Mines Antipersonnel en Colombie

5/11/2018 Mines Antipersonnel en Colombie - slidepdf.com

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MINAS ANTIPERSONAL EN COLOMBIA:EL CAMINO HACIA LA REHABILITACIÓN E INCLUSIÓN SOCIAL

Análisis, marco jur ídico vigente y recomendaciones

HANDICAP INTERNATIONAL



Handicap International (HI) es una organización de solidaridad internacionalque se especializa en el campo de la discapacidad. Con carácter nogubernamental, no religioso, no político y sin ánimo de lucro, trabajamos allado de personas con discapacidad con el fin de brindar apoyo en el logro desu independencia. Desde su creación en el año 1982, la organización haestablecido programas en aproximadamente 60 países y ha intervenido enmuchas emergencias. La red compuesta por ocho asociaciones nacionales(Bélgica, Canadá, Francia, Alemania, Luxemburgo, Suiza, Reino Unido,

Estados Unidos) trabaja suministrando recursos humanos y financieros,dirigiendo proyectos y dando a conocer el trabajo de Handicap International yde sus campañas.

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Handicap International

Medellín (Sede Nacional)Calle 54 No 77 D 27 Los ColoresTel: (4)446 47 47 Fax: (4)422 67 32E-mail: [email protected]

Cartagena (Sede Regional)Calle Tumbamuertos No 38-43San Diego Tel/fax: (5) 664 31 77E-mail: [email protected]

Diana Patricia Ruiz CastroConsultoraAbogada U de M.Post. Especialista Derecho Médico UPB.

Dominique DelvigneDirector Handicap International, Colombia

Johana A. Huertas Reyes

Coordinadora Nacional Acción Contra MinasHandicap International, Colombia

FotosHandicap International, Colombia

Ángela Rojas R.Revisión de estilo

Alex Vásquez OcampoDiseño Gráfico e Impresión

© Handicap International, Octubre 2007

Las opiniones y conceptos expresados en este documento son de los autores y no representannecesariamente la visión y filosofía general de la Agencia Canadiense de DesarrolloInternacional (ACDI) y del Ministerio de Asuntos Exteriores de Bélgica.

Handicap International autoriza copias parciales o completas de este documento citando elautor.



TABLA DE CONTENIDO

PREFACIO EMBAJADA DE CANADÁ

PREFACIO EMBAJADA DE BÉLGICA

INTRODUCCIÓN

1. LA SAL UD COMO DERECHO1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO DE SALUD1.2 OBLIGACIONES ESTATALES FRENTE AL DERECHO A LASALUD1.3 LA SALUD AL INTERIOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DECOLOMBIA1.4 DESARROLLO LEGISLATIVO DEL DERECHO A LA SALUD ENCOLOMBIA

2. CONFLICTO ARMADO Y POBLACIÓN CIVIL2.1 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL CONFLICTO

ARMADO INTERNO COLOMBIANO 2.2 ASISTENCIA MÉDICA Y CONFLICTO ARMADO

3. ANTECEDENTES DE LA LEY 418 DE 19973.1 NOCIÓN DE VÍCTIMA EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA3.2 INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PROTECCIÓN INTEGRALA LAS VÍCTIMAS

4. ANÁLISIS DE LOS INSTRUMENTOS APLICADOS4.1 RESUMEN4.2 PROPÓSITO

4.3 CATEGORÍAS DE ANÁLISIS4.4 MATERIALES Y MÉTODOS4.5 ELABORACIÓN DE INSTRUMENTOS4.6 ÁREAS DE INTERÉS4.7 PRESENTACIÓN DE RESULTADOS4.8 ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS4.9 CONCLUSIONES

5. VISIÓN DEL DEBER SER5.1 CONSIDERACIONES PRELIMINARES

ABREVIATURAS UTILIZADAS EN ESTE DOCUMENTO

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5.2 VACÍOS NORMATIVOS5.2.1 Atención psicosocial

5.2.1.1 Dimensión social del individuo y trascendencia de la atenciónpsicosocial en el proceso de reintegración social de las víctimasde accidente con MAP/MUSE en Colombia.5.2.1.2 Proceso de rehabilitación de las víctimas de accidentesMAP/MUSE en la legislación colombiana5.2.2 Atención integral a núcleos familiares5.2.3Gastos de transporte, alojamiento y alimentación5.2.4 Ausencia de beneficios pensionales5.3 INAPLICACIONES NORMATIVAS5.3.1 Acceso a vivienda5.3.2 Rehabilitación laboral y reintegración social5.3.3 Beneficios ante el FOSYGA5.3.4 Ayuda humanitar ia de emergencia para víctimas MAP/MUSE

6. IDENTIFICACIÓN DE BARRERAS FÁCTICAS6.1 DESCONOCIMIENTO DE DERECHOS6.2 FALTA DE DOCUMENTACIÓN Y DE REQUISITOS MÍNIMOS6.3 INVISIBILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN VÍCTIMA DE MAP/MUSE

7. RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS CIVILES DE ACCIDENTES CONMAP/MUSE

7.1 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS DE MINAS ANTIPERSONAL(MAP) Y MUNICIÓN SIN EXPLOTAR (MUSE). Vicepresidencia de laRepública/Observatorio de Minas Antipersonal Asistencia a Víctimas7.2 RUTA DE ATENCIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS CIVILES DEMINAS ANTIPERSONAL (MAP) Y MUNICIÓN SIN EXPLOTAR(MUSE) EN COLOMBIA - Handicap International -

8. I NTERVENCIÓN DE LA S FUERZAS MILITARES DE COLOMBIAEN LA AICM

8.1 INTERVENCIÓNDE LAS FUERZAS MILITARES EN ELCUMPLIMIENTO DE LA CONVENCIÓN DE OTTAWA8.2 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSE8.3 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSEFRENTE A LA RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS CIVILES DEMAP/MUSE

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9. CIERRE9.1 CONCLUSIONES

9.2 RECOMENDACIONES9.2.1 Al gobierno nacional9.2.2 A los gobiernos locales de los departamentos de Antioquia,Bolívar y Santander9.2.3 A las organizaciones nacionales e internacionales que prestanServicios de atención y orientación a víctimas de accidentes conMAP/MUSE

10. FUENTES DE CONSULTA

10.1 BIBLIOGRÁFICAS10.2 CIBERGRÁFICAS

ANEXOS

A. Inst i tuciones y víct imas que part ic iparon como fuentes deInformación.

B. Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a institucionesgubernamentales y no gubernamentales (nacionales einternacionales) que prestan servicios de atención y orientación a lasvíctimas del conflicto armado colombiano, o que dirigen sus accionesal estudio y análisis de la temática.

C. Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a institucionesprestadoras de servicios de salud.

D. Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a las víctimas

del conflicto armado en Colombia.

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PREFACIO EMBAJADA DE CANADÁ

A nivel mundial, las minas antipersonal ocasionan una nueva víctima cada media hora. Colombia no es ajena a esta trágica

realidad: hoy en día se calcula que es el país con el mayor número

de víctimas por causa de las minas antipersonal.

En 1996, Canadá, frustrada por la falta de voluntad de algunas de

las partes para tomar una posición decidida con respecto a las

minas antipersonal y la Convención sobre ciertas armas

convencionales (CCAC), inició un proceso único de diplomacia

por la vía rápida y fuera del marco internacional tradicional sobre desarme.

Este esfuerzo culminó un año después en la negociación exitosa

de la Convención sobre la prohibición del empleo,

almacenamiento, producción y transferencia de minas

antipersonal y sobre su destrucción, comúnmente conocida como

la Convención de Ottawa.

Canadá fue la primera nación en firmar la Convención en

diciembre de 1997, seguida por otras 121 naciones. El tratado

entró en vigencia el 1 de marzo de 1999.

La Convención de Ottawa ha sido un logro notable en los anales

internacionales para el desarme, cooperación humanitaria y

desarrollo.

La acción contra las minas requiere una coordinación sostenible y

conceptuada, y Canadá resalta los recientes esfuerzos de

Colombia para institucionalizar esta coordinación, debido a que dicha acción ha probado ser una medida poderosa de

construcción de confianzas que contribuyen a la paz y a la

estabilidad.

Canadá acoge con beneplácito la contribución constructiva de

HANDICAP INTERNATIONAL en el área de acción contra las

minas. Este documento, preparado con el apoyo financiero de los



Gobiernos de Bélgica y Canadá, hace énfasis en la necesidad de

atender de manera integral las necesidades de las víctimas,

protegiendo sus derechos, facilitando su reintegración social y

económica, y creando redes de apoyo para las víctimas.

Es nuestro deseo que esta guía se convierta en una herramienta

útil para las instituciones estatales, organizaciones

gubernamentales y no gubernamentales y para las víctimas como

un mecanismo para disminuir los terribles costos asociados con

la victimización por las minas antipersonal.

Canadá apoya otras organizaciones claves en su trabajo de acción contra las minas, tales como CIREC, CICR, UNICEF, la

Red de Sobrevivientes de Minas Antipersonal (Land Mine

Survivors Network) y la OEA, para nombrar solamente algunos,

en las áreas de promoción, educación en el riesgo de minas,

desminado humanitario, y asistencia a víctimas y sobrevivientes.

En la medida en que se siga promoviendo un mundo libre de

minas, Canadá fomentará la integración de la acción contra las

minas al desarrollo internacional, y felicita a HANDICAP INTERNATIONAL por su liderazgo en esta iniciativa.

