ISSN 0254-2439

(1998) N143

Preguntas-gua a plantear

antes de emprender un

estudio de factibilidad de un

centro nacional de

productividad

Tolentino, Arturo L.

Organizacin Internacional del TrabajoOrganizacin Internacional del Trabajo

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No. 143, mayo-agosto de 1998

PrPrPrPrPreguntas-gua aeguntas-gua aeguntas-gua aeguntas-gua aeguntas-gua aplantear antesplantear antesplantear antesplantear antesplantear antesde emprde emprde emprde emprde emprenderenderenderenderenderun estudioun estudioun estudioun estudioun estudiode factibilidad de unde factibilidad de unde factibilidad de unde factibilidad de unde factibilidad de uncentrcentrcentrcentrcentro nacional deo nacional deo nacional deo nacional deo nacional deprprprprproductividadoductividadoductividadoductividadoductividad

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Este conjunto de preguntas, ademsde conformar una gua para estimar laviabilidad de un centro nacional de pro-ductividad, tiene tambin el propsitode especificar aspectos particularesdel diseo organizativo de un centrode esas caractersticas. Las pregun-tas tambin pueden ser de utilidad paraelaborar las evaluacin de un centrode productividad ya existente. El au-tor es especialista del sector Investi-gacin y Desarrollo de Programas, delServicio del Desarrollo y de la Gestinde Empresas (ENT/MAN), Departa-mento del Desarrollo de Empresas yCooperativas(ENTREPRISE), de laOIT.

El establecimiento de un puntofocal destinado a encabezar y catalizarla direccin de la productividad de unpas, se considera por lo general algoprofundamente necesario. Se denomi-ne Centro o Instituto de la Productivi-dad, ha de desempear las funcionesde promotor, de constructor de su ca-pacidad, catalizador y movilizador,diseminador de la informacin, parti-cipante de la red, e iniciador de pro-gramas especficos de mejoramiento dela productividad. Tal punto focal:

En su calidad de promotor debedesmitificar la productividad, eli-minar los conceptos errneos alrespecto y traducirlos en trminosque, quienes determinan las pol-ticas: funcionarios gubernamenta-

les, gerentes, trabajadores y lapoblacin en general, puedanidentificarse y definir sus roles ycontribuciones. Debe encabezaradems los esfuerzos nacionalespara aumentar el nivel de conoci-miento y de conciencia acerca dela necesidad de mejorar la produc-tividad.

Como constructor de capacidad,el Centro debe llevar a cabo acti-vidades de formacin y asesora-miento dirigidas a construir lasdestrezas y competencias entre di-ferentes instituciones y empresaspara emprender el mejoramientode la productividad. Ayudar aconstituir una red de institucionescon las competencias a efectos de

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elevar la productividad a nivelnacional, sectorial y empresarial.

El Centro debe actuar ademscomo catalizador y movilizador,de modo de obtener el apoyo y laparticipacin de otros grupos einstituciones dentro del impulsonacional a la productividad.

Desempear el papel de disemi-nador de informacin, recaban-do datos e informacin sobre lasexperiencias del mejoramiento yel rendimiento de la productividady haciendo accesible esa informa-cin a los usuarios.

En calidad de participante de lared, el Centro debe asumir el pa-pel de clavija de conexin, re-lacionando activamente a quienesnecesitan informacin sobre elmejoramiento de la productividady asistencia, a travs de recursosapropiados, a las instituciones,tanto nacionales como internacio-nales, pblicas o privadas, quepuedan responder mejor a las ne-cesidades. Operar dentro de unared de instituciones de desarrollotcnico y de administracin y ex-plotar la pericia colectiva de lared.

Por todo ello, es esencial que, sise considera establecer un Centro deProductividad, se realice un estudiocompleto de la viabilidad que resulteen un diseo organizativo capaz de pro-

porcionarle una mayor probabilidad dealcanzar eficacia y continuidad. Esteestudio de viabilidad debera concen-trarse en la pertinencia del Centro pro-puesto para las necesidades de mejo-ramiento de la productividad del pas,y aclarar su lugar dentro del marcoinstitucional para que no sea superfluo;evaluar el grado de apoyo del gobier-no, de los empleadores y de los traba-jadores y aclarar las expectativas; eva-luar la posible eficacia desde el puntode vista de los factores sociales y cul-turales; el diseo de las estructuras or-ganizativas y administrativas para queel Centro tenga la autonoma y flexibi-lidad necesaria para ser eficaz; deter-minar las competencias tcnicas reque-ridas; y especificar los mecanismos definanciamiento para garantizar que susoperaciones sean continuas.

El conjunto de preguntas que si-gue hace las veces de gua para eva-luar la viabilidad de establecer un Cen-tro de Productividad. Tambin tiene elpropsito de asistir en la especificacinde los aspectos particulares del diseoorganizativo del Centro propuesto.Debido a que algunas especificacionesiniciales podran tener que ser modifi-cadas debido a las limitaciones impues-tas por otros factores, ser necesarioun procedimiento reiterativo. Por ejem-plo, los limitados recursos financierosque pueden ser movilizados para esta-blecer y operar el Centro harn que lasexpectativas iniciales y los papelesasignados parezcan poco realistas. Laspreguntas tambin pueden ser utiliza-

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das para elaborar la evaluacin de unCentro de Productividad ya existente.

Como iniciador, el Centro dirigey demuestra la adecuacin y eficaciade tcnicas y enfoques especficos deproductividad. Realiza estudios y pre-para ponencias que puedan generar laformulacin de polticas y legislacio-nes.

No es necesario que el Centro deProductividad realice estas funcionescon el mismo grado de nfasis y quelas prioridades sean las mismas. ElCentro tendr que definir sus objeti-vos a largo plazo y especificar clara-mente sus filosofas operativas. ElCentro deber establecer cuales habrnde ser sus mandatos fundamentales,dependiendo de la situacin de produc-tividad que se obtenga en el pas y delactual nivel de competencias en lossectores pblicos y privados. Estasprioridades podran cambiar con eltiempo a medida que se desarrolla elconocimiento de la productividad desus grupos objetivo y a medida que sefortalezcan las competencias de lossectores pblicos y privados en lo querespecta a las capacidades de forma-cin y asesora. Las necesidades demejoramiento de la productividad cam-biarn y el Centro tendr que ajustarsus enfoques operativos y desarrollarprogramas de servicios pertinentes alas necesidades que surjan.

La eficacia y la continuidad delCentro de Productividad dependen engran medida de su pertinencia conti-

nua, su credibilidad tcnica, y su apo-yo a sus diferentes pblicos: el gobier-no, los empleadores, los trabajadores,acadmicos, etc. Todo esto es conse-cuencia de la habilidad del Centro paramantener su importancia y utilidadpara todos estos grupos, es decir, sercapaz de anticipar y responder a lostemas, necesidades y preocupacionesque surjan con respecto al mejoramien-to de la productividad, estar ms orien-tados al servicio y al desarrollo en lu-gar de ser una burocracia ms, ser em-prendedor e innovador, y ser capaz deconstruir y mantener las competenciasesenciales que se requieren para pro-veer los servicios necesarios.

Las consideraciones relativas a laeficacia y a la continuidad deberanestar incluidas en la concepcin y eldiseo del Centro. A menudo, las se-millas para que un Centro degenere enun elefante blanco de burocracia sonplantadas por descuido cuando el Cen-tro es concebido. Por ejemplo, seradeseable que existiera una disposicinpara una gobernacin multisectorial,pero involucrar a varias partes en latoma de decisiones operacionales y enla direccin diaria del Centro podratener como consecuencia una inmovi-lizacin. El chequeo y el balance en elsistema gubernamental son tiles, perosometerlos sin criterio a las reglas y ala reglamentacin del servicio guber-namental podra llevar a la burocracia,y sta tendra como consecuencia lainercia y la falta de iniciativa, y la fal-ta de autonoma financiera podra lle-var a la mediocridad tcnica.

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1. Necesidades y justificacinpara establecer un Centro de Produc-tividad. (Desde el comienzo, se debecomprobar claramente la necesidad deun Centro de Productividad. Su esta-blecimiento debe estar ampliamentejustificado y sus funciones y lugar den-tro del marco institucional del desarro-llo nacional deben estar claramenteidentificados. No debe ser superfluo.Los mandatos, los objetivos, la filoso-fa operativa y sus polticas operativasdeben estar especificadas.

i. Cul es el papel del mejoramien-to de la productividad a corto,mediano y largo plazo en la estra-tegia de desarrollo del pas? Exis-ten sectores prioritarios para el de-sarrollo?

ii. Cmo se compara el rendimien-to de la productividad en los sec-tores fundamentales con el de lospases vecinos, y con el de losprincipales competidores en losmercados domsticos e internacio-nales? Qu sector de la economatiene una mayor necesidad de me-joramiento de productividad?

iii. Dada la situacin actual, culesson los programas, medidas, e in-tervenciones que se necesitan paramejorar la productividad de lossectores fundamentales y del pasentero? En qu reas especficasdeberan tener lugar estas inter-venciones, por ejemplo, en el co-nocimiento y la toma de concien-cia de la productividad, en la edu-

cacin, en el mejoramiento de lasdestrezas, en el mejoramiento delas competencias tcnicas y de ad-ministracin, en el mejoramientode la tecnologa, etc.? Vistos den-tro del actual marco de gobiernoy del sector privado, existen bre-chas importantes en los mandatosy en los programas que no cubranreas y programas fundamentalespara el mejoramiento de la produc-tividad? Cules podran ser lasfunciones de los organismos gu-bernamentales especficos y de lasorganizaciones del sector privadoincluyendo a las organizaciones delos empleadores y de los trabaja-dores en un esfuerzo nacional deproductividad? Hay competen-cias ya existentes para desempe-ar estas funciones o es necesarioelaborar estas competencias?

iv. Cul es el nivel de apreciacin ycomprensin de los conceptos ylas cuestiones relativas a la pro-ductividad que tienen el gobierno,los empleadores y los gerentes, lostrabajadores, y el pblico en ge-neral? Existe la necesidad de pro-gramas que eleven la cultura de laproductividad?

v. Dado lo mencionado anteriormen-te, cules deberan ser los prin-cipales papeles y funciones, pro-ductos y servicios del Centro deProductividad? Quines son losprincipales clientes y grupos ob-

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jetivo? Cules son las necesida-des de los mismos? Cmo seidentifican y verifican estas nece-sidades? Existen otras organiza-ciones que ofrezcan servicios si-milares o que estn relacionados?

vi. Por qu es necesario establecerun Centro separado? Sera posi-ble que las funciones concebidaspara dicho Centro no fueran des-empeadas por un organismo gu-bernamental existente, por toda lamaquinaria gubernamental, por lasorganizaciones del sector privado,por ejemplo, las organizaciones deasesora? Sera posible que lasfunciones fueran desempeadaspor redes activas de organizacio-nes ya existentes?

vii. Dentro del marco institucionalexistente para el desarrollo nacio-nal, qu grado de autoridad ycompetencia poltica debera tenerel Centro para desempear suspapeles y funciones de maneraeficaz?

viii. Cul debera ser la filosofa y losprincipios de orientacin subya-centes en lo referente al mejora-miento de la productividad queharan las veces de gua de susoperaciones y desarrollo institu-cional?

2. Viabilidad social y cultural.La productividad se define como un es-tado mental, una cultura que busca yrecompensa las innovaciones y los

cambios como una mejor manera dehacer las cosas. El desarrollo de unacultura de productividad es uno de losprincipales objetivos de un movimien-to de productividad.

Mientras que la elaboracin deuna cultura de excelencia es una de lasmayores tareas y uno de los mayoresdesafos de un Centro de Productivi-dad, el ambiente social y cultural exis-tente, en el cual el Centro operar, afec-tar su eficacia inmediata. En una si-tuacin en la que la cultura empresa-rial que prevalece inhibe la innovaciny la creatividad, en la que las empre-sas solan operar como burocracias, enla que a la gestin empresarial se laconsidera ms como administracinque como gestin, en la que las recom-pensas se otorgan no de acuerdo al des-empeo sino basndose en las conexio-nes y en el patrocinio, y en la que lasnormas sociales recompensan ms a laconformidad que al emprendimiento,el Centro tendr una tarea ms que di-fcil. Es necesario evaluar la dimensinde las barreras culturales que el Cen-tro habr de enfrentar y ser realistasacerca de las expectativas para el mis-mo. Apreciar las dificultades llevar amejores estrategias y a enfoques diri-gidos al mejoramiento de la producti-vidad.

i. Cul es el sistema operativo eco-nmico dominante en el pas: unaeconoma de planificacin centralo de mercado? Qu grado hay deapreciacin y conocimiento de losmecanismos, la competencia, la

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calidad y la rentabilidad del mer-cado? Cules son los modelos co-munes de xito de la sociedad: laprogresin y los logros en las bu-rocracias gubernamentales, el xi-to en los partidos polticos, el xi-to en los emprendimientos comer-ciales, o el reconocimiento por lainnovacin y el emprendimiento?

Cul es la cultura empresarialpredominante en las organizaciones yen las empresas? Cul es la actitudlaboral predominante? Existe una ur-gencia por la calidad y la competitivi-dad? Cmo se determinan las recom-pensas y los reconocimientos? Cmose determinan los salarios y la remu-neracin: en base a la antigedad, o enbase al rendimiento? Las funciones degestin son principalmente las de ad-ministrar y ejecutar decisiones y direc-tivas desde arriba? Se estimula a lostrabajadores a innovar e intentar me-jorar? Se reconocen las contribucio-nes al mejoramiento? Quines son loshroes y los modelos dentro de lasempresas? Han contribuido los logrosde los mismos al mejoramiento de laproductividad? Existe una cultura deexcelencia? Qu tan fcil ser intro-ducir programas de cambio y de mejo-ramiento de la productividad en lasorganizaciones gubernamentales, lasempresas pblicas y privadas?

3. Evaluacin de la viabilidad po-ltica. La eficacia y la continuidad delCentro de Productividad depender delgrado de apoyo de los principales in-teresados en el Centro: el gobierno, los

empleadores, los trabajadores, los quetoman las decisiones y los que implan-tan las polticas y los programas de pro-ductividad. Este apoyo depender a suvez de si los interesados ven o antici-pan que alcanzarn sus expectativascon el Centro. Estas expectativas pue-den ser tcnicas o polticas. Por lo tan-to es esencial determinar quienes sonlos ms influyentes a la hora de deter-minar el apoyo continuo al Centro y asus programas e identificar claramen-te sus motivaciones y expectativas. Sedeben identificar los conflictos y lasincongruencias de las expectativas. ElCentro debe tomar en cuenta estas ex-pectativas. Aquellas que no puedan sersatisfechas deben ser aclaradas y re-conocidas en la primera etapa.

El apoyo de los principales inte-resados mejora cuando estos estninvolucrados y participan activamenteen la elaboracin de los principios gua,las directivas generales, y los empujesprioritarios del Centro. Tener mecanis-mos para consultas, como ser rganosconsultivos tripartitas o multipartitas,o ser el brazo operativo del consejo deproductividad nacional ha sido esen-cial para la eficacia de los Centros.Dichos mecanismos le dan al Centrolos medios para determinar la priori-dad de las cuestiones y los asuntos re-lativos a la productividad. De esa ma-nera mantiene su pertinencia y el apo-yo que requiere para la implantacinde sus programas.

i. Quin/Quines es/son los princi-pales proponentes del estableci-

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miento del Centro? Cules sonsus principales motivaciones paraproponer la idea? Quin es laprincipal persona detrs de laidea? Continuar el apoyo a suinstitucin en caso de que la per-sona deje la organizacin?

ii. Qu organismo gubernamentalsera el principal responsable porla operacin del Centro (si el Cen-tro va a ser una organizacin gu-bernamental)? El mandato prin-cipal y la cobertura de sector seajustan al mbito de competenciadel Centro de Productividad?Tiene un nivel de autoridad losuficientemente alto para influiren las polticas y los programas re-lativos a los sectores variados dela economa? Tiene la suficienteinfluencia para movilizar los re-cursos del Centro?

iii. Si se crea el Centro como parte deuna organizacin ya existente,cul es la actitud de los principa-les funcionarios de esta organiza-cin con respecto al Centro que hasido propuesto? Tiene el Centrola credibilidad y la confianza delos jugadores polticos principalescuyo apoyo es fundamental parala eficacia del Centro?

iv. Cules son las actitudes de lasorganizaciones de empleadores yde trabajadores con respecto alestablecimiento del Centro? Cu-les son sus expectativas? Culesson las cuestiones relativas a la

productividad que les resultan msimportantes? Tienen un orden delda fundamental? Existe una con-sistencia y elementos comunes enlas expectativas del orden del da?

v. Se puede mejorar el apoyo pol-tico al Centro mediante un conse-jo de productividad tripartita omultipartita? Quin debera inte-grar este consejo?

vi. Qu se debe hacer para garanti-zar el apoyo poltico continuo parael Centro? Requerir una estra-tegia y un programa particular delCentro?

4. Viabilidad tcnica. La credibi-lidad del Centro y la confianza que susdiferentes pblicos tendrn en l de-pender significativamente de la com-petencia tcnica y de la independenciadel Centro. La habilidad del Centropara reclutar, desarrollar y mantener ala gente con las competencias esencia-les que se requieren debe ser garanti-zada. Esta habilidad depender a la vez,del grado de autonoma e independen-cia del Centro, de la filosofa organi-zativa y de los sistemas operativos, yde su capacidad financiera para ofre-cer los paquetes de remuneracin quesean atractivos para las personas queposean las competencias requeridas.Las recompensas y el reconocimientodeben estar basados en el desempeo,la innovacin, y los resultados. Si nose puede garantizar la competencia tc-nica del Centro, entonces probable-mente degenerar en otra burocracia.

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i. Cules sern los principales pa-peles y funciones del Centro?Cules son los programas y ser-vicios esenciales que el Centro lle-var a cabo? Cules son las com-petencias que se requieren?

ii. Cules sern la filosofa y el ca-rcter operativo del Centro? Sersuficiente que elabore las compe-tencias esenciales y que cuentecon la red para las competenciasy la pericia especializadas? C-mo se relacionar con otras orga-nizaciones de formacin pblicay privada y de asesora? Dada lafilosofa operativa, cules son lasactitudes y las competencias quese requieren de las personas queestarn encargadas de la gestin?

iii. Qu nivel de autoridad y de in-fluencia poltica debe tener el Cen-tro para desempear sus funcioneseficazmente (por ejemplo, si elCentro estar involucrado en lacoordinacin de polticas y pro-gramas y en la movilizacin detrabajadores, empleadores, orga-nismos gubernamentales, el pbli-co, etc. en un movimiento nacio-nal de productividad)?

iv. Tendr el Centro ms influenciay la influencia poltica necesariasi es el brazo operativo de un con-sejo tripartita o multipartita deproductividad nacional? Quindebera presidir este consejo? Aquin debera rendir cuentas esteconsejo?

v. Si el Centro estar basado en unaorganizacin existente, o si secrear mediante la transforma-cin de una organizacin existen-te, cules son las actitudes y lascompetencias del personal titu-lar? Tiene la organizacin cre-dibilidad entre el gobierno, losempleadores y los trabajadores?Tiene la organizacin una orien-tacin de productividad y desem-peo? Tendr el apoyo total delos funcionarios principales de laorganizacin matriz?

vi. Preparar un resumen indicativo deun plan de trabajo de cinco aos.Qu nivel de personal requerirdicho plan de trabajo? Qu com-petencias se requerirn? Hay su-ficientes personas con estas com-petencias que estn disponiblespara ser reclutadas por el Centro?Qu ser necesario para reclutar-las y retenerlas? Qu cualidadesfsicas y qu equipo se precisa?Cmo se los obtiene?

vii. Cmo elaborar las competenciasdel Centro? Tendr el Centro slopersonal tcnico esencial y utili-zar servicios de corto plazo paraimplantar sus programas y proyec-tos?

viii. Tendr el Centro la autonoma yla flexibilidad administrativa y fi-nanciera para reclutar y reteneral personal tcnicamente compe-tente?

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5. Viabilidad organizativa y ad-ministrativa. Un Centro de Producti-vidad debe ser dinmico y debe poderanticipar y responder a las necesida-des que surgen en su pblico. Debeestar orientado al mercado, y en el casoen que deba generar rentas, debe sercapaz de operar en un ambiente com-petitivo. Por lo tanto, debe tener la au-tonoma operacional y administrativanecesaria. Por otra parte, existe la po-sibilidad de que tuviera que operar den-tro del sistema de gobierno para quesu poltica y programas de coordina-cin fueran eficaces; por lo tanto, serequiere cierto equilibrio.

La participacin multisectorial enel establecimiento y las instruccionesy las polticas del Centro tiene susmritos. Sin embargo, al involucrar atantas partes en la gestin de las ope-raciones del Centro podra llevar a unaparlisis. Al poner a ste bajo las polti-cas y los procedimientos administrati-vos que rigen a los organismos guber-namentales podra dejarlo sujeto a losprocedimientos burocrticos y provo-car la instalacin de la cultura buro-crtica. Convertir al Centro en una par-te integral de un organismo puede tam-bin restringir su flexibilidad. Porejemplo, la reglamentacin sobre el re-clutamiento y compensacin a los fun-cionarios puede restringir la habilidaddel Centro para mantener su compe-tencia tcnica.

i. Cmo se gobernar el Centro?Quin establecer la filosofa dela organizacin, las polticas ope-

rativas, y las prioridades y la direc-cin del Centro?

ii. Qu nivel de autonoma adminis-trativa, financiera y tcnica necesi-tar el Centro para ser efectivo?Cunta flexibilidad habr de re-querir?

iii. Quin administrar las operacio-nes cotidianas del centro? Culsera su nivel de autonoma admi-nistrativa y de autoridad? Antequin habr de reportarse?

iv. El personal admiinistrativo y tc-nico se regir por las reglas del ser-vicio civil? Cules sern los proy los contra?

v. Qu estatuto legal tendr el cen-tro: una agencia, una empresa p-blica, una compaa privada o unafundacin?.Cules sern las ven-tajas y desventajas de cada una deesas formas?

vi. Cules son las ms relevante le-yes y regulaciones concernientesa su formacin? De acuerdo conel sistema constitucional y legaldel pas, qu instrumento legal senecesita para establecer el cen-tro: una ley, una orden ejecutiva oun registro empresarial?

vii. Cmo estar estructurado elcentro? Cul ser la lgica pro-puesta para el funcionamiento delas divisiones? La estructurapermitir la flexibilidad?Para lacoherencia de propsitos?

Preguntas-gua a plantear antes de emprender un estudio de factibilidad de un centro nacional de productividad1. Necesidades y justificacin para establecer un Centro de Productividad.i.ii.iii.iv.v.vi.vii.viii.

2. Viabilidad social y cultural.i.

3. Evaluacin de la viabilidad poltica.i.ii.iii.iv.v.vi.

4. Viabilidad tcnica.i.ii.iii.iv.v.vi.vii.viii.

5. Viabilidad organizativa y administrativa.i.ii.iii.iv.v.vi.vii.