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Foro RedMuni 12 y 13 de agosto de 2010. Ciudad de Salta

Gobierno y planificación a nivel local. El caso de la Propuesta Territorial de Promoción del Empleo del municipio d e Cipolletti

Lic. Fabián Sislian

Universidad Nacional de La Matanza – Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca de la Nación

Mesa: Políticas de desarrollo local e inclusión social

fsisli@yahoo.com.ar

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Gobierno y planificación a nivel local. El caso de la Propuesta Territorial de Promoción del Empleo del municipio de Cipolletti

1. Introducción

Desde fines de la década de 1980, como parte de un profundo proceso de de

cambio estructural y reforma estatal llevado a cabo en Argentina, los gobiernos

subnacionales – en especial los provinciales - pasaron a hacerse cargo de un

conjunto de funciones tradicionalmente bajo la órbita del Estado Nacional. La

denominada primera reforma del Estado vehiculizó bajo enunciados

descentralizadores el traspaso responsabilidades sobre áreas tales como la

educación y salud pero sin la correspondiente asignación de partidas

específicas y sin reparo respecto de las capacidades disponibles.

Posteriormente, la profunda crisis con la que dio comienzo el nuevo siglo

enfrentó a los gobiernos locales con la obligación de asumir infinidad de

demandas de la población afectada en sus condiciones materiales de

existencia y sin malla alguna de contención alguna.

La crisis económica, política y social de fines de 2001 vino a coronar un

proceso de disolución de las capacidades estatales para regular la vida social y

conducir la asignación de recursos sobre bases mínimamente democráticas.

Frente a esta situación los Estados municipales debieron hacer frente a la

conflictividad social apelando, en el mejor de los casos, a poco más que la

administración local de políticas asistenciales definidas centralmente por el

Estado nacional y financiadas, en la mayoría de los casos, por los organismos

internacionales de crédito. Los gobiernos locales no sólo debieron dar

continuidad a la prestación de los servicios públicos, ya sea por cuenta propia o

de manera terciarizada, sino –también- tuvieron que buscar alternativas de

respuestas a renovadas y crecientes demandas de la población afectada por la

crisis. En este contexto, comenzaron a ejecutarse a nivel local, con el

financiamiento y el asesoramiento técnico de los mismos organismos que

orientaron las políticas que llevaron a la crisis, un conjunto de programas y

proyectos de carácter focalizado definidos e implementados desde una lógica

ofertista con el objeto de “aliviar” la situación de los más damnificados entre los

afectados por la crisis.

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De este modo, los procesos de destrucción sistemática de la capacidad de

planificación estratégica, el desfinanciamiento y la promoción de la

deslegitimación del rol de los Estados se desarrollaron de manera conjunta con

la tematización apologética de lo local y la promoción de las virtudes de la

sociedad civil, muchas veces en contraposición -y en desmedro - de la

incumbencia y de las capacidades de los gobiernos para incidir positivamente

en el proceso de desarrollo territorial. Se partía, así, de la prenoción relativa a

la ineficiencia estructural del Estado y a su carácter necesariamente corrupto o

corruptible o se arribaba a la sanción de las incapacidades del mismo para la

conducción de los procesos de desarrollo, en cualquiera de sus dimensiones.

Simultáneamente, se describían las ventajas comparativas que ofrecían otros

actores y otros liderazgos pretendidamente desinteresados, carentes de toda

otra motivación que el aliento del bien común. El cuadro ofrecía como

pincelada final la colaboración del saber científico técnico, presentado -

también él - como distanciado de todo interés, aséptico, meramente

instrumental, ocupante natural del lugar vacante dejado por el Estado en su

repliegue.

Confundidas con estas voces se han desplegado perspectivas de abordaje

situadas en el campo de la planificación y el desarrollo, voces que adicionan al

descrédito respecto de las capacidades de los Estados nacionales y apuntan a

lo local como espacio privilegiado para pensar el desarrollo y para actuar en

consecuencia. En palabras de BORJA y CASTELLS, los gobiernos locales

dispondrían en de dos importantes ventajas comparativas con respecto a los

gobiernos nacionales: “por un lado, gozan de mayor capacidad de

representación y de legitimidad y, por otro, gozan de mucha más flexibilidad,

adaptabilidad y capacidad de maniobra en un mundo de flujos entrelazados,

demandas y ofertas cambiantes y sistemas tecnológicos descentralizados e

interactivos, aunque para ello deban superar el burocratismo y, en el peor de

los casos, el caciquismo y la corrupción” (BORJA y CASTELLS; 1997: 19)1.

Como señala Bernazza, el concepto planificación quedó asociado

exclusivamente a la escala local soslayando, al menos, dos cuestiones

1 Citado en BERNAZZA (2006). Este tipo de definiciones integrarían lo que algunos autores denominan “visión romántica” del desarrollo local (GARCIA DELGADO y CASALIS; 2006).

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centrales: por un lado aquella que indica que el ámbito local también se

organiza a través de un Estado capaz de reproducir los mismos vicios

asignados al poder central, ya sea provincial o nacional; por otro, la falacia

respecto a que en los ámbitos locales la descentralización de las decisiones

asegura la posibilidad de elaborar un proyecto compartido que garantice la

simultánea concreción de los intereses de los diferentes actores (BERNAZZA;

2006).