Matthew LEVINEmbajador del Canadá en Colombia



Bélgica en las últimas décadas ha adoptado una actitud comprometida frente a la catástrofe humanitaria que provocan las

minas antipersonal. Desde el 2 de marzo de 1995, y por votación

unánime en el Parlamento, se convirtió en el primer país en cuya

legislación se prohíben las minas terrestres. Paralelamente, fue

nación pionera en la negociación y la adopción en 1997 de la

Convención sobre la prohibición del empleo, almacenamiento,

producción y transferencia de minas antipersonal y sobre su

destrucción con la firma de la Convención de Ottawa el 3 de

diciembre 1997 y ratificada el 4 de septiembre 1998.

La política belga está coordinada por el Servicio Público Federal

de Asuntos Exteriores, Comercio Exterior y Cooperación al

Desarrollo, en concertación con el Ministerio de Defensa. El

compromiso de esta nación se hace latente con una contribución

financiera importante que superó los seis millones de euros en el

año 2006.

Actualmente, Bélgica orienta sus esfuerzos internacionales hacia la búsqueda de la universalización de la Convención de Ottawa,

el fortalecimiento del principio de prohibición absoluta, la garantía

de perspectivas realistas de desminado y la reinserción socio-

económica de las víctimas de accidentes de minas antipersonal.

En Colombia, y desde el mes de mayo del 2007, el Gobierno

belga apoya la Organización No Gubernamental, Handicap

Internacional - de origen belga -, en su labor para mejorar la

orientación de las víctimas civiles de minas antipersonal hacia las ayudas humanitarias y los servicios de salud contemplados en la

legislación colombiana.

El informe publicado por Handicap International es una

contribución que se suma a los esfuerzos conjuntos del Estado y

la sociedad civil colombianos, y la comunidad internacional para

mejorar la implementación de una ruta de atención a las víctimas

eficiente y oportuna.

PREFACIO EMBAJADA DE BÉLGICA



El Gobierno belga se une a estos esfuerzos y reitera su

compromiso para lograr una Colombia libre de minas

antipersonal.

Joris COUVREUREmbajador de Bélgica en Colombia



ACU Acción de CumplimientoAICM Acción Integral Contra MinasArt. ArtículoC.N. Constitución NacionalCCCM Campaña Colombiana Contra MinasCICR Comité Internacional de la Cruz RojaCNSSS Consejo Nacional de Seguridad Social en

Salud

CONPES Comité Nacional de Política Económica ySocialDESC Derechos Económicos, Sociales y

CulturalesDIH Derecho Internacional HumanitarioECAT Eventos Catastróficos y Accidentes de

Tránsito EPS Empresa Promotora de Salud EPS S Empresa Promotora de Salud SubsidiadaFF.MM Fuerzas Militares

FOSYGA Fondo de Solidaridad y GarantíaFSP Fondo de Solidaridad Pensional ICBL International Campaign to Ban LandminesIMSMA Information Management System for Mine

ActionINDUMIL Industria Militar de ColombiaIPS Institución Prestadora de Servicios de SaludLit. LiteralM.P. Magistrado Ponente MAP Mina Antipersonal

MAPIPOS Manual de Procedimientos e Intervencionesdel POS

MUSE Municiones Sin ExplotarNum. NumeralOACDH Oficina del Alto Comisionado de las

Naciones Unidas para los DerechosHumanos

OMS Organización Mundial de la Salud ONG ´s Organizaciones No Gubernamentales

ABREVIATURAS UTILIZADAS EN ESTE DOCUMENTO



ONU Organización de las Naciones Unidas POS Plan Obligatorio de Salud POS S Plan Obligatorio de Salud SubsidiadoPSDF Población en Situación de Desplazamiento

ForzadoS ACU Sentencia de Acción de CumplimientoSGSSS Sistema General de Seguridad Social en

Saludsmldv Salarios diarios legales mensuales vigentes SSMP Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y

de la Policía Nacional

URIS Unidades de Rehabilitación Integral



INTRODUCCIÓN

Las confrontaciones armadas desplegadas en desarrollo de la guerradeclarada a Alemania por parte de Francia e Inglaterra el día 3 de septiembrede 1939, dejaron huellas imborrables en la conciencia colectiva de lacomunidad mundial. La magnitud de estos encuentros requirieron lautilización de todos los recursos humanos y económicos de cada uno de losEstados intervinientes, a fin de acabar con el enemigo sin importar el medioutilizado para lograrlo. La agudeza de los medios y armamento utilizado en laconsecución de esta finalidad, imprimieron a estas colisiones bélicas unaviolencia característica que ha permitido a historiadores, politólogos ysociólogos, catalogar estas confrontaciones como un conflicto único en los

tiempos modernos. Para este entonces el armamento de exterminio utilizado en desarrollo de laprimera guerra mundial y la guerra civil estadounidense, fue mejorado ydeshumanizado. Los ataques eran dirigidos no solo en contra de losenemigos políticos y militares, sino también, y en ocasiones con mayorímpetu, en contra de la población civil de las localidades agredidas. Surgende esta forma las armas químicas, biológicas y nucleares, unidas a un legadosilencioso, desconocido e invisible, las minas antipersonal.

Todas estas armas se encuentran agrupadas bajo una aguda característica:su uso indiscriminado. En razón de esta particularidad no se hace necesariodiferenciar la categoría de la posible víctima. Combatiente o no combatiente,civil o militar, adulto o niño, todas las personas son susceptibles deconvertirse en un blanco para neutralizar las arremetidas del enemigo,impedir o frustrar el avance de las tropas y hacer infranqueables ciertosterritorios, líneas de suministro o puertos.

Desde entonces las víctimas directas e indirectas de las Minas Antipersonal

(MAP) y Municiones Sin Explotar (MUSE) han debido trasegar un arduocamino para lograr la protección y goce de unas garantías mínimas que lespermitan desarrollarse personal, familiar y socialmente. Camino queinicialmente fue impregnado por una marcada caridad, y que solo con el pasodel tiempo, gracias a la presión de la Comunidad Internacional, y endesarrollo de la Declaración Universal de los Derechos Humanos y laConvención de Ottawa, lentamente ha logrado ingresar al campo de losderechos.

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Minas Antipersonal en Colombia:El camino hacia la rehabilitación e inclusión social



En Colombia es notorio el avance teórico en la protección a víctimas delconflicto armado interno. Sin embargo, a pesar de que la Ley 418 de 1997contiene los derechos mínimos que deben garantizarse a esta población, enla que se encuentran las personas afectadas por MAP/MUSE, son muchoslos retos que persisten para la protección, efectiva e integral, de lasprerrogativas especiales que se consagran en favor de los afectados conestos artefactos.

Vacíos normativos, inaplicaciones normativas y grandes barreras fácticas,constituyen los mayores obstáculos para el logro del máximo propósito conque ha sido concebido este marco normativo: la reintegración social de la

víctima en condiciones que garanticen el goce efectivo de sus derechos y laprotección de su dignidad.

Con fundamento en estos antecedentes, y en cumplimiento de su visión ymisión institucional, HANDICAP INTERNATIONAL, en desarrollo delproyecto Fortalecimiento institucional de las capacidades locales para la atención legal y orientación de las víctimas civiles de Minas Antipersonal,hacia los servicios oportunos en Colombia, ha preparado este informe sobreel estado actual del marco normativo vigente para la atención a la poblaciónvíctima del conflicto armado interno colombiano. En él se da cuenta, desde

una perspectiva jurídica, de las falencias de la legislación nacional y la ruta deatención a esta población, identificando en ellas, las principales barrerasfácticas que impiden la adecuada prestación de servicios y asistencia a laspersonas que han sido afectadas con estas armas.

Para el desarrollo de este trabajo fueron consultadas un total de 49organizaciones gubernamentales y no gubernamentales del orden nacional einternacional, que prestan servicios de atención y orientación a la poblaciónvíctima del conflicto armado o que dirigen sus acciones al estudio y análisis deesta temática. Asimismo, se trabajó con una muestra no representativa de

1personas afectadas por los hechos que se suscitan en el marco de dichasconfrontaciones.

1Esta cifra incluye 73 fichas de seguimiento a los beneficiarios del proyecto UNICEF-COSUDE desarrollado por HANDICAP INTERNATIONAL en elperíodo 2005-2007; 10 entrevistas realizadas por Alfredo Molano a víctimas por MAP/MUSE; y 10 entrevistas realizadas por el equipo de HANDICAPINTERNATIONAL entre mayo y julio de 2007, en las ciudades de Medellín y Cartagena.

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Con base en las perspectivas y experiencias recogidas en estas entrevistas,fueron unificadas las impresiones frente a los instrumentos jurídicos vigentespara la atención de esta población, y a partir de ellas fue desarrollado elcontenido general de este informe. Como resultado final de esta propuesta,se entrega a la comunidad nacional un cuerpo de recomendaciones queaporten al proceso de mejoramiento de estas herramientas, y con ellas a lacalidad de vida de las víctimas.

Adicionalmente, los resultados arrojados en el presente estudio, seránrecogidos en módulos de formación que orientarán las actividades decapacitación en la segunda fase del citado proyecto, encaminadas al

fortalecimiento de las capacidades locales para la atención y orientación legalde las víctimas civiles de MAP/MUSE en Colombia.

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1. LA SALUDCOMO DERECHO

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1.1 EVOLUCIÓN HISTÓRICA DEL CONCEPTO DE SALUD

Desde el inicio mismo de la historia el hombre como ser social que es, habuscado desarrollase al interior de una comunidad. A pesar de ello durantelargo tiempo debió ocuparse de la satisfacción de sus necesidades básicasindividuales, sin la intervención de otros asociados o del Estado, entre ellasdel cuidado y mantenimiento de su propia salud. Ante la imposibilidad demuchos ciudadanos de cumplir con esta labor, diferentes órdenes religiosasvieron en los enfermos y desvalidos una nueva prerrogativa de actuacióndivina, haciendo que la responsabilidad de su cuidado obtuviera un matiz decompromiso moral, creándose así los hospicios y asilos a fin de cuidar a losdesamparados.

Con el transcurso del tiempo y la puesta en marcha de las grandes empresasy fábricas, la salud comienza a abandonar vertiginosamente el ámbito privadoy caritativo para entrar a ocupar un lugar trascendente en la sociedad. Elproceso de industrialización generó la aparición de nuevos elementos queafectaban el bienestar y condiciones en el nivel y calidad de vida de losciudadanos. Este nuevo binomio, desarrollo - salud, requirió la intervencióndel Estado a fin de regular las nuevas condiciones de la población y evitar la“proliferación de vagabundos, mendigos e indigentes a partir de las masas detrabajadores provenientes del campo que no tuvieron la oportunidad de

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vincularse al naciente sistema” . Surgen así las primeras regulacioneslegales frente a la industria pero atinentes a la salud.

Solo a finales del siglo XIX y comienzos del anterior milenio, la salud entra alcampo de los derechos, lo que correlativamente implica la entrada en escenadel Estado como responsable en las labores de saneamiento, regulación decondiciones de trabajo, y atención especial a poblaciones vulnerables comoancianos, niños, trabajadores, campesinos y discapacitados; promoviendo laaplicación de una serie de “medidas higiénicas de carácter obligatorio y

3 4 5colectivo dirigidas a evitar enfermedades” (PROVEA , 2000) . Así, la saludcomienza a ser tomada como componente esencial de las agendas políticas ycomo bien común de los individuos y la sociedad considerada como colectivo,

2PROVEA, La Salud como Derecho, marco nacional e internacional de protección al Derecho Humano a la Salud, contenido en La Salud está grave,una visión desde los Derechos Humanos. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. ISBN: 958-9262-06-06 ILSA2000.3GÓMEZ ARIAS, Rubén Darío. La noción de salud pública. Universidad de Antioquia. Entorno Virtual de Aprendizaje Epidemiología para la SaludPública Medellín. Septiembre de 2003.4PROVEA, Programa Venezolano de Educación Acción en Derechos Humanos, Organización No Gubernamental registrada en 1988, sin ánimo delucro, dedicada a la promoción y defensa de lo derechos humanos, especialmente los Derechos Económicos, Sociales y Culturales.5PROVEA. La salud como Derecho, marco nacional e internacional de protección al derecho humano a la salud. Artículo contenido en La saludestá grave, una visión desde los derechos humanos. Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, Democracia y Desarrollo. ISBN: 958-9262-06-06 ILSA 2000.

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6fortaleciéndose el concepto de salud pública y la preocupación e intervenciónde los Estados en esta materia.

Progresivamente la salud comienza a constituirse en uno de los ejes depreocupación para gobiernos y sociedades que reclamaban bienestar ycalidad de vida. Con fundamento en estos dos pilares, la OrganizaciónMundial de la Salud (OMS), en el año de 1946, traza y plasma en su

7documento de Constitución necesidades que van más allá de la simpleausencia de enfermedad, consagrando una definición en sentido más amplioy que hasta nuestros días goza de mayor aceptación. Se pasa así de unaconsideración negativa a una positiva según la cual la salud es “un estado de

completo bienestar físico, mental y social y no solo la ausencia deenfermedad”. La lucha por la consagración de la salud como derecho seconcreta al interior de este documento en el cual se señala que: “El gocemáximo de salud que se pueda lograr es uno de los derechos fundamentalesde todo ser humano sin distinción de raza, religión, ideología política o

8condición económica o social” .

A partir del 10 de diciembre de 1948 con la Declaración Universal de losDerechos Humanos, la Asamblea General de las Naciones Unidas plasmabajo el tenor literal del Artículo 25, la generalizada inquietud de consagrar

derechos mínimos que garantizaran el goce efectivo de un nivel de vidaadecuado, para lo cual se requiere de la “salud, el bienestar, la alimentación,el vestido, la vivienda, la asistencia médica y demás servicios socialesnecesarios”, haciendo trascender y generalizando los ideales y principiosbásicos de la salud bajo parámetros de universalidad, equidad e igualdad.

1.2 OBLIGACIONES ESTATALES FRENTE AL DERECHO A LASALUD

Es incuestionable plantear que la consecución y garantía del bienestar físico,mental y social del individuo requiere, tal como se ha esbozado en laConstitución Nacional, un esfuerzo aunado de todos los actores sociales, la

6ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD, OMS. Promoción de la salud, Glosario. Organización Mundial de la Salud. Ginebra, 1998. La saludpública ha sido definida como la ciencia y el arte de promover la salud, prevenir la enfermedad y prolongar la vida mediante esfuerzos organizados dela sociedad.7La Constitución fue adoptada en Nueva York, el 22 de julio de 1946, por la Conferencia Institucional de la Salud. Fue firmada por los representantesde 61 Estados y entró en vigor el 7 de abril de 1948. Ha sido reformada por la 26°, 29° y 39° Asambleas Mundiales de la Salud.8Ídem

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comunidad, de la misma persona y en especial del Estado. Este último tienedentro de sus deberes y en pro del logro de sus fines esenciales “organizar,

9dirigir y reglamentar la prestación de los servicios de salud” , la definición depolíticas para la prestación y garantía de este derecho y en general, de todos

10los derechos de sus ciudadanos. Para ello, tal como lo afirma Roberto Ungeres necesario que el derecho sea “sacado de la agenda política a corto plazopara convertirlo en algo perdurable más allá del debate político coyuntural, loque supone fijar un punto de partida sobre la responsabilidad del Estado enmateria de Derechos Humanos, y el conjunto de compromisos que este

11asume frente a la comunidad nacional e internacional” .

En este marco de reflexión se han establecido los parámetros mínimos de12responsabilidad estatal frente al derecho a la salud , los cuales pueden seragrupados en tres bloques de estudio: (1) Obligaciones de disponibilidad,accesibilidad, aceptabilidad y calidad, (2) Obligaciones de respeto,protección y cumplimiento, y (3) Obligaciones de efecto inmediato ycumplimiento progresivo.

En el primer grupo de análisis, obligaciones de disponibilidad, accesibilidad,aceptabilidad y calidad, se encuentran las obligaciones que el Comité de

13 Derechos Económicos, Sociales y Culturales , en su Observación GeneralNº 14, ha definido como esenciales del derecho a la salud.

9PEÑA ALZATE, Óscar. Constitución Política de Colombia comentada, concordada e indizada (Art. 49). Ed. Señal Editora.Medellín, Colombia. 2000.10Teórico social, político, profesor de leyes de la Universidad de Harvard y uno de los fundadores del movimiento crítico deestudios legales. Ha pertenecido por largo tiempo en la esfera pública brasilera y latinoamericana como candidato,activista y consejero de varios líderes políticos en el mundo. Esta cita ha sido tomada de su intervención en el debateinterdisciplinario: Economic and social rights and de right to health , realizado en septiembre de 1993. Harvard Law School,Human Rights program, 1995. Referenciado por PROVEA.11Las primeras manifestaciones de vinculación estatal frente a la salud se presentaron en el campo internacional. De estasacciones se terminó por fijar el carácter jurídico de este derecho y la responsabilidad de protección y garantía que se derivapara cada uno de los Estados. Desde la Declaración de Alma-Ata, la Declaración Universal de los Derechos Humanos; elPacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos; laDeclaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre; y la Convención Americana sobre los DerechosHumanos; la comunidad internacional había comenzado a plasmar en sus documentos de compromiso internacional, lapreocupación por la protección del derecho a la salud, logrando identificar las responsabilidades que debían ser cumplidasen forma progresiva por los Estados, a fin de promover la salud y prevenir la enfermedad a sus ciudadanos.12Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACDH. Comité de DerechosEconómicos, Sociales y Culturales. 22º período de sesiones, 2000. Observación General Nº 14: El derecho al disfrute delmás alto nivel posible de salud (Artículo 12), párrafo 30 y ss. Contenido en Recopilación de las Observaciones Generales yRecomendaciones Generales adoptadas por órganos creados en virtud de Tratados de Derechos Humanos deDistribución General Doc. HRI/GEN/1/Rev.7. Mayo 12 de 2004.13El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, es el órgano de expertos independientes que supervisa laaplicación del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales por sus Estados Partes. El Comité seestableció en virtud de la resolución 1985/17, de 28 de mayo de 1985, del Consejo Económico y Social de las NacionesUnidas (ECOSOC), para desempeñar las funciones de supervisión asignadas a este Consejo en la parte IV del Pacto.Tomado de http://www.ohchr.org/spanish/bodies/cescr/

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Estas son:

(1) La disponibilidad que hace referencia a la disposición de medios ymecanismos como infraestructura, establecimientos, bienes y recursoshumanos, a fin de dar cubrimiento a la demanda de servicios de salud. Contarcon los recursos y la infraestructura necesaria garantiza a todos loshabitantes del territorio nacional el acceso efectivo a la prestación de dichosservicios.

(2) La accesibilidad, consagrada en forma expresa en el Artículo 49 de laConstitución Nacional, busca garantizar la entrada y permanencia de todos

los ciudadanos al sistema de prestación de servicios de salud, sindiscriminación de ningún tipo, en cualquier tiempo y lugar. Para garantizareste principio y obligación estatal, la Ley 100 de 1993 define dos regímenesque brindan la posibilidad de acceder a los servicios de salud: régimencontributivo y régimen subsidiado de salud.

(3) La aceptabilidad requiere que el sector salud en su conjunto garantice elrespeto de las diferencias culturales, étnicas, sexuales; y el respeto a laslibertades individuales con sujeción y aplicación de la ética que debeintervenir la práctica médica. No basta con que se cuente con los medios

apropiados para el acceso y garantía del derecho a la salud, si en laprestación del servicio no se da cumplimiento y protección al pluralismocontenido en la Carta Magna.

(4) La calidad en la prestación de servicios de salud involucra a todos lossectores y no solo al Estatal. Es quizás una de las obligaciones que requiereen este momento coyuntural un mayor desarrollo social y legislativo. En laactualidad, a través de una visión global y conjunta del mundo, la salud y laeconomía han sido fundidas bajo una misma perspectiva de análisis en lacual los procesos de habilitación, certificación y acreditación de calidad se

han reducido al simple cumplimiento de directrices preestablecidas que enmuy pocas ocasiones responden a las necesidades humanas de los usuarios del sistema de salud.

El segundo aparte de estas obligaciones estatales, está compuesto por losdeberes de respeto, protección y cumplimiento .

Estas obligaciones son concebidas por el Comité de Derechos Económicos,Sociales y Culturales, respectivamente, como la obligación de no

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obstaculizar, directa o indirectamente, el goce del derecho a la salud; laobligación de adoptar medidas para impedir que terceros interfieran en elcumplimiento de este derecho; y la obligación de adoptar medidaspertinentes que posibiliten la efectividad del derecho a la salud.

El tercer grupo lo conforman las obligaciones de efecto inmediato y cumplimiento progresivo. Con la base de que los recursos para la atención ensalud son limitados el Comité de Derechos Económicos, Sociales yCulturales, impone a los Estados Partes obligaciones inmediatas frente alderecho a la salud. Una de ellas es la adopción de mecanismos que logaranticen sin ningún tipo de discriminación y la adopción de medidas en aras

de lograr su plena realización. La obligación de cumplimiento progresivo estáligada directamente al deber concreto y constante que tienen los Estados de14 avanzar en forma expedita y eficaz hacia la plena realización de la salud .

1.3. LA SALUD AL INTERIOR DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DECOLOMBIA

Por su contenido particular y autónomo la salud se constituye como underecho que requiere y merece especial atención. Su no protección ogarantía compromete en forma directa la vida, no solo física del individuo sinotambién la vida de relación con su entorno familiar, social y laboral. Bajo estecontexto sería posible sostener la fundamentalidad que acompaña al derechoa la salud, sin embargo, tras los lineamientos dados por la Corte

15 16Constitucional en reiterada jurisprudencia , este derecho no responde por17sí mismo a tal categoría .

14Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACDH. Comité de Derechos Económicos, Sociales yCulturales. 22º período de sesiones, 2000. Observación General Nº 14: El derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (Artículo 12), párr. 30y ss. Contenido en Recopilación de las Observaciones Generales y Recomendaciones Generales adoptadas por órganos creados en virtud deTratados de Derechos Humanos de Distribución General Doc. HRI/GEN/1/Rev.7. Mayo 12 de 2004.15La Corte Constitucional fue creada por la actual Constitución Política, vigente desde el 7 de julio de 1991. La Corte es un organismo perteneciente ala rama judicial del Poder Público y se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política. La Corte, como cabeza de la jurisdicciónconstitucional, conoce de manera exclusiva de los asuntos de constitucionalidad cuyo análisis le confía la Carta Política y establece, en su condiciónde intérprete autorizado, las reglas jurisprudenciales sobre el alcance de las normas contenidas en la Constitución. Según lo dispuesto en el artículo239 de la Constitución y el artículo 44 de la Ley 270 de 1996 Estatutaria de la Administración de Justicia, la Corte Constitucional está integrada por nueve magistrados, nombrados por el Senado de la República para periodos individuales de ocho años de ternas designadas por el Presidente de laRepública, la Corte Suprema de Justicia y el Consejo de Estado. Tomado de http://www.constitucional.gov.co16Se entiende por Jurisprudencia el conjunto de decisiones de los órganos jurisdiccionales que se manifiestan como una repetición de conceptos ycriterios, como la forma habitual y uniforme como los tribunales aplican e interpretan el derecho al resolver casos parecidos, semejantes o análogos17Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 406 de 1992. M.P. Ciro Angarita Barón

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El marco constitucional que delimita la interpretación del derecho a la saluden Colombia, permite resaltar características especialísimas que pueden

18resumirse de la siguiente manera :

(1) A pesar de que por regla general es clara la inexistencia de un derechofundamental a la salud en el ordenamiento jurídico colombiano, el Artículo 44de la C.N., en forma expresa y excepcional, ha elevado a tal categoría elderecho a la salud cuando se predica frente a los niños y las niñas,especialmente aquellos que carecen de algún tipo de protección o seguridadsocial durante su primer año de vida (Art.50 C.N.).

(2) Poblaciones que por sus condiciones de vida y especial vulnerabilidadrequieren una esfera reforzada de amparo, gozan de una protección especialen materia de salud por parte del Estado (Arts. 46 y 48 C.N.). Entre ellas se

19encuentran los adultos mayores y las personas en situación de20discapacidad .

(3) El derecho a la seguridad social, junto con el derecho a la salud, esirrenunciable (Art. 48 C.N).

(4) La seguridad social es un servicio público de carácter obligatorio que se

presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, con sujeción a losprincipios de eficiencia, universalidad y solidaridad (Art. 48 C.N).

(5) En su concepción colectiva, el derecho a la salud, entendido comoasistencia sanitaria y saneamiento ambiental, tiene el carácter de serviciopúblico a cargo del Estado, a quien compete reglamentar, organizar y dirigir laforma como serán prestados y la definición de cuándo la asistencia básica ensalud debe ser gratuita y obligatoria (Art. 49 C.N).

21 22Por último, debe considerarse que el carácter prestacional y programático

del derecho a la salud, impide que su efectividad se dé de forma inmediata.

18DEFENSORÍA DEL PUEBLO. Red Nacional de Promotores de Derechos Humanos. Derechos Económicos, Sociales y Culturales: Derecho a laSalud. Bogotá D.C., Colombia. 2004. Síntesis contenida el capítulo “El derecho a la salud en el derecho constitucional colombiano”19Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 1081 de 2001. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra20Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 850 de 2002. M.P. Rodrigo Escobar Gil21Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 489 de 1998. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. “Los derechos prestacionales no son decumplimiento inmediato sino que su eficacia depende, fundamentalmente, de dos factores: una decisión política y la capacidad económica y técnicapara llevar a cabo esa decisión”.22Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 304 de 1998. M.P. Fabio Morón Díaz. “La implementación de un derecho programático dependede la disponibilidad de recursos. Por lo cual, más allá de la conexidad que pueda establecerse con otros derechos fundamentales (…) su efectividadse subordina a factores coyunturales que le son ajenos”.

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Por tal razón, a los Estados se les exige la adopción de medidas que llevenprogresivamente a la consecución de los fines y propósitos diseñados para suprotección y garantía.

Las obligaciones estatales de efecto inmediato y cumplimiento progresivo ,compelen al Estado colombiano a la creación de mecanismos, en todos losniveles de intervención, para lograr la efectividad de este derecho. Por ello, “laConstitución delegó en el legislador el desarrollo de los derechos a la salud,la seguridad social, así como de la asistencia sanitaria pública y elsaneamiento ambiental, otorgándole un amplio margen para suconfiguración”.

1.4 DESARROLLO LEGISLATIVO DEL DERECHO A LA SALUD ENCOLOMBIA

Las nuevas consideraciones sociales consagradas en la Constitución23Nacional, junto con las potestades contenidas en el Artículo 48 del mismo

documento político, llevaron al legislador colombiano a centrar sus esfuerzosen la comprensión, análisis y reestructuración del sector salud. El modelo degestión imperante hasta entonces en el país, presentaba un marcado

“predominio público, siendo financiado con recursos fiscales procedentes de24los ingresos corrientes de la nación” que posteriormente eran trasferidos alos Departamentos.

Desde allí y por intermedio de los Servicios Seccionales de Salud, se buscaba“dar seguimiento al diagnóstico del estado de salud de la población, laplanificación de los servicios, la administración de los recursos financieros, elnombramiento del recurso humano de salud, y la vigilancia y control de los

25indicadores básicos de salud pública” ; debiendo además ejercer lainspección, vigilancia y control de los recursos físicos y financieros. En medio

de tal multiplicidad de funciones, era apenas evidente la generación de un26esquema ineficiente, altamente burocratizado y propenso a la corrupción .

23CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA. ARTÍCULO 48: La Seguridad Social es un servicio público de carácter obligatorio que se prestará bajola dirección, coordinación y control del Estado, en sujeción a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad, en los términos que establezca laley. Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliaráprogresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la ley. La SeguridadSocial podrá ser prestada por entidades públicas o privadas de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de lasinstituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengansu poder adquisitivo constante.24CARDENAS, Mauricio. LA LEY 100 DE 1993 Y EL PROGRESO SOCIAL EN COLOMBIA. Bogotá D.C, Colombia. 200325Ídem26Ídem

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“Antes de 1993, la prestación de los servicios de salud estaba segmentadaentre mecanismos de aseguramiento privado (que cubrían al 15% de lapoblación) y el sistema de seguridad social público (ISS y otras cajas deprevisión) que cubría otro 15% de la población. El 70% de la población notenía ningún tipo de aseguramiento y dependía de los servicios de salud delos hospitales públicos, con servicios gratuitos pero de mala calidad, o delsector privado a precios de mercado. El sistema estaba plagado deproblemas. No sólo la población no estaba protegida, sino que cerca de uncuarto de ella no tenía acceso a la atención sanitaria. Además, lasinequidades eran alarmantes, pues el mayor porcentaje de los excluidospertenecían a los deciles más bajos en la distribución, mientras que el quintil

más rico utilizaba el sistema público para las intervenciones quirúrgicas27complejas” .

En medio de este contexto y con un nuevo marco constitucional de fondo en elque se resalta la prevalencia y protección de la dignidad humana, se da inicioal proceso de reforma al modelo de atención sanitaria que abrió paso a uno de

28los Sistemas de Salud , teóricamente mejor estructurados en la actualidad29 30latinoamericana . La Ley 100 de 1993 establece una renovada legislación

sobre Seguridad Social en Colombia y constituye un avance necesario deacuerdo con los requerimientos sociales y directrices internacionales sobre el

tema. Con este cuerpo normativo la salud de los colombianos “dejó de ser unfavor que el Estado hacía a la población sin capacidad de pago, paraconvertirse en un derecho exigible y defendible que en ocasiones se liga a

31otros de mayor jerarquía” .

Esta nueva condición trae profundas implicaciones de tipo legal y económicopara el Estado, el cual desde entonces debe garantizar el acceso a lasatenciones en salud a través del diseño de un Sistema que organice lasinstituciones, públicas o privadas, y los recursos físicos y financieros, dentrode un ordenamiento jurídico que permita a los colombianos acceder a un

27CÁRDENAS, Mauricio. La Ley 100 de 1993 y el progreso social en Colombia. Bogotá D.C, Colombia. 200328Los Sistemas de Salud, entendidos como la articulación y coordinación de las estructuras, procesos y/o resultados de servicios, programas ypolíticas en el sector salud, buscan alcanzar el mejor nivel posible de salud para toda la población durante todo el ciclo de vida, reducir lasdesigualdades, mejorando preferentemente la salud de aquellos que están en peores condiciones, además ofrecer un trato adecuado a los usuariosde los servicios de salud, lo que significa ofrecer servicios de salud en un marco que respete la dignidad de las personas, su autonomía y laconfidencialidad de la información. No obstante estas finalidades y altruistas propósitos, en ocasiones se puede proteger o mejorar la salud promediode la población atendiendo de manera desproporcionada las necesidades de ciertos grupos privilegiados.29LONDOÑO, Juan Luis y otros. Pluralismo estructurado: Hacia un modelo innovador para la reforma de los sistemas de salud en América Latina.Banco Interamericano de Desarrollo Oficina del Economista Jefe Documento de Trabajo 353.30CÁRDENAS, Mauricio. La Ley 100 de 1993 y el progreso social en Colombia. Bogotá D.C, Colombia. 200331Ídem

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ambiente saludable y a los servicios de salud a través de un sistema deaseguramiento: un Sistema de Seguridad Social en Salud ceñido a los

32lineamientos dados en la Constitución .

La reforma al sector salud, jalonada a través de la Ley 100 de 1993, pretendíadar solución a tres áreas especialmente problemáticas: la monopolización dela seguridad social en salud para los trabajadores del sector privado, laausencia del sector privado como opción adicional al Instituto de SegurosSociales (ISS), y la falta de un sector subsidiado para brindar aseguramientoa la población sin capacidad de pago.

Para cumplir con su propósito de “regular el servicio público esencial de saludy crear condiciones de acceso en toda la población al servicio en todos los

33niveles de atención” , la Ley crea un régimen contributivo para garantizar elaseguramiento de la población con capacidad de pago, y un régimensubsidiado para las personas sin capacidad de contribución. Diseña un Plande Atención Básica PAB- que cubre a todos los habitantes del territorionacional de manera gratuita, y abarca acciones de saneamiento ambiental,de promoción de la salud, de prevención de enfermedades y control deriesgos epidemiológicos, de vigilancia epidemiológica y atención deenfermedades de interés en salud pública. Este plan se financia

exclusivamente con recursos de carácter fiscal y se ejecuta en el ámbitoterritorial a través de competencias establecidas para los departamentos,34distritos y municipios .

Puede deducirse que el horizonte que orientó las consideraciones integradas35 en esta legislación responde a los contenidos de la Declaración de Alma-Ata ,

32(1) La atención en salud y el saneamiento ambiental deben ser concebidos como servicios públicos y por lo tanto un deber del Estado. (2) La Seguridad Sociales un servicio público y debe ser considerado como un mecanismo para garantizar el acceso al servicio de salud. (3) La Seguridad Social como derechoirrenunciable. (4) La eficiencia, la universalidad y la solidaridad son principios rectores del sistema. (5) La participación de los particulares en la gestión de losservicios. (6) La ampliación progresiva de la cobertura de la Seguridad Social. (7) La garantía a todas las personas del acceso a los servicios de promoción,protección y recuperación de la salud. (8)El deber del Estado de regular el Sistema (establecer políticas, organizar, dirigir y reglamentar la prestación de servicios

de salud y de saneamiento ambiental y ejercer vigilancia y control). (9)La organización descentralizada del sistema, definiendo competencias a la nación, lasentidades territoriales y los particulares a los que se le delegue la prestación del servicio público, por niveles de atención y con participación de la comunidad. (10)La obligatoriedad y gratuidad de las atenciones básicas mínimas en salud y saneamiento ambiental.33CÁRDENAS, Mauricio. La Ley 100 de 1993 y el progreso social en Colombia. Bogotá D.C, Colombia. 200334Ídem35ORGANIZACIÓN PANAMERICA DE LA SALUD, OPS. Renovación del compromiso Salud para Todos, 25 años de la Conferencia Internacional de AtenciónPrimaria en Salud Alma Ata. “Entre el 6 y 12 de septiembre de 1978 la OMS y UNICEF convocaron la reunión Alma Ata, hoy Alamaty, Kazajstan. A ella asistieronrepresentantes de 134 países, 65 organismos internacionales y decenas de ONGs, quienes reflexionaron sobre la Atención Primaria de Salud. Es así comoluego de largas deliberaciones se llegó a la Declaración de Alma Ata buscando métodos que permitiesen alcanzar la meta de “ Salud para Todos en el año 2000”previamente adoptada por la Asamblea Mundial de la Salud en 1977. El acuerdo alcanzado sobre los principios de la Atención Primaria de Salud y lo que eranecesario poner en marcha en los países y a nivel internacional con el fin que esto fuera comprendido y avanzase sistemáticamente en todo el orbe, señala laimportancia de la búsqueda de medios para desarrollar un sistema y servicios de salud aceptables para la humanidad. La 56ª Asamblea Mundial de la Saludreunida en Ginebra en abril de 2003 con ocasión del 25ª aniversario de Alma Ata analizaron el tema de la Atención Primaria de Salud, la situación de diferentesregiones, para luego cada entidad emitir una Resolución. En ellas se renueva el compromiso e insta a los países a velar por el desarrollo de la Atención Primariade Salud cuente con los recursos necesarios y contribuya a reducir las desigualdades en materia de salud y a que se renueven su compromiso de asegurar elfortalecimiento, a largo plazo, de las capacidades en lo que respecta a los Recursos Humanos”.

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Salud para Todos, en la cual se proclamó la salud como “derecho humanofundamental” reconociendo la grave desigualdad en el estado de salud de lapoblación y la brecha existente entre la salud de las poblaciones de los paísesdesarrollados y aquellos que se encuentran en vía de desarrollo, originada enel modelo económico y social en el nuevo orden mundial.

A partir de esta Declaración se establece el derecho y deber del pueblo aparticipar individual y colectivamente en los procesos de prestación deservicios de salud, además de proclamar la necesidad impostergable dealcanzar la salud para todos los pueblos hacia el año 2000, definiendo laestrategia de la atención primaria como el mecanismo para llegar a las

comunidades con servicios de salud.

Han transcurrido un poco más de diez años desde la entrada en vigencia de laLey 100 de 1993, tiempo suficiente para madurar el Sistema y evidenciar quealgunas de sus instituciones requieren ser ajustadas, pues aún muchos de losproblemas de salud que deben afrontar los colombianos, encuentran suorigen en la base estructural que da sustento a esta norma.

36 Después de este período algunos se preguntan en donde ha quedado elparadigma de Salud para Todos en el año 2000. Ideal que se convirtió

lentamente en una propuesta de salud para “unos” que pueden mantener yrecuperar su salud accediendo al mercado libre de la oferta y la demanda. Lasalud para el “resto” mayoritario se basa en los sistemas solidarios, lafocalización, la subsidiaridad, y la carnetización que estigmatiza y losidentifica como pobres. Se reduce la estrategia de atención primaria a planesde atención básica con el subsidio del Estado y de responsabilidad limitadaque se centra en los alcaldes y con territorialidad definida

37 administrativamente en los municipios .

Son muchos los argumentos que se esgrimen a favor y en contra de estalegislación. Visiones optimistas en extremo, críticas radicales, análisis porobjetivos, análisis por indicadores sociales y críticas a la evolución normativa,constituyen algunas de las intervenciones académicas de los actores del

38sector .

36TAFUR, Luis Alberto. Controversia a la reforma de la Ley 100 de 1993, Ley 1122 de enero de 2007. Colombia médica ISSN 1657-9534. Corporacióneditora médica del Valle. Universidad del Valle. Cali, Colombia. 200737Ídem

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Quienes ostentan una posición positiva sobre el avance que se ha logradocon la Ley sostienen que el aseguramiento, como instrumento fundamentaldel Sistema, se ha incrementado significativamente, pasando del 13,4% en1993 al 58% en el año 2000. También destacan la disminución de mortalidadinfantil y prenatal la cual califican como un triunfo inalcanzable sin laexpansión en la atención anterior, concomitante y posterior al parto.

Por su parte, las apreciaciones críticas radicales al modelo rechazancualquier tipo de concepción de la seguridad social distinta a un modeloestatal de gestión del Sistema, propendiendo por una universalidad plena acargo del Estado.

Es claro que aún persisten problemas de inequidad, accesibilidad, calidad yoportunidad en la prestación del servicio; estancamiento, disminución y enocasiones retroceso en las metas propuestas; una crisis económica y social anivel nacional, inestabilidad financiera, recortes al presupuesto para laatención en salud, flexibilización laboral progresiva, concentración de laatención en grupos privilegiados, profundas debilidades en los programas desalud pública, falencias en los estadios de promoción de la salud y prevenciónde la enfermedad y la ausencia de una coherencia normativa en el tema.Todas estas dificultades ponen en riesgo la salud de los colombianos,

viéndose especialmente afectadas poblaciones vulnerables como adultosmayores, personas en situación de discapacidad, mujeres, niños y niñas, jóvenes entre 18 y 25 años sin capacidad de pago, y comunidades alejadas oconfinadas.

Más allá de visiones extremas y reproches sin trasfondo propositivo, unexamen objetivo del sistema permite concluir que a pesar de las evidentesfalencias que permanecen en la estructura del modelo, existen objetivos, queaunque inacabados, deben representar un proyecto en ejecución y no unameta alcanzada. Lo que es claro es que en ningún momento estas

afirmaciones deben reflejar una reducción del compromiso estatal y menosaún una carta abierta que justifique retrocesos en el proceso defortalecimiento de la garantía del derecho a la salud.

En tal sentido, debe entenderse la naturaleza, fundamento y finalidad de lareforma a la Ley 100 llevada a cabo a través de la Ley 1122 de 2007, que seconfigura como una oportunidad de mejoramiento y avance en el logro de losobjetivos del Sistema. La trascendencia normativa de estas regulacionesestá indiscutiblemente sujeta a escenarios políticos que requieren esferasreales de compromiso para garantizar su efectividad.

27




Los instrumentos contenidos en esta ley, sin ser perfectos, pueden traducirseen cambios significativos de la realidad que en materia de salud vive el país.

39Entre ellos resaltan :

(1) El fortalecimiento de la financiación del régimen subsidiado, tomandomedidas para la protección de los recursos con el fin de fomentar launiversalización de la cobertura del aseguramiento; (2) El mejoramiento delos servicios de promoción de la salud y prevención de la enfermedad; (3) Elfortalecimiento de la red pública en la prestación de servicios de salud; (4) Laredefinición del concepto de Salud Pública; (5) El fortalecimiento del sistemade inspección, vigilancia y control; y (6) La creación de la figura del defensor

del usuario.En todo caso la efectividad de Sistema está ligada a la voluntad política y a lacontinuidad de la planeación en el desarrollo del mismo. Indudablemente, hayavances significativos, pero es igualmente cierto que queda mucho por

40hacer .

39RESTREPO TRUJILLO, Mauricio. Una nueva reforma al sistema de servicios para la salud. Biomédica (Bogotá), dic. 2004, vol.24, no.4, p.341-344. ISSN 0120-4157.40ARENAS M., Gerardo. El derecho colombiano de la Seguridad Social. Ed. Legis. Segunda edición. Bogotá, Colombia 2007

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41VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de laCruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca.”Laexpresión general Conflicto Armado se aplica a diferentes tipos de enfrentamiento, es decir, a los que pueden producirse: a) entre dos o másentidades estatales; b) entre una entidad estatal y una entidad no estatal; c) entre una entidad estatal y una facción disidente; d) entre dos etniasdiversas al interior de una entidad estatal (cf. G I-IV, art. 2 común).42VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de laCruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca. LaPoblación Civil comprende a todas las personas civiles. En los conflictos armados internacionales, la presencia entre la población civil de personascuya condición no responda a la definición de persona civil no priva a esa población de su calidad de civil. Existen normas apropiadas que protegen alconjunto de la población de una parte en conflicto sin ninguna distinción desfavorable. En los conflictos armados internacionales y en los nointernacionales, la población civil y las personas civiles gozan de una protección general contra los peligros procedentes de operaciones militares (cf .G IV; GP I, art. 50; GP II, arts. 13-17).

2. CONFLICTO41 42

ARMADO Y POBLACIÓN CIVIL

29




2.1 CONSIDERACIONES GENERALES SOBRE EL CONFLICTOARMADO INTERNO COLOMBIANO

La existencia de los conflictos está tan ligada a la vida del hombre como a lanaturaleza misma que estructura las comunidades. Es un fenómeno naturalque responde a la coexistencia de intereses divergentes entre los elementosque la componen, y por tanto su presencia permanecerá incólume a pesar delpaso del tiempo. No obstante lo anterior, su desarrollo e impacto estándeterminados por la capacidad que tenga cada una de las sociedades paraafrontarlos y el perfeccionamiento de los mecanismos apropiados paraproveer soluciones no violentas a estas diferencias.

Generalmente, cuando un conflicto alcanza la envergadura y la magnitud quedelimitan las confrontaciones armadas colombianas, en las cuales lasviolaciones a los Derechos Humanos han sido masivas y sistematizadas,puede sostenerse que el contexto global de dicha crisis tiene un sinnúmeroconcurrente de etiologías que en conjunto favorecen la creación de unescenario en el que la exclusión es protagonista.

Factores de inequidad, discriminación y supresión social, aunados a lasdiversas dificultades para dar seguimiento y solución a las diferencias porvías institucionales, se encuentran estrechamente ligados a las condiciones

de proliferación y fortalecimiento del ambiente en que se favorece la aparicióny la continuidad del conflicto interno colombiano. Para afrontar las situacionesque se derivan de las confrontaciones armadas, se hace necesario adoptarmedidas no solo coyunturales sino, también y principalmente, estructuralespara encarar las causas que originan la inseguridad humana, la dominación yla discriminación. Es importante resaltar el compromiso adquirido por losEstados a través de la Declaración y el Programa de Acción de Viena de

431993 , fundamentado en un enfoque amplio y universal de los DerechosHumanos que exige que los Estados concedan igual importancia a todos los

44derechos, ya sean civiles, políticos, económicos, sociales o culturales .

A pesar de que han surgido iniciativas con el propósito de revertir los antiguosesquemas de exclusión directa e indirecta, y transformar las coyunturas

43ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Declaración y programa de Acción de Viena, aprobada en Viena, en la Conferencia Mundial deDerechos Humanos realizada en junio 14- 25 de 1993. Documento de distribución general A/CONF.157/23 de julio 12 de 1993.44ALTA COMISIONADA DE NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS. Los derechos humanos como marco de unión, Informe deseguimiento a la Conferencia mundial sobre derechos humanos, presentado a la Comisión de Derechos Humanos. Documento de Naciones UnidasE/CN.4/2002/18, 27 de febrero de 2002.

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negativas de la realidad social y económica del país, éstas no han logradoconsolidarse como soluciones eficaces y por el contrario han perpetuado lasconsecuencias desestabilizadoras que debe afrontar la población civil,especialmente en áreas rurales del territorio nacional. Contrario a loesperado, amplias capas de la población siguen siendo apartadas de losdiversos campos participativos y la brecha creada favorece el surgimiento deespacios en que se alimenta la rebelión. Se menoscaban así los ideales deigualdad y se fomenta la invisibilización de muchos sectores de la sociedad.Tantas y tan diferentes fuerzas en tensión agudizan la dinámica de losacontecimientos internos, y las actitudes que prevalecen entre los diferentesactores del conflicto, lejos de contribuir a una pronta pacificación y

mejoramiento de la realidad del país, han dificultado la construcción decualquier modelo de solución posible y cercana.

Históricamente los conflictos internos duran años, casi siempre décadas.Poco se conoce acerca de la forma en que evolucionan, las dinámicas de sudesarrollo, por qué duran tanto y por qué tardan tanto en terminar. El conflictocolombiano no es una excepción, más aún cuando en medio de mil o dos milatrocidades al año, se pierde fácilmente el sentido de las proporciones y lamagnitud de lo que sucede. En este marco es incuestionable que el conflictoque se desarrolla al interior de las fronteras colombianas tiene palpables

consecuencias negativas que afectan, mediata o inmediatamente, a lapoblación civil. A pesar de lo anterior, hasta la fecha no ha sido posibledeterminar la magnitud de dicho impacto, cómo evoluciona en el tiempo, lanaturaleza de las diversas formas de victimización, ni su relación con otras

45formas de violencia .

46Las consecuencias humanas del conflicto armado interno colombiano no seterminan con el exterminio físico de los combatientes, ni con las lesiones

45

RESTREPO, Jorge. Problemas en la medición del impacto humano del conflicto armado colombiano. Tomado de http://www.personal.rhul.ac.uk46VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de laCruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca. ElConflicto Armado Interno o No Internacional, se caracteriza por el enfrentamiento entre las fuerzas armadas de un Estado y fuerzas armadasdisidentes o rebeldes. El derecho aplicable durante tales conflictos ha sido considerado durante mucho tiempo como una cuestión de los Estadospuramente interna. En el Art. 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra se sientan, por primera vez, ciertos principios fundamentales que debenrespetarse durante tales conflictos. Sin embargo, en este artículo no se define la noción misma de conflicto armado no internacional. En el Art. 1 delProtocolo II de 1977 se subsana parcialmente este vacío. En los términos de dicho artículo, se considera conflicto armado no internacional todoconflicto que se desarrolle en el territorio de un Estado, entre sus fuerzas armadas y fuerzas armadas disidentes o grupos armados organizados que,bajo la dirección de un mando responsable, ejerzan sobre una parte de dicho territorio un control tal que les permita realizar operaciones militaressostenidas y concertadas y aplicar el derecho internacional establecido para ese tipo de conflicto. Las situaciones de tensiones internas y dedisturbios interiores, tales como los motines, los actos esporádicos y aislados de violencia y otros actos análogos no son considerados comoconflictos armados (cf. GP II 1977, art. 1). No obstante, un conflicto entre dos etnias distintas, que estalle en el territorio de un Estado -siempre quereúna las características necesarias de intensidad, duración y participación- puede calificarse de conflicto armado no internacional.

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físicas resultantes de las batallas. El desarraigo, las muertes, las heridas y lashuellas invisibles que causan las aterradoras acciones en contra de lapoblación, asociadas a otras maniobras directas en contra de los civiles,aumentan el impacto colateral que las hostilidades causan sobre la integridadfísica, psicológica, económica y social de las personas y de las comunidades,comprometiendo de esta forma su bienestar. En desarrollo de este conflicto,durante el año inmediatamente anterior se registraron múltiples infraccionesal Derecho Internacional Humanitario con una preocupante cantidad depersonas desaparecidas, ejecuciones sumarias y víctimas de minasantipersonal. Paralelamente, continuaron los ataques contra la misiónmédica, afectando así la atención a las poblaciones más necesitadas de las

47

zonas en conflicto .Durante décadas la opinión pública ha sido invitada preferente al escenariode discusión entre los defensores de Derechos Humanos y el GobiernoNacional. El centro de tales controversias se origina en la falta de claridad y elvelo de duda que se sobrepone a las cifras y criterios de medición utilizadospara conocer el desarrollo y evolución del conflicto. Las fuentes deinformación sobre las víctimas y victimarios de secuestros, masacres,muertes y desplazamientos, han creado durante años un debate necesariopero hasta ahora infructuoso, que no ha determinado con exactitud la

verdadera dimensión de la problemática que vive el país. En la actualidadpersisten más dudas, polémicas y cuestionamientos que verdaderosconsensos sobre el tema. En medio de estas disputas y suspicacias, lasverdaderamente afectadas son las víctimas que continúan desprotegidas

48frente a un sombrío contexto de vulneración y violación a sus derechos .

Más allá de estas incongruencias en las formas y métodos de seguimiento alconflicto, la medición del impacto humano de las confrontaciones se hacenecesaria cuando se intenta comprobar, con un mínimo grado de certezaobjetiva, qué tanto se ha afectado la integridad de las personas y de lascomunidades. Lo verdaderamente trascendente no es establecer cuáles sonlos grupos armados que aportan el mayor número de víctimas o queactuaciones causan determinadas consecuencias. Lo realmente importantees conocer cuál es el costo humano del conflicto y en qué lugares se

47Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo2007.48Ídem

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concentra la mayor violación de derechos con las actuaciones de los actoresarmados. A partir de esta información se logra el adecuado diseño,formulación, análisis y evaluación de políticas públicas en materia deseguridad, acompañamiento y atención integral a la población afectada en elmarco del conflicto armado interno colombiano.

Miles de civiles que no participan directamente en las hostilidades debenafrontar diariamente las agudas consecuencias humanitarias que genera el

49conflicto armado y que ocasionan graves trasgresiones a su dignidadpersonal y restricciones a sus necesidades básicas. Muchos más, para no serseñalados como colaboradores de uno u otro de los bandos que intervienen

en estos hechos, deben sumirse en una ley impuesta en la que reina elsilencio, convirtiéndose así en testigos impotentes ante los resultadosdevastadores de estas actuaciones, situación que propicia el surgimiento desentimientos de temor y desprotección en comunidades enteras. En este escenario de desamparo y aislamiento, la oferta de serviciostendiente a la satisfacción de necesidades mínimas de la población se vealtamente afectada, profundizando así los márgenes de exclusión yabandono social. Nace de esta forma una inexorable responsabilidad para el

Estado y para la sociedad de brindar una protección especial mediante laejecución de programas que permitan la adecuada rehabilitación yreintegración a la comunidad de las personas afectadas.

2.2 ASISTENCIA MÉDICA Y CONFLICTO ARMADO

Es evidente la especial responsabilidad estatal y social de desplegar losesfuerzos necesarios para la adecuada prestación de servicios quegaranticen la satisfacción de las necesidades básicas de las comunidades

que se encuentran en zonas conflictivas del país. Sin embargo, este reto noes una tarea fácil de alcanzar. Cientos de infracciones al DerechoInternacional Humanitario y vulneraciones a las garantías constitucionales yfundamentales de la población civil, ponen en riesgo los mecanismos paraconcretar el goce efectivo de los derechos de libre circulación; vivienda ytrabajo en condiciones dignas; educación y libertad; igualdad, conformación e

49Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo2007.

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integración familiar; propiedad; y asistencia médica. Derechos que en50conjunto aseguran un nivel de vida adecuado para el individuo y su familia .

En el caso específico de la asistencia médica, los prestadores del servicio desalud han sido objeto de numerosos ataques por las partes en conflicto,afectando seriamente la oferta de estos servicios y la integridad de la misión

51médica en diferentes regiones del país. La constante agresión al personal52sanitario , a la infraestructura, a los insumos y equipos, al traslado y mercado

de medicamentos y al transporte médico; dificultan la disponibilidad y el53acceso a este derecho , a tal punto que la presunta facilidad con la que se

puede acceder al sistema de salud en las grandes ciudades, se difumina

cuando se habla de poblaciones alejadas y olvidadas. En estas últimas, lasbarreas económicas, el temor y el confinamiento resultado de lasconfrontaciones, imposibilitan la participación de los ciudadanos en el sectorsalud. Las familias, atemorizadas por los efectos del conflicto, no puedenllegar a los centros de asistencia en busca de atención médica; y el personalsanitario, por temor a ser atacado o judicializado, no presta servicios en las

54zonas rurales .

La dificultad de ofrecer servicios de salud en muchos zonas del país radica enla ausencia de personal disponible, ya que se hace muy difícil encontrar

profesionales sanitarios dispuestos a trabajar en condiciones de inseguridad,55presión y hostigamiento constante por parte de los grupos armados . Estas

50OFICINA EN COLOMBIA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, HCHR. DeclaraciónUniversal de los Derechos Humanos. Bogotá D.C., Colombia. Diciembre de 2004.51Conjunto conformado por el personal sanitario, bienes, instalaciones, instituciones, vehículos, equipos, materiales necesarios, personasparticipantes y acciones propias de la prestación de servicios de salud en situaciones o zonas de conflictos armados, desastres naturales y otrascalamidades. Ministerio de Salud, Resolución 1020 de 2002.52VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de laCruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca. Laexpresión Personal Sanitario designa a las personas que, de manera permanente o temporal, están asignadas a tareas sanitarias: búsqueda,recogida, transporte, diagnóstico o asistencia a los heridos, enfermos y náufragos, prevención de las enfermedades, administración yfuncionamiento de las unidades sanitarias o de los medios de transporte sanitario. El personal sanitario abarca al personal sanitario militar y civil,incluido el de la Cruz Roja o de la Media Luna Roja, y el personal asignado a organismos de protección civil. Este personal tiene derecho a laprotección y al trato previstos por el derecho internacional: no puede ser objeto de violencia y, si cae en poder del adversario, no será consideradocomo prisionero de guerra y deberá ser liberado. No obstante, podrá ser retenido para garantizar cuidados médicos en beneficio de los prisionerosde guerra pertenecientes, de preferencia, a las fuerzas armadas de las que depende. Su calidad está indicada por el signo distintivo de la Cruz Roja ode la Media Luna Roja que lleva sobre el uniforme o sobre la ropa (en el caso de personal sanitario civil debidamente autorizado). Se compone demédicos y de personal paramédico. Por otra parte, los militares especialmente instruidos para que, llegado el caso, sean empleados comoenfermeros o camilleros auxiliares y encargados de la búsqueda, recogida, transporte o tratamiento de los heridos y los enfermos, serán igualmenterespetados y protegidos si cumplen estas funciones en el momento en que entran en contacto con el enemigo o caen en su poder. En este últimocaso, serán considerados como prisioneros de guerra, pero serán destinados a tareas sanitarias siempre y cuando se haga sentir la necesidad deello. (cf. G I-IV; GP I arts. 8, 15, 16, 18).53Ver “Obligaciones estatales frente al derecho a la salud ” en capítulo 1 “La Salud como derecho” del presente documento.54Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo2007.55MÉDICOS SIN FRONTERAS, MSF. Las víctimas del vacío, Atrapados en el círculo de la violencia en Colombia. Bogotá, Colombia. 2007

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condiciones afectan no solo a los servicios médico-sanitarios estatales, sinotambién a los servicios prestados por las diferentes organizacioneshumanitarias.

A pesar de que las normas del DIH, vigentes en Colombia, estipulan el56respeto de la misión médica , en muchas ocasiones el trabajo del personal

sanitario es realizado bajo la presión de saber que los actores armados lesacusan y señalan como asistentes de otros combatientes que sirven al

57enemigo y actúan como informantes . La vida e integridad de la misión se veinmersa en una constante amenaza de constituirse en blanco de losdiferentes grupos armados.

Esta realidad ha sido objeto de estudio en importantes investigaciones deorden nacional que en su momento lograron establecer una marcadapreocupación por las intimidaciones que se presentaban en contra elpersonal sanitario (33,43%) y su estrecha relación con posterioresdesplazamientos forzados (el 16,72%), pues la gran mayoría de estoseventos estuvieron precedidos de una amenaza directa. El homicidio deprofesionales del sector de la salud eran alarmante por su número absoluto(76 casos) y por su promedio (un muerto cada 15 días en los dos últimosaños), así como por sus repercusiones: el desplazamiento de otros

trabajadores de la salud (efecto de onda o propagación) y dificultades paracubrir las vacantes. Las profesiones sanitarias más atacadas eran las ligadasa la prestación de servicios externos o a domicilio como los promotores desalud (29% del total de muertes) o los auxiliares de enfermería (25% del total

58de muertes) .

El 92% de los estudiantes próximos a graduarse de las disciplinas ligadas alsector salud reconocen el conflicto interno que vive Colombia así: el 50%

56

El Protocolo Adicional II se ocupa de la misión médica cuando habla de la protección del personal sanitario (artículo 9), de las unidades y los mediosde transporte (Artículo 11), de las actividades médicas (Artículo 10) y del secreto profesional (Artículo 10).57ASAMBLEA MÉDICA MUNDIAL. Regulaciones éticas en tiempo de Conflicto. Adoptadas por la 10ª Asamblea Médica Mundial La Habana, Cuba,octubre 1956; Editadas por la 11ª Asamblea Médica Mundial Estambul, Turquía, octubre 1957; y Enmendadas por la 35ª Asamblea Médica MundialVenecia, Italia, octubre 1983. “Es de aclarar que tal y como está formulado en el Código de Ética Médica de la Asociación Médica Mundial, la ética delmédico en tiempo de conflicto armado es idéntica a la que debe practicarse en tiempo de paz, por ello la primera obligación del médico es elcumplimiento de su deber profesional. Aún en tiempo de conflicto armado, el médico está obligado a guardar el secreto que le ha sido encomendadoen ejercicio de su profesión; lo que significa que bajo ninguna circunstancia éste deberá ser procesado por mantenerlo. Sin embargo, el resguardo deeste derecho no puede constituir nunca la generación de un ambiente hostil que ponga, o mantenga el peligro creado, para la comunidad, un sector de la sociedad o un individuo particularmente considerado. En todo momento deberá primar el contenido y las orientaciones del Artículo 95 Num. 2 dela C.N., en el que se consagra el deber de obrarconforme al principio de solidaridad social, respondiendo con acciones humanitarias ante situacionesque pongan en peligro la vida o la salud de las personas”.58DE CURREA LUGO, Víctor. Protección del sector salud en Colombia: Un paso para la humanización del conflicto armado. International Review of the Red Cross Nº 844 pp. 1111- 1126. 2001.

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tienen información sobre la protección contemplada por las normas del DIH;el 98% ha recibido información del conflicto a través de la televisión; el 36% lohan analizado como tema dentro de un curso académico; el 98% de ellosreconocen las amenazas contra la vida como el principal efecto del conflictoen el sector salud; el 75% siente temor o miedo a desplazarse; el 89% no harecibido preparación en la universidad sobre el ejercicio profesional en zonasde conflicto, y solo el 9% sabe cómo reaccionar ante las situaciones de peligro

59que genera el conflicto en el ejercicio de su respectivas profesiones . Cifrasque marcan una tendencia a la continuidad y expansión de l a problemática.

En cuanto a la vulnerabilidad de las instalaciones físicas, es claro que60

diversos tratados internacionales consagran la imposibilidad de que bienessanitarios como hospitales, centros, puestos de salud y ambulancias, se61conviertan en objetivos militares o sean utilizados en las hostilidades, pues

ponen en peligro inmediato tanto a la sociedad civil usuaria de estos servicios,como a la red del servicio de urgencias de la zona, impidiendo la atención y eltransporte ágil y oportuno de los heridos y enfermos. Este perjuicio no sólopone en peligro a las víctimas directas del conflicto interno, sino también atodos los actores no armados que requieran la prestación de servicios desalud o el traslado asistido a otro centro de atención en un momentodeterminado.

59LÓPEZ JARAMILLO, Jorge Iván y otros. Sector Salud, conflicto armado colombiano y Derecho Internacional Humanitario. Revista de Investigacióny educación en enfermería. Universidad de Antioquia. Medellín, Colombia. 2006.60Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario Aplicable en los Conflictos Armados.Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armadosinternacionales (Protocolo I). Aprobado el 8 de junio de 1977 y entrado en vigor: 7 de diciembre de 1978, de acuerdo con el Artículo 95. Artículo 12:Protección de las unidades sanitarias 1. Las unidades sanitarias serán respetadas y protegidas en todo momento y no serán objeto de ataque. 2. Elpárrafo 1 se aplica a las unidades sanitarias civiles siempre que cumplan una de las condiciones siguientes: a) pertenecer a una de las partes enconflicto; b) estar reconocidas y autorizadas por la autoridad competente de una de las partes en conflicto; c) estar autorizadas de conformidad con elpárrafo 2 del Artículo 9 del presente Protocolo o el Artículo 27 del I Convenio 3. Las partes en conflicto pueden notificarse el emplazamiento de susunidades sanitarias fijas. La ausencia de tal notificación no eximirá a ninguna de las partes de observar lo dispuesto en el párrafo 1. 4. Las unidadessanitarias no serán utilizadas en ninguna circunstancia para tratar de poner objetivos militares a cubierto de los ataques. Siempre que sea posible, las

partes en conflicto se asegurarán de que las unidades sanitarias no estén situadas de manera que los ataques contra objetivos militares las ponga enpeligro. Artículo 21: Vehículos sanitarios Los vehículos sanitarios serán respetados y protegidos del modo previsto en los Convenios y el presenteProtocolo para las unidades sanitarias móviles.Conferencia Diplomática sobre la Reafirmación y el Desarrollo del Derecho Internacional Humanitario Aplicable en los Conflictos Armados. ProtocoloAdicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados sin carácter internacional (Protocolo II). Aprobado el 8 de junio de 1977 y entrado en vigor 7 de diciembre de 1978, de acuerdo con el Artículo 95. Artículo 11:Protección de unidades y medios de transporte sanitarios 1. Las unidades sanitarias y los medios de transporte sanitarios serán respetados yprotegidos en todo momento y no serán objeto de ataques. 2. La protección debida a las unidades y a los medios de transporte sanitarios solamentepodrá cesar cuando se haga uso de ellos con objeto de realizar actos hostiles al margen de sus tareas humanitarias. Sin embargo, la proteccióncesará únicamente después de una intimación que, habiendo fijado cuando proceda un plazo razonable, no surta efectos.61VERRI, Pietro. Diccionario de Derecho Internacional de los Conflictos Armados. versión castellana ISBN 958-601-770-2. Comité Internacional de laCruz Roja (Colombia) en coedición con Tercer Mundo Editores 1998. Traducido del francés al español por Mauricio Duque Ortiz y Renée Ca.SonconsideradosObjetivos Militares todos aquellosbienes que, por su naturaleza, ubicación, finalidad o utilización, contribuyan eficazmente a la acciónmilitar y cuya destrucción total o parcial, captura o neutralización ofrezcan una ventaja militar definida (cf . GP I, art. 52).

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En estas situaciones, cuando las restricciones a la movilidad impiden a lapoblación civil el acceso a los servicios de salud prestados por el Estado,equipos sanitarios como Médicos Sin Fronteras y las Unidades Móviles deSalud del CICR, prestan servicios de atención médica a través de larealización de actividades sanitarias en estas zonas del país. Durante 2006 el

62CICR llevó acabo siete Unidades Móviles de Salud Mixtas a diversas zonas,y Médicos sin Fronteras brindó durante el último año alrededor de 60.000

63consultas en áreas rurales, con brigadas móviles y estructuras de salud fijas .Estas cifras aparentemente aisladas, sirven para dar una idea del enormevacío en el que miles de personas quedan al no poder recibir ningún tipo deatención médica en los lugares donde los actores del conflicto no permiten el

acceso de los equipos sanitarios a la población, ni de la población a laatención sanitaria. Adicional a la falta de recurso humano para el ejercicio de la actividad médicaen estas zonas del país, las estructuras de salud se ven ampliamenteafectadas por el conflicto. Muchas de ellas se encuentran abandonadas porlas autoridades o están controladas parcial o totalmente por los gruposarmados. Con los hechos violentos muchas escuelas y centros de salud sehan visto obligados a cerrar porque los docentes y el personal médico sonpresionados a abandonar las zonas tras recibir amenazas directas de los

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actores armados o porque buscan lugares más seguros para vivir .

Es de anotar que en repetidas ocasiones los centros de salud no envíanequipos móviles de salud no sólo por temor a las condiciones de seguridad,sino también por las limitaciones del sistema de contrataciones y financiacióncon que funcionan las unidades de salud en Colombia. Por esta razón, una delas labores integradas en los proyectos de Médicos Sin Fronteras, es el apoyoa las poblaciones para la rehabilitación de las estructuras de salud con el finde reactivar los servicios sanitarios en los lugares que han sufrido fuertes

65enfrentamientos .

El acceso restringido a la prestación de servicios de salud no se agota en lasconsideraciones que se hacen sobre el personal o las estructurasinsuficientes. La población que habita en zonas rurales y conflictivas, tieneserