimi-zación, así como a aquellos que se dirijan a la construcción de políticas de desvictimización, con una perspectiva de las víctimas como ciudada-nos de pleno derecho y con reconocimiento social.

viii. Apoyo a procesos que desarrollen una cultura de desaprendizaje de la guerra.

ix. Apoyo a procesos que promuevan una condena social de la violencia.

f. Apoyo y difusión de pedagogías sociales, como debate públicoy concertado sobre reparación a víctimas y cultura de la reconciliación

i. Impulso y promoción de debates públicos, plurales y abiertos – espe-cialmente a través de los medios de comunicación - sobre cómo han de construirse la reparación integral a las víctimas y las políticas públicas de reconciliación.

ii. Promoción de estrategias pedagógicas, en el ámbito escolar, para explicar a los estudiantes y escolares sobre qué son los procesos de re-paración, de memoria histórica, conocimiento de la verdad, las garantías de no repetición de los procesos de reconciliación.

iii. Garantizar una adecuada información y difusión sobre la memoria histórica de los sucesos de la violencia, con énfasis en las lecciones morales, políticas y sociales que afiancen una cultura de los Derechos Humanos, con énfasis en garantías de no repetición.

iv. Promoción de pedagogías de las memorias de la verdad para el ejer-cicio didáctico de aprendizaje de lo que sucedió, especialmente con me-todologías participativas y protagonismo de las víctimas, con testimo-nios y lecciones sobre lo que ha supuesto la violencia y la victimización.

v. Capacitación y educación a los servidores públicos sobre culturas, programas y planes de acción de reparación a víctimas y procesos de

99

reconciliación, tomando en cuenta criterios diferenciados según étnia, edad y sexo

vi. Difusión y publicitación de lecciones aprendidas de procesos de construcción de paz, reparación a víctimas y políticas de reconciliación en otras sociedades que han sufrido violencia sistemática, que permitan apoyar y contribuir a crear más y mejores condiciones y garantías de no repetición.

vii. Fomento de programas de voluntariado de jóvenes universitarios, mediante pasantías o desarrollo de trabajos sociales de paz, que apoye la difusión de pedagogías y atención en los campos de reparación a víctimas y que colaboren en el fortalecimiento de la verdad, la justicia, la reparación, las garantías de no repetición y la reconciliación.

g. Medidas especiales para casos de violencia sexual:

i. Adopción de estrategias y programas específicos con el fin de que se proteja de manera especial el derecho a la verdad de las mujeres vícti-mas de violencia sexual y otras formas de violencia contra ellas, incor-porando estándares internacionales de prueba sobre violencia sexual y garantizando la no re-victimización en los procesos penales.

ii. Adopción de mecanismos que permitan el cabal cumplimiento del de-ber de debida diligencia por parte del Estado, que implica su obligación de buscar efectivamente la verdad como una obligación suya y no de las mujeres víctimas.

iii. Garantía de que el sistema interrelacionado de información que se propone, asegure el registro de los crímenes cometidos contra las mu-jeres en el marco de los estándares internacionales referidos a la viola-ción sexual, esclavitud sexual, prostitución forzada, embarazo forzado, esterilización forzada y otras formas de violencia sexual, así como el registro de la violación sexual y otras formas de violencia contra las mu-jeres cuando estas han sido asesinadas.

iv. Asegurar que el fortalecimiento de los sistemas de registro de bienes inmuebles ilícitamente arrebatados que se propone, garantice adecuada información sobre el conocimiento y control por parte de las mujeres, sobre la situación jurídica, física y económica de los mismos.

v. Las reparaciones en las diversas modalidades judiciales y adminis-


trativas, deben asegurar la comprensión del daño diferente causado a las mujeres por las violaciones a los derechos humanos y las infraccio-nes al derecho internacional humanitario. Este enfoque debe atender los riesgos de invisibilidad de los crímenes sexuales y otras formas de violencia contra las mujeres, así como el aplazamiento que las mujeres han hecho de sí mismas en función del cuidado de los demás.

vi. Asegurar que los procesos de memoria histórica y colectiva incorpo-ren la voz de las mujeres, así como la especificidad del daño causado con la violencia sexual y otras formas de violencia ejercida contra ellas.

vii. Adopción de mecanismos de fortalecimiento institucional en las Uni-dades de la Fiscalía concernidas en los procesos de justicia y paz así como las instancias correspondientes de los respectivos tribunales de justicia y paz, para la garantía de los derechos de las mujeres víctimas a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición.

101

Los acontecimientos políticos recientes plantean un alto grado de incerti-dumbre en torno a cómo se va a desarrollar el tema del referendo que busca permitir una segunda reelección del presidente Uribe. Aunque muchos parla-mentarios y analistas políticos dan como hecho el hundimiento del proyecto de ley en el Congreso, ya en otras ocasiones ha sido evidente la capacidad del gobierno del Presidente Uribe para lograr obtener resultados que favorezcan sus intereses, por lo cual no se puede descartar del todo que el proyecto logre surtir su trámite en el Congreso y continuar el proceso que lleve a la revisión de constitucionalidad y a la posterior convocatoria electoral.

El referendoy la reelección presidencial *1

1 Documento elaborado por Clara Rocío Rodríguez P. coordinadora Programa de Defensa de la Institucionalidad Política Democrática, de Foro Nacional por Colombia y Armando Novoa García, Director Ejecutivo de la Corporación Centro de Estudios Constitucionales Plural. ([email protected] y [email protected])

* Pese a que en el mes de febrero de 2010 la Corte Constitucional declaró inconstitucional la ley que proponía convocar un referendo reeleccionista, se considera que el presente documento, elaborado cuando el tema aún estaba en discusión, tiene un valor testimonial importante en rela-ción con el análisis y debate que se dio en la Cumbre al respecto. De hecho, además de análisis de tipo histórico, comparativo y político sobre el problema, se desarrollan elementos de orden jurídico que hacían prever el desenlace presentado en la Corte Constitucional. De igual forma muchas de las propuestas expresadas en este texto fueron después materializadas por las y los ciudadanos, como es el caso de la conformación de una Alianza Ciudadana por la Democracia, que junto con la propia Cumbre Social y Política y otras organizaciones presentó diversas inter-venciones ante el Tribunal Constitucional, solicitando la caída del referendo reeleccionista, a la vez que realizó diverso tipo de acciones de difusión y concientización frente a la opinión pública. En este sentido el documento es a la vez una muestra de la incidencia que tuvieron las acciones realizadas en el marco de la Cumbre en términos de la dinámica política del país (nota del editor).


Teniendo en cuenta esta incertidumbre, este documento ofrecido a la Cum-bre Social y Política, no tiene un carácter definitivo y pretende más bien ge-nerar la discusión en torno al tema, presentando, en primer lugar algunos ele-mentos de contexto internacional y nacional que permitan ubicar en un marco más amplio el trámite de reforma constitucional que se esta llevando a cabo; en segundo lugar se analizan, a manera de tesis, los posibles escenarios -de hundimiento o de aprobación- que puede surtir el proyecto hasta el momento de realización de la Cumbre Nacional y las alternativas y propuestas que en cada caso se plantean a las organizaciones de la sociedad civil presentes en la misma para debatirlas e incluirlas dentro de la agenda política que se quiere poner a consideración del país.

1. La reeleccion en el contexto internacional

Lejos de ser un fenómeno político de carácter local, el tema de la reelección ha vuelto a estar presente en la agenda de reformas políticas de la región des-de los años 90. Al respecto este apartado pretende analizar brevemente lo que ha pasado en otras latitudes, a fin de proporcionar un insumo para el debate colombiano.

Lo primero que se puede mencionar al respecto, es la diferencia entre la continuidad del ejecutivo en regímenes presidenciales y en regímenes parla-mentarios. Mientras en estos últimos se da como un hecho en la medida en que la continuidad o cambio están ligados al respaldo obtenido por el gobierno en el parlamento, en el caso del presidencialismo siempre se ha buscado restringir la concentración del poder en manos del ejecutivo.

En este sentido una primera claridad que se puede realizar es que no es comparable la situación de un régimen parlamentario a uno presidencial y que no son aceptables en el debate los argumentos que ponen como ejemplos las democracias avanzadas o consolidadas con regímenes de gobierno parlamen-tarios, para traerlos al caso colombiano.

Hecha esta claridad, es importante mirar el debate que se ha dado en re-gímenes presidenciales o mixtos, que no son mayoritarios en el mundo. La situación al respecto es recogida en el siguiente cuadro, que comparó -a me-diados de la presente década- lo ocurrido en 44 países. Al mismo se le han subrayado casos de América Latina donde las normas se han modificado recientemente y donde la clasificación ha cambiado:

103

un mA

ndAt

o, en

tonc

es...

g Rup

osel

ecci

ónun

A sol

A vez

Reel

ecci

ónun

A sol

A vez

Amér

ica

Siste

mas

Post-

comu

nistas

Áfric

a

Este

asiát

ico

Euro

pa O

ccide

ntal

Colom

bia, C

osta

Rica

, Gua

temala

, Ho

ndur

as, M

éxico

y Pa

ragu

ay

Malí

Sene

gal

Pana

máBr

asil,

USA

y Ven

e-zu

ela

Bulga

ria, C

roac

ia,

Mace

donia

, Polo

nia,

Ruma

nia (Y

ugos

lavia)

Botsw

ana,

Repú

blica

ce

ntroa

frican

a, Co

ngo

Ghan

a y N

amibi

a

Taiw

an

Arge

ntina

, Perú

Arme

nia (G

eorgi

a)Lit

huan

ia (M

oldov

a)(R

ussia

) (Uc

rania)

Cabo

Verde

Finlan

dia, P

ortug

al

Indon

esia

Fran

cia

cuAd

Ro 1:

lAs

noRm

As so

bRe R

eele

cció

n en l

As de

mocR

AciA

s pRe

side

nciA

list

As y

mixt

As (A

ño 20

03 -

2004

)do

s mAn

dAto

s, en

tonc

es...

eleg

ible

s des

pués

de

un in

teRm

edio

de un

mA

ndAt

o

eleg

ible

des

pués

de

un in

teRm

edio

de do

s mA

ndAt

os

eleg

ible

desp

ués d

e un

inte

Rmed

io de

un

mAnd

Ato

sin li

mite

s

Boliv

ia, E

cuad

or,

Chile

, Rep

úblic

a Do

minic

ana,

El

Salva

dor, N

icara

gua y

Ur

ugua

y

Fuen

te: Jo

hn C

arey

. Com

entar

ios so

bre l

a ree

lecció

n pre

siden

cial e

n Amé

rica L

atina

. Nota

: Los

caso

s mos

trado

s en p

arén

tesis

son d

emoc

racia

s mar

ginale

s se

gún F

reed

om H

ouse

.


Al respecto se pueden hacer las siguientes observaciones:

• En la mayoría de los casos se adoptan restricciones que van desde prohibir la reelección hasta colocarla con un período de por medio y sólo en Francia e Indonesia se apoyaba la reelección indefinida, pero ésta no tiene un rol preponderante en el sistema político.

• En el caso latinoamericano, la situación ha ido cambiando notable-mente, como lo muestran los países subrayados en el cuadro 1 -que es donde se han hecho o se prevén hacer reformas- y el cuadro 2.

• El debate sobre la prohibición o no del reeleccionismo surgió con el surgimiento de las repúblicas latinoamericanas, encontrándose argu-mentos a favor y en contra. Incluso el mismo Simón Bolívar se pronunció en ambas direcciones.

• Varias experiencias de enmiendas reeleccionistas, generalmente de corte populista en el siglo XX, en diversos momentos y países (A. Leguía-Peru, 1920, G. Vargas-Brasil, 1930, J.D.Perón- Argentina, 1949, V. Paz Estensoro-Bolivia, 1960) llevaron a desilusiones que generaron reacciones contra el continuismo y el establecimiento de prohibicionis-mos constitucionales a la reelección (Carey, s.f.).

• La prohibición en América Latina ha estado asociada al peso que tiene el presidencialismo y a que los ejecutivos tienden a disfrutar de gran independencia frente al control por parte de otros poderes.

• Sin embargo, recientemente el péndulo se ha movido desde restric-ciones en la mayor parte del siglo XX, hasta la proclividad en la adopción de reformas reeleccionistas desde los años 90 y durante la presente década (cuadro 2).

Un estudio realizado para el período 1978-2007, es decir que no incluye las re-cientes reformas realizadas en Ecuador, Bolivia y Venezuela, encuentra que sobre 18 países analizados, en diez de ellos varió la normativa sobre reelección así:

“Argentina y Brasil pasaron de permitir la reelección después de al menos un mandato, a permitirla de forma inmediata. Ecuador pasó de prohibir la reelección a permitirla después de un mandato presidencial. Costa Rica, por su parte, levantó la prohibición constitucional de 1969, permitiéndose así la reelección presidencial después de dos períodos de gobierno. En lo que respecta a República Dominicana, se dieron dos

105

dive

RsAs

modA

lidA

des d

e Ree

lecc

ión

no Re

elec

ción

inmed

iAtA

un ún

ico

peRi

odo

Reel

egid

os de

mAne

RA

inme

diAt

A o co

n int

eRvA

-lo

de un

peRí

odo s

i hAn

si

do Re

elec

tos

Guate

mala

Para

guay

Hond

uras

Méxic

o

Colom

biaBo

livia

Ecua

dor

Bras

il Re

públi

ca D

omini

-ca

na

Pana

máCo

sta R

icaAr

genti

naVe

nezu

ela

cuAd

Ro 2:

est

Ado d

e lA R

eele

cció

n en A

méRi

cA l

Atin

A

Reel

ecci

ón co

n un

peRí

odo d

e poR

medi

oRe

elec

ción

con d

os

peRí

odos

de po

R med

io

Reel

ecci

ón in

defin

idA

Perú

Chile

Urug

uay

Fuen

te: C

orpo

ració

n Cen

tro de

Estu

dios C

onsti

tucion

ales,

Plur

al. B

oletín

de A

bril d

e 200

9 y Z

ovatt

o y O

rozc

o, 20

08.


modificaciones durante el período: primero en 1994, cuando se prohibió la reelección inmediata, y segundo, en 2002, en sentido inverso, es de-cir volviendo a permitirla. En Venezuela la reforma de 1999 modificó el sistema electoral al pasar de reelección no inmediata a reelección inme-diata por una sola vez. Así mismo, en el proyecto de reforma constitucio-nal probado por la Asamblea Nacional, y rechazado en el referendo de 2007, el presidente Chávez promovió instaurar la reelección indefinida; sin embargo, dicha iniciativa no prosperó. Entretanto en los tres países donde la reelección inmediata estaba permitida al inicio del periodo, esa posibilidad ya no cuenta; en Paraguay esta totalmente prohibida en la actualidad, mientras que en Nicaragua y Perú solo cabe la posibilidad una vez transcurrido un mandato presidencial. Colombia adoptó un en-foque más restrictivo en la reforma de 1991, al pasar de permitir la re-elección después de un período presidencial a prohibirla totalmente; sin embargo, en 2004 volvió a aceptarse la reelección de manera inmedia-ta. (…) con excepción de los casos de Nicaragua, Paraguay y Perú, la tendencia predominante en la región ha sido avanzar hacía un sistema menos restrictivo y brindar a los mandatarios la oportunidad de volver a gobernar” (Zovatto y Orozco, 2008, p. 94-95).

• Siguiendo la tendencia anterior se han observado reformas recien-tes en Bolivia y Ecuador en el sentido de cambiar de reelección con un periodo de por medio a permitirla de forma inmediata por una vez y en Venezuela donde se plantea de forma indefinida. Recientemente se conocieron también los intentos de cambios en Honduras y las conse-cuencias institucionales –aún no resueltas- que esa situación generó.

• En los cambios constitucionales más recientes se destaca en carác-ter tanto de liderazgos que han sido denominados “populistas de izquier-da”, a excepción del caso Uribe en Colombia, como de los mecanismos utilizados para implementarlos, los cuales se apoyan en las mayorías populares que respaldan a los respectivos mandatarios (referendos, asambleas constitucionales). Lo anterior pone en la agenda de la re-flexión en la región el tema del neo-populismo de izquierda o derecha y de la democracia plesbicitaria y las relaciones de ésta con la democracia representativa.

• La adopción de la reelección se ha dado en muchas ocasiones de manera conflictiva y el balance que puede hacerse sobre la misma es ambiguo. Tanto a nivel del ejercicio práctico observado en América Lati-na como en términos del debate teórico es posible encontrar argumen-tos tanto a favor como en contra de la reelección.

107

• Sin embargo, en términos prácticos, las experiencias “parecen con-firmar los peligros y defectos de la reelección” como lo plantean los si-guiente casos “la de Strossner en Paraguay (inconclusa debido al golpe de estado de 1989, después de varias reelecciones sucesivas), la de Balaguer en República Dominicana (acortando su mandato de cuatro a dos años debido al fraude cometido durante su última reelección en 1994) la de Fujimori en Perú (inconclusa debido a su fuga del país por fraude y corrupción), la de Menem en Argentina (acosado por proble-mas económicos, desempleo y denuncias de corrupción), la de Gonzalo Sánchez de Losada, en Bolivia, así como los mediocres segundos go-biernos de Carlos Andrés Pérez, (Inconcluso por destitución) y de Rafael Caldera en Venezuela. (Zovatto y Orozco, 2008, p.p. 98-99).

• Los autores anteriormente mencionados plantean como experien-cias “moderadamente positivas” los ejemplos de Cardoso en Brasil con reelección inmediata y de Sanguineti en Uruguay con reelección alterna, señalando cómo, en ambos casos, sus primeros mandatos “fueron más exitosos que los segundos” (Zovatto y Orozco, 2008, p. 99).

• El balance sin embargo no esta completo en tanto faltarían por eva-luar los casos de “Leonel Fernandez en República Dominicana, Álvaro Uribe en Colombia, Oscar Arias en Costa Rica, Daniel Ortega en Nica-ragua y Hugo Chávez en Venezuela”. (Zovatto y Orozco, 2008, p. 99). A los anteriores habría que agregar a Evo Morales en Bolivia y a Rafael Correa en Ecuador.

• Aunque en el balance pueden entrar varias explicaciones, una de ellas indica que son más problemáticos los casos donde las reformas constitucionales se hacen desconociendo la oposición, mientras que aquellas donde la reforma se pacta, logran mejores resultados2.

• Otro argumento es el de Guillermo O´Donnell y su conceptualiza-ción de la democracia delegativa. Estudiando los casos de Argentina y

2 “Cuando las reformas son el resultado de negociaciones entre el presidente y sus opositores, estos tienden a involucrar concesiones que limitan el poder presidencial para reducir el peligro de que la perpetuación del presidente en el cargo lo transforme en un tirano (…) Al contrario cuando las reformas para permitir la reelección son el resultado de un plebicito, las concesiones a la oposición no son frecuentes, subsecuentemente las restricciones a la autoridad presidencial son más débiles (…) La reelección ha sido menos problemática para la democracia cuando las instituciones políticas han garantizado a los otros actores políticos el control de la autoridad pre-sidencial” (Carey, p.p. 15 y 16).


Perú, se reflexiona sobre aquellos gobiernos donde las características del poder personalista del gobernante pesan más que el respeto a las normas constitucionales o legales, a la división de poderes y a los me-canismos de acountability horizontal. La conclusión de O´Donnell es que la concentración de poder que ello conlleva conduce a los países a crisis peores que aquellas que supuestamente pretendieron contro-lar (O´Donnell, 1997).

• Aunque es evidente que en los cambios constitucionales recientes el protagonismo de los presidentes y en algunos casos sus obras de gobierno han sido utilizados como argumentos para defender la reelec-ción, en el debate debería estar presente el tema de hasta dónde la reforma permite avanzar en el constitucionalismo y el fortalecimiento de la institucionalidad democrática.

• Cada uno de estas experiencias tienen características muy propias de las realidades, trayectorias históricas y debates locales, tal y como se analiza a continuación para el caso colombiano.

2. La reeleccion en colombia

2.1 Los antecedentes constitucionales de la propuesta de reforma

Como lo han señalado estudiosos del tema, Colombia ha sido “tierra esté-ril para la reelección” (Castro, 2005, pág. 39). Históricamente se ha buscado restringir el poder presidencial a través de definiciones constitucionales en la materia. De igual forma, están bien documentadas las experiencias de gober-nantes que intentaron sin éxito perpetuarse en el poder como el General Rafael Reyes a principios del siglo XX o el General Rojas Pinilla a mediados del mis-mo. Ninguna de estas iniciativas terminó bien para sus protagonistas.

Hasta antes de la Constitución Política de 1991 se permitía la reelección dejando un período de por medio. Sin embargo, debido a la incidencia de los ex mandatarios en las definiciones sobre la sucesión presidencial y con la inten-ción de abrir el camino a nuevos liderazgos, los Constituyentes del 91 adoptan la prohibición absoluta.

Como se sabe, el Acto Legislativo 02 de 2004 derogó esta prohibición y es-tableció la reelección presidencial inmediata por un período. Se generó así un debate importante en el país sobre el alcance de la reforma constitucional. El resumen de los argumentos a favor y en contra de la reelección fue recogido en el documento “Régimen Político, Reelección Presidencial y Concentración del

109

Poder en Colombia” elaborado por Rodrigo Uprimny, Mauricio García y Javier Revelo para esta Cumbre. Igualmente puede ser consultado el texto de Mauri-cio García en el periódico Caja de Herramientas (No. 133, julio 2009).

Pese a las innumerables demandas presentadas y desconociendo las evi-dencias de irregularidades en el trámite en el legislativo que posteriormente han sido corroboradas en las investigaciones y condenas relacionadas con la “Yidispolítica”, la Corte Constitucional decidió declarar constitucional el men-cionado Acto Legislativo, con condiciones y argumentos que se señalan bre-vemente más adelante. En este sentido corresponde a la Corte parte de la responsabilidad por la concentración de poderes y los desequilibrios que en materia de institucionalidad democrática han venido presentándose en el país. Corresponde también hacerle un juicio de responsabilidades al respecto a los políticos y partidos que aprobaron la reelección en el 2004 y que luego se vieron implicados en los escándalos de la parapolítica que, a la fecha, ha afectado a 46 senadores, 37 representantes y 17 ex congresistas (López, 2009, pág. 5).

Pese a las probadas irregularidades en el trámite de la primera reelección, a innumerables escándalos propiciados por el gobierno, a las relaciones entre criminalidad y clase política y a evidentes desequilibrios de poderes, en la co-yuntura actual se debate una nueva reforma constitucional tramitada esta vez a través del mecanismo de referendo para buscar la continuidad del presiden-te Uribe en el poder. De hecho, al Proyecto de Ley de iniciativa popular que busca modificar por la vía del referendo el artículo 197 le resta solamente la conciliación entre la Cámara y el Senado para definir divergencias en los textos aprobados en cada una de estas cámaras.

En términos del mecanismo del referendo vale la pena recordar que en el año 2003 se adelantaron varias discusiones sobre el alcance de la iniciativa constitucional que convocó el gobierno para cambiar varios artículos de la Constitución de 1991, los cuales son pertinentes en el actual debate.

Con estos antecedentes de cambios constitucionales recientes, podría pen-sarse que es innecesario examinar los alcances del procedimiento utilizado y de la reelección sobre nuestro régimen constitucional. Igual conclusión se podría extraer sobre el impacto que una reforma de esta naturaleza tendría sobre el sistema de división de poderes y sobre los principios de equilibrio institucional. Sin embargo, un examen más detallado de la iniciativa contenida obliga a algunas consideraciones que no fueron objeto de controversia alguna en el período anterior y que son pertinentes para la discusión que se propicie en el marco de la Cumbre.


2.2 Lo nuevo de la iniciativa

Con relación en el proyecto de ley que está en trámite en el Congreso las consideraciones más importantes son:

• En esta oportunidad, no se trata de un proyecto de ley que convoca a un referendo constitucional de iniciativa gubernamental, como ocurrió en el año 2003, sino de origen popular. De aprobarse el proyecto, se llevaría a cabo por primera vez desde 1991, un referendo convocado por un grupo de ciudadanos para cambiar la Constitución.

• En segundo lugar, existen circunstancias diferentes a las que fue-ron examinadas en el contexto de la reforma que permitió la reelección presidencial inmediata por una sola vez. Recuérdese que, al examinar la exequibilidad del acto Legislativo de 2005, la Corte Constitucional se-ñaló lo siguiente:

“Para la Corte, permitir la reelección presidencial- por una sola vez y acompañada de una ley estatutaria para garantizar los derechos de la oposición y la equidad en la campaña presidencial – es una reforma que no sustituye la Constitución de 1991, por una opuesta o integralmente diferente”. (Sentencia C-1040 de 2005).

Contrario sensu, podría pensarse entonces, que una segunda reelec-ción, sin una ley de garantías adecuada para el ejercicio de la oposición y sin equidad en la campaña presidencial, sustituye la Constitución de 1991 y conduce a un ordenamiento totalmente diferente al que existía en el año 2005.

• En tercer lugar, porque el impacto que tendría este cambio sobre algunos principios y valores de la Constitución, como el pluralismo y el principio de la alternación democrática en el ejercicio del poder, así como sobre el sistema de poderes diseñado en el 91 tendría unas con-secuencias mucho más profundas sobre el sistema de gobierno y de vastas proporciones para la continuidad de la fórmula del Estado Social de Derecho.

2.3 Algunas consideraciones sobre el referendo constitucional

El referendo implica una jerarquía de poderes y coloca al pueblo en posición de órgano supremo de poder. Es por ello, que el debate que suscita la convo-catoria a un referendo toca raramente problemas técnicos.

111

Sin embargo, como lo señala Michele Guillaume-Hofnung (Le Referéndum. Press Université), malas soluciones técnicas pueden reducir el referendo en un peligro para el equilibrio institucional y aún para la democracia. Quiere decir ello que, en un proceso de tal naturaleza, los procedimientos señalados en la Consti-tución y la Ley deben ser observados rigurosamente para evitar al máximo la ma-nipulación del elector y la tergiversación del espíritu democrático de esta figura.

2.4 Las anomalías en el trámite de la iniciativa que examina el Congreso

El proyecto que se consideró en el Congreso acusa varias anomalías, que el principio de instrumentalidad de las formas no logra soslayar.

Empecemos por los problemas técnicos y de procedimiento en el trámite de esta iniciativa.

4 La financiación de la campaña para la recolección de firmas

El primer aspecto, se refiere a la financiación del proceso de recolección de firmas y la observancia de las reglas que establece la Ley 134 de 1994 y las normas que la complementan. Según el reglamento expedido por el Consejo Nacional Electoral, el tope máximo de una campaña de referendo es la suma de $334 millones de pesos (Resolución 067 de 2008, art. 1°, inciso 3°). Tam-bién existen unos topes de contribuciones individuales equivalentes al 1% de la suma anterior. Sin embargo, el vocero del grupo de promotores señaló que el proceso de recolección de firmas costó $2.046 millones (Revista Semana.com). Esta situación demuestra que, independientemente que se justifique o no el origen de los recursos, hubo una violación de los topes de financiación que de por sí lanza un manto de duda sobre la transparencia en las cuentas de financiación y sobre la legalidad del proceso de recolección de firmas. La Ley 134 señala en el artículo 97 que “ninguna contribución podrá superar el monto que cada año fije el Consejo Nacional Electoral”. Lo anterior significa que se produjo una violación a normas de orden público. En virtud del principio de transparencia y moralidad, las consecuencias jurídicas precisas a la violación de los topes tendrán que ser examinadas por la Corte Constitucional. Sin em-bargo, es preciso recordar que el acto legislativo N° 1 de 2003, estableció unas sanciones concretas cuando en una campaña electoral se violan los topes al señalar que “para las elecciones que se celebren a partir de la vigencia del presente acto, la violación a los topes máximos de financiación de las campa-ñas debidamente comprobada, será sancionada con la pérdida de investidura o cargo.”. La pregunta que tendrá que absolver la Corte Constitucional es la siguiente: ¿por qué razón en unos casos la violación de los topes electorales se sanciona con la pérdida de la investidura o el cargo y, en otros, esta violación


no produce ninguna consecuencia diferente al pago de una sanción pecunia-ria? Por supuesto, en un evento de tal naturaleza, el pronunciamiento popular no tiene la virtud de purgar esta ilegalidad.

4 La convocatoria irregular a sesionesextraordinarias en el trámite en la Cámara de Representantes

El segundo aspecto, es que el procedimiento de aprobación del proyecto de ley en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes se produjo de mane-ra irregular. Esta irregularidad se deriva del hecho que el decreto de convoca-toria a sesiones extraordinarias fue irreglamentario. En efecto, el artículo 85 de la Ley 5ª de 1992, define como sesión extraordinaria aquella que es convocada por el Presidente, estando en receso constitucional el Congreso. La sesión extraordinaria no es una prolongación de las sesiones ordinarias, y tienen una finalidad diferente consistente en tramitar las iniciativas que el gobierno pone a su consideración. Además, convocada las sesiones extraordinarias debe cum-plirse las reglas que gobiernan las deliberaciones del cuerpo legislativo (art. 144 de la Ley 5ª.), tales como fijación previa del orden del día, publicación en la Gaceta del Congreso de los proyectos que se someterán a examen del cuerpo legislativo, etc. En el caso del trámite de la iniciativa, este se surtió subrepticia-mente, cuando aún no habían culminado las sesiones ordinarias el día 16 de diciembre de 2008. Esta irregularidad, al efecto del artículo 202 de la Ley 5, no es subsanable.

4 En el referendo constitucional de iniciativapopular el Congreso no puede cambiar su contenido

El tercer aspecto, y ya sobre el contenido de la iniciativa, el texto del pro-yecto que modifica el artículo 197 de la Constitución, no puede ser modificado o corregido por el Congreso de la República. Y no lo puede ser porque, a di-ferencia de la iniciativa de referendo de origen gubernamental, o como lo ha señalado la Corte Constitucional, y en virtud del principio de colaboración en el proceso de formación de las leyes, el gobierno puede dentro de ciertos limites adicionar el proyecto de su propia iniciativa, en el caso de la iniciativa popular, el Congreso no tiene esta atribución porque de ser así, se desnaturalizaría “el lugar eminente que ocupa el pueblo en la jerarquía de los órganos”.(Michele Guillaume-Hofnung). El Congreso no tiene facultad para modificar el texto, para “mejorar su redacción” jurídica o lingüística. Esa es una función que, en la teoría del derecho refendatario se deja al órgano judicial quien es el órgano compe-tente para ejercer control sobre la claridad de la pregunta. Y, por supuesto, tales cambios ocurridos en sede judicial tampoco podrían desnaturalizar el sentido natural de las palabras que allí se contienen, siempre que ello no conduzca a

113

una sustitución de la Constitución y a su alteración de fondo. Es un caso distin-to cuando quien establece la pregunta es una autoridad constituida, en donde sí opera el principio representativo y la colaboración armónica de poderes. Por lo anterior, si el comité de promotores no puede modificar la iniciativa popular menos aún lo puede hacer el Congreso, pues ello conllevaría una burla de la democracia de participación. Así lo han señalado, entre otros, la Sala de Con-sulta del Consejo de Estado (Concepto 6 de Agosto de 1998), el profesor Jaime Vidal Perdomo para quien en tales eventos el Congreso cumple funciones de control y oportunidad política (El Referendo Constituyente Colombiano del año 2000), y para la Academia Colombiana de Jurisprudencia, entidad que señala en forma concluyente lo siguiente:

“El Congreso de la República, que tiene una altísima y definitiva misión de control político en el procedimiento de las reformas constitucionales por la vía del referendo, no posee facultad para introducir modificaciones a los proyectos presentados por quienes tiene una iniciativa constitucional reservada al efecto”. (El Referendo Constitucional. Aspectos Críticos. Ediciones Academia Colom-biana de Jurisprudencia. Colección Portable, 2002, pág.182-183).

Lo anterior por cuanto, en la democracia participativa la cláusula general de competencia la tiene el pueblo y no el grupo de promotores ni el Congreso de la República. De introducirse un cambio en la pregunta como el que se pretende (cambiar la expresión ejercido por elegido), se generaría un vicio insubsanable, que no se remedía ni aun bajo la decisión de una comisión accidental de Cá-mara y Senado (artículo 161 y 186 de la Ley 5ª. de 1992).

3. El escenario de hundimiento de la reforma

Después del 20 de julio y la instalación de las mesas del Congreso con directivas diferentes a las que tenía previsto el gobierno, buena parte de los analistas políticos y los propios políticos implicados han hablado del inminente hundimiento del referendo. De tal forma que Semana lo cataloga como “políti-camente muerto y técnicamente agonizante” mientras que otros han señalado que se encuentra “en cuidados intensivos” o que se le puso la lapida al cuello. No solamente el resultado de las votaciones no favorece los intereses del pro-yecto uribista, sino que cada vez existen menos posibilidades de que la apro-bación de la ley, la revisión por parte de la misma por la Corte Constitucional y la convocatoria a la elección respectiva cuenten con el tiempo requerido.

El hecho de que el proyecto se encuentre en esta situación ha sido resultado de una combinación de desaciertos, irregularidades y torpezas por parte de los promotores del referendo y de miembros de la coalición, aunque en el mismo


también ha incidido la labor de la oposición. En esta medida los principales fenómenos que llevarían a un hundimiento del referendo son los siguientes:

cuAdRo 3: los pRoblemAs del RefeRendo poR desAcieRtos, iRRegulARidAdesy toRpezAs poR pARte de los pRomotoRes y de miembRos de lA coAlición

Falta de claridad en la pregunta

Financiación del pro-ceso de recolección de firmas

La redacción inicial indicaría que el pre-sidente Uribe podría ser elegido en el 2014 y no en el 2010.La Cámara de Representantes adopta el texto como fue presentado “Quien haya ejercido la Presidencia de la Re-pública por dos períodos constituciona-les, podrá ser elegido por otro período”, mientras el Senado cambia el texto “Quien haya sido elegido a la Presiden-cia de la República por dos períodos constitucionales, podrá ser elegido por otro período”.

Violación de topes máximos totales. Es-taban fijados en $334.974.000 y sobre-pasaron los 2.000 millones

Violación de topes máximos indivi-duales: Corresponden al 1% del total. Máximo 3 millones quinientos, monto superado en muchos casos tanto por contratistas del Estado como por perso-najes como David Murcia.

Colombia Primero realiza un préstamo ficticio. Se consideran como créditos $1.900 millones, de los cuales 1.180 provienen de la Fundación. También se viola el tope individual. 6 de los 9 miem-bros de la Junta Directiva hacen parte de Primero Colombia. Esto se ha cono-cido como “Triangulación” y se hizo para hacerle el quite a la ley.

Relaciones cuestionadas entre el presi-dente de Colombia Primero y DMG, a

Se requiere efectuar el trámite de la conciliación entre los dos textos. Como se ha señalado, la decisión final sobre si es consti-tucional cambiar el texto (en caso de que el Congreso lo haga) que-da en manos de la Corte Consti-tucional.

Quienes respaldan el proyecto señalan que esto no afectará el trámite y que solo implica con-dena y multas a miembros del Comité Promotor del Referendo, sin embargo, además de cuestio-namientos frente a la legitimidad del proceso, lo anterior ha mereci-do una investigación por parte del magistrado del Consejo Nacional Electoral, Juan José Vives, así como retrasos en la expedición de la certificación por parte de la Registraduría.

fenómeno hechos destAcAdos efectos

115


Convocatoria a sesiones extraordi-narias

Recusación del Presidente de la U al presidente de la Cámara de Repre-sentantes

través de Transval, firma que transportó los listados de firmas. Violación de topes individuales.

Se realizó mediante decreto 4742 de 2008, el cual prolongó el periodo y per-mitió que el texto fuera votado en Cáma-ra. Lo anterior puede constituir un vicio de forma en la medida en que según la ley 5ª de 1992 establece que el Con-greso debe encontrarse en receso para efectuar la convocatoria a extras.

Se buscaba bajar el rol de Varón Cotrino en la Comisión de Conciliación. Sin em-bargo, para evitar la cadena de recusa-ciones contra parlamentarios de la U. y más dilación del trámite, la Comisión de Ética la niega.

Posible vicio de forma que podría conducir a la ilegalidad del pro-yecto.

Perdida de tiempo. Protagonismo político por parte de opositores de la propuesta.

cuAdRo 4: los pRoblemAs del RefeRendo poR Acción de lA oposición


Denuncias de Navas Talero

Derrota de los candi-datos del gobierno en la conformación de las Juntas Directivas de Senado y Cámara.

Entre otras: se acusa por prevaricato a 86 Represen-tantes a la Cámara que vo-taron el proyecto de ley sin contar con la certificación correspondiente por parte de la Registraduría. La Corte Suprema de Justicia inicia la investigación.

Los candidatos del gobierno a presidentes de Senado y Cámara Gabriel Zapata (Alas Equipo Colombia) y Mi-guel Amin (la U), son derrota-dos. Se presenta una alianza entre la oposición, partidos

El temor a consecuencias como la pérdida de la investidura y la muerte política, así como el costo que puede ocasionarles el pago de una defensa han llevado a muchos representan-tes a plantear que no votarán la conciliación.Ni los argumentos de juristas afectos al go-bierno, ni la propuesta de votar como ban-cada, han cambiado esta situación. En el segundo caso, la reciente reforma política al consagrar temporalmente el transfuguismo, no hace obligatoria la actuación en bancadas.

Hay una reconfiguración de fuerzas políticas. Algunas con sentido burocrático están pre-sionando al gobierno. Esta rebelión de parla-mentarios de la coalición uribista estaría expli-cada por reivindicaciones de los suplentes de congresistas vinculados a la parapolítica que no tienen el mismo nivel de interlocución con



minoritarios y la U en contra del gobierno.

el gobierno. De otro lado estos suplentes han empezado a tener rivalidades con los políticos que reemplazaron, en la medida en que, una vez ingresados al Congreso desean aspirar a un nuevo período. Incide también el transfugismo permitido por la reforma política pues abrió la puerta temporal-mente a cambios de partidos por parte de los políticos y a la indisciplina partidista. Con esta medida se volvió al régimen anterior al 2003.El presidente de la Cámara renunció a par-ticipar en el trámite de la conciliación, con lo cual el parlamentario encargado, el vicepresi-dente, es un liberal que ha sido opuesto a la reelección.

Adicional a lo anterior, las nuevas denuncias con relación en el escándalo de la Yidis política y la entrega de notarias a cambio de la aprobación de la primera reelección de Uribe han puesto en alerta tanto a los funcionarios del gobierno que podrían eventualmente ofrecer dadivas, como a parlamentarios que no quieren sufrir la suerte de Yidis Medina y Teodolindo Avendaño. Incluso se ha calculado que 14 parlamentarios actuantes podrían estar comprometidos en estas nuevas denuncias, con lo cual estarían eventualmente inhabilitados para participar en la conciliación.

De otro lado actúan también como fenómenos en contra de la iniciativa y aspiración presidencial: el mensaje reciente de Barack Obama en el sentido de que “ocho años son suficientes”, las expresiones por parte de líderes del sector empresarial y político en contra de una segunda reelección presidencial y los in-tereses presidenciales por parte de políticos que han sido cercanos al presidente como Martha Lucía Ramírez, Juan Manuel Santos o Germán Vargas Lleras.

Hipotéticamente se plantea que todos estos tortuosos procesos para los promotores de la iniciativa, que ha generado desgaste al país y alteraciones en materia de agenda política y legislativa hubiese podido evitarse si el presidente Álvaro Uribe manifiesta explícita y claramente su deseo de mantenerse en el poder, pero sus declaraciones ambiguas sobre “la encrucijada del alma” con-tribuyeron a la situación actual.

Todo lo anterior configura un escenario en el que el referendo reeleccionis-ta tiene altas posibilidades de no ser aprobado. Como se mencionó, en este

117

contexto el tiempo es una variable clave que juega en contra del proyecto, a tal punto que los propios impulsores del mismo han señalado como fecha límite el próximo mes de agosto.

Es de señalar finalmente, que dado el hecho cumplido del hundimiento de la reforma no existiría ninguna posibilidad dentro del ordenamiento jurídico para que el presidente Uribe pueda volver a postularse. Ningún plan B o C como un proyecto de acto legislativo o la convocatoria a una Asamblea Constituyente, que fueron planteados en algún momento, tienen posibilidad de materializar-se. Esto es así porque, por un lado, no existe el tiempo requerido y por otro, en las condiciones actuales es altamente improbable que una coalición que no logró sacar adelante un proyecto avalado por 3’902.825 firmas (independiente de cómo fueron conseguidas), tramité en tiempo record otro tipo de iniciativas.

Temas y propuestas para el debate en la Cumbreante el hundimiento del referendo reeleccionista

Teniendo en cuenta el impacto negativo que la reelección ha tenido para el sistema político colombiano en términos del equilibrio de poderes (tal y como fue planteado en otro documento presentado en esta Cumbre) y la inconve-niencia de continuar con la concentración del mismo por cuatro o más años, las organizaciones, redes y plataformas, así como lideres y académicos inde-pendientes de la Sociedad Civil, celebran que no se haya adoptado la reforma reeleccionista. Varias prioridades se abrirían en esta circunstancia:

• Estar atentos a posibles intentos de violación del orden jurídico para perpetuar al mandatario.

• Continuar con el balance sobre los efectos de la reelección en la institucionalidad política democrática en Colombia.

• Buscar reestablecer el equilibrio de poderes mediante ajustes a la Constitución. Ello implicaría un debate sobre el tipo de reformas reque-ridas, incluyendo la conveniencia o no de mantener la reelección y de prolongarla a mandatarios territoriales. La propuesta al respecto sería mantener la reelección y el periodo actual pero garantizando la reforma para equilibrar los poderes.

• A este nivel, referencias a otros diseños institucionales pueden ser relevantes. Por ejemplo, algunos plantean que es mejor la prohibición absoluta y un período más largo, que la prohibición con período de por medio que puede generar luchas entre el mandatario en ejercicio y su


propio partido por la sucesión.

• En términos de contexto se observa que el tema de la duración del mandato presidencial está a la orden del día en la agenda política de la región. Entre 1978 y 2007 “siete países hicieron modificaciones en la duración del mandato presidencial: cinco lo redujeron (Argentina, Brasil, Chile, Guatemala y Nicaragua) y otros dos lo ampliaron (Bolivia y Vene-zuela)” (Zovatto y Orozco, 2008, p. 92).

• Participar en el debate electoral democrático de tal forma que se haga oposición a proyectos de continuidad autoritarios y que se logre limpiar el Congreso, para que un Congreso renovado, pluralista y sin vínculos con actores ilegales, logre sacar adelante las reformas que el país necesita.

• Considerar el argumento de que, con las normas actuales, lo más probable es que un mal mandatario elegido en el 2010, tenga también un período de 8 años.

4. El escenario de aprobacion de la reforma

Pese a lo planeado anteriormente, no debe descartarse el escenario de que el referendo sea aprobado. En primer término, el anuncio difundido reciente-mente en medios de comunicación en el sentido de que Corte no habría encon-trado méritos para procesar a los 86 representantes demandados, reactivó la posibilidad de que el proyecto sea tramitado. En segundo término, y aunque no haya habido anuncios públicos al respecto, es evidente el interés del gobierno a través de sus ministros y escuderos, de sacar adelante el referendo, para lo cual muy seguramente se involucrará a fondo en el trámite de la conciliación. De hecho, mientras la mitad de magistrados del Consejo Nacional Electoral señalan que no es necesaria la certificación de la Registraduría para el trámite de la ley de referendo -incluso existiendo las irregularidades en la financiación ya mencionadas- políticos como Rodrigo Rivera han encabezado una campaña nacional para presionar al Congreso en la aprobación de la iniciativa. En tercer lugar, el gobierno se comprometió a fondo con la recuperación de directivas en las Comisiones del Congreso, en un intento de reestablecer la coalición de gobierno y su nivel de incidencia en el legislativo. Finalmente, es claro que el gobierno de Uribe trata de posicionarse ante Estados Unidos como un posible mecanismo para contener el avance de las propuestas del presidente venezo-lano Hugo Chávez y de otros países latinoamericanos.

Todas las evidencias anteriores, sumadas a la comprobación de que el go-

119

bierno ha recurrido a diversos mecanismos de variado orden –incluso ilegales- para los cambios constitucionales, no deben dejar duda de que el escenario de aprobación de la reelección continúa vivo.

De consolidarse este escenario y aprobarse el proyecto de ley quedaría todavía un camino por recorrer a los defensores de la iniciativa, donde bási-camente están pendientes, el estudio por parte de la Corte Constitucional, la organización de la votación por parte de la Registraduría y, la realización del referendo, en el cual la votación debe ser cercana a los 7,5 millones de votos, dependiendo de la depuración del censo electoral. De igual forma hay que con-siderar que la Ley de Garantías establece que el presidente debe manifestar su voluntad de participar en la contienda con seis meses de antelación, es decir en el mes de noviembre próximo.

De acuerdo a lo anterior, los cálculos que en materia de cronograma hacen los promotores de la iniciativa serían más o menos los siguientes, conside-rando una reducción en los términos previstos en el caso de la Corte, y que la Registraduría se ajuste a estos plazos:

cuAdRo 5: posible cRonogRAmA en cAso de que se ApRuebe el RefeRendo pARA el 2010

Aprobación de la ley

Revisión de Constitucionalidad

Preparación de las elecciones

por parte de la Registraduría

Declaratoria del presidente de

su intención de ser candidato

Realización de elecciones

referendo

Realización de elecciones

primera vuelta

ActividAd

meses

2009 2010VIII IX X XI XII I II

La propuesta a las organizaciones vinculadas a la Cumbre en este esce-nario es poder seguir cada uno de estos momentos y definir una participación activa en los mismos, respaldada por una amplia movilización ciudadana. Por


ejemplo, en el trámite de la Corte será necesario ver la posibilidad de instaurar una demanda por los vicios ya señalados, participar en audiencias públicas o realizar comunicados y pronunciamientos sobre el efecto de esta reforma en la institucionalidad democrática y en el futuro del país. Otra posibilidad es analizar la pertinencia de solicitar que se declaren impedidos para fallar aquellos magis-trados que han tenido una relación cercana con Uribe.

De todas formas, la decisión de la Corte Constitucional va a depender del acuerdo a que se llegue en la Comisión de Conciliación y se puede mover en varias direcciones. De un lado, los aspectos planteados anteriormente pueden hacer que la ley sea declarada inconstitucional. Sin embargo, no es de descartar una decisión en sentido contrario, sobre todo teniendo en cuenta la actual con-formación de la Corte y el hecho de que puede aducir el carácter ciudadano de la iniciativa, al cual no puede oponerse. Dos posibilidades se presentan al respecto, que el texto sea aprobado tal y como se definió en el Congreso (con el primero o el segundo texto), o que, al igual que sucedió con el Acto Legislativo del 2004, decida modularlo, con condicionantes como que, por ejemplo el que la elección sea en el 2014 y no en el 2010, de haber sido esta la definición del Congreso.

Es de considerar que, teniendo en cuenta los intereses expresados por el mandatario en el sentido de reelegir la seguridad democrática y la confianza inversionista, no le es conveniente un escenario donde sea otro el ganador incluso si éste es de su coalición y si Uribe puede reelegirse para el 2014. Esto debido a que con la normatividad vigente, un nuevo presidente, cualquiera sea su aval político muy seguramente va a intentar reelegirse en el 2014. En estas condiciones una eventual elección de Uribe transcurrido un periodo de go-bierno, puede ponerlo a competir con un candidato de su propia coalición ya fortalecido en el ejercicio del poder.

En caso de que la Corte apruebe el referendo en el tiempo previsto y con la posibilidad de reelección al 2010 (que seguramente es la apuesta del mandata-rio y sus seguidores más inmediatos) es necesario hacer seguimiento al proce-so de depuración del censo y organizar la campaña de abstención al referendo. Sin embargo hay que considerar que la situación va a ser muy diferente a la del 2003, donde se logró hundirlo, en tanto en este caso el mandatario contará con todos los recursos del poder a su favor y con el respaldo de un grupo importan-te de colombianos que apoyan su reelección.

De darse este fatídico escenario para la democracia colombiana de aproba-ción del referendo reeleccionista, adquiere mayor valor el esfuerzo de la Cum-bre de poner en el debate una agenda de temas centrales para el país que pueda ser debatido por los diferentes candidatos.

121

Así mismo, como resultado de la Cumbre se debe convocar una Gran Alian-za Ciudadana por la Democracia. Al respecto se pone a consideración la posi-bilidad de articular este frente a la declaración expedida por los Constituyentes e Integrantes de la Comisión Especial Legislativa a propósito del XVIII aniver-sario de la Constitución celebrado en el pasado mes de julio, la cual ha sido ya firmada por un número importante de ciudadanos.

A manera de conclusiones

Los efectos del presidencialismo en América Latina han propiciado el estable-cimiento de medidas restrictivas del poder del ejecutivo. En la actualidad se vive una ola de reformas constitucionales promovidas por los propios mandatarios quienes buscan acudir al pueblo para poder continuar en el poder.

Pese a la orientación ideológica de derecha, diferente a la de otros países del continente, el gobierno colombiano también se ha metido por la ruta de mo-dificar la Constitución para garantizar la permanencia de Uribe. Así, ni las con-denas por la forma como se tramitó el Acto Legislativo que permitió la primera reelección ni los escándalos que han rodeado “la casa de Nari”, han detenido a los impulsores del proyecto de continuidad para el 2010, esta vez a través del mecanismo del referendo de iniciativa popular.

Al momento de elaborar el presente documento existen razones de peso para considerar que el proyecto de ley sobre referendo puede hundirse en el Congreso. Irregularidades en el trámite, desaciertos de los propios promotores y temas de contexto llevarían a plantear esta hipótesis. Sin embargo, el interés del gobierno en definir el tema parece evidente y no es de extrañar que se usen todo tipo de medidas –incluso ilegales- para sacar adelante el referendo.

En este sentido en este documento se analizan las acciones que deberían realizar los sectores de la sociedad civil del país tanto en uno como en otro escenario. En ambos casos promover en el debate político que se avecina la agenda definida en la Cumbre y respaldar una Gran Alianza Ciudadana por la Democracia, son dos de los retos más destacados.

Igualmente se plantea como prioridad el profundizar las reflexiones y las acciones en torno a los siguientes temas:

• ¿Cuáles son los aspectos centrales de nuestro sistema político que permitieron llegar al nivel de deterioro institucional en que nos encontramos?


• ¿Qué esta sucediendo con la democracia en Colombia? ¿Cómo re-pensar las relaciones entre la democracia representativa y participativa en un contexto en el que la participación esta siendo utilizada para soportar los propósitos populistas del mandatario y en que los partidos y movi-mientos políticos no logran cumplir su papel dentro de la democracia?

• ¿Cómo enfrentar los riesgos de la democracia plesbicitaria y del de-nominado Estado de Opinión?

• ¿Qué hacer para evitar que estas iniciativas neo-populistas sigan haciendo un llamado al pueblo en detrimento de la Constitución de 1991 y de la posibilidad de avanzar hacía la construcción de la paz y la convi-vencia para todos los colombianos?

• ¿Cómo extender las reflexiones sobre el deterioro institucional al deterioro que las políticas del actual gobierno, el autoritarismo que se ha ejercido y mecanismos como los Consejos Comunitarios han generado en las organizaciones de base y en general en el tejido social colombia-no? ¿Qué hacer frente a ello?

• En fin, ¿Cómo fortalecer actores con una cultura democrática en Colombia que permitan modificar la situación actual?

Bibliografia

ACADEMIA COLOMBIANA DE JURISPRUDENCIA. (2002). El Referendo Constitucional. Aspectos Críticos. Ediciones Academia Colombiana de Juris-prudencia. Colección Portable.

CAREY, John (s.f.). Comentarios sobre la reelección presidencial en América Latina. Multicopiado.

(2003). The reelection debate in Latin America. En: Latin American Politics and Society, 45 (1), p. 119-133.

CASTRO, Jaime (2005). Posdata a la reelección. Bogotá Fundación Foro Na-cional por Colombia.

CENTRO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES PLURAL (2009). La Consti-tución del 91 y el referendo. Boletín de Abril.

CONSEJO NACIONAL ELECTORAL. Resolución 067 de 2008.

123

CONGRESO DE LA REPUBLICA. Ley 5ª. de 1992

Ley 134 de 1994.

CORTE CONSTITUCIONAL. Sentencia C-1040 de 2005

GUILLAUME-HOFNUNG, Michele. Le Referéndum. Press Université

Información de prensa.

LÓPEZ, Claudia. (2009). La reforma política del gobierno: Ni previene ni cas-tiga la toma criminal de la política. En: Caja de Herramientas. Año 18 No. 133. Bogotá Julio. O´DONNELL (1997). ¿Democracia Delegativa? En: Contrapuntos, ensayos es-cogidos sobre autoritarismo y democratización. Buenos Aires, Argentina, Edi-torial Paídos.

Revista Semana. Varios Números.

Sala de Consulta del Consejo de Estado. Concepto 6 de Agosto de 1998.

UPRIMNY, Rodrigo, GARCÍA, Mauricio y REVELO, Javier (2009), Régimen Político, Reelección Presidencial y Concentración del Poder en Colombia”. Do-cumento presentado a la Cumbre Social y Política.

VIDAL PERDOMO, Jaime. El Referendo Constituyente Colombiano del año 2000.

ZOVATTO, Daniel y OROZCO HENRIQUEZ, J. Jesús (2008). Reforma políti-ca electoral en América Latina 1978-2007: Lectura Regional Comparada. En: Zovatto y Orozco (coord.) Reforma política electoral en América Latina 1978-2007. México, IDEA- UNAM. P.P. 3-209.

125

La mafia y el narcoparamilitarismo han sido capaces casi de duplicar su caudal electoral cada dos elecciones. La evidencia judicial actual indica que así lograron tomarse una tercera parte de las alcaldías, gobernacio-nes y curules del Senado y obviamente ser determinantes en las eleccio-nes presidenciales.

Claudia López *

La toma criminal de la política no es un fenómeno nuevo ni reciente. Cuan-do en 1982 Pablo Escobar fue electo representante a la Cámara, los 16.250 votos que obtuvo equivalían a menos del 1% del total de votación de Senado. Tres elecciones más tarde, en 1994, la mafia financió las campañas de Ernesto Samper y varios congresistas. Los judicializados por el proceso 8.000 sumaban una votación equivalente al 10% del total de votación para Senado.

Dos elecciones después, en 2002, el narcoparamilitarismo ya se había con-solidado nacionalmente, había cooptado cientos de alcaldías, varias goberna-ciones y más de una decena de movimientos políticos. Con ese agregado fue capaz de incrementar su potencial electoral equivalente al 25% de la votación

La reforma política delgobierno ni castiga ni previene la toma criminal de la política

* La autora es Investigadora y Analista Política


de Senado y volvió a ser determinante en las elecciones presidenciales. Sólo que en esta ocasión pudo poner votos organizados, además de plata y bala. Los congresistas investigados por parapolítica suman más de dos millones de votos. Los ya condenados suman más de medio millón.

La mafia y el narcoparamilitarismo han sido capaces casi de duplicar su caudal electoral cada dos elecciones. La evidencia judicial actual indica que así lograron tomarse una tercera parte de las alcaldías, gobernaciones y curules del Senado y obviamente ser determinantes en las elecciones presidenciales.

Transformar el mapa político de esa manera sólo fue posible por el uso vio-lento de la fuerza y la intimidación. Esa combinación dejó en los últimos veinte años unos 2.500 dirigentes sindicales y sociales asesinados, más de dos millo-nes de colombianos desplazados y 6,5 millones de hectáreas de tierras roba-das, y más de 50.000 colombianos asesinados en masacres o individualmente para ablandar la organización social y política, tomar control territorial y cam-biar el mapa político y económico. En 20 años el paramilitarismo logró lo que la guerrilla no ha logrado, por fortuna, en 60 años; tomarse aproximadamente una tercera parte del poder político por las armas y transformar las instancias polí-ticas y estatales en su beneficio, un fenómeno al que el académico Luís Jorge Garay analiza como “la reconfiguración cooptada del Estado”.

Reconozco y apoyo los logros de la seguridad democrática en cuanto a desmovilización del ala militar del paramilitarismo, el freno a la guerrilla y el combate al narcotráfico. Pero de nada sirve combatir con la fuerza pública al paramilitarismo, si se gobierna con sus aliados en el Congreso, las alcaldías y gobernaciones. El Presidente le haría un gran favor a su gobierno y a la demo-cracia colombiana si desiste de combinar las formas de lucha. Si deja de hacer política con los unos, mientras dice combatir a los otros.

Además de esas decisiones políticas, también es importante establecer re-formas legales que hagan más costoso a los agentes políticos aliarse con los criminales. La verdad es que los partidos políticos hacen fiestas con la demo-cracia colombiana porque nada les cuesta.

Lo que se pretende con esas normas es muy concreto: sacar de las corpora-ciones públicas a los políticos ilegítimamente elegidos y castigar a los partidos que los apoyaron. Una reforma política seria debería anular los votos de los po-líticos aliados con criminales; devolver los recursos que de buena fe les dio el Estado a los partidos para que hicieran campaña; no reemplazar temporalmen-te la curul de quienes capturan por presuntos vínculos con la criminalidad; es decir, la llamada silla vacía; en caso de que el investigado resulte condenado,

127

quitar la curul al partido que lo eligió y reasignarla al siguiente partido en vota-ción, que no tenga condenados por vínculos con la ilegalidad; quitar la persone-ría jurídica a un partido que tenga más del 20% de sus miembros condenados, de manera que no pueda seguir haciendo política; y fortalecer las medidas que puede tomar la justicia para castigar a quienes se alíen con criminales.

Esas son las normas de responsabilidad política que deben aplicarse de inmediato para quitar a la criminalidad la representación política que impuso a la fuerza no sólo en el Congreso, sino en alcaldías, gobernaciones, concejos y asambleas. Una vez sacada esa representación ilegítima, habrá algo de oxíge-no y credibilidad para discutir otras medidas que mejoren la política colombiana y la blinden de la criminalidad. Se requiere actualizar el código electoral, la ley de partidos, la financiación electoral, el equilibrio de poderes, etc. Ninguna de esas discusiones la podrá abordar con algo de legitimidad el Congreso si pri-mero no se responsabiliza y se purga.

El gobierno nacional hundió la reforma política de 2007 porque contenía ese tipo de sanciones y las aplicaría de manera inmediata, lo cual le habría sacado del uribismo los votos y curules del narcoparamilitarismo. La versión de reforma política que propuso el gobierno en 2008 y que aprobará el Congreso este año, tiene sanciones más débiles y de aplicación futura, es decir, que no afectarán ni sacarán al narcoparamilitarismo del actual Congreso. Su aplica-ción dependerá de la reglamentación que haga el Congreso en el futuro, y se dará después de las elecciones de 2010. Así el uribismo podrá asegurar, que la segunda reelección, como la primera, sea aprobada contando con los votos del narcoparamilitarismo así como el resto de reformas políticas, económicas y tributarias que requiere para consolidar el proyecto político de derecha que comparten el uribismo y el narcoparamilitarismo.

La reforma política que necesita el país no le conviene a la reelección del Presidente ni a su proyecto político y de Estado, por eso en su momento la hundieron y ahora aprobarán una que no les haga daño. La matemática indica que el uribismo podría ser mayoría sin los votos y las curules del narcopara-militarismo. Por lo tanto no usa esas curules por necesidad sino por identidad. Si el Presidente, sin cuya contribución es imposible salir de la crisis de la de-mocracia colombiana, quiere ser parte de la solución y no del problema, debe renunciar a la ambición de mantenerse en el poder a toda costa y de gobernar con los aliados de las estructuras criminales que dice combatir. Eso, más que reformas políticas, requiere de voluntad política, que el primer mandatario se ha negado a tener.

129

Propuestas de la CUTpara reactivar la economíay el empleo

A. La naturaleza de la crisis

Cualquier propuesta que se quiera implementar para reactivar la economía, proteger y promover el empleo en condiciones dignas o de Trabajo Decente, tiene que partir de la aceptación de la necesidad que es urgente hacer una revisión del actual modelo de desarrollo, el mismo que se promovió desde el Consenso de Washington y que le impusieron a todas las economías los princi-pales organismos financieros multilaterales (FMI y Banco Mundial) y que se ha profundizado en los últimos años.

Recordemos que los aspectos básicos de este modelo descansaban sobre los siguientes elementos:

- El énfasis en el comercio exterior, exportaciones, la liberalización del comercio y de las inversiones, poniendo al Estado al servicio de la promoción del capital. Sin tener significativos avances en la diversifica-ción de las exportaciones ni en la ampliación hacia nuevos mercados, además, siguen participando con el 14.4% de la demanda total, y están concentradas, básicamente, en petróleo y minerales.

- Promoción de las empresas mediante el modelo de confianza inver-


sionista; los beneficios tributarios alcanzaron 10,4 billones entre 2006 y 2007 (2.1% del PIB). Además, aumento de las zonas francas que inicial-mente eran para exportación, hoy en día pueden vender en el mercado doméstico, distorsionando los precios con tributos desiguales y gene-rando una competencia completamente ilegítima especialmente con las PYMES

- Reiterar en la estabilidad monetaria y los bancos centrales desa-rrollando una política centrada en el control de la inflación, limitando los instrumentos de la política monetaria.

- Las privatizaciones y el retiro del Estado como agente económico.

- Desregulación de los mercados laborales y énfasis en la disminución de los costos laborales. Las reformas laborales que se le han introduci-do al régimen laboral, Ley 50 de 1990 y Ley 789 de 2002, encaminadas a propiciar la mayor generación de empleo no produjeron los resultados esperados. En ambas, se partió de la premisa que el mayor obstáculo con el que tropiezan las empresas y los empresarios para ampliar la oferta de trabajo son los altos costos de la contratación laboral, sin em-bargo dichas políticas no tuvieron un impacto significativo en el empleo.

- Seguridad democrática, el gasto militar de 28.5 billones entre 2006 y 2007 (promedio 5% del PIB anual).

- Política fiscal restrictiva.

- Disminución de los impuestos a la renta y aumento de la tributación indirecta o IVA.

B. El gobierno y los empresarios principales responsables de la crisis

Por tanto, no se puede explicar la crisis interna solo como consecuencia del contagio de la crisis internacional, el Estado y las empresas son responsables de la crisis actual que enfrenta el país, pues estos cedieron su función regu-ladora esencial a favor de las empresas, permitiendo que se impusiera una ideología que promueve el mercado como asignador de recursos; y en el que el papel del Estado se ponía al servicio exclusivo de la competitividad de las empresas. Fenómeno que agudizó problemas estructurales en el empleo, la desigualdad y la pobreza; este modelo se afianzó con el régimen político en los últimos 6 años y profundizó un modelo de crecimiento inequitativo, excluyente e improductivo.

131

C. El empleo y los trabajadores los principales afectados con la crisis Los trabajadores son y siguen siendo las victimas de estas políticas: primero

porque se les impuso una política que promovía la competitividad sobre la base de la reducción o la contención de los costos laborales, política que promovió la precarización laboral y debilitó los derechos de libertad sindical, como la sin-dicalización y la contratación colectiva. Y segundo, porque son los que están sufriendo los despidos y recortes de personal en un contexto de ausencia total de redes efectivas de protección social de los desempleados.

Colombia se encuentra en una desaceleración progresiva del PIB desde el 2008. Si acogemos la definición técnica de recesión implica dos trimestres de variación negativa del PIB, en el cuarto trimestre de 2008 el PIB tuvo una caída de 0.7% y las proyecciones para este primer semestre de 2009 son bastante pesimistas prediciendo claramente la entrada en recesión de esta economía. Sin embargo en la práctica, estamos en recesión teniendo en cuenta la caída sustancial del empleo y de los ingresos. Los grandes afectados de la desace-leración han sido los trabajadores, en enero de 2009 la tasa de desempleo se situó en el 14.2%, 1.1 puntos más en contraste con el 12.3% de enero de 2009, elevándose el número de desempleados a la alarmante cifra de 2´830.000 per-sonas. Para febrero dicha tasa fue de 12.5%, superior en 0.5 puntos con res-pecto a febrero de 2009 y el número de desocupados se acrecentó en 167.000 en comparación con los que se contabilizaron un año atrás. Además hubo cre-cimiento de la informalidad en 57% en 2008, con la disminución de los trabaja-dores empleados particulares y del gobierno y con el crecimiento notablemente los trabajadores por cuenta propia.

D. Propuestas para la reactivación económica,la protección del empleo, la generación de empleoy la protección de los desempleados

Frente a esta situación es necesario que de manera urgente se ponga en marcha un conjunto de políticas que se orienten en el siguiente sentido:

Por parte del estado

1. Recuperar el papel del El Estado como actor económico: En un con-texto de caída de las exportaciones, implementar políticas públicas que forta-lezcan el mercado interno y permitan la reactivación económica son fundamen-tales. Recordemos que el mercado interno representa el 85% de la demanda de la economía. En este sentido, es fundamental, no solo a nivel nacional sino a nivel local, sino también en departamentos y alcaldías, establecer una política


de inversión pública direccionada a la creación de empleos, a través de las: obras públicas y la construcción de vivienda.

4 Obras públicas: una parte importante del presupuesto de la na-ción debe destinarse a la financiación de obras públicas de rápida de-finición y trámite: en parcheo de calles, mejoramiento de equipamento urbano, mantenimiento de andenes, parques, escuelas, centros de sa-lud, etc. Además, Estimular el desarrollo de programas de ampliación, rehabilitación y construcción de sistemas de agua potable y saneamien-to básico. Se debe acelerar la ejecución de obras en curso, licitar las que están previstas, mejorar eficiencia y capacidad de ejecución de la obras. Además, se debe imponer a los contratistas que todos los traba-jadores que vinculen a estas actividades se hagan a través de condicio-nes de Trabajo Decente.

4 Construcción de vivienda: en el mismo sentido debe aprobarse y garantizarse financiación a un programa de vivienda de interés social que elimine las actuales trabas para la adjudicación de los subsidios, es decir, reestructurar el sistema de subsidios para vivienda. Además, se debe implementar acciones para refinanciación para los créditos de vi-vienda. También aquí deben imponerse condiciones de trabajo decente para los trabajadores de la construcción, uno de los sectores que tienen las peores condiciones en materia de salarios y de protección social.

2. El Estado como empleador: el Estado debe ser el primero en garantizar-le condiciones de trabajo decente a todos los trabajadores que trabajan para él de manera directa o a través de contratistas, Cooperativas de Trabajo Asocia-do, CTA, o contratos de prestación de servicios. Estas formas de contratación deben ser abolidas para darle paso a la contratación laboral en condiciones de Trabajo Decente.

Deben igualmente promoverse de manera rápida las negociaciones colecti-vas en le sector público

3. El Estado como promotor de la protección del empleo: en las con-diciones en que está la economía del país, son fundamentales acuerdos en sectores económicos que tienen problemas de mercado, que son generadores importantes de empleo y que tienen un impacto regional considerable. En este sentido, debe haber una intervención inmediata para que se logre un acuerdo justo y la huelga en el sector bananero de Urabá y parar inmediatamente los despidos en el sector de la caña de azúcar en el Valle del Cauca. Asi mismo, el gobierno debe realizar un inventario de las empresas que se han visto afecta-

133

das gravemente por la crisis y diseñar planes concertados con las organizacio-nes sindicales para impedir la perdida de empleos.

4. El Estado como generador de recursos: orienta la política fiscal hacia la disminución del déficit fiscal de la Nación que resulta una medida comple-tamente inadecuada, pues, ahonda todavía más la recesión. Al contrario, lo que se requiere para estimular la actividad económica que signifique un mayor gasto del Estado y que pongan en circulación una mayor masa de recursos. En este sentido son urgentes medidas que aseguren recursos para el fomento:

4 La emisión primaria por parte del Banco de la República para ca-nalizarlo, en forma específica y con vigilancia de las entidades de control del Estado y la Veeduría Ciudadana, a la financiación de proyectos con utilización intensiva de mano de obra y a crédito de fomento para el sec-tor agrario, en la pequeña y mediana minería y de la industria nacional.

4 Endeudamiento externo. En este mismo sentido, el gobierno co-lombiano debe iniciar de manera inmediata un proceso de renegociación de la deuda que le permita disponer de estos recursos para el fomento de la reactivación económica.

4 Utilización de una parte de las reservas internacionales, hoy cer-canas a 24.000 millones.

4 Revisar de manera inmediata la actual política tributaria, que no sólo es regresiva y concentra la riqueza, sino que además discrimina a la pequeña y mediana empresa, colocándola en condiciones desventa-josas frente a las grandes empresas. Se debe orientar estos incentivos justamente a las medianas y pequeñas empresa, que son las que más empleo directo generan. Sin embargo, cualquier estímulo tributario a las empresas tiene que estar ligado a indicadores de creación de empleo en condiciones de Trabajo Decente.

4 Eliminar el cobro del 4x1000 e implementar una política tributaria que ponga el acento en la i y disminuya el IVA.

4 Eliminar las exenciones tributarias a los grandes monopolios y acabar con los privilegios que se conceden en las zonas francas, en deterioro de las finanzas de la Nación y los entes territoriales.

5. El Estado como regulador: aquí son urgentes políticas orientadas a la protección y generación de empleo, la protección de la industria, el agro y el


comercio nacional, reversando la apertura económica y negando la firma de los denominados Tratados de Libre Comercio.

En este sentido es fundamental:

4 Incrementar los recursos para ciencia, tecnología y un vínculo más amplio y profundo entre la universidad y los diversos sectores económi-cos.

4 Incentivar programas de créditos de fomento con bajos intereses, estímulos tributarios y asistencia técnica a las PYMES, sector solidario, campesinos y pequeños productores en general, garantizando la efi-ciencia y agilidad en la creación de proyectos productivos especialmen-te para las PYMES

4 Es necesario también disminuir de manera inmediata los costos de los servicios públicos. Las empresas de este sector manejan márge-nes de rentabilidad bruta y operacional que perfectamente les permite rebajar las tarifas de todos los servicios impactando positivamente el consumo de los hogares, el cual constituye más de la mitad de la de-manda agregada.

4 Reducir la jornada de trabajo a 40 horas sin disminución del salario y eliminar transitoriamente el trabajo en horas extras. Colombia mantie-ne todavía una de las jornadas laborales más largas del planeta y en esta coyuntura, que exige políticas activas que estimulen la generación de empleo, no tiene presentación la jornada de 48 horas ni tampoco el trabajo en horas extras.

4 Flexibilizar el acceso y pago a la seguridad social contributiva: me-dio tiempo, ingresos por debajo del mínimo; asimismo, se debe facilitar el acceso al sistema integrado de protección social como pensiones, administradoras de riesgos profesionales, cajas de compensación a los que puede acceder menos de la mitad de los ocupados.

4 Resolver el problema del acceso a la tierra y de la concentración de la misma. Establecer una política de expropiación de lotes urbanos para construir vivienda de interés social.

4 Diseñar una verdadera protección integral a los desempleados, además de ampliar y facilitar el acceso al subsidio al desempleo; Adicio-nalmente, el gobierno podrá encargarse que trabajadores cesantes no

135

pierdan su acceso a la seguridad social y a la educación, asumiendo la financiación de la educación para los hijos e hijas de los trabajadores que pierden el empleo. Además, adoptar a través del SENA u otras institucio-nes educativas programas de capacitación y readaptación al trabajo.

4 El Gobierno debe ampliar la importación de tecnología; como ma-teria prima para el fortalecimiento de la industria nacional, evitar la im-portación de productos que se producen en el país.

4 Reafirmar fortalecimiento de la agricultura, diferentes productos, especialmente de pan coger con el objetivo de estimular la producción de bienes agrícolas y la seguridad alimentaria.

4 Insistir en el fortalecimiento del sector turístico, gran generador de em-pleo e ingresos, que no lesionan el medio ambiente y a las comunidades.

4 Reducción mayor a los precios de los combustibles atendiendo la rebaja de los precios internacionales del petróleo, ya que ello redundará en la reactivación de la economía y permitirá incentivar el consumo (re-ducción estimada entre 1300 a 2000).

Por parte de los empresarios:

Los empleadores y las empresas pueden adelantar una serie de políticas que ayuden a reactivar la economía. Entre ellas señalamos las siguientes.

4 Reinversión de utilidades de las empresas en la actividad productiva.

4 Comprometerse a no despedir ni precarizar condiciones de trabajo y de empleo.

4 El Banco de la República y las entidades financieras. Disminución de la tasa de intermediación y de los costos bancarios de las transaccio-nes para apoyar la recuperación de la economía. Los costos financieros constituyen un rubro importante de los bolsillos de las empresas y de los hogares. Recordemos que en la crisis pasada los colombianos salieron al rescate de la banca a través del impuesto a las transacciones finan-cieras y hoy, cuando la banca es el sector que mejor se encuentra, es hora de la retribución. Con solo disminuir el margen de intermediación en por lo menos 5 puntos, significaría que los ciudadanos dispongan de recursos por cerca de tres billones de pesos, equivalentes a dos reformas tributarias. Esta política incentivar la demanda dándole mayor


liquidez a la gente, además facilitaría el acceso a líneas de crédito.

4 Comprometer a las Administradoras de Fondos de Pensiones en financiamiento de obras públicas, cuya única restricción debe ser que estas inversiones sean de bajo riesgo.

4 Canalizar el ahorro nacional hacia el empleo y sectores producti-vos. El sector financiero al servicio de la economía real y de la pequeños y medianos productores.

El papel de los sindicatos y los trabajadores

4 Apoyo al mejoramiento de los indicadores de las empresas a cam-bio de mantener las nóminas y de los derechos de libertad sindical.

4 Brindar el más decidido respaldo a las políticas de protección de producción nacional, incluido el combate al contrabando, el lavado de activos y el estímulo a consumo de los productos de origen local.

137

Una políticade exclusión sistemática

1 Reporte elaborado a partir de diferentes informes y estudios de la Escuela Nacional Sindical. En lo relacionado con impunidad en los crímenes contra sindicalistas la información y análisis fueron elaborados por la Comisión Colombiana de Juristas.

Colombia vive una particular y grave situación de exclusión para el ejerci-cio de los derechos laborales y las libertades sindicales. La exclusión política, cultural, institucional, económica, social, de género, generacional y física a que son sometidas las y los trabajadores y sus organizaciones sindicales demues-tra esta situación:

1. Exclusión política y cultural

- El sindicalismo no es incluido en el sistema político. A pesar del pro-fundo cambio institucional y político producido por la Constitución de 1991, que definió a Colombia como un Estado Social y Democrático de Derecho, para los trabajadores y sus organizaciones, este sigue siendo un proyecto pendiente de construcción en el país. Durante los casi 100 años de existencia del sindicalis-mo colombiano, no ha sido posible que la sociedad y el Estado lo incluyan de manera permanente y estable como parte del sistema político democrático. Las relaciones laborales se han construido con este trasfondo, el sindicalismo es identificado como enemigo del Estado y de las empresas, lo que ha generado

Panorama de la situación de las y los trabajadoresy de las organizaciones sindicales en Colombia1


y alimentado una muy arraigada cultura antisindical en el país. Este tratamiento hostil se profundiza y agrava con el actual gobierno, porque además del dete-rioro creciente del equilibrio de poderes y del sistema de garantías de los dere-chos, durante los últimos siete años se ha llevado a cabo un modelo económico y político contra las y los trabajadores y sus organizaciones sindicales.

- El sindicalismo es estigmatizado. Una práctica cada vez más común y recurrente del gobierno colombiano es la de realizar declaraciones hostiles en contra de la legitimidad de las organizaciones sindicales, vinculándolas con grupos armados, o justificando la violencia antisindical como una violencia en-tre los actores armados del conflicto, señalando de paso que el sindicalismo es parte de alguno de ellos.

- Los conflictos laborales son tratados como asunto de orden público. Ejemplo de este tratamiento, durante el año 2008, fue el manejo dado por el alto gobierno a los conflictos laborales generados por las y los trabajadores judiciales y los corteros de caña.

La movilización laboral de las y los trabajadores de la rama judicial, organiza-dos en Asonal Judicial, fue resuelto por el Gobierno declarando la conmoción in-terior, es decir, dando tratamiento de orden público a una protesta laboral legítima y la Corte Constitucional declaró inexequible esa decisión gubernamental tres meses después por el uso abusivo de esta medida. Posteriormente, el Fiscal Ge-neral de la Nación despidió al presidente de Asonal Judicial, Fabio Hernández, en momentos en que estaba anunciando la realización de nuevas protestas por el incumplimiento del Gobierno a los acuerdos laborales con el sindicato.

Las reacciones del Gobierno y los empresarios frente al paro realizado por más de 15.000 corteros de caña de los ingenios azucareros del Valle del Cauca se caracterizaron por el intento permanente de deslegitimación de la protesta de estos trabajadores. El presidente Álvaro Uribe en consejo comunal en la ciu-dad de Armenia, afirmó que el paro fue obligado por la guerrilla de las FARC2. Igualmente el Gobierno intento criminalizar la solidaridad nacional e internacio-nal que recibió el movimiento de los corteros anunciando investigaciones a las personas e instituciones que realizaron donaciones.

- Los Organismos de seguridad del Estado actúan de manera ilegal contra el sindicalismo. Cuatro hechos ejemplifican esta grave práctica.

2 Caracol Radio y palabras del presidente Álvaro Uribe al instalar el Consejo Comunal de gobier-no en Armenia.

139

1. La CUT, la CTC y otras organizaciones sindicales han sido so-metidas a interceptaciones ilegales de sus comunicaciones por parte del DAS (Departamento Administrativo de Seguridad, dependencia de la Presidencia de la República), según revelaciones recientes de varios medios de comunicación.

2. Se comprobó que el mismo DAS entregó a organizaciones para-militares una lista de por lo menos 22 sindicalistas para asesinarlos. Por estos y otros hechos el exdirector de ese organismo Jorge Noguera se encuentra a la espera de juicio.

3. Entre 1986 y 2008 se registraron 41 casos de ejecuciones extrajudi-ciales cometidas contra sindicalistas, que se atribuyen presuntamente a la fuerza pública. El impacto de la aplicación de la política de “Seguridad Democrática” desarrollada por el Presidente Álvaro Uribe Vélez, sobre la práctica de las ejecuciones extrajudiciales contra sindicalistas es evi-dente. En los siete años de aplicación de dicha política (2002 a 2008) se registraron 21 casos, cifra que supera el total de casos registrados en los 16 años anteriores, pues entre 1986 y 2001 se registraron 20 casos3.

4. Una gran cantidad de autoridades públicas nacionales, departa-mentales y municipales (hoy investigadas por sus relaciones con orga-nizaciones paramilitares en el escándalo llamado de la Parapolítica) han actuado conjuntamente con grupos paramilitares para asesinar dirigen-tes sindicales y eliminar organizaciones de los trabajadores, algunos casos muy graves son los de SINTRAOFAN (Sindicato de trabajadores oficiales de los municipios de Antioquia), ANTHOC (Asociación nacional de trabajadores de los hospitales y clínicas) y FECODE (Federación colombiana de educadores).

- Los escenarios de diálogo social no tienen agenda y no hay resul-tados por falta de voluntad política del Gobierno y de los empresarios. La Constitución de 1991 creó la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales con la idea de hacer realidad la construcción de relaciones laborales democráticas, sin embargo, en la práctica la Comisión aunque se reúne pero no hay resultados eficaces de ese diálogo.

Hechos recientes lo prueban:

a. No ha sido posible que gobierno y empresarios acepten discutir

3 Cifras de la Escuela Nacional Sindical y la Comisión Colombiana de Juristas.


agenda y un método de trabajo presentado por las centrales sindicales en el marco de la Misión de alto nivel de la OIT que visitó el país en el año 2007;

b. El Gobierno no sometió a discusión y concertación las últimas normas laborales expedidas, es el caso del decreto que reglamentó la negociación colectiva con los empleados públicos, la ley sobre la com-petencia para la declaratoria de ilegalidad de las huelgas y la ley de regulación de las cooperativas de trabajo asociado;

c. Tampoco el Gobierno y los empresarios aceptan discutir con las centrales sindicales sus propuestas para la reactivación económica, la generación de empleo y la protección de los desempleados y adopta unilateralmente sin diálogo social medidas contrarias a la promoción del trabajo decente;

d. Temas tan cruciales para el empleo y la vida de todos los colombia-nos como la negociación de acuerdos comerciales tampoco han sido so-metidos a discusión en la Comisión, actitud muy diferente a la asumida por otros Estados que han invitado al movimiento sindical colombiano para que manifieste sus opiniones sobre estos acuerdos;

e. Igualmente no han sido sometidas a diálogo social las diferentes cuestiones señaladas por la Comisión de Aplicación de Normas en sus conclusiones de la 97 Conferencia, y como si esto fuera poco en los dos últimos años el Gobierno y empresarios se han negado a concertar el salario mínimo, decretando el Gobierno incrementos que no alcanzan a mantener constante su poder adquisitivo para los más pobres.

f. La Comisión Interinstitucional de Derechos Humanos de los Traba-jadores, creada en 1997, en los 2 últimos años ha centrado su labor en el seguimiento a las investigaciones penales y las sentencias en casos de sindicalistas de la Unidad de Fiscales y Jueces creados para ello. El movimiento sindical ha mantenido la disposición de un diálogo franco, constructivo y propositivo para ello. Sin embargo, el gobierno y la rama judicial han desconocido sus observaciones, y actúan sin considerarlas de ninguna manera.

2. Exclusión institucional

- Una legislación laboral caduca y contraria al trabajo decente. El Có-digo Laboral no ha sido reformado para adecuarlo al mandato del artículo 53

141

de la Constitución de 1991 y a los Convenios Internacionales del Trabajo, este gobierno y anteriores gobiernos se han opuesto a la discusión y adopción de un Estatuto del Trabajo, por ello la legislación laboral en muchos casos es caduca y contraria a los derechos laborales fundamentales. Las reformas que se han realizado a esta legislación han disminuido y afectado de manera considerable los derechos laborales, es el caso de la Ley 789 de 2002 que promovió redujo los ingresos de los trabajadores por la ampliación de la jornada diurna de traba-jo; redujo el recargo salarial por trabajo dominical y festivo; creó la posibilidad de fijar jornadas laborales flexibles; cambió la naturaleza del contrato de apren-dizaje quitándole su índole laboral, etc.

La legislación laboral cubre un porcentaje muy bajo de las y los trabajadores, menos del 30%, porque gobierno y empresarios se han ideado nuevos modelos de relación laboral sin derechos laborales y sin organizaciones sindicales, es el caso de las Cooperativas de Trabajo Asociado, los contratos de aprendizaje, los contratos de suministro, de agencia comercial, o como contratistas indepen-dientes; en el sector oficial se les contrata frecuentemente mediante “contratos administrativos de prestación de servicios”, y en ambos sectores se acude con frecuencia a “órdenes de servicio”, con las que se oculta la relación laboral.

- Empleos sin derechos. El caso de las Cooperativas de Trabajo Asocia-do – CTA. La figura de las CTA se ha expandido considerablemente durante este Gobierno, según la Confederación de Cooperativas de Colombia, CON-FECOOP, en 2002 estaban registradas 1.110 cooperativas y para el 2008 se habían triplicado llegando 3.903, incluyendo tanto a cooperativas como a pre-cooperativas de trabajo asociado. Consecuentemente, los asociados a dichas cooperativas se quintuplicaron, en 2002 estaban registrados 97.318 y en 2008 llegaron a ser 537.859. El costo inmensamente inferior, y una relación laboral sin derechos, produjeron que las CTA se extiendan como un “nuevo modelo de relaciones laborales”. Las recientes huelgas de los trabajadores de la palma africana y de los corteros de caña, el conflicto con los trabajadores del puerto de Buenaventura, así como la situación de los trabajadores de los hipermer-cados, las confecciones, la floricultura, el sector de la salud, la vigilancia, etc., evidencian que las llamadas cooperativas de trabajo asociado (CTA), han con-tribuido a deteriorar la calidad del empleo en Colombia. Las entidades que se han constituido al amparo de la figura legal de las CTA, no responden realmen-te a los principios cooperativos y hacen uso abusivo del derecho de asociación cooperativa para burlar los derechos de los trabajadores, en beneficio de los empresarios y de quienes a manera de testaferros de empleadores promueven la creación de las mismas.

Recientemente y por iniciativa del gobierno se expidió la Ley 1233 de 2008,


sin embargo, el Gobierno no podrá presentar esta Ley como un avance con relación en las exigencias internacionales sobre la materia, pues de manera clara se ignoran las recomendaciones realizadas por los órganos de control de la OIT. Esta Ley 1233 no reconoce a los asociados de las CTA los derechos de asociación, negociación y huelga, y tampoco prevé medidas suficientes para impedir que no se utilicen las CTA como forma de defraudación de derechos laborales y sindicales. En suma, podemos afirmar que esta ley les permite a las CTA seguir siendo usadas como forma de tercerización que permite exter-nalizar costos de la propia empresa, y remplazar o despedir trabajadores con contrato laboral y en muchos casos trabajadores sindicalizados con conven-ción colectiva.

- Un gran abismo entre los estándares internacionales de la OIT y la legislación y práctica en materia de libertades sindicales

Obstáculos a la Asociación sindical. En Colombia hay 17.448.346 trabaja-dores, de los cuales menos de 3 millones tienen derecho a asociarse a una organización sindical, pues la legislación establece que pueden ejercer dicho derecho solo aquellos trabajadores vinculados a través de contratos de traba-jo. Por ello tan solo 4 de cada 100 trabajadores se encuentran afiliados a una organización sindical. Mientras en 2002 habían 868.116 en 2008 el número de afiliados descendió hasta 801.753 con una tasa de sindicalización de 4.51%4.

El Ministerio de la Protección Social entre los años 2002 y 2007 negó el registro de 253 nuevos sindicatos. Esta situación fue denunciada en múltiples ocasiones ante el Comité de Libertad Sindical de la OIT, que produjo varias recomendaciones para que cesaran los actos de injerencia arbitraria del Es-tado en la libre creación y funcionamiento de los sindicatos. Estos actos han empezado a disminuir gracias, no a la voluntad del Gobierno, sino porque la Corte Constitucional emitió varias sentencias según las cuales el Ministerio de Protección Social no tiene la facultad de negar la inscripción en el registro sindical, un avance que satisface parcialmente los convenios de la OIT, pero que no implica que se hayan superado los obstáculos para el ejercicio del de-recho de asociación, porque estas sentencias abarcan tan solo un problema: la injerencia arbitraria por parte del Estado al momento de la inscripción en el registro. Pese a esto, persisten otras graves limitaciones legales al derecho de asociación que no han sido modificadas:

4 Datos tomados de SISLAB: Sistema de Información Laboral y Sindical de la Escuela Nacional Sindical, 2º reporte a dic. de 2008, contrastado con la Encuesta Nacional de Hogares 2008.

143

a. Se hace necesario derogar o modificar las normas que impiden el derecho de asociación a todo tipo de trabajadores (Art.5 CST),

b. Es necesario derogar o modificar las normas que limitan la libertad de elección de la estructura sindical que los trabajadores adopten autó-nomamente (Art. 365 CST),

c. Se hace necesario adicionalmente establecer un mecanismo ju-dicial, y expedito, que permita en corto tiempo solucionar los posibles conflictos en el trámite del registro sindical y otros temas relacionados con la representación sindical.

- El Estado promueve la extinción de las organizaciones sindicales y permite que los empleadores lo hagan. El actual Gobierno ha reestructura-do 412 entidades públicas, ha suprimido más de 38 mil cargos, y en varias de estas entidades se ha liquidado la empresa para acabar con el sindicato y la convención colectiva y crear inmediatamente una nueva con las mismas fun-ciones. Un caso reciente fue el de la empresa de recolección de basuras de la ciudad de Cali, Emsirva, que implicó el despido de 439 trabajadores oficiales y 34 empleados públicos, de estos 420 se encontraban sindicalizados. Otro caso, se dio en el municipio de Barranquilla el 23 y 24 de diciembre de 2008, en la cual se liquidaron instituciones descentralizadas viables económicamente, y se reestructuraron otras, despidiendo así a 2.300 trabajadores y trabajadoras del municipio. En el sector privado, la multinacional Unilever que emplea 2.460 trabajadores, tiene 560 con contratos laborales a término indefinido o fijo, y 1900 a través de cinco cooperativas de trabajo asociado (CTA), como resultado de la eliminación de sus organizaciones sindicales.

En el periodo 2002 -2008 por efecto de desaparición de sindicatos o dismi-nución de afiliados, el movimiento sindical perdió 121.960 afiliados. Esta pér-dida fue compensada por el aumento de afiliación de algunos sindicatos, en especial en el sector informal y por la creación de nuevos sindicatos, por lo cual entre pérdida de afiliación y nuevos afiliados el resultado final nos dice que el periodo referenciado el sindicalismo disminuyó en 66.363 sindicalizados5.

Negociación Colectiva un derecho para pocos. La legislación en materia de negociación colectiva genera diversos obstáculos para el ejercicio de este derecho:

5 Estos datos se construyeron con el 85% del censo sindical de la ENS.


- En el caso de los trabajadores de empresas privadas, no se permite la negociación por rama o por sector de la producción sino exclusivamente de base o empresa, las federaciones y confederaciones no pueden presentar pliegos de peticiones o participar en el conflicto colectivo de manera directa, los sindicatos de industria o de rama deben actuar en la práctica como sindicatos de empresa, pues la ley les impide presentar pliegos y negociar colectivamente para toda una rama de actividad económica. Los sindicatos de gremio (aquel que agrupa personas de una misma profesión u oficio), sólo tienen el derecho a la negociación cuando el 75% de esos trabajadores laboren en la misma em-presa y estén afiliados al mismo sindicato. De otro lado, está prohibida la huel-ga en caso de incumplimiento de las convenciones colectivas. La ley permite la celebración de pactos colectivos y planes de beneficios extralegales, en per-juicio del derecho de negociación colectiva. Es una práctica habitual, que aún existiendo sindicatos, las empresas promuevan la firma de pactos colectivos como estrategia antisindical para debilitar la organización existente. Se impide la sindicalización y por tanto, la firma de convenciones colectivas de trabajado-res con contratos diferentes al laboral (Art. 5 CST), excluyendo a quienes tie-nen contratos de prestación de servicios, asociados a cooperativas de trabajo, los trabajadores con contrato de aprendizaje, desempleados, trabajadores con una relación reglamentaria con el Estado y trabajadores del sector informal. Y finalmente, el Ministerio de la Protección Social ejerce un pobre control frente a las violaciones denunciadas, debido a su falta de capacidad logística, de per-sonal, e incluso por conductas antisindicales de algunos de los inspectores, no investiga ni sanciona las prácticas antisindicales de los empleadores, ni tampo-co promueve la defensa del derecho de asociación.

- En el caso de los empleados públicos, recientemente el Gobierno ha expedido el decreto 535 del 24 de febrero de 2009 que reglamenta el Art. 416 del CST, de manera unilateral e inconsulta, con este decreto se pretende mos-trar avances en la negociación colectiva, pero sin modificar la legislación vio-latoria de los convenios ratificados, y sin garantizar negociaciones libres, de buena fe, bilaterales y vinculantes, es decir, sin satisfacer estándares mínimos de los convenios 98, 151 y 154 ratificados por el Estado Colombiano. El decreto 535/09 establece un nuevo procedimiento llamado “concertación” en el que los empleados públicos podrán presentar peticiones cada 2 años en fechas acor-dadas entre las partes, al gobierno nacional o entidades u órganos del sector público, sobre algunos temas limitados, designando un número indeterminado de representantes por cada parte, e iniciando un proceso de concertación por 20 días prorrogables, para culminar en una “concertación”. Terminado este pe-riodo las autoridades competentes expedirán los actos administrativos necesa-rios para generar obligaciones o darán las razones motivadas del porque no se accede a lo previamente acordado.

145

- La bajísima cobertura de la negociación colectiva es una muestra de la existencia de estos obstáculos, en Colombia de cada 100 trabajadores, sólo 4,7 están organizados en un sindicato y sólo 1,28 negocian sus condiciones de trabajo y empleo. Esto significa que un factor fundamental en la construcción de democracia económica y de la distribución del ingreso, como es el ejercicio real y amplio de las libertades sindicales, cada vez tiene menos posibilidades de aplicación en nuestro país.

- La caída de la negociación colectiva y el incremento de los pactos colectivos. Una evidencia más de la política antisindical del actual Gobierno se expresa en este tema. Mientras entre 1996 y el 2001 se pactaron en promedio 633 convenios colectivos de trabajo por año, que beneficiaban 180.788 trabaja-dores, entre 2002 y 2008 el promedio bajó a 503, con una cobertura promedio de 108.993 personas por año. Durante el actual gobierno se ha presentado una caída del 20.5% en las convenios colectivos y del 39.71% en la cobertura. Durante este gobierno los pactos colectivos han venido ganando participación en el total de convenios, mientras pierde terreno la participación de las conven-ciones colectivas. Al principio del Gobierno de Uribe los pactos representaban el 25.91% del total de convenios, frente al 73.45% de las convenciones colec-tivas; seis años después los pactos representaban el 45.98% en tanto que la participación de las convenciones colectivas bajó al 54.03%.

- La huelga un derecho casi imposible de ejercer. La legislación en ma-teria del derecho a la huelga es particularmente restrictiva, tanto que la OIT ha realizado observaciones y recomendaciones en por los menos 12 aspectos fundamentales. El actual Gobierno en vista de esta presión promovió la expe-dición de la Ley 1210, que no fue consultada en la Comisión permanente de políticas salariales y laborales, y que no supera los obstáculos legislativos que impiden el libre ejercicio de la huelga haciéndola impracticable en Colombia. La ley 1210 de 2008, tan solo cambió la competencia para la declaratoria de ilegalidad de la huelga, quedando en los jueces laborales y no en el Ministerio de la Protección Social, modificó el tribunal de arbitramento obligatorio para la terminación de una huelga convirtiéndolo en un tribunal de arbitramento volun-tario, creó un mecanismo alternativo para la solución de la huelga que prolonga por cinco días la posibilidad de buscar salidas en el marco de la Comisión de concertación de políticas salariales y laborales y finalmente, le dio competencia al Presidente de la República para terminar las huelgas en cualquier momento si ellas afectan “de manera grave la salud, la seguridad, el orden público o la economía en todo o en parte de la población”, sin embargo, la Corte Constitu-cional recientemente acaba de declarar inexequible esta facultad.

Algunas de las recomendaciones dirigidas a modificar prohibiciones contra-


rias a la libertad sindical y que no han sido acogidas por la nueva ley son: la facultad del empleador para despedir a los trabajadores que hayan participado en una huelga calificada de ilegal, sin necesidad de levantar fuero alguno; la prohibición de realizar huelgas por incumplimiento de la convención colectiva o huelgas por solidaridad, o por trabajo a reglamento; la prohibición de las huel-gas parciales, seccionales o locales; la prohibición de huelgas a federaciones y confederaciones, o las que hagan sindicatos por rama de actividad económica; igualmente no se ha definido en la ley que se entiende por servicio público esencial para no limitar el derecho de huelga a todos los trabajadores del sector público, ni reguló la figura de la prestación de servicios mínimos.

Como expresión de estas limitaciones en el año 2008 se presentaron 80 ac-ciones de protesta laboral y sindical, entre ellas apenas dos huelgas, ambas en multinacionales del sector minero: Cerromatoso y Carbones del César, el resto fueron acciones por fuera de los canales institucionales.

- Un incumplimiento sistemático de las recomendaciones de los órga-nos de control de la OIT. Por muchos años la Comisión de Expertos en Apli-cación de Convenios y Recomendaciones, la Comisión de Normas y el Comité de Libertad Sindical han hecho múltiples observaciones y recomendaciones al Estado colombiano para que adecue su legislación y práctica. Sin embargo, debemos afirmar que esas recomendaciones no han incidido positivamente en la regulación de las relaciones laborales y sindicales. La responsabilidad de este resultado recae fundamentalmente sobre el Gobierno, y en menor medi-da sobre los empresarios, que se niegan a acoger y poner en práctica dichas recomendaciones y en muchas ocasiones adoptan medidas que violan abierta-mente los Convenios, pese a que la propia Corte Constitucional ha establecido su obligatoriedad en el sistema legal interno, basada en que las obligaciones derivadas de los Convenios de la OIT deben ser cumplidas de buena fe (princi-pio del pacta sunt servanda).

Con el propósito de darle viabilidad a algunas de las recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, CLS, se estableció el Comité Especial de Trata-miento de Conflictos ante la OIT, CETCOIT, este ha tenido diversos obstáculos para actuar, en primer lugar, las soluciones y procedimientos no tienen por fundamento las decisiones del Comité de Libertad Sindical. En segundo lugar, ante el incumplimiento de las recomendaciones por el Estado y los emplea-dores, el CETCOIT ha demostrado falta de voluntad para cumplirlas. Esto se ve expresado en que de los más de 80 casos que han sido presentados, solo cinco se han resuelto. Por ello las centrales sindicales han propuesto que debe generarse un procedimiento expedito para el cumplimiento de las recomenda-ciones del CLS.

147

- La inexistencia del Ministerio del Trabajo y la débil inspección del trabajo. El actual gobierno suprimió el Ministerio del Trabajo y lo fusionó con el Ministerio de Salud, para dar origen al actual Ministerio de la Protección Social. El Ministerio dispone de apenas 289 inspectores del trabajo, distribuidos en 32 direcciones territoriales, 2 oficinas y 112 sedes, con los cuales debe garantizar la aplicación de los derechos laborales fundamentales en 1.101 municipios, lo que significa la presencia de 0.2 inspectores por municipio, frente a un univer-so de empresas formales cercanas a las 400.000. Alcanzando difícilmente a atender las denuncias que diariamente realizan cientos de trabajadores en las oficinas regionales reclamando el cumplimiento de alguna obligación laboral por parte de los empleadores, por lo que, aquella labor que es propia de la inspección del trabajo de verificar in situ el cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato de trabajo, prácticamente no se realiza.

3. Exclusión social y economica

El decrecimiento del empleo, su precarización y pérdida de calidad, así como la baja cobertura de la protección social contravienen el compromiso de generación de trabajo decente por parte del Estado. De igual manera, afectan en forma grave y directa las libertades sindicales.

- Las y los trabajadores pierden en épocas de crecimiento, pero tam-bién durante la crisis económica. Las y los trabajadores fueron y siguen sien-do los principales afectados, primero, porque se les impuso una política que promovía la competitividad sobre la base de la reducción o la contención de los costos laborales, sin embargo dichas políticas no tuvieron un impacto significa-tivo en el empleo, además, debilitaron los derechos de libertad sindical, como la sindicalización y la contratación colectiva. Y segundo, porque son los que están sufriendo los despidos y recortes de personal en un contexto de ausencia total de redes efectivas de protección social de los desempleados.

Con la recesión, el desempleo sigue aumentando. En enero de 2009, a nivel nacional, hay 308.081 desocupados más llegando a una cifra total de 2.830.005 personas buscando empleo. Así mismo, la tasa de ocupados pasó 50.1% a 50.3%, existen 347.998 ocupados adicionales que en el mismo perio-do de 2007. En los años de auge económico, donde se alcanzaron cifras impor-tantes en materia de crecimiento del producto interno bruto de 6.9% en 2006 y 7.5% en 2007, no hubo avances significativos en materia de empleo pues el crecimiento de los ocupados estuvo muy por debajo -0.9% y 1.3% respectiva-mente. Desde 2003 el empleo ha crecido en promedio 3,5 puntos porcentuales por debajo del crecimiento del PIB.


- Crecimiento de la informalidad. En las 13 áreas metropolitanas la gene-ración de empleo se ha localizado en el sector informal de la economía. En el último trimestre de 2008 para las 13 áreas metropolitanas, el 57,7% de la po-blación ocupada se encontraba en el sector informal mientras que en el mismo periodo de 2007 fue de 56.9%, implicando una disminución de la formalidad que pasa de 43.1% a 42.3% respectivamente.

- La gran mayoría de los trabajadores son pobres. El salario mínimo para el 2008 fue de 461.500 pesos colombianos (235 dólares). Sin embargo, el costo de la canasta familiar (familia en promedio de 4 personas) para ingresos bajos tiene un estimación cercana a 979.557 pesos (498 dólares) en 2008 y para ingresos medios es de 2.437.937 pesos (1.240 dólares). Es decir, el sala-rio mínimo en 2008 solo alcanzaba a cubrir 47,1% de una canasta familiar de ingresos bajos y el 18,9% de una canasta familiar de ingresos medios.

En 2009 el salario mínimo tuvo un crecimiento de 7.67% correspondiente al IPC total, llegando a 496.900 pesos (198 dólares)6. Para quienes reciben el salario mínimo en términos reales su ingreso cayó 1.2% con el IPC nacional, y con respecto al IPC de ingresos bajos esta caída fue de 2.4%. Esta situación es más difícil para por lo menos el 42.8%, es decir, 7.965.000 trabajadores, que tienen ingresos inferiores al salario mínimo diario, dejándolos en la pobreza y exclusión. El 90% de los trabajadores devengan menos de 2 salarios mínimos lo que no les permite cubrir el costo de la canasta familiar para ingresos bajos. Los trabajadores que están sindicalizados y que tienen condiciones reales para negociar sus condiciones de trabajo y empleo, tienen en cambio otras condi-ciones respecto de sus ingresos salariales y de su nivel de vida. Según el sis-tema de información sobre convenciones colectivas que sistematiza la ENS, el salario promedio de los trabajadores cubiertos por una convención colectiva es 1.32 veces el salario promedio de los trabajadores asalariados del país y 2.72 veces el salario mínimo legal, y el cubrimiento del valor de la canasta familiar de ingresos bajos está en el 132%.

- Más de 2/3 de los trabajadores no cuentan con protección social. De cada 100 trabajadores, sólo 30 son cotizantes activos de algún sistema de pensiones, 35 están afiliados al sistema de riesgos profesionales, 31 a un fon-do de cesantías, 31 a una caja de compensación familiar y 41 están afiliados al régimen contributivo de salud. Esto significa que cerca de 12 millones de trabajadores no están cubiertos por el sistema de seguridad social. Según la

6 Tasa de cambio promedio de enero, febrero y marzo del 2009 (2512,45 pesos por 1 dólar)

149

Superintendencia Financiera, a noviembre de 2008 había un total de 982.0827 personas que recibían pensión de vejez y de sobrevivientes (no existe dato sobre jubilados), los cuales constituían el 23.66% de la población adulta mayor. Esto significa que de cada cuatro adultos mayores, menos de 1 está pensiona-do en Colombia. Y en relación con los ingresos de los pensionados, la mayoría de estos recibe una mesada bastante precaria, pues el 76.65% recibe un ingre-so igual o menor a dos salarios mínimos legales, en el caso de las mujeres el 80.87% y los hombres el 68.97%.

- Desempleados sin protección social. Para la población cesante y des-

empleada del país el Estado Social no existe. Inmediatamente pierden el em-pleo, pierden también los ingresos, al mes siguiente pierden la seguridad so-cial, y si su situación se alarga, consumirán sus escasos ahorros y arriesgarán que sus hijos, si están en colegios y universidades privadas, sean excluidos por falta de pago. Según el Ministerio de la Protección Social, en el 2007 se otorgaron 80.600 subsidios de desempleo y 85.520 en el 2008. La protección a los desempleados sólo cubre al 3.8% de la población desempleada en el 2008. Dicha protección consiste en la entrega de un bono equivalente a 1.5 salarios mínimos, ($745.350 pesos, 379,6 dólares), el cual se divide y otorga en seis cuotas mensuales iguales ($124.225 pesos, 63,2 dólares), que podrán hacerse efectivas a través de aportes al sistema de salud, bonos alimenticios y/o edu-cación, según la elección que haga el beneficiario.

No podemos dejar de contrastar esta política con los beneficios que el Go-bierno le otorga a los grandes empresarios nacionales y extranjeros. En los dos últimos años las empresas le dejaron de aportar al país $7.9 billones de pesos por cuenta de la ultima reforma tributaria y las exenciones de impuestos. Si es-tos recursos se hubieran utilizado para financiar el subsidio al desempleo, hoy podría el Estado darles a las 2.830.000 personas desempleadas un subsidio mensual equivalente al salario mínimo durante seis meses.

- Las cifras de trabajo infantil son alarmantes. Según el Departamento Administrativo Nacional de Estadísticas, DANE, En el año 2007 trabajaban en Colombia 786.567 niños y niñas, (6.9%) y en oficios del hogar por 15 horas o más, trabajaban 841.733 (7.4%) para un total de 1.628.300 niños y niñas tra-bajadores. Es decir que la tasa real de trabajo infantil es de 14.3%. El 19% de los niños trabajadores no están afiliados a seguridad social. Del 80% afiliado

7 De la cifra consolidada que da la Superintendencia Financiera, hemos restado las pensiones por invalidez y las pensiones recibidas por personas menores a 55 años que reciben pensión de vejez y de sobrevivientes.


el 77,1% de los niños, niñas y adolescentes están en el régimen subsidiado, el 21,2% en el contributivo. Sin duda alguna se demuestra una vez más que el trabajo está concentrado en los niños y niñas pobres.

Según los niveles de ingreso recibidos por los niños, niñas y adolescentes entre 5 y 17 años que trabajan en 2007 el 37,6% no recibían remuneración o ganancia, el 28,0% recibió hasta la cuarta parte de un salario mínimo, el 28,1% entre la cuarta parte y un salario mínimo, y el 5,8% más de un salario mínimo. Es decir, la mayor parte de niños y niñas que trabajan no reciben remuneración por su trabajo, pero esto no quiere decir que no generan ingresos para sus fa-milias. El 42.5% de los niños que trabajan están desescolarizados y el 57.5% de los niños y niñas trabajadores combinan la educación con el trabajo.

Algunos estudios señalan que entre 11.000 y 14.000 niños hacen parte de grupos armados, que uno de cada 4 combatientes es un niño. El reclutamiento de niños y niñas en Colombia es uno de los dos únicos indicadores humanitarios que está en aumento en lugar de decrecer. Le sigue el uso de minas antipersona.

4. Exclusión de las mujeres y los jóvenes en el mundo del trabajo

- Inequidad de género en el mercado laboral. El crecimiento de la Población económicamente activa, PEA, femenina se ha frenado en últimos años. La tasa global de participación –TGP- femenina para el 2008 es de 46.5% muy inferior a la masculina que fue de 71%. Aproximadamente, un 39% de las mujeres ocupadas están en condiciones de subempleo; es decir tienen empleos inadecuados, ya sea por tener mayores competencias para desarrollar la labor que desempeñan, por-que se ocupan laboralmente menos de 48 horas a la semana, o porque reciben menos ingresos. La tasa de desempleo femenina esta en 15.1% para 2008, seis puntos por encima de la masculina que está en 9% para este mismo año.

En la economía formal las mujeres pierden sus empleos en posiciones ocu-pacionales de mayor estabilidad y bienestar, y aumentan en otras caracteriza-das por menores ingresos, estabilidad y pocas posibilidades de organización sindical; en el sector informal hay un 58% de las 6.796.511 mujeres ocupadas. El 65% de las mujeres trabajadoras están concentradas en dos ramas de la economía, comercio, hoteles y restaurantes, y, servicios sociales, comunales y personales, mientras los hombres son representativos en cinco, lo que les per-mite tener mayores oportunidades de empleo. Para 2008, la población femeni-na inactiva tuvo una leve variación es de 53.5%; mientras la tasa de inactividad masculina permanece en 28.9%, lo que quiere decir que la brecha de mujeres no ocupadas con relación a los hombres se mantiene y profundiza. El 62%, 5.740.000, de las mujeres inactivas se encuentran dedicadas a oficios del ho-

151

gar, lo que implica dependencia económica, incapacidad de generar ingresos propios y pocas posibilidades de acceso al mercado laboral.

Los niveles de preparación que se exige a una mujer en la economía formal son mayores, un año en promedio, con relación a los hombres; lo que significa la pervivencia de contradicciones que impiden el acceso y movilidad de las mujeres en el mundo del trabajo productivo. Analizando el rubro de ingresos por sexo, se tiene que para el 2007, último año para el cual existen datos, las mujeres en promedio recibían menos ingresos que los hombres, las mujeres ganaban solo el 74% de lo que ganaban los hombres, esto sigue evidenciando el problema de inequidad de género presentado en el mercado laboral.

- Los jóvenes con contratos precarios y menores ingresos. La oferta laboral pública y privada para esta población, suele considerar que los jóve-nes, especialmente las mujeres, pueden y deben ganar menos que un adulto, aunque realicen trabajos de igual valor, así se expresa en la Ley 789 de 2002 que reforma el “contrato de aprendizaje”, bajo el cual se vincula a jóvenes de 18 a 26 años a empresas públicas y privadas con una remuneración del 50% del salario mínimo legal durante una fase lectiva, y del 75% para una fase práctica. Además, la Ley 789 deslaboriza el “contrato de aprendizaje”, e impide a los jóvenes “aprendices” sindicalizarse o afiliarse a un sindicato existente. Los jóvenes vinculados al mercado laboral formal suelen trabajar en empresas temporales, o en condiciones contractuales deslaboralizadas, especialmente a través de Cooperativas de Trabajo Asociado –CTA–, en las que el contrato de trabajo es reemplazado por una relación no laboral. Casos paradigmáticos de contratación de jóvenes bajo este esquema, son los empacadores de produc-tos en los principales hipermercados, sin una relación laboral y con una remu-neración limitada a las propinas.

El mercado laboral juvenil se caracteriza por el desempleo, la informalidad, e inestabilidad. El desempleo se ubica en el 20.9%, 27.3% en el caso de las mujeres, lo cual representa un total de 1.036.800 jóvenes desempleados/as, es decir, casi la mitad de los desocupados del país, a pesar de que la población joven representa apenas un cuarto de la Población Económicamente Activa –PEA– colombiana. En cuanto a la informalidad, el trabajo por cuenta propia subió en un 22,4%, paralelo a un descenso del trabajo formal en las categorías de empleado particular (-11,2%) y empleado del gobierno (-9,28%).

5. Exclusión física de los sindicalistas y sus organizaciones

- La Violencia contra las trabajadoras y trabajadores sindicalizados ha permanecido y empieza a crecer de nuevo. En los últimos 23 años (1986 –


2009) han sido asesinados 2.709 sindicalistas, uno cada tres días. Luego de una reducción del 60% de los homicidios entre los años 2003 y 2007, en el año 2008 se volvieron a incrementar pasando de 39 en 2007 a 49, es decir un 25.6%. Y en lo que va corrido del 2009 han sido asesinados 21 sindicalistas.

Homicidios sindicalistas Enero 1986 – Mayo 2009Año

Número de homicidios

Año

Número de homicidios

Total

86

34

98

97

87

60

99

82

88

125

00

134

89

85

01

194

90

47

02

192

91

90

03

101

92

140

04

94

93

201

05

72

94

104

06

76

95

232

07

39

96

274

08

49

97

170

09

21

2713Fuente: Base de datos de DDHH- ENS

Cada año más del 60% de los sindicalistas asesinados en todo el mundo son colombianos. La tasa de sindicalistas asesinados en Colombia es cinco veces mayor a la del resto de países del mundo incluidos aquellos donde regi-menes dictatoriales proscriben el sindicalismo.

Los sindicalistas han sufrido 10.097 hechos de violencia en los últimos 23 años, uno cada día. Además de los asesinatos, 234 sindicalistas sufrieron atentados, 194 desapariciones forzadas o 4258 amenazas de muerte. El 35% de estos hechos de violencia y 498 de los asesinatos se han presentado durante el actual gobierno y 22 de estos fueron presumiblemente ejecuciones extrajudiciales. Más de 1.500 dirigentes sindicales cuentan con esquemas de protección. Cifras que contradicen el argumento del Gobierno ante la comunidad internacional, de que la violencia antisindical es un problema superado y está bajo el control del Estado.

Homicidios 7 de agosto de 2002 - 30 de junio de 2009Año

Homicidios

2002

50

2003

101

2004

94

2005

72

2006

76

2007

39

2008

49

2009

21

Total

502

Fuente: Base de datos de DDHH- ENS

Sumadas todas las violaciones a la vida, libertad e integridad contra sindicalis-tas, estas se incrementaron en 72.7% en 2008. Exceptuando los allanamientos ile-gales, que registraron 3 casos menos, todos los demás indicadores presentan un preocupante crecimiento. En 2008 se desbordaron las amenazas de muerte: 251

153

casos más (97.1% de incremento); los desplazamientos forzados crecieron 52,4%; hubo un caso más de tortura, 3 más de desapariciones, 15% más detenciones arbitrarias y hostigamientos8. El repunte de la violencia contra sindicalistas en 2008 se asocia principalmente con el proceso de reconfiguración del paramilitarismo, que para este año es presuntamente responsable del 40.3% de los casos.

- La persistente situación de impunidad. La situación de impunidad sigue siendo grave. Las preocupaciones se mantienen tanto por el débil trabajo de inves-tigación penal como por el de juzgamiento. Respecto de las investigaciones pena-les es importante resaltar que de los 2.713 homicidios, la Fiscalía solo está reali-zando investigaciones en 1.119 casos, hay entonces 1.590 casos sin investigar, es decir, el 58,7% siguen en total impunidad. De los 1.119 que investiga, 645 casos (57,44%) se encuentran en etapa preliminar, lo que significa que en más de la mitad de los casos al menos investigados no hay identificación del presunto autor. Podemos decir que más de las tres cuartas partes de los homicidios a sindicalistas están en la absoluta impunidad y sin posibilidad de resolverse adecuadamente.

Respecto a la etapa de juzgamiento los asesinatos cometidos de enero de 1986 a junio de 2008, reportaban una impunidad del 95%. Este porcentaje se ha mantenido y a 20 de marzo de 2009, es del 95,6%; no solo porque las sentencias contra los autores son pocas sino porque el homicidio de sindicalistas continua.

Otras violaciones a los derechos humanos contra sindicalistas también se encuentran en un alarmante grado de impunidad: en los casos de atentados solo se han producido siete sentencias con tres víctimas, por tanto, el porcen-taje de impunidad es del 98,7%. En los casos de amenazas ha habido una sentencia con una víctima, por tanto, la impunidad es del 99,9%. En los casos de secuestro ha habido nueve sentencias con 10 víctimas, con un porcentaje de impunidad del 93,7%. En los casos de desplazamiento forzado las senten-cias han sido cuatro con cuatro víctimas. Por tanto la impunidad es del 99,7%. No existe ninguna sentencia en los casos referidos a desapariciones forzadas, torturas y allanamientos judiciales, así que la impunidad es del 100%.

En total, las violaciones al derecho a la vida, la libertad y la integridad de los miembros del movimiento sindical dejan un desolador panorama del 98,3% de impunidad9. Son muy pocos los resultados en el número de sentencias, la

8 Cifras de la Escuela Nacional Sindical (ENS)9 Cifras de la Comisión Colombiana de Juristas. Todas las cifras de impunidad son calculadas de la información que entrega la Fiscalía General de la Nación, los jueces de casos de violencia antisindical y el Consejo Superior de la Judicatura.


Comisión de Expertos de la OIT en su informe de marzo de 2009 lamenta que “(…) el número de condenas pronunciadas siga siendo reducido y que gran número de investigaciones se encuentren solamente en su etapa preliminar”10.

Analizando el contenido de las sentencias emitidas podría afirmarse que la mayoría de estas no permiten esclarecer la verdad de los hechos, han sancio-nado a los autores materiales y no a los intelectuales, la investigación se realiza caso a caso, sin una estrategia integral de investigación.

Este análisis cuantitativo del trabajo de la Subunidad de Fiscales para escla-recer los crímenes contra sindicalistas y de los jueces nos permite concluir que, al ritmo de unas 70 sentencias anuales emitidas por los jueces del país, y las de descongestión, en las que cada una de ellas se refiriere a una víctima sindi-calista, le tomaría 37 años a la justicia colombiana superar la impunidad, bajo el supuesto de que no ocurran más asesinatos a partir de hoy, y se mantenga la Unidad especial de investigación y juzgamiento.

El movimiento sindical ha sido insistente en exigir investigación para todos los casos y en proponer cambios en el método de investigación utilizado. Sin dejar de reconocer la importancia de la creación en el año 2007, de la subu-nidad de fiscales y jueces encargados de adelantar los casos de violencia an-tisindical, debido a que hasta entonces el Estado no había adoptado ninguna medida para sacar esos casos de la impunidad, desafortunadamente las medi-das adoptadas son insuficientes pues no han logrado quebrar la estructural e histórica violencia antisindical en el país.

10 http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_103488.pdf

155

Ocup

ados

Total

Nac

ional

(1 )De

semp

leado

s Tota

l Nac

ional

(1 )Ta

sa de

Des

emple

o (%

) (1 )

Tasa

Glob

al de

Part

icipa

ción T

GP (%

) (1 )

Sube

mpleo

Sub

jetivo

(1 )Su

bemp

leo O

bjetiv

o (1 )

Tasa

de S

ubem

pleo S

ubjet

ivo (%

) (1 )

Tasa

de S

ubem

pleo O

bjetiv

o (%

) (1 )

% O

cupa

dos I

nform

ales (

13 ár

eas m

etrop

olitan

as

Abril

- Jun

io) (1 )

Núme

ro de

CTA

’S y P

reCTA

’S (2 )

Núme

ro de

Asoc

iados

CTA

’S y P

reCTA

’S (2 )

Valor

Can

asta

Fami

liar In

greso

s Bajo

s ($ y

US$

) (3 )

Valor

Can

asta

Fami

liar In

greso

s Med

ios ($

y US

$) (3 )

Salar

io Mí

nimo

($ y U

S$) (

3 )

Salar

io Co

nven

ciona

l en D

ólares

(3 )

17.44

8.346

2.215

.806

11,3

58,5

5.731

.025

1.888

.947

29,1 9,6 55,6

3.903

537.8

5997

9.557 49

82.4

37.93

71.2

4046

1.500 23

564

0

2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

17.11

1.887

2.152

.782

11,2

58,3

6.748

.864

1.799

.764

35,0 9,3 56,6

3.602

500.4

5089

8.759 43

22.2

60.69

81.0

8843

3.700 20

955

5

16.89

8.469

2.310

.856

12,0

59,1

6.513

.862

2.199

.668

34,0

11,4

58,5

3.296

451.8

6984

7.726 36

02.1

35.55

590

640

8.000 17

345

6

17.04

9.422

2.279

.371

11,8

60,5

6.161

.085

2.349

.108

31,9

12,2

58,7

2.980

378.9

3381

3.791 35

12.0

40.66

487

938

1.500 16

444

6

16.65

4.684

2.631

.639

13,6

61,5

6.126

.000

2.331

.901

31,8

12,1

58,6

2.631

321.6

1777

3.630 29

51.9

46.21

674

135

8.000 13

637

4

16.66

8.278

2.723

.871

14,1

62,9

6.263

.833

2.327

.091

32,3

12,0

60,6

2.039

198.4

7773

3.716 25

51.8

42.13

564

033

2.000 11

530

7

15.93

4.522

2.927

.282

15,5

62,3

6.556

.469

2.396

.531

34,8

12,7

61,3

1.110

97.31

869

1.989 27

61.7

29.86

769

030

9.000 12

335

6

Conc

epto

cuAd

Ro n

° 1 c

olom

biA -

pRi

ncip

Ales

indi

cAdo

Res l

AboR

Ales

– 20

02 –

2008


2008

2007

2006

2005

2004

2003

2002

Conc

epto

cuAd

Ro n

° 2 c

olom

biA -

pRi

ncip

Ales

indi

cAdo

Res l

AboR

Ales

– 20

02 –

2008

Subs

idio a

l Des

emple

o (4 )

Cobe

rtura

subs

idio a

l des

emple

o (%

del to

tal de

De

semp

leado

s) (4 )

Prom

edio

Salar

ial en

Dóla

res (1 )

Ingres

os la

boral

es de

los h

ombre

s ocu

pado

s (1 )

Ingres

os la

boral

es de

las m

ujeres

ocup

adas

(1 )

206

579.8

2444

9.856

18.24

7

0,71

194

653.8

0645

3.897

65.46

2

2,49

233

696.7

6152

3.801

110.7

74 4,86

296

775.0

9858

9.500

76.76

1

3,32

298

793.3

0660

3.600

80.60

0

3,74

418

986.6

9073

3.297

85.52

0

3,86

(1 ) DA

NE, g

ran e

ncue

sta in

tegra

da de

hoga

res,

serie

men

sual

2001

-200

8. Da

to pr

omed

io an

ual.

(2 ) Dato

s tom

ados

de

la Co

nfede

ració

n de

Coo

pera

tivas

de

Colom

bia –

CON

FECO

OP. E

stadís

ticas

que

inclu

yen

tanto

coop

erati

vas d

e tra

bajo

asoc

iado,

CTA’S

co

mo pr

ecoo

pera

tivas

de tr

abajo

asoc

iado,

PREC

TA’S

.(3 )

Esc

uela

Nacio

nal S

indica

l – E

NS, S

istem

a de I

nform

ación

Labo

ral y

Sind

ical –

SISL

AB, s

ubsis

tema S

ISCO

N.(4 )

Minis

terio

de la

Pro

tecció

n So

cial. I

nform

e de

acti

vidad

es a

l hon

orab

le Co

ngre

so d

e la

Repú

blica

. El a

ño 2

003

sólo

cuen

ta los

subs

idios

que

se o

torga

ron

entre

octub

re –

diciem

bre.

Cálcu

los pr

opios

.No

ta: P

ara r

ealiz

ar lo

s cálc

ulos e

n dóla

res s

e tom

ó la t

asa d

e cam

bio pr

omed

io an

ual s

umini

strad

a por

el ba

nco d

e la r

epúb

lica.

157

Ocup

ados

Total

Nac

ional

(abr

il- jun

io) (1 )

Afilia

dos f

ondo

s ces

antía

s (2 )

Afilia

dos C

ajas d

e Com

pens

ación

Fa

milia

r (3 )

Afilia

dos c

otiza

ntes R

égim

en

Contr

ibutiv

o de s

alud (

4 )Afi

liado

s Ase

gura

dora

s de r

iesgo

s pr

ofesio

nales

(5 )Afi

liado

s coti

zante

s fon

dos d

e pe

nsion

es (6 )

Pobla

ción a

filiad

a a si

ndica

tos (7 )

Conv

enios

colec

tivos

(8 )Co

bertu

ra C

onve

ncion

esCo

lectiv

as (9 )

100,0

0%31

,08%

31,45

%

45,20

%

35,02

%

30,21

% 4,5

1,28

Part.

% 20

0820

0820

0720

0620

0520

0420

03

17.44

8.346

5.423

.179

5.487

.373

7886

867*

6.111

.187

5.271

.160

801.7

53

472

108.4

63

17.11

1.887

4.375

.781

5.041

.117

7.625

.481

6.019

.062

6.422

.444

818.5

07 463

176.9

48

16.89

8.469

4.102

.371

4.858

.857

7.287

.182

5.637

.676

5.329

.909

847.2

53 355

60.46

2

17.04

9.422

3.645

.924

4.390

.160

7.193

.889

5.404

.050

4.747

.480

831.0

47 360

99.36

2

16.65

4.684

3.322

.443

3.982

.629

6.824

.968

4.656

.420

4.610

.733

844.6

48 620

134.2

44

16.66

8.278

2.903

.370

3.574

.910

5.833

.693

4.602

.468

5.218

.451

284

72.24

4

Conc

epto

cuAd

Ro n

° 3 c

olom

biA -

indi

cAdo

Res d

e pRo

tecc

ión s

ociA

l – 20

02 –

2008

2002

15.93

4.522

3.005

.305

3.351

.691

6.096

.926

4.164

.975

39.53

986

8.116 70

0

176.7

74

Fuen

tes:

(1)

DAN

E, g

ran

encu

esta

integ

rada

de

hoga

res,

prom

edio

(ene

ro –

diciem

bre)

Nota

: da

tos e

xpan

didos

con

pro

yecc

iones

de

pobla

ción,

con

base

en

los r

esult

ados

del

Cens

o 20

05.

(2),

(3),

(4),

(5),

y (6

) Mi

nister

io de

Pro

tecció

n So

cial.

Infor

me d

e ac

tivida

des

al ho

nora

ble C

ongr

eso

de la

Rep

úblic

a 20

07 –

200

8. (2

) y (3

) a m

ayo

2008

, (4)

a d

iciem

bre

de 2

007,

(5) a

abr

il de

200

8, (7

) a m

arzo

200

8. **

Tasa

par

a 20

07, a

ún n

o se

tie-

nen

el da

to ofi

cial d

e afi

liado

s a

salud

par

a 20

08. (

7), (

8) y

(9) E

scue

la Na

ciona

l Sind

ical,

Siste

ma d

e Inf

orma

ción

Sind

ical y

Lab

oral

– SI

SLAB

, Sub

siste-

ma C

enso

Sind

ical.

* Octu

bre

2008

. Se

calcu

la su

mand

o los

ben

eficia

rios

de c

ada

año,

con

resp

ecto

a la

pobla

ción

ocup

ada

prom

edio

de e

sos

dos

años

.

159

Ricardo Bonilla González *

El objetivo del presente documento es poner de manifiesto algunas carac-terísticas contradictorias del modelo económico colombiano, evidenciando las diferencias entre lo esperado en el proceso de reformas y lo obtenido en la eje-cución de las mismas, especialmente en lo referente al papel del Estado, el de-sarrollo sectorial y las relaciones comerciales con el resto del mundo. El cambio de modelo económico, conocido como el tránsito desde el “crecimiento hacia adentro”, propio de la industrialización por sustitución de importaciones ISI, ha-cia el “crecimiento hacia fuera” o apertura económica en los sentidos comercial y financiero, fue consecuencia del mayor impulso dado a la globalización, en los años 70 del siglo XX, y traducidos en propuestas de política económica, a mediados de los años 80. La gravedad de la recesión actual evidenció algunas de las limitaciones de ese modelo y la necesidad de ajustes en el mismo.

¿Qué cambios hay que introducir en el modelo?, los que se requieran según sea el objetivo esperado. De acuerdo a los derroteros internacionales, esos cambios van en una de dos direcciones: a) profundizar las reformas por no ha-ber alcanzado sus objetivos, o b) reformar lo reformado para obtener el objetivo contrario. En el caso colombiano, el debate sobre lo que hay qué hacer oscila

¿Cambios enel modelo económico?

* Profesor Universidad Nacional, Coordinador Observatorio de Coyuntura Socio Económica OCSE


entre los dos caminos, para entenderlo, este documento se desarrolla en cinco temas, así: i) los antecedentes de las grandes reformas y su origen conceptual, ii) las reformas realizadas en los últimos veinte años, iii) los principales cambios estructurales de la economía colombiana, iv) el impacto de la actual coyuntura recesiva, y v) los elementos para la construcción de una propuesta de cambio.

1. Los antecedentes de las grandes reformas colombianas

En los años setenta, la economía colombiana empezó a sentir tres tipos de problemas: a) el agotamiento del proceso de industrialización, en el modelo ISI, b) la limitada oferta exportable y su impacto en los manejos cambiario y monetario, y c) la creciente inflación, distorsionada por las demandas de crédito público y privado. Con una inflación moderada y que recién superaba la barrera del segundo dígito, este fenómeno fue asimilado como parte del proceso de estanflación que atravesaba el mundo, por lo que los esfuerzos de la política económica se concentraron en resolver el desequilibrio externo y la depen-dencia en las bonanzas cafetera o marimbera. La decisión más importante de la década de los años setenta fue la de sentar las bases del modelo de creci-miento hacia fuera, con una tímida apertura comercial y el fortalecimiento del programa de diversificación exportadora, en productos y mercados.

La crisis de los años 1982 – 1984, calificada como moderada, de bajo cre-cimiento y sin recesión, puso en evidencia el tamaño del desajuste macroeco-nómico, con desequilibrio externo e interno, sumados a inflación y desempleo cada vez más creciente y simultánea. El desequilibrio externo, reflejado en déficit comercial y en cuenta corriente, reflejó la incapacidad de adelantar un proceso de apertura comercial sin preparar a los sectores productivos para ello, así como la falta de inversión y las dificultades para ampliar la oferta exportadora y hacer más eficientes los acuerdos regionales de comercio. La solución de corto plazo fue la de devolverse en el proceso de apertura, retornar a algunos esquemas de protección, apoyar a empresas en dificultades, devaluar la tasa de cambio y mantener las expectativas en la integración andina y latino americana.

El desequilibrio interno, expresado en déficit fiscal e insuficiencia de ahorro, no era menos grave y reflejaba la incapacidad de los gobiernos de prever las coyunturas críticas y el financiamiento del gasto público. Sin que el Estado co-lombiano hubiera tenido una práctica extendida de intervención económica y de creación de empresas públicas, el déficit fiscal evidenciaba la insuficiencia de ingresos tributarios y las dificultades financieras de varias empresas emblemáti-cas, casos de los Ferrocarriles Nacionales y Puertos de Colombia. Cambios en el esquema tributario y reestructuración del sector público, con liquidación de empresas en quiebra, fueron las soluciones de corto plazo, mientras se creaban

161

condiciones para hacer una reforma a fondo. El ajuste a la inflación también que-daba pendiente, especialmente en lo relacionado con el financiamiento del déficit fiscal y la manera de asumir las perdidas de las empresas públicas.

La década de los ochenta, calificada como la década perdida para América Latina, fue indulgente con Colombia, la crisis fue moderada y los resultados económicos fueron superiores al conjunto del continente, sin embargo, no fue propicia para adelantar las reformas. Los diálogos con la guerrilla no fructifica-ron mientras el avance del narcotráfico fue incontenible, la violencia se extendió con visos de terrorismo y el país se encontró, literalmente, “al borde del caos”. La gobernabilidad era débil y las buenas intenciones de cambio solamente se reflejaron en los estudios adelantados, los de la Misión de Empleo, la de las Finanzas Intergubernamentales, la de la Reestructuración del Estado, etc. Las propuestas estaban allí, el escenario para su discusión fue el nuevo Congreso de 1990 y la Constituyente de 1991.

Varias de las propuestas de reforma fueron coincidentes con los planteamien-tos difundidos bajo el lema del “Consenso de Washington”. Con el argumento de que los desequilibrios macroeconómicos se podían resolver mejor en un am-biente de libre comercio y redefinición de las relaciones entre los sectores públi-co y privado, Williamson aportó un decálogo de temas sobre los cuales actuar, organizados en tres grandes ejes temáticos, así: a) la disciplina fiscal, concebida como el control del déficit fiscal y su financiamiento, así como la ampliación de la base tributaria y la reorientación del gasto público hacia salud, educación e infra-estructura, b) la liberalización comercial, mediante la combinación de medidas en el manejo arancelario y para arancelario, ó política de apertura, la liberalización financiera con tasas de interés de mercado, el equilibrio de la tasa de cambio y el acceso a la inversión extranjera, y c) la liberalización del mercado interno, creando condiciones para la mayor actividad privada mediante la privatización de las empresas públicas, la desregulación de los mercados de bienes y trabajo, así como el aseguramiento de los derechos de propiedad.

Independientemente de las críticas que desde el primer momento generó esta propuesta, por la ausencia de enfoque de equidad y el excesivo apego al mercado, varias de las propuestas coinciden con las recomendaciones de los estudios previos hechos en Colombia, los mismos que sirvieron de base a las reformas adelantadas entre los años 1990 y 1993. El diagnóstico nacional incluía la necesidad de fomentar la estabilidad macroeconómica y la liberaliza-ción comercial, fomentando la competitividad y la desregulación financiera y del mercado de trabajo. La fuerte y agresiva situación de violencia de finales de la década de los ochenta sirvió como manto protector para la preparación del paquete de reformas, organizadas como la alternativa de cambio frente al caos


institucional. La coyuntura fue propicia, nuevo gobierno y nuevas expectativas, reformas económicas y proyecto de Constitución. La propuesta de cambio y el anhelo de cambio fueron de la mano, el sentido del cambio solamente se conoció después.

2. La apertura: las reformas de primera y segunda generación

El gobierno de Cesar Gaviria dividió el trámite de las reformas en tres fases, de acuerdo a los actores que las iban a discutir: a) todo lo referente a la libe-ralización comercial y la desreglamentación en los mercados financiero y del trabajo pasó por el Congreso, b) lo relacionado con la estabilidad macroeco-nómica y las instituciones se tramitó en el seno de la Asamblea Constituyente, y c) lo referente a la reestructuración del sector público quedó en manos del ejecutivo, previa delegación temporal aprobada en la nueva Constitución Na-cional. El paquete de reformas fue ambicioso, cubrió toda la variedad de temas que venían represados y fue presentado como la alternativa para construir un país moderno, competitivo y viable.

En pocos meses se aprobó la apertura comercial y la liberalización financie-ra, se desmontó el control de cambios y se abrieron las puertas a la inversión extranjera, se ampliaron las expectativas de negociaciones internacionales y se flexibilizó el mercado laboral, todo ello con el argumento de mejorar la com-petitividad. La liberación comercial se completó en un período de dos años, luego de los cuales el 96.8% de los bienes quedó en libre importación y sujetos a cuatro niveles arancelarios, con lo cual se desmontó la protección adminis-trativa y se sometió a los sectores transables a la competencia internacional. Al mismo tiempo se modificó el estatuto cambiario, se eliminó el monopolio de la compra venta de divisas y se facilitó el flujo de capitales y el acceso a la inver-sión extranjera, permanente y de portafolio, flexibilizando el manejo de la tasa de cambio. La reforma laboral completó el esquema, redujo costos y flexibilizó la contratación, ajustándose a las necesidades de mano de obra barata.

El paquete fuerte de estabilidad macroeconómica y fortalecimiento institu-cional se llevó a la Constituyente, cuyo principal resultado fue la autonomía e independencia del Banco de la República. Con el compromiso de ser responsa-ble de la política monetaria, crediticia y cambiaria, el nuevo Banco Central reci-bió atribuciones específicas y prohibiciones expresas, se le atribuyó la defensa de la moneda y la ejecución de la política de desinflación, en cuyo cometido se le prohibió prestarle a los sectores privado y público. Por estabilidad macroeco-nómica se entendió el control de la inflación y el abandono de las prácticas de financiamiento del déficit fiscal a partir de emisión monetaria, en suma el con-trol de los precios, incluidos la tasa de interés y la tasa de cambio. No se incluyó

163

como objetivo de la política económica la búsqueda del crecimiento, el empleo y la equidad, ese debate sigue vigente.

La reestructuración del Estado y sus fuentes de financiamiento constituyó el tercer paquete de medidas, el cual fue abordado en todas las instancias y de-legada su ejecución al gobierno central nacional. Detrás de estas medidas se encuentra la reasignación de funciones entre los sectores público y privado, así como la independencia de la política monetaria con el financiamiento del gasto público y el déficit fiscal, es decir, cumple una función tendiente a la estabilidad macroeconómica y promueve la iniciativa privada en la actividad económica. La reestructuración del aparato del Estado va dirigida a su reducción, mediante el abandono de las actividades de promoción económica y la concentración en actividades administrativas y sociales, las que deben ser financiadas con impuestos. Los instrumentos para la reorganización son tributarios, administra-tivos y financieros.

El ejercicio más importante es el administrativo, pues de él dependen las decisiones de reestructuración del Estado, los objetivos a cumplir y las institu-ciones encargadas de su ejecución, así como la identificación de las activida-des a privatizar y las que permanezcan del dominio público. La Constitución del 91 dejó sentadas las bases para estas decisiones y delegó al gobierno el ejercicio de la reestructuración. Siguiendo estos parámetros el Estado fue abandonando las actividades industriales, comerciales y de servicios públi-cos para concentrarse en las administrativas, de seguridad, justicia, salud, educación e infraestructura. En ese proceso se han vendido empresas, ac-ciones y reducido la participación en otras, se transfirieron los activos del IFI, varias generadoras y distribuidoras eléctricas, acciones de ISA, ISAGEN y ECOPETROL, entre otras, sin embargo también se liquidaron hospitales y se desarticuló el Seguro Social. Para garantizar el abandono del ejercicio directo de actividades productivas se crearon diversos organismos de Regulación, cambiando el énfasis de la acción estatal.

La venta o liquidación de activos productivos y el proceso de apertura co-mercial conduce a la redefinición de las fuentes de financiamiento público. Con la liberación comercial se reducen los ingresos de origen aduanero, los que deben ser reemplazados por otras alternativas, las que, en el caso colombiano, se orientaron al valor agregado, con el IVA como baluarte. A partir de la Ley 49/90 y una seguidilla de reformas tributarias, este impuesto se convirtió en la fuente más importante de ingresos, con un incremento en la presión tributaria del 17.6%, un esquema antitécnico de tarifas diferenciales y un impacto regre-sivo sobre los grupos de menores ingresos. La necesidad de tributos de fácil recaudo condujo a incrementar la tarifa hasta el 16% y al combinarlo con otros


impuestos basados en la actividad económica, como el gravamen a las opera-ciones financieras, al mismo tiempo que se ampliaban las exenciones en renta.

Los esquemas de privatización conducen a transformar el aporte de las empresas al Estado, del traspaso de excedentes al simple pago de impuestos. Antes de la privatización, las empresas públicas que generaban excedentes contribuían de doble manera a los ingresos del Estado, pagando impuestos y con reparto de utilidades. Después de la privatización, ese aporte se reduce exclusivamente al pago de impuestos, dado que el reparto de excedentes se va a hacer entre los nuevos accionistas. Los ejercicios de ventas de acciones en empresas como ISA, ECOPETROL, ETB y otras han dejado claro que las empresas pagan impuestos de Renta, Patrimonio, ICA y otros que les son inherentes a su actividad y, al mismo tiempo, trasladan excedentes importan-tes al Estado, en proporción al monto de la propiedad pública, que en el caso de ECOPETROL es del 90%. La venta de muchos activos ha reducido esta fuente de financiamiento, pero no la ha hecho desaparecer y sigue siendo importante en la medida que el recaudo de impuestos es insuficiente para financiar todo el gasto público.

La reestructuración del aparato estatal, el abandono de varias actividades productivas y la concentración de funciones hacia lo administrativo, seguridad, infraestructura y servicios sociales conduce a su mayor financiamiento a partir de impuestos, tanto de carácter general como de destinación específica, los cuales son insuficientes para cubrir la totalidad de gastos, generando un déficit estructural que es financiado con crédito. Con la prohibición expresa al Banco Central de prestarle al gobierno, salvo decisión unánime de la Junta Directiva, este debe recurrir a los mecanismos tradicionales de crédito, interno y externo, compitiendo con los particulares en la asignación de los recursos e intervi-niendo en la determinación de las tasas de interés. A partir de esta restricción, el gobierno colombiano desarrolló los mercados de TES, a nivel interno, y de bonos, a nivel internacional, con un creciente endeudamiento que se renueva todos los años.

Las anteriores reformas fueron complementadas, en el año 1993, con la Ley de Seguridad Social, en la que se incrementó la cotización para financiar los re-gímenes contributivos y se delegó la administración de los mismos a entidades particulares, constituidas como entidades solidarias, fundaciones sin ánimo de lucro y empresas privadas manejadas con criterios de rentabilidad. La cara social del programa reformista era esta, en el cual se incluyó la creación del ré-gimen subsidiado de salud y se promovió la idea de la cobertura universal, con dos planes obligatorios de salud diferentes y discriminatorios con la población de menores ingresos. Desafortunadamente, allí también se crearon las condi-

165

ciones para la evasión y la elusión en el régimen contributivo, fortaleciendo la informalidad en el mercado laboral.

Con todo este paquete de reformas, presentado con el ostentoso saludo de “bienvenidos al futuro”, era de esperar que ese futuro fuera halagador. Nada más decepcionante que sus resultados, después de unos prometedores prime-ros años en los cuales el país logró crecer por encima de su promedio histórico y recuperar la confianza, entre 1993 y 1995, vino la más absoluta y abruma-dora destorcida económica, que concluyó con la gran recesión de los años 1998 y 1999, la única del último medio siglo y donde todos los indicadores económicos volvieron a ser negativos, poniendo en duda las bondades de las reformas avanzadas. Qué falló?. Dos tipos de respuestas se dieron: a) las re-formas fueron incompletas y hay que terminar de hacerlas, a lo que se llamó las reformas de segunda generación, tendientes a fortalecer la liberalización y la desreglamentación, y b) esas no eran las reformas y hay que volver atrás, hacia la protección del mercado interno y el rediseño del papel del Estado, con un papel más social e incluyente.

Fracasada la mesa de diálogo con las FARC, un nuevo gobierno se pose-siona en el año 2002, lo hace con la bandera de la guerra a la subversión y el establecimiento de la seguridad, en su doble acepción, la democrática y la inversionista. Con el argumento de fortalecer el Estado y profundizar la inser-ción internacional, las reformas de segunda generación se concentraron en conseguir recursos adicionales para financiar el gasto público, ampliar el es-quema de desreglamentación laboral, atraer inversión y propiciar los acuerdos comerciales de carácter bilateral. Otros temas, como la autonomía del Banco Central y la política de desinflación, así como la responsabilidad en las políticas cambiaria y crediticia no volvieron a ser objeto de discusión y se consideró que lo hecho a comienzos de los años noventa fue suficiente.

Para financiar el Estado y el programa bandera de la seguridad democrática, se creó el impuesto al patrimonio, de carácter temporal, se diversificaron las tarifas del IVA y se volvió permanente el gravamen a las transacciones finan-cieras. Al mismo tiempo que se vendieron otros activos que se convirtieron en ingresos extraordinarios, usados para financiar gastos recurrentes. Mientras la seguridad democrática necesitaba más impuestos, estos eran un obstáculo para garantizar la seguridad inversionista, por lo tanto, el gobierno se compro-metió simultáneamente con la generación de exenciones a la inversión y la firma de contratos de estabilidad jurídica, con los que se mantienen las exen-ciones por 20 años. Sostener la guerra y atraer inversión son contradictorias desde el punto de vista tributario, además de que a la guerra hay que destinar muchos hombres y la inversión con exenciones no genera empleo, creando un


confuso conflicto social en la asignación de recursos.

La liberación comercial no fue puesta en duda, por el contrario, al respecto no hay reformas de segunda generación, sino proyectos de ampliación median-te la atracción de la inversión extranjera y la búsqueda de firma de convenios bilaterales, tipo TLC con Estados Unidos. Las reformas realizadas en materia laboral, Ley 789 del 2002, y en pensiones, Ley 797 del 2003, se dirigieron a mejorar el impacto de la apertura comercial, en el sentido de seguir reducien-do costos laborales y creando requisitos adicionales al sistema pensional. La primera medida es claramente continuidad de la Ley 50/90, con el propósito de desreglamentar el mercado laboral y ampliar su flexibilización como medida alternativa para competir en un mercado de mano de obra barata. La segunda medida endurece requisitos y reduce la expectativa de gasto público, lo que se complementó con el Acto Legislativo 01 del 2005. Ambas reformas, sin embar-go, siguen consideradas incompletas por los partidarios de la flexibilización, por lo tanto, son objeto actual de discusión.

3. Los cambios en la estructura económica colombiana

Con el cambio de modelo, del “desarrollo hacia adentro” transformado en “cre-cimiento hacia fuera”, la industrialización por sustitución de importaciones ISI fue sustituida por el programa de internacionalización de la economía colombiana, vigente desde hace tres décadas. Las reformas adelantadas durante el mismo período tuvieron el propósito de consolidar el cambio de modelo y fortalecer las políticas de liberalización comercial y financiera en un marco de reducción del Estado y afirmación de la iniciativa económica particular. Como consecuencia de este proceso, en Colombia se produjeron, al menos, un decálogo de cambios es-tructurales, alrededor de los cuales es importante reflexionar para decidir acerca de profundizar en ellos o modificar el rumbo. Tales cambios son:

a) Desinflación con sacrificio macroeconómico

La política de reducción gradual de la inflación ha sido exitosa y se está cada vez más cerca de la inflación objetivo del 3% anual, sin embargo, la cuota de sacrificio es elevada y somos uno de los pocos países cuya tasa de desempleo supera el 10% y se está muy lejos de regresar a un dígito. El ajuste de la polí-tica fue formulado en la reforma del Banco Central, con el objetivo de eliminar la indexación de los salarios y precios, así como la demanda de recursos de crédito para el gobierno y los particulares. La independencia del Banco Central redujo la capacidad de lobby y de presiones extra económicas sobre su Jun-ta Directiva, mientras las prohibiciones eliminaron el crédito de fomento y las demandas de emisión para cubrir el déficit fiscal, ambas medidas redujeron

167

las presiones inflacionarias derivadas de la discrecionalidad sobre la emisión monetaria. Los ajustes salariales, aún cuando siguen indexados, se hacen so-bre una base cada vez más pequeña y donde las diferencias entre la inflación causada y esperada son mínimas.

La política de desinflación ha generado tres tipos de inquietudes: i) el hecho de que la inflación no es ajena al crecimiento y el ciclo económico, por lo tanto, hay necesidad de establecer pautas de comportamiento para que el control de la inflación no estrangule el crecimiento, en la fase de prosperidad, y que el aterrizaje de la inflación no sea tan drástico en los momentos recesivos, tal y como ocurrió en la recesión del 98-99 y está pasando actualmente; ii) mantener la autonomía e independencia del Banco, lo cual depende de la credibilidad de sus metas y la armonización con la política fiscal, esa credibilidad es seriamen-te cuestionada en el corto plazo, especialmente cuando las metas anuales no se cumplen, sin embargo, es atenuada cuando se observa que el objetivo de largo plazo se ha cumplido, bajar del 32% al 5.5% actual, y iii) el gran cues-tionamiento se encuentra en la elevada tasa de sacrificio y la incapacidad del Banco Central de contribuir a reducir el desempleo, función que quedó por fuera de sus prioridades.

b) Riesgos en la seguridad alimentaria

Con la política de liberalización comercial la actividad primaria nacional tuvo un nuevo impulso para su desarrollo, pero lo hizo hacia la minería, la actividad forestal y los cultivos agrícolas permanentes, aumentando la dependencia en las importaciones agroalimentarias. Los estatutos minero y forestal están dise-ñados para favorecer estas actividades, fortalecer la exploración y explotación minera en asocio con inversionistas externos, así como desarrollar nuevos pro-yectos de explotación maderera, ambos sectores con la perspectiva de expor-tación. En ninguno de ellos hay propuestas complementarias de distribución de la tierra ni de democratización en la estructura de su explotación, en ambos casos existe la propuesta de establecer concesiones de larga duración convir-tiendo a la población local en mano de obra barata y dependiente de las deci-siones de los inversionistas, incluso afectando el medio ambiente.

En la actividad primaria tradicional, la agropecuaria, se presentaron cambios importantes y trascendentes para su futuro. Sin reforma agraria y sin política de contención del desplazamiento, se siguen explotando las mismas 42 millones de hectáreas de hace tres décadas, 4 millones para la agricultura y 38 para la ganadería. Con las medidas de comienzos de los años noventa, la agricultura sufrió fuertes transformaciones, entre ellas: i) alrededor de un millón de hectá-reas dejaron de utilizarse en agricultura y se pasaron a la ganadería, el turismo,


se volvieron fincas de recreo ó se urbanizaron, de tal manera que hoy tenemos en uso 4 millones de hectáreas frente a las 5 millones de hace dos décadas, ii) los llamados cultivos transitorios ó de corta duración, de los que depende la mayor parte de la seguridad alimentaria del país, se desestimularon, algunos cultivos desaparecieron y otros se transformaron hacia cultivos permanentes, o de larga duración, proyectando mayores explotaciones de palma, caucho y otros de tardío rendimiento y de gran extensión, y iii) otros cultivos, como caña, de azúcar y panelera, o la yuca, se dirigen cada vez menos al mercado de ali-mentos para transformarse en combustibles. Para no hablar de una actividad pecuaria extensiva y con pocos asomos de modernización.

El principal impacto se encuentra en el comercio exterior y el incremento de las importaciones. En materia exportadora, la canasta sigue siendo la misma de hace dos décadas: café, banano, flores, ganado en pie hacia Venezuela, azúcar y otros productos menores, con los cuales se vendieron alrededor de US$4.000 millones en el 2008, que sumadas son menos que las ventas de petróleo ó carbón. En materia de importaciones, la canasta se incrementó y, tanto en bienes básicos como transformados, se están importando alrededor de 6 millones de toneladas por un valor de US$4.200 millones en el mismo año, dejando un consolidado negativo. La soberanía y la seguridad alimentaria están en cuestión, sobretodo en un país en el que perfectamente se puede dar la autosuficiencia y generar importantes excedentes para la exportación. La oferta exportable no se ha diversificado y las propuestas de hacerlo han naufra-gado en la decepción y la ineficiencia administrativa, mientras en el campo de las importaciones se elude la responsabilidad de seguir comprando cereales, leguminosas, caducifolios y otros que dejaron de producirse internamente, para importarlos en fresco ó procesados.

c) Desindustrialización y pérdida de liderazgo sectorial

El agotamiento del modelo de Industrialización por Sustitución de Importa-ciones - ISI no representó haber culminado de construir el edificio industrial, por el contrario, lo que significó fue ampliar la brecha tecnológica y limitar el desarrollo de la industria más compleja y su extensión hacia los servicios inte-ligentes, los que son abastecidos por importaciones desde el resto del mundo. Con el modelo ISI, el edificio industrial logró extenderse hacia la diversidad de bienes de consumo básicos, una importante variedad de bienes intermedios y algunos bienes de consumo durable asimilables a bienes de capital con poco valor agregado. Con los avances tecnológicos de la tercera revolución indus-trial y la expansión del mundo informático y de las comunicaciones, lo poco que se había avanzado en materia de producción eléctrica, electrónica y otros productos de la metalmecánica desapareció por falta de competitividad, de tal

169

manera que la industria se reconcentró en bienes de consumo básicos, sobre-todo alimentos y bebidas, diversos bienes intermedios y el ensamble de motos y automóviles, el resto quedó pendiente.

El desarrollo de la industria manufacturera alcanzó su máximo esplendor en la década de los años setenta, luego decayó y se configuró el fenómeno de la desindustrialización, en su doble acepción, cierre de industrias y pérdida de liderazgo y participación en el PIB. La política de liberalización comercial completó la tarea, no obstante, que con ella, también se ampliaron las expor-taciones de origen industrial hacia los países de vecindad. La incipiente aper-tura de los años setenta puso en dificultades a muchas empresas industriales, especialmente a textileras y otras tradicionales de capital nacional, revelando su atraso tecnológico y la poca preparación para competir en el mercado inter-nacional. La reactivación de la protección de los años ochenta no fue suficiente para volverlas competitivas y la liberación comercial de 1991 las dejó en la disyuntiva de declararse en quiebra, modernizarse ó ser absorbidas por un in-versionista externo. Como consecuencia, unas desaparecieron con el tiempo, caso Coltejer, otras se modernizaron y compiten exitosamente, caso Leonisa, y las más fueron absorbidas, caso Bavaria, Colpapel, etc., con lo cual, buena parte de la industria se desnacionalizó.

Los efectos más importantes se reflejan en la participación en el PIB y el balance comercial del país. Uno de los efectos de la desindustrialización es el bajo dinamismo en la creación de nuevas empresas y la fuerte mortalidad em-presarial, con lo cual no hay proyectos nuevos importantes. La segunda carac-terística de la desindustrialización es la reducción de su participación en el PIB, desde niveles próximos al 24% a mediados de los años setenta al 16% actual, con ocho puntos menos que fueron asumidos en el sector servicios. El segundo efecto importante es el permanente déficit en su balanza comercial, que no se compensa con las crecientes exportaciones a los mercados de vecindad, las que en el último año se contabilizaron en US$15.000 millones, concentrados en químicos, alimentos, metalúrgicos, textiles y confecciones, de los cuales la mitad van a Venezuela, Ecuador y Perú, mientras se importaron US$37.000 millones, de los cuales el 60% corresponden a la siderúrgica – metalmecánica. El mercado interno todavía tiene alta dependencia importadora.

d) Tercerización y dominancia financiera

Como consecuencia de la sustitución de la producción nacional por importa-ciones en los sectores agrícola e industrial, la composición del PIB colombiano se ha fortalecido en el sector de servicios, especialmente en los financieros del crédito y las operaciones inmobiliarias. La tercerización de la economía


colombiana es creciente y está influenciada por tres tipos de fenómenos: i) la desagrarización y desindustrialización y el consecuente outsourcing de mu-chas de sus empresas, que incide en la reducción de su aporte al PIB y en la contabilización de algunas de sus actividades como si fueran de servicios, lo que es propio de los llamados “servicios a las empresas”, que incluyen con-tratación de mano de obra, asesorías y consultorías empresariales y labores de mantenimiento y empaque, entre otras, ii) el creciente papel del Estado, lo que incrementa su participación en el PIB en detrimento de otros sectores, y iii) la consolidación de un capital financiero, de diversas nacionalidades, que desarrolla prácticas de captación de ahorro y colocación de recursos con alto margen de intermediación, trasladando todo tipo de costos a los usuarios y generando poco empleo.

El liderazgo del sector financiero ha sido la principal característica en la com-posición del PIB colombiano de los últimos años, del 17%, superando el aporte de los sectores llamados a liderar el desarrollo económico, el industrial y el agro-pecuario. Esa mayor participación es el reflejo de la diversificación de entidades financieras captadoras del ahorro y la expansión de los agentes receptores de los mecanismos de crédito. Entre las entidades captadoras se encuentran los nuevos fondos de cesantías y pensiones, los mismos que hoy tienen reservas acumuladas superiores a los $70 billones. Entre los agentes receptores del crédi-to se encuentra el mismo Estado que, luego de la prohibición impartida al Banco Central, recurre a las entidades financieras y los excedentes financieros de otras entidades para financiar los faltantes de tesorería, influyendo decididamente en la asignación de recursos y la determinación de las tasas de interés. El principal problema reside en que los recursos del ahorro se canalizan más hacia los pape-les de renta fija, TES y CDT, se destinan a prestarle al Estado y el crédito de con-sumo mientras no se satisfacen las necesidades de inversión en infraestructura, modernización de bienes de capital y creación de nuevas empresas.

e) El Estado: más grande, social y clientelista

Contrario a lo que se podría esperar, después de las reformas de los años noventa y el programa de privatización, el Estado colombiano hoy es más gran-de, depende más de impuestos y se ha convertido en una estructura de redes sociales, con prácticas populistas y formación de clientelas electorales. El pro-ceso de reestructuración del Estado, aprobado por la Asamblea Constituyente de 1991, tenía tres orientaciones: 1) liquidar ó rematar las entidades públicas en quiebra ó afrontando pérdidas cubiertas con presupuesto público, 2) rees-tructurar y preparar para enajenación futura a todas aquellas empresas públi-cas que puedan ser transferidas al sector privado para su administración, y 3) seleccionar y fortalecer las empresas públicas en actividades estratégicas

171

para conservarlas en la esfera del Estado. Esas instrucciones cubrían a todo tipo de empresas públicas que generaran recursos propios y excedentes que ingresaran a los gobiernos centrales, en cualquiera de los tres niveles de la Nación, el nacional, los departamentales y los municipales. Incluían empresas de servicios públicos, empresas industriales y comerciales del Estado y esta-blecimientos públicos vendedores de servicios a la comunidad.

Esas directrices tenían un doble propósito: reducir el tamaño del Estado y hacerlo más eficiente. La reducción del tamaño del Estado concuerda con las recomendaciones liberales de dejar la iniciativa económica a los particulares, ex-cluyendo al Estado de las actividades de generación de riqueza y concentrándolo en labores administrativas, de seguridad, infraestructura y brindando servicios a la comunidad. En esa perspectiva, el Estado colombiano liquidó empresas en dificultades financieras, reestructuró y posteriormente vendió otras, quedándose con un pequeño grupo considerado estratégico en los sectores energético y eléc-trico, desprendiéndose de bancos, entidades comerciales, inversiones industria-les, prestadoras de servicios públicos y de la red hospitalaria y de servicios de salud. Con ese proceso se debería haber reducido el aporte de ingresos y gastos públicos en el PIB, sin embargo, eso no es lo que revelan los indicadores, que señalan el tránsito del 24%, promedio a comienzos de los años noventa, al 32% promedio de los años recientes, es decir, que el Estado, después de reestructu-ración, aumentó su participación en el PIB en ocho puntos.

Esa mayor participación no es reflejo de mayor efectividad, de hecho, ese incremento es consecuencia de las dificultades del financiamiento, la creciente dependencia de recursos de crédito y el impacto del llamado “servicio de la deuda”. Con la reestructuración se redujeron los recursos propios, los que de-bían ser reemplazados por impuestos, de manera insuficiente, generando un déficit fiscal de carácter estructural, el cual debe financiarse con recursos ex-traordinarios y de crédito, llegando al extremo de cubrir gastos recurrentes con ingresos de privatizaciones o de impuestos temporales. Ese déficit se complica y se vuelve permanente dada la rigidez e inflexibilidad de la estructura del gasto público, mayor guerra, control central de la descentralización, pasivos pensio-nales y otros de las entidades territoriales, inercia presupuestal, ampliación de los sistemas de subsidio y discrecionalidad en la determinación del gasto por parte del jefe del ejecutivo. Con ese coctel, el gobierno incrementa su raigam-bre social, alimenta el nivel de agradecimiento y proyecta su reelección, sin embargo, no puede financiar las obras de infraestructura ni desarrollar un plan de contingencia que atenúe los efectos de la recesión.

La mayor participación del Estado en el PIB ha generado tres tipos de pro-blemas: 1) un déficit fiscal crónico del gobierno nacional central, el mismo que


es neutralizado por los superávit generados en los gobiernos territoriales y lo que queda de entidades descentralizadas, a las cuales se recurre para transfe-rir los excedentes, no obstante, se insiste en seguir adelante con los procesos de privatización, 2) la permanente injerencia del gobierno nacional central en la gestión y ejecución de los gobiernos departamentales y municipales, invadien-do sus competencias y reduciendo sus recursos, sea por aprobación legislativa o por decisión administrativa de intervenirlos, lo que se traduce en menores transferencias intergubernamentales, y 3) la ejecución de programas sociales y la perspectiva de extender el campo de acción del gobierno nacional central hacia las regiones generó un estilo caudillista y de tratamiento selectivo, en el cual se echan por la borda todas las previsiones administrativas y del presu-puesto convirtiéndolas en una gestión de micro política con réditos electorales, exenciones para los empresarios y subsidios focalizados.

f) Deuda pública: una dinámica perniciosa

La prohibición expresa al Banco Central de prestarle al gobierno, aprobada en la Constitución de 1991, y la política de reducción del tamaño del Estado mediante la privatización de las empresas generadoras de recursos propios, condujo a un déficit fiscal crónico, de carácter estructural, que debe financiarse con recursos de crédito. Durante estas dos décadas, ese déficit se ha financia-do de diferentes maneras, así: i) mediante las transferencias de excedentes de las entidades descentralizadas, a veces con pedido urgente y meta fijada por el Gasto Central Nacional, caso del gobierno Uribe con el Banco de la República ó con Ecopetrol, ii) con licitaciones y concesiones en proyectos de nuevos ne-gocios o renovaciones de contratos, casos de la telefonía celular, la televisión privada, el chance y otros juegos de azar, etc, iii) con venta de activos públicos, sean empresas, participación de acciones ó procesos de ampliación de capital y reducción de la participación pública, casos de Ecopetrol, Isa e Isagen, y iv) con recursos de crédito, interno ó externo, mediante la colocación de Títulos de Deuda TES y Bonos. Este último mecanismo es la base de financiamiento de, al menos, el 80% del déficit acumulado.

En el último reporte emitido por el Banco de la República, a marzo del 2009, la deuda pública asciende a $203.5 billones, de los cuales $184 billones le corresponden al GCN, $128 billones es de deuda interna y $165 billones es deuda contraída con particulares. La deuda total equivale al 42% del PIB, en contraste con el equivalente al 22% reportado en el año 1995, cuando la deuda total era de $22 billones, es decir, que tanto en valor absoluto como relativo, la deuda pública creció por encima del crecimiento promedio de la economía colombiana, como consecuencia de la mayor dinámica de gasto de los distintos gobiernos. El actual, en siete años, no marcó diferencia con los anteriores en

173

materia de racionalidad del gasto y organización de las finanzas públicas, por el contrario, es responsable de un incremento de $74 billones en la deuda total y del mayor uso de los recursos internos, en detrimento de la inversión privada de origen nacional, mercado donde obtuvo $60 billones.

El incremento de la deuda pública y la continuación del déficit fiscal han ge-nerado, al menos, cuatro tipos de problemas:

1) La creciente intervención gubernamental en el mercado de crédito y la determinación de las tasas de interés, en abierta competencia con las necesidades de inversión de los particulares, reduciendo el monto de recursos y dificultando su acceso, al mismo tiempo que mantiene tasas de interés altas,

2) El endeudamiento público dejó de ser un instrumento de inversión

para convertirse en un instrumento de corrección de dificultades de te-sorería, de tal manera que cambiaron tanto la modalidad de obtención de recursos como el tipo de acreedores, antes organismos multilaterales financiando obras de infraestructura y proyectos de desarrollo, ahora entidades financieras y particulares adquiriendo títulos de deuda sin co-nexión con proyectos específicos,

3) El afán de buscar recursos implica que la tesorería nacional pre-sione a todas las instituciones públicas a colocar sus excedentes de caja en títulos de deuda dejando de cumplir sus objetivos funcionales, lo que representa haber distraído recursos por valor de $38 billones, equivalen-tes al 27% del presupuesto público del último año y,

4) El incremento de la deuda es consecuencia de haber generado un círculo pernicioso en el que los intereses causados se pagan con crédito nuevo, lo mismo que explica la mayor participación del Estado en el PIB, dado que esos intereses representan el 12% de la estructura del gasto público ó el 4% del PIB, es decir, la mitad del incremento en su partici-pación. A ello hay que agregar la amortización de los créditos, es decir, que anualmente, hay que destinar alrededor del 9% a 10% del PIB en servicio de la deuda, amortización más intereses.

g) Los regímenes contributivos se estancaron

Como consecuencia del modelo anterior, se distorsionó la organización de la seguridad social y la construcción del mercado laboral. La seguridad social, entendida como la garantía de acceso y buen servicio en salud, riesgos profesio-


nales y pensiones, fue diseñada, en la Ley 100/93, como un sistema contributivo ligado a la organización del mercado laboral. En el caso de la salud y bajo la premisa de búsqueda de la cobertura universal se crearon dos regímenes el con-tributivo, financiado con contribuciones parafiscales ó impuestos de destinación específica, y el subsidiado, financiado con impuestos de carácter general, con el propósito de que en el contributivo ingrese todo aquel que tenga capacidad de pago, mientras al subsidiado llega el que no lo pueda pagar, es decir, al primero llegan los no pobres y al segundo, los pobres. Los sistemas de riesgos profesio-nales y de pensiones están diseñados exclusivamente para las personas que trabajan y que, por lo tanto, incurren en riesgos de accidentes ó enfermedades crónicas derivadas de su trabajo y, además, puedan ahorrar para su vejez.

Para construir los regímenes contributivos, desde su inicio a mediados del siglo XX, se establecieron los responsables de la contribución y la formula de reparto de la misma, a partir de la relación laboral. Los regímenes contributivos se construyen con impuestos de destinación específica ó parafiscales destina-dos a cubrir los servicios de quienes los pagan, creando grupos cerrados entre quienes contribuyen y sus beneficiarios, esta es la base de las Empresas Presta-doras de Salud aprobadas en la Ley 100/93, así como de los diferentes Fondos de Pensiones y Aseguradoras del Régimen Subsidiado. La regla de reparto es una especie de pacto social que permite construir el sistema con contribuciones compartidas, inicialmente entre tres actores: trabajadores, empresarios y Estado, después desapareció este último y el reparto de la cotización en salud quedó en 1/3 pagado por el trabajador y 2/3 por el empleador. Este pacto se ha deteriora-do por efectos de la evasión y la elusión al sistema de recaudo, generado por la precarización e informalidad en los contratos de trabajo.

Actualmente, en el país trabajan alrededor de 18 millones de personas, sin embargo, a los regímenes contributivos en salud y pensiones, solamente aporta la tercera parte, mientras el resto se encuentra dependiendo de subsidios o sin acceso a la seguridad social ni a recursos en la vejez. En el caso de la salud con-tributiva, hay 18 millones de afiliados efectivos, de los cuales 8.5 millones cotizan y los demás son sus beneficiarios, entre los cotizantes hay 1.2 millones de pen-sionados que ya no forman parte del mercado de trabajo, 800 mil trabajadores independientes o por cuenta propia y 6.7 millones de trabajadores dependientes, incluyendo empleadores presentados en nóminas ante las EPS. En el caso de las pensiones, los cotizantes efectivos oscilan alrededor de los 6 millones de per-sonas, cifra que revela el grado de formalidad del empleo nacional y con fuerte coincidencia con lo reportado por las Cajas de Compensación Familiar CCF en términos de aportes recibidos por las empresas afiliadas, según sus nóminas.

¿Cuál es el problema? Hay cuatro tipos de problemas: a) el pacto social está

175

en proceso de ruptura y hay que recomponerlo, b) el Estado terminó financian-do y brindando servicios a mayor proporción de colombianos, c) el acceso a la salud es discriminatorio y no universal, y d) cada vez hay menos posibilidades de acceder a una pensión, dejando a mayor población llegar a la tercera edad dependiendo de subsidios o de la caridad. Desde el año 1994, los procesos de evasión y elusión de la seguridad social se ampliaron y actualmente tenemos: i) de 6 a 6.5 millones, incluyendo patronos, cotizando en el régimen contributi-vo, ii) alrededor de 3 millones de trabajadores dependientes que no están afilia-dos a las CCF ni se cotiza sobre ellos en salud y pensiones, es decir, sobre los cuales hay evasión al sistema, y iii) alrededor de otros 3 millones de personas que tienen relación de dependencia laboral, pero son asimilados a trabajado-res independientes, son todos aquellos que tienen una orden de prestación de servicios ó se encuentran afiliados a una cooperativa de trabajo asociado, con los cuales los empleadores eluden el sistema y el pacto social de la cotización compartida desapareció.

¿Cuál es la magnitud de los cuatro problemas? La ruptura del pacto social se refleja en los 6 millones de personas que trabajan y sobre las cuales se evade o se elude su incorporación a los regímenes contributivos y a las CCF; si esas personas estuvieran afiliadas, la cobertura del sistema sería de 12.5 millo-nes de colombianos cotizando como trabajadores y empleadores, 1.2 millones pensionados y unos 13.5 millones de beneficiarios, para un total de 27 millones afiliados al régimen contributivo de salud, aproximadamente 9 millones más que los que hay ahora, lo que representa recibir, al menos, el 50% adicional en dinero. La atención en salud financiada en el régimen subsidiado corresponde, en teoría, a la población no cubierta en el contributivo, por lo tanto, debería ser para 18 millones de personas, equivalentes a la población total menos la potencialmente afiliada a las EPS; hoy hay 22 millones afiliadas al subsidia-do y 5 millones descubiertas o no afiliadas a ningún sistema, cuando podría, perfectamente, haber cobertura universal. Con evasión y elusión, la salud es discriminatoria, con el pacto social debería ser universal y con Plan Obligatorio de Salud único. Con pacto social y estabilidad laboral hay más posibilidades de llegar a viejo y pensionarse, sin ellos, se podrá llegar a viejo, pero… habrá que esperar que alguien le de la mano.

h) La colombiana sigue siendo una economía relativamente cerrada

El principal resultado de la liberalización comercial es la ampliación del mer-cado externo, el cual se dio siguiendo los patrones del comercio mundial, pero a menor ritmo de quienes optaron decididamente por la estrategia exportado-ra, por lo tanto, no generó las sinergias esperadas ni modificó la participación nacional en la economía mundial. Técnicamente hablando, Colombia, antes y


después de la apertura comercial, es un país con una economía relativamente cerrada, es decir, con poca propensión a exportar o importar, en promedio, en-tre el 16% y 18% del PIB, sin embargo, esa es una proporción superior a la de Estados Unidos, Japón ó Brasil. Desde las reformas de comienzos de los años noventa, el comercio externo colombiano se incrementó y se diversificó, en el primer aspecto, se pasó de US$10.000 millones a los US$37.000 millones ex-portados el año anterior, no obstante, sigue siendo el 0.2% del comercio mun-dial de bienes, mientras nuestra participación en servicios es aún más precaria. La oferta exportable se diversificó y ahora hay mayor presencia de bienes in-dustriales, llegando al 45% de todas las exportaciones, pero concentradas en el mercado andino.

La política de apertura comercial es más activa en el campo de las impor-taciones, dado que se eliminaron trámites administrativos y se redujeron aran-celes, estimulando el mayor ingreso de bienes y servicios importados. Los ma-yores avances se manifiestan en doble sentido, con mayor presencia de las importaciones en el mercado nacional y en el tránsito del superávit comercial al déficit de los últimos años, salvo en períodos recesivos. La evolución de las im-portaciones es mucho más marcada que la de las exportaciones, pasando de los US$7.000 millones, antes de la apertura, a los US$40.000 del año anterior, no obstante, ello solo ha servido para mejorar dos centésimas nuestra partici-pación en el mundo, del 0.19% al 0.21%, es decir, importamos más pero… no somos mucho más en el mundo. Internamente, en cambio, ese ajuste ha ge-nerado un cambio estructural permanente en la economía colombiana, desde entonces, mantenemos déficit comercial y preferimos los productos de la in-dustria mundial a los producidos internamente. Obviamente, como todo déficit, este debe ser financiado y, en el caso colombiano, lo hacen las remesas, las expectativas de inversión externa ó el crédito externo.

¿Qué tan abierta es la economía colombiana y qué tan importante es su mercado interno? Son dos interrogantes que se responden simultáneamente, al tiempo que se revela la verdadera especificidad del mercado externo. No todo lo que se produce en un país se puede vender en los mercados interna-cionales, allí hay que diferenciar entre bienes y servicios, asumiendo que todos los bienes son transables, mientras la mayor parte de los servicios se destinan a abastecer los mercados internos. Así se desprende de los reportes de la Organización Mundial del Comercio OMC, la que, para el año 2007, estimó en US$17.2 trillones el comercio internacional, equivalentes al 31% del PIB mun-dial, y distribuidos en 81% bienes y 19% servicios. Dado que el PIB mundial y el de cada país se distribuye, simultáneamente, entre la producción de bienes y servicios, en una proporción aproximada del 45% y el 55%, el mercado externo, entonces, abastece el 56% de la demanda global de bienes y el 10% de la de

177

servicios. Eso quiere decir, por complemento, que el mercado interno de cada país, en promedio, actualmente, se autoabastece con el 44% de la producción nacional de bienes y el 90% de los servicios.

No todos los países conservan el promedio mundial. Si se toma ese pro-medio como referencia, los países abiertos son todos aquellos que tienen un comercio externo superior al 31% de su PIB, al 56% en bienes y al 10% en servicios. Las economías relativamente cerradas son las que mantienen pro-porciones inferiores a ese promedio, por lo tanto, entre más bajo sea este indi-cador, más cerradas son y el mercado interno es su principal objetivo. El cuadro 1 muestra las proporciones colombianas en el año 2007, último año para el que están consolidadas las cifras de las cuentas nacionales y la balanza de pagos, además de que fue el año de mejor desempeño de la economía colombiana. Con cifras record de exportaciones e importaciones, el promedio del comercio externo colombiano es del 16.7% del PIB, mientras el de bienes transables es 46.6% y el de servicios solamente de 4.5%, es decir, tenemos una economía muy cerrada en servicios y relativamente próxima del promedio mundial en bienes, 9.4 puntos por debajo. Por consecuencia, el mercado interno ha sido y sigue siendo el principal objetivo de la producción nacional, el problema, enton-ces, es saber que producir para abastecerlo.

En el mismo cuadro se revela el tamaño del mercado interno, reflejado como

AgropecuarioMineroIndustrialBienes Transables

Comercio y hotelesTransporte y comunicacionesServicios FinancierosSs EmpresarialesTodos servicios

Bienes y servicios

87.524.1144.9104.5

99.5110.4105.0102.6102.4

102.6

22.279.443.845.4

6.49.60.81.63.3

15.7

11.214.361.247.8

5.918.15.54.15.6

17.8

Sector Tasa Consumo(TCA)

Tasa Exportadora(TX)

Tasa Importadora (TPM)

Cuadro 1. Colombia 2007: mercados interno y externo

TCA = Consumo Aparente/Producción, TX = Exportaciones/Producción, TPM = Importaciones/Consumo Aparente. CA = Producción + Importaciones – Exportaciones.Fuente: DANE, cuentas nacionales, Banco República, balanza de pagos, cálculos autor.


la proporción en que el consumo (CA) supera a la producción. Cuando este indicador es menor de 100, la producción nacional autoabastece el consumo y queda un excedente para exportar, por el contrario, cuando es superior a 100, todo lo que se encuentre por encima hay que importarlo. De acuerdo a esto, los sectores transables, agropecuario, minero y manufacturero, que representan el 30.7% del PIB colombiano, autoabastecen el mercado interno y deben importar un 4.5% adicional, sin embargo, los tres sectores no se comportan homogé-neamente. En el caso del sector agropecuario, que aportó el 12.7% de las ex-portaciones colombianas, el consumo interno solamente representó el 87.5% de la producción, quedando excedentes para exportar, los que podrían ser ma-yores y mejorar la calidad de vida de los colombiano si se explotara mejor y más equitativamente el campo. En el caso del sector minero, que aportó el 42% de las exportaciones y el 6.5% del PIB, el consumo interno representó el 24% de lo producido, el resto se exportó y debería servir de base, mientras existan recursos, para la construcción de infraestructura y la reducción de la pobreza.

El sector manufacturero ilustra la desindustrialización de las dos últimas dé-cadas y revela las falencias de la producción nacional para satisfacer el mercado interno, en este sector, que aportó el 16% al PIB y el 45% a las exportaciones, el consumo interno es equivalente al 145% de la producción, por lo tanto debe importarse el exceso. Este sector es el más abierto de la economía colombia-na, con una tasa exportadora del 43.8% e importadora del 61.2%, con déficit comercial y fuerte dependencia en las importaciones de bienes de consumo durable, maquinaria y equipo, etc., que forman parte del conjunto siderúrgico – metalmecánico, el mismo que representa el 55.2% de las compras externas del país. La política de liberalización comercial destruyó lo poco que se había alcanzado a construir en esta área, la que hoy se revela como la más dinámica del comercio mundial y el soporte económico de los países que optaron por la estrategia exportadora. El mercado interno existe, lo que no hay es capacidad de producción local para abastecerlo, por lo tanto, tampoco hay capacidad para ampliar la diversificación de las exportaciones en las áreas de mayor desarrollo mundial: maquinaria y equipo, equipo de transporte, electrónica en su variedad de usos y los servicios inteligentes. Algo similar sucede con los servicios que más se transan en el mundo: las comunicaciones, el transporte, el turismo y los servicios empresariales.

i) Los mercados externos se especializaron

El segundo gran cambio generado por el proceso de apertura comercial fue la diversificación de las exportaciones y la consolidación del mercado andino. El síndrome de la mono exportación, con base en el café, desapareció y se transformó en una oferta exportable diversificada y especializada en nichos de

179

mercado: productos tradicionales y commodities hacia Estados Unidos, mien-tras los industriales van a los países andinos. La oferta tradicional está inte-grada por productos agropecuarios y mineros vendidos en bruto ó sin mayor transformación con destino a países desarrollados, así salen petróleo, carbón, ferroníquel, café, flores y banano con destino a Estados Unidos y Europa. En esos productos está la mitad de las exportaciones, todavía un alto grado de concentración en pocos productos, mientras sus precios oscilan frecuentemen-te generando coyunturas de “boom” o de deterioro de los términos de intercam-bio. Particularmente, en los últimos años, el país se favoreció de los buenos precios internacionales en petróleo, carbón y café, lo que convirtió a los dos primeros en los productos estrella del país contribuyendo al excepcional des-empeño económico de los años 2006 y 2007.

La diversificación se extendió hacia los productos de origen industrial, pro-ductos dispersos que incluyen sustancias químicas, alimentos con algún grado de preparación, metalúrgicos, textiles, confecciones y hasta automóviles que, en conjunto, representan ya entre el 40% y el 45% de las exportaciones co-lombianas, proporción que depende del precio del petróleo, cuando este precio es alto la proporción de ventas industriales se reduce y cuando el precio del petróleo baja esa proporción aumenta. En estos productos hay mayor valor agregado y decisiones comerciales de las grandes firmas, corresponde a lo que se construyó de edificio industrial en bienes de consumo, durable y no durable, que se destina a satisfacer necesidades de los países de vecindad, Venezuela, Ecuador y Perú. Este es, probablemente, el cambio más importante de los últimos tiempos, la consolidación del ansiado mercado interno ampliado, entendido como la extensión natural del comercio hacia la vecindad, con ó sin Comunidad Andina de Naciones, convirtiéndose en el primer destino industrial y en la fórmula alternativa al comercio con las grandes regiones.

Actualmente, Estados Unidos, en commodities y muy pocos productos in-dustriales es el primer destino comercial, con el 35% de las exportaciones, mientras Venezuela, con mayoría de productos industriales, es el segundo gran destino, con el 17% de las exportaciones, es decir, la mitad del comercio con USA. La diferencia entre los dos destinos es sustancial, con USA se comercia petróleo y café, más otros primarios sin mayor valor agregado y hay que com-petir con China en los manufacturados, de tal manera que estos representan menos del 15% de lo que les vendemos, mientras ellos son el gran proveedor industrial en todas las áreas, es decir, con ese país se mantiene la tradicional especialización comercial de país en desarrollo, le vendemos productos pri-marios con bajo valor agregado y le compramos bienes de la industria más compleja. Con Venezuela, la relación es diferente, somos economías comple-mentarias y nuestro intercambio no es de commodities, el 90% del comercio


cruzado es de bienes industriales y es la alternativa para seguir construyendo el edificio industrial. Similar reflexión hay que tener con Ecuador y Perú, países con el que se está ampliando el intercambio y la base del mismo es la produc-ción industrial.

j) Crecimiento concentrador y sin empleo

Cómo competir internacionalmente es la inquietud que más preocupa a la dirigencia empresarial y para la cual ha realizado toda su labor de lobby y gestión ante los organismos del Estado. La máxima ambición empresarial es la de reducción de costos y competir con una mano de obra muy barata, pero capaz de producir los commodities y los bienes industriales que exportamos, que no son los más complejos. El lobby empresarial se ha dirigido a trabajar en tres direcciones: a) reducción de costos de mano de obra, b) disminución de impuestos, y c) facilidad de comercio. En todos los tres ha tenido éxito, en algunas ocasiones con respaldo legal, mediante leyes y decretos, y en otras mediante la inacción oficial, lo que facilita la evasión y la elusión en diferentes campos. Con el último gobierno ha tenido un aliado de mutuo beneficio, sobre todo con la diáspora empresarial, en el sentido de que se legisla para su bene-ficio y ellos contribuyen a crear el ambiente del líder irremplazable.

En reducción de costos laborales se ha actuado en las dos esferas. Las dos reformas laborales aprobadas, la Ley 50/90 y la Ley 789/02, estuvieron orienta-das hacia ese objetivo, eliminaron la retroactividad de las cesantías, redujeron los costos de despido y simplificaron su trámite, fortalecieron la contratación temporal y flexibilizaron los mecanismos de entrada y salida del mercado, ex-tendieron el horario sin derecho a horas extras y recibieron subsidios para la creación de empleo adicional. Todo ello lo recibieron con agrado, pero… quie-ren más, quieren todo aquello que ha sufrido tropiezos en los trámites guberna-mental y legislativo: eliminar los parafiscales, el salario mínimo y la cotización compartida para la seguridad social. Como no lo han logrado, piden exenciones de impuestos y actúan libremente en la evasión y elusión de las contribuciones.

Esto último es claro, sobre 3 millones de personas asalariadas y dependien-tes hay evasión en las CCF y la seguridad social, mientras hay elusión sobre otras 3 millones de personas adicionales que figuran contratadas mediante ór-denes de prestación de servicios, contratos sindicales o con cooperativas de trabajo asociado, en las que figuran como asociados. La evasión en seguridad social probablemente la realicen las micros y pequeñas empresas, la elusión la hacen las medianas y grandes que tienen capacidad de inventarse su propia cooperativa, como se demostró en el caso de los ingenios azucareros y en las más de 7.000 cooperativas creadas en este período presidencial. El objetivo es

181

preciso, quitarse por derechas, entre 31 y 38 puntos de la nómina, los corres-pondientes a parafiscales (9), aporte empresarial a la seguridad social en salud (8.5) y en pensiones (12.5), así como el aseguramiento en riesgos profesio-nales (entre 1 y 8 puntos). Las nuevas figuras también permiten contratar por debajo del mínimo, lo que se ha convertido en argumento para su eliminación.

Disminuir impuestos y crear condiciones para desarrollar la producción y el comercio son del tipo de decisiones que el ejecutivo puede tomar con mayor libertad y lo ha hecho. A nombre de la confianza inversionista, el actual gobier-no abrió troneras en el estatuto tributario, otorgó exenciones y se comprometió con un programa de contratos de estabilidad por un período de 20 años. Las exenciones tributarias habían sido manejadas por todos los gobiernos, sin ex-cepción, y siempre se había discutido acerca de la justicia de la medida y el costo fiscal, en un ejercicio de costo beneficio para evaluar sus resultados. Por lo general, el resultado era decepcionante, siendo mayores los costos que el beneficio generado, es decir, que se asimilaban como un menor costo de ope-ración pero no se compensaban con mayor producción y/o empleo.

En esta ocasión, el resultado tampoco es diferente, en el último año se deja-ron de recaudar $6 billones en impuestos y no se generaron empleos adiciona-les, entre otras cosas porque, al menos, dos de esas exenciones son anti-em-pleo, la deducción del 40% en equipo nuevo y la reducción al 15% en las zonas francas, ambas constituyen un ejercicio de sustitución de mano de obra por máquinas, por lo tanto, mayores utilidades. En conclusión, el modelo econó-mico se ha venido ajustando hacia la mayor tecnificación, menor demanda de empleo y mayores excedentes, contribuyendo a la concentración de la riqueza. Ello explica que los grupos económicos sigan creciendo, sus empresas tengan utilidades importantes, promuevan la inestabilidad laboral y la informalidad en la contratación, aboguen por más y mejores negocios sin creación de empleo, de tal manera que tenemos el desempleo más alto de América Latina, las em-presas con mejor salud económica y el deshonroso primer puesto en deterioro de la equidad, por encima de Brasil, como lo acaba de certificar la Cepal.

4. La coyuntura recesiva y la agudización de las dificultades

Los eventos de la coyuntura reciente, entendida como los sucesos econó-micos del último año y sus perspectivas para los próximos meses, no alteran los efectos de los cambios estructurales, a lo sumo, reiteran las bondades de algunas políticas y agudizan las dificultades. La coyuntura está enmarcada por la recesión mundial y sus alternativas de recuperación, así como por los desa-tinos de la política internacional, tanto respecto a Estados Unidos como a los países de vecindad. La recesión mundial afectó a la economía colombiana de


la misma manera que el boom del comercio, de los años anteriores, contribuyó al excepcional desempeño, es decir, que la coyuntura internacional sirve tanto para crecer extraordinariamente como para desacelerar el ritmo de crecimiento hasta tocar la senda de la recesión local, no estamos blindados ni para lo uno ni para lo otro. Somos una economía relativamente cerrada pero dependiente de lo que pase afuera, con dinámica exportadora la demanda interna se esti-mula, mientras la caída del comercio externo resiente la producción y contrae el consumo nacional, por eso crecimos al 7.5% y también caímos en la recesión, a pesar de que el gobierno no lo acepte.

El proceso de globalización generó sinergias, incluso para países con eco-nomías relativamente cerradas, de tal manera que las coyunturas de auge de la demanda externa estimula el crecimiento económico de los países, así suce-dió en Colombia, entre los años 2003 y 2007, cuando nos beneficiamos de un “boom” internacional equivalente a cinco bonanzas simultáneas, la del petróleo, el carbón, el café, Venezuela y las remesas. Cuando algunos de esos globos se desinflaron, la economía nacional también se contrajo. El buen desempeño lo originaron los altos precios de los tres commodities mencionados, el extraordi-nario incremento de la demanda venezolana, gracias al precio del petróleo y a su limitado aparato industrial, y el inusitado flujo de remesas, enviadas por los colombianos expulsados por la falta de oportunidades en el país. La recesión mundial provocó una caída en los precios de los commodities e incrementó el desempleo, lo que, inmediatamente, contrajo el valor de las exportaciones y los giros por remesas, con su respectivo impacto en el consumo interno.

Porqué no nos ha ido tan mal como al resto del mundo?. Porque no todos los factores externos se desinflaron y porque la crisis hipotecaria no se extendió a Colombia. Dos de los factores externos se han mantenido relativamente inalte-rados, el café y Venezuela. En el caso del café, se sigue viviendo una bonanza agridulce, buenos precios internacionales con baja cosecha, de tal manera que se han mantenido ingresos y se espera que la situación mejore con una cosecha más abundante. Con Venezuela se han mantenido las exportaciones modifican-do la estructura, desaparecieron las compras de vehículos y aumentaron las de alimentos, confecciones y químicos, de tal manera que se siguen contabilizando los US$6.000 millones del año anterior. La crisis del “subprime” no tocó a Colom-bia y el sector financiero no se contagió, sin embargo, esto es una especie de “falso positivo” porque la realidad es que no tenemos crédito hipotecario y nunca se superó la pérdida del UPAC, la misma que generó la recesión de 1998 – 1999. También hay que resaltar que en el imaginario nacional pesa la profundidad de la crisis anterior, de tal manera que la actual recesión no es comparable, sin embar-go, crecer al 0% significa tener el cuarto año de peor desempeño de los últimos 80 años, por encima de 1999 (-4.2%), 1931 (-1.6%) y 1930 (-0.8%).

183

El deterioro de las relaciones internacionales puede tener serias implicacio-nes económicas. La apuesta unipolar del actual gobierno es contraproducente con las expectativas de integración regional y construcción de un mercado in-terno ampliado a los países de vecindad. La expectativa de firmar un TLC con Estados Unidos es una opción, que no puede ser la determinante, en la cual se tienden a poner todos los huevos en la misma canasta, al estilo de México que depende en un 90% del mercado de Estados Unidos, por eso no mira al sur. Algo así desea este gobierno y por eso no mira con cabeza fría las relaciones de vecindad, por razones políticas y de seguridad tiende a ser el socio fiel de la gran manzana e hipoteca la Nación para ponerse a su servicio, sin embargo, aún está lejos el TLC y cuando se firme no está claro que sea el mejor merca-do para los productos industriales. La coyuntura está caldeada y el futuro de muchos industriales depende de ella, Venezuela es el primer mercado de estos productos, mientras Estados Unidos es el segundo y Ecuador el tercero. Qué se está sacrificando con la falta de diplomacia?.

La actual coyuntura recesiva, dos trimestres continuos con tasa negativa de crecimiento, ha revelado la bondad de la política de desinflación y acentuado las dificultades fiscales y sociales. Al igual que en la recesión de 1998-1999, el índice de precios al consumidor aterrizó y se tiene una inflación baja y próxi-ma a la meta de largo plazo. Solamente en el año 1999, el índice de inflación se redujo al 44%, como efecto de la contracción económica y la acumulación de inventarios, mientras que con la actual recesión está pasando algo similar y, probablemente, se baje del 7.67% al 4%, es decir, en un 48%, quedando a un punto del objetivo de largo plazo. Esa situación es buena porque libera al Banco de la República de las presiones por conseguir la inflación objetivo y le brinda más libertad para pensar en otros objetivos, como el crecimiento y el empleo, con el fin de contribuir a resolver la deuda social contraída reduciendo el costo de sacrificio de los trabajadores colombianos. En estas condiciones, la política monetaria puede ser más proclive al crecimiento e inyectar liquidez, obviamente, cuidando que no haya un rebrote de la inflación.

El proceso recesivo acentuó las dificultades evidenciadas en los cambios estructurales, entre las cuales conviene destacar: a) se incrementó el desem-pleo y el rebusque, ambas como consecuencia directa de la menor dinámica productiva y agudizando el sacrificio macroeconómico, el cual es hora de co-menzar a corregir, b) la menor actividad económica generó menor recaudo tri-butario ampliando el déficit fiscal, el cual no se puede corregir con traslados de excedentes de las empresas públicas, casos Ecopetrol y Banco de la Repúbli-ca, porque ellas mismas están afectadas por la recesión, mientras las demás fueron privatizadas y ya no pueden aportar, c) por efecto de la mayor dinámica del gasto, incluido el servicio de la deuda, el gobierno no tiene recursos para


desarrollar un adecuado plan de contingencia frente a la reducción económica de los particulares, dejando de cumplir la labor que le corresponde en esta fase del ciclo económico, d) ante los menores recursos, el gobierno recurre a los diferentes instrumentos de crédito y agudiza la dependencia de la deuda pú-blica, y e) la prioridad de la guerra y la falta de diplomacia comienza a generar serios daños en el intercambio económico regional, en el cual se están dando restricciones de demanda en Venezuela y Ecuador, agudizando las dificultades del sector industrial.

5. La construcción de una propuesta de cambio

Dados los cambios estructurales presentados y las expectativas de recupe-ración de la actual recesión, la que puede llevar tres a cuatro años adicionales, antes de superar la tasa de crecimiento de largo plazo, el 4.6%, la orientación de la política pública debe conducir a corregir la cuota de sacrificio macroeco-nómico, recuperar el papel del Estado como promotor del crecimiento y esta-blecer reglas claras para su financiamiento, reconstruir el campo y resolver los problemas generados por el desplazamiento, avanzar en la construcción del edificio industrial y satisfacer mayor proporción de la demanda interna, con-solidar el acuerdo regional con los países de vecindad y fortalecer el mercado interno ampliado, trabajar en la construcción de un régimen de estabilidad ju-rídica sin exenciones tributarias y con un pacto social para el financiamiento de la protección social, generar empleo y acabar con la evasión y elusión de la seguridad social, y fortalecer la democracia en un régimen descentralizado. Algunas de las acciones son:

• El Banco de la República debe contribuir a corregir el sacrificio ma-croeconómico nacional expresado en el elevado desempleo y contribuir a generar sinergias favorables al crecimiento y el empleo. Con una tasa de inflación próxima a la meta de largo plazo, el debate es el cómo fa-cilitar el crecimiento permitiendo unos puntos de inflación más altos y evitando un rebrote inflacionario, nadie quiere volver a una inflación de dos dígitos, pero todos queremos un crecimiento sostenido e incluyente.

• Hay necesidad de redefinir el papel del Estado, especialmente para épocas de crisis, como promotor del crecimiento. Bajo el axioma de que “no todo lo público es ineficiente ni todo lo privado es eficiente”, se debe retornar a un Estado que desarrolle actividades productivas estratégi-cas que sirvan de plataforma para el desarrollo nacional y la reducción de la pobreza. La construcción de infraestructura, el desarrollo minero energético, petroquímica y carboquímica, generación y distribución de energía, así como provisión de servicios públicos esenciales, son áreas

185

en las que el Estado puede intervenir con una adecuada regulación.

• Las fuentes de financiamiento del Estado deben ser claras, impues-tos progresivos, recursos propios y endeudamiento, este último para invertir en infraestructura y nueva capacidad industrial. Actualmente el régimen tributario es poco progresivo, anti técnico y lleno de filtraciones generadas por exenciones. Una reforma tributaria integral está pendien-te desde hace dos décadas, en la cual el impuesto de renta recupere su protagonismo y lo haga de manera progresiva, mientras el IVA recupera su tarifa única. Los recursos propios, derivados de su intervención en la actividad productiva estratégica, no son despreciables y sus excedentes se usan para financiar obras de desarrollo. Con una adecuada financia-ción, el crédito no se usa para cubrir gastos recurrentes ni para financiar el déficit crónico, por lo tanto, este instrumento recupera su papel como financiador de proyectos de desarrollo y obras.

• La capacidad productiva del campo colombiano está subutilizada, sea por la mala distribución de la propiedad de la tierra, por no usarla en lo que es apta para la producción o por el desplazamiento, desalo-jo y despojo que deja la guerra. Reconstruir el campo implica trabajar en la dirección adecuada para resolver esos tres problemas: a) facilitar el retorno de los desplazados, devolviéndoles la tierra y ayudándoles con activos productivos para que la puedan explotar adecuadamente, b) recuperar la tierra optima para la agricultura y ponerla a trabajar en los cultivos para los que técnicamente es apta, eso implica devolver 10 millones de hectáreas de uso ganadero a la agricultura y densificar los hatos ganaderos, y c) la perspectiva de una reforma agraria no debe ol-vidarse, ella es necesaria para reconstruir el país después de la guerra.

• Después del agotamiento de la ISI, el edificio industrial colombia-no se reconcentró en la producción de bienes de consumo no dura-bles, sobretodo alimentos, bebidas y confecciones, así como algunos intermedios, químicos y textiles, con muy pocos bienes durables o de capital. La gran frustración fue la de haber abandonado lo poco que se había podido construir en las ramas siderúrgica y metalmecánica, y no haber avanzado en materia de nuevos materiales, productos eléctricos y electrónicos, motores y otras partes del automóvil, máquinas y herra-mientas, etc. El conjunto de esos productos constituye hoy la mayor demanda interna abastecida con importaciones, al mismo tiempo que es la base comercial de países con estrategias exportadoras.

• La estrategia de avanzar en la construcción del edificio industrial


tiene doble sentido: a) abastecer mayor proporción del mercado interno, actualmente hay que importar el 45% del consumo aparente nacional, proporción que se extiende al 61% de tasa importadora, después de descontar las exportaciones sectoriales, por lo tanto, se trata de una im-portante área de consumo, y b) consolidar los mercados de integración regional, la CAN, los antiguos países andinos, centro América, Chile y el Mercosur, países con economías complementarias en los cuales los principales rubros de intercambio son los bienes industriales y uno que otro bien primario de ventaja local. Para el caso colombiano, lo impor-tante es fortalecer los nexos comerciales naturales con los países de vecindad, Venezuela y Ecuador, principales socios comerciales indus-triales, para lo cual hay necesidad de diseñar una estrategia diplomática y comercial para el período post Uribe.

• El país necesita una estrategia de estabilidad jurídica de carácter general e incluyente. La verdadera estabilidad jurídica es la garantía de que las normas no se modifican a favor de intereses particulares ni se consiente la evasión o la elusión en las normas tributarias generales o de parafiscales. Una reforma tributaria integral y progresiva es nece-saria, en la cual no se permitan filtraciones ni se generen regímenes especiales, por lo tanto, se configure en la regla de juego para todos los actores económicos, sin excepción. Lo mismo sucede con los impues-tos de destinación específica, caso de los parafiscales que financian los regímenes contributivos en salud y pensiones, como los destinados al ICBF, Sena y las CCF, detrás de los cuales hay un pacto social afirmado por casi medio siglo. El debate hoy es acerca de la confianza en ese pacto social y los mecanismos mediante los cuales se está desmontan-do, sin ninguna estabilidad jurídica.

• Generar empleo debe ser el propósito nacional y hacerlo bajo los parámetros del empleo decente, es decir, estable y con el cubrimiento de los sistemas de protección social. Ese propósito forma parte del pacto social de las contribuciones compartidas en la seguridad social, el cual debe reiterarse ó ponerse en discusión, en caso de ser necesario su reforma para modificar las proporciones, y eliminar todas las causales de evasión y elusión, con lo cual seis millones de trabajadores depen-dientes actuales ingresarían a los regímenes contributivos y a las CCF, con los respectivos beneficios en subsidio familiar. Bajo esa condición, es importante iniciar un debate acerca de la posibilidad de diseñar un sistema único de subsidio familiar, que sustituya y unifique los actuales sistemas de las CCF y de familias en Acción.

187

• Finalmente, un Estado re-direccionado hacia estrategias producti-vas y en cumplimiento de sus misiones naturales, administrativas, de seguridad, servicios sociales, salud y educación, debe tener como pro-pósito fortalecer la democracia descentralizada, de tal manera que se respeten las competencias de los gobernantes y se garanticen los re-cursos con los que pueden actuar. Esta estrategia es absolutamente im-prescindible con el objeto de evitar experiencias mesiánicas y fortalecer los contrapesos institucionales, así como la capacidad administrativa de otros gobernantes, los mismos que van a ejecutar recursos provenien-tes de las transferencias intergubernamentales y las regalías.

189

* Departamento de la Mujer, Central Unitaria de Trabajadores - CUT1 http://www.revistafuturos.info. El trabajo decente como una meta para la economía global.

Trabajo decente,vida digna para las mujeres*

Posicionamiento del Trabajo Decente

“La noción de trabajo decente es un intento de capturar, en un lenguaje coti-diano, esta integración de objetivos sociales y económicos. Reúne al empleo, a los derechos laborales, a la seguridad y a la representación en una unidad con coherencia interna y que tiene sentido cuando se la considera en su totalidad. Proveer el empleo sin considerar su calidad y contenido no conduce hacia el progreso. Promover los derechos en el trabajo sin preocuparse por el hecho de que existan o no trabajos para quienes los requieran es igual de infructífero. La representación y el diálogo social son necesarios para asegurar que la gente pueda expresarse y sea tenida en cuenta.”

Gerry Rodgers

Introducción

En el contexto de la cumbre social y política, las mujeres trabajadoras or-ganizadas en la CUT; queremos dar a conocer nuestra situación en el mundo laboral y la exigencia del trabajo decente para enfrentar con verdaderos estra-tegias la economía integrada y globalizada, que utiliza de manera extensiva y consumista todos los recursos disponibles, el trabajo, como factor productivo


altamente relevante para el desarrollo económico y social, y que ha tenido una depreciada valoración. La remuneración mínima del trabajo en comparación con la del capital y la tierra y los actuales diferentes tipos de contratación, entre otros, son causa esencial de esta situación, que se agrava además, cuando se reviste de trabajo a actividades degradantes que, por causa de la necesidad económica, los seres humanos hemos tenido que realizar.

El trabajo esta inmerso en nuestra vida, en nuestro ser, y la necesidad im-perante de realizar una actividad que nos brinde beneficios propios y comunes nació con el ser humano. Dichas actividades como tal, enmarcan no solamente las remuneradas económicamente, actividades productivas, personales, fami-liares e incluso comunitarias que en contraposición reciben o no un pago eco-nómico pueden ser calificadas como trabajo.

Con esta perspectiva y revisando las particularidades similares del merca-do del trabajo en todo el mundo, la OIT ha impulsado el concepto de “Trabajo Decente”, el cual enmarca y profundiza la necesidad mundial de devolverle al trabajo la identidad e importancia que se merece, tomando como referencia los idearios de igualdad, seguridad, equidad y dignidad.

Este concepto entonces, recoge cuatro elementos claves que se pueden explicar como cuatro objetivos principales:

a) Empleo: Este objetivo pretende aportar al concepto con la conse-cución de trabajo productivo y adecuado para todos y todas. La inmensa masa de hombres y mujeres desempleadas y las injustas condiciones en las que ellos y ellas trabajan, dan pie para que el objetivo trascienda hacia la consecución un trabajo, que además de poseer escenarios apropiados en el lugar de trabajo, tengan unas condiciones de horarios, intensidad, formalidad y capacidad, entre otros, adecuadas para todos y todas.

b) Seguridad Social: Falta hablar sobre las dificultades con las cajas de compensación familiar. En este objetivo, la pretensión se vislumbra en lograr que en el trabajo y fuera de este, mujeres y hombres se sien-tan protegidos de cualquier eventualidad que pueda suceder, tanto de salud como de trabajo. Enfermedades, lesiones, muerte o simplemente un cambio de trabajo o desempleo, convierten a esta herramienta en un elemento clave para la consecución del trabajo decente.

c) Derechos Fundamentales en el trabajo: Este objetivo se relacio-na con las normas laborales que la OIT promueve y a la que todo y toda trabajadora tiene derecho. El logro de proporcionarle a trabajadoras y

191

trabajadores herramientas que les permitan ejercer sus derechos de li-bertad de asociación, no discriminación, no trabajo forzoso, no al trabajo infantil y libertad de formación, permiten que los objetivos comunes sean asequibles.

d) Dialogo Social: La necesidad prioritaria de los y las trabajadoras de hacer sentir su vos y ser tomados en cuenta es parte esencial del con-cepto de trabajo decente. La importancia de encontrarse organizada/o y representada/o genera expectativas importantes en aspectos de toma decisiones y negociación colectiva, lo que se traduce en acuerdos pro-gramáticos pactados entre todos los sectores y por todos y todas las ciudadanas.

El Trabajo Decente de las Mujeresy su poca aplicación en el mundo laboral

A nivel mundial

• En el 2007 1.200 millones de mujeres trabajaban en todo el mundo, lo que aumento su participación laboral durante una década, al 18,4%.

• Las Mujeres se encuentran desempeñándose en los sectores me-nos productivos de la economía. Grupos de mujeres más expuestas a riesgos (menos acceso a protección social y derechos fundamentales) pocas oportunidades de cumplir con los requisitos del trabajo decente. Como consecuencia de lo anterior, el trabajo disponible para las mujeres con frecuencia tiene remuneraciones mas bajas que la de los hombres.

Las autoridades oficiales del mundo no pueden ignorar el fracaso de sus políticas y prácticas de desarrollo, en particular las relativas a la igualdad de género y al empoderamiento de las mujeres. Según cifras recientes, 1.400 mi-llones de personas viven por debajo de la línea de pobreza de 1,25$, siendo la mayoría mujeres y niñas.

Las mujeres del mundo hemos planteado en los foros mundiales de coope-ración, que una de las preocupaciones fundamentales debe ser el plantea-miento de un modelo sostenible y sustentable, arrasando claramente el modelo Neoliberal que ha fracasado respecto de los resultados de crecimiento prome-tidos y que genera en contrapartida discriminación, exclusión social, injusticia y más desigualdades. Así mismo, este modelo ha reducido las posibilidades de un desarrollo justo y centrado en las personas. También nos preocupan los impactos negativos de la privatización de los servicios públicos, el cambio


climático y la inseguridad alimentaria que están socavando toda posibilidad de desarrollo sostenible. Argumentos y estrategias:

Las cifras así lo sostienen

• Las mujeres (inclusive con alta educación y profesionalización) ga-nan menos que los hombres, el desempleo femenino es mayor y la seg-mentación vertical del mercado de trabajo no ha tenido modificaciones sustanciales.

• La desigualdad también se expresa en el sistema previsional que muestra una situación de desventaja para las mujeres que quedan fuera de éste o que simplemente no existen por estar inmersas en la econo-mía informal.

• Las mujeres como trabajadoras o intermediarias entre los distintos roles que ejercen en la salud, el cuidado de niños, la sobrevivencia coti-diana, las transferencias monetarias y su participación en los programas de lucha contra la pobreza son “una variable económica inexistente” y no se contabiliza el valor económico real de este trabajo.

• Las políticas públicas han demostrado una inexistente y/o una Inefi-ciente voluntad política para analizar el papel que juegan las mujeres en la reproducción social a través del trabajo no remunerado.

• La falta de oportunidades de empleo en igualdad de condiciones, los bajos salarios, la incorporación masiva de las mujeres al trabajo in-formal sin beneficios sociales ni protección social, son una de las ma-yores causas de la migración al interior de los países como al exterior de los mismos en condiciones de cada vez mayor exclusión social, pero que a su vez generan, remesas que contribuyen a la “reducción de la pobreza” de sus familias y de los países emisores en general.

Es urgente romper con la dicotomía del mundo público y privado, con el que las mujeres ingresan al mercado laboral, porque esto impide ver cómo las decisiones del ámbito público tienen impacto decisivo sobre los aspectos más íntimos de las personas. “Las modificaciones en las aspiraciones de las muje-res quienes buscan cada vez mayor autonomía económica, física y política de-mandan un abordaje en las políticas que tomen en cuenta esta realidad como un fenómeno de largo alcance.

Es importante también, promover una ética sobre las responsabilidades

193

compartidas tanto en los ámbitos públicos como privados con políticas que faciliten la vida laboral de mujeres y hombres en mejores condiciones de igual-dad y oportunidades. Lo cual debería favorecer la participación activa de los hombres en las actividades domésticas para de esta manera disminuir las res-ponsabilidades de las mujeres en lo privado y democratizarlas.

Bajo esta perspectiva, el enfoque de género permite tener una visión crítica para transformar los roles impuestos a hombres y mujeres en el mercado del trabajo, junto a las instituciones que promueven mayores condiciones de equi-dad e igualdad en su ejercicio.

Como principio básico las políticas públicas en este tema, como señala la CEPAL, deben estar orientadas a: “conciliar el trabajo y las responsabilidades familiares, promoviendo decididamente la participación de los hombres en los trabajos domésticos y de cuidado, contribuyendo a una distribución del tiempo destinado a estas tareas del hogar y coadyuvando a la eliminación de los roles estereotipados asociados a la tradicional división sexual del trabajo, a la vez que faciliten una mayor y mejor inserción de las mujeres en el mercado laboral”.

En este aspecto, combatir las desigualdades y discriminaciones de género en el mercado laboral requiere profundos cambios culturales y políticos que coloquen a las mujeres como sujetas y actoras.

Es exigir a los Estados la necesidad de diseñar políticas públicas que no contemplen la interdependencia, indivisibilidad e integridad de los derechos humanos de las mujeres.

Los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), y en particular el objetivo 3 de Promover la igualdad de género y la autonomía de la mujer, a través, entre otras cosas, de la eliminación de las disparidades de género en la educación. Otros objetivos son “Mejorar la salud materna”, cuya consecución se mide en parte por la reducción de la tasa de mortalidad materna, y “Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades”, que se mide, entre otras cosas, por la prevalencia del VIH en mujeres embarazadas con edades comprendidas entre los 15 y los 24 años.

Es claro entonces que una de las causas neurálgicas para la desigualdad la-boral entre hombres y mujeres es la división sexual del trabajo, que se sostiene de manera patriarcal en el marco de una rígida división de tareas y responsabi-lidades que son reguladas por normas sociales históricas basadas en la discri-minación. Esto es funcional al sistema económico de dominación hegemónico ya que garantiza la oferta de trabajo subsidiada por el trabajo de las mujeres.


Necesidad de implementar el trabajo decente

• El trabajo decente para la mujer es necesario para el desarrollo económico, ya que en largo plazo las economías no pueden permitirse ignorar un recurso desaprovechado como el que representa la fuerza de trabajo femenina.” De todas las personas del mundo empleadas el 40% son mujeres. (Esta cifra se mantiene desde hace 10 años).

• La proporción de mujeres en edad de trabajar que tienen empleo es del 49,1% en 2007, menor que la de los hombres con el 74,3%.

• En los países industrializados las mujeres pueden decidir permane-cer en sus hogares, pero en algunas regiones menos desarrolladas del mundo, el permanecer en la fuerza del trabajo no es una elección de la mayoría de las mujeres, sino una situación forzada.

• Es necesario fomentar el acceso de las mujeres a una mayor varie-dad de sectores y ocupaciones con el fin de mejorar sus oportunidades en el mercado laboral.

• No hay una diferencia de género significativa cuando se trata de jóvenes (15 a 24 años) que buscan empleo. La tasa de desempleo de las mujeres jóvenes de 12,5% es apenas más alta que la de hombres jóvenes de 12,2%.

• Hace 10 años la agricultura era el principal proveedor de empleos para las mujeres. En cambio, en la actualidad es el sector de servicios (10,2% más).

Pasar del empleo vulnerable al empleo remunerado y asalariado es un paso importante hacia la independencia económica y la autodeterminación de mu-chas mujeres.

Colombia

Las mujeres en Colombia trabajan principalmente en el sector de servicios y en la informalidad, convirtiéndose estos en fuente de empleo vulnerable. Las cifras muestran las brechas ampliadas especialmente en la población laboral.

Algunas cifras

Las características fundamentales de la situación laboral de las mujeres, se

195

define por la existencia de triple disparidad: las ofertas de vinculación femenina son en trabajos menor calificados, presentan una mayor inserción en la econo-mía informal y son sujetas de discriminación en el trabajo por razones de género.

Según estadísticas del DANE del año 2008, Colombia tiene 17.259.000 hombres y mujeres en edad de trabajar. De esta población, ellas, el 46.3% hace parte de la población económicamente activa (PEA) y un 53.7% se considera población inactiva.

Las mujeres que hacen parte de la PEA y están ocupadas, son aproxima-damente 6´866.000. De ellas 3´887.000 están en las 13 áreas metropolitanas, donde más de la mitad se ubica en la economía informal, en su mayoría en empleos precarios y de poco amparo en los derechos establecidos por ley.

Las mujeres que hacen parte de la PEA y están inactivas, suman 9´263.000. Un 62% de ellas están dedicadas al trabajo reproductivo, es decir al cuidado de la vida en el hogar y el mantenimiento de la fuerza de trabajo; mujeres que históricamente ha sido invisible a los análisis económicos, ya que su labor so-cialmente no se considera trabajo.

Los siguientes datos dan cuenta de la situación de discriminación que pade-cen las mujeres colombianas en el mercado laboral:

Trabajadoras decrecen en la economía formal

• En el 2008 se perdieron 59.000 ocupaciones en el sector formal de la economía, en las posiciones ocupacionales de empleadas particula-res y del gobierno.

• Las mujeres (inclusive con alta educación y profesionalización) ga-nan menos que los hombres, el desempleo femenino es mayor y la seg-mentación vertical del mercado de trabajo no ha tenido modificaciones sustanciales.

• La desigualdad también se expresa en el sistema previsional que muestra una situación de desventaja para las mujeres que quedan fuera de éste o que simplemente no existen por estar inmersas en la econo-mía informal.

• Disminuye la ocupación en las mujeres y aumentan para los hom-bres. En relación a 2007 y 2008 del total nacional; hay 67.000 mil ocupa-ciones menos para las mujeres y 185.000 más para los hombres.


• Aumentan las tasas de desempleo de las mujeres. De las 7.996.000 mujeres que en el país hacen parte de la población económicamente ac-tiva, PEA, para el 2008 un 14.1% están desocupadas, representadas por 1.130.000 mujeres. Mientras para los hombres el desempleo es del 8.4%.

• En comparación con 2008 hay 35.000 más mujeres sin empleo que el año inmediatamente anterior.

Trabajadoras invisibles en la economía informal: Una gran proporción de la mano de obra en el país queda al margen del ámbito de empleos a tiempo completo, estables y protegidos y es lo que se conoce como economía infor-mal. Estadísticas recientes indican que más del 57.9% de las trabajadoras es-tán ocupadas en la economía informal (exceptuando la agricultura); el porcen-taje es mayor si se incluye el sector agrícola. Incluso en la economía informal, el empleo femenino se concentra en los eslabones inferiores, donde hay mayor déficit de trabajo decente.

En las 13 áreas metropolitanas el 59.2% de las mujeres ocupadas (unas 2´302.000) está en la economía informal, en su mayoría concentradas en las llamadas “áreas de trabajo invisible”, en condiciones precarias, con empleos inestables, con pocas posibilidades de promoción hacia otras ocupaciones que les ofrezca mayor bienestar y desarrollo. Tienen bajos ingresos, largas jorna-das de trabajo, cobertura insuficiente de la seguridad (pensión, riesgos pro-fesionales y salud), y son dependientes de redes de asistencia y apoyo social tales como el régimen subsidiado en salud. Con relación a 2007, en este sector hay 37.000 mujeres más en 2008. Más de la mitad de estas mujeres trabaja por cuenta propia y aproximadamente un 15% de ellas son trabajadoras domésti-cas. Tienen menos posibilidades de organizarse sindicalmente.

Servicios. Trabajadoras Domesticas

No existen datos definitivos sobre el trabajo doméstico por ser considerado como una actividad no profesional excluida a menudo de las encuestas labo-rales. Algunos cálculos indican que un tercio de los hogares del mundo cuenta con alguna forma de ayuda contratada’

En Colombia las empleadas domesticas representaron el 9,1% de las muje-res ocupadas, estas disminuyeron en 15,0% respecto al segundo trimestre de 2006. La participación de hombres en oficios del hogar fue 10,1% mientras que para las mujeres esta actividad representó el 61,8% de las mujeres inactivas.

Aunque el trabajo “doméstico remunerado” es considerado en la legislación

197

Colombiana, las particularidades de este trabajo, vinculado a las de las de-mandas y reproducción social de los hogares y las familias, ha conducido a regularlo sin considerar ni reconocer derechos adquiridos a los que acceden la mayoría de los trabajadores asalariados que pertenecen a otras categorías.

Ocupación disminuye para mujeres y aumenta para hombres: En el últi-mo año (relación 2007-2008), considerando la totalidad de la población econó-micamente activa, en el país hubo 67.000 puestos de trabajo menos para las mujeres y 185.000 más para los hombres. Quiere decir que la población feme-nina sigue teniendo menores oportunidades de acceso al mercado laboral, lo que se traduce en pérdida del bienestar y endurecimiento de las desigualdades entre éstas y los hombres.

Trabajadoras agrarias y mujeres campesinas

Mayor educación no merma brecha de acceso a empleos: Según el DANE, entre 1964 y 2005 la tasa de alfabetismo femenina aumentó de 70.1% a 90.7%, superando levemente a la masculina. Sin embargo, hay obstáculos en el mercado laboral que impiden un mayor acceso y movilidad de las mujeres en el mundo del trabajo productivo. Esto está relacionado con el hecho de que en la economía formal a las mujeres se les exigen mayores niveles de preparación (un año en promedio) que los exigidos a los hombres. En general para las mu-jeres son mayores las exigencias cuanto más ascienden en la escala salarial y profesional.

Brecha salarial Ingresos más bajos para las mujeres: En las 13 áreas metropolitanas consultadas por el DANE, en el 2007 las mujeres recibían, en promedio, el 74.31% de los ingresos que percibían los hombres. Fue más alto este promedio en el sector formal de la economía: el 83.58% de lo que recibían los hombres. Porque en el sector informal las mujeres les va más mal: el pro-medio de de sus ingresos sólo llegaba al 65.40% de los hombres ocupados en este mismo sector de la economía.

Un mercado laboral menos diversificado: El empleo femenino se concen-tra en ramas de menor crecimiento económico. El 65.34% de las mujeres ocu-padas se concentra en dos ramas: comercio, hoteles y restaurantes; y servicios sociales, comunales y personales. Los hombres apenas ocupan el 34% del em-pleo en estas dos ramas. En ese sentido en Colombia se mantiene la tendencia internacional, que muestra que la rama de servicios sociales, comunales y per-sonales sigue siendo la principal fuente de empleo femenino. Sin embargo, este sector decreció con respecto al PIB entre el 2006 y el 2007, lo que representa menos oportunidades de trabajo para las mujeres.


El subempleo femenino

Precariedad en el empleo de las mujeres. De la población de mujeres ocu-padas para 2008, 3.199.000 mujeres están en condiciones de subempleo; lo anterior dice que de cada cien que están trabajando, cuarenta tiene empleos inadecuados.

Empleo sin seguridad social: De las 6´400.000 personas ocupadas que el DANE reporta en régimen subsidiado en el sector informal de la economía, un gran porcentaje son mujeres, ya que ellas en este sector están más concen-tradas que los hombres, y además permanecen en empleos más precarias y vulnerables.

Salud de las mujeres y seguridad social, cada día es más precaria la salud de las mujeres y a partir de la ley 100. Reglamento el post contubutivo y el sub-sidiado, limitando drogas, acceso a tratamientos, dejando sin cubrimiento las enfermedades crónicas y terminales como el SIDA Y EL CANCER.

El desempleo femenino en Colombia

Los datos del DANE señalan un aumento del desempleo de las mujeres. De las 7´996.000 que en el 2008 hacían parte de la población económicamente activa, 1´130.000 mujeres (el 14.1%) estaban desempleadas. Ese año, con respecto a 2007, se registraron 35.000 menos empleos para las mujeres.

En contraste, en 2008 se crearon 185.000 empleos más para los hombres. La tasa de desempleo masculina este año se mantuvo sin variación con relación al 2007. 8.4%, seis puntos inferior a la tasa de desocupación de las mujeres.

Baja afiliación sindical de las mujeres: Según el censo sindical de la Es-cuela Nacional Sindical, hoy hay en Colombia 2.932 sindicatos con 821.917 afiliados/as, que representan una tasa de sindicalización del 4.6% a nivel na-cional, muy pequeña. Y de ese total, sólo un 37% de las afiliaciones correspon-de a trabajadoras, lo que plantea dificultades con respecto a su derecho a la organización sindical y a la reivindicación de sus otros derechos laborales.

¿Hay discriminación de género?

Evidentemente sí la hay, tanto en el tema del acceso al trabajo como en la par-te salarial. Son, por ejemplo, reiterados y arbitrarios los condicionamientos que muchas empresas hacen a las mujeres en cuanto a la edad y aspecto físico. Un botón de muestra puede ser un aviso de ofrecimiento laboral, de los tantos que

199

aparecen en Internet, que dejan al descubierto estas prácticas discriminatorias. En la página http://www.computrabajo.com se lee el siguiente anuncio:

“Importante compañía requiere personal mujeres de 18 a 35 años para impulso y promoción de productos […], excelente presentación personal (léase mujeres bonitas) y manejo de atención al cliente. Se trabaja de domingo a domingo con un día compensatorio entre semana, con el cabello muy bien cuidado. Deberá estar con color en su cabello y sin raíces. Deben tener una cara agradable con una piel sana, en buen estado. La actitud debe ser muy positiva, extrovertida, y deben ser muy agresivas para abordar...

A esto se suma el poco seguimiento que hace el Ministerio de Protección Social, ente encargado de vigilar y sancionar las violaciones con multas hasta por 50 salarios mínimos mensuales (Ley 931 de 2004 en Colombia y Convenio 111 de OIT).

Violencia contra mujeres y niñas

En el ámbito laboral, persiste el hostigamiento y el acoso sexual hacia las mujeres, situación que influye profundamente, en las posibilidades de empleo, la permanencia del desempeño, el ambiente y las condiciones de trabajo. Re-saltando que el acoso sexual no esta contemplado como delito en la legislación Colombiana

El desequilibrio de poder en los lugares de trabajo y las condiciones pre-carias de empleo de numerosas mujeres acrecientan el riesgo que corren de sufrir acoso sexual, abusos o violaciones y, a su vez, esto acrecienta el peligro de contraer el VIH/SIDA. En algunos tipos de situaciones laborales se acentúa todavía más este peligro, como en el caso de las mujeres que tienen que viajar por su trabajo o que emigran para trabajar, así como entre las trabajadoras domésticas.

Derechos de las trabajadoras

Las mujeres trabajadoras y en particular las que están empleadas en la eco-nomía informal, las madres comunitarias y las trabajadoras migrantes, sufren las peores consecuencias de la demanda de productos y servicios cada vez más baratos, constituyen, junto con las empleadas domésticas, el colectivo de trabajadores más vulnerables. En estos trabajos las mujeres enfrentan lar-gas jornadas laborales a cambio de salarios extremadamente bajos, pésimas condiciones de trabajo con prácticas laborales en precarias condiciones de se-


guridad. y una protección de la maternidad insuficiente. No son considerdas trabajadoras.

Las demandas de género han quedado sin representación, en las agendas sindicales, en los procesos de negociación colectiva. Las trabajadoras están subrepresentadas en la dirigencia sindical .

La dificultad para encontrar trabajo es mayor en el caso de mujeres jóvenes entre 15 y 24 años. Un total de 35,6 millones de mujeres jóvenes en el mundo buscaban una oportunidad de empleo en 2006.

Derechos de las Trabajadoras en la legislación y la práctica

Trabajo no remunerado. Acuerdos Internacionales: La CEDAW señala que los Estados Partes son responsables de asegurar el goce de los derechos en condiciones de igualdad y sin discriminación alguna. Los artículos 2 y 3 exigen que se deben tomar todas las medidas necesarias, incluida la prohibición de la discriminación por razón de sexo, para poner término a los actos discriminatorios que limiten el disfrute de los derechos, tanto en el sector público como privado.

La recomendación No 16 de la CEDAW exhorta a los Estados parte a que “reúnan datos estadísticos relacionados con las mujeres que trabajan sin remu-neración, Seguridad social ni prestaciones sociales en empresas de propiedad de un familiar, e incluyan esos datos en sus informes al Comité”.

Los Convenios de la OIT directamente relacionados con las mujeres traba-jadoras son:

• 183 - protección de la maternidad.

• 100 (1951) sobre Igualdad de remuneración.

• 111 (1958) sobre Discriminación sobre el empleo y la ocupación.

• 156 (1981) relativo a la igualdad de oportunidades y de trato entre trabajadores y trabajadoras con responsabilidades familiares.

Dichos convenios, establecen la obligación para los Estados miembros de adoptar políticas que posibiliten que los trabajadores con responsabilidades familiares, que desempeñen o deseen desempeñar un empleo, ejerzan su de-recho sin ser objeto de discriminación y sin conflicto en la medida de lo posible, entre sus responsabilidades familiares y laborales.

201

Asimismo establece la obligación para los países de adoptar medidas com-patibles con las posibilidades nacionales, para permitir la libre elección de ocu-pación de las personas con responsabilidades familiares, facilitar su acceso a la formación profesional, permitir la integración y permanencia de estos traba-jadores a la fuerza laboral, y su reintegración después de un tiempo motivada por dichas responsabilidades. Por último, establece claramente que la respon-sabilidad familiar no debe constituir per se, una causa para terminar la relación de trabajo.

• 177 - trabajo a domicilio

• 175 - trabajo a tiempo parcial

• 171 - trabajo nocturno.

Al mismo tiempo, es imprescindible que las autoridades públicas respeten las normas fundamentales del trabajo de la OIT, en las que se incluyen los cita-dos Convenios 100 y 111, así como los Convenios 29 y 105 sobre la abolición del trabajo forzoso, 87 y 98 sobre la libertad sindical, la protección del derecho de sindicación y de negociación colectiva, y 138 y 182 relativos a la eliminación del trabajo infantil.

Además, se pueden guiar por las diversas Recomendaciones de la propia OIT, en particular la recién publicada Recomendación 198 sobre la relación de trabajo, en la que se recogen elementos útiles para facilitar la transición de un empleo informal al formal.

Otros instrumentos internacionales sobre los derechos de las mujeres traba-jadoras que deben respetar los gobiernos son:

• La Convención de la ONU sobre la eliminación de todas las formas de discriminación contra la mujer (CEDAW), declaración internacional de derechos para la mujer suscrita por 185 países, es decir, más del 90% de los Estados miembros de la ONU

• La Plataforma de Acción de Beijing en su Objetivo Estratégico F.6 señala que los gobiernos deben adoptar políticas para asegurar la pro-tección apropiada de las leyes laborales y los beneficios de la seguridad social a los empleos en jornada parcial y los empleos temporales, a los trabajadores estacionales y a los que trabajan en el hogar, para promo-ver las perspectivas de carrera sobre la base de condiciones de trabajo que concilien las responsabilidades laborales con las familiares.


• Elaborar políticas, entre otras cosas, en la esfera de la enseñanza, para modificar las aptitudes que refuerzan la división del trabajo sobre la base del género.

• Mejorar el desarrollo de las tecnologías que facilitan el trabajo pro-fesional, así como el trabajo doméstico, y promover el acceso a esas tecnologías, estimular la autosuficiencia y las actividades generadoras de ingresos, transformar dentro del proceso productivo los papeles es-tablecidos en función del género y dar a las mujeres la posibilidad de cambiar los trabajos mal remunerados por otros mejores.

• Examinar las políticas y los programas, incluso las leyes sobre Se-guridad social y los regímenes fiscales, de conformidad con las priorida-des y las políticas nacionales, para determinar cómo promover la igual-dad de género y la flexibilidad en el modo en que las personas dividen su tiempo entre la educación y la formación, el empleo remunerado, las responsabilidades familiares, las actividades voluntarias y otras formas de trabajo, descanso y esparcimiento socialmente útiles, y en el modo que obtienen beneficios de esas actividades.

Medir y mejorar en la práctica

Luego de realizar una visualización general de las características especia-les de la situación laboral, en términos de calidad, de las mujeres, es posible presentar ciertas ideas y propuestas encaminadas a brindar retos y acciones que promuevan la exigencia de la obtención de un trabajo decente para todas las mujeres.

Propuestas

• Realizar una estrategia de incidencia, a fin de lograr la ratificación de los convenios 183 y 156. Presionando a los gobiernos y pedir que se revisen la legislación y las prácticas laborales nacionales con objeto de incrementar significativamente el número de mujeres con un trabajo decente y una vida digna.

• Combatir el acoso sexual en el lugar de trabajo.

• Instar al gobierno a ratificar y aplicar todos los convenios de la OIT relativos a la igualdad de género, en caso de no haberlo hecho. Utilizar el dispositivo de supervisión de la OIT.

203

• Velar por la participación de las mujeres en las comisiones negocia-doras sindicales exigiendo la inclusión de las cuestiones de género en la negociación de pliegos y en los convenios Colectivos.

• Organizar mesas de incidencia para apoyar la labor de presión. Te-ner mesas de dialogo que incluyan el tema de genero.

• Realizar encuestas sobre la participación y aporte de las trabaja-doras al mundo económico. Teniendo en cuenta estadísticas, hechos y cifras sobre discriminación persistente de género en el trabajo.

• Movilizaciones constantes y permanentes que toda la sociedad se sensibilice en favor de Trabajo Decente, Vida Decente para la Mujer.

• Presentar propuestas frente a las mujeres trabajadoras en zonas francas, acompañadas de investigaciones y estadísticas que nos den precisión frente a la situación de las mujeres en estos lugares. En la actualidad hay en el mundo más de 3.000 zonas francas industriales; la mayoría de los trabajadores son mujeres. El empleo suele ser de bajo nivel tecnológico, baja cualificación y baja remuneración. Las zo-nas francas industriales son famosas por la supresión de los derechos humanos y sindicales, y la realización forzosa de horas extras.

Propuestas en las organizaciones sindicales

En este contexto, algunas propuestas nacen del seno de la organización sindical:

• Las mujeres reclaman una vida con libertad, dignidad, derechos, trabajo y reconocimiento

• Una ciudadanía plena implicando el ejercicio de los derechos y deberes.

• Una libertad que permita autodeterminación para definir los rumbos de la existencia sobre la base de un otorgamiento y construcción social de las bases materiales y culturales para vivir la libertad sin arrasar a otros.

• Elaborar una guía sindical sobre la inclusión de la perspectiva de igualdad de género en el programa de negociación. Orientar a las comi-siones negociadoras sindicales a que recurran a la legislación nacional existente en materia de igualdad de género con el fin de presionar a la dirección para que apruebe y aplique políticas de igualdad de género.


• Plantearse el establecimiento de un comité de igualdad de oportuni-dades encargado de supervisar la aplicación de políticas.

• Recoger estadísticas sobre la mujer en el trabajo y en su sector: por ejemplo, el porcentaje de trabajadoras en diversas categorías laborales, el diferencial salarial entre hombres y mujeres, etc.

• Mantener un registro de reclamaciones.

• Desarrollar instrucciones claras sobre lo que deben hacer los em-pleados/as si se consideran víctimas de discriminación sexual directa o indirecta.

• Verificar el carácter no discriminatorio de los procedimientos de con-tratación de los empleadores.

• Investigar formas para introducir medidas de acción positiva desti-nadas a mejorar el acceso de mujeres a sectores laborales tradicional-mente masculinos.

• Asegurar que la definición de ‘empleado/a’ en el convenio colectivo cubra a todos los tipos de trabajadores y trabajadoras

• EL TRABAJO NO REMUNERADO DE LAS MUJERES. La inclusión del trabajo no remunerado, propuesto en el Boletín de Estadísticas Labo-rales de la ONU constituye un elemento adicional útil para las estadísticas de empleo. Indispensable para evaluar los niveles de empleo femenino y medir la relación entre el empleo femenino y la pobreza en el hogar.

El trabajo no remunerado ha aportado en el país el 1.5% de la riqueza en el PIB. Por lo tanto se ha constituido en la deuda social que el Estado tiene para con las mujeres. En las concepciones estadísticas, este debe reclamarse como trabajo y también tiene un valor, por lo tanto debe ser pagado.

Retos para alcanzar el trabajo digno

En primera instancia, la intención de la OIT en asegurar la equidad de género en el mundo laboral a partir del “Plan de Acción para la Igualdad de Género y la Transversalización de la Perspectiva de Género”, ayuda a institucionalizar la inte-gración de las cuestiones de género y a promover la equidad en el mundo laboral.

El Plan comprende: (OIT)

205

• El análisis, desde una perspectiva de género, de los problemas so-ciales y laborales, y el diseño de herramientas de desarrollo específicas;

• La compilación de datos e indicadores desglosados por género;

• La aplicación de una nueva metodología de integración con el objeto de que las cuestiones de género sean incluidas en la planificación, imple-mentación, seguimiento y evaluación de todas las actividades de la OIT.

Además de esta política, en concordancia con la consecución de un trabajo decente deben tener en cuenta algunas acciones específicas:

• Reforzar programas de formación y capacitación laboral para las mujeres.

• Iniciar procesos de transformación cultural respecto a estereotipos de trabajos específicos de las mujeres y hombres.

• Promover la incorporación de las mujeres en los sectores de: Cons-trucción, Transporte. Ingenierías civiles. Comunicaciones- Divulgar, in-formar y sensibilizar a la sociedad y a las mujeres sobre sus derechos laborales y económicos, y sobre los mecanismos de protección de los mismos.

• Desarrollar indicadores para visualizar el cumplimiento de la norma-tividad laboral y evaluar las condiciones de trabajo de las mujeres.

• Garantizar la igualdad de acceso a la educación y a las oportuni-dades para obtener las calificaciones necesarias para competir en el mercado laboral.

Con estas ideas, las aspiraciones de los individuos en lo que concierne a sus vida laborales, implica oportunidades de obtener un trabajo productivo con una remuneración justa, seguridad en el lugar de trabajo y protección social para las familias, además, mejores perspectivas para el desarrollo personal y la integración social y libertad para que los individuos manifiesten sus preocupa-ciones, se organicen y participen en la toma de aquellas decisiones que afectan a sus vidas, así como la igualdad de oportunidades y de trato para mujeres y hombres (Naciones Unidas)

Por demás, debe exigirse a los gobiernos que asuman su responsabilidad y rindan cuentas respecto a estos compromisos internacionalmente asumidos.


Todos los esfuerzos por implementar trabajo decente, deben estar alineados con las normas y objetivos internacionales. También es necesario reconocer que en los países de ingresos medios la riqueza está altamente concentrada en manos de unos pocos, mientras que la mayoría de las personas viven en la pobreza.

Establecer un plan estratégico para financiar la igualdad de género (Plata-forma de acción de Beijing) y el empoderamiento de la mujer que se refleje en las directrices presupuestarias del sistema de seguimiento de la aplicación de la Declaración de París.

También, será necesario medir los resultados de la incorporación de la pers-pectiva y acciones específicas de género, por ejemplo en cuestiones relativas al acceso a la salud y la educación, los cambios que se registran en el empleo y los ingresos de las mujeres, la incidencia de la violencia de género, el dere-cho a la reparación, a la herencia, la propiedad y el acceso a la propiedad de la tierra y la participación de las mujeres en la toma de decisiones.

Prestar especial atención a las necesidades y la restitución de derechos de las mujeres victimas en países frágiles (estados en conflicto, saliendo de conflictos o en situaciones de post-conflicto) y en comunidades que registran conflictos localizados y ataques xenófobos, mediante la participación de las mujeres en los procesos de construcción de la paz y canalizando ayuda al desarrollo específica para las organizaciones de mujeres con el fin de abordar las preocupaciones y necesidades de las mujeres supervivientes, incluyendo el fortalecimiento de capacidades, el acceso a la atención de la salud sexual y reproductiva, la información y servicios, así como acciones para poner fin a la violencia contra las mujeres (CEPAL, 1995) .

Promover el uso de una combinación de mecanismos de financiación para asegurar avances en los derechos y el empoderamiento de las mujeres, inclu-yendo el apoyo presupuestario tanto general como sectorial, y la de fondos conjuntos a través del enfoque sectorial (SWAP) y a través de asociaciones con organizaciones de la sociedad civil y organismos de la ONU. El apoyo general presupuestario no puede generar por sí solo progresos en las metas de desa-rrollo, especialmente en el caso de los grupos más marginados.

207

Fuentes

- Tendencias mundiales del empleo de las mujeres, OIT, 2007:

- http://www.ilo.org/public/spanish/employment/strat/download/getw07.pdf

- OBSERVATORIO. Mujer Empleo e ingreso Departamento Mujer CUT.

- Informe observatorio laboral. Escuela Nacional Sindical

- Primer plano de Karima Boudrouaz, (UGTA - Argelia). “Hay que lu-char para hacer aplicar la ley sobre la igualdad”: http://www.ituc-csi.org/spip.php?article632

- Primer plano de Asma Elbassir, (UMT - Marruecos): http://www.ituc-csi.org/spip.php?article511

NOTAS

[1] Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas.

[2] Plataforma de Acción Mundial, Beijing, 1995.

[3] CEPAL, 1995.

[4] CEPAL, 2007

[6] CEPAL, 2007.

[7] OIT. Desafíos para la igualdad en el trabajo: Uruguay, Mayo, 2007.

209

Viagra para levantar...el empleo

Germán González *

En estos tiempos de tanta fatal epidemia, las cuales causan las mayores crisis humanas de los últimos tiempos, es necesario reconocer que la peor de todas es el desempleo y que su consecuencia inmediata es una grave reducción de la calidad de vida y de la perspectiva de futuro de muchos pueblos del mundo.

Por eso no resulta anacrónico el golpe de astucia de nuestra organización, la Confederación General del Trabajo, CGT, cuando presentamos en forma de vitaminas sus propuestas para combatir la pandemia del desempleo. Al contrario, hasta ahora ha despertado las más notables y entusiastas reacciones, tanto por su creativa presentación como por la amplitud y profundidad de su recetario.

Son 28 cápsulas, coincidencialmente, como para tomarlas en un ciclo lunar completo, cada una de las cuales contiene voluntad política, compromiso, fir-meza, interés social, soluciones frente a la actual crisis laboral, acciones, me-didas y políticas inmediatas y deben mantenerse al alcance de todos y todas. Son las siguientes:

1. Emisión primaria de dinero para la financiación de proyectos con utilización intensiva de mano de obra y en la financiación de activi-

* Periodista, formador social - INES/CGT


dades productivas,

2. Reducir los precios de los combustibles para fomentar la reactiva-ción de la economía e incentivar el consumo interno,

3. Impedir cualquier disposición legal que afecte la estabilidad laboral, la seguridad de los pensionados y la organización de los trabajadores, sus ingresos salariales y a instituciones de servicios sociales, como las CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR, el SENA y el ICBF,

4. Erradicar la contratación indirecta, como la contratación civil, las Órdenes de Prestación de Servicios OPS, las Cooperativas de Tra-bajo Asociado, CTA, y propender por la vinculación directa de traba-jadores,

5. Proteger selectivamente el comercio exterior, abriendo nuevos mercados y sustituir la importación de productos que pueden ser ma-nufacturados en el territorio nacional,

6. Adoptar la jornada laboral de 40 horas semanales y suprimir las horas extras, sin que esto signifique reducción de salarios,

7. Renegociar la deuda pública externa como un aporte al proceso de paz y al crecimiento de la economía de nuestro país,

8. Reducir las tasas de interés de colocación, los márgenes de inter-mediación y los costos financieros en general,

9. Propiciar que las entidades financieras, durante dos años, destinen un 40% de sus utilidades a un fondo especial de crédito para la cons-titución de nuevas empresas que generen empleo masivo, con tasas manejables y periodos de gracia,

10. Desarrollar programas de créditos de fomento con bajos intere-ses, estímulos tributarios y asistencia técnica a las PYME, sector soli-dario, campesinos y pequeños productores en general,

11. Congelación o suspensión temporal del pago de obligaciones cre-diticias de empresas del sector campesino y/o agrario ubicadas en zonas de desastres naturales,

12. Estimular al sector de la construcción, particularmente a la vivien-

211

da de interés social, construcción y mantenimiento de la red vial,13. Reducir las tarifas de los servicios públicos e impuestos en gene-ral a las empresas que generen nuevos empleos,

14. Eliminar gradualmente el cobro de cargo fijo en las tarifas de los servicios públicos,

15. Luchar de manera frontal y decidida por la erradicación del trabajo infantil,

16. Suspender la fumigación de cultivos para uso ilícito por aspersión aérea y recurrir a la erradicación manual,

17. Restituir al campesinado, pequeños productores urbanos y pro-pietarios residenciales las propiedades “incautadas” por el sector fi-nanciero,

18. Promover programas especiales de empleo para mujeres cabeza de familia y para jóvenes de hogares pobres,

19. Adoptar a través del SENA Y LAS CAJAS DE COMPENSACION FAMILIAR programas de capacitación y readaptación laboral para desempleados de los sectores público o privado y trabajadores de la economía informal,

20. Establecer zonas productoras de paz en las regiones más afec-tadas por la violencia, mediante dotación de infraestructura física y social, acceso a la tierra, crédito para la inversión productiva, capaci-tación, asistencia técnica y mercadeo,

21. Fomentar y estimular la construcción de vivienda de interés social a través de asociaciones de viviendistas, el Fondo Nacional de Ahorro y las Cajas de Compensación Familiar,

22. Desarrollar programas agrarios con asesoría, créditos de fomen-to, asistencia técnica, comercialización, desarrollo tecnológico, subsi-dios para la producción, centros de acopio, construcción de vías de penetración y precios de sustentación,

23. Desarrollar el sector turismo, con enfoque de turismo social, inte-grado a los componentes ambientales, culturales y de desarrollo local,


24. Entregar a los campesinos, indígenas y afrodescendientes los predios incautados al narcotráfico con acceso a créditos de fomento, asistencia técnica y facilidades para el mercadeo de los productos,

25. Estimular el desarrollo de programas de ampliación, rehabilitación y construcción de sistemas de agua potable y saneamiento básico,

26. Repatriar y reinvertir capitales en las empresas actuales o en nue-vos proyectos empresariales, para ampliar la base productiva,

27. Desarrollar la más amplia campaña para privilegiar la compra de productos nacionales, bajo el lema COLOMBIANO CONSUME LO NUESTRO Y DEFIENDE EL EMPLEO

28. Creación del Fondo Nacional para la Generación de Empleo, con un manejo tripartito, entre trabajadores, empresarios y gobierno, fi-nanciado así:

a. La totalidad de los recaudos del cuatro por mil

b. El 1% de los recursos del presupuesto nacional

c. El 10% de los recaudos de la sobretasa a la gasolina

d. El 10% de los recaudos del IVA

e. El 5% de quienes devenguen más de 20 salarios mínimos legales vigentes

f. El 2% de quienes devenguen entre 10 y 19 salarios mínimos lega-les vigentes

g. El 0.5% de salarios entre 5 y 9 salarios mínimos legales vigentes

La CGT, lejos de convertirse en un muro de lamentaciones, aporta estas ideas para la generación de empleo y se permite presentar un MODELO AL-TERNATIVO DE DESARROLLO, el cual plantea que sí es posible conducir al país por un rumbo distinto, teniendo como norte una Colombia donde florez-ca la paz, como fruto de la justicia.

213

1 Docente – Investigador. Director del Centro Transdisciplinario para la Alternatividad al Desarro-llo. Universidad de la Salle – Bogotá – Colombia Candidato a Doctor Universidad Complutense de Madrid. Economista. Especialista en Finanzas, Formulación y Evaluación de Proyectos, Ma-gíster en Desarrollo. DEA en Economía Internacional y Desarrollo. Integrante del Grupo interdis-ciplinario de investigación en Desarrollo, Estructuras Económicas, Políticas Públicas y Gestión y del Grupo de Investigación sobre Globalización y Desarrollo Económico Mundial, Universidad Complutense de Madrid. Correo electrónico: [email protected]

Jaime Alberto Rendón Acevedo 1

Introducción

Ya es un hecho, el fracaso de las metas del milenio se hizo manifiesto desde la primera evaluación en el año 2005, en momentos incluso donde el ciclo eco-nómico se encontraba en un punto alto y las ganancias de lo que parecía ser una panacea global del crecimiento económico no lograban distribuirse; sin embargo, este boom de la economía mundial sirvió para disminuir levemente algunos in-dicadores generales, entre ellos obviamente el de pobreza. Ahora que la crisis ha llegado, que se están replanteando los preceptos básicos de operación del modelo de desarrollo en boga, habrá que esperar que se profundice lo que en realidad se ha dado desde el final de la Segunda Guerra Mundial: La cooperación entre los países llamados desarrollados. Se aplazará nuevamente la ilusión de la solidaridad mundial como alternativa al escaso crecimiento y desarrollo de buena parte de los países del mundo, entre ellos Colombia.

Renta básica para Colombiauna opción ante la desigualdad


Mirado de esta manera, el replanteamiento del modelo llevará a todos los países a rescatar, en unos más que en otros, el tema de las políticas públicas como baluarte, como decisiones con propósitos definidos sobre sectores y gru-pos poblacionales específicos, esto es, se abandona ante la crisis del modelo la idea fantástica de las políticas públicas neutrales, que beneficien por igual a todos y todas o lo que es lo mismo, que no privilegien a nadie en la búsqueda además de la intervención mínima, que no ha sido otra cosa que la negación rotunda a las políticas públicas o de la injerencia del Estado para salvaguar-dar los intereses del desarrollo. Este es en últimas el legado del Consenso de Washington2.

Siendo así, este documento enmarca para el debate académico y político una propuesta de ingreso ciudadano o renta básica para el país, visto no sólo como alternativa para disminuir la pobreza y la desigualdad en el País, sino, que tal vez es lo más importante, puede significar el comienzo de un proceso que, desde la perspectiva de los derechos, consagre la libertad económica, el acceso a una renta básica como un derecho ciudadano, donde todos y todas podamos ser libres políticamente, tras obtener la necesaria independencia económica.

Esta propuesta comienza entonces por rescatar el concepto de renta básica o ingreso ciudadano, mostrando además algunas experiencias internaciona-les. En la segunda parte se realizará una contextualización de la pobreza y la desigualdad para Colombia. El tercer apartado presentará los lineamientos generales de una política de renta básica para Colombia y ya para la última se presentarán algunos ejercicios de viabilidad financiera de la propuesta.

1. Referentes conceptuales y de política

Plantear el tema de renta básica o del ingreso ciudadano implica desarrollar un tema de filosofía política, de vida, de alternatividad a las ya difíciles condi-ciones de existencia por la que pasan millones y millones de personas que en el mundo su autonomía depende de sus precarias condiciones económicas, aquellas que escasamente les permiten educarse o simplemente subsistir.

2 Sin embargo, y aunque suene a exceso de positivismo, el modelo cada día pierde más adeptos, incluso entre sus defensores de oficio, aunque a pesar de que hoy se pide intervención a gritos y se le resta importancia al déficit fiscal, y más aun, se considera que puede ser la salvación, existe la duda de que al final de la crisis el retorno al mercado sea un camino expedito. En realidad la experiencia colombiana de 1998-2000 arrojó este resultado, la intervención estatal sirvió para socializar la crisis, pero la estructura y el paradigma macroeconómico no se modificaron.

215

No son pocos los autores que desde Philippe Van Parijs han realizado esfuer-zos no sólo académicos sino políticos para posicionar un tema que de acuerdo con Raventós (2002, 403) debe pasar por la discusión, primero si es justa su implementación y segundo cómo hacerlo fiscalmente viable. Así en Iberoaméri-ca, para circunscribir el tema, los aportes de José Iglesias y Daniel Raventós en el Reino de España, pero especialmente de este último en el país de Cataluña, Eduardo Matarazzo Suplicy, en Brasil, Rubén Lo Vuolo en Argentina y Pablo Yanes en México han trazado unos caminos que al recorrerlos se encuentran po-sibilidades en la lucha contra los males indignos de la pobreza y la desigualdad.

Siguiendo entonces las discusiones que estos autores han presentado, y que en Colombia cada vez más cobran relevancia, con trabajos de carácter local, como es el caso de Medellín o de Bogotá3, se debe partir del concepto más general de renta básica, esto es la universalización del derecho, es decir, en palabras de Iglesias (2003, 37):

“La renta básica (…) consiste en el derecho que tiene cada ciudadano/a a percibir una cantidad periódica para cubrir sus necesidades materia-les, sin ninguna contrapartida a cambio. Es decir, únicamente por el mero hecho de nacer, por la singular razón de existir, la sociedad está obligada a proporcionar a cada ser humano los medios materiales que necesita para sobrevivir con dignidad. Más concretamente, este dere-cho se ha de materializar concediéndolo:”

1. A cada persona individualmente, y no a las familias.

2. Independientemente de cualquier otro ingreso que perciba por otros recursos.

3. Y sin necesidad de:a. Tener un empleo asalariado.b. Haber tenido un empleo anteriormentec. Ni tampoco estar obligado a aceptar un empleo si le fuese ofrecido

En otras palabras, la Renta Básica es el ingreso monetario que toda persona tiene derecho, independiente de su condición económica, física, mental, racial o sexual, para no depender económicamente de nadie, donde es la sociedad la

3 Trabajos impulsados básicamente por la Escuela Nacional Sindical, Instituto Popular de Capa-citación, Corporación Región y la Corporación Viva la Ciudadanía.


que está garantizando su existencia material. Condición necesaria para su au-tonomía, para su libertad, para su real ejercicio como ciudadano o ciudadana.

En definitiva, se tiene un instrumento de justicia social, de libertad y auto-nomía al restar en este mundo, donde financieramente todo ha sido posible, la dependencia económica, renta que se utiliza libremente, sólo por el hecho de representar ciudadanía. Este, por decir lo menos, es un debate que pue-de trascenderse con cierta facilidad ya que nadie, medianamente sensato, se atrevería a plantear que esto es un despropósito para la condición humana. No obstante uno de los interrogantes, más no es una objeción, a este instrumento de independencia y autonomía es precisamente que éste se convierte en un aliciente a la pereza, que la gente preferirá no trabajar en espera de los recur-sos de la Renta Básica. Pues la respuesta es sencilla: nada más alejado de la realidad de lo que ha sucedido en Alaska, donde la Renta Básica ha servido para aumentar la capacidad de consumo y ahorro de las familias, su calidad de vida. Se pueden además exponer algunos puntos al respecto:

1. La Renta Básica cumple un propósito fundamental de redistribu-ción de la riqueza. Contribuye al bienestar de las personas y conse-cuentemente al de las familias. Si alguien toma la decisión de tener por ingreso solo estos aporte públicos, pues se trata de una opción indi-vidual, socialmente, ya se ha demostrado, las familias y las personas mantienen y se movilizan en sus trabajos en procura siempre de elevar sus condiciones de vida, su progreso.

2. En el mundo del trabajo este instrumento, por el contrario a lo ima-ginado, optimizará y servirá como un componente de competitividad, es decir, la Renta Básica representa, en últimas, un incremento de los ingresos personales y familiares, es decir un incentivo a la productividad marginal por trabajador. Permitirá la optimización en los puestos de tra-bajo y la concentración en un solo oficio al desincentivar la práctica de un segundo empleo en búsqueda de mayores ingresos familiares.

3. La renta Básica se convertiría en un aliciente a la formación de em-prendimientos, al autoempleo (Raventós, 2002, 402) ya que facilitaría la no dependencia de una relación salarial para el sostenimiento individual o de las familias.

4. Este ingreso adicional se convertiría, así mismo, en un apoyo a la demanda agregada de las economías, esto serviría de promoción a sec-tores industriales, de servicios, al turismo e incluso a elevar la capacidad de endeudamiento de las familias.

217

Sin embargo, las urgencias de la pobreza y la desigualdad, así como la dis-cusión misma de la viabilidad financiera de la propuesta obligan, a replantear la incondicionalidad del ingreso ciudadano, su universalidad, para convertirlo en un posibilidad para quienes tienen menores condiciones de acceder a los míni-mos vitales, o si se prefiere como alternativa de lucha contra la desigualdad del ingreso, característica imperante de la sociedad colombiana.

Planteado así el tema del ingreso ciudadano puede ser mirado como un sub-sidio a los pobres, pero nada más alejado de la realidad. Las condiciones de pobreza y el escaso acceso a servicios públicos y básicos, como es el caso de la educación para los estratos más pobres de la sociedad, así como el escaso grado de nutrición de los niños y las niñas en los campos pero también en las grandes ciudades, debe hacer replantear el tema, asumiéndolo ahora como el derecho inviolable que los pobres de los países subdesarrollados tienen a adquirir una educación de calidad, con unas condiciones de salud y nutrición que les permitan mantenerse en ella y trascender sus condiciones de atraso.

Se trata entonces de entender la renta básica o el ingreso ciudadano a partir de lugares diferentes a los planteamientos radicales, que desde la justicia son perfectamente defendibles, pero que deben viabilizarse financieramente, en términos del fisco, de los recursos públicos, para implementarlo, para ganar con ello la pedagogía ciudadana suficiente, para que el concepto sea asumido desde sus reales dimensiones de radicalización de las democracias, un ganar en el tiempo.

En esta medida otras figuras, llamémoslas intermedias entre la Renta Bá-sica y los subsidios, se han ido trazando en el mundo desarrollado e incluso en los países subdesarrollados. El caso de Alaska4 se convierte en el punto de llegada, en el hito, en aquel ideal al cual se debe ir ascendiendo, es la nece-saria construcción de la no dependencia económica o mejor, del acceso libre al ingreso ciudadano, a los dividendos sobre la riqueza del país. Sin embargo, a pesar de que esto es la demostración de que este es un instrumento posible aun en el reino absoluto del capitalismo, lo que descartaría de la discusión cualquier intento de ideologizar por fuera de la justicia el debate, también se han ido intentando otros instrumentos que hacen posible seguir pensando en

4 Alaska a partir de sus recursos naturales, el petróleo, desde 1977 entrega anualmente a sus ciudadanos y ciudadanas, sin distingo alguno, una partida equivalente en dinero producto de esos recursos, partidas que se estiman en un 6% del Producto Interno Bruto y han pasado a ser de 300 dólares en 1980; 1963 dólares en el 2000; 846 en el 2005 y cerca de 1500 dólares anuales por persona en el 2008.


construcciones hacia un ingreso de ciudadanía. Entre estas figuras estarían el impuesto negativo, los bonos del tesoro a los recién nacidos, el aporte en dinero a quienes acaban de nacer, los gastos asumidos en educación para los niños y niñas o el dinero a las familias de acuerdo con su número de hijos, su-peditas estas últimas entregas a unas condiciones de escolaridad y asistencia a ciertos programas cívicos y de sanidad.

En Latinoamérica se tienen dos experiencias relevantes y tres casos propues-tos. De estos últimos se trata de propuestas aun en debate social, una renta básica destinada a los niños y las niñas, propuesta que viene trabajándose para Buenos Aires, la atención a la educación para menores de 17 años en Bogotá (una canasta de bienes que incluye educación, salud, nutrición, transportes y útiles escolares) (Rendón y Martínez, 2008) o la atención a la infancia en un paquete similar de protección social, en el caso de Medellín (Gutiérrez, 2007).

En los casos puntuales, la experiencia de México (Yanes, 2008) con los adultos mayores de 65 años está convirtiendo la renta ciudadana en una alter-nativa importante para la superación de las desigualdades. Desde finales de 2006 alrededor de 410.000 personas reciben mensualmente unos 65 dólares mensuales correspondientes a la mitad de un salario mensual mínimo vigente. Hoy5 las evaluaciones realizadas muestran no sólo una satisfacción absolu-ta por parte de los adultos mayores en tanto al recibir un ingreso adquieren una importancia, una dimensión de vida diferente al convertirse en sujetos que pueden aportar a las familias, han dejado de ser una carga económica y han pasado a tener recursos para compartir. También ha sido una experiencia de pedagogía ciudadana, la ciudadanía ha adquirido conciencia de la importancia de este instrumento para el mejoramiento de la calidad de vida de la población y se ha comenzado a plantear la necesidad de expandirlo a otros sectores de la sociedad del Distrito Federal.

El caso de Brasil ha sido paradigmático en el contexto iberoamericano, no sólo por las estrategias implementadas sino porque se trata de una de las so-ciedades más desiguales del Continente, con una disponibilidad fiscal no muy distinta al resto de países.

Brasil ha trasegado por diversos programas de atención a la pobreza, a la lu-cha contra el hambre y las desigualdades, que fueron tomando matices diferen-tes de acuerdo con el Estado en el cual se implementaban. Estos programas

5 De acuerdo con la presentación de Pablo Yanes en el Encuentro Iberoamericano de Ingreso Ciudadano, Buenos Aires, noviembre 6 y 7 de 2008.

219

que llevaban propósitos disimiles, en tanto atacaban el hambre o la inasistencia escolar, el acceso al gas o erradicación del trabajo infantil, por ejemplo, fueron unificados por el Presidente Lula da Silva en el año 2003 instituyendo el pro-grama “Bolsa de familia”, por el cual las familias que tiene ingresos per cápita de hasta $120 reales ($57.4 dólares) reciben rentas adicionales, asignadas de la siguiente manera: Si el ingreso es de hasta $ 60 reales per cápita tienen de-recho a recibir $58 reales más $ 18, 36 o 54 reales mensuales6 dependiendo si tienen uno, dos, tres o más hijos con edades no superiores a los 16 años (Suplicy, 2008, 113); ahora, si el ingreso familiar está entre $60 y $120 reales, la familia solo recibe los aportes por el número de hijos. Este programa obliga a las familias a contrapartidas representadas en la asistencia de los niños y niñas entre 7 y 16 años a la escuela y la obligación del cuadro de vacunas (recomendado por el Ministerio de Salud) entre los (las) menores de 7 años7. El 8 de enero del año 2004 mediante la Ley No. 10.835 se instituyó en Brasil la Renta Básica Ciudadana, medida que se instaurará paulatinamente de acuer-do con las decisiones del ejecutivo, irá creciendo de la mano de los programas ya existentes. Este ha sido un buen camino, una experiencia a seguir.

Se pasa entonces de los modelos que se pueden considerar absolutos, en términos de la pureza del concepto, pero la realidad va marcando otras circuns-tancias que posibilitan ir construyendo las condiciones para lograr el derecho de la ciudadanía a ser autónomos económicamente, es decir, la implemen-tación de una propuesta de acceso a recursos económicos o expresados en bienes fundamentales a partir de una concepción de derecho y no como un subsidio de carácter coyuntural y de manejo discrecional por parte de las auto-ridades estatales, permitirá la consecución de objetivos intermedios y finales, este último, la autonomía económica, pero aquellos, los objetivos intermedios deberán contribuir, recalcando que es un derecho, a eliminar la miseria, la po-breza y a disminuir las aberrantes condiciones de inequidad imperantes en nuestra sociedad.

2. El estado de la pobreza y la desigualdad

Frente a la pobreza en Colombia se ha atravesado por dos tipos de coyuntu-ras en la presente década. La primera tiene que ver con situaciones metodoló-

6 Una constante en los programas propuestos y en ejecución de renta asignada a menores de edad, es la entrega de estos recursos a la madre, no al padre, como condición para garantizar su efectividad.7 En Venezuela también se creó un programa similar al de Brasil en el año 1989 que ha trascen-dido de la educación y se ha constituido en un programa que incluye una cesta para las familias.


gicas en su medición, que como es ampliamente conocido, ha enfrentado a la academia, los organismos se seguimiento y control con las entidades estatales, discusiones que han tenido que ver con las formas de medición y obviamente con los resultados obtenidos. Sin embargo, y a pesar de considerar de una im-portancia máxima este tipo de situaciones, ya que dirimirlas satisfactoriamente conducirá a unas políticas públicas más acertadas, no es menester de esta propuesta generar debates en torno a esto. Ya la academia, la procuraduría y en general la sociedad, así como se ha hecho con el tema del desplazamiento, deberá asumir en detalle este debate, que tendrá en el mes de junio las actua-lizaciones de los datos, que desde el año 2006 no se realizan.

De otro lado, después de la profunda crisis que la economía colombiana soportó hacia finales de la década de 1990, véase gráfico 1, donde no sólo las empresas se vieron comprometidas, es decir, llegaron a procesos de quiebra, liquidaciones que fueron soportadas con políticas públicas de renegociación de pasivos, así mismo el sistema financiero, igualmente en crisis, recibió el auxilio estatal, o mejor la socialización de sus pérdidas, a través de impuesto a las transacciones, crisis que también llegó a las familias a través del crédito de consumo y los créditos de vivienda, que al caerse el valor de los activos, llevaron a la quiebra a innumerables familias, estas que recibieron ayuda es-tatal solo a través del fallo de la Corte que debió “tumbar” el sistema de fi-

221

nanciamiento de vivienda, soportaron , en últimas el peso de la crisis, de dos maneras: 1) La pérdida de sus ahorros, del valor de sus patrimonios y 2) con el trabajo, que es definitiva la forma de cómo el sistema realiza los ajustes a sus problemas de ciclos económicos dejando a los individuos y a las familias en condiciones de vulnerabilidad.

Así, mientras el ciclo económico presentó una recuperación significativa, con crecimientos importantes en los últimos años, que es explicado por la forta-leza del sistema financiero y el precio de las materias primas, fundamentalmen-te; el crecimiento de la renta per cápita ha tenido un comportamiento de menor velocidad, es decir, de acuerdo con lo observado, se tiene que en períodos de crisis la renta per cápita decrece a mayor velocidad pero en período de auge económico la velocidad del crecimiento de la economía es mayor.

Pero de cualquier manera la renta per cápita presenta el problema de la homogeneidad de los datos, es decir, este indicador al no dar cuenta de la des-igualdad, siendo así se hace necesario complementar el análisis con indicado-res del mercado laboral, véase gráfico 2 y posteriormente relacionarlos con la situación de pobreza y concentración del ingreso, gráficos 4 y 5. En efecto, des-de la implementación de las reformas laborales el tema del empleo ha sido uno de los puntos neurálgicos para lograr, o mejor, para generarles a las empresas unas condiciones de competitividad mejores, vía el deterioro de los ingresos y de las condiciones laborales de los trabajadores.

Las distintas reformas laborales han conducido no sólo a flexibilizar las con-diciones jurídicas de los contratos de trabajo, posibilitando la figura del empleo temporal o peor aun, las cooperativas de trabajo asociado, como organismos facultados para contratar con las empresas y realizar por outsourcing activida-des de servicios pero también de producción y comercialización, sino a abaratar el costo del trabajo generándole a los trabajadores y trabajadoras un deterioro de sus ingreso, en últimas, se deteriora el mundo del trabajo, a través de unas condiciones laborales precarias pero también se abarata su costo, dejando, como se dijo, al trabajo como responsable del ajuste de la crisis, e incluso de las mejoras en competitividad.

La población ocupada en Colombia se ha mantenido entonces, después de los ajustes realizados al final del decenio pasado, con una participación prome-dio del 52.73% (promedio de los últimos 99 meses), para cerrar el período, en marzo de 2009, con el 53.39% de población ocupada respecto al total de la po-blación en edad de trabajar. Es de recordar que en 1999, año más crítico de la crisis, la tasa de ocupación fue del 49.77%. Sin embargo, a comienzos del pe-ríodo de evidenciado, en enero de 2001, la tasa de ocupación fue del 53,52%,


es decir, en el mismo nivel de hoy y en los periodos de mayor crecimiento sólo llegó hasta el 55.8% como dato máximo en octubre de 2003.

223

Si la población ocupada se ha mantenido a pesar de los años de crecimiento económico, la tasa de desempleo no ha experimentado cambios sustanciales. Como se ve en el gráfico 2, en este lapso de tiempo se han tenido tasas de desempleo entre el 17.85% en enero del 2002 y el 9.89% en diciembre de 2007, año de mayor crecimiento de este período. En marzo de 2009, con una economía ya en signos de recesión, el desempleo se ubica en el 11.98%.

Así mismo, resulta interesante observar dentro de la estructura del mercado laboral, y dada la creciente precariedad del trabajo, la situación del subempleo que se mantiene en tasas superiores al 36%. Así, en marzo del año en curso la tasa de subempleo llega al 39.6 y se subdivide en dos tipos: desempleo subjeti-vo (29.04%) y desempleo objetivo (10.56%)8, donde el subempleo por ingresos tiene una mayor significación, seguido por el subempleo de competencias y la insuficiencia de horas trabajadas.

La volatilidad del subempleo manifiesta igualmente las condiciones de pre-cariedad del mercado de trabajo, se encuentra un trabajo pero este es precario, la gente espera trabajar más horas, hacerlo en lo que está preparado y poder ganar más dinero para solventar sus gastos periódicos. Se mantiene así una alta insatisfacción laboral que necesariamente redunda en la productividad y competitividad del país, en un mercado laboral donde los cuenta propia son cada vez una porción mayor de los ocupados, esto es donde la informalidad caracteriza esta sociedad, con las consecuencias que ello tiene para el acceso a la protección social, que está ligada al contrato de trabajo, y con ello a la ca-lidad de vida de las familias.

A todo esto hay que agregarle algunos datos que hacen impactar las condi-ciones de vida de la población:

• En la medida que se han adelantado programas contra el trabajo infantil, así como proyectos de retención escolar, este ha venido decre-ciendo en los últimos años pasando de 10.8% en el año 2003, al 6.9% en el año 2007. El número de personas inactivas con carácter de estu-diantes ha venido creciendo en los últimos años.

8 El subempleo subjetivo se refiere al simple deseo manifestado por el trabajador de mejorar sus ingresos, el número de horas trabajadas o tener una labor más propia de sus personales com-petencias. El subempleo objetivo comprende a quienes tienen el deseo, pero además han hecho una gestión para materializar su aspiración y están en disposición de efectuar el cambio. La tasa de subempleo es igual a: subempleo / Población económicamente activa. http://www.dane.gov.co/files/investigaciones/fichas/empleo/ficha_ech.pdf


• El desempleo para las mujeres ha sido y es más alto que para los hombres. En general todas las variables del mercado laboral están afec-tadas por problemas de género, estás no sólo son más, desde el punto de vista de la población, sino que soportan un mayor desempleo y reci-ben una menor remuneración, que puede ser entre el 70% y el 75% de las remuneraciones a los hombres en los mismos oficios.

• De acuerdo con el informe de marzo de 2009 del DANE En el tri-mestre móvil Enero - Marzo de 2009, para el total nacional, la jefatura de los hogares estuvo representada por 70,1% de hombres y 29,9% de mujeres. La tasa global de participación de los jefes y jefas de hogar fue 80,2%, la tasa de ocupación 74,9% y la tasa de desempleo 6,6%. Por sexo, la tasa de desempleo registrada por los jefes y jefas de hogar fue de 5,4% y 10,6% respectivamente.

• Entre enero de 2001 y marzo de 2009 las entidades del gobierno pasaron de emplear el 7.3% de la población ocupada al 4.6%, significan-do esto la destrucción de 332.000 puestos de trabajo.

• En este período los trabajadores cuenta propia aumentaron en 1.022.000. El sector privado creó 1.148.000 puestos de trabajo.

Así, mientas la economía ha crecido de manera significativa, las variable laborales han mantenido condiciones de precariedad, dejando entrever dificul-tades en la distribución del ingreso. En efecto, reconociendo los datos oficiales como valederos, la velocidad de la reducción de la pobreza ante aumentos importante del PIB en el país no ha sido suficiente para presentar reduccio-nes drásticas de la pobreza y la indigencia. Como se aprecia en el gráfico 3 la pobreza llegó en el año fuerte de la crisis (1999) al 57.3%, de allí comenzó a disminuir, acorde con el crecimiento de la economía, para llegar en el año 2006 al 45.1%, lejos obviamente de llegar al cumplimiento de reducción a la mitad, respecto a los datos del año 2000, para el año 2015 de acuerdo con los Obje-tivos del Milenio. La indigencia también ha recuperado posiciones y de forma más rápida, ha logrado descender del 25.4% en 1999 al 12% en el año 2006, meta igualmente difícil de lograr, ya que se espera que las personas en esta condición lleguen a 0 para el año 2015.

Y se plantean como metas difíciles de lograr en cuanto, aun a pesar de que el dato del año 2007 puede ser positivo en la reducción de pobreza e indigencia, para el 2008 la pérdida de crecimiento del PIB fue importante y las expectativas para estos años próximos es a enfrentar período de ajuste por culpa de la crisis mundial y las repercusiones que necesariamente traerá sobre el mercado interno.

225

Con todo esto, o mejor a pesar del crecimiento y de los resultados positivos en la reducción de la pobreza y la indigencia, los índices de concentración de la riqueza se mantienen y las reducciones alcanzan a ser mínimas en un periodo de gran auge de la economía, que probablemente no se verá de nuevo hasta la década próxima. La concentración del ingreso, medida a través de índice de Gini, véase grafico 4. Así, el 0,54 que es un nivel bastante alto, ya que de acuerdo con la CEPAL, es la tercera sociedad más desigual en el Continente.

De todas formas, en el país, el grado de concentración de la riqueza se man-tiene en unos niveles bastante altos, así se tiene que el 20% más pobre de la población dispone de sólo el 2.5% del ingreso nacional, mientras que el 20% más rico concentra el 61%, también se ha calculado que 2.313 propietarios son dueños del 53% de la tierra rural y unos 300 accionistas son dueños del 74% de las acciones que se transan en la Bolsa (Cabrera, 2007).

El punto más crítico de la crisis presentó una desigualdad del 0.60 y en estos años de auge solo disminuyó al 0.54 que se convierte como en un límite inferior, ya que en el auge económico de principios de los años de 1990, por el contrario, significó una mayor concentración del ingreso, contradiciendo así to-das las promesas del modelo de las reformas estructurales que se soportan en el crecimiento económico como base fundamental para lograr una mejor distri-


bución de la riqueza. Acá por el contrario, se ha tenido una gran concentración del ingreso, situación que se mantiene aun a pesar del crecimiento, e incluso en tiempos de crisis, las variaciones no alcanzan a ser significativas.

Esta inflexibilidad de la pobreza y de la equidad ante el crecimiento eco-nómico muestra como en Colombia la evidencia empírica ha mostrado que lo uno no ha conducido a lo otro, es decir, “el crecimiento solo no basta: reduce la pobreza y la indigencia lentamente y de manera insuficiente.” (López y Núñez, 2007, 188). Esto muestra como el Estado no puede, no debe supeditar sus funciones básicas al mercado, que con sus fallos, no posibilita una adecuada distribución de la riqueza y, por el contrario, genera niveles más profundos de concentración, donde el mercado necesariamente termina dominado por las grandes empresas, desacierto cuando el gran espectro empresarial del país son las micro, pequeñas y medianas empresas y la consecuente monopoliza-ción u oligopolización de las actividades productivas y de comercialización.

En estos últimos años, para los cuales se cuenta con información estadísti-ca, de alta actividad económica, de logros en la productividad total de los facto-res, se tiene, así mismo, una permanencia en el Índice de Desarrollo Humano (IDH), véase gráfico 5, una situación que mantiene a Colombia como un país de Desarrollo Humano medio, ocupando el puesto 75 entre 177 países, supera-do en el Continente por Venezuela, Brasil, Panamá, Trinidad y Tobago, México, Cuba, Costa Rica, Uruguay, Chile y Argentina.

227

Como se ha dicho, es mediante la educación que el país ha logrado en estos últimos años trascender sus condiciones de desarrollo. En efecto, el índice de logro educativo fue el que mejores resultados mostró en el periodo analizado, pasando de 0.840 en al año 2001 al 0.875 en el 2006, una leve mejoría pero que sirvió para apalancar el IDH del país.

Sin embargo, el promedio de años de educación en personas mayores de 15 años se ubicó en 7.9 años (DNP, 2007, 47), cuando los mandatos constitucio-nales exigen que es un derecho ciudadano y una obligación del Estado proveer educación hasta el noveno grado, adicional al año de preescolar (artículo 69). Esto es importante porque si hay un instrumento que contribuye a la inequidad es la educación, es mas (Perry, et al, 2006, 168) se plantea que la educación se reproduce a través de generaciones, aspecto que ataca directamente a los pobres, porque se constituye en un elemento esencial para no tener acceso a ingresos, especialmente cuando no se tiene primaria o secundaria completa.

De otro lado, son bastantes los programas de subsidios que en estas úl-timas dos administraciones, de un mismo presidente, Álvaro Uribe Vélez, se han generado como producto de la micro política que caracteriza a este man-datario, logrando articular programas sociales del orden nacional, a través de


Acción Social, con los requerimientos de las poblaciones en los municipios colombianos. Así, en los consejos comunitarios, a la población desplazada, el programa de Familias en Acción9 o con el Programa de Familias Guardabos-ques, se realizan entregas de dineros, microcréditos, pequeños aportes para el sostenimiento de las familias que con carácter coyuntural o por pertenecer a los sectores más pobre de la sociedad (nivel 1 del Sisben) reciben recursos. Estrategias propias de un régimen populista que con los subsidios garantiza la fidelidad de los votantes y la permanencia en el poder.

De acuerdo con los últimos datos del Sisben, en noviembre de 2008, existen en el país 18.103.261 personas en el nivel 1, En el nivel 2 se tienen 11.449.576, mientras que en el nivel 3 existen 4.439.472 en el territorio nacional para un total de 33.992.309 personas en los niveles más pobres del país, que sin em-bargo, no son consideradas como tales en las estadísticas antes descritas. De esta forma se tiene que el 79.1% de la población colombiana pertenece al Sisben 1, 2 y 3, que son sujetos de las políticas de subsidios, especialmente el nivel 1, que representa el 42.1% de la población colombiana y el nivel 2 que se estima en el 26.6% de la población.

Sin entrar a conjeturar sobre las condiciones de afiliación o las utiliza-ciones que sobre la misma hacen los distintos mandatarios de los niveles territoriales, o los problemas de registro que tiene el DNP, lo cierto es que las cifras del Sisben muestran una realidad distinta a la observada anteriormente con los datos de pobreza e indigencia, pero que dan muestra también de un problema creciente en la sociedad colombiana: La gente se ha mantenido afi-liada al Sisben o busca estar en el al no tener una fuente formal de trabajo, de hecho el 59% de la población económicamente activa está en la informalidad, esto quiere decir que no posee un contrato de trabajo y por ende no accede a la protección social, debiendo recurrir a los servicios del estado mediante el Sisben, nada más cercano a condiciones humanas indignas, producto de la flexibilización laboral o mejor de la deslaboralización de las actividades pro-ductivas de los colombianas y colombianas que cada vez ven más alejadas las posibilidades de acceder a condiciones de vida digna y posteriormente a gozar en la vejez de una pensión que les permita vivir decentemente los últi-mos años de sus vidas.

9 El programa Familias en Acción consiste en otorgar un apoyo monetario directo a la madre be-neficiaria, condicionado al cumplimiento de compromisos por parte de la familia. En educación, al garantizar la asistencia escolar de los menores y en salud, con la asistencia de los niños y niñas menores a las citas de control de crecimiento y desarrollo programadas. http://www.accionsocial.gov.co/contenido/contenido.aspx?catID=204&conID=157

229

Se ve entonces como la calidad de vida, que está consagrada en la Consti-tución a través de la obligatoriedad que el Estado tiene para con los ciudadanos en materia de salud, educación, nutrición, vivienda, sanidad, recreación, entre otras, se ve vulnerada al hacer depender buena parte de estos servicios (bie-nes públicos meritorios) de un contrato de trabajo, figura cada vez mas desdi-bujada de la realidad económica y social del país. Se accede entonces a parte de estos recursos, por quienes no tienen un trabajo formal, a través de políticas de subsidios, no de reconocimiento de derechos, que es en últimas la negación a garantizar las condiciones materiales para la existencia.

Visto así, la Renta Básica, como el reconocimiento de los derechos consa-grados en la Carta Constitucional, se convierte en una obligación del Estado Colombiano, no en una opción de política circunstancial, es el reconocimiento a un mandato social expresado en la Constitución como una forma de hacer rea-lidad el Estado Social de Derecho, la vida digna se convierte así en un derecho ciudadano y la Renta Básica se constituye en la forma de garantizarlo.

3. Bases para el establecimiento de una renta básica en Colombia

En el año 2007 se presentó una propuesta para Bogotá (Rendón y Martí-nez, 2008) que consistía en realizar una adecuación institucional en el Distrito que posibilitara la puesta en común, teniendo a la educación como base o pivote, de distintos programas que venían siendo exitosos, como los de educa-ción, alimentación, nutrición, transporte, todos ellos encaminados a garantizar las condiciones de permanencia escolar a los niños, niñas y jóvenes de bajos recursos. Esto haría “obligar” al Distrito a una coordinación institucional para garantizar estas condiciones de acceso a la educación a menores de 18 años, además se empaquetarían estos programas y se adjudicarían como derecho, comenzando por aquellas personas pertenecientes al nivel de Sisben 1, o sea las que están en unas condiciones de mayor vulnerabilidad, posibilitando de esta forma programas efectivos de lucha contra la pobreza y la desigualdad. El programa de Renta Básica desde la educación en Bogotá, debía ir progre-sando a otros niveles del Sisben, en la medida que la estructura tributaria de la Ciudad permitiera la financiación permanente de este derecho.

El panorama en Colombia para la implementación de una Renta Básica como derecho económico de ciudadanía, no sólo está marcado desde los ac-cesos obligatorios que designa la Constitución Nacional, en términos de bienes públicos, sino que en el país, al igual que en Venezuela, México o Brasil se han venido generando los espacios para que estos derechos se realicen en procura de garantizar las mejores condiciones de vida, pero desafortunadamente no se han realizado estos programas desde la lógica de derechos sino desde una


estrategia política de subsidios, que no obstante, significa un aprendizaje, una pedagogía frente a su uso y gestión.

Para la instauración de una propuesta progresiva de Renta Básica en Co-lombia, se deberán considerar los siguientes parámetros:

• Partir de los programas de atención social ya existentes de tal ma-nera que su financiación no sea un problema, es decir, así se lograría que se cuenta con partidas presupuestarias con destinación específica.

• Convertir a Acción Social en una entidad encargada de direccionar y coordinar los esfuerzos en materia de política social y atención a la pobla-ción vulnerable que realizan ministerios e institutos gubernamentales10.

• Revisar, para hacerlas coherentes con políticas definidas, las bases de datos del Sisben, ya que estas cifras en el Nivel 1 superan en prácti-camente el doble los datos de población bajo línea de pobreza. Es obvio que son parámetros diferentes, pero se está generando una incongruen-cia entre estos dos factores que puede conducir a la ineficiencia y la ineficacia de las políticas públicas.

Se hace obligatorio revisar la estructura tributaria del país, en varios sentidos:

• Los impuestos existentes distan lo suficiente de ser progresivos: Se cuenta con un conjunto de impuestos indirectos que deben ser asu-midos por las familias en proporción a sus ingresos pero que terminan afectando en mayor medida a las poblaciones de menores ingresos.

• Los subsidios cruzados a la demanda a través de las tasas de pago a los servicios públicos de los estratos socioeconómicos se constituyen en un mecanicismo de subsidio importante, pero si estos lograran ver-daderamente posibilitar un acceso a tales servicios, es decir no basta con subsidiar el consumo a los estratos 1, 2 y 3, es necesario garantizar

10 La Estrategia JUNTOS, coordinada por ACCIÓN SOCIAL, está conformada por 16 entidades del Estado. JUNTOS brinda acceso preferente a las familias beneficiarias a los servicios de los ministerios de la Protección Social, Agricultura y Desarrollo Rural, Educación Nacional, Interior y Justicia, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Defensa Nacional, Minas y Energía, Con-sejería Presidencial para la Equidad de la Mujer, ACCIÓN SOCIAL, el Departamento Nacional de Planeación, la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, el Servicio Nacional de Aprendizaje, Ban-cóldex, a través de la Banca de Oportunidades, y el ICETEX.

231

el acceso a los servicios públicos domiciliarios a las familias pobres, y esto elevaría no sólo sus condiciones de vida sino que posibilitaría un aumento del ingreso disponible, convirtiéndose así en un instrumento para salir de la pobreza y obviamente una lucha contra la desigualdad.

• Sería prudente exigirle a las grandes empresas del país, y a las Em-presas Transnacionales, aportes permanentes para la política social, en este caso podrán ser puntos porcentuales del impuesto de renta, que ya se ha disminuido lo suficiente a través de mecanismos como las zonas francas o los acuerdos de estabilidad jurídica.

• Necesariamente desde este último punto también se necesitaría precisar el papel que sigue cumpliendo el impuesto a las transacciones financieras, que el sistema financiero ya presiona por desmontar, y que podría ser una importante fuente de recurso en la lucha contra la pobre-za ya que cumplió una década sirviendo a propósitos contrarios, esto es al apoyo a la concentración.

• Se ha demostrado con creces que debe ser desde la educación y a través de las madres, sean cabezas de familia o no, que los programas deben de funcionar, así como “obligar” al cumplimiento de cuadros de vacunas y control nutricional de acuerdo con las definiciones desde las políticas públicas. Si se garantiza el acceso y permanencia en la educa-ción, adicional a los programas de sanidad y salubridad, la rapidez de salida de la pobreza será mayor y las desigualdades a través de mejores condiciones para el trabajo serán menores.

• La implementación de un paquete de atención social contra la po-breza y la desigualdad, visto desde la óptica de los derechos, de un ingreso de ciudadanía para la dignidad, debe tener su fundamento, su focalización en la población más vulnerable, es decir, en los desplaza-dos, en los que tienen condición de indigencia y en los considerados pobres. Por esto se requieren cifras confiables, bases de datos que no sólo posibiliten su ubicación sino que su afiliación no responda a patro-nes coyunturales, que tengan estos derechos pero que se mantengan en el tiempo soportados en unas obligaciones, ya expuestas, como una forma de llevar progresivamente el ingreso ciudadano a cada vez mayor número de personas.

Es decir, las personas se mantendrán en estos programas mientras tengan las condiciones objetivas para permanecer en ellos, por ejemplo, si es des-de la educación, en ciudadanos y ciudadanas menores a 18 años, partiendo


desde sus instancias de pobreza y permaneciendo aun en el momento en que su condición de ingresos ya no sea de pobre, sólo terminaría, en principio, al incumplir los requisitos de permanencia o al llegar al límite bien sea de edad o de cobertura escolar.

3.1. La estructura impositiva: buscar los recursos donde si los hay

El debate en la implementación de un derecho de ciudadanía a todos y to-das o por lo menos que le permita el acceso a la Escuela a los niños y niñas menores de 18 años pasa, como se insistió antes, por el debate sobre el finan-ciamiento de este derecho, que en realidad es una barrera de entrada de quie-nes se oponen per se al disfrute de otros, de los marginados, probablemente de un ingreso que les permita la generación de capacidades.

En esta discusión debe abordarse al menos dos temas neurálgicos. El pri-mero tiene que ver con la capacidad tributaria del país y segundo con el gasto fiscal en el área social.

Frente al primer punto se trata de un tema de gran sensibilidad en el país, sobre todo cuando la política conservadora del actual gobierno ha llevado a proteger los intereses tributarios de las grandes empresas, otorgándoles facili-dades de producción y auxilios fiscales considerables, como es el caso de las zonas francas, de los acuerdos de estabilidad jurídica o la misma reducción del impuesto de renta.

De otra parte, la estructura tributaria del país se soporta en un 34.6% en el recaudo del Impuesto al valor Agregado (IVA), aspecto que de acuerdo con la CEPAL, le da al país una vulnerabilidad bastante alta ante los cambios en el ciclo económico, con una exposición de 52 (la escala va de 0 a 100 y así va el grado de exposición a la vulnerabilidad) cuando el promedio de la región es de 49. (El Tiempo, junio 1 de 2009, 1-12). Además, al evaluar la profundización tributaria del país, es decir, el recaudo frente al PIB, se tiene un indicador bajo, del 15.8%, cuando otras economías de la Región alcanzan incluso el 36.2% como en el caso brasileño.

Visto de esta manera el país tiene un amplio margen para optimizar la cap-tación tributaria y lograr financiar no sólo su déficit sino posibilitar recursos para programas sociales e inversión productiva.

Desde la perspectiva del gasto Social y haciendo caso omiso de los cambios metodológicos que en los últimos seis años se ha hecho sobre lo que se debe o no incluir en esta categoría de gasto o inversión, es necesario reconocer que

233

la Constitución Política de 1991 no sólo contempla una amplia gama de bienes y servicios a los cuales debe tener derecho la ciudadanía sino que instauró una serie de instrumentos de protección económica, social, jurídica y judicial que hizo aumentar considerablemente el gasto público, llevando incluso a condicio-nes de característica estructural el déficit fiscal.

De esta forma el Gasto público social pasó del 5.5% del PIB en 1994 al 12.7% en el año 2009, cifra que se proyecta mantener para este año, tal y como se presenta en el gráfico 6. En general, el Gasto social del país responde a 60.2 billones de pesos cifra inferior en sólo 3.1 puntos porcentuales a los ingresos tributarios. Es de decir, además, que el gasto social corresponde al 69.6% del presupuesto público, excluidos los recursos de deuda.

La dinámica fiscal del país deja sin piso, por la evidencia de su estructura y ejecución, cualquier discusión frente a la disponibilidad de los recursos, es claro que se trata de decisiones políticas, de si se incentiva la inversión de activos (que se pueden descontar en el 40% del impuesto de renta), de si se asignan zonas francas, donde el impuesto de renta es del 15% o si se incen-tiva la inversión extranjera directa y a la gran empresa con disminuciones del impuesto de remesas o los acuerdos de estabilidad jurídica que pagarán por si solos las cuotas entregadas por las empresas a las que se les ha adjudicado la estabilidad en la próxima reforma tributaria, donde estás empresas gozarán


del privilegio de mantener inamovible su estructura tributaria. De hecho si se prolonga el impuesto al patrimonio estas empresas ya no lo pagarán, es decir están blindadas ante nuevas cargas impositivas por periodos hasta de 20 años.

Siendo así, las reformas tributarias deberían estar fundamentadas no en el consumo sino en el patrimonio y en las exenciones, así como en garantizar la no evasión y la no elusión. Esto podría hacer que se pasara de obtener ingresos del 15.8% del PIB a tener como meta en un período de cuatro años ganar 10 puntos porcentuales del PIB, sin presionar hacia el alza la base gravable del IVA.

Después de estos planteamientos tributarios las preguntas a resolver son de dos bemoles: 1) Qué se necesita financiar y 2) Cuáles son los instrumentos insti-tucionales para llevar a cabo un programa de renta de ciudadanía.

Un programa de atención a población menor de 18 años, incluidos los niños y niñas de primera infancia deberá contener un paquete básico necesario para garantizar la permanencia educativa, es decir, se trata de establecer el acceso a una canasta que incluya además de la matrícula escolar, gastos de útiles, nutrición, transporte y salud. Los costos de esta canasta de bienes y servicios se describen en el cuadro 1.

componentes costos peR cApitA 2009educAciónCosto directo servicios educativosCosto uniformesCosto útiles y libros

sAlud y nutRiciónAccesos a servicios de saludAcccsesos a comedores

tRAnspoRte

totAl costo Acceso Al ingReso básicototAl mensuAl

2.022.2221.634.838269.664117.720

555.029159.671414.218

594.609

3.031.668252.639

Cuadro 1. Costos canasta básica de bienes y servicios

Los costos mensuales de la canasta básica promedio para cada ciudadano o ciudadana menor de 17 años, que le posibilite el acceso a la educación es

235

de $252.639, es decir, se trata de una renta anual de $3.031.668 sujeta a la asistencia por cada niño o niña a la escuela, colegio, jardín, en fin de acuerdo al nivel de escolaridad en el que se encuentre. Esta renta no se entregaría en dinero (excepto en aquellas regiones donde la oferta por ejemplo de transporte no es amplia y se deban entregar los aportes, dado a las madres).

Se puede estimar de acuerdo con las datos del censo poblacional de 2005 y los reportes del Sisben para el año 2008 que la población menor a 17 años se-ría de 13.596.924, distribuida así: primer nivel: 7.241.304, en el segundo nivel: 4.579.830 y 1.775.789 en el tercer nivel del Sisben. Con estos datos y las esti-maciones del cálculo de los costos de la canasta, a pesos de hoy, se tiene que los costos en los que se incurriría al aceptar esta propuesta no sobrepasarían, en el mayor de los casos, el 8% del PIB, sin embargo, parte de estos recursos ya estarían financiados y se requeriría de un esfuerzo adicional equivalente a 4.05% del PIB, tal y como se presenta en el cuadro 2.

Asignación al 100%Participación en el PIB

EducaciónCosto directo servicios educativosCosto uniformesCosto útiles y libros

Salud y nutriciónAccesos a servicios de saludAccesos a comedores

Transporte

Valores hoy financiadosValores por financiarPorcentaje del PIB a financiar

21.953.2324,26%

14.643.52511.838.3601.952.719

852.446

4.019.1341.156.2292.999.476

4.305.746

10.848.92211.104.309

2,16%

35.837.7576,96%

23.904.95919.325.6403.187.7341.391.584

6.561.0721.887.4974.896.522

7.028.955

17.71042418.127.333

3,52%

41.221.3608,00%

27.495.99822.228.7673.666.6011.600.630

7.546.6872.171.0405.632.085

8.084.855

20.370.91120.850.449

4,05%

Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3

Cuadro 2. Escenarios de aplicaciónpara el total de la población menor a 17 años en Sisben

Fuente. Elaboración y cálculos propios. Escenario 1: Cubrimiento de la población menor de 17 años del Sisben 1. Es-cenario 2: Cubrimiento de la población menor de 17 años del Sisben 1 y 2. Escenario 3: Cubrimiento de la población menor de 17 años del Sisben 1, 2 y 3

De todas formas, un gasto de estas proporciones, que no se encuentra res-paldado en el Presupuesto Nacional implicaría probablemente la no viabilidad


del proyecto. Ante esto, y asumiendo que se puede realizar un proceso de incremento paulatino de una mayor cantidad de ciudadanas y ciudadanos a los que se les adjudica este derecho, se podría partir de la población hoy esco-larizada, véase cuadro 3, en la que los esfuerzos fiscales adicionales a lo que está hoy financiado serían del 2.71% del PIB en el caso de asumir de entrada el derecho para los niveles 1, 2 y 3 del Sisben. No obstante, la entrega de los de-rechos de ciudadanía, entendidos como acá se ha propuesto para el nivel 1 del Sisben representaría el 2.86% del PIB, del cual faltaría por financiar el 1.44%11.

11 En esto habría que tener en la cuenta a grupos sociales distintos, es decir, a las necesidades de poblaciones específicas como es los casos de los niños, niñas y adolecentes en situación de discapacidad que exigen otro tipo de atención más compleja.

Asignación pob. escolarizada (67%)Participación en el PIB

EducaciónCosto directo servicios educativosCosto uniformesCosto útiles y libros

Salud y nutriciónAccesos a servicios de saludAccesos a comedores

Transporte

Valores hoy financiadosValores por financiarPorcentaje del PIB a financiar

14.708.6652,86%

9.811.1627.931.7011.308.322

571.139

2.692.820774.674

2.009.649

2.884.850

7.268.7787.439.887

1,44%

24.011.2974,66%

16.016.32212.948.1792.135.782

932.361

4.395.9191.264.6233.280.670

4.709.400

11.865.98412.145.313

2,36%

27.618.3115,36%

18.422.31914.893.2742.456.6231.072.422

5.056.2801.454.5973.773.497

5.416.853

13.648.51013.969.801

2,71%

Escenario 1 Escenario 2 Escenario 3

Cuadro 3. Escenarios de aplicación para la poblaciónescolarizada actual menor a 18 años en Sisben

Fuente. Elaboración y cálculos propios. Escenario 1: Cubrimiento de la población menor de 17 años del Sisben 1. Es-cenario 2: Cubrimiento de la población menor de 17 años del Sisben 1 y 2. Escenario 3: Cubrimiento de la población menor de 17 años del Sisben 1, 2 y 3

Todo lo anterior corrobora lo expresado anteriormente en términos de la no im-posibilidad financiera de una propuesta de renta básica que lleve a la población más vulnerable a acceder a los bienes necesarios para lograr unas capacidades

237

que los pase a otros estadios de desarrollo, es decir, la reducción de la pobreza y la desigualdad no exige grandes recursos y esfuerzos fiscales, se trata de opti-mizar la inadecuada estructura tributaria existente y permitir los ajustes institucio-nales para poder llevar a cabo este derecho, que por fuera de cualquier discusión política e ideológica, cumpliría con mandatos constitucionales.

Habrá entonces que repensar el papel de la Red Juntos, de su incidencia, las formas de trabajo y coordinación. Es decir, institucionalmente las instancias, a través de la Red Juntos, están creadas. Habrá que independizarla, “sacarla” de la Presidencia de la República y repontenciar sus dinámicas para hacerlas creíbles y liberarlas de los ciclos políticos. En esto bien valdría la pena generar una institución autónoma e independiente, al estilo del Banco de la República o de los organismos de control, que se encargue de esta coordinación, que tenga la autoridad para regularizar la renta básica de ciudadanía, que la defina como política de Estado y garantice los derechos paulatinamente a cada uno de los ciudadano y ciudadanas menores de 18 años, que les permita aliviar su situación de pobreza, que contribuya a la disminución de las desigualdades y que se encargue, en un diseño de futuro de posibilitar la renta de ciudadanía a más y más personas, que puedan gozar del derecho a obtener capacidades, a no depender económicamente de nadie, para que por fin puedan ejercer libre-mente su ciudadanía.

Bibliografía

Aguiar, Marcelo y Araújo Carlos Henrique. BOLSA-ESCOLA. Educación para enfrentar la pobreza. Brasil. UNESCO Edición publicada por la oficina de la UNESCO, 2002.

Cabrera Galvis, Mauricio, Desigualdad y pobreza. Bogotá, 2007. http://co-lombia.indymedia.org/news/2007/04/63196.php

Clark, Charles M.A. Promover la equidad económica en la economía del Siglo XXI: La solución de la Renta Básica. http://www.ingresociudadano.org/Publicaciones/Promover%20la%20equidad%20economica.pdf

Departamento Nacional de Planeación (DNP). Indicadores Sociales Depar-tamentales. Bogotá: DNP, 2008. http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/Portals/0/archivos/documentos/DDS/SISD/boletin37.pdf

Fernández, José Iglesias. Las rentas básicas. El modelo fuerte de implan-tación territorial. España: Fundación de Investigaciones Marxistas – El Viejo Topo, 2002.


Gutiérrez, José Fernando. Canasta básica de derechos para sacar de la pobreza a la población de 0 a 17 años en la ciudad de Medellín. Medellín, Cor-poración Región, octubre de 2006.

López Castaño Hugo y Núñez Méndez Jairo. Pobreza y desigualdad en Co-lombia. Diagnóstico y estrategias. Bogotá: Misión para el diseño de una estra-tegia para la reducción de la pobreza y la desigualdad (MERPD), 2007.

Perry, Guillermo; Arias, Omar; López, Humberto; Maloney, William y Servén, Luis. Reducción de la pobreza: Círculos virtuosos y círculos viciosos. Bogotá: Banco Mundial y Mayol Ediciones

http://siteresources.worldbank.org/INTLACINSPANISH/Resources/Reduc-cion_de_la_pobreza.pdf

Rendón Jaime y Martínez, Jaime. Renta ciudadana y pobreza en Bogotá. Propuesta para garantizar la superación de la pobreza a la población escola-rizada menor de 18 años. Revista Foro, No. 63, diciembre 2007 – enero 2008. P. 84-95. ISSN: 0121-25559. También disponible en: http://www.ingresociuda-dano.org/11-Jaime%20Rendon%20Acevedo%20-%20Jaime%20Martinez%20Reina.pdf

Suplicy, Eduardo Matarazzo. De la Renta Mínima a la Renta Básica en Bra-sil. La reciente evolución de un instrumento de combate a la pobreza y a la desigualdad. Agália, núm. 71/72, 2002. http://www.nodo50.org/redrentabasica/descargas/RBbrasil.Suplicy.pdf

Suplicy, Eduardo Matarazzo. Renta Básica de ciudadanía: La respuesta dada por el viento. Brasilia, senado Federal, 2008.

Van der Veen, Robert; Loek Groot; Rubén Lo Vuolo. La renta básica en la agenda: Objetivos y posibilidades del ingreso ciudadano. Colección Políticas Públicas. Ciepp / Miño y Dávila / Red Renta Básica, 2002.

Vanderborght, Yannick y Philippe, Van Parijs. La Renta Básica, Barcelona, Ed. Paidós, 2006.

Yanes, Pablo. La pensión ciudadana universal en la ciudad de México: opor-tunidad para abrir el debate en torno a la renta básica”. 2008. http://www.ingre-sociudadano.org/13-Pablo%20Yanes.pdf

239

* Consultora independiente.

Elementos mínimos de unmodelo rural incluyente y deuna política de restitución de los bienes usurpados a las víctimas

Yamile Salinas Abdala *

Introducción

Diferentes organizaciones sociales, no gubernamentales, indígenas, afroco-lombianas, de mujeres, campesinas, iglesias, centros académicos, organiza-ciones, plataformas, sindicatos, cooperativas, entre otras, decidieron convocar a una Cumbre Social y Política con el propósito de debatir propuestas e inicia-tivas sociales, económicas, ambientales y políticas que permitan construir y posicionar una Agenda País incluyente, pluralista, democrática y respetuosa de los derechos humanos de todos los habitantes de Colombia.

Uno de los retos que se han propuesto las citadas organizaciones se refie-re a formular una propuesta sobre los mínimos que debe contener la reforma agraria que el país necesita, la devolución de tierras a las victimas del despojo y el abandono de sus tierras y territorios, y la construcción de un modelo eco-nómico incluyente y con oportunidades para el campesinado.


El debate sobre el campo colombiano ha sido recurrente en la historia del país. Sin embargo, en la actualidad se ve mediado por el reciente reconocimien-to del carácter de víctimas de la población rural que fue obligada a desplazarse y a abandonar sus pertenencias muebles e inmuebles o que fue desposeída de ellos. Dicho reconocimiento le impone al Estado, a los victimarios y a la socie-dad en general el deber de satisfacerles sus derechos a la verdad, a la justicia, a la reparación. Precisamente, la obligación de restituirles las tierras y territo-rios a las víctimas del despojo se configura en una ventana de oportunidad para ahondar en la búsqueda de soluciones al abandono del campo, en clave de no repetición de las graves violaciones que se han perpetrado contra la población rural. Como lo ha señalado Mondragón1, el tema de la reforma agraria había desapareció de la agenda política nacional debido al aniquilamiento físico o el exilio del movimiento campesino que lideró las protestas en la década de los 90. En efecto, los conflictos por la tierra y los territorios dejaron de ser objeto de debates y construcción de consensos para resolverse mediante la fuerza y la violencia.

En el presente texto se acoge como premisa que la construcción de la paz sólo es viable bajo el entendido de que exista una reparación a las víctimas del despojo, de una parte, y a la promulgación y ejecución de políticas públicas para el sector rural incluyentes y equitativas, en clave de no repetición, de la otra. Sin embargo, no pretende definir cómo debe hacerse la reforma agraria que el país necesita ni cómo se devuelven jurídica y materialmente las tierras y territorios abandonados o expoliados a sus legítimos titulares, simplemente intenta recoger algunos de los planteamientos de diferentes sectores con el ánimo de contribuir en la formulación de las propuestas en las deliberaciones regionales y sectoriales de la cumbre.

El presente documento se divide en tres partes, a saber:

En la primera; Aproximaciones a las problemáticas rurales y derechos de las víctimas se hace referencia a la ausencia de datos actualizados y completos sobre la distribución, el uso de las tierras y la situación de las tierras abando-nadas o despojadas por las víctimas, limitante para abordar la formulación de políticas públicas integrales para el sector rural y la satisfacción de los dere-chos de las víctimas.

En la segunda; Identificación de consensos y disensos sobre la cuestión agraria, se exponen algunos puntos relevantes de las aproximaciones desde

1 Citado por PALOU, J., 2008.

241

las instancias gubernamentales, los gremios y la sociedad en torno a la situa-ción agraria nacional (Wola, 2007) y los derechos de las víctimas del destierro y el despojo. Para este fin se hará referencia, de una parte, a los planteamientos gubernamentales formados principalmente en la Visión Colombia II Centenario -En adelante Visión 2019 (DNP, 2005), -plasmados en el Plan Nacional de De-sarrollo 2002 – 20102 de las dos administraciones de Álvaro Uribe Vélez, y a las reflexiones de José Felix Lafaurie3 contenidas en la publicación Conflicto y Desarrollo (Lafaurie, 2006). De la otra, se acogen las posturas de académicos y estudiosos de lo que se ha denominado la cuestión rural, así como análisis sobre el desplazamiento forzado, en especial de los autores citados por la Co-misión de Seguimiento a la Política Pública de Atención a la Población Despla-zada -en adelante la CS (Fajardo, 2008, Salgado, 2008 y Salinas, 2008)- en El reto ante la tragedia humanitaria del desplazamiento forzado: Reparar de manera integral el despojo de tierras (CS, 2009).

En la tercera y última; Los derechos de las víctimas del despojo, el destierro y el desarraigo, se sugieren algunos elementos mínimos que deben tenerse en cuenta en la formulación de una política de restitución de tierras y territorios como componente de la política integral encaminada a la realización de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación y no repetición de las víctimas y de la sociedad.

1. Aproximaciones a las problemáticasrurales y derechos de las víctimas

Vale anotar que uno de los problemas más críticos para diseñar adecua-damente políticas públicas para el sector rural con enfoque restitutivo, redis-tributivo y de justicia social se deriva de la ausencia de datos actualizados y completos que permitan identificar claramente cuáles y dónde están las proble-máticas a resolver, entre ellas la distribución y el uso de las tierras. Sobre el particular, los datos más recientes corresponden al estudio Zonificación de los conflictos de uso de la tierra en Colombia, realizado por el IGAC y Corpoica, en 2002. Justamente, con base en ese estudio, Fajardo y otros autores destacan que en 2001, el 0,4% poseía el 61,2% de la tierra, mientras que el 97% de los propietarios tiene el 24% de la tierra, interpretación que como se verá más ade-lante es cuestionada. Estos datos, no reflejan el incremento en 2,5% del GINI

2 Leyes 812 de 2003 y 1151 de 2007.3 Presidente de Fedegan se desempeñó como Vicecontralor, Superintendente de Notariado y Registro, Viceministro y Ministro encargado de Agricultura.


nacional entre 2000 y 2009, específicamente los cambios entre 2005 y 2009, tal y como se observa en la siguiente gráfica elaborada por IBÁÑEZ (2009), con base en datos del Gran Atlas de la Propiedad de la Tierra de 2009. Destaca Ibáñez que entre 2000 y 2009, la concentración de la propiedad rural aumento en un 56.6% de los municipios del país (543) – Gráfico 1-.

De otra parte, los datos del estudio del IGAC – CORPOICA son parciales en la medida en que, por una parte, no especifican los territorios étnicos de pue-blos indígenas y afrocolombianos y, por la otra, a la desactualización del catas-tro: el 52,1% y el 3,6% de los 3.580.460 millones de predios rurales registrados en el IGAC y en los catastros de Antioquia, Medellín y Bogotá, a enero de 2008, se encuentran sin actualizar o sin formar4 y 5.

4 Conpes 3557. Reajuste de avalúos catastrales para la vigencia de 2009. Diciembre de 2008. En: www.dnp.gov.co5 El catastro representa la única base de datos con información detallada sobre los predios, su re-lación con el entorno y las personas. Se requiere para el ordenamiento territorial, la titulación de tierras, la planeación del desarrollo y el cobro y recaudo del impuesto predial, motivo por el cual no es concebible el desarrollo sostenible y económico sin el catastro. La actualización catastral consiste en revisar, en períodos de máximo cinco años, los aspectos físico, jurídico y económico de los predios (propiedad inmueble) que conforman un municipio, y se elimina del registro catas-tral las disparidades que surgen por la dinámica del mercado inmobiliario (IGAC, 2007).

243

Similar situación se presenta en torno a las metas para el denominado apro-vechamiento de las potencialidades del campo –a las que volveremos más adelante-, que se describen en seguida, se sustentan en datos de 2003 sobre los conflictos de uso de la tierra -utilización inadecuada, por sobreutlización o subutilización-6 , los que tienen las carencias antes señaladas, principalmente al omitir los cambios derivados de la mayor concentración y los efectos del desplazamiento y el abandono y expolio de sus tierras y territorios. Ver Cuadro 1 en la siguiente página.

En lo que respecta a las tierras y territorios de las víctimas tampoco existe suficiente información. En efecto pese a que se estima que entre el 8 y el 10% del total de la población (40 millones) ha sido obligada a abandonar sus lugares de origen y sus pertenencias, en especial sus tierras y territorios, no se sabe con exactitud quienes son las víctimas y el tamaño de las tierras abandonadas y usurpadas. Sin desconocer el valioso insumo de la CS al establecer que el 55% de las familias desplazadas tenían tierras y que el 94% de ellas se vio forzado a abandonarlas, junto con los cultivos, aún se está lejos de cuantificar el número de hectáreas abandonadas o despojadas. Las cifras oscilan entre 5 a 5,5 millones según calcula la citada Comisión, dato parcial pues no incorpora superficies superiores a 100 ha y territorios étnicos- hasta 10 millones a juicio del catastro alternativo que llevan organizaciones de la sociedad civil, pasando por las 6,8 millones que arroja una consultoría contratada por Acción Social.

En síntesis, es indispensable avanzar en la búsqueda de información que per-mita dimensionar las problemáticas del sector rural y las superficies objeto de des-pojo y abandono, los que no pueden destinarse a proyectos e iniciativas de redis-tribución o de adecuación de los usos del suelo sin que previamente se asegure la realización del derecho de las víctimas a obtener la devolución de sus bienes.

2. Identificación de consensos y disensos sobre la cuestión agraria

La construcción de una agenda de país en materia de los derechos a la tierra y territorios y a la reparación de las víctimas que han sido desposeídas de ellos, exige identificar los consensos y disensos en los distintos sectores de la sociedad, específicamente entre quienes diseñan y aprueban las políticas y los destinatarios de estas: la población rural en general y, específicamente, la población desplazada o en riesgo de serlo.

6 Al respecto, frente a las expectativas generadas para la producción de agrocombustibles se ha señalado la necesidad de actualizar el estudio realizado por Corpoica y Cenipalma en 1999, dado que sólo incorpora factores de suelo y clima desconociendo variables ambientales, sociales – desplazamiento y seguridad alimentaria -y étnicas, entre otras.


Total

agríc

ola

Total

fore

stal

Total

pecu

aria

Total

Áre

a Pr

oduc

ción (

Ton.)

Emple

oÁr

ea

Prod

ucció

n (To

n.)Em

pleo

Área

Pr

oduc

ción (

Ton.)

Emple

oÁr

ea

Prod

ucció

n (To

n.)Em

pleo

3.945

.579

23.96

6.913

2.089

.909

188.7

523.5

30.83

840

.369

41.70

4.810

2.762

.809

1.020

.725

45.83

9.140

30.26

0.560

3.151

.002

4.221

.038

35.15

6.091

2.262

.910

344.7

114.6

18.76

288

.106

33.36

5.941

3.724

.411

2.286

.954

37.93

1.690

40.49

9.264

4.637

.970

275.4

5911

.189.1

7817

3.001

155.9

591.0

87.92

447

.737

-8.33

8.869

961.6

021.2

66.22

9-7

.907.4

5010

.238.7

041.4

86.96

8

4.987

.512

43.18

0.505

2.750

.678

1.251

.000

8.088

.824

321.0

6023

.008.2

8523

.008.2

856.2

71.44

02.9

22.88

657

.540.7

685.9

94.26

4

1.041

.933

19.21

3.592

660.7

691.0

62.24

84.5

57.98

628

0.691

-18.6

96.52

520

.245.4

765.2

50.71

5-4

2.916

.254

27.28

0.208

2.843

.262

Fuen

te: V

isión

2019

: 153

.

líneA

bAse

2003

2010

dif 2

010 -

2003

2019

dif 2

019 -

2003

cuAd

Ro 1.

met

As se

ctoR

AgRo

pecu

ARio

A 20

19

245

De los documentos antes enunciados se extraen los siguientes consensos:

• “La paz de Colombia pasa necesariamente por la recuperación del campo”.

• El aporte del campo a la economía colombiana y sus potencialida-des; representó el 29% en promedio en las exportaciones entre 1990 y 2003 y el PIB agropecuario equivale al 15,4% del PIB total (DNP, 2005).

• El fracaso del modelo de desarrollo en lo rural impuesto por instan-cias multinacionales y modelos de desarrollo externos (apertura eco-nómica), causa del decrecimiento de la superficie sembrada, lo que se traduce en el descenso de la producción agrícola y el aumento de las importaciones particularmente las de alimentos y materias primas de origen agrícola, así como en la pobreza e inequidad de sus pobladores: el 27% del total de la población que habita en el campo no tiene con-diciones de vida digna. En 2003, el 46% de las viviendas rurales están construidas con materiales inadecuados, el 11% no tenía vivienda pro-pia, 43,7 no accedían a servicio de agua y 11% a servicio de acueducto (DNP, 2005: 151).

• El entrelazamiento entre el abandono del campo con el conflicto armado interno (o la violencia según los documentos gubernamentales), el narcotráfico y las amalgamas de violencias (Lafaurie, 2006: 39).

• La necesidad de contar con reglas de juego claras, flexibles pero de largo plazo y de una institucionalidad fuerte, vigorosa y competente en materia agraria7.

Pese a estas ideas compartidas, así como la existencia de coincidencias en otros aspectos que se mencionan a lo largo del texto, existen marcadas dife-rencias en la identificación de las causas y de las acciones a seguir – modelo

7 Entre las debilidades del sector rural se encuentran los permanentes cambios y reformas de las instituciones, que parecen enmarcarse en improvisaciones y criterios de eficiencia y disminución de costos que en la búsqueda de soluciones a las problemáticas del sector. Por vía de ejemplo, entre el 2000 y el 2009, la entidad coordinadora del sistema rural ha sufrido tres transformacio-nes: La primera, en el año 2003, cuando se creó el Instituto de Desarrollo Rural (Incoder) en re-emplazo del Instituto de Reforma Agraria y Desarrollo Rural (Incora); la segunda como resultado de la atomización y fraccionamiento de la gestión pública derivada de la inexequible ley 1152 de 2007 – Estatuto de Desarrollo Rural- y la tercera, como efecto de la decisión de la Corte de declarar inexequible el citado Estatuto.


de desarrollo -, así como en el reconocimiento o no de las víctimas y, por ende, de su derecho a la reparación integral, entendiendo dentro de éste los dere-chos a la verdad, la justicia y la no repetición, particularmente en los siguientes temas, los que se sugieren como aspectos relevantes en los debates que pro-pone la cumbre social.

- Conflicto armado interno o postconflicto. Mientras las organizaciones de víctimas y la CS resaltan la persistencia del conflicto y la crisis humanitaria en el país, en los documentos de política se hace alusión a la violencia8. La perspectiva sobre la caracterización de la situación actual está directamente relacionada con el proceso de desmovilización de los grupos paramiltares y la aplicación de la justicia de transición, así como por los golpes a las guerrillas y la denominación de bandas criminales a los grupos armados que operan en las regiones.

En consecuencia, se requiere construir un consenso en torno a si las po-líticas se dirigen a una situación de conflicto como se ha entendido por orga-nismos de derechos humanos nacionales e internacionales o de postconflicto como la visualiza la Visión 2019 y sectores empresariales, entre ellos el gre-mio de los ganaderos. En palabras de Lafaurie (2006: 481 y 482), “la apuesta para el sector rural debe consolidar el proceso de desmovilización y reinserción (postconflicto), mediante la creación y desarrollo de una base productiva en zonas de conflicto, con el objeto de ocupar, en forma institucional, económica y social, territorios de alta inestabilidad para reconstruir su tejido; mejorar su cohesión social; crear y distribuir riqueza y bienestar colectivo, democratizar la propiedad rustica a través de sociedades anónimas; capitalizar las bondades de las negociaciones comerciales en el sector agropecuario hacia actividades promisorias, promoviendo en forma ordenada, rentable y sostenible, la recon-versión de los subsectores con menor potencialidad competitiva en los tratados libres de comercio, en especial el TLC con EEUU”.

Ante la postura de postconflicto la guerra parecería resuelta. En ese sentido las autoridades gubernamentales han dirigido los esfuerzos a reforzar los territo-rios que estaban bajo el control de los desmovilizados y a recuperar los ocupa-dos por las guerrillas calificadas de terroristas, a través de la consolidación de la política de seguridad democrática. Bajo esa premisa se han constituido el Centro

8 En la Visión 2019 al describirse el contexto del país para el logro de la paz se menciona la nece-sidad de combatir la violencia derivada de los enfrentamientos de los grupos armados y el Estado y entre estos, el narcotráfico y las actividades criminales asociadas, causas de la alteración del orden público y de la existencia de una amenaza terrorista.

247

de Coordinación Interagencial – CCAI y los centros de fusión integral9, en desa-rrollo de la Doctrina de Acción Integral del Comando Sur de los Estados Unidos –combinación de acciones de control territorial militar y reinstitucionalización civil- con el propósito de lograr la cohesión social y la confianza inversionista.

Esta perspectiva en la que se ignora la existencia de personas y territorios que fueron objeto de sistemáticos y masivas violaciones de derechos huma-nos, resulta favorable a la legalización del despojo, entendido como el botín de los llamados por Duncan (2006), “los señores de la Guerra”.

Por el contrario, al admitirse la existencia del conflicto armado interno, el objetivo principal es la búsqueda de alternativas para su finalización, incluyen-do soluciones negociadas, condición indispensable para conseguir la paz, así como para garantizar la satisfacción de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y la no repetición, de las víctimas y de la sociedad.

- Causas de la crisis del campo. Para académicos, organizaciones de víc-timas y organismos de control (Procuraduría y Contraloría), entre otros actores de la sociedad existe una clara relación entre la concentración de la tierra y la desterritorialización procedida del éxodo forzado. Por el contrario, Lafaurie (2006) plantea que esta interpretación es una bandera de batalla política –y consigna de la lucha armada-, que se sustenta en una lectura sesgada de las cifras sobre la distribución de la tierra en la que se enfatizan los extremos: lati-fundios -predios entre 200 y 1.200 has que ocupan el 40% del área representan el 3%-, y minifundios –predios menores de 20 has, 14% de la superficie son el 45% del total-. De esta forma, según el citado autor se ignora que un 52% de predios, entre 20 y 200 ha, ocupan el 46% del área10. Es decir, se desconoce la coexistencia una gran “clase media agropecuaria”, junto con minifundistas, y latifundistas, los que a su vez pueden ser grandes empresas agropecuarias o predios ociosos asociados a prácticas de lavado de activos provenientes del negocio de las drogas ilícitas y de la corrupción.

Adicionalmente, según Lafaurie la postración del campo se debe principal-mente al sesgo antirural, entendido como la inequidad entre lo urbano y lo rural de las políticas públicas que se inició como efecto del proceso de indus-trialización y de modernización de la economía las que relegaron la economía

9 Ver directiva presidencial No. 1 de 2009.10 Los datos son tomados del Informe Final de la Misión Rural: Colombia en transición. De la crisis a la conversión una visión desde lo rural, de Rafael Echeverri, 1998.


agropecuaria a ser proveedora de materias primas –actividad subalterna que no requería modernización- (Lafaurie, 2006: 438). Por lo tanto, el problema no radica en la concentración de la tierra sino en la concentración de la riqueza: Ricos en las urbes vs pobres en el campo. La lucha es contra la concentración que genera pobreza (el 10% de la población apenas recibió el 0,6% del ingreso social y “el exclusivo club del 10% más ricos el 47,4% del total (ídem: 35)”.

Pese al acuerdo sobre el anterior razonamiento de carácter global propio del modelo neoliberal, la CS y otros autores insisten en que la situación del campo se debe a los fracasos de los intentos de reforma agraria, por un lado, y a la contrarreforma agraria, por el otro. Esta última responde a una estrategia de expropiación de tierras, acumulación de bienes y rentas y posesión de terri-torios y corredores estratégicos para la guerra, así como para el desarrollo de futuros proyectos beneficiados por obras de infraestructura. Es claro que esta estrategia se opone radicalmente a la recuperación de las tierras y territorios a sus legítimos propietarios.

- Alternativas para el sector rural. Las diferentes interpretaciones expues-tas guardan estrecha relación con la definición de las acciones a seguir: Refor-ma agraria, entendida como la redistribución justa y equitativa de la tierra en el marco de la realización de los derechos al acceso a la propiedad de este bien, a la producción de alimentos (arts. 2, 58 y 65) y programas dirigidos a la plena realización del derecho fundamental a la reparación vía la restitución de las tierras y territorios a la población rural desposeída, con enfoque diferenciales étnicos y de género y/o la indemnización. O, aprovechamiento de las potencia-lidades del campo para el crecimiento económico y la inserción en el mercado global (DNP, 2005).

La construcción de puntos de encuentro entre estas dos perspectivas re-quiere, en primer lugar, la generación de espacios de discusión en los que parti-cipen los diferentes sectores y actores relacionados con el sector rural, esto es campesinos, grupos étnicos, empresarios y gremios agroindustriales, agrope-cuarios, mineros, etc. nacionales e internacionales, organismos multilaterales y agencias de cooperación y servidores públicos, entre otros. Y, en segundo lugar, la existencia de información suficiente y precisa que permita generar un movimiento social agrario con propuestas claras y sustentadas, el que debe ser acompañado y promovido por instancias internacionales, y acompañado por sectores que comparten total o parcialmente la visión sobre el desarrollo insostenible del sector rural.

Se trata de poner sobre la mesa el modelo de desarrollo económico previs-

to en la Visión 2019, adoptado en los Planes de Desarrollo mencionados, así

249

como la construcción de un modelo de desarrollo alternativo incluyente, respe-tuoso de los deberes de un Estado Social de Derecho en el marco de los com-promisos asumidos con la comunidad internacional y el logro de la paz, que reconozca y dignifique a la población rural en general y, de manera particular, a las víctimas del despojo y la expoliación de sus tierras y territorios, así como de los demás bienes materiales e inmateriales asociados a ellos.

Algunos de los aspectos que se sugieren deben abordarse en las mesas que propone la cumbre se refieren a:

• La definición de los fines de la política pública para el campo. Como se ha señalado en los documentos gubernamentales se prioriza el crecimiento económico (pasar del 4% al 6%) y la generación de em-pleo. Sin embargo, otros actores, incluido el presidente de Fedegan, son enfáticos en señalar que el crecimiento por sí mismo no es suficiente para garantizar el bienestar de todos (Lafaurie, 2006). De igual forma generar nuevos empleos no es igual a garantizar la calidad de éstos y de los ingresos percibidos11. Al respecto son amplias las denuncias acerca de los esquemas de vinculación de mano de obra en los proyec-tos seleccionados para el crecimiento económico, particularmente las cooperativas de trabajo asociado a través de las cuales se vulneran los derechos laborales y la libertad de asociación sindical12.

• Los destinatarios de la política. En lo referidos documentos, el actor protagónico es el sector privado nacional e internacional, de ma-nera que se aumente la inversión privada de 10,1% en 2005 a 18,3% en 2019 (Visión 2019). Para este fin, se han adoptado exenciones y descuentos tributarios, estímulos financieros13 y crediticios, se modificó el régimen de las zonas francas, facilidades para acceso a tierras14 y se promueve la firma de contratos de estabilidad jurídica15. Por su parte, el

11 Al respecto ver artículos de Fajardo sobre la tercerización y precariedad del trabajo y de los ingresos, ampliamente favorecidos por las reformas laborales.12 Ver estudios de la Escuela Nacional Sindical sobre las cooperativas de trabajo asociado en la agroindustria de la caña de azúcar y la palma aceitera (www.ens.org.co) y Salinas, Y. La expansión de la palma. En: Konrad Adenauer Stiftung. KASpaper 2. Bogotá. Noviembre de 2008 (www.kas.org).13 Tales como el incentivo de capitalización rural y el certificado forestal.14 Vía la constitución de zonas de desarrollo empresarial o de las unidades empresariales crea-das en la Ley 1151 de 2007.15 A pesar de estas prebendas son pocas las inversiones de los empresarios para adecuar la infraestructura a los requerimientos de competitividad. Por vía de ejemplo, el desmonte de la ins-titucionalidad asociada a la provisión de riego se sustentó en que habría inversión privada en las


Movimiento Agrario y otras organizaciones y académicos destacan que la política que se adopte debe partir de reconocer política y jurídicamen-te al campesinado como sujeto de derechos ciudadanos y colectivos (es decir, sujeto que tiene derecho a tener derechos) desde su pluralidad y desde la diversidad de sus comunidades (ILSA, 2001).

• El enfoque de la política. El modelo de desarrollo hegemónico parte del supuesto del crecimiento económico hacía los mercados exter-nos. Esto es aprovechar los activos y recursos naturales rurales con cri-terios de productividad, competitividad y rentabilidad, y propender por la suscripción de acuerdos de libre comercio, la participación en acuerdos multilaterales y la creación de nuevos nichos de mercado16. En palabras de Lafaurie (2006).

Su implantación se acompaña de varias estrategias entre ellas las siguientes:

• Mejorar la eficiencia del suelo. Si bien existe acuerdo entre los distintos sectores sobre el inadecuado uso del suelo derivado del ateso-ramiento de las tierras a través de la fuerza y el dolo, así como de la au-sencia de estímulos e incentivos, infraestructura y mercados, los fallidos intentos de colonización y la ganadería extensiva, entre otras causas, la disponibilidad de tierras y territorios para la implantación de proyectos agroindustriales y mineros no puede menoscabar los derechos de las víctimas, los grupos étnicos17 y la sostenibilidad integral de los espacios rurales, los que según Pérez y Farah (2002), se constituyen en una vía

obras para ello, sin embargo, los grandes y medianos proyectos en la materia se adelantan con recursos del presupuesto nacional: Distritos de riego de Ranchería y El Triangulo, obras declara-das de interés social y distritos medianos como el de Mocarí y Montería, en Córdoba beneficiario de recursos en las dos administraciones de Uribe Vélez, a través de contratos con Corpoica.16 Dentro de estos se menciona la demanda de alimentos de países como China y Japón y de energías alternativas (etanol y agrodiesel) en la Unión Europea y otros países.17 Por vía de ejemplo, la promoción de productos forestales y agroindustriales se sustentaron en leyes (Ley forestal y Estatuto de Desarrollo Rural) que fueron declaradas inconstitucionales por omitir el deber de consulta a los grupos étnicos. Por esta misma causa, a la ley 1151 de 2007 se declaró condicionada su constitucionalidad, de tal suerte que deben suspenderse los proyectos contenidos en ella, tanto de los que están en etapa de planeación como de ejecución en territo-rios de pueblos indígenas y comunidades negras hasta tanto se realice la consulta de manera adecuada y siguiendo las pautas impartidas por el máximo tribunal constitucional. La ley 1182 de 2008 que permite adquirir la propiedad de posesiones inscritas dentro de los últimos cinco años se encuentra demandada dado que permite legar el despojo. Y, finalmente, la Corte moduló la ley 975 de 2005 para efectos de garantizar los derechos de las víctimas del despojo exigiéndole a los victimarios la entrega de todos los bienes, ya sean ilícitos o lícitos.

251

posible a su reequilibrio y desarrollo, en los que se cumplen múltiples funciones, tales como: Equilibrio territorial…Equilibrio ecológico y pro-ducción de recursos y servicios ambientales…Producción de alimentos limpios y orgánicos….Usos agrarios no alimentarios….Establecimiento de agroindustrias y empresas manufactureras… Espacio para activida-des de esparcimiento y recreación al aire libre…Reconstrucción cultural y del patrimonio histórico…Manejo de recursos colectivos… (Pérez y Farah, 2002; 23-24).

• Prelación de los cultivos promisorios sobre la producción de alimentos. La búsqueda de la rentabilidad ha privilegiado los cultivos fo-restales (caucho), los de exportación y los relacionados con la produc-ción de etanol y agrodiesel (palma, caña de azúcar y yuca industrial18) sobre la economía campesina19. Una política integral para el sector rural exige romper con las asimetrías en la promoción de los cultivos defini-dos en la agenda de competitividad frente a la producción de alimentos, esto es aplicar iguales mecanismos para los dos sectores, entre ellos, expedición de normas que contengan acciones afirmativas encamina-das a garantizar la equidad e igualdad de los pobladores del campo. Adicionalmente, se hace indispensable extender mecanismos diseña-dos en beneficio de los empresarios a los campesinos y pequeños pro-ductores. Algunos de estos mecanismos se refieren a la ampliación de la oferta de servicios financieros y su canalización a través de las alianzas productivas estratégicas (APEs)20; la realización de estudios técnicos; el fortalecimiento de actividades de innovación, investigación y desarrollo tecnológico; la adopción de nuevas tecnologías, y el fortalecimiento del

18 De las 6,5 millones de has. que se aspira a reconvertir sus usos, se estima que casi 4 millones se destinaran para palma, forestales, frutas y banano de exportación, yuca industrial y cacao. DNP. Presentación del exdirector, Santiago Montenegro, 2004.19 En el periodo 2002 a 2008, el área cultivada (agrícola y forestal) aumentó en 433 mil has, al pasar de 4,3 millones a 4,7 millones de hectáreas. De estas el mayor incremento (67%) lo re-presentan los cultivos con fines forestales (caucho 427 mil ha.), seguidos por los permanentes (palma: 172 mil ha, caña de azúcar para etanol : 37 mil ha, frutales para exportación: 35 mil y yuca industrial: 18 mil ha). Por su parte, los cultivos transitorios representaron menos del 3% (de 1,529 a 1,568 millones de hectáreas). En: Ministerio de Agricultura. Estadísticas sector agrope-cuario. 2008 (www.madr.gov.co).20 En estas participan grandes, medianos y pequeños productores. A estos últimos se les exige tener por lo menos entre cinco a 10 hectáreas de tierra (con o sin propiedad), firmar contractos con los operadores e intermediarios (empresas) que les garantiza la compra y comercialización del producto, cuya duración depende de éste, gestionar créditos, subsidios o los instrumentos fi-nancieros del sector rural (incentivo de capitalización rural) y colocarlos en entidades fiduciarias,


sistema de medidas sanitarias y fitosanitarias21. Igual tratamiento debe darse a los proyectos encaminados a mejorar la eficiencia en el desarro-llo de los mercados y a corregir las fallas del mercado en áreas como el acceso a la información; los fondos parafiscales, el impulso a cadenas productivas; el mejoramiento de la infraestructura (transporte multimo-dal - vías, capacidad portuaria, transporte fluvial y transporte férreo, y riego), y la destinación de recursos para programas de desarrollo alter-nativo que den sostenibilidad a los programas de erradicación de culti-vos de uso ilícito, los cuales pese a los costos económicos, así como a los costos sociales (desplazamiento y riesgo de pérdida de los bienes abandonados y afectaciones en la salud, entre otros) y ambientales, no han demostrado la eficacia en el combate contra la producción, tráfico y consumo de las drogas proscritas22.

• La protección del derecho a la propiedad asociado exclusiva-mente a la confianza inversionista (Visión 2019: 63 y 64). No se otor-ga igual trato a los campesinos para quienes se prevé la entrega de tierras bajo las modalidades de mera tenencia establecidas en la ley 812 de 2003 (arrendamiento y usufructo). Es decir, además de desco-nocerse el derecho de los campesinos a la propiedad y posesiones de sus tierras y territorios (sentencia T 821 de 2007) se contraviene el man-dato constitucional de asegúrale a las poblaciones rurales el acceso a ellos. El desconocimiento de dicho derecho es el principal obstáculo que enfrentan las víctimas para reclamar la restitución de sus predios, deto-nante que llevó a la Corte a ordenarle al gobierno formular una política

las que son administradas por el operador, quien realiza los pagos de acuerdo a las labores con-venidas y adquirir las semillas y demás insumos de los proveedores, igualmente seleccionados por el operador. En algunos casos, se les impone dedicar el predio exclusivamente al cultivo ob-jeto del proyecto, de manera que se les impide proveerse de alimentos directamente, debiendo acudir a la compra de estos.21 Ejemplo de ello es la ley forestal declarada inexequible por la Corte, el PND y los documentos Conpes para la industria de palma y agrocombustibles.22 En los informes de la Oficina de Naciones Unidas contra la droga y el Delito (UNODC, por sus siglas en inglés) se indica que el éxito y la sostenibilidad de los programas de erradicación aérea con químicos y manual forzada demanda la puesta en marcha de proyectos de desarrollo alternativo. Sin embargo, las inversiones realizadas no coinciden con las regiones con más área sembrada de coca y privilegian los proyectos agroindustriales y forestales sobre las soluciones tendentes a garantizar la seguridad alimentaria y la economía campesina. Ver: UNODC, 2007, 2009 y Wola, 2007. Capítulo 6. Desarrollo alternativo y propuesta de sustitución de cultivos de uso ilícito. Análisis y posibilidades.

253

diferencial de protección y restitución de bienes a favor de la población desplazada, con enfoques de género y étnico23.

Sin perjuicio de lo anterior, debe reconocerse que tanto en la Visión 2019 como en el PND 2006 – 2010 se prevé la compra de tierras por el Estado, la extinción de dominio24 y la aplicación de procesos agrarios para efectos de contar con tierras disponibles para redistribuir entre los habitantes del campo. No obstante, estas medidas han demostrado su absoluta ineficacia, de una parte, y su funcionalidad a la legalización del despojo. En primer lugar, por cuanto la compra de tierras se supedita a la existencia de un mercado de tierras dinámico y de fácil acceso, precisamente una de las causas por las que fracasó la reforma agraria de 1994, debido principalmente a que la concentración de las tierras es causa del proceso especulativo en sus precios, el cual, como señala Ibáñez no solo diezma la capacidad de adquisición de predios por parte del Estado para adjudicación de tierras, sino que también restringe se-veramente las posibilidades de negociación de los campesinos frente a los terratenientes (Ibáñez & otros, 2004). En cuanto a la entrega de pre-dios de extinción, son frecuentes las irregularidades que atentan contra la seguridad física de los destinatarios y la seguridad jurídica y material de los fundos reseñados por la Corte25 y la Procuraduría (PGN, 2006 y 2008). Además, se facultó a la Dirección Nacional de Estupefacientes a vender los bienes rurales de manera que estos ya no son objeto de programas de dotación de tierras (Ley 1151 de 2007).

En segundo lugar, la puesta en marcha de procesos agrarios (caduci-dades, nulidades y revocatorias, entre otros) y la aplicación de remates por no pago de las deudas han acentuado las dificultades para restituirles los bienes a las víctimas del despojo y, de manera indirecta o directa, son causantes de la legitimación de las violaciones de los derechos patrimo-niales y de la generación de conflictos entre legítimos titulares y segundos ocupantes, los cuales ostentan títulos expedidos por el mismo Estado en detrimento de los primeros (MADR, 2008-a)26.

23 Diferentes organizaciones han avanzado en la construcción de criterios de reparación específi-cos para mujeres y pueblos indígenas y afrocolombianos. Al respecto se puede consultar CNRR, 2007 y 2008 y PGN, 2007 y 2008a.24 Leyes 785 y 793 de 2002, 812 de 2003 y 1151 de 2007.25 Ver: Sentencia T 1115 de 2008. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa.26 En el diagnóstico se describen algunas modalidades para la usurpación de tierras y territorios, a través de vías de hecho – fuerza- y de derecho – caducidades y posteriores adjudicaciones sin reconocer la situación del desplazamiento como causa del abandono o la no explotación del bien.


Paradójicamente, la no visibilización de los derechos de propiedad y posesiones de los habitantes del campo, ya sea que se encuentren en situación de desplazamiento o en riesgo de serlo, es uno de los ma-yores riesgos de los inversionistas, es un tema en el que se pueden construir consensos. Ciertamente, existen preocupaciones en sectores empresariales de adquirir tierras signadas por graves violaciones de los derechos humanos o de asociarse con capitales y empresarios vincula-dos a estas, dado el complejo entramado del despojo y su legalización o apariencia de legalidad, específicamente del empleo del testaferrato y otras figuras del Código Civil y prácticas de falsificación de documentos y testimonios avaladas por servidores de las entidades de notariado, registro, catastro, así como de las que integran el sistema de reforma agraria y desarrollo rural, de una parte, y el enmarañado modus ope-randi del lavado de activos ilegales e ilícitos, de la otra (UIAF, 2009). Estas inquietudes se agudizan ante la cada vez mayor exigencia de certificar el cumplimiento de los derechos humanos y de los principios de responsabilidad social empresarial para acceder a los mercados in-ternacionales27.

De otra parte, hay acuerdos sobre la necesidad de ajustar las tari-fas del impuesto predial y su recaudo como fuente de ingresos de los entes municipales (pasar del 4*1000 actual se aspira a llegar al 8*1000 en 2010 y al 16*1000 en 2019). Por lo tanto, es viable avanzar en el empleo de este instrumento con fines de revertir el despojo y la inequi-tativa distribución de la tierra y de redistribuir la riqueza excesivamente concentrada en unos pocos28. Además es una forma de contribuir a la actualización del catastro y a su articulación con el sistema de notaria-do y registro y a los sistemas de planificación municipal y ambiental, elementos indispensables para la formulación de un ordenamiento terri-torial sostenible ambiental, social, económica y étnicamente que modifi-que sustancialmente la actual estructura agraria.

27 Por vía de ejemplo, los procesos de certificación previstos en las mesas internacionales de aceite de palma y agrocombustibles (RSPO y RSB, por sus siglas en inglés), el Pacto Global de Dere-chos Humanos, los Principios de seguridad y derechos humanos para las industrias extractivas y los lineamientos de la Corporación Financiera Internacional. Ver: www.rspo.org, [email protected], www.fip.org, www.diplomadoempresasyderechoshumanos.org.co y www.indepaz,org.28 Sobre el particular, pese a las dudas que puede generar la propuesta de inversiones sustituti-vas de impuestos formulado por el presidente del gremio de los ganaderos es interesante uno de los planteamientos en que la sustenta, esto es las equívocas acciones estatales en materia de política fiscal, las que en lugar de redistribuir se han tornado en incentivos a los generadores de riqueza para que generen más (Lafaurie, 2006: 428 y siguientes).

255

3. Los derechos de las víctimasdel despojo, el destierro y el desarraigo

Como se señaló al inicio de este texto, el reconocimiento del deber estatal y de la sociedad de reparar a las víctimas del desplazamiento y el despojo forza-do de sus bienes se constituye en una ventana de oportunidad para abordar los problemas estructurales del sector rural. Sin embargo, pese a los pronuncia-mientos de instancias judiciales y de organismos nacionales e internacionales sobre el particular, particularmente la sentencia T 025 de 2004 que declaró el desplazamiento como un Estado de Cosas Inconstitucional, aún subsisten vo-ces que desconocen la existencia de las víctimas. Algunos servidores públicos desconocen la existencia de la población desplazada, por su parte, Lafaurie se refiere exclusivamente a la población desplazada y las de equiparar a los victi-marios como destinatarios de programas para su reinserción económica29. En la Visión 2019 y en el PND 2006 – 2010 se alude expresamente a la población desplazada y a las limitaciones en su atención dada la declaración del Estado de Cosas Inconstitucionales de la Corte. En el PND se confunde el derecho a la reparación con los programas de atención a la población desplazada, pese a que tienen fuentes distintas: La reparación surge de la comisión de violaciones de los derechos humanos y el correspondiente deber de reparar los daños, mientras que la atención se deriva del principio de solidaridad.

La falta de reconocimiento de las víctimas del conflicto armado se traduce en la inexistencia de una política integral de verdad, justicia, reparación y no re-petición para la población desplazada como víctimas de delitos de lesa huma-nidad y de graves crímenes, razón por la cual la Corte ordenó su formulación y ejecución en el auto 008 de 2009. Dicha política debe contener la política de tierras y territorios, también ordenada en el citado auto30 y debe enmarcarse dentro de los estándares internacionales de derechos humanos y del derecho internacional humanitario, específicamente dentro de los principios Pinheiro en

29 A partir de esa visión, el gobierno gestiona la no aprobación de la ley de víctimas mientras que en el marco del llamado proceso de justicia y paz, el gobierno impulsa proyectos para la reinserción a la vida civil de los desmovilizados, crea la Alta Consejería para la Reintegración Social y Económica de las Personas y Grupos alzados en Armas (ARD), destina recursos del presupuesto y gestiona recursos de la cooperación internacional bajo el lema de convivencia, e impulsa la aplicación del principio de oportunidad a favor de los desmovilizados que no tenían resuelta su situación jurídica.30 Las autoridades encargadas de diseñar la política deben enmarcarse dentro de las ordenes de la sentencias T 025 de 2004 y los autos 218 de 2006, 092 de 2008, 004 y 005 de 2009, C – 370 de 2006 y T – 821 de 2007.


los que se privilegia la restitución, como recurso efectivo de los afectados por masivas y sistemáticas violaciones de los derechos humanos y como solución perenne al drama del éxodo obligado y de la privación de los derechos a la propiedad y posesiones sobre las tierras, territorios y viviendas31.

En la medida en que se ignora la existencia de víctimas actuales y poten-ciales, se desdibuja la identificación de los responsables del despojo, ya sea que se trate de los causantes y/o de los usufructuarios de la contrarreforma agraria. La plena identificación de los responsables demanda profundizar en los periodos y matices de la monopolización de la tierra precedida o acompa-ñada de graves violaciones de los derechos humanos. Entre 1980 y 1995 se evidenció la compra masiva de tierras por parte de narcotraficantes como una forma expedita de blanquear capitales ilícitos, acumular un ahorro valorizable, disponer de áreas de seguridad y refugio, e incluso tener una infraestructura de laboratorios y pistas (Reyes, 2009:73), favorecida por el interés y la necesidad de los grandes propietarios de redimir capitales amenazados por la inseguridad y extorsión de las guerrillas (ídem), de una parte, y por la expulsión y aniquila-miento de los movimientos sociales vinculados a las reivindicaciones de tierras por parte de los ejércitos creados por dichos grupos.

La aparición y el fortalecimiento de esos ejércitos bajo el manto de legalidad, la connivencia con la fuerza pública y el apoyo y financiamiento de algunos em-presarios, así como su conversión y organización en estructuras paramilitares es causa de los éxodos y despojos masivos y sistemáticos que caracterizan la década de 1997 a 2007. Ahora bien, los intereses de esos grupos se diferencian según se trate de lo que González (2007) llama el narcoparaestatismo, esto es la defensa de negocios privados, en especial del narcotráfico, del lavado de activos y la apropiación de tierras y de rentas del Estado, en la que participan los para-narcos, constituidos en su génesis dentro de una política de contrainsurgencia pero que terminaron en negociantes ilícitos violentos y los narcoparas, que vía la compra de franquicias camuflar[on] su actividad narcotraficante.

Efecto de lo anterior, es por una parte, el cambio de las elites propietarias en lo rural y la cooptación y corrupción de las autoridades locales, regionales y nacionales y, por la otra, el nuevo orden territorial sustentado en el ejercicio del

31 La Corte ha incorporado al bloque de constitucionalidad los Principios de Naciones Unidas so-bre el derecho de las víctimas, los Principios del Desplazamiento Forzado – Principios Deng-, y los Principios sobre la restitución de las viviendas y el patrimonio de los refugiados y las personas desplazadas – Principios Pinheiro.

257

poder armado para el aprovechamiento económico de los recursos naturales legales e ilegales (Reyes, 2009:224), poder que es ejercido por guerrillas, pa-ramilitares, narcotraficantes y otros actores de la guerra.

Paralelamente, las elites rurales – tradicionales o nuevas (muchos de sus representantes vinculados a las investigaciones de la parapolítica)- prohíjan políticas y leyes que favorecen la legitimación del despojo bajo la mampara del crecimiento económico y la promoción de la confianza inversionista nacional e internacional para la puesta en marcha de proyectos agroindustriales, mineros, de hidrocarburos y de infraestructura, entre otros, pese a que como lo señala Fajardo (2008): “Son cada vez más evidentes las relaciones directas entre las expulsiones de las comunidades y la apropiación de territorios para extender la concentración de la propiedad y la expansión de cultivos comerciales y, en general, el control de recursos estratégicos”.

Ciertamente, el éxodo forzoso y la usurpación de territorios no es un resul-tado exclusivo de las acciones de los grupos armados. Al respecto, organismos como la Corte Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Constitucional y el Consejo de Estado han llamado la atención sobre el desplazamiento deriva-do por acción u omisión de agentes estatales. De manera específica se han re-ferido a la ausencia de medidas de prevención para evitar que las poblaciones rurales huyan de sus lugares de origen como efecto del ejercicio de la fuerza pública (fumigaciones, erradicaciones forzosas y combates, entre otras), ya sea porque se omite la puesta en marcha de planes de prevención (auto 218 de 2006); porque se actúa en connivencia con los actores armados ilegales32, o por las vinculaciones entre actores armados legales e ilegales con actores no armados legales e ilegales unificados por intereses económicos, políticos y militares sobre los territorios y los recursos contenidos en ellos. Alianzas que como lo ha señalado la Corte son causa del desplazamiento de los habitantes del campo (autos 004 y 005 de 2009).

A manera de síntesis, a continuación se enuncian algunas acciones que de-ben abordarse en aras de la justa y adecuada reparación de las víctimas, de una parte, y la garantía de no repetición, de la otra, en las que se requiere el concurso de las entidades estatales, las víctimas, los beneficiarios del despojo y la sociedad en su conjunto, y el acompañamiento de la comunidad internacional, se expresan 6:

32 Ver, por ejemplo, fallos de instancias internacionales (Mapiripán, Ituango y Pueblo Bello, entre otros) y de instancias nacionales (pronunciamientos del Consejo de Estado en acciones de grupo (tales como las de La Gabarra y Filo Gringo en Norte de Santander, y el Naya, en Cauca).


1. Identificar el complejo marco causal para el desplazamiento (auto 218 de 2006). Ello implica reconocer expresamente que el desplazamien-to, así como el abandono forzado y la apropiación ilegítima de tierras y te-rritorios no se deriva exclusivamente de las acciones del narcotráfico y de los grupos armados ilegales (paramilitares, guerrillas y bandas criminales) sino que detrás o a la par de éstas subyacen intereses de grupos econó-micos, políticos y militares, causantes de la larga tradición del despojo y el destierro en la sociedad colombiana (Fajardo, 2008).

2. Revisar el enfoque de desarrollo y el modelo de crecimiento econó-

mico contenido en los planes de desarrollo de las dos administraciones de Uribe. La apuesta exclusiva al crecimiento económico mediante la promoción de proyectos agroindustriales, mineros, energéticos y de in-fraestructura, entre otros, sin examinar la situación de las regiones y los antecedentes de desplazamientos y expoliación de bienes, posibilita la legitimación del botín de los autores del despojo, así como las transfor-maciones de las actividades productivas, los cambios de uso del suelo, y los procesos de repoblamiento. Estas situaciones socavan los derechos de las víctimas del abandono o usurpación de retornar a sus lugares de origen y de recuperar sus bienes y, además, son causantes de nuevos conflictos entre ellas y los nuevos ocupantes de las tierras y territorios ya sea como acción del Estado o de los grupos armados ilegales.

3. Revaluar el enfoque de la política de seguridad democrática. La implantación del CCAI y de CFI no incorpora la realización de los dere-chos de las víctimas ni las medidas para impedir nuevas violaciones en los territorios en que se aplican. En primer lugar, no existen los planes de contingencia para evitar el desplazamiento y abandono de las tierras y territorios como efecto de la militarización de las regiones. En segundo lugar, la consolidación de los territorios no va acompañada de acciones dirigidas a garantizar el retorno y la restitución de los bienes de quienes se vieron obligados a desplazarse ya sea antes o después de la puesta en marcha del CCAI o de los CFI. Y, en tercer lugar, el apoyo a los pro-yectos productivos y/o de desarrollo alternativo se enmarca dentro del modelo de desarrollo al que se aludió en el punto anterior.

4. Armonizar la normativa a los deberes del Estado colombiano de respetar y garantizar los derechos humanos contenidos en los estánda-res internacionales en la materia –revisión, modificación, expedición y no adopción de normas-. Disposiciones como el Estatuto de Desarrollo Rural, la Ley Forestal y el Plan Nacional de Desarrollo 2006 – 2010, además, de propiciar el despojo en general a través del modelo de de-

259

sarrollo antes mencionado, se afecta de manera particular a los pue-blos indígenas y afrocolombianos. Igualmente, se requiere normas que contengan presunciones a favor de las víctimas y que consagren la no prescripción de sus reivindicaciones a la tierra y los territorios.

5. Garantizar los derechos a la verdad y a la justicia de las víctimas del despojo y de la sociedad. La efectiva garantía de esos derechos re-clama, en primer lugar, reconocer expresa e inequívocamente por parte de las instituciones del Estado, en cabeza del Presidente de la Repúbli-ca los derechos de las víctimas del abandono y expoliación de las tierras y territorios, de manera que se les dé total legitimidad para reclamarlos y exigirlos (Linares, 2009). En segundo lugar, se exige conocer la ver-dad y construir la memoria del desplazamiento y de las privaciones de los derechos de propiedad y posesiones de las víctimas en general. Esto implica construir patrones de violaciones que permitan identificar las causas del expolio y apropiación de bienes, especialmente de pre-dios rurales y urbanos, así como a los responsables, incluyendo, por supuesto, a quienes instigaron, promovieron y financiaron los grupos armados ilegales (élites políticas, ganaderas y empresariales) e ilegales (narcotraficantes y mafias organizadas) y a los ´ganadores del despojo´ (PGN, 2008).

Combatir efectivamente la impunidad -y romper el imaginario de al-gunos sectores de que despojar es un buen negocio- demanda iden-tificar los servidores públicos vinculados a la comisión de los delitos contra los derechos a la propiedad y posesiones y a no ser despla-zado, así como la legalización del expolio. Contra ese fin se opone la posibilidad de aplicar el principio de oportunidad a favor de testaferros que contribuyeron a ello33.

Dada la precariedad de las herramientas del sistema penal colom-biano, las autoridades competentes deben acudir a figuras del derecho internacional penal, tales como:

a) la existencia de crímenes de sistema a través de la cual se pro-mueve la plena investigación y sanción a los responsables de masivas y

33 Ver: El Tiempo. Testaferros de narcos, ‘paras’ y guerrilla también podrán beneficiarse con principio de oportunidad. En: http://www.eltiempo.com/colombia/justicia/testaferros-de-narcos-paras-y-guerrilla-tambien-podran-beneficiarse-con-principio-de-oportunidad-_5454084-1


sistemáticas violaciones de derechos humanos en contextos de conflic-to armado interno (ICTJ, 2008), y

b) la comisión de crímenes de Estado. Como lo señaló el juez Cança-do en la sentencia del Caso Masacres de Ituango vs Colombia, los crí-menes de Estado se asocian a la existencia de estructuras de represión y violencia montadas por un Estado (v.g., policía secreta, servicios de “inteligencia” e información o delación, escuadrones de la muerte, “para-militares”, patrulleros civiles, batallones policiales, agentes de seguridad estatal, cárceles clandestinas, y otras del género), a través de las cuales se cometen graves crímenes de derechos humanos y de lesa humani-dad (Corte IDH, 2005).

6. Concebir las reparaciones como parte de un proyecto político (de Greif, 2008). En términos de este experto incluir las reparaciones dentro de la agenda política permite ir más allá del mero resarcimiento de las víctimas e invita a suponer una perspectiva orientada hacia el futuro de tal manera que se cumpla el primer objetivo de la reparación, esto es hacer justicia a las víctimas, lo que demanda: 1) restitución o el esta-blecimiento de su condición de ciudadanos; 2) creación o restauración de la confianza entre los ciudadanos basada en el sentido mutuo de compromiso con normas y valores compartidos y la construcción de un proyecto político común, y 3) solidaridad social – empatía de sectores tradicionalmente más aventajados con los intereses de los menos favo-recidos-.

Concretamente, en materia de devolución de los bienes de las vícti-mas del despojo, se requiere promover la participación de los afectados, así como estimular la elaboración de propuestas claras y, en lo posible, unificadas en torno a las cuales conviene fomentar la búsqueda de con-sensos con políticos, legisladores y otros sectores de la sociedad. La inexistencia de consensos políticos es un obstáculo a la aprobación de las reformas institucionales y legales así como a la ejecución real de la política de restitución de bienes.

Ahora bien, la restitución por sí sola no significa la reparación de las víctimas si no se acompaña del pleno restablecimiento de los derechos, de la realización de los otros componentes de la reparación material y simbólica –coherencia interna- y de medidas transformadoras conducen-tes a enmendar la exclusión y marginalidad previa al desplazamiento con fines de no repetición (Saffón, 2008). Sin embargo, la articulación de la política de restitución con la puesta en marcha de reformas institucionales

261

para el logro de la paz -coherencia externa- no puede supeditar la reali-zación del derecho de restitución a la implementación de programas de redistribución equitativa de tierras o de reforma agraria (Williams, 2007)34.

De otra parte, si bien el derecho a la restitución es independiente del derecho al retorno (Principios Pinhiero), la exploración de soluciones duraderas al desplazamiento y, por ende, a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional presupone la imperiosa obligación de asegurar-les a las víctimas la opción de volver a sus propios hogares, viviendas y tierras. No obstante, dada la permanencia del conflicto interno y la incapacidad del Estado de garantizar las condiciones para el retorno, la restitución debe ser garantía de la devolución de los bienes, de tal suerte que la víctima pueda elegir vender, alquilar el bien y proveerse de recursos para su restablecimiento en otro lugar.

Es claro que no todas las víctimas pueden obtener la devolución de las tierras y territorios abandonados o usurpados, por situaciones varias, concretamente frente a las prohibiciones constitucionales del art. 63, entonces se debe proceder a compensarlas a través de la entrega de otras tierras –si voluntariamente la víctima decide regresar al campo– o mediante la provisión de condiciones para su restablecimiento urbano, en especial el acceso a vivienda y empleo.

Finalmente, es claro que la política de restitución no puede imponerse desde lo nacional pues se desconocerían las particularidades de las regiones y sus po-bladores, no obstante no puede dejarse exclusivamente al arbitrio de las autori-dades locales dada su cooptación por los actores de la expoliación, la corrupción y las precariedades institucionales y financieras de los entes territoriales.

Bibliografía

COMISIÓN DE SEGUIMIENTO A LA POLÍTICA PÚBLICA SOBRE DESPLA-ZAMIENTO FORZADO – CS (2009). El Reto. Reparar de manera integral el despojo de tierras y bienes. Bogotá. Abril de 2009.

COMISIÓN NACIONAL DE REPARACIÓN Y RECONCILIACIÓN – CNRR CNRR (2007). Recomendación de criterios de reparación y de proporcionalidad restaurativa. Parte C. Criterios referidos a la prueba de los daños sufridos por las víctimas y de las pretensiones en materia de reparación. Bogotá. Abril de 2007.

34 Al respecto ver las experiencias de Sudáfrica y Guatemala. En: WILLIAMS, R., 2008.


CNRR (2008). Comité Técnico Especializado. Aportes para la estructura y com-ponentes del programa de restitución de bienes a las víctimas de los grupos armados organizados al margen de la ley. Documento Técnico CTE/CNRR/01, Bogotá, diciembre de 2008.

CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS - Corte IDH. (2005). Caso Mapiripán vs Colombia. Sentencia de 15 septiembre de 2005. Voto razo-nado concurrente del Juez Antonio Cançado Trindade.

DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN – DNP (2005). 2019. Visión Colombia II centenario. Propuesta para discusión. Ed. Planeta, 2ª ed., 2005.

DE GREIF (2008). Justicia y Reparaciones. ICTJ. Reparaciones para las víc-timas de la violencia política. Estudios de casos y análisis comparado. 2008.

DUNCAN, GUSTAVO. Los señores de la guerra. De paramilitares, mafiosos y autodefensas en Colombia. Ed. Planeta, 2006.

FAJARDO MONTAÑA, DARÍO (2008). Análisis del informe del Gobierno Na-cional de diciembre de 2007 a la Corte Constitucional sobre el cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 y propuesta de políticas públicas para la atención a las personas desplazadas. Abril, 2008.

GONZÁLEZ POSSO, Camilo. ¿Desmonte del narco para estatismo? 2007.

IBÁÑEZ, A. M. Y QUERUBIN, P. IBÁNEZ & OTROS (2004). Acceso a tierras y desplazamiento forzado en Colombia. Universidad de los Andes. Centro de Estudios sobre Desarrollo y Economía (Cede). 2004.

IBAÑEZ (2009). La concentración de la propiedad rural en Colombia: conflicto, desplazamiento forzoso y efectos productivos. Presentación en power point en el seminario xxx realizado por la Universidad de los Andes, junio de 2009.

ILSA (2002). Propuestas de política pública agraria para Colombia. Octubre de 2002. Documento elaborado por Elcy Corrales Roa, Dora Isabel Díaz, Darío Fajardo Montaña, Jaime Forero Álvarez, Tomás León Sicard, Héctor Mondra-gón Báez, Rocío Rubio Serrano, Henry Salgado Ruiz, Carlos Salgado Aramén-dez y Jairo Sánchez Acosta.

ICTJ (2008). Judicialización de crímenes de sistema. Estudios de casos y aná-lisis comparado. Bogotá, 2008.

263

INSTITUTO GEOGRÁFICO AGUSTÍN CODAZZI -IGAC (2006). Informe al Congreso 2006 – 2007. http://www.igac.gov.co:8080/igac_web/UserFiles/File/Planeacion/congreso_2006_2007.pdf

LAFAURIE, JOSÉ FELIX (2006). Postconflicto y Desarrollo. Inversiones sustituti-vas de impuestos: Una propuesta de inclusión y desarrollo rural. Fedegan, 2006.

LINARES PRIETO, PATRICIA (2009). Propuesta para la formulación, por parte del gobierno nacional, de una política pública integral para la efectiva realiza-ción de los derechos a la verdad, la justicia, la reparación y garantías de no repetición –reparación integral- de las víctimas del delito de desplazamiento, forzado. 2009.

MINISTERIO DE AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL – MADR MADR (2008). Estadísticas sector agropecuario. 2008 (www.madr.gov.co).MADR (2008-a). Documento Diagnóstico de Resultados. MADR- Programa de Consultas en Recuperación de Tierras -CONRET. 2008.

PALOU, JUAN CARLOS (2008). Aproximación a la cuestión agraria: elementos para una reforma institucional. Fundación Ideas para la Paz Serie Informes No. 6. Agosto de 2008.

PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN - PGNPGN (2006). Seguimiento a Políticas públicas en materia de desmovilización y Reinserción. Capítulo 2. Seguimiento a la protección de las víctimas del conflic-to en materia de bienes patrimoniales. Junio de 2006.PGN (2007). Primero las Víctimas. Criterios de reparación de víctimas indivi-duales y grupos étnicos. Junio de 2007.PGN (2008). Derecho a la reparación integral. Tomo II del Seguimiento a las políticas públicas en materia de desmovilización y reinserción. 2008. PGN (2008-a). Primero las Víctimas. Criterios de reparación de los grupos étni-cos. Fase 2. Diciembre de 2008.

REYES POSADA, ALEJANDRO (2009). Guerreros y campesinos. El despojo de la tierra en Colombia. Ed. Norma, 2009.

SAFFON, MARÍA PAULA (2008). Reparaciones con potencial transforma-dor. 2008.

SALGADO ARAMÉNDEZ, CARLOS (2008). Propuestas frente a las restriccio-nes estructurales y políticas para la reparación efectiva de las tierras perdidas por la población desplazada. 2008.


SALINAS ABDALA, YAMILE. (2008).Derecho a la propiedad y posesiones de las víctimas - Retos para la reparación de las víctimas del delito de desplazamiento forzado. Mayo de 2008.(2008-a). La expansión de la palma. En: Konrad Adenauer Stiftung. KASpaper 2. Bogotá. Noviembre de 2008 (www.kas.org).

UNIDAD DE INFORMACIÓN Y ANÁLISIS FINANCIERO –UIAF (2009). El ABC del lavado de activos. (www.uiaf.gov.co).

WILLIAMS, RHODRI (2008). El derecho contemporáneo a la restitución de las propiedades dentro del contexto de la justicia transicional. ICTJ. Reparaciones para las víctimas de la violencia política. Op. cit. págs. 389 a 502.

WOLA (2007). La aspersión de cultivos de uso ilícito en Colombia. Una estra-tegia fallida. 2007.

265

Rubén Sánchez David1

En un contexto marcado por el fantasma de la seguridad, la política exterior colombiana se ha desarrollado en los últimos años alrededor de tres temas que han determinado el curso de las relaciones bilaterales con los países de la región: la integración regional, el conflicto armado interno y la lucha contra las drogas.

Sobre la base de una lógica fundamentada en la guerra que los Estados Uni-dos declararon al narcotráfico y al terrorismo y a la que Colombia se ha sumado sin el más mínimo cuestionamiento, se ha subordinado la integración regional a los intereses norteamericanos y convertido los tratados de libre comercio en el objetivo principal de su política exterior. Atrás quedaron los tiempos en los que la integración con los países vecinos tenía como propósito sustituir las importa-ciones del resto del mundo por la producción nacional y afianzar el intercambio intrarregional entre economías autocentradas. Consecuente con la concepción general de un mundo global animado por un proceso constituido principalmen-te por aumentos considerables del comercio internacional, de las inversiones directas en el extranjero realizadas por empresas multinacionales, de flujos de capital a corto plazo y de intercambios tecnológicos, la agenda internacional

1 Profesor Investigador de las Facultades de Ciencia Política y Gobierno y de Relaciones Interna-cionales de la Universidad del Rosario.

La agendainternacional de Colombia


gira alrededor de la firma y ratificación de tratados de libre comercio, principal-mente con los Estados Unidos, el principal comprador y vendedor del país.

Es evidente que en términos de comercio, de flujos de capital o tecnológi-cos, la mayor integración mundial incrementa los intercambios internacionales. En efecto, en un escenario global, la construcción de espacios económicos planetarios de gestión para la producción de bienes destinados al mercado internacional, se encarna en la proliferación de redes de interdependencia. Sin embargo, lo que no está tan claro es si la eliminación de barreras al comercio y la libertad de circulación de capitales dificulta o no la acción de los Estados y las relaciones entre los mismos, si fomenta una mayor cooperación internacio-nal o perjudica a los más débiles. En realidad, las redes de interdependencia que se forman no son únicamente económicas e implican un tejido que abarca temas como el medio ambiente y los derechos de propiedad e irradian lazos políticos en los campos militares y de seguridad, así como en la ejecución de políticas sociales.

En la primera parte de este escrito se describen a grandes rasgos el contex-to en el que se diseña la política exterior de Colombia y los efectos de la globa-lización económica en los Estados nacionales; en una segunda parte se hace una presentación crítica de los tratados de libre comercio que ha negociado o negocia Colombia con Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea; en una tercera parte se estudia la posibilidad de nuevos escenarios, particularmente con la Comunidad Suramericana de Naciones y a manera de conclusión se expondrán algunas reflexiones sobre el tema.

El contexto

Los vertiginosos y profundos cambios que se han producido en el orden internacional durante las últimas décadas y especialmente en el sistema inte-ramericano – caracterizado por la hegemonía de los Estados Unidos (Smith 1999) – han significado una disminución de la capacidad política de los Estados latinoamericanos y mermado la posibilidad de que la región se constituya en un escenario político con expectativas comunes (Drekonja 2000). La consoli-dación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el despegue de MERCOSUR, el relativo éxito comercial internacional de un solitario Chile, el fracaso de la CAN y el nacimiento de la Comunidad Suramericana de Naciones revelan un panorama latinoamericano caracterizado por una heterogeneidad donde los intereses nacionales son cada vez menos comunes.

Tras dos décadas de reformas estructurales, las cifras del crecimiento eco-nómico se han detenido en la región ante el desorden financiero que sacude

267

al mundo y pone de manifiesto que la raíz de la crisis es el derrumbe del orden económico internacional, crisis que se ha manifestado bajo la forma de un co-lapso del intercambio comercial a lo largo y ancho del mundo. El estancamiento económico resalta las desigualdades entre los países en un escenario estruc-tural pesimista y deja al descubierto que los datos de desarrollo humano son desalentadores. Según la CEPAL, las economías latinoamericanas lograron avances importantes en términos macroeconómicos durante los últimos vein-te años, no así en el ámbito de la equidad dado el deterioro de los mercados laborales y, por ende, la situación de los ingresos de la población. El resultado en el diseño y aplicación de políticas exteriores ha sido que América Latina ha dejado de existir como un todo concreto (Drekonja 2001). En realidad, puede hablarse de tres modelos de desarrollo en el subcontinente: el que privilegia las relaciones de mercado, próximo al paradigma neoliberal y que tiene como principales exponentes a Colombia, Costa Rica, Panamá y Perú; el modelo que pregona el socialismo del siglo XXI, liderado por Cuba y Venezuela y con el que se identifican Ecuador, Nicaragua y Paraguay y un tercer modelo que busca articular políticas sociales al mercado, representado por Brasil, Chile, El Salvador, México, República Dominicana y Uruguay.

En este escenario plural, la política colombiana desborda constantemente los límites de un aparato institucional que no representa la diversidad regional, étnica y cultural de la sociedad, que se levanta sobre formas clientelares, pa-trimoniales y caudillistas de búsqueda de adhesión y legitimidad dando lugar a una política exterior acomodada a una visión legalista de la realidad internacio-nal pero supeditada a liderazgos personalizados y a diplomacias paralelas. Una política exterior que, a pesar – o a causa - de su centralización y concentración, goza de un consenso general entre quienes llevan las riendas del poder en el país. La existencia de una Comisión Asesora de Relaciones Exteriores – no siempre consultada por los primeros mandatarios - cuya función primordial es dar a conocer al Presidente de la República si cuenta con consensos en sus ini-ciativas en materia de política exterior y a la que pertenecen por derecho propio los expresidentes y representantes del Congreso, casi siempre provenientes de las comisiones segundas del Senado y Cámara, permite evitar debates públicos sobre temas candentes.

Siendo la política exterior asumida en la mayoría de los casos por un con-senso político, es difícil precisar qué iniciativas o gestiones pertenecen a un partido. Sin embargo, al igual que las demás políticas estatales, la política ex-terior colombiana no puede sobreponerse a la condición estructural de un Es-tado fragmentado y de una sociedad marcada por dinámicas de exclusión, a lo que se suma la falta de continuidad de las políticas trazadas por los distintos presidentes, a veces proclives a una relación estrecha con los Estados Unidos


(política de respice polum) y otras a una diversificación de la política exterior (respice similia) o a la predilección por diferentes áreas geográficas. Recuér-dese la intensa actividad desplegada en el Caribe durante los gobiernos de Turbay y Gaviria, el protagonismo asumido por Colombia en el Grupo de Río durante los gobiernos de Gaviria y Samper o la presidencia colombiana de los No Alineados durante la presidencia de este último, posiciones muy distantes del alineamiento con los Estados Unidos que ha asumido el gobierno de Uribe.

En cuanto al ámbito en el que se desenvuelve la política exterior, aunque el fenómeno de la globalización ha encontrado tropiezos que se expresan en la falta de acuerdo en el seno de la OMC para reducir las subvenciones agrícolas que otorgan los países industrializados a sus campesinos o la tensión de Es-tados Unidos y Europa frente a China que ha inundado los mercados con sus textiles, por ejemplo, no parece que esas dificultades impliquen un freno a la globalización. En un mundo cada día más interdependiente el retorno a cierres proteccionistas de las economías nacionales tiene unos costos muy altos. Sin embargo, no puede perderse de vista que la dinámica globalizadora plantea retos muy fuertes a los Estados nacionales de la periferia. En efecto, debido a la competencia fiscal, la globalización repercute en la capacidad recaudadora y constituye una camisa de fuerza que resta toda flexibilidad a la política cam-biaria a la vez que tiende a desregular la economía y flexibiliza la legislación laboral en aras del mantenimiento de la competitividad.

Al contrario de lo que pregonan muchos defensores de la apertura de las economías, la globalización per se no elimina los fallos del mercado sino que los internacionaliza. Por ello la intervención pública también se ha convertido en internacional y se ha trasladado fuera de los Estados, a organizaciones su-pranacionales y organismos internacionales. En consecuencia, podría pensar-se que en este contexto el derecho internacional y la cooperación internacional adquieren más importancia ya que es en el ámbito supranacional donde la regulación y el control públicos resultan efectivos. Sin embargo, la experiencia enseña lo contrario. Las organizaciones internacionales presentan en bastan-tes ocasiones una estructura de poder con influencia desproporcionada de al-gunos de sus miembros lo que lleva a su fragmentación.

Es evidente que la cooperación permite obtener ventajas netas de la acción colectiva y que estas ventajas explican la existencia de actividades públicas supranacionales, como también lo es que una economía globalizada no podría funcionar sin que se cumpla el derecho internacional. El problema radica en que no siempre el derecho es equitativo como tampoco los son los tratados de libre comercio que acuerdan algunos países para establecer reglas y normas para el libre intercambio de bienes y servicios.

269

Al margen de situaciones específicas que toca analizar caso por caso, los hechos demuestran que el comercio y la ayuda internacional siguen un curso ascendente lo que ha llevado a plantear la pregunta de hasta dónde la inte-gración económica mundial vulnera la soberanía de los Estados. Esclarecer el tema obliga a tomar en cuenta muchas variables, puede plantearse que ante la utopía de un federalismo global que coordine y contrarreste las acciones de los Estados nacionales y el altísimo costo económico del aislamiento nacional, la única solución viable, es aprender a vivir con las restricciones que plantea la globalización a los Estados, cuya capacidad de actuar se ve reducida, lo cual no siempre es negativo. Por ejemplo, existe un acuerdo general en la profesión económica y es que la disciplina financiera de los Estados favorece el logro de la confianza de los mercados financieros o la atracción de inversiones directas. Del mismo modo cobran importancia las regulaciones internacionales referidas al equilibrio ecológico o al libre acceso a recursos como la pesca.

El elemento primario de la globalización es la defensa del libre comercio internacional y en este terreno la OMC es la organización fundamental en el logro de propuestas multilaterales. No obstante, muchos países apuestan toda-vía por la relación bilateral en el comercio. De especial interés en este campo son los efectos sobre el libre comercio mundial del desarrollo de agrupaciones regionales como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte, la Coope-ración de Asia y el Pacífico, MERCOSUR o la Unión Europea, que facilitan el comercio dentro de sus áreas geográficas pero pueden constituir un obstáculo al proceso globalizador cuando entorpecen la difusión del conocimiento.

La regionalización sirve para que los países integrantes de un bloque re-gional logren un mejor control económico de sus propios intereses frente a la globalización y supone una forma de protección de esas economías frente al resto del mundo. Un elemento central de este asunto es la protección de los derechos de propiedad intelectual que otorga al propietario de los derechos una situación de monopolio durante un lapso más o menos dilatado según los diversos países. Esta situación que parece correcta como mecanismo de fo-mento a la innovación puede derivar en una protección excesiva lo que plantea aspectos éticos en algunos casos, particularmente en el ámbito de la industria farmacéutica. De allí que se discuta si las rentas monopolistas de la propiedad intelectual deben alcanzar el mismo nivel de extensión en todas las áreas geo-gráficas y hacerse extensibles a todos los derechos de propiedad intelectual.

Es cierto también que el regionalismo aumenta los intercambios en el seno del bloque y que facilita la armonización supranacional de políticas cuando de países homogéneos y semejantes se trata lo que permite negociar con el resto del mundo con más poder y menores costos de lo que lograría cada país inde-


pendientemente. El paradigma en este tema es la Unión Europea cuya evolución sirve de referencia a otros grupos regionales. No obstante, dado que el punto no-dal de este proceso es el mantenimiento compartido de la soberanía, asunto que conduce en el tiempo, no sin tropiezos, a un modelo de mayor integración políti-ca que el esquema de cooperación intergubernamental, el problema se plantea cuando la integración se lleva a cabo entre actores muy desiguales, sobre todo cuando los mercados internacionales actúan con su propia lógica, fundada en el beneficio económico, sin contar con la legitimidad que la sociedad civil constitui-da políticamente otorga al Estado, máxime cuando las empresas multinacionales disponen de un poder económico superior al de los Estados.

Los Tratados de Libre Comerciocon Estados Unidos, Canadá y la Unión Europea

El Tratado de Libre Comercio (TLC) suscrito el 22 de noviembre de 2006 con Estados Unidos representa uno de los hechos que puede determinar el rumbo del desarrollo del país en los próximos años tanto más cuanto que pertenece a los llamados de segunda generación en la medida en que no se limita a la reducción de aranceles sino que incluye muchos otros temas como la elimina-ción de los controles a los flujos de capitales, la protección a la inversión ex-tranjera y a los derechos de propiedad, la liberación del comercio de servicios, el comercio en productos remanufacturados y los mecanismos de resolución de controversias.

Los tratados de libre comercio y particularmente el TLC con Estados Uni-dos son presentados con frecuencia como la opción más importante que tiene Colombia en el contexto de la integración internacional en un mundo global en el que los países que entran primero en el juego tienen más probabilidades de obtener mayores beneficios. Por ello algunos analistas han insistido en la urgencia de seguir la ruta que emprendió Chile y llegar a acuerdos rápidamen-te con un número significativo de países para evitar que otros países logren establecerse antes en los mercados mundiales. Cabe, empero, preguntarse acerca de las posibilidades reales de obtener esos beneficios en términos de inversión y empleo y canalizarlos hacia la generación de un mayor crecimiento y un incremento en la competitividad.

La negociación del TLC con Estados Unidos comenzó en mayo de 2004 en Cartagena y se desarrolló a lo largo de casi dos años. Aunque, en principio, el texto no podía modificarse según el compromiso entre las partes, ha sido objeto de modificaciones unilaterales por parte de la Casa Blanca y llevado a la mayoría del Congreso colombiano a la situación insólita de aprobar dos veces un tratado que los congresistas estadounidenses ni siquiera han comenzado a tramitar.

271

Si bien las negociaciones del TLC terminaron oficialmente el 27 de febrero de 2006, el mismo no ha entrado en aplicación porque el Congreso de los Estados Unidos no lo ha ratificado a pesar de las frecuentes visitas del presi-dente Uribe a Washington para neutralizar la oposición del Partido Demócrata y los grupos de la sociedad civil estadounidense que se resisten a viabilizar el tratado. Las razones de los demócratas para paralizar su firma se refieren a la situación de los derechos humanos en Colombia pero también se sustentan en la resistencia de los sindicatos estadounidenses, temerosos de perder puestos de trabajo a favor de regiones marginales en razón de la deslocalización de empresas ansiosas de rebajar costos. En Colombia, la oposición al TLC ha sido liderada por la Red Colombiana de Acción Frente al Libre Comercio y el Alca – RECALCA, conformada por un conjunto de organizaciones gremiales, sociales y políticas que han asumido una posición crítica frente al proyecto de acuerdo del ALCA y a los tratados de libre comercio tal como están hoy concebidos. Han sido particularmente relevantes contra el TLC las movilizaciones de los indíge-nas y de las centrales obreras.

a) ¿Es el rechazo al TLC una acción infundada?

La oposición al TLC con los Estados Unidos y otras naciones no se debe a un rechazo a ultranza a tratados de libre comercio – casi tan antiguos como el co-mercio mismo - sino a los términos acordados sustentados en preocupaciones alejadas de un trato justo. En palabras de Joseph Stiglitz, antiguo funcionario del Banco Mundial y premio Nobel, el tratado de libre comercio entre Estados Unidos y Colombia “no es ni libre ni justo” (citado por Jorge Enrique Robledo, 2009). Tanto para el gobierno del presidente Bush, tal como lo han reconocido altos funcionarios del mismo, como para el del presidente Uribe, el objetivo está inspirado en razones de seguridad nacional. Para Estados Unidos, el propósito de los tratados bilaterales de libre comercio con los países del sur es garantizar a las empresas norteamericanas el control de todo el hemisferio americano; para el gobierno de Uribe, seguir contando con el apoyo de Estados Unidos en su guerra contra el narcotráfico y la subversión.

Tal como está contemplado en el capítulo sexto de la Estrategia de Seguri-dad norteamericana, una de las formas de satisfacer el interés nacional estado-unidense en la materia es la promoción del crecimiento global mediante, otros instrumentos, acuerdos de libre comercio. De hecho, la aprobación del Trade Preference Act, en el que se sustenta la Ley de Preferencias Andinas, obedeció a la convicción de que la expansión comercial es vital para el crecimiento, la fuerza y el liderazgo norteamericanos; de acuerdo con esta ley, la subregión andina, cuya inestabilidad se percibe como una amenaza para Estados Unidos y el mundo, puede disminuir su vulnerabilidad a través del otorgamiento de esa


facilidad cuya contrapartida es el esfuerzo antinarcóticos.

Lo anterior cobra pleno sentido cuando se tiene en cuenta que a partir de una consideración amplia de la seguridad, Estados Unidos ha desagregado la dimensión de seguridad de su comercio en tres planos: en primer lugar, la Es-trategia de Seguridad Nacional de septiembre de 2002; la Ley de Preferencias Comerciales en segundo lugar y, finalmente, una compleja legislación sectorial promulgada a propósito de los trágicos que promueve el crecimiento econó-mico global y regional mediante el incremento de los flujos comerciales de los acuerdos que lo estimulen. Aclarando el tercer plano, este establece una serie de requerimientos a las importaciones estadounidenses y a la infraestructura comercial que la sostienen; en la práctica dichos requerimientos constituyen nuevas barreras comerciales al elevar los costos de transacción. Esta legisla-ción establece unilateralmente requisitos de seguridad en los ámbitos del trans-porte, las fronteras y aduanas, la infraestructura portuaria, los contenedores y de los productos.

El Gobierno de Colombia, por su parte, ha convertido a los tratados de libre comercio en el fin de su política exterior para diversificar sus exporta-ciones y obtener los recursos y el apoyo necesarios para llevar a cabo su política de seguridad democrática y el combate contra el terrorismo, olvi-dando que los tratados de libre comercio no son sino medios para alcanzar objetivos estratégicos.

En el TLC que se negoció con Estados Unidos se trataron los siguientes temas: Acceso a Mercados, Agencia Comercial, Agricultura, Asuntos Ambien-tales, Asuntos Institucionales, Asuntos Laborales, Comercio Electrónico, Com-pras Públicas, Defensa Comercial, Fortalecimiento de la Capacidad Comercial, Inversión y Jurídica.

También se fijaron mesas de negociación en: Medidas Disconformes, Me-didas Sanitarias y Fitosanitarias, Obstáculos Técnicos al Comercio, Política de Competencia, Procedimientos Aduaneros, Propiedad Intelectual, Reglas de Origen, Servicios Financieros, Servicios Transfronterizos, Solución de Contro-versias, Telecomunicaciones y Textiles.

Con frecuencia se plantea que en el mundo global cada vez más interdepen-diente, el crecimiento económico y el desarrollo van en paralelo o dependen de las exportaciones; los hechos, sin embargo, desmienten esta afirmación. En efecto, los países más desarrollados no son aquellos cuyas economías están volcadas hacia el exterior sino los que cuentan con mercados internos integra-dos cuya fortaleza depende de la demanda interna. A este respecto, las cifras

273

son elocuentes: si se compara la relación entre las exportaciones y el Producto Interno Bruto (PIB), se encuentra que en 2004 esta proporción era de 9.55% en Estados Unidos, 11.84% en Japón, 20.84% en Colombia, 73.5% en Angola y 91% en el Congo (Robledo, 2009, p.31). Más allá de esta relación, es eviden-te que una economía basada primordialmente en las exportaciones está más expuesta que una economía autocentrada a las crisis y las oscilaciones de mercados externos que escapan a su control, a períodos de bonanza como a la contracción de la demanda de sus productos en épocas de recesión.

Otro punto importante a tener en cuenta es el destino y la naturaleza de los recursos provenientes de las exportaciones. Si esos dineros son utilizados para importar bienes de capital o elementos necesarios para el desarrollo, no cabe ninguna objeción. Pero si dichos recursos son empleados para comprar bienes suntuarios destinados a una minoría opulenta, los tratados de libre comercio se convierten en herramientas peligrosas para una economía equilibrada.

Si bien es cierto que con la firma de tratados de libre comercio se estimula el

intercambio, y por tanto se incrementan las exportaciones, también es cierto que aumentan las importaciones. En este sentido, y habida cuenta de la actual es-tructura de la economía colombiana, existen estudios del Departamento de Pla-neación Nacional y del Banco de la República que plantean que con el TLC con Estados Unidos el porcentaje de crecimiento de las importaciones doblará el de las exportaciones. En efecto, según el estudio Efectos de un acuerdo bilateral de libre comercio con Estados Unidos, publicado por el DNP en 2003, se acepta que las importaciones crecerán a 11.92 contra 6.44% y que la producción colombiana se reducirá en ocho de los diez sectores en los que la dividieron para el análisis. Por su parte, el Banco de la República en el estudio El impacto del Tratado de Libre Comercio con Estados Unidos en la balanza de pagos de 2006, reconoció que el país perdería en su comercio exterior y que aumentaría la dependencia de Colombia al agravarse su desfavorable balanza comercial.

Para defender la negociación del TLC el gobierno argumentó que él mismo, permitiría a los empresarios colombianos entrar al mercado más grande del mundo en condiciones preferenciales y que, ante la baja formación interna de ahorro y la necesidad de atraer flujos de inversión extranjera, el TLC era el camino para lograr-lo. Otro argumento expuesto por los partidarios del TLC con Estados Unidos es el que llevará a la economía del país a ser más competitiva, olvidando que hay que diferenciar entre el potencial teórico y aquel al que puede aspirarse de acuerdo con las realidades económicas y políticas vigentes. A este respecto no sobra recordar que el PIB de Estados Unidos es 80 veces superior al colombiano y que su capaci-dad técnica es superior, motivo por el cual pensar en términos de competencia es un despropósito, sobre todo cuando las exigencias no son similares.


b) ¿Qué se negoció con Estados Unidos?

Cuando el TLC entre en vigencia se convertirá en ley de la República dado su carácter de acuerdo internacional y adquirirá un nivel similar al de las nor-mas constitucionales; no así para Estados Unidos donde prima el derecho in-terno. En ese momento comenzarán a sentirse los efectos de la renuncia a la soberanía por cuanto el TLC es un tratado de doble vía que conlleva derechos pero también obligaciones.

Mientras Colombia puso en la negociación todos los intereses del país, en todos los sectores económicos, y se anticipó a aprobar normas que se sabía iban a ser exigidas por los negociadores norteamericanos, muchas de las cua-les van más allá de lo acordado en la OMC, la posición del gobierno estadouni-dense se dotó antes de empezar las negociaciones de la Ley de Comercio de 2002 (Trade Act of 2002) que impuso límites a sus potestades con la adverten-cia de que si sus funcionarios se salían de dichas condiciones, el Tratado no sería ratificado por el Congreso.

Más escandaloso el hecho de que como respuesta al repudio del TLC por parte de numerosos sectores de la sociedad colombiana, el presidente no tu-viera empacho en afirmar que firmaría “rapidito” así le llovieran “rayos y cente-llas”, el gobierno norteamericano, argumentando razones de seguridad nacio-nal, dejó sentado desde el comienzo de las negociaciones que no permitiría que se tratara el tema de sus subsidios agrícolas que sumaron más de 71.000 millones de dólares en 2002. Desde las primeras reuniones los negociadores norteamericanos fueron tajantes al afirmar que los subsidios y las ayudas que da el gobierno estadounidense a sus agricultores sólo serían objeto de dis-cusión en el seno de la OMC que ha postergado su desmonte hasta el 2013. Al igual que en el sector agrario, tampoco fueron objeto de negociación los subsidios que Estados Unidos otorga a sus industriales, menos conocidos que los agrarios pero no menos significativos. En el TLC tampoco se contempla que Estados Unidos adhiera a los tratados sobre asuntos laborales y de medio ambiente que ha suscrito Colombia, lo que abre la puerta a todo tipo de litigios.

Lo cierto es que la totalidad de la economía colombiana quedará expósi-ta frente a la poderosa competencia estadounidense en un plazo de máximo diez años. El estudio realizado por Luis Jorge Garay, Fernando Barberi e Iván Mauricio Cardona intitulado Evaluación de la negociación agropecuaria en el TLC Colombia-Estados Unidos, además de confirmar con cifras las pérdidas que sufrirá el país, demuestra que lo suscrito por Colombia fue peor que lo firmado por los países centroamericanos en el Cafta. Un solo dato: mientras la parte de las importaciones de Colombia con desgravación inmediata ascendió

275

al 94.5% del total, la de los centroamericanos llegó al 69.45%. Por añadidura, y a diferencia del TLC entre Estados Unidos y Chile, Colombia se comprometió a no utilizar el sistema andino de franjas de precios desde el inicio del tratado; tampoco logró salvaguardas con vigencias superiores al período de desgrava-ción (Robledo, 2009, p. 71).

También renunció el país a la cláusula de balanza de pagos, norma que aparece en los artículos XII y XVIII de la OMC, en el XII del G-3 y en la decisión 439 de la Comunidad Andina de Naciones, por lo que quedará sin instrumentos para hacer frente a la especulación y a los problemas que pueden presentár-sele con relación a las reservas de divisas, los pagos de la deuda, las tasas de interés y el precio de las monedas. Del mismo modo y con base en la falacia de la igualdad entre las partes, el Tratado abre las puertas a las empresas estadounidenses a las compras públicas, uno de los instrumentos clave de los desarrollos nacionales.

Otra de las cláusulas más temidas del Tratado –amén de los controles fito-sanitarios que Estados Unidos puede imponer unilateralmente- es la de “Anu-lación y menoscabo” la cual prevé que, en el evento de que no se cumplan las expectativas de ganancias de las empresas estadounidenses, atribuibles a medidas gubernamentales, habría lugar a indemnizaciones a las mismas. Esta cláusula que promete ser una fuente permanente de controversias, sería dirimida por tribunales internacionales en los que la capacidad de lobbying de Estados Unidos es mayor que la que pueda tener Colombia.

c) ¿Qué se está negociando con otros países?

Aunque el presidente Uribe ha anunciado que la aprobación del TLC con Estados Unidos está próxima, lo cierto es que su puesta en práctica está de-tenida porque las mayorías del Partido Demócrata consideran insuficientes las explicaciones y acciones del gobierno colombiano relacionadas con el asesi-nato de sindicalistas. También se ha anunciado una posible reapertura de las negociaciones si bien todavía no se sabe cuáles son las condiciones de la Casa Blanca para reabrir el tema. En realidad, ni siquiera hay un temario para retomarlas. Por el contrario, es claro que el gobierno de Obama, a pesar de las declaraciones del presidente norteamericano de impulsar el TLC con Colombia, no ha pensado introducir el tema en el Congreso y que varios parlamentarios demócratas han señalado que si se comienza a tramitar la agenda comercial de Bush se dividiría la mayoría congresional del actual presidente.

Los tropiezos del TLC con Estados Unidos y la situación de derechos han repercutido en la aprobación del tratado de libre comercio que tramita Colombia


desde junio de 2008 con Canadá donde reservas en el Partido Liberal y la opo-sición del Grupo de Quebec frenaron el visto bueno del Parlamento. De allí que a pocas semanas del viaje del presidente Uribe a ese país los conservadores retiraran de la agenda legislativa el proyecto de ley que habría dado vía libre al TLC, sin indicio alguno de reprogramar el voto.

Caso diferente la negociación que adelanta el país con la Unión Europea desde septiembre de 2007 y que, según cálculos del gobierno, después del fracaso de la negociación en bloque con los países de la CAN, debiera estar firmado antes de finalizar el 2009.

Según el Gobierno, que avanza presuroso en la firma de un Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea en medio de la peor crisis económica de las últimas ocho décadas, el mismo está destinado a multiplicar la inversión y el comercio; en los hechos, el Tratado está llamado a ampliar el control que ya poseen las multinacionales europeas en áreas vitales de la economía nacional como el agua, la energía, las telecomunicaciones, el sistema bancario y los recursos mineros. Además, la Unión Europea pretende aumentar la duración de las patentes que generan exclusividad en la producción de medicamentos.

Según los críticos del Tratado, el mismo otorgaría más derechos a las em-presas en detrimento de los trabajadores al propiciar un cambio de la legislación nacional para adecuarla a las necesidades corporativas como viene ocurriendo con las exenciones tributarias, las Zonas Francas Especiales y los contratos de estabilidad jurídica. Particularmente afectadas serían las mujeres pues empeo-rarían las condiciones de trabajo en áreas de la economía con predominante participación de mano de obra femenina.

Alrededor del 85% de los productos que vende Colombia a la Unión Euro-pea y que representan un 11% del total de exportaciones del país son carbón, ferroníquel, café, banano y petróleo; los mismos que se seguirán vendiendo si se firma el TLC porque lo que compra la UE al mundo son equipos eléctricos, bienes industriales, vehículos y productos químicos que no produce el país. Tampoco cambiarían las condiciones para el ingreso de productos colombianos en razón de los subsidios que otorga la UE a sus campesinos y al hecho de que puede, motu proprio, imponer normas fitosanitarias sin consulta previa.

La Unión Europea ha manifestado el interés de que sus productos circulen libremente por los países andinos que participan en la negociación (Ecuador, Colombia y Perú) pero pide la exclusión de algunos productos de manera que su arancel no se elimine totalmente, como el caso del azúcar y el banano por los que ofrece a cambio un cupo de exportación. Precisamente, la negativa de la

277

UE a cumplir con un fallo de la Organización Mundial de Comercio (OMC) que la obliga a reducir el arancel de importación para el banano condujo al presidente ecuatoriano a condicionar la participación de su país en la negociación a una so-lución definitiva del conflicto del banano. Bruselas, sin embargo, ha condicionado cualquier entendimiento a un acuerdo previo en la Ronda de Doha de la OMC.

Dadas las condiciones en que se desarrolla la negociación con la Unión Europea, el proceso parece tener un carácter más político que comercial desti-nado a mejorar la imagen del mandatario colombiano, en la medida en que un acuerdo con la UE crearía un precedente que contribuiría a desentrabar el TLC con Estados Unidos. Por su parte, con los Tratados de Libre Comercio, la Unión Europea busca ante todo garantizar la propiedad intelectual en un momento en que sus países miembros promueven en la región andina acuerdos bilaterales que brinden seguridad a sus inversiones.

¿Existen escenarios de transiciónhacia nuevas formas de integración?

Después de un periodo en el que los procesos de integración otorgaron benefi-cios importantes a los países miembros de los distintos organismos que se crearon después de la década de los sesenta del siglo XX, la región suramericana atravie-sa una fase de parálisis y fragmentación debido a las asimetrías que perduran y se amplían, así como por la polarización política que surge motivada por el descon-tento de amplios conglomerados humanos hacia el modelo neoliberal.

En la actualidad, la polarización ideológica entre un modelo proclive a las dinámicas del mercado y otro que busca contrarrestar la hegemonía de los Es-tados Unidos y dar vida a un modelo alternativo basado en el intervencionismo ha politizado el comercio dando pie a una dinámica de conflicto.

El primer modelo, proclive a la firma de tratados de libre comercio es cues-tionado por la necesidad de Venezuela de consolidar un espacio público en el ámbito internacional para llevar a cabo su revolución bolivariana.

Entre estos dos polos se ha abierto camino la propuesta brasileña de con-formar un área de libre comercio a partir de la integración física de los países suramericanos con el propósito de manejar las asimetrías mediante la cons-trucción de una plataforma para negociaciones multilaterales. La Comunidad Sudamericana de Naciones, concreción de este ideal, fue lanzada por doce países de la región el 8 de diciembre de 2004 en la ciudad peruana de Cusco y establece en su Declaración acciones en:


• Concertación y coordinación política y diplomática de la región

• Convergencia entre MERCOSUR, Comunidad Andina y Chile en una zona de libre comercio

• Integración física, energética y de comunicaciones impulsada por la Iniciativa de Integración Sudamericana (IIRSA)

• Armonización de políticas de desarrollo rural y agroalimentario

• Transferencia de tecnología y de cooperación horizontal en todos los ámbitos de la ciencia, educación y cultura

• Creciente interacción entre las empresas y la sociedad civil en la inte-gración

En la misma reunión se decidió el establecimiento progresivo de medidas, acciones y ámbitos de acción conjunta sobre la base de las institucionalidades existentes con el propósito de fusionar la CAN y el MERCOSUR en el seno de la Comunidad Sudamericana de Naciones convertida en UNASUR en 2007.

A pesar de sus buenas intenciones y del dinamismo que le puede imprimir Brasil, país que aspira a ejercer un liderazgo regional y aspira, con cierta legi-timidad, a representar la región en el concierto internacional sin una confron-tación directa con Estados Unidos, UNASUR tiene un futuro complicado dado que Venezuela tiene las mismas aspiraciones de liderazgo regional y que el proyecto busca articular once países con distintos grados de inestabilidad, ya sea política, económica, social y/o institucional.

El liderazgo regional que reclama Brasil se debe tanto a su peso específi-co como al papel estabilizador que ha desempeñado en su extensa frontera. La consolidación de UNASUR permitiría fortalecer el proyecto económico que busca proteger y expandir su industria nacional así como su proyecto diplomá-tico (entrar al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas como miembro per-manente). En cuanto a la presencia protagónica de Hugo Chávez y su discurso americanista tienen en esta organización un lógico ámbito de resonancia desde el cual generar mayor repercusión a su proyecto bolivariano. Sin duda, las posi-bilidades a las que se enfrenta el proceso suramericano implican una reformu-lación de los modelos de integración pregonados hasta ahora. Tan desfasados están los proyectos que se inspiran en el superado Consenso de Washington como los que fomentan un discurso confrontativo renuente al compromiso. En-tre los motivos de confrontación más importantes se pueden destacar la ten-

279

sión entre socios respecto del poder de decisión y la falta de un objetivo común sobre la necesidad de la integración.

Con el fin de evitar la polarización de los procesos de integración y facilitar su convergencia se debe dar un salto cualitativo respecto de sus propósitos y funcionamiento. En la actualidad las variables sobre las cuales trabajan los distintos proyectos de integración se basan en acuerdos de índole económica y no en una integración socialmente incluyente. Una integración que responda a las necesidades actuales debe darse sobre bases claras y sólidas para que el proceso no quede a merced de voluntades políticas circunstanciales. Si los gobiernos comparten ideas de integración regional las diferencias no son obs-táculos insalvables y el proceso deja de ser exclusivamente económico.

En este contexto, Colombia debe volver a su tradicional política multilateral y recomponer las relaciones con sus vecinos ampliando su agenda internacional.

Tanto o más importantes que los tratados de libre comercio son una políti-ca de fronteras que genere bienestar y seguridad a los habitantes de la zona, recuperar el liderazgo en el Caribe, asumir con responsabilidad el rol que le compete al país en la región amazónica.

Sin embargo, no hay que caer en la trampa de las ilusiones. América Latina pierde tiempo precioso enzarzándose en discusiones que no van más allá de la retórica política tradicional: firma de acuerdos bilaterales, continuación de negociaciones con miras a crear tratados de libre comercio con países fuera del área, utilización de las reservas monetarias para comprar bonos del Teso-ro norteamericano, aceptación del Tribunal de la Banca Mundial (CIRDI) para resolver los conflictos con las multinacionales, negociaciones en el marco de la Agenda de Doha, etc. Es así como, se teje una red de convenciones y tra-tados económicos internacionales, regionales y bilaterales que subordinan o suplantan los instrumentos fundamentales del derecho internacional y regio-nal, las constituciones nacionales y las leyes sociales que tienden a atenuar las desigualdades y la exclusión. La red funciona como un sistema de vasos comunicantes en virtud de la aplicación de la cláusula de la nación más favo-recida que figura en casi todos los tratados y que permite que las políticas de desregularización y de privatización se consoliden como regímenes jurídicos de carácter obligatorio. Esta especie “de derecho corporativo” se acompaña de dispositivos coercitivos que aseguran su aplicación: sanciones económicas, presiones diplomáticas, etc, de modo que la solución a los diferendos entre las partes se realiza en tribunales arbitrales creados al margen del sistema judicial y del derecho público nacional o internacional.

281

Resumen GeneralMesas de Trabajo

283

Aportes Centrales al diagnóstico / Temáticas abordadas

En los planteamientos realizados durante los días de la deliberación en la comisión que interpoló las dos mesas temáticas se pudieron identificar distintas interpretaciones que implican formas diferentes de abordar la problemática. Se manifestó que la reelección se presenta como si tuviésemos un régimen parlamentario; que sin equilibrio de poderes no hay garantías para el ejercicio de la ciudadanía; la reelección fortalece el régimen autoritario como expresión del patriarcado y con él el aumento del control sobre las poblaciones beneficiarias de los programas presidenciales en los que está al centro la cooptación especialmente de las mujeres; la disputa no es sólo contra Uribe y quienes agencian sus políticas, sino también contra el modelo económico y social denominado “Estado Comunitario”; hacer una “alianza cívica, social y política por la democracia y el Estado de Derecho”, hacer una gran movilización para enfrentar el referendo de reelección y las políticas del régimen uribista; hacer un gran paro cívico nacional; incluso se planteó que el camino para resolver la actual situación política incluida la reelección, no es lo electoral sino lo que se ha llamado “revolución democrática”; se dijo que aquí se ha pretendido ganar la guerra desde la ilegalidad a través de un proyecto político desarrollado desde una alianza entre el narcotráfico y los paramilitares que interpretaron el momento histórico y político para poner en marcha su plan; finalmente se dijo que lo inmediato es la construcción de una alianza ciudadana por la Democracia que tenga como punto central la derrota del referendo de reelección.

Mesas 1 y 12: Equilibriode poderes y reelección presidencial


Con base en estos planteamientos los integrantes de la mesa de reelección y de equilibrio de poderes hemos acordado que nuestros consensos básicos son:

Primera tesis: El Intento reeleccionista del Presidente Uribe es ilegítimo e inconstitucional, porque no está claro que el gobierno haya respetado la Constitución cuando se aprobó la primera reelección. Por ello es importante respaldar la decisión de la Corte Suprema de Justicia de remitir el expediente de la investigación y condena a Yidis Medina y Teodolindo Avendaño a la Corte Constitucional.

Segunda tesis: El referendo es una revancha del autoritarismo para acabar con la Democracia en Colombia, utilizando como método la sobre apelación a los procesos electorales. No siempre apelar a un mecanismo de participación electoral es democrático.

Tercera tesis: El estado de opinión está construido sobre hechos de corrupción y de crimen.

Cuarta tesis: Con todos los sectores democráticos progresistas y de izquierda y en general con quienes estén de acuerdo en construir una alianza ciudadana por la democracia.

Elementos del diagnóstico

a) La construcción de democracia requiere una alianza ciudadana para fortalecer la división de poderes y evitar la reelección presidencial.

b) El estado de conciencia que presenta la sociedad colombiana requiere la politización y un proceso de educación política para construir democracia que permita transformar el sentido autoritario patriarcal presente en el imaginario popular que lo lleva a aceptar y apoyar un gobierno autoritario.

c) Consideramos que en el momento actual se necesita fortalecer los aspectos democráticos de la Constitución Política de Colombia, el Estado Social de Derecho, y las instituciones que la sustentan.

d) En la actual coyuntura es fundamental trasladar la discusión política a los medios masivos de comunicación, a las regiones, y a los sectores sociales en especial los cooptados por el proyecto autoritario. Especial atención merecen las mujeres, los comunales y los y las jóvenes.

285

Propuestas temáticas de agenda

a) Fortalecer la diferenciación entre los actores que respaldamos un proyecto democrático fuerte y los que respaldan los proyectos autoritarios antidemocráticos, empezando por el referendo reeleccionista.

b) Fortalecer los puntos de encuentro con el mundo académico, las comunidades educativas Universitarias, las organizaciones sociales, los partidos políticos comprometidos con la democracia.

c) Fortalecer una agenda de medios de comunicación masivos y alternativos que fortalezcan la democracia y difundan la denuncia y las acciones para derrotar el referendo.

d) Identificar los actores sociales más subordinados y actuar coherente y consistentemente sobre ellos.

e) Con base en la Constitución Política vigente fortalecer la división de poderes restando poder de nominación a la rama ejecutiva del poder público sobre las demás ramas e instituciones.

f) Establecer claramente las diferencias entre el Estado Social de Derecho y el Estado de Opinión.

g) Las organizaciones sociales, los partidos políticos, los sectores democráticos somos responsables de fortalecer la movilización social y política para generar cambios, y presentar alternativas de poder y de gobierno.

h) Es fundamental mantener el debate político entre las organizaciones sociales, la comunidad académica y educativa, los partidos políticos, de manera continua y sistemática que profundice los acuerdos, y continué reflexionando sobre las diferencias y los desacuerdos.

Propuestas de plan de acción en torno a las temáticas de agenda

a) Coadyuvar las denuncias penales que se presenten en torno a los legisladores que votaron favorablemente el referendo, y las demandas de inconstitucionalidad de la ley del referendo.

b) Construir agenda política con los actores que vemos amenazada


la democracia basada en la división de poderes y oponernos la reelección presidencial, fortaleciendo la unión en torno al referendo de reelección con todos los mecanismos de acción ciudadana.

c) Crear y consolidar grupos temáticos que fortalezcan las deliberaciones y discusiones sobre los diferentes temas de la cumbre y se encarguen de realizar el seguimiento a los puntos de unidad de acción de la agenda.

d) Realizar cumbres en todas las regiones, municipios y localidades en las cuales se articulen las organizaciones sociales, y sindicales, se forme opinión pública, y se consolide base social.

e) Centralizar en actores comprometidos con el fortalecimiento de la democracia, articular, y coordinar las acciones mostrando la postura política de la cumbre fundamentada en la democracia y el respeto mutuo.

f) Diseñar con las organizaciones participantes en la cumbre la estrategia nacional de abstención activa contra el referendo y establecer los compromisos logísticos, financieros, y talento humano entre todas las organizaciones.

g) Convocar a los distintos sectores democráticos del país para una reforma que modifique el poder de nominación del presidente, en especial en las altas cortes, órganos de control, comisión nacional de televisión, banco de la república y fiscalía general de la nación.

h) Comprometer a las organizaciones sociales, los partidos políticos, las comunidades educativas y universitarias en un proceso permanente de formación y educación política.

Disensos

Frente a la propuesta del proyecto autoritario que ha convivido con los poderes ilegales y mafiosos la mejor salida es un proceso de revolución democrática que lleve al pueblo al establecimiento de una nueva institucionalidad.

Lo único que puede derrotar a Álvaro Uribe es la movilización de la gente en la calle.

287


En el desarrollo de las dinámicas de trabajo correspondientes a la mesa de discusión número dos (paz y conflicto), se trabajaron temas de solución política negociada, acuerdo humanitario y violaciones a Derechos Humanos.

a) Se reconoce la existencia de un conflicto interno sustentado en la base de la crisis social, económica, política y humanitaria que en los últimos tiempos se ha venido regionalizando.

b) Se identifica la paz no como la inexistencia de conflictos sino como un estado donde se puede resolver las diferencias sin acudir a la violencia; pero dicho estado requiere de la satisfacción plena de las necesidades fundamentales de los seres humanos (salud, educación, trabajo, vivienda digna, recreación, etc.)

c) Hay consenso en la necesidad de generar procesos de movilización fuertes y contundentes que logren generar un cambio a la correlación de fuerzas actuales.


a) Como posición mayoritaria se encontró en la mesa la necesidad de buscar una solución política al conflicto interno mediante la

Mesa 2: Paz y Conflicto


realización de acuerdos humanitarios que disminuyan la intensidad del conflicto armado y que fortalezcan el movimiento nacional por la paz que conduzca al logro de un gobierno verdaderamente democrático, el cual propicie el desarrollo de los procesos de cambio en la situación social, económica y política, y permita dar la lucha en el terreno político.

b) Generar un movimiento ciudadano que de la lucha en el terreno político electoral para llegar al poder por vías democráticas y pacíficas, y por esta vía generar los cambios que requiere el país.


a) Dado el carácter de las actuales fuerzas militares del Estado colombiano, y su constante guerra en contra del pueblo, se proponen jornadas de rechazo a la prestación del servicio militar obligatorio, gestando las condiciones para adelantar en la construcción y consolidación de un servicio social sustituto que no vincule el uso de las armas, y menos aun en contra del mismo pueblo.

b) Hacer un llamado a la comunidad internacional y a la comisión interamericana de DDHH y Naciones Unidas sobre la catástrofe humanitaria que vive Colombia.

c) Exigir la respectiva rendición de cuentas a todas las organizaciones e instituciones que recibieron e implementaron recursos de la USAID y el Plan Colombia.

d) XI Encuentro Nacional por los Derechos Humanos y la Paz que se realizará en la ciudad de Bogotá, durante los días 10, 11 y 12 de Septiembre

e) V Foro Nacional los universitarios ante el conflicto, a realizarse los días 6, 7 y 8 de Noviembre en la ciudad de Bucaramanga.

f) Encuentro Nacional e Internacional por el Acuerdo Humanitario y la Paz que se realizará en la ciudad de Cali los días 13, 14 y 15 de Noviembre que recoja los anhelos de unidad nacional y ayude a despejar el camino hacia una solución política al conflicto social y armado en nuestra patria y nos conduzca a todos a crear un nuevo país donde quepamos todos y donde todos podamos disfrutarlo erradicando por siempre la pobreza, la guerra y las desigualdades sociales.

289

g) Generar una declaración política que relacione aspectos enmarcados en la solución política, avanzar en la perspectiva de la exigencia al gobierno frente a esta, montajes judiciales, postura orientada a ayudar el movimiento victimas y el rechazo al aumento del presupuesto de la guerra.

h) Propuesta pedagógica por medio de actividades culturales y artísticas que ayude a replantear la socialización y el porqué de la movilización para visualizar la problemática que vive el país y nos empecemos a reconocer como pueblo unido y organizado.

291


De esta deliberación, hubo un consenso sobre la realidad que amerita repensar una Agenda País en materia de Modelo económico:

Como consecuencia de las reformas aperturistas de primera y segunda generación que profundizaron las apuestas del modelo neoliberal, y que fueron presentadas al país en su momento como la mejor vía para construir una Colombia moderna, competitiva y viable, ubican al país y sus regiones hoy en la siguiente situación:

a) Políticas macroeconómicas no sólo desvinculadas de políticas sociales sino en contravía de ellas: por ejemplo, se han cumplido las metas de inflación, sin embargo, el Banco Central y su política de control de inflación ha sido incapaz de contribuir a reducir el desempleo, siendo ésta una prioridad para la sociedad pero completamente invisible dentro de las prioridades del Banco.

b) Riesgos en la soberanía y seguridad alimentaria: con las medidas de los años noventa hoy día alrededor de un millón de hectáreas dejaron de utilizarse en agricultura y se pasaron a la ganadería y el turismo, se volvieron fincas de recreo ó se urbanizaron. Se desestimularon los cultivos de los cuales depende la seguridad alimentaria y se han reemplazado por el impulso a mega-proyectos

Mesa 3. Crisis y Modelo Económico


asociados a las explotaciones de palma y caucho, a la vez que cultivos dirigidos al mercado de alimentos como son caña de azúcar, caña panelera y yuca, se dirigen para la producción de combustibles.

c) Desindustrialización y pérdida de liderazgo sectorial, a la par con la desaparición de empresas y desnacionalización de otras, con una cada vez mayor tercerización y dominancia financiera en la economía nacional, todo ello, incidiendo negativamente sobre el empleo, la calidad del empleo y sobre políticas de distribución de la riqueza. Lo anterior se expresa en el incremento de las tasas de subempleo e informalidad, el deterioro de las condiciones de los trabajadores, que entre otras se expresa en la difícil situación de los comerciantes informales quienes además de no contar con condiciones dignas de trabajo e ingresos, sufren desalojos violentos de sus puestos de trabajo, sin alternativas reales.

d) Un Estado más grande que antes de las reformas neoliberales, el cual además no es eficiente sino clientelista.

e) El incremento de la deuda pública y la continuación del déficit fiscal.

f) Crecimiento económico concentrador y sin empleo.

g) Aumento de la privatización de sectores relacionados con la garantía de los derechos sociales como la salud y la educación, lo cual entre otras se refleja en las diferentes regiones del país en la privatización de la educación publica a través de mega colegios, contratación con sector privado del servicio educativo, el cierre de hospitales, etc.


Con este diagnóstico, las deliberaciones de la mesa en torno a una Agenda País en materia de modelo económico, concluyeron que como mínimo se debe trabajar alrededor de los siguientes ejes:

a) Los diversos actores deben asumir su responsabilidad, redefinir y resignificar su papel:

El Banco de la República debe contribuir a corregir el sacrificio macroeconómico nacional expresado en el elevado desempleo y contribuir a generar sinergias favorables al crecimiento y el empleo.

El Estado debe redefinir su papel en la construcción de

293

infraestructura, el desarrollo minero energético, petroquímica y carbo-química, generación y distribución de energía, así como provisión de servicios públicos esenciales, y son áreas en las que el Estado debe intervenir, de igual forma este debe asumir su rol activo en la garantía de los derechos económicos, políticos, sociales, culturales, humanos y ambientales establecidos por la Constitución.

b) Reformar al régimen de salud basado en normas que protegen los derechos humanos.

c) Repensar y recuperar el Campo, avanzar hacia una verdadera reforma agraria integral y democrática que busque garantizar la tenencia y el aprovechamiento de tierra por parte de las poblaciones campesinas, afros e indígenas, facilitar el retorno de los desplazados y devolver sus tierras.

d) Una política que recupere la industria nacional que oferte internamente los productos que hoy se abastecen con importaciones y políticas de fortalecimiento del mercado interno. En el plano externo, vincular al país a propuestas alternativas de integración que se están gestando como la comunidad suramericana de naciones y el ALBA, así como restablecer relaciones con los socios industriales y económicos, Venezuela y Ecuador.

e) Construir propuestas alternativas de desarrollo basadas en la economía popular, que además reemplacen las apuestas actuales de megaproyectos y la privatización de los recursos naturales, recuperen las empresas públicas, reviertan las prácticas de discriminación y desigualdad social, racial étnica y de género, redefina a los ciudadanos y ciudadanas no como clientes sino como sujetos (as) de derechos.

f) Promover políticas de empleo decente de acuerdo con el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y los acuerdos con la Organización Internacional del Trabajo – OIT.

g) Se debe propender por la adopción de un régimen tributario basado en impuestos progresivos y la redefinición de las transferencias, para que los municipios puedan realizar efectivamente inversiones en salud, agua potable y educación.



- Estudiar y promover la derogación de la ley 100 de seguridad social mediante la promoción de un plebiscito.

- Exigir al Gobierno colombiano el respeto.

- Derecho de Asociación Sindical, promoviendo una alianza con la OIT, creando una oficina para recoger denuncias frente a la negación de creación de sindicatos y cierre de los mismos (Ley 411 y 535).

- Promover el Estatuto del Trabajo consagrado constitucionalmente.

- Exigir Seguridad jurídica para la defensa de derechos del pueblo y así mismo el respeto a la Constitución, garantizando que no se modifique a favor de intereses particulares.

- Exigir la adopción de una política de alimentación y nutrición basada en derechos para combatir muertes por hambre oculta y desnutrición.

- Detener la práctica de violencia contra mujeres como armas de guerra, así como exigir las NO prácticas de homofobia contra la comunidad LGTBI, buscar seguridad social para este sector.

- Promover la laboralización de madres comunitarias y jardineras.

- Exigir el cumplimiento de la Sentencia T.025 de la Corte.

- Creación de Comités Departamentales para la defensa de la salud y la educación con concejales y diputados.

- Impulsar la continuidad de las mesas de trabajo en las diferentes regiones con las conclusiones de la Cumbre.

- Finalmente se ha propuesto, una jornada para presentarle a Colombia, la agenda derivada de la Cumbre Social y Política.

295


• Reactivar el comando nacional unitario para concertar las agendas entre todas las centrales, hacer un pliego de reivindicaciones de todos los trabajadores (ras) y avanzar frente a la negociación del salario mínimo.

• Defender las libertades sindicales plenas bajo los convenios internacionales, normas y principios establecidos en la OIT que implican la libertad sindical del sector público, negociación colectiva y planes de organización.

• Defender el estatuto del trabajo en el congreso, que deberá ser concertado por y con los trabajadores donde las centrales obreras se pongan a la cabeza de ello para que se genere una política pública de empleo coherente con lo que demanda como derecho fundamental humano y no como una mercancía.

• Es fundamental la Inclusión de los trabajadores y trabajadoras en la toma de decisiones para la definición de políticas laborales.

• Incluir en el desarrollo de las propuestas y el estatuto de trabajo una mirada de género y juventud.

• Reivindicar el contrato directo y la negociación colectiva.

Mesa 4. Empleo e Ingresos Dignos


• Poner reivindicaciones particulares de género en las comisiones y negociaciones colectivas.

• Exigir la reconstitución del Ministerio del Trabajo.

• Reducir la jornada laboral sin reducir salario para generar más trabajo.

• Beneficiar y promover un plan de creación de trabajo decente en condiciones dignas con perspectiva de género y compatible con la naturaleza.

• Tener acceso al trabajo decente sin importar la edad. Se excluye por supuesto el trabajo infantil.

• Impulsar la creación del subsidio al desempleo, obtenido de los recursos de tributación a las multinacionales que actualmente no se cobran.

• Eliminar todo tipo de discriminación para acceder al trabajo (por géneros, orientación sexual, todo tipo de discapacidad, por raza, por etnias).

• Promover y lograr sindicatos por rama de industria y gremial.

• Defensa de los trabajadores y trabajadoras oficiales y defensa de la ley sexta del 45 y derogar las leyes que acaban con ellos.

• Promover la escala móvil salarial y el salario real. Reajustes mensuales de acuerdo al costo de vida.

• Promover la creación de un salario mínimo profesional.

• Generar pactos para que el trabajo decente quede en las propuestas de las candidaturas como compromiso para su posterior desarrollo.

• Asegurar el derecho a la educación superior gratuita y la actualización permanente de trabajadores y trabajadoras.

• Exigir el control de las mafias que generan el subempleo y penalizar su incumplimiento de empleo digno. Minuteros, fruteros ETC.

Trabajo del cuidado

• Visibilizar el trabajo del cuidado en las cuentas nacionales.

297

• Respaldar la propuesta de ley que hay sobre el trabajo del cuidado, planteándose seriamente el tema de seguridad social para quienes ejercen esta función social.

Ingreso ciudadano universal

• Promover el Ingreso ciudadano universal como derecho individual.

• Promover Ingreso ciudadano para personas de la tercera edad y personas que están a cargo del trabajo del cuidado.

• Generar una canasta básica educativa para hombres y mujeres menores de 18 años como derecho e inicio del ejercicio de Ingreso ciudadano universal.

Temas conexos

• Restituir al Estado como controlador de la iniciativa económica.

• Exigir la nacionalización del sistema de salud, de servicios públicos y de seguridad social.

• Reafirmar que el sistema capitalista y su expresión en el modelo neoliberal son los que causan la crisis.

• Promover la producción protegiendo el medio ambiente, el agua y su no privatización.

• Generar mecanismos de control y reinversión de las ganancias de las multinacionales en el país.

• Generar auditorías a la deuda pública para poder configurar las deudas ilegales e ilegitimas y exigir la reparación por estos hechos.

• Redistribución de ingresos y rentas mediante una justa Reforma Agraria.

• Estimular la producción agroalimentaria sostenida y el empleo rural.

• Reparación de los daños causados por la extracción de materias primas y contaminación del medio ambiente.

• Promover la educación comunitaria para activar la participación con capacidad de decisión vinculante.


• Promover una política de nacionalización sin indemnización de las empresas estratégicas y de las riquezas naturales del país y del sector financiero.

• Eliminar las zonas francas.

• Proteger la producción nacional, así como también a la mediana y la pequeña industria y generar estímulos para fomentar el consumo interno.


• Negociación del salario mínimo bajo los parámetros del salario real.

• Realizar una jornada por el trabajo decente el día 7 de octubre.

• Generar asambleas generales por sindicatos, ONGs, organizaciones sociales populares sobre la agenda de la Cumbre Social y Política como preparatorias del paro o jornada de protesta nacional de octubre.

• Todas las movilizaciones deben ser abiertas a otros sectores como las mujeres, los jóvenes, LGBTI y otras poblaciones dando como resultado movilizaciones incluyentes.

• Apoyar la movilización del 25 de noviembre en contra de todas las formas de discriminación hacia las mujeres.

• A mediano plazo generar un plan nacional de trabajo decente.

• Incidir en Políticas Municipales para el empleo decente a nivel local.

• Incidir para la división del Ministerio de Protección Social en el Ministerio de Seguridad Social y Ministerio del Trabajo de manera independiente.

• Una estrategia de movilización y comunicación específicas para animar a la participación a jóvenes y mujeres.

• Las propuestas desarrolladas deben converger hacia una agenda de política única.

• Reivindicar la autonomía de las organizaciones sociales populares.

• Fortalecer la dinámica del comando nacional unitario.

299

• Fortalecer a la Gran Coalición Democrática.

• Reivindicar la aprobación del estatuto del trabajo, discutirlo y difundirlo.

• Ampliación de la acción de todas las organizaciones populares sociales.

• Desarrollo de todas las propuestas enunciadas en un plan de acción.

Disensos

Incidir en las comisiones de concertación regionales y locales (disenso en la palabra Incidir vs. exigir).

301

Aportes Centrales al diagnóstico Temáticas abordadas

En Colombia se ha implantado un modelo neoliberal en salud, caracterizado por: Privatización prevalecen los prestadores del servicio de naturaleza privada (EPS; IPS; ARS) frente a la desaparición de la red pública hospitalaria; las ESEs deben vender servicios al régimen contributivo y al subsidiado y además atender a los Vinculados, el incumplimiento de los entes territoriales, de las EPSs y del FOSYGA quiebran el equilibrio financiero de las ESESs y las conducen a la liquidación, el Hospital San Juan de Dios de Villavicencio está en proceso de privatización, se solicita solidaridad para evitarlo; masacre laboral despidos de los trabajadores de los hospitales públicos y demás instituciones de salud existentes antes de la vigencia de la ley 100 de 1993; y en su reemplazo se abrió paso a las Cooperativas de Trabajo Asociado donde los trabajadores pierden la estabilidad y los demás derechos laborales a las prestaciones sociales y a la seguridad social; desmejora en la calidad de los servicios.

La selección adversa que se hace en el mercado aplicando la lógica del mercado especialmente en la ISS que ha derivado en la jerarquización y mercantilización de la salud, no se concibe como un derecho humano igual para todos sino como una mercancía sujeta a las leyes del mercado, el que tiene con qué pagar tiene posibilidades de tener una atención de mejor calidad. (Medicina Prepagada- régimen contributivo); las entidades que deben realizar las funciones de inspección, vigilancia y control en el sector son ineficaces e ineficientes, permiten toda clase de abusos sobre los usuarios, incluidos los

Mesa5: Seguridad Social


paseos de la muerte y dan un trato diferente a los prestadores, hacen mayores exigencia a los prestadores que aún quedan del sector público y son laxos con los del sector privado que son la mayoría; la intermediación y la corrupción administrativa presente en muchos de los tantos actores del sector y su desvío hacia actividades de interés particular incluidas actividades por fuera de la ley, impide que los recursos públicos destinados a atender este derecho cumplan su destinación específica.

Los TLC que Colombia viene firmando con los diferentes países constituyen una amenaza más para el sector, incrementa los costos de los medicamentos encareciendo los POS y los diferentes procedimientos y fortalece la privatización del sector; el sector indígena exige mejorar la calidad de los servicios y que sus carnets tengan cobertura nacional y no sólo en el territorio de sus resguardos;

Seguridad social en pensiones:

Diagnóstico: El acto legislativo 01 de 2005 eliminó la posibilidad de negociar a través de la convención colectiva el régimen pensional. A todo el mundo le aplican la ley 100/93 a partir de julio de 2010.

Ley 677 de 2001, es una ley que trae un esquema privatizador en salud y seguridad social, afianzando el modelo neoliberal impuesto que se caracteriza por: Privatización del sector: la mayoría de los actores del sector son personas jurídicas de derecho privado (Fondos Privados de Pensiones) pertenecientes al sector financiero que es el único que sigue obteniendo ganancias exorbitantes a pesar de la crisis económica mundial, lo que queda del ISS que era público lo transforman cada vez más en un ente no público (COLPENSIONES), el ISS niega o no atiende las solicitudes de nuevas afiliaciones forzando a la gente a afiliarse a los fondos privados; para el Estado los costos del sistema no se redujeron con la privatización del sector porque el Estado sigue respondiendo por los bonos pensionales y por las pensiones mínimas hasta de los afiliados a los fondos privados que no alcancen a cumplir los requisitos que son la mayoría; cada día se aumentan los requisitos exigidos para que una persona pueda causar el derecho a pensionarse (edad y número de semanas de cotización); se disminuyen los porcentajes de las mesadas pensionales (80%; 75%; 65%; 45%); imposibilidad real: las altas tasas de desempleo, el trabajo independiente precario o a través de cooperativas de trabajo asociado impide en términos reales la posibilidad de obtener una pensión a la inmensa mayoría de los colombianos y colombianas.

Riesgos profesionales:

Diagnóstico: Desconocimiento por parte de los trabajadores de la

303

normatividad y derechos en esta materia; incumplimiento por parte de los empleadores y de las administradoras de riesgos profesionales ARPs de las obligaciones de educar y fomentar la prevención de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; papel débil de los trabajadores en los comités de salud ocupacional COPACOs de las empresas y entidades; incertidumbre entre los trabajadores sobre la calificación de un accidente o enfermedad como profesional u general; las juntas de calificación de invalidez deben jugar un papel más importante dentro de los procesos.

Parafiscales:

Diagnóstico: La concentración de la oferta de servicios de bienestar familiar en sólo 6 Cajas en todo el país no beneficia a los usuarios.

La descentralización de estos derechos no beneficia a los usuarios sobre todo a los de municipios apartados y a los de escasos recursos por cuanto no pueden sostener los diferentes programas de protección a la familia.

La ley sobre responsabilidad penal de los menores de edad dejó sin piso los programas de resocialización del ICBF.

Existe poca educación sobre el tema del bienestar familiar.


La meta debe ser el Cambio de modelo de seguridad social para que el Estado reasuma el manejo de los derechos fundamentales a la salud, las pensiones, los riesgos profesionales, la educación, el bienestar familiar, la seguridad alimentaria, la vivienda, la recreación y el deporte, en beneficio de las grandes mayorías. Se debe impulsar políticas para reorganizar el sistema como derecho humano en razón a que el sistema está quebrado y tendiendo en cuenta siete años de dictadura social y tercerización laboral

La salud como un derecho fundamental en seguridad social: la sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional reabre la discusión de la salud respecto a su cofinanciación en tiempos de seguridad democrática. Esta sentencia consolida la salud como un derecho fundamental y recuerda que la Constitución Política Nacional incluye la salud en el ámbito de los Derechos Económicos y Sociales. Pero a pesar de esta sentencia: “El tiempo del 14 de agosto de 2009: “la Tutelitis” bajó pero sigue pese a fallo de la Corte. Los usuarios no tienen más remedio que seguir recurriendo a las acciones judiciales para acceder, sobre todo a los medicamentos no POS”


Garantizar la calidad de los servicios y una real y libre elección por parte los usuarios debe ser el común denominador de todos en el sector de la salud.

Como consecuencia de lo anterior revertir toda normatividad regresiva en materia de derechos humanos y adoptar una que los garantice; así rechazar la privatización de la salud, el cierre de hospitales y despido de trabajadores.

Debemos presionar la negociación nacional por sectores para la construcción de los planes de desarrollo.

Debemos fortalecer las organizaciones sociales, sindicales, comunales, veredales y políticas de los trabajadores y demás sectores sociales, mediante la mayor afiliación, educación política para todos, trabajar por la unidad y por lograr un mayor grado de compromiso de todos con el cambio.


Exigir del Gobierno nacional el cumplimiento de las órdenes y de los plazos establecidos en la T-760 y continuar la lucha por un modelo de salud y seguridad social integral, universal y solidario; que haga realidad el carácter fundamental del derecho a la salud.

Rechazar la privatización de la salud, cierre de hospitales y despidos de trabajadores y trabajadoras.

Impulsar movilizaciones fuertes y extensas en todo el territorio nacional, en defensa de un servicio de salud completo para todos los colombianos. Defender los principios de solidaridad y universalidad de la salud. La Corte Constitucional ha ayudado sin duda alguna en esta defensa con su Sentencia.

Respaldo total a la movilización de la Confederación de Pensionados de Colombia y FECODE para el miércoles 26 de agosto.

Apoyar el trabajo adelantado por lo compañeros del programa “ciudad, salud y el movimiento por la salud para los pueblos”.

Preparar e impulsar el trabajo concerniente al tercer congreso nacional por la defensa de la salud y la Red Pública Hospitalaria en Colombia.

305


Se encuentran tres amenazas para la descentralización:

1) La apuesta del gobierno nacional por reconcentrar la descentralización, es decir acaparar los poderes de decisión, lo cual va en contra de la autonomía local.

2) Se presenta una amenaza interna de la institucionalidad municipal (dependencia de la transferencia de recursos, gestión pública municipal deficiente, relaciones gubernamentales débiles, tejido social fragmentado con poca o nula participación decisoria en la toma de decisiones públicas).

3) Incidencia del conflicto armado en los territorios y en la gestión pública municipal;

Adicionalmente se plantearon otros aspectos que permiten observar la importancia de la descentralización, entre ellos:

• Existencia de un grave problema con la tenencia de las tierras y el desarrollo de las regiones.

• El comportamiento de la ciudadanía a través de la consolidación de una cultura política mafiosa.

Mesa 6: Descentralización


• El poco desarrollo de las leyes relacionadas con la descentralización. Las leyes existen pero aún están por desarrollar.

• Débil empoderamiento regional por parte de todos los actores, en especial de las autoridades locales.

• Existencia de una amenaza mediática transnacional y del “Estado de opinión” que ha generado el gobierno de turno en las regiones a través de lo que un participante llamo la “centralización viajera” con la realización los llamados Consejos Comunitarios, que apuntan a develar la eficiencia del Estado y la ineficiencia de los municipios para atender los problemas locales.

• Débil funcionamiento de instancias de participación en especial, el Consejo Nacional de Planeación y los Consejos Territoriales.

• El recorte de las transferencias que conduce a que los municipios entreguen al sector privado competencias municipales entre ellas: Educación, salud y saneamiento básico.


El proyecto de un Estado Descentralizado es la mejor opción para un país como el nuestro porque a partir de este se puede promover el desarrollo, la paz, la convivencia y el ejercicio de la autonomía local.

• El modelo de descentralización debe orientarnos a un proyecto político que le apueste a la articulación de la democracia representativa y de una democracia participativa con poder de decisión.

• Se reivindica el espíritu de la Constitución Política de 1991 donde se definió el Estado Colombiano como un Estado Descentralizado, multicultural, y con autonomías regionales y al municipio como célula básica de la estructura administrativa.

• Construir Nación desde los territorios.

• Crear herramientas para que la gestión pública sea democrática, transparente e incluya la participación de ciudadanos/as en la toma de decisiones públicas; así como construir espacios de interlocución entre autoridades locales y ciudadanía donde se realice seguimiento a la ejecución de dichas políticas.

307

• Construir agendas de desarrollo local, que apunten al desarrollo municipal, la paz y la convivencia.

• Repensar las relaciones intergubernamentales a partir de un nuevo modelo de ordenamiento territorial.

• Formular reformas en el campo electoral a nivel territorial y local, para garantizar la representación de todos los territorios en escenarios de representación nacional.

• Reactivar las instancias de participación. Reconocer y ejercer las dinámicas de los movimientos sociales y populares en la construcción política de los territorios.

• El llamado principal es a las autoridades gubernamentales y municipales y territoriales, para que se apropien del tema y de la defensa de la autonomía local.

• Por otra parte, es importante definir claramente las relaciones intergubernamentales, es decir las relaciones Nación, departamento y municipio.

• Adicionalmente, la ciudadanía cumple un rol importante en el ejercicio de una ciudadanía activa, participativa y con capacidad de incidencia en la construcción de políticas pública, ejecución y seguimiento de las mismas en el ámbito local.

• Finalmente, se hace un llamado a las organizaciones sociales y populares de cobertura nacional y regionales, a colocar sus estructuras y potencialidades al servicio de la agenda programática y plan de acción adoptados por la Cumbre Social y Política.

• Defender e impulsar los postulados de la Constitución Política de 1991 referentes a la Descentralización.

• Desarrollo de un proyecto político descentralizado que tenga coherencia con el modelo de ordenamiento territorial.

• Defensa y garantía de la autonomía local.

• Desarrollo de la gestión pública local transparente, eficiente y democrática.


• Formación ciudadana para generar una cultura política que elimine los vicios que ha traído la cultura política mafiosa en nuestro país.


Entre las principales propuestas de acción se encuentran las siguientes:

• Poner en la agenda pública la descentralización. Para ello se hace necesario trabajar por conseguir que los temas de la descentralización formen parte de la agenda pública y la agenda del movimiento social y popular en todas sus dimensiones.

• Crear una sub-agenda pública de la descentralización en Bogotá.

• Construir redes para generar espacios de participación alrededor de temas relacionados con la Descentralización.

• Potenciar el tema en medios alternativos y universitarios.

• Proponer y consolidar dentro de los programas de los candidatos políticos a la presidencia y todos los cuerpos colegiados y corporaciones públicas, el tema de la descentralización.

• Se considera que la defensa de la descentralización se garantiza si el referendo no es aprobado.

• Generar conversatorios o foros a nivel regional con la participación de autoridades locales y regionales con el fin de motivar el empoderamiento de la autonomía local.

• Establecer una coordinación nacional que impulse el tema de la descentralización a nivel regional y municipal.

• Emprender acciones de cabildeo político y seguimiento a los debates y avances legislativos que se generen sobre la descentralización.

• Construir un blog y hacer uso de las herramientas tecnológicas para generar procesos de articulación y discusión alrededor de la descentralización a nivel local y regional.

Se plantea la participación, publicitación y visibilización de una agenda de eventos donde se involucre el tema de la descentralización a saber:

309

• Congreso Nacional sobre Educación gestionado por la Federación Nacional de Educadores- FECODE en noviembre.

• Se propondrá en la Asamblea del Consejero Distrital de Cultura la discusión del tema de descentralización a nivel distrital.

• La Confederación Nacional Comunal organizará un evento donde se plantee el tema de descentralización.

• Participación en el Congreso Nacional de Planeación que se realizará en la ciudad de Cúcuta en el mes de Octubre.

• La Red RINDE realizará todos los meses un Conversatorio sobre la descentralización, con el fin de evaluar ¿qué ha pasado con la descentralización en Colombia?

• En Tocancipá los días 5 y 6 de septiembre se llevará a cabo el Foro Social de la Sabana y se abrirá un espacio para presentar las conclusiones de la mesa de descentralización en la Cumbre.

• En Barranquilla, Magangué y Buenaventura se promoverán eventos regionales y locales para socializar conclusiones de la Cumbre.

• Reconocer la vigencia de los 8 ejes planteados por la Gran Coalición, generando una movilización que parta del intercambio de saberes entre las organizaciones, sectores sociales, académicos, ciudadanos y ciudadanas en general.

• Se insiste en devolver los resultados de la Cumbre a las Regiones y Macro-regiones e incluso una municipalización de las actividades, propendiendo por el fortalecimiento del movimiento social y la integración social desde el territorio.

• Movilizar las conclusiones de esta cumbre hacia las regiones organizando cumbres regionales que integren diversos departamentos.

• Cada una de las 14 Mesas Temáticas que se establecieron en esta Cumbre deben transformarse en Ejes de carácter nacional que trabajan en red por el impulso y desarrollo del plan de acción tanto nacional como territorial de la cumbre. Para ello se hace indispensable una coordinación en red y de trabajo horizontal.


• “Caminemos la Cumbre, recuperemos la historia de nuestros pueblos y territorios esa debe ser nuestra consigna. Gracias”.

311


1. Todo el tema del territorio urbano, uso del suelo, plan desalojo, zonas francas, plan de ordenamiento territorial

2. La globalización económica, los tratados de libre comercio y las directrices multilaterales y promoción de convenios por la vía administrativa.

3. Territorios arrebatados forzadamente, esto resulta en una reconfiguración y concentración obligada.

4. Militarización y control social. Estrategia del Gobierno de Consolidación de la Pol. De Seguridad Democrática. Directiva 01 de 2009, salto estratégico (RST-recuperación social del territorio) Acción Social y Ministerio de Defensa con una propuesta cívico-militar. La Macarena es el programa piloto. Con recursos Plan Colombia –Usaid- y la UE (Laboratorios de Paz), que fortalecen la RED Juntos (Familias guardabosques, familias en Acción etc.). Las Bases hacen parte de la estrategia.

5. Se están apropiando de las tierras por vía administrativa para el montaje de las bases militares del gobierno y para apoyar y proteger los megaproyectos.

6. Exclusión y desconocimiento del campesinado como actor de derechos.

Mesa 7: Asuntos Agrarios


7. Políticas Públicas conllevan a un despojo y exterminio de la economía agraria campesina, indígena y afrocolombiana. Esto resulta en la vulneración de los DESCAG (Derechos Económicos, Sociales, Culturales, Ambientales y de Género) leyes del Código Minero, Plan departamental de Aguas, Políticas Fitosanitarias (panela, carne, leche, gallinas). La legislación del despojo fue aprobada en un congreso, en su mayoría, paramilitar (Código minero, el estatuto de desarrollo rural) entre otros, como producto de un acuerdo político de origen paramilitar, quienes plantearon claramente la refundación del Estado. (Acuerdo de Ralito, Chivolo y Pivijay).

8. Se reconoce que el modelo económico actual sólo favorece el gran capital. De esta manera destruye la economía agraria a pequeña escala y permite la inversión de capitales para la creación de megaproyectos a través de la cooperación bilateral la cual es funcional a la inversión de capital. La cooperación se traduce en subsidios asistencialistas y proyectos de desarrollo alternativo, desarrollados en lugares considerados como reservas y resguardos de propiedad colectiva.

9. Continúa el conflicto social y armado que destruye el tejido social y en consecuencia, con su degradación conlleva a una falta de garantías para la participación y la democracia.

10. Apropiación y destrucción del conocimiento propio y ancestral.

11. El tema agrario está perdido en la agenda social del Estado.

12. Desplazamiento Forzado (Retorno y Reubicación)

13. Pérdida de la función social de las instituciones agrarias.

14. Cooptación del movimiento social campesino – hacia un “Estado Comunitario”.

15. Grave crisis alimentaria, hambre, pobreza, debilitamiento del campo, acceso y distribución de los alimentos.

16. Política ambiental que favorece el gran capital y aumenta el deterioro ambiental.

17. Desmonte del Estado Social Derecho limita la participación ciudadana, centraliza las políticas y resulta la pérdida de poder local.

313


• El Mandato Agrario considerado como un acuerdo político de la población rural, sin embargo, se reconoce que se debe actualizar.

• Las propuestas del proyecto de Ley sobre Reforma Agraria y de Desarrollo Rural construido por la Mesa de Unidad Agraria, el cual propone entre otras cosas cambios en algunas estructuras del Estado.

• Se propone resignificar los conceptos de lucha de clases e imperialismo, poder dominante para activarlos de manera pedagógica en las juventudes.

• Condonación de la deuda campesina. Están a puertas 50.000 campesinos/as por el PRAN, de ser despojadas de sus tierras y bienes por pare de las entidades financieras.

• Se plantea que se profundice en las acciones de construcción de políticas públicas y prácticas sociales alternativas, que permitan la participación activa en la toma de decisiones de la población campesina, de mujeres, indígenas, afrocolombianas y populares y el planteamiento de mecanismos de acción y participación en lo concerniente al agro.

• Se propone como base principal para la política pública, la construcción de un ordenamiento territorial con sentido democrático, que reconozca y tenga en cuenta los derechos, prácticas y saberes de las comunidades locales, campesinas, de mujeres, afrodescendientes e indígenas.

• Fortalecimiento de la UNIDAD DE ACCIÓN de las organizaciones sociales y comunitarias, como una alternativa que cobra las estrategias de recuperación contra el control social y militar del territorio con el PLAN COLOMBIA, en su Fase II y todas las acciones que de ahí se desprenden.

Plan de acción en torno a las propuestas

Las propuestas para el desarrollo de esta Mesa se circunscriben en el desarrollo de las agendas de diferentes expresiones organizadas del sector agrario y las agendas recogidas en las cumbres regionales y la Declaración de los derechos de los campesinos y campesinas formulados por la VIA CAMPESINA Internacional.


- Trabajar por la aprobación del proyecto de Ley sobre Reforma Agraria y de Desarrollo Rural.

- Exigir la Verdad, Justicia y Reparación. Se está adelantando el proceso de exigencia y restitución de tierras y una reparación integral y se propone el catastro alternativo.

- Realizar acciones jurídico- políticas y de denuncias (despojo del territorio y violaciones individuales y colectivas) demandando las leyes y decretos lesivos al sector rural (Ley 1182-2008, decretos de convocatoria para el acceso a tierras, entre otras)

- La Cumbre debe considerarse tanto Social Política como Económica.

- Defensa del Macizo Colombiano y de los recursos hídricos. Apoyo total al referendo del agua.

- Promover la propuesta desde el Comité de Interlocución Campesino y Comunal – CICC, formulada en el proyecto MERCADOS CAMPESINOS de nuevo tipo, para la defensa d en la economía campesina y del mercado interno nacional.

- Fortalecer o constituir una red de comunicación e información entre todas las organizaciones.

Audiencias públicas en despojo, desplazamiento y exterminio organizativo, exigibilidad de lo dispuesto en la Ley de Mujer Rural- 731-2002.

Las movilizaciones que hacen parte de las diversas expresiones de las organizaciones agrarias de mujeres rurales, campesinas, indígenas, afrocolombianas y populares del 7 al 17 de Octubre-2009 y del Plan de movilización de la CUMBRE SOCIAL, POLITICA Y ECONOMICA, realizada del 20 al 22 de Agosto de 2009.

Apoyar la AGENDA propuesta por la Cumbre Social, Política y Económica.

315


Temas y diagnóstico

Territorio y hábitat: El Territorio no se ordena; hace miles de años que ha sido establecido, de manera sistémica y sólo se debe organizar y adecuar, para disponerlo al servicio de toda la Humanidad. Al territorio lo define la disposición Ecosistémica existente y es el agua y sus escorrentías conformando cuencas, el referente organizador y definidor de relaciones y particularidades. Allí los aspectos biofísicos, la simbología cultural humana, los aspectos económicos tomados con equidad distributiva y los procesos político-participantes, deben definir en esa sintonía, las dinámicas alternativas, de desarrollo y de convivencia comunitaria en paz. La construcción de vivienda urbana y campesina con el “interés social” endosado al constructor inmobiliario y no a nuestras gentes, en las dinámicas de poblamiento, que las diferentes épocas de desplazamiento forzado han agenciado y en las ciudades el urbanismo y su gran infraestructura, colocada al servicio de la acumulación del capital para unos pocos, no pueden continuar depredando de manera inmisericorde y constante nuestra madre naturaleza.

Soberanía nacional: Los Tratados de Comercio (no pueden ser de libre comercio, cuando se atan en tratados inicuos y llenos de desigualdades),que agencian la explotación y el saqueo de nuestra biodiversidad, la arremetida y avance de los Megaproyectos de la IIRSA (Integración de la Inversión de los Recursos de Suramérica), así como del PPP (Plan Puebla Panamá, que gracias

Mesa 8: Medio Ambiental


al Presidente Uribe ahora es Plan Puebla Bogotá), convierten a Colombia en una tierra a despojar, dispuesta con complicidad para la inversión extranjera y para el aniquilamiento definitivo de nuestra vida campesina. En Sudamérica, dos cuestiones que pretenden rediseñar el continente, atraen al Imperio dominante a ocuparse de nuestro territorio, la primera, radica en que en América Latina y África, existe una feroz competencia por el saqueo de los bienes comunes: agua, biodiversidad, minerales, combustibles fósiles y monocultivos para agrocombustibles, entre otros. La Región Andina nuestra, proporciona 25 por ciento del petróleo que consume Estados Unidos y la Amazonía contiene buena parte de las riquezas que, si se las apropiara, podrían alargar la vida del debilitado imperio estadounidense. La lucha por los energéticos se desarrolla con toda ferocidad en Sudamérica.

La segunda cuestión se relaciona con introducir una cuña en la rueda, entre los países de Unasur y China, Rusia e Irán. Pero de modo muy particular entre Brasil y China, que sostienen una alianza estratégica desde 1990, o sea, antes de la llegada de Lula. Hace 20 años, “China era el decimosegundo socio de América Latina, cuyo volumen comercial apenas superaba 8 mil millones de dólares, pero desde 2007 ocupó la segunda posición, multiplicando por 13, aquella cifra y ahora sobrepasa 100 mil millones de dólares”. Este año China se convirtió en el primer socio comercial de Brasil, superando a Estados Unidos. Además ha fortalecido lazos comerciales con Venezuela, Argentina y Ecuador.

Soberanía alimentaria: “País que no pueda definir por sí solo, su autonomía alimentaria, es un pueblo dependiente que arriesga su soberanía nacional y su paz” por eso El tema Agrario y la Vida Campesina, no se pueden desligar del tema Ambiental.

El agua como derecho fundamental de la humanidad

El cambio climático: Es la crisis ambiental del Planeta, sumergido este, en el mundo de la industrialización, la mercantilización y el consumismo, convirtiendo el futuro de la Aldea Global en un lugar inviable e invivible. El aumento de la Temperatura en la Tierra, acarrea serias alteraciones del ciclo hidrológico, disminuye la disponibilidad de agua dulce y grandes proporciones de capa terrestre, son cubiertas por los mares; la gravedad es tal, que el sólo aumento de 2º C en la temperatura del planeta en este siglo (tope definido para no rebasar), podría provocar la extinción del 30% de la biodiversidad del Planeta, con un aumento del 3º C, el Amazonas se convierte en desierto y con uno de 5º C., se pone en peligro la existencia humana.

La deforestación de nuestras montañas y la reforestación con fines

317

maderables erosionando nuestra tierra y secando nuestros acuíferos, es otra acción motivante de movilizaciones ambientales.

Minería

Las políticas ambientales existentes: Como Política de Bosques, nuevos intentos por definir la Ley de Páramos (donde quieren involucrar la ley de aguas), Ley de Parques Naturales todas ellas con grandes visos concesionarios y privatizantes.


Territorio y hábitat: nos oponemos a la fusión nefasta realizada desde tiempo atrás (para producir despidos masivos de empleados oficiales al interior de Gobiernos Neoliberales), a la continuidad del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, como tal, porque mientras los planes de vivienda dan votos y devastan el territorio, el Ambiente no los da y se nos está agotando.

Soberanía alimentaria: Se hace necesario el diseño de nuevas políticas sobre subsidios para la producción del campo. Las prácticas agropecuarias “limpias” establecidas por rurales y urbanos de manera orgánica, con el aprovechamiento total de sus residuos, las experiencias de manejo reconocidas, en lo concerniente a disponibilidad, autonomía y aprovechamiento nutricional de los alimentos, el estímulo para que se cree desde las bases campesinas una reforma agraria verdadera, presentada como política pública y el rechazo rotundo a seguir envenenando nuestros campos con fungicidas, plaguicidas y agroquímicos (la batalla contra la Multinacional Monsanto).

El agua como derecho fundamental de la humanidad: Desde el “Comité Nacional en Defensa del Agua y de la Vida”, se vienen planteando dos aspectos cruciales: (i) Desarrollar una reforma constitucional que establezca los nuevos principios de una gestión integral del agua, reconociendo el carácter esencial de este elemento para la vida, convertido en un bien común y público con un tratamiento de bien social y cultural, para beneficio de los pueblos. (ii) Reconocimiento del derecho humano fundamental, al agua potable. Para garantizar este derecho, se propone un mínimo vital gratuito para todas y todos a partir del cual, después de otorgado, se debe pagar por el suministro del agua que se consume; esta propuesta cambia el esquema actual según el cual, los usuarios asumimos los costos directos e indirectos de los servicios de acueducto y alcantarillado, e implica mayores aportes del Estado.

La minería: Se establece defensa para la minería artesanal, pequeña y


mediana, desarrollada principalmente por nuestra gente, donde debemos definir con estos, de manera puntual, los planes de gestión y programas de operación y manejo ambiental necesarios, para preservar la naturaleza.

Los resguardos indígenas, los asentamientos de hermanos Afrodescendientes y los poblados campesinos y urbanos, deben ser protegidos de la disponibilidad de tierras entregadas de manera favorable a las transnacionales, por parte de una legislación que sus funcionarios hicieron, cuando ocuparon cargos públicos, con el fin de buscar medidas que favorecieran sus intereses.

La educación ambiental: Se convierte en el tópico transversal del ambiente de esta mesa, para abordar pedagogías conducentes a transformaciones y cambios culturales a todo dar, con miras a establecer reducciones en el consumo humano. Se debe analizar el tema de los deseos y los sueños; de tener y poseer, pensando en una estrategia adecuada, para demostrarles a las comunidades que reduciendo tenencias y parando consumos, no atentamos contra la felicidad de nadie. Además debemos revisar la concepción del tiempo, en recordación que este es un recurso no renovable o una imposición de los modelos de vida mercantilizada, que se le han generado a la humanidad. La reutilización de los recursos naturales y la aplicación de nuevas tecnologías alternativas de compostaje, separación de inorgánicos; lombricultivos, instalación de biodigestores y de plantas de gasificación, entre otros, hacen de las basuras una gran oportunidad productiva para sanear el Planeta y para mejorar los ingresos particulares y familiares de las comunidades. En este sentido, estableceremos redes de denuncias en torno a los basureros establecidos a cielo abierto, para gestionar su cierre definitivo y exigiremos la reglamentación del comparendo ambiental por parte de los concejos municipales.

Sobre estos aspectos, se debe establecer educación ambiental, sobre el aprovechamiento de los recursos naturales, estimulando su reutilización como aprovechamiento sostenible, en beneficio de todas y de todos, para acondicionar, cambios de comportamiento comunitario, acondicionando además, los territorios ambientales, como aulas abiertas para el estudio, la investigación y el establecimiento de condiciones agradables para la distribución equitativa de beneficios y responsabilidades para su conservación, utilización y aprovechamiento.

Plan de acción en torno a las propuestas

Territorio y hábitat: movilizarnos en Octubre de 2009.

El agua como derecho fundamental de la humanidad: Una nueva

319

iniciativa de desarrollo del Referendo por el Agua, se viene adelantando, en la cual se requiere la vinculación masiva de las comunidades del país, en Bogotá se prepara una nueva convocatoria en el mes de Octubre de 2009, dentro del Paro Cívico Nacional Indefinido, para fortalecer la movilización, en torno al Referendo por El Agua, sin mutilaciones en sus postulados y propósitos.

Para todas las temáticas abordadas: El diagnóstico y propuestas planteadas determinan que en las movilizaciones campesinas y agropecuarias de Octubre de 2009, que deben ser sumadas al Paro Cívico Nacional, el Movimiento Ambiental diga ¡PRESENTE, PRESENTE, PRESENTE!

Frente al tema de soberanía nacional: en el tema de los Megaproyectos, vamos a visibilizar la problemática social y ambiental relacionada con estos, en cada departamento o región, donde se vienen desarrollando, de tal forma que vayamos creando redes de relaciones entre quienes luchan en temas similares, en diferentes sectores de la Nación.

Frente al Cambio Climático: Motivaremos la elaboración de un pronunciamiento firme como nuestra propuesta para afrontar la crisis, para que sea presentada en la XV Cumbre de Naciones Unidas sobre Cambio Climático a realizarse en Copenhague (Dinamarca) a finales de año. Estimularemos además, la participación en el Congreso Internacional sobre Cambio Climático que se realizará en octubre de 2009 en Colombia.

Frente al sector Minero: Nos disponemos a estudiar y discutir de manera colectiva, las normas vigentes y la reforma reciente al Código Nacional Minero, para establecer acciones, reuniones y movilizaciones. Se abre paso el desarrollo de una Asamblea Nacional Minera, pero previo a ello, vamos a promover debates con contenido pedagógico técnico y legislativo sobre la minería, pues hay un desconocimiento generalizado, tanto de las autoridades como de la opinión pública, de todo lo relacionado con esta actividad económica.

Debemos empezar por hacer visible el tema en cada región y en cada departamento. Esto podemos hacerlo desde el movimiento ambiental, las organizaciones populares, los Consejos Territoriales de Planeación, las organizaciones políticas y/o personalidades interesadas en hacerlo.

Proponemos tomar el caso del proyecto minero La Colosa en Cajamarca - Tolima, como caso emblemático de la lucha contra la gran minería para desarrollar un encuentro en Septiembre u Octubre de 2009, también en defensa del agua.


Frente a las políticas ambientales existentes: Éstas deben ser abordadas por el movimiento ambiental, para su estudio y revisión, de tal manera que se establezca de manera cualificada, una movilización nacional, para desde las bases sociales, proponer una política pública ambiental, en defensa de nuestros recursos naturales y del aprovechamiento y beneficio equitativo, por la utilización sostenible y conservacionista de los mismos. Se está preparando un seminario en la Universidad Nacional, en Bogotá, para hacer un análisis sobre lo sucedido en los últimos 15 años con la institucionalidad y normatividad ambiental. Tomemos lo que está sucediendo con el proyecto de modernización del paso de la cordillera central y túnel de La Línea como caso emblemático, para denunciar lo que está sucediendo con la institucionalidad y la normatividad ambiental en todos sus aspectos. Motivaremos la participación en las deliberaciones del Consejo Nacional de Salud Ambiental creado por el CONPES 3550 de 2008.

En solidaridad con la docencia y el estudiantado nacional, acompañaremos el 26 de Agosto de 2009, desde nuestros sectores y lugares, la Movilización Nacional en defensa de la Educación Pública promoviendo su cualificación y consecuencia la construcción de unos PRAES, que definan e identifiquen, el acontecer real del ambiente en los microterritorios.

321


• El paramilitarismo goza de la aquiescencia de la fuerza pública y de las instituciones políticas que se refleja en los casos de ejecuciones extrajudiciales y en el escándalo de la parapolítica.

• Existe impunidad histórica, jurídica, social, cultural, a pesar de las denuncias permanentes de los diversos sectores sociales y políticos.

• Existe sistematicidad de los crímenes, pero no se ha reconocido como tal, y no se acoge las recomendaciones de organismos internacionales en la enseñanza de la metodología a seguir para su investigación apropiada.

• La ley 975 y el decreto 1290 son políticas inocuas que no permiten la reparación integral, la verdad, la justicia y el derecho de no repetición.

• La legislación colombiana beneficia a victimarios en detrimento de las víctimas.

• La violación de los derechos humanos de manera sistemática y compleja que goza de la indiferencia de las instituciones y de la misma sociedad, hace que el problema haya alcanzado el carácter de verdadera crisis humanitaria.

• El papel no ético de los medios masivos de comunicación y parcializado

Mesa 9: Víctimas


frente a los diversos crímenes, magnidicios y delitos de lesa humanidad que ha coadyuvado a la impunidad.

• La problemática de las víctimas es un tema ligado a la problemática de las tierras, despojo y desplazamiento. Detrás de las amenazas y hechos violentos están intereses de economía ilegal, para la ejecución de mega proyectos energéticos, mineros, etc.

• Una problemática de índole sicológico, es que las víctimas no denuncian por temor y miedo a retaliaciones de diversa índole.

• Las instituciones del Estado, muchas de ellas encargadas de velar por la protección y seguridad ciudadana son cómplices por acción u omisión en la comisión de estos crímenes de lesa humanidad.

• La victimización es diversa, no son sólo asesinatos, desapariciones, torturas, sino también persecuciones políticas, criminalización de la protesta social y de la opinión política, amenazas, judicializaciones, entre otros.

• Aunque se cuenta con varios elementos que permiten condenar o denunciar a Álvaro Uribe Vélez, no pasa nada, ya que ni la opinión pública ni la critica internacional, ni las mismas instituciones públicas que deberían mantener el equilibrio de poderes, intervienen o generan acciones encaminadas a la denuncia, enjuiciamiento y condena del régimen uribista.

• Existe en Colombia un régimen político autoritario que ha sido el instrumento para ejecutar la violencia generalizada.

• El presupuesto del Estado está principalmente dirigido a la política de guerra, la inversión social y la reparación a las víctimas es mínima.

• En Colombia el modelo de concentración de riqueza genera violencia, precisamente la violencia es el modo de generación de riqueza.

• sectores de la burguesía y el imperialismo son culpables del genocidio.

• La estrategia de extradición a los 14 paramilitares fue un golpe de gracia a los procesos de justicia y paz, aumentando la impunidad y la imposibilidad de conocerse la verdad.


• Ampliación del universo de víctimas.

323

• Reconocer a las víctimas colectivas.

• Identificar las diversas formas de victimización.

• Incluir como victimas las que sufren la política de fumigación y erradicación de cultivos ilícitos.

• Establecer garantías para los desplazados de la acción del Ejército.

• Garantizar los derechos mínimos a la verdad, justicia, reparación y no repetición.

• Crear un sistema nacional de reparación y crear un fondo para reparación de las víctimas de la violencia.

• Esa reparación integral incluye la asistencia psicosocial, fortalecer esta parte sobre todo en población infantil.

• Acceso a la justicia, exigiendo asistencia técnica y acompañamiento, y cambios en las dinámicas y relaciones institucionales.

• Restitución del patrimonio y construcción, reconstrucción, compensación de sus bienes, indemnización y condonación de pasivos causados por los daños sufridos. Estipulando la posibilidad de que un juez tenga las facultades para declarar zona de negocios espurios a aquellos lugares en los que se ha afectado la tenencia, valor y usos de bienes inmuebles rurales y urbanos.

• Reconocer que la reparación de las víctimas está relacionado con el tema de la tierra y la reforma agraria.

• Se quiere un mecanismo eficaz frente a la usurpación de las tierras.

• Reparar con enfoque diferencial por sexo, etnia, grupo poblacional o social.

• Que el Estado proteja, garantice y repare con base en el principio de responsabilidad.

• Reparación con base en los principios constitucionales y estándares internacionales, principio de igualdad, de buena fe, pro homine, entre otros.

• Establecer garantías para los desplazados de la acción del Ejército.


• Garantías de retorno y reubicación con reparación.

• Buscar voluntad de alcaldes y gobernadores para la reubicación de la población desplazada.

• Reforma a la educación orientada a la humanidad y al contexto del conflicto armado colombiano.

• Promover una cultura de la no violencia y la no repetición.

• Hacia una ética pro víctima de los medios masivos de comunicación, el gobierno y la sociedad.

• Fortalecer y apoyar medios alternativos de comunicación.

• Incorporar a las víctimas de desapariciones forzadas, diseñando medidas acorde a sus derechos y necesidades.

• Crear una comisión permanente para hacer seguimiento a las desapariciones, compuesta por miembros nacionales e internacionales.

• Incluir la Convención Internacional para la protección de todas las personas contra las desapariciones forzadas.

• Transformar la metodología de otorgar poder a las organizaciones regionales, que no sean relaciones de jerarquías sino de esfuerzos colectivos.

• Fortalecer la Movilización social, de varias formas, como la construcción de pensamiento y llevando a cabo varias acciones como usos diferentes de lenguaje y acciones simbólicas.

• Construir poder popular desde las base sociales.

• Procesos tendientes a la construcción de una democracia directa.

• Reconocer y visibilizar que los victimarios son los grupos armados ilegales pero también los agentes de Estado, en ese sentido el Presidente debe pedir públicamente perdón a las víctimas de la violencia en Colombia.

• Que haya reconocimiento del Estado de las bandas emergentes como paramilitares.

325

• Hablar del fracaso del proceso de desmovilización.

• Exigir el desmonte de los paramilitares y que contra ellos se aplique castigos ejemplares, para que no haya más impunidad.

• Castigos ejemplares a los autores intelectuales.

• Que los victimarios pidan perdón públicamente.

• Imprescriptibilidad de delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra.

• Trabajar el tema del poder, para reconocer que el querer del gobierno no es la reparación integral de las víctimas.

• Es necesario que la Fiscalía General de la Nación asuma una metodología de investigación de crímenes sistema.

• Pedir que se clausure el Das.

• Denunciar que con el erario público se defienda a militares que han cometido crímenes de Estado.

• Veeduría a las instituciones públicas encargadas de la defensa de los derechos de las víctimas.

• Cuestionar el papel de los personeros municipales.

• Reforma a la Justicia, más eficiente y acorde a ser garantista de los derechos de las víctimas.

• Reforma política, al código electoral, ley de partidos que garantice el equilibrio de poderes.

• Defender las instituciones políticas democráticas, el equilibrio de poderes y la Constitución Política de 1991.

• Promover liderazgos democráticos.

• Impulsar una política pública garantista de los derechos de las víctimas al derecho a la verdad, justicia, reparación y no repetición.

• Objeción de conciencia para la prestación del servicio militar.


• Que Colombia firme el tratado Internacional de objeción de conciencia.

• Plantear estrategias a corto, mediano y largo plazo.

• Plantear propuestas desde lo local, subregional y regional.

Propuestas de plan de acción en torno a las propuestas

• Defender la no resignación de las víctimas, sino las acciones tendientes a defender su dignidad.

• Visualizar víctimas mal llamadas falsos positivos, que son más de 1500.

• Defender creación de una Comisión de la verdad histórica y Centros de memoria.

• Diseñar campañas de sensibilización a la ciudadanía sobre la crisis humanitaria.

• Presentar un proyecto de protección previa a los bienes muebles e inmuebles de zonas vulnerables.

• Exigir que sin retorno no hay reparación.

• Reconocer que la reparación de las víctimas está relacionada con el tema de la tierra y la reforma agraria.

• Exigir que el problema de la tierra se aclare, se quiere afectar la base económica de los terratenientes, que son pocos, son consorcios que tienen casi el 70 % de las tierras usurpadas.

• Exigir la reparación integral, diferenciando ésta con las medidas de asistencia, ayuda humanitaria y derechos económicos y sociales.

• Defender el derecho a la verdad y a la memoria histórica.

• Resistencia frente a los medios de comunicación, es una guerra por la verdad, por ejemplo en la imagen de felicidad que señala en que estamos.

• Trabajar fuertemente en las regiones.

• Enfrentar al Régimen Político desde la movilización social y el

327

fortalecimiento de las organizaciones sociales de víctimas.

• Retomar el texto de los irrenunciables, conocerlo y difundirlo en las regiones.

• Que se visibilice y se acepte que hay un conflicto armado en Colombia.

• Denunciar ante los organismos defensores de DDHH naciones e internacionales la intromisión del paramilitarismo en las direcciones de las Universidades Públicas.

• Denunciar la ofensiva paramilitar a los profesores y estudiantes de las Universidades, y exigir resultados y castigos a los responsables de los cientos de crímenes contra los universitarios.

• Apoyar procesos reales de negociación del conflicto, en que se acaben las estructuras económicas, sociales, militares y políticas de los grupos armados ilegales y de la fuerza pública, garantizando el derecho de no repetición.

• Apoyar la decisión de la Corte de no extraditar más paramilitares.

• Exigir una política frente a la extradición.

• Presionar a los organismos internacionales.

• Posicionar las propuestas de la Cumbre Social y Política y la agenda pública a nivel nacional y en las regiones, con actividades de visibilización.

• Fortalecimiento de las organizaciones sociales, redes sociales, reconstruyendo el tejido social.

• Fortalecer la formación y organización de las organizaciones de víctimas y su cualificación.

• Proponer una fecha para publicar y visibilizar las propuestas de la Cumbre Social y Política.

Disensos

• Algunos no están de acuerdo con la propuesta de la promoción de la cultura de paz, porque consideran es una propuesta del Régimen Político, debiéndose reivindicar el derecho de rebelión.


• Para algunos los victimarios no deben pedir perdón porque se puede caer en el perdón y olvido.

• Para algunos el concepto de víctimas es vergonzoso y revictimiza, debe profundizarse desde la parte conceptual y usar otros conceptos como sobrevivientes o afectados.

• Para un participante las propuestas no son tantas sino que se plantean en revolución o reformismo.

• Las propuestas deben estar dirigidas a derrocar el régimen político y cambiar el Estado.

• Para algunos más importante que la movilización social es la pedagogía para realizar esa movilización social, que cuestione PARA QUÉ.

• Plantear más que la defensa a la Constitución Política de 1991, el apoyo a una nueva Asamblea Nacional Constituyente.

329


• Los servicios públicos se han convertido en instrumento de esclavización de las multinacionales contra la población.

• Los estratos uno, dos y tres pagamos más por servicios públicos que por comida. Se debe recordar que en el estrato tres el treinta por ciento de los ingresos familiares se gasta en el pago de servicios públicos. Por eso se debe tener una visión política de fondo en este problema que es muy grave.

• Seguimos apoyando el referendo del agua en su versión inicial, como fueron recogidas las firmas. Rechazamos la versión del Gobierno.

• Un sistema económico hace crisis cuando es incapaz de resolver las aspiraciones y necesidades vitales de la población, cuando va en contra vía de los intereses de la población. Es el caso colombiano.

• Los Tratados de Libre Comercio son graves para la soberanía en los servicios públicos por cuanto facilitan la toma de este sector por las multinacionales y los conflictos que tengan los usuarios con las empresas no se resolverán en el marco de leyes nacionales sino de tratados internacionales perdiéndose totalmente la soberanía y la vigencia de las leyes y tribunales nacionales.

• La educación es un derecho inalienable que debe garantizar el Estado. No

Mesa 10: Servicios Públicos


puede seguir siendo un servicio ofrecido al mejor postor del mercado.

• Los créditos a través del ICETEX son una estrategia para continuar en el abandono de la responsabilidad del Estado con la financiación de la educación.

• Se están modificando las formas de contratación de docentes, pasando a la tercerización. Ya cerca del 75% son por contratación temporal y remuneración a destajo. Cada vez existen menos docentes de planta. De esta manera se está atentando contra la calidad de la educación y debilitando la organización profesoral, estrechando espacios de organización y movilización.

• Es grave la tragedia de muertes y amenazas en el sector educativo. El paramilitarismo ha hecho presencia en universidades importantes del País, por ejemplo Córdoba, UIS, Pamplona.

• Debemos sacar la política de la criminalidad en que ha caído y al Estado de las manos de la mafia.

• Las empresas públicas no son malas sino las malas administraciones de la corrupción que las quiebra para luego adueñárselas.

• No a los planes departamentales de aguas. Con los planes departamentales de aguas quieren privatizar las empresas comunales o comunitarias de acueductos.

• Quien traza las políticas de servicios es el nivel nacional, pero los responsables son el nivel territorial, esto se debe cambiar promoviendo la insurrección de las entidades territoriales contra la dictadura centralista.

• Frente a los desconectados. Bogotá cada año desconectan doscientos mil usuarios; EPM en Antioquia ochenta mil. En Bogotá la Empresa de Acueducto tiene cerca de siete mil predios embargados en proceso de expropiación por facturas no pagadas. Se debe establecer una estrategia en el marco de los derechos fundamentales y el derecho a la vida para defender a esta población.

• La revolución educativa de Uribe acaba la educación pública.

• Rechazamos la pretensión de la Alcaldía de Bogotá de privatizar la ETB en la que Uribe está metiendo la mano.

• Los programas de familias en acción, guardabosques y otros asistenciales tienen como propósito principal mantener la cauda electoral de Uribe y sus secuaces.

331

• Los primeros accionistas empresas privadas son los gobernantes de turno. En Buenaventura, por ejemplo, a Telecom lo privatizó un alcalde y es el primer socio; en el caso de los hospitales los primeros accionistas son los ex alcaldes. Ellos no pueden defender a la clase media.


• Las empresas de servicios públicos deben ser recuperadas para el pueblo y administradas por el pueblo.

• Una consigna central de la población hoy es avanzar hacia la recuperación de la propiedad y el control público y comunitario sobre las empresas de servicios públicos.

• Debemos defender los acueductos comunitarios que no solamente han dado origen en el país a empresas de acueductos sino que hoy suministran un alto porcentaje del servicio a la población con las tarifas más bajas del mercado. Se debe respetar la autonomía que muchas comunidades tienen sobre sus servicios.

• Adicionalmente debemos avanzar hacia servicios públicos alternativos como reservorios de agua en las ciudades y campos y energía solar para lo cual debe existir una política pública de apoyo a estas industrias para garantizar insumos a buen costo a los usuarios.

• La Superintendencia de Servicios Públicos y las comisiones de regulación deben ser dirigidas por los usuarios pues hoy son simples instrumentos de legitimación de los abusos del capital privado que controla la prestación de los servicios.

• Se deben revocar las leyes 142, 143, 100 y su Decreto 2355 de 2009 y avanzar por una reforma constitucional y leyes construidas por los propios usuarios, los trabajadores y la población.

• Debe ser de nuestra lucha que las transferencias de la Nación a las entidades territoriales vuelvan a su fórmula original de la Constitución de 1991.

• Los cobros de recolección de basuras se deben hacer por medida o peso para que los monopolios no abusen de su poder dominante sobre los usuarios.

• Se debe recuperar el concepto de la Ley 11 de 1986 que garantizaba la presencia de los usuarios en las juntas directivas de las empresas de servicios


públicos, en una tercera parte, otra tercera parte debe ser de los trabajadores y la ultima de los empresarios.

• Un nuevo gobierno democrático y progresista debería centrar su política pública en recuperar el manejo público de sus empresas y sectores estratégicos (Educación, Salud, Transporte, servicios públicos domiciliarios, construcción y mantenimiento infraestructural, comunicaciones, energía, explotación minera), para lo cual debería establecer acuerdos con los trabajadores organizados y con las organizaciones de usuarios.


Desarrollaremos una gran campaña para impedir cualquier nueva expropiación de lo público. Es una tarea en la que todos nos debemos comprometer rechazando con movilizaciones, declaraciones, comunicados toda pretensión de privatización hasta en el lugar más apartado del País.

Seguimos apoyando el referendo del agua en su versión inicial, como fueron recogidas las firmas. Rechazamos la versión del Gobierno.

Nos oponernos al pago anticipado de los servicios públicos mediante tarjetas prepago o cualquier otro método.

La cumbre respalda a la Corte Suprema de Justicia hoy bastión de la lucha contra la para política y cuyos miembros son objeto de la estigmatización del alto gobierno y las amenazas de fuerzas oscuras.

Se asume el plan de acción en dos ejes a saber:

• Acciones estratégicas de construcción organizativa y,

• Acciones inmediatas de movilización.

En acciones estratégicas de construcción organizativa consideramos lo siguiente:

• Se deben desarrollar campañas sistemáticas de sindicalización y fortalecimiento de las organizaciones populares.

• Debemos desarrollar campañas regulares de desplazamiento de las organizaciones sindicales a los barrios para fortalecer la conciencia y movilización de la población desde sus lugares de residencia.

333

• Desde las organizaciones de profesionales, universidades y centros educativos con capacidad institucional se deben regularizar los programas de reflexión con las comunidades del entorno para fortalecer la conciencia sobre los derechos avanzando hacia una sociedad de derechos.

• Debemos adoptar procesos alternativos de construcción de democracia como los planes alternativos de desarrollo y las constituyentes ciudadanas como mecanismo sostenible de articulación entre organizaciones sindicales, comunales, empresariales, centros educativos, juveniles, en cada entidad territorial. En el mismo sentido debemos avanzar en metodologías participativas en la construcción de un plan nacional alternativo de desarrollo estratégico a largo plazo.

• Todas las organizaciones sindicales, profesionales, Ons democráticas debemos militar socialmente en las organizaciones de las comunidades para contribuir a fortalecer su conciencia, el ejercicio de sus derechos y sus luchas.

• Apoyaremos procesos organizativos que nos pertenecen como el Comité por el referendo del agua; la Unión Nacional de Usuarios de Servicios Públicos; La Minga indígena y otros procesos que desarrollan actividades de interés de la población.

• Debemos crear un medio de comunicación nacional en especial de televisión para los sectores sociales. Se puede comenzar gestionando un espacio semanal en un canal nacional de televisión.

• Como la Cumbre es un proceso, debe continuar funcionando regularmente la instancia nacional organizadora de esta Cumbre con sus actuales integrantes y con otros que lo prefieran para sentirse bien representados en ella.

En acciones inmediatas de movilización aprobamos lo siguiente:

• Al final de estas movilizaciones sectoriales, hacia el mes de Noviembre, debemos realizar una gran jornada nacional por los temas de la agenda de la Cumbre.

• La Cumbre no debe renunciar a la posibilidad de avanzar hacia un paro cívico nacional.

335


Es necesario aclarar que la situación de los jóvenes en Colombia está permeada por la grave crisis social, económica y política que afecta a nuestro país, por lo tanto las problemáticas juveniles hacen parte de un complejo panorama que nos ha impuesto el modelo neoliberal.

Es así que como jóvenes nos encontramos con una situación de vulneración de derechos en campos como la educación, la salud, el trabajo y la seguridad y hasta la vida misma, sin contar con el aumento de la violencia en los barrios, campos y ciudades que en muchos casos tiene reflejos en las dinámicas familiares.

La Mesa N° 11 ha identificado los siguientes campos problemáticos en la vida juvenil:

a. Militarización y criminalización de la vida juvenil

En la actualidad los jóvenes somos vistos como sujetos peligrosos y problemáticos para la sociedad, generándose diferentes mecanismos que señalan, persiguen, criminalizan y penalizan a los jóvenes. Entre estos tenemos:

Creación y modificación de leyes como:

• Creación de la jurisdicción penal juvenil

Mesa 11: Jóvenes


• Código de infancia y adolescencia • Ley de pequeñas causas• Proyecto de ley de penalización de las barras futboleras• Ley nacional de toque de queda• Penalización de la dosis mínima personal

Panfletos y los mal llamados “falsos positivos” –crímenes de estado- encontramos la arremetida que en muchas regiones del país se ha realizado por medio de panfletos que han traído consigo cientos de jóvenes asesinados y un ambiente de zozobra y terror en las diferentes regiones del país. Más dramático aún es el caso de los denominados falsos positivos: centenares de jóvenes alejados de sus familias incriminados y asesinados como supuestos guerrilleros, esto nos demuestra lo poco que vale la vida para este gobierno que una vez más refleja su carácter criminal.

Servicio Militar Obligatorio: “Los jóvenes en la guerra trabajan matando pero sobre todo trabajan muriendo”. Miles de jóvenes que han sido obligados a prestar servicio militar participan en una guerra que sabemos no será la solución al conflicto que afecta al país, se desvía el presupuesto de inversión social para destinarlo a la guerra y no a brindar condiciones dignas de vida a los y las colombianas.

El conflicto ha producido el desplazamiento de muchos jóvenes a los cascos urbanos, los cuales han recibido el apoyo por parte del gobierno nacional.

Igualmente los acuerdos militares de tipo intervencionista evidencia un plan de dominación política, económica y militar para controlar y vigilar los movimientos de resistencia locales, regionales, y nacionales, en unión con el gobierno del señor Álvaro Uribe Vélez y su política de la “seguridad democrática”, ahora acentuando la intervención militar de Estados Unidos en Colombia, bajo el pretexto de la guerra contra el “terrorismo”, que sólo ha producido la profundización del conflicto político, social y armado y no su solución.

Los jóvenes colombianos rechazamos de manera enérgica esta situación y realizamos un llamado al movimiento social en general, a que apoye y se movilice en contra de esta nueva intervención que es un ataque directo a nuestra soberanía y dignidad y una amenaza directa para los crecientes procesos democráticos de nuestra América.

b. Educación

Los jóvenes en Colombia no cuentan con garantías para acceder a la educación básica, media y superior.

337

Para el caso de la educación básica y media encontramos problemas en la calidad; la formación en competencias es el discurso imperante olvidando otros tipos de formación, es necesario que los estudiantes secundaristas se movilicen de manera unificada con el magisterio colombiano en la construcción de un modelo alternativo de cara a la realidad del país.

En la educación superior se ubican las siguientes problemáticas: mercantilización de la educación, falta de excelencia, crisis humanitaria, violación a la autonomía universitaria, carencia de espacios democráticos de participación y desmonte del bienestar universitario, el aumento indiscriminado de las universidades privadas de garaje donde la educación técnica y tecnológica impera, convirtiendo al jóven en mano de obra barata para el mercado del gran capital.

c. Trabajo

El modelo neoliberal ha impuesto el mundo de la flexibilidad y tercerización laboral, negando a los jóvenes la posibilidad de acceder a un trabajo digno, muchos jóvenes se ven avocados a trabajar en espacios informales sin derechos a prestaciones y seguridad social.

La privatización de las empresas del Estado, ha traído más desempleo y pérdida de condiciones laborales.

La lógica empresarial del emprendimiento se ha impuesto en el mundo del mercado laboral donde incluso las políticas de juventud han asumido ese discurso. Los jóvenes debido a la falta de empleo digno se ven “obligados a delinquir” por necesidades económicas.

En Colombia la situación de la población joven es dramática: en el trimestre marzo-mayo de 2009 teníamos que 4 de cada 10 nuevos desempleados eran jóvenes, y el total de jóvenes desempleados suman 1´162.284, que representan el 47% de los 2´487.610 desocupados colombianos.

El mercado laboral colombiano no ha permitido a la juventud ejercer plenamente su derecho al trabajo, ni siquiera en el 2007, el año más productivos de la economía nacional, pues junto al mayor crecimiento del Producto Interno Bruto – PIB (7.5%), la tasa de desempleo juvenil se ubicó en 20.3%, 10 puntos por encima de la tasa de la población total nacional. Más grave aún fue el caso de las mujeres jóvenes, cuya tasa de desempleo llegó al 26.3%.


d. Participación

Los jóvenes carecemos de espacios democráticos y decisorios que en muchos casos funcionan desde una lógica instrumental y de cooptación; frente a esto los jóvenes hemos resignificado los espacios generando unas nuevas forma de resistencia, unidad y acción, desde expresiones como el arte, la cultura, la recreación y otras formas de expresión juvenil, creando redes, espacios de encuentro, coordinadoras y diferentes tipos de organizaciones.


• Como conclusión de la mesa de los y las jóvenes construiremos una agenda o un programa mínimo que se proponga recoger las necesidades, exigencias de los jóvenes colombianos.

• Los jóvenes colombianos no somos terroristas, reivindicamos nuestro papel transformador, critico, propositivo, afrontaremos de manera activa una lucha por unas mejores condiciones de vida, así mismo, participaremos de manera activa en las diferentes movilizaciones al ver en estas un elemento fundamental en la construcción de una país democrático. Sin contar con los jóvenes que se emplean en multinacionales con salarios de miseria.

• Rechazamos la criminalización de la vida y hacemos un llamado al reconocimiento y fortalecimiento de la diversidad y la potencia que lleva consigo el mundo juvenil, como las apuestas alternativas en la generación de espacios relacionados con el arte, la cultura y el deporte. Nos oponemos a la militarización de la vida juvenil y la sociedad en general.

• Igualmente rechazamos el modelo neoliberal y la política de seguridad democrática ya que los concebimos como causantes de la creciente miseria y la agudización de la guerra en nuestro país.

• Nos oponemos rotundamente a los acuerdos militares con Estados Unidos: las bases militares y la IV flota naval, esto traerá la intensificación del conflicto en nuestro país.

• Exigimos que el gobierno del presidente Uribe firme la Convención Iberoamericana de los Derechos de los Jóvenes.

• Exigimos que el gobierno nacional reconozca las violaciones de los derechos humanos contra los jóvenes colombianos y brinde garantías para la participación y organización juvenil.

339

• Rechazamos el referendo reeleccionista, no podemos permitir que la propuesta de la seguridad democrática continúe y se perpetúe en nuestro país.

• Exigir al gobierno actual el respeto por la Constitución Política del 91.

• Los jóvenes exigimos la construcción de un país democrático y nos negamos a perpetuar este sistema que se presenta como neoliberal y tiene como base el capitalismo.

• Rechazo a las actuales políticas públicas de juventud implementadas por el gobierno actual y exigimos que se generen espacios de construcción colectiva de dichas políticas.

• Los jóvenes colombianos exigimos la solución política negociada al conflicto social y armado que vive nuestro país, esto no se resolverá con más guerra, muertes y destrucción.

• Rechazo a la normatividad que se viene promoviendo por el actual gobierno a la criminalización de la vida juvenil.

• Los jóvenes nos comprometemos a participar de forma activa en las luchas desarrolladas por los diferentes sectores sociales: Trabajadores, campesinos, indígenas, etc. Pues las problemáticas del país nos competen a todos.


• Es fundamental crear espacios de encuentro y coordinación a nivel local, regional y nacional, fortaleciendo el diálogo regional e interregional, esto es una tarea fundamental para los jóvenes colombianos en la búsqueda de mejores condiciones de vida y de un país democrático, así mismo, se debe potenciar la generación de espacios educativos para la juventud colombiana que potencien el pensamiento crítico.

• La cumbre no es el final de un proceso, es sólo el comienzo, por lo tanto es fundamental replicar las conclusiones y los espacios de debate.

• Igualmente es fundamental buscar mecanismos que agrupen a los jóvenes que desconocen la necesidad de organizarse con el fin de garantizar la conquista de los derechos fundamentales.

• Fortalecimiento de procesos regionales y creación de iniciativas influyentes que conlleven a la participación juvenil en la realidad del país


• La movilización es un elemento central en la búsqueda de una sociedad diferente por lo tanto apoyamos y convocamos los paros universitarios y las movilizaciones de los estudiantes secundaristas esto, desde la vinculación activa en la movilización social para este semestre: la minga social e indígena, paro del magisterio, el de las centrales obreras y el cívico nacional.

• Realizar movilizaciones y paros durante este semestre contra las políticas privatizadoras de la educación básica, media y superior.

• Es fundamental realizar acciones de tipo colectivo en contra de los acuerdos militares intervencionistas.

• Jornada nacional de movilización contra la seguridad democrática y la reelección.

• Realizar acciones y procesos de incidencia y construcción regional por objeción de conciencia con el fin de posicionar esta lucha en las agendas regionales para rechazar el servicio militar obligatorio para los jóvenes.

• Proponemos la creación de acuerdo nacional por la paz de Colombia, que liderara el movimiento juvenil colombiano.

• Es fundamental fortalecer la utilización de los medios alternativos de comunicación, y las expresiones artísticas y culturales como elementos centrales en las dinámicas juveniles.

• Campañas en contra del militarismo y la militarización.

• Construcción de un llamamiento por parte de la cumbre a la sociedad colombiana.

• Consideramos que no sólo el segundo semestre de 2009 se debe proyectar en términos de la movilización, es fundamental proyectar una agenda para el año 2010.

Participación en:

• XI Foro Nacional por los Derechos Humanos.• V Foro Los Universitarios Frente al Conflicto Social y Armado.• Encuentro Nacional e Internacional por el acuerdo humanitario.

341

Aportes Centrales al diagnóstico - Temáticas abordadas

Hoy, la judicialización que por alianzas con grupos paramilitares y de narcotraficantes tiene involucrados a 79 congresistas, a 15 ex parlamentarios, a más de 300 funcionarios públicos, a militares y a decenas de empresarios, y por otro lado, el proceso de infiltración y captación política de los partidos, la captura de instituciones estatales por mafias y grupos armados, y la corrupción y clientelismo armado que tiene extensas zonas del país hacen necesaria una reflexión conjunta como país, para sacar a la política de ese circulo vicioso de corrupción, narcotráfico y violencia. Esta infiltración fue calculada por el propio jefe paramilitar Salvatore Mancuso en el 35% del Congreso, actualmente se investiga al 29.5% del total de los congresistas. Investigaciones independientes señalan que la infiltración supero los 250 municipios en el año 2003 y se mantuvo en la misma proporción en las elecciones de 2007 y señalan que la infiltración comprometió a 12 departamentos del país en esas mismas elecciones.

Los procesos electorales están permeados por el ingreso de dineros ilegales fruto del narcotráfico, la extorsión y el delito. Un partido honesto no tiene la forma de competir con éstos partidos corruptos.

Los programas sociales no responden a políticas públicas, están siendo cooptados por desmovilizados, son una muestra fehaciente del clientelismo y la compra de votos para impedir que las masas de desposeídos hagan parte del cambio que requiere el país.

Mesa 13: Ilegalidad y Política


El pueblo colombiano es un pueblo sin derechos, sólo se podrá superar el clientelismo cuando todos podamos ejercer los derechos al trabajo, salario digno, vivienda, salud, educación, servicios públicos, tierras, soberanía y paz.

Los partidos de izquierda tienen dificultades internas que les impide la práctica efectiva de la democracia mediante la decisión permanente de sus militantes. Y carecen de agendas consolidadas sobre todo en lo local, que permitan que en el ejercicio del poder las decisiones efectivas las tome el pueblo.

A los partidos políticos tradicionales se les han agotado sus ideales históricos y los han conducido a prácticas políticas reaccionarias.

La inmunidad política como producto de la impunidad permite que congresistas incurran en hechos ilegales y se vuelven inmunes frente a las investigaciones, a través de los diferentes poderes.

La corrupción estatal mata mucha más gente que los grupos armados ilegales, la independencia de poderes está siendo pisoteada a tal punto que a la Corte Suprema de Justicia se le impide el pleno ejercicio de sus funciones y está sometida a todo tipo de presiones y amenazas.


1. Ejercer un control social de los proyectos de desarrollo municipales y departamentales.

2. Avalar la aplicación de los concursos de méritos sin clientelismo para que puedan acceder a los cargos públicos quienes realmente se encuentren capacitados para hacerlo, brindando estabilidad laboral.

3. Formación ciudadana para que conozcan de sus derechos, se sientan ciudadanos como el producto del ejercicio del derecho al trabajo, al salario justo y condiciones de vida dignas.

4. Fortalecimiento de partidos democráticos que permitan la toma de decisiones por parte de sus militantes.

5. En aras de la democratización interna de los partidos políticos, que estos adopten mediante reformas a los estatutos la incorporación de acciones positivas a favor de grupos minoritarios y excluidos: mujeres, jóvenes, afrodescendientes e indígenas, LGTB.

343

6. Fortalecimiento a los medios masivos de comunicación alternativos y constitución de un medio propio, apoyo los periodistas independientes.

7. Nacionalización de los medios de comunicación puestos bajo el control de los trabajadores y el pueblo en general.

8. Horario triple A en los medios actuales para ayudar en la formación de ciudadanía democrática para construir discursos y posturas propias para una sociedad civilista.

9. Deslegitimación del Estado y del Gobierno colombiano por ser un orga-nismo que responde a los intereses de la clase dominante y no a los intereses populares y se sustenta en el terrorismo de Estado (crímenes de estado, pa-rapolítica, paramilitarismo como política de Estado vigente, militarización de la sociedad, criminalización de la lucha popular, etc.) Exigir la renuncia del presi-dente Uribe su y gabinete.

10. Recuperación y defensa de las instituciones públicas que deben garantizar los derechos del pueblo.

11. Crear una unidad de la fiscalía para investigar delitos electorales.

12. Reforma Política que incluye: Perdida de las personerías jurídicas, penalización de los delitos políticos, si se descubre que han sido financiadas las campañas por compañías con influencia paramilitar se castigue a dichas compañías o empresas, a los partidos políticos y a los candidatos, silla congelada, silla vacía. Financiación estatal de las campañas electorales, antes de la campaña y la rendición de cuentas antes de las elecciones, los dineros para la campaña ingresen a los partidos y no los candidatos.


1. Propugnar por la creación de un Consejo Nacional Electoral adscrito a la Corte Suprema de Justicia.

2. Campaña Rechazo al proyecto antidemocrático del a segunda reelección.

3. Independencia y equilibrio de las ramas del poder público.

4. Campaña por la devolución de las tierras robadas a los campesinos.

5. Exigir la investigación de los políticos y fuerzas militares vinculados a la


parapolítica y garantías para su realización desde la justicia ordinaria y competente.

6. Denuncia y rechazo popular a la ilegalidad de los negocios de los hijos del presidente Uribe.

Disensos

Movimiento por una Asamblea Nacional Constituyente con verdadera participación popular (disenso) no hay correlación de fuerzas.

345


La situación internacional de Colombia se caracteriza por el cada día mayor sometimiento del gobierno uribista a los designios de la Casa Blanca, por haberse convertido de hecho, en el peón de brega de los Estados Unidos en la región suramericana y del Caribe, por transformarse en un factor desestabilizador de la región al permitir la instalación de 7 bases norteamericanas en nuestro territorio, por buscar de forma desmedida la firma de Tratados de Libre Comercio no sólo con Estados Unidos, sino con Canadá y la Unión Europea y por prestarse para disolver y torpedear los esfuerzos de integración regional a nivel latinoamericano.

Bajo las nuevas circunstancias, el gobierno y el ejército de los Estados Unidos quedan habilitados, no sólo para intervenir directamente en el conflicto interno colombiano, sino también para agredir desde nuestro territorio a cualquiera de los países latinoamericanos y caribeños que se convierta en un problema para la estrategia de dominación y hegemonía de los Estados Unidos. La presencia de las bases norteamericanas en Colombia se convierte de hecho en un nuevo factor que obstaculiza las reivindicaciones de transformaciones políticas, democráticas a nivel general y que tiene una afectación desproporcional para mujeres, indígenas, la población afro y la campesina.

El tema de las bases militares es mucho más grave si se tiene en cuenta la larga historia de agresiones e intervenciones de los Estados Unidos en los

Mesa 14: Agenda Internacional


países de América Latina y el Caribe. En este sentido la comisión declara que la política imperialista de los Estados Unidos es una política bipartidista y de Estado, y no depende de que en la Casa Blanca haya uno u otro actor. En consecuencia, la elección del presidente Barack Obama en cuanto a la política estratégica de los Estados Unidos no representa cambios sustanciales y por el contrario es reafirmación de la misma.

Es necesario recordar que en los últimos años la política exterior del país se ha caracterizado por acogerse al modelo de diplomacia presidencial y se ha centrado en tres temas que han determinado el curso de las relaciones bilaterales con los países de la región: el conflicto armado interno, la lucha contra las drogas y la firma de tratados de libre comercio. Sobre la base de una lógica fundamentada en la guerra que los Estados Unidos declararon al terrorismo y el narcotráfico y a la que Colombia se ha sumado sin el más mínimo cuestionamiento, se ha subordinado la integración regional a los intereses norteamericanos y convertido los tratados de libre comercio en un objetivo vinculado a la seguridad democrática con el propósito de aumentar el volumen de la inversión extranjera. En otros términos, han quedado atrás los tiempos en los que la integración con los países vecinos tenía como propósito fundamental sustituir las importaciones del resto del mundo por la producción nacional y afianzar el intercambio interregional entre economías autocentradas.

Adicionalmente, y con el fin de contar con más medios para llevar a cabo la guerra contra el narcotráfico y las guerrillas, el gobierno colombiano accedió a abrir las puertas de sus bases militares (inicialmente siete) a las fuerzas armadas norteamericanas, circunstancia que ha generado la protesta de amplios sectores de la ciudadanía.

Rechazamos el golpe de Estado en Honduras y exigimos la restitución inmediata del gobierno legítimo de Manuel Zelaya. Cuando se pensaba en la comunidad latinoamericana que a los 36 años del golpe contra Salvador Allende en Chile esta práctica estaba proscrita, vemos con asombro como las fuerzas de la extrema derecha vuelven por sus fueros. La normalidad institucional en Honduras debe ser restituida, y las fuerzas democráticas debemos ahondar la denuncia y la movilización de tal manera que estas aventuras golpistas sientan de antemano el repudio popular.


1. Rechazo profundo a la presencia de personal militar estadounidense en suelo colombiano y en cualquier país de Latinoamérica, en la medida en que convierten a Colombia en una amenaza para los países de la región y siembran

347

la desconfianza entre los vecinos. El motivo de este rechazo se nutre de las experiencias que han conocido algunos países de América Latina y el Caribe y del concepto de seguridad que manejan los gobiernos norteamericanos.

2. Cuestionamiento a los tratados de libre comercio firmados con Estados Unidos y Canadá y en proceso con la Unión Europea en la medida que estos tratados no se negocian en pie de igualdad y favorecen ante todo, los intereses de las empresas multinacionales a la vez que favorecen flujos de capital a corto plazo que no aportan reales recursos de inversión sino que, por el contrario, contribuyen a la exportación de capitales. El impacto de los mencionados tratados de libre comercio es tanto más profundo cuanto que por tener el rango de normas supra constitucionales introducen la presencia de tribunales internacionales de arbitramento que quedan fuera del control de las normas jurídicas colombianas.

3. Como consecuencia del punto anterior es necesario profundizar el tema de la seguridad definida ésta en términos amplios para incorporar aspectos como la seguridad jurídica, alimentaria, identitaria, medioambiental, etc. Así mismo, tener claro que es importante la defensa de regiones ricas en recursos naturales como la Amazonía y la Orinoquía apetecidas por intereses foráneos.

4. Como corolario de la situación mencionada es importante tener en cuenta dos aspectos íntimamente relacionados: por un lado, profundizar el proceso de integración latinoamericana y por otro lado, concebir una política de fronteras que contribuya a la solución del conflicto armado interno y a establecer la paz regional.

5. En el orden de ideas anterior, es importante fortalecer las relaciones internacionales del país con los países amigos de la solución política del conflicto armado y promover la integración latinoamericana desde bases soberanas y amistosas.

6. También fue objeto de consenso la necesidad de estudiar a profundidad el tema de las migraciones, las cuales son efecto tanto de circunstancias políticas como económicas que han obligado a cientos de miles de colombianos a dejar su patria y que en las actuales circunstancias son rechazados por los países donde residen, lo que genera situaciones que entorpecen las buenas relaciones con el mundo externo y agravan la situación de cientos de familias que viven de las remesas que envían sus familiares residentes en el exterior.

7. Colombia tiene 4 millones de migrantes, estos sumados a los desplazados internos comprenden el 20% de nuestra población. Los movimientos y


organizaciones sociales deben incluir en sus agendas el tema de las y los migrantes, dada la precariedad laboral y la condiciones infrahumanas en que la mayoría de ellos y ellas ejercen sus laborales productivas en los países extranjeros, así mismo hay que profundizar la denuncia de esta situación y las exigencias reiteradas al gobierno para que adopte una política que atienda la necesidad de la población migrante.

8. La política internacional de nuestro país debe ser pública y sustentada en las necesidades nacionales y en el bienestar de la mayoría de la población colombiana, esto implica que tiene que ser una política soberana para la integración Latinoamérica en pie de igualdad y beneficio recíproco, la salvaguarda de la paz, el territorio y la defensa de los derechos humanos de la región.


1. Rechazo rotundo a las bases militares norteamericanas en Colombia y en cualquier país de Latinoamérica. Por tal razón, denunciamos las maniobras del gobierno encaminadas al ocultamiento de las graves implicaciones de esta determinación.

2. Exigir la normalización de las relaciones con nuestros vecinos de la subregión andina, ya que esto afecta nuestro comercio y el bienestar de millones de habitantes en las fronteras, y se convierte en un factor de desestabilización para la región que puede ser pretexto para agresiones e intervenciones extranjeras. La comunidad andina es un esfuerzo de integración de más de 40 años, que hoy está prácticamente disuelta por la posición pro-norteamericana de Uribe y Alan García. Declaramos que nos opondremos con todas nuestras fuerzas a una guerra regional de la cual los perjudicados serán los pueblos y los beneficiados serán el imperialismo, las multinacionales y la antidemocracia.

3. Manifestamos nuestra solidaridad y respeto a la lucha y movilización de la Minga Social y comunitaria. Así mismo respaldamos la legítima aspiración puesta de manifiesto por las comunidades indígenas para que los territorios ancestrales estén libres de agentes armados y de violencia.

4. Respaldar los esfuerzos autónomos y soberanos de integración económica, social y militar en el contexto latinoamericano.

5. La solución negociada del conflicto armado interno pasa en primerísimo lugar por su reconocimiento.

6. El rechazo a la presencia de tropas extranjeras y a las bases militares de

349

otros países en la región no sólo debe comprender a Colombia sino a cualquiera de los países latinoamericanos.

7. Hay que arreciar la movilización y la denuncia contra el saqueo de las multinacionales sobre nuestros recursos naturales, denunciar los desastres ecológicos y humanitarios, exigir su reparación e impulsar un gran movimiento nacional para reivindicar la reversión de las concesiones y la modificación sustancial de toda la legislación minero energética en bien de los intereses nacionales y de la soberanía.

8. Incluir dentro de las agendas de las organizaciones y movimientos sociales los temas de la militarización territorial y de los TLC, y avanzar en el análisis de los graves efectos que inciden en el desarrollo de mujeres, campesinos (as), indígenas, afrocolombianos (as) y demás poblaciones.

9. Levantar un movimiento para exigir que la cooperación internacional de gobiernos y entidades no gubernamentales no sea entregada al gobierno, sino a las diversas organizaciones de la sociedad civil, para la creación de una efectiva diplomacia ciudadana sustentada en la soberanía, la salvaguarda de la paz y la defensa de los derechos humanos.

10. Desplegar campañas sistemáticas de información nacional e internacional con el fin de contrarrestar las manipulaciones oficiales de los medios gubernamentales de comunicación y generar de esta manera una opinión pública crítica y activa.

11. Convocar a los sectores de la academia para que se vinculen más activamente a los procesos sociales encaminados al cumplimiento y articulación de las anteriores propuestas.

12. Llamar a los movimientos y organizaciones sociales para que se vinculen activamente a las campañas de denuncia y rechazo al TLC con la UE, a la lucha por la soberanía alimentaria y por el derecho a la información.

351


Las bases militares en Colombia: El proceso de discusión sobre las bases norteamericanas refleja una clara violación de la Constitución que solo permite el tránsito pasajero de tropas con base en un control político hecho por el Congreso, y jurisdiccional del Consejo de Estado. Respaldamos la posición del Consejo de Estado de solicitar al Presidente de la República el texto del acuerdo con el gobierno norteamericano para su revisión. Lo que está sucediendo con las bases es una muestra más de la concentración del poder en Colombia, tiende a consolidar un respaldo militar internacional para proyectos antidemocráticos, y menoscaban aún más la soberanía nacional.

En todas las mesas se expreso un profundo rechazo a la instalación de más de siete bases gringas en el territorio nacional y determino la imperiosa necesidad de mantener alzada la bandera de la soberanía nacional y popular y promover acciones de todo tipo que conduzca a la expulsión de la invasión extranjera.

Los argumentos que se esgrimieron fueron

En el país, se están apropiando tierras por vía administrativa para el montaje de las bases militares del gobierno y para apoyar y proteger los megaproyectos.

Controlar las redes por las que circula el conjunto de mercancías y saquear nuestras riquezas naturales, son los objetivos no declarados de manera abierta,

Transversalesa todos los temas (Repiten en todos)


por el nuevo despliegue militar del Comando Sur. En vista del discurso de la Casa Blanca y del gobierno de Uribe, de que no habrá bases militares de Estados Unidos en suelo colombiano, sino “sólo” la utilización de instalaciones, hay que recordar que el concepto de base militar de la guerra fría ya no es operativo. Las enormes concentraciones humanas y de aparatos, fijas e inmóviles, han quedado en desuso por las nuevas tecnologías, pero sobre todo por los objetivos trazados por el Pentágono, consistentes en el control a distancia y la disuasión, dejando la intervención directa para casos excepcionales. Esto pasa por labrar buenas relaciones con los gobiernos de tal forma que les permitan, fácil y rápido acceso a instalaciones para desplegar batallones en cuestión de horas.

El objetivo no son las FARC ni el narcotráfico, sino la intensificación del control del continente y de las rutas que se dirigen hacia África. Se busca convertir a Colombia, en la plataforma principal de la dominación sin hegemonía. Salir de este estado de cosas es imprescindible y urgente, porque está en juego la sobrevivencia de los pueblos.

Mediante la reciente firma del acuerdo militar con el gobierno de Álvaro Uribe, multiplica la presencia de las tropas extranjeras usando todas las bases militares colombianas, sin que se presentara la discusión en el congreso, evidencia la profundización de la ocupación militar del país y la imposición de la política de Uribe, agenciada por el gobierno de los Estados Unidos lo que hace que se cuestionen las elecciones, los gobiernos y absolutamente todo lo actuado por éste, poniendo en alto riesgo las decisiones soberanas del pueblo colombiano y constituyéndose en una agresión a Latinoamérica.

Las bases militares y la IV flota naval, esto traerá la intensificación del conflicto en nuestro país.


Convocatoria a un gran campamento latinoamericano por la paz en las cercanías de una de las bases militares, esperando contar con personalidades del carácter nacional e internacional y el gran acumulado de organizaciones sindicales, estudiantiles, campesinas, indígenas, afrodescendientes y en general del pueblo colombiano para el éxito en términos de difusión y alcances a los que se pueda elevar protesta.

Comprometer a las organizaciones participantes en la Cumbre con una acción de movilización amplia de carácter general como paro cívico, huelga general para el mes de Febrero del año 2010.

353

Cadena humana el día 26 de agosto el presente año, cercando la embajada norteamericana en la ciudad de Bogotá, y exigiendo la salida inmediata de las tropas gringas.

Movilización contra las bases militares.

Elaboración de una resolución política de rechazo a las bases militares y a la guerra, en contra del Estado neoliberal, propugnando un proceso democrático de construcción y encuentro con relación en dicha problemática.

Apoyo hacia el PARO CIVICO NACIONAL, dado que las condiciones objetivas están dadas, como son hambre, miseria, desprotección, despojo, exterminio masivo y aniquilamiento. Para este caso, las condiciones subjetivas, concientización sobre la realidad y estado de crisis colombiano, deben permitir y garantizar la movilización hacia el paro cívico con el objetivo de lograr puntos de negociación los cuales tienen que ver con:

• La Autodeterminación de los pueblos.

• Por la liberación de la madre tierra, la defensa del territorio, la soberanía nacional, la economía campesina y popular y la diversidad pluriétnica y multicultural.

• Por la recuperación y defensa de las entidades públicas que deben garantizar los derechos del pueblo.

• Por el acuerdo humanitario y la solución política negociada al conflicto social y armado.

• Contra el terrorismo de Estado en toda sus manifestaciones. (Contra el imperialismo, las bases militares, los falsos positivos.

• Por una sociedad verdaderamente democrática, soberana, incluyente e integral con amplia participación campesina, indígena, de mujeres, afrocolombiana y popular.

• Por la vida digna de las poblaciones rurales en resistencia.

• Acompañada de procesos organizativos y regionales de movilización, como son los llamados comandos de paro, los cuales organizan el trabajo y la participación de los actores sociales en el paro.


• El paro cívico nacional será construido desde las bases, manejando aspectos de carácter local, departamental, regional y nacional; para este se han proyectado abordar temáticas como:

• En aras de avanzar en la consolidación de dicha jornada de lucha, se propone la conformación de un comité pro-paro, como espacio que posibilite articular discusiones y el acumulado del trabajo realizado a nivel local, regional y nacional.

• Dado el carácter del paro, el cual se enmarca en una de las más profundas crisis de desigualdad social y de sometimiento para nuestro pueblo, y basándonos en el momento histórico en el cual nos encontramos, se hace indispensable trabajar en la construcción de pliegos de exigencias a diferentes escalas (local, departamental, regional y nacional), posibilitando el avance en términos organizativos y reivindicativos de las exigencias del pueblo colombiano.

• Cabe anotar que dicha jornada de lucha popular es construida y materializada por los diferentes sectores de nuestro país, y no decretada como se cree equívocamente.

Todos los participantes en la Cumbre y la mayor parte de demócratas del País apoyamos las movilizaciones previstas que tiene su propia dinámica como son:

• La del 26 de Agosto.• La movilización del 7 de Octubre.• La movilización por el trabajo decente;• La movilización de la Minga Indígena del 12 de Octubre.• La movilización de la comunidad universitaria.• La idea es hacer del mes de Octubre un período de crecientes y

fuertes movilizaciones.

Memorias Cumbre Social y Política 2009viva.org.co/publicaciones/memorias/files/memorias...

Documents

Transcript of Memorias Cumbre Social y Política 2009viva.org.co/publicaciones/memorias/files/memorias...