En los últimos años, los referidos enunciados constitutivos del paradigma

neoliberal relativo a la relación entre Estado y sociedad han sido puestos en

entredicho. Tal situación se expresa de diversas maneras y en diferentes

ámbitos, uno de los cuales es el que ocupa a este trabajo: el desarrollo en un

número importante de gobiernos municipales de experiencias de planificación

de políticas de desarrollo territorial. Se asiste, así, al resurgimiento de la

planificación gubernamental como herramienta de la política y como espacio

privilegiado para la explicitación de lo que se conoce como proyecto de

gobierno, aspecto este que se ve complementado con la novedad relativa a la

conducción del proceso planificador por parte del Estado municipal que no sólo

lo lidera, sino que además subordina el saber técnico a los fines de la política y

del proyecto político encarnado por el gobierno democráticamente constituido.

La recuperación -sobre bases democráticas- del rol del Estado y el retorno de

la capacidad planificadora de éste ha formado parte de la agenda de los

gobiernos nacionales surgidos del voto popular. El retorno de la planificación al

servicio de la política se ha manifestado, fundamentalmente, en sucesivos

cambios en la modalidad de intervención pública sobre los problemas

económicos y sociales que afligen aún a importantes sectores de la sociedad.

En este plano, se halla avanzado el proceso articulación de iniciativas

desplegadas, hasta no hace mucho tiempo, sobre la base exclusiva de

programas y proyectos focalizados impulsados por el financiamiento externo -la

mayoría de las veces superpuestos y/o en competencia entre sí- y la

incorporación de la planificación estratégica desde una perspectiva territorial y

e integradora de recursos y capacidades.

Un caso demostrativo de los referidos cambios lo constituyen los Acuerdos

Territoriales de Promoción del Empleo (ATPE) del Ministerio de Trabajo,

5

Empleo y Seguridad Social de la Nación (MTEySS) en el marco de los cuales

se vienen desarrollando Propuestas Territoriales de Promoción del Empleo

(PTPE) en más de doscientos municipios del país2. El presente trabajo tiene

por objeto analizar el proceso de planificación gubernamental a escala local

que condujo a la elaboración de la PTPE del municipio de Cipolletti, provincia

de Río Negro (Argentina), entendiendo que tal proceso se inspira en las

principales definiciones del enfoque estratégico situacional de planificación. A

tales fines, recurriremos a algunas de los elementos presentes en la obra de

Matus, complementados con los aportes metodológicos desarrollados por

Bernazza en su estudio sobre la planificación gubernamental en Argentina

(BERNAZZA; 2006). Las cuestiones que guiarán nuestro trabajo son las

siguientes: a) el objeto de la planificación (¿qué planifica?); b) el sentido de la

planificación (¿para qué planifica?); c) el sujeto de las planificación (¿quién

planifica?); d) el modo o formato de la planificación (¿cómo planifica?) y e) los

recursos o capacidades de la planificación (¿con qué planifica?).

2. Algunas notas sobre planificación estratégica y gobierno

La planificación es una práctica sistemática y formalizada que desarrolla

análisis situacionales, establece estructuras propositivas valoradas, construye o

descubre estrategias adecuadas que permitan alcanzar estos objetivos,

evaluando ajustadamente sus probables consecuencias (ROVERE; 2003: 3).

En palabras de Ander Egg, la planificación es “la acción consistente en utilizar

un conjunto de procedimientos mediante los cuales se introduce una mayor

racionalidad y organización en un conjunto de actividades y acciones

articuladas entre sí que, previstas anticipadamente, tienen el propósito de influir

en el curso de determinados acontecimientos, con el fin de alcanzar una

situación elegida como deseable, mediante el uso eficiente de medios y

recursos escasos o limitados” (ANDER EGG; 2001: 27-28). Por su parte,

2 Según lo expresado por los documentos elaborados por el MTEySS, los ATPE tienen por objeto integrar y articular las actividades y acciones de un conjunto de programas y proyectos específicos implementadas por diferentes áreas del citado ministerio y de otros organismos nacionales, provinciales y municipales con el objeto de dar respuesta a los problemas de empleo y trabajo de la población.

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Bernazza propone considerar la planificación como la actividad de gestión

relativa a la definición y organización de las decisiones que intenta orientar los

acontecimientos futuros en virtud de una cosmovisión, un objetivo y un

resultado esperado; en definitiva, la planificación expresa el esfuerzo

organizador de la voluntad política (BERNAZZA; 2006).

Integrando los referidos aportes, nuestra definición de planificación propone

entenderla como una actividad informada por el saber científico-técnico,

atravesada por cosmovisiones o ideologías que expresan intereses en

conflicto, tendiente a organizar la voluntad política a los efectos de intervenir

eficazmente en la modificación de la realidad sobre cual se actúa. Nuestro

enfoque se sitúa, así, en los marcos de lo que podría denominarse una teoría

crítica de la planificación gubernamental, la cual incluye como cuestión central

la revisión de la relación entre política y técnica, entre decisión política y

conocimiento científico técnico3. Entendemos que la exclusión de la política, o

su reclusión en los márgenes del proceso planificador ha adoptado diversas

expresiones en los enfoques tradicionales de la planificación gubernamental,

siendo su forma más explícita aquella que se manifiesta en la idea de que el

actor que planifica interviene desde fuera o por sobre la realidad planificada -

externalidad que se verifica, a su vez, respecto de los otros actores que no sólo

son planificados como parte de la realidad sino que también planifican

(MATUS; 1987)4.

La planificación como actividad de cálculo racional que precede y preside la

toma de decisiones y las acciones que de esta resultan es una actividad

eminentemente de carácter político, propia de la acción de gobierno. Es mucho

más que un proceso de racionalidad en la toma de decisiones; expresa de

manera instrumental un proyecto político, independientemente del nivel de

definición (ANDER EGG: 1995; 40). Ahora bien, la planificación es un momento

del proceso de gobierno, de manera que no es único ni monopólico, y tiene 3 Esta es una de las principales preocupaciones que recorre la obra de Carlos Matus,

para quien la actividad planificadora debiera evitar dos tentaciones igualmente nocivas: los desarrollos técnicos ciegos de política y pretendidamente aliviados de ideología y la acción política desprovista de teoría, técnica y método (MATUS; 1987). 4 En la perspectiva matusiana la indisociable interacción entre sujetos planificadores y

realidad planificada requiere ser conducida, y esa conducción- sin dudas – debe implicar la racionalidad científico - técnica, pero ésta debe ser gobernada por la racionalidad política, por los objetivos que la misma expresa y por los tiempos que requiera (MATUS; 1987).

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lugar en un ámbito donde no se tiene el poder absoluto para tomar decisiones.

Se gesta como una competencia entre los diversos actores sociales por

producir las acciones que estiman conducentes al logro de sus objetivos. Cómo

expresa Matus, “gobierna quien planifica y planifica quien gobierna”, o por la

negativa, “quien no planifica, es gobernado”, ya sea por la contingencia (lo que

suele llamarse “la realidad” o “el orden natural de las cosas”) o por otros que sí

planifican (MATUS; 1987, citado por BERNAZZA; 2006).

Uno de los aspectos centrales en los procesos de planificación gubernamental

es la construcción de viabilidad del proceso planificador. Este requiere de la

participación y el protagonismo de los actores sociales más significativos en la

dimensión de la realidad sobre la que se propone intervenir. No obstante, el

carácter inherentemente conflictivo de la realidad y de las relaciones sociales

que la conforman hace que la participación en el proceso planificador conlleve

el conflicto y la lucha por la constitución de esa racionalidad política expresada

en la planificación. El entramado social está conformado por diferentes actores

con diversas visiones e intereses y, en consecuencia, el conflicto es inherente

al mismo y se expresa en las más diversas instancias: en las existencia de

distintos diseños o imágenes sobre el futuro, en la identificación de problemas y

la priorización de los mismos, en la asignación de causas eficientes, en el

esbozo de alternativas para afrontar los mismos, en la evaluación de las

acciones emprendidas, etc., de tal modo que - como expresa el propio Matus -

no puede pretenderse que la planificación sea un prolijo escenario comandado

por el cálculo científico-técnico (MATUS; 1987).

En tanto gobierno en acto, la planificación debe tomar en cuenta las tres

variables que conforman lo que Matus denomina “triangulo de gobierno”,

variables que actúan de un modo interpenetrado y sólo pasibles de ser

desagregadas analíticamente para su abordaje: a) el proyecto de gobierno, b)

la capacidad del gobierno y, c) la gobernabilidad del sistema. El proyecto de

gobierno es el contenido propositivo de los proyectos de acción que un actor se

propone realizar para alcanzar sus objetivos y resulta no sólo de las

circunstancias e intereses del actor que gobierna sino, además, de su

capacidad de gobernar, la cual incluye tanto la capacidad para explicar la

realidad como la de proponer eficazmente respuestas y anticipaciones.

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Finalmente la gobernabilidad del sistema se halla determinada por la cantidad

de variables relativas a área de intervención que controla quien gobierna

(MATUS; 1987: 74-75).

A continuación analizaremos el proceso de planificación que condujo a la

concreción de la Propuesta Territorial de Promoción del Empleo del municipio

Cipolletti.

3. Política de empleo y planificación: los Acuerdos Territoriales de

Promoción del Empleo del MTEySS

En los últimos años, desde distintas instancias del Estado nacional, se ha

producido un cambio sustantivo en materia de gestión de políticas públicas.

Entre otras cuestiones, se han propuestos importantes cambios en la

modalidad de los vínculos que se establecen entre las áreas centrales de la

administración con los gobiernos locales. Con acciones que, en un comienzo,

fueron desde la administración local de trasferencias netas de recursos a la

población afectas por las sucesivas crisis hasta la integración de Mesas o

Unidades Locales para la gestión de recursos exógenos que llegaban al

territorio, la incorporación de los gobiernos locales en el desarrollo de políticas

públicas inició un recorrido que en el último lustro se ha visto fomentado a partir

de la adopción por parte de diversas áreas del gobierno nacional de la

modalidad territorial de intervención desde un enfoque estratégico e integral.

Un ejemplo claro de lo expresado lo constituye la experiencia que desde el año

2004 viene desarrollando el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social

(MTEySS) en Argentina, a través de los Acuerdos Territoriales de Promoción

del Empleo (ATPE) enmarcados en el Plan Integral para la Promoción del

Empleo “Más y Mejor Trabajo”5.

5 El Plan Integral para la Promoción del Empleo Más y Mejor Trabajo del MTEySS fue creado mediante la Resolución Nº 256 del 23 de octubre de 2003, este tiene como objetivo principal contribuir a la generación, sostenimiento y mejora del empleo mediante la articulación de distintas políticas públicas instrumentadas por el Ministerio. El citado Plan se ejecuta a través de programas, proyectos y acciones específicas implementadas por las áreas competentes del citado Ministerio, articuladamente con los distintos órganos del gobierno nacional, provincial y municipal y con la participación de actores socio-productivos del nivel local.

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Los ATPE implican tres niveles de ruptura respecto de la lógica de intervención

en materia de desarrollo y promoción del empleo predominante a partir de la

década de los ochenta:

a) respecto del paradigma dominante en relación con los roles y funciones

propias de los Estados municipales al que se le opone la postulación de

la necesidad de recuperar para el Estado tanto el rol de planificador del

desarrollo económico centrados en el empleo como el liderazgo del

proceso

b) respecto de la modalidad de intervención basada en la ejecución de

programas y proyectos con actividades y acciones específicas,

generalmente aisladas o inconexas, proponiendo -en cambio- un el

abordaje integral de los problemas de empleo, integralidad a nivel de la

caracterización, como de la explicación y la formulación e

implementación de propuestas para superarlos, vinculando a éstos con

la dimensión productiva

c) respecto de la lógica ofertista de recursos y asistencia con diseño

exógeno, proponiendo en su reemplazo una práctica basada en el

reconocimiento de las demandas del territorio, allí donde estás existen

conformadas como tales o la decisión de asistir el proceso por medio del

cual las necesidades existentes adquieren tal carácter.

Desde esta perspectiva, los ATPE implican:

• Un proceso de trabajo multiactoral de construcción de consenso

entre la institución municipal y los actores relevantes del territorio con

el acompañamiento técnico del MTEySS

• El desarrollo de un análisis situacional de los problemas de empleo y

trabajo para la formulación de estrategias diferenciadas por territorio

y población, a partir de la movilización y aprovechamiento de

recursos y ventajas comparativas locales.

• Una estrategia que permite superar los límites geopolíticos de los

municipios, tendiendo al concepto de territorio o zona económica

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local, dando lugar a procesos que pueden abarcar más de un

municipio política y jurídicamente delimitado.

• Una estrategia de articulación y coordinación de los recursos

disponibles provenientes de diversas jurisdicciones (nacional,

provincial y local) en el nivel territorial para un aprovechamiento

integral de los mismos y, por ende, un intento de superación de las

prácticas fragmentadas en la gestión de políticas.

• Un proceso a través del cual la institución municipal y los actores del

territorio fortalecen sus capacidades para el diagnóstico de la

problemática productiva y de empleo local y la formulación de

proyectos para avanzar en su resolución6.

Los ATPE se orientan al logro de los siguientes resultados: a) el diseño e

implementación de las políticas integrales de empleo adecuadas a las

posibilidades socio-productivas del territorio; b) el fortalecimiento de la

empleabilidad y la promoción de la inserción laboral de la población con

problemas de empleo mediante estrategias diferenciadas; c) el fortalecimiento

del entramado productivo local; d) la mejora de los procesos de intermediación

laboral entre la población con problemas de empleo y las oportunidades de

trabajo generadas en el territorio; e) el fortalecimiento de la capacidad de

gestión de equipos técnicos municipales involucrados en las acciones de

promoción del empleo y d) la identificación y la optimización en el uso de los

recursos disponibles en el territorio, tanto los de carácter endógeno como los

exógenos con aplicación a nivel local.

6 La técnica de la planificación distingue diversos niveles operacionales: planes, programas y proyectos. De acuerdo con Ander Egg, el plan refiere a “las decisiones de carácter general que expresan los lineamientos políticos fundamentales, las prioridades que se derivan de esas formulaciones, la asignación de recursos acorde a esas prioridades, las estrategias de acción y el conjunto de medios e instrumentos que se van a utilizar para alcanzar las metas y objetivos propuestos (…). Programa es el conjunto organizado, coherente e integrado de actividades, servicios o procesos expresados en un conjunto de proyectos relacionados o coordinados (…). El proyecto refiere a un conjunto de actividades concretas, interrelacionadas y coordinadas entre sí, que se realizan con el fin de producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer necesidades o resolver problemas” (ANDER EGG; 2001: 37-38). Nuestro trabajo atribuirá el carácter de Plan a los productos de los ATPE, los Documentos Base de Análisis Territorial y las Propuestas Territoriales de Promoción del Empleo.

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4. Análisis del proceso de planificación en el caso de la Propuesta

Territorial de Promoción del Empleo de Cipolletti

El caso del Acuerdo Territorial de Promoción del Empleo (ATPE) en desarrollo

en el municipio de Cipolletti ha implicado la voluntad y decisión del gobierno

local de avanzar en la resignificación de su rol en relación a los problemas de

empleo. Este ha asumido el liderazgo del proceso de desarrollo económico

local recortando para sí nuevas funciones de planificación y gestión de políticas

activas en materia de producción y empleo.

A través de la puesta en marcha del Acuerdo Territorial el municipio profundizó

el proceso de planificación gubernamental iniciado en el año 2001 con la

definición de su Plan Estratégico Cipolletti Cien. El Acuerdo Territorial incluyó el

abordaje de dos momentos lógicamente diferenciados pero claramente

interrelacionados: el que conduce a la concreción de un Documento Base de

Análisis Territorial (DBAT) y el correspondiente a la formulación de la

Propuesta Territorial de Promoción del Empleo (PTPE). Esta última incluye en

su presentación el momento diagnóstico constitutivo de la primera.

Tal como fue planteado en nuestra introducción, nuestro análisis de la PTPE

será estructurado en torno a las siguientes cuestiones relativas al proceso

planificador: a) el objeto, b) el sentido, c) el o los sujeto/s, d) la modalidad y e)

los recursos puestos en juego. Veamos a continuación las características

centrales de cada una de estas.

a. el objeto de la planificación

En sus líneas centrales la Propuesta Territorial recupera las definiciones

centrales correspondientes al eje productivo y de empleo contenidas en el Plan

Estratégico de la localidad, conocido como “Cipolletti Cien” del año 2001. Tanto

uno como otra tienen como objeto el desarrollo productivo centrado en el

empleo definiendo como territorio la ciudad de Cipolletti pero integrada a dos

espacios de conformación y características diferenciadas, por un lado la región

del Alto Valle de la provincia de Río Negro y, por otro, la región de la

Confluencia compartida con la provincia de Neuquén. En este sentido, la PTPE

de Cipolletti reconoce como ámbito o espacio de intervención el territorio

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entendido como un entramado de relaciones sociales e instituciones no

necesariamente coincidente con los límites políticos jurisdiccionales del

municipio.

La PTPE del Municipio Cipolletti aborda integralmente los principales

problemas de empleo a nivel local, definiendo estrategias y proyectos para

enfrentar el desempleo y mejorar la calidad del empleo existente. La Propuesta

de Cipolletti articula, entre otros, los siguientes objetivos: a) la creación de

nuevos puestos de trabajo mediante la promoción de nuevos emprendimientos

productivos y el fortalecimiento de los existentes; b) la mejora en las

calificaciones de la población con problemas de empleo mediante el desarrollo

de plan estratégico de capacitación y formación para el trabajo; c) la

recalificación de trabajadores ocupados para hacer frente a los cambios

tecnológicos acaecidos en el mercado de trabajo local y regional; d) la

intervención activa en el mercado laboral mediante la prestación de servicios

de empleo para trabajadores desocupados o no y para empresarios; y e) el

impulso de la terminalidad educativa de manera concertada con el sistema

educativo local y provincial.

Aún siendo el objeto central de la planificación la cuestión del empleo, la PTPE

entiende que ésta no puede ser abordada de manera disociada de las

cuestiones que hacen a la producción en el territorio. De allí que la principal

estrategia definida por el gobierno municipal para hacer frente a los problemas

de empleo haya sido el fortalecimiento del entramado productivo local, a través

de la incorporación de valor a la producción y el impulso de la diversificación

productiva7.

El abordaje integral de la problemática de empleo en el territorio se

complementa con la identificación de las principales carencias existentes en las

instituciones vinculadas con el mundo de la producción y el trabajo (municipio,

instituciones educativas, organizaciones gremiales, asociaciones de

7 Vale destacar que la estrategia de fortalecimiento de los entramados productivos locales

definidas en la PT implica la resignificación del rol del Estado municipal a partir de la voluntad política manifestada por la gestión de intervenir activamente en los procesos de acumulación local de la renta productiva y de fortalecimiento de sectores tales como el integrado por los pequeños productores escasamente capitalizados de base familiar, en tanto actores centrales de un modelo de desarrollo económico territorialmente integrado.

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productores, etc.) y la definición de una clara estrategia de fortalecimiento de

las capacidades de las mismas.

b. el sentido de la planificación

La voluntad política de los gobernantes para la intervención sobre los

problemas de empleo y producción no resulta suficiente para la transformar la

realidad en objeto de la planificación sino se la acompaña con un proyecto

político que la contenga y la vehiculice.

En el caso Cipolletti la imagen y propuesta de una ciudad futura en cuestiones

de producción y empleo precedió la acción planificadora y fue el disparador de

los procesos de planificación y el desarrollo de mecanismos e instrumentos, los

cuales -si bien representan un abordaje racionalizador, tanto de la realidad a

ser transformada como del proceso que operará en pos de ese objetivo- no

representaron una mera respuesta técnica definida previamente en los

laboratorios de la ingeniería del cambio (MATUS; 1997).

La decisión que llevó a la incorporación del Municipio a los ATPE parece

objetivar la voluntad política del gobierno municipal de trascender los viejos

moldes y las remanentes prescripciones que recortaban los roles y funciones

de los Estados municipales a la prestación de servicios básicos. Esta ruptura

tanto respecto del paradigma del municipio prestador de servicios limitados de

alumbrado, barrido y limpieza (modelo ABL), como de su sucedáneo de la

contención social frente a la crisis económica y social, se concretó por medio

de la acción planificadora, entendida como esfuerzo organizador de la voluntad

política (BERNAZZA; 2006). Mediante la puesta en marcha del ATPE, el

gobierno municipal parece indicar que se ha propuesto gobernar, aunque sea

incipientemente, la realidad en materia de producción y empleo. En tanto sujeto

planificador redujo, siempre dentro del marco de posibilidades recortado por la

escala y la jurisdiccionalidad local, los márgenes de actuación de la

contingencia, al tiempo que ganó en libertad respecto de algunos de los

principales actores económicos y sus intereses particularistas (tal el caso de las

grandes empresas que controlan la producción frutícola), las cuales poseen su

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propia imagen de ciudad futura presente a partir de la cual actúan en el

presente, y en función de la cual, también planifican, de algún modo u otro.

c. el sujeto de la planificación

A partir de la firma del Acuerdo Territorial de Promoción del Empleo (ATPE)

con el MTEySS, y a instancias de la cooperación técnica y financiera de éste

último, la autoridad municipal adopta la decisión política de crear, mediante

Ordenanza Municipal, la Unidad de Desarrollo Económico (UDE), espacio

institucional al que se le adjudican como funciones principales la

implementación y coordinación de las políticas municipales atinentes al

desarrollo económico local, la promoción del empleo y la formación profesional

y el seguimiento de los compromisos asumidos en este ámbito con los

gobiernos Nacionales y provincial.

La intervención sobre la problemática del desempleo y en la mejora de la

calidad del empleo existente requirió de una explicación situacional como

momento de la planificación de la intervención sobre la realidad (MATUS: 1987:

94)8. Para la puesta en marcha del ATPE la UDE tomo a su cargo la

convocatoria y la dinamización de un Ámbito de Concertación para la

Promoción del Empleo. El involucramiento de los actores locales durante el

proceso y el nivel de compromiso y apropiación, tanto en la fase diagnóstica

como en la de formulación estratégica, se vio plasmada en aproximadamente

cuarenta Actas Acuerdos firmadas entre el Municipio y las instituciones de

formación y empresas locales en oportunidad de la presentación pública del

Documento Base de Análisis Territorial (DBAT) y de la Propuesta Territorial de

Promoción del Empleo (PTPE)9.

8 El proceso de planificación que representó el desarrollo de la PTPE de Cipolletti puso entredicho

el supuesto básico en que descansa todo el edificio teórico de la planificación tradicional, esto es aquella que indica que el sujeto planificador se ubica por fuera o por sobre la realidad planificada, tal la crítica central de Matus a este paradigma mencionada en el punto 2 de este mismo trabajo. 9 Un listado de los actores e instituciones de apoyo que participaron activamente del proceso permite ilustrar las afirmaciones precedentes y evidencia la existencia de una red articulada de instituciones, algunas pertenecientes al ámbito privado y otras al ámbito público, que alientan y colaboran con la conformación de los proyectos y posteriormente con su ejecución. Estas instituciones son: Facultad de Ciencias de la Educación – U.N.C, Facultad de Economía y Administración – U.N.C, Escuela de Medicina – U.N.C, Universidad de Flores sede Comahue, IFES, Capacitas, Séneca, Asociación Civil Con las Alas del Alma, Escuela de

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El nivel de participación de los principales actores del mundo de la producción,

el trabajo y la educación del territorio en el proceso planificador expresa el

interés del gobierno municipal por dotar al mismo de participación y consenso.

El reconocimiento de la existencia de intereses no siempre concurrentes y, en

muchos casos, en pugna, y los distintos diseños sobre el futuro vinculados a

tales intereses, hicieron del proceso que condujo a la formulación de la PTPE

de Cipolletti un proceso no carente de conflictos, que requirió de la conducción

política a cargo de los funcionarios y decisores políticos10.

A partir de la identificación de importantes carencias técnicas a nivel de la

administración municipal para la concreción de la acción planificadora y la

conducción del proceso de desarrollo territorial, la gestión municipal decidió

conformar en el seno de la UDE un Equipo Técnico de Apoyo integrado por

profesionales del medio local.

d. el modo o formato de la planificación

De acuerdo con Matus, los momentos del proceso de planificación son: a) el

momento analítico/explicativo: intento de diagnosticar el presente sobre el que

se está interviniendo, b) el momento normativo: configura un sistema de

valores, estructura objetivos y finalidades como horizonte utópico y ofrece

direccionalidad a la acción, c) el momento estratégico: implica el cálculo de

viabilidad que toma en consideración todos los actores intervinientes y da

cuenta de los obstáculos a sortear y las situaciones a crear para hacer viable la

acción sustantiva, se resuelve en la tensión entre eficacia y viabilidad del

programa direccional que se ha definido para alcanzar la situación objetivo, d)

el momento táctico/operacional: define el recorrido de acción y se elijen los

Formación Cooperativa Laboral N° 4, Centro de Capac itación Técnica N° 06, Colegio Médico de Cipolletti, CEM Nº 109, Asociación Mutual de los Obreros y Empacadores de Fruta de Río Negro y Neuquén, INTI, INTA, Bodega Shroeder, Funbapa, Fundación Banco Credicoop, Idelcoop, Pollolín S.A., El Gastronauta, Asociación Apícola del Comahue, Asociación de Productores Aromáticas del Valle, Asociación de Empresarios de la Economía Social. 10 El proceso participativo se verificó tanto en la fase diagnóstica de la planificación (definida por la realización del DBAT) como en la fase de formulación de estrategias y proyectos que integran la Propuesta Territorial. A tales efectos, se concretaron diversos Foros Sectoriales y se administraron encuestas y entrevistas a directivos de las principales instituciones vinculadas con la producción, el trabajo y la educación.

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medios para alcanzar los objetivos del plan, es el momento de la ejecución del

programa (MATUS en ANDER EGG; 1991: 66-67).

En el caso del Acuerdo Territorial de Cipolletti la formulación de un Documento

Base de Análisis Territorial (DBAT) se estructuró a partir de los siguientes

momentos: a) la descripción de la situación en materia socioproductiva, laboral

e institucional; b) el análisis de las causas de la misma; c) la identificación,

descripción y priorización de los problemas de empleo y d) el esbozo de

estrategias para abordarlos. Posteriormente, la Propuesta Territorial de

municipio avanzó sobre la fase diagnóstica involucrada en el DBAT y definió

estrategias integrales y proyectos específicos para abordar los problemas de

empleo en el territorio.

e. los recursos o capacidades de la planificación

La Propuesta Territorial utiliza los principales recursos y herramientas de

política activa de la Secretaría de Empleo del MTEySS (formación profesional,

terminalidad educativa, acuerdos sectoriales, fortalecimiento del entramado

productivo, intermediación laboral, fortalecimiento institucional, Unidad para

Personas con Discapacidad y Grupos Vulnerables). Articuladamente se

identificaron y obtuvieron recursos adicionales provenientes de otros

organismos y agencias, tanto del propio Estado nacional como del Estado

provincial (Ministerio de Desarrollo Social de la Nación, Ministerio de la

Producción, etc.).

Otros recursos y capacidades puestas en juego en el proceso planificador que

condujo a la concreción de la Propuesta Territorial fueron los siguientes: a) la

decisión política del gobierno municipal de involucrar al Estado en el proceso

planificador y en el liderazgo del mismo; b) la incorporación a la agenda de

gobierno de los problemas de empleo y producción; c) las decisiones

administrativas que llevaron a la creación de la Unidad de Desarrollo

Económico, con rango de Secretaría; d) la asignación de presupuesto propio a

la UDE; e) la contratación de profesionales y técnicos calificados y su

incorporación a la UDE; f) el desarrollo de herramientas de comunicación de

acciones (Gacetilla de la UDE, publicaciones, afiches y folletos, etc.); g)

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desarrollo de vínculos con agencias internacionales vinculadas con la

promoción del Empleo y el desarrollo económico (OIT, FIDA, etc.).

A continuación abordaremos las principales limitaciones observadas en el

proceso de planificación gubernamental que condujo a la elaboración de la

Propuesta Territorial de Promoción del Empleo del municipio de Cipolletti.

5. Limitaciones observadas y propuestas para mejora r la planificación

gubernamental en materia de promoción del empleo

Luego de décadas de implementación sistemática de políticas de ajuste

estructural que conllevó la destrucción masiva de puestos de trabajo y la

instalación de niveles de pobreza e indigencia desconocidos hasta el momento

por la sociedad argentina, en el último quinqueño ha dado comienzo un

proceso ruptura respecto del paradigma neoliberal en relación a la asignación

de responsabilidades y áreas de incumbencia del Estado en sus diferentes

jurisdicciones nacional, provincial y municipal. En lo que refiere a este último es

posible reconocer una tendencia que, aunque aún tenuemente expresada,

viene a problematizar el rol y las funciones que le caben a los gobiernos locales

en los procesos de desarrollo territorial.

En los últimos años, y sin abandonar sus tradicionales roles de provisión de

servicios públicos básicos, los gobiernos locales han incorporado a su agenda

cuestiones tales como la gestión de los procesos de desarrollo económico local

y la promoción del empleo. No obstante, el proceso que lleva a la instalación a

la intervención de los Estados municipales en estas cuestiones se ve

confrontado en la práctica con la existencia de evidentes limitaciones e

incapacidades para tamaños desafíos11. Estas limitaciones podrían ser

clasificadas en cinco tipos:

11 El desarrollo territorial y gestión local de políticas públicas requiere del fortalecimiento o creación

de una institucionalidad local capaz de proponer horizontes de desarrollo, de definir estrategias viables y sustentables y de conducir la interacción de los diversos actores locales hacia los primeros.

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• político - institucionales: relativas a: 1) falta de legitimidad y

viabilidad institucional originada en análisis débiles, apresurados y

distanciados de la realidad local, llevaron a una disociación entre las

propuestas de las universidades o consultoras y las necesidades de la

población local, 2) ausencia o debilidad de los ámbitos y mecanismos

de participación y toma de decisiones, 3) predominio de una cultura

institucional refractaria a los acuerdos y consensos.

• decisionales: refieren a cuestiones tales como: 1) la incapacidad o

deprecio para el liderazgo de los procesos de desarrollo territorial; 2) la

reclusión en la agenda política en lo cotidiano, falta de perspectiva

anticipatoria y de proyección a futuro; 3) discontinuidades e

interrupciones.

• ideológicas: refieren al rechazo al involucramiento del Estado municipal

en cuestiones que vayan más allá del modelo ABL sobre la base de

entender a las cuestiones vinculadas con el desarrollo cualquiera sea su

tipo, o escala como una cuestión relativa al saber técnico o la propia

dinámica de relaciones en el seno de la sociedad civil.

• organizacionales: refieren a 1) carencias de estructuras y funciones de la

burocracia municipal abocadas específicamente a la planificación y

gestión de políticas de desarrollo o la formulación de programas y

proyectos, 2) falta de espacios de articulación entre diferentes de áreas

del gobierno local y/o instancias transversales con incumbencias en

materia de desarrollo territorial o ausencia de equipos técnicos, 3)

continuidad de la aplicación de rutinas reglamentaristas en la

elaboración de ordenanzas fiscales, de presupuesto, etc.

• materiales: relativas a la carencia de recursos económicos y financieros,

falta de presupuestos específicos para hacer frente a la inversiones que

requiere fortalecimiento de actores y procesos económicos locales12.

12 Las planificaciones locales impulsadas y concretadas en la década del noventa en

Argentina e insertas en lo que se ha denominada “visión romántica” de lo local como locus privilegiado del desarrollo, no lograron la legitimidad y la viabilidad institucional esperada, en virtud de la inercia de un aparato burocrático municipal reproductor trabas reglamentaristas, ni fueron capaces de reemplazar los proyectos regionales y nacionales. En la mayoría de los

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En caso del ATPE de Cipolletti, como se ha visto en el punto 3, logra sortear

con éxito las principales limitaciones y carencias que enfrentan los procesos

planificadores. En un proceso no carente de conflictos y tensiones la

experiencia analizada muestra, entre otros elementos significativos, una clara

recuperación de la capacidad planificadora y del liderazgo del gobierno

municipal del proceso de desarrollo territorial y la subordinación del saber

técnico a los requerimientos de la política.

A continuación se indican algunas propuestas de mejora en la acción

planificadora gubernamental en la gestión de políticas de desarrollo territorial

de promoción del empleo que arroja el análisis de la experiencia del ATPE de

Cipolletti:

• Mejorar la articulación de acciones de las diferentes áreas del gobierno

municipal mediante el establecimiento o dinamización de un Gabinete

Económico y Social que garantice integralidad en la política de

desarrollo territorial.

• Ajustar mecanismos y procedimientos para la asignación de recursos

que reconozcan los tiempos de la producción y la oportunidad de las

acciones previstas en los proyectos que integran la Propuesta Territorial

de Promoción del Empleo.

• Garantizar la continuidad de la institucionalidad establecida para

participación de los actores territoriales (Ámbito de Concertación Local

para la Promoción del Empleo) con renovación permanente de la

Agenda y superación de la lógica meramente demandante de recursos.

• Avanzar en conformación o fortalecimiento de ámbitos supra

jurisdiccionales que sean expresión del genuino carácter territorial de los

problemas del empleo y la producción y de la necesidad de que las

modalidades de intervención y las estrategias así lo interpreten.

• Establecer y/o fortalecer un Sistema Local de Información sobre la

actividad económica y el empleo que otorgue mayor racionalidad a las

casos en los que se formularon, los planes locales resultaron un complemento de la gestión, sin expresión presupuestaria o con financiamiento provenientes de créditos externos de carácter específico. (BERNAZZA; 2006).

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prácticas y las intervenciones del gobierno local y de los demás actores

económicos, garantizando sistematicidad, continuidad y actualización

permanente.

A modo de cierre, y recuperando algunos de los conceptos ya vertidos en este

trabajo, digamos que la experiencia del Acuerdo Territorial de Promoción del

Empleo del municipio de Cipolletti, llevada a cabo articuladamente con el

MTEySS de la Nación expresa una experiencia concreta de reasunción por

parte del Estado del rol planificador de las cuestiones relativas al desarrollo

territorial. A tales efectos, el ATPE implicó un avance en la institucionalización

en el seno del gobierno municipal de un ámbito de carácter permanente y

dotado de recursos (la UDE) la cual garantiza el proceso de integración y

articulación de recursos y herramientas de intervención en materia de

desarrollo económico y promoción del empleo. Por medio de la misma, el

gobierno municipal asume el liderazgo del proceso de planificación estratégica

del desarrollo económico local, con activa participación de los principales

actores del mundo de la producción y el trabajo a nivel local (sindicatos,

cámaras empresariales, instituciones educativas, organismos descentralizados,

agencias de cooperación, etc.), apuntalando así la gobernabilidad y

sustentabilidad del mismo.

Bibliografía

ANDER EGG, Ezequiel (2001) Introducción a la planificación estratégica, Buenos Aires, Lumen.

BERNAZZA, Claudia (2006) La planificación gubernamental en Argentina. Experiencias del período 1974-2000 como puntos de partida hacia un nuevo paradigma, Tesis de Doctorado, FLACSO.

BORJA, J. y CASTELLS, M. (1997) Local y global, la gestión de las ciudades en la era de la información, Madrid, Taurus.

GARCIA DELGADO, D. y CASALIS, A. (2006) “Desarrollo Local protagónico y proyecto nacional”, en: Ministerio de Desarrollo Social (2006), El desarrollo en el eje de la Política Social, Ministerio de Desarrollo Social de la Nación-PNUD, Buenos Aires.

GARCIA DELGADO, D. y CHOJO ORTIZ, I. (2006) “Hacia un nuevo modelo de desarrollo. Transformación y reproducción en el posneoliberalismo” en García Delgado y Luciano Nosetto, El desarrollo en un contexto posneoliberal, Buenos Aires, CICCUS, FLACSO Argentina.

MATUS, Carlos (1987) Política, planificación y gobierno, Caracas, ALTADIR.

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MATUS, Carlos (1997) Los 3 Cinturones de Gobierno, Fundación Altadir, Caracas.

MATUS, Carlos (2007) Adiós, señor presidente, Caracas, ALTADIR – Universidad Nacional de Lanús.

ROVERE, Mario (1993) Planificación Estratégica en Recursos Humanos en Salud, OPS, Washington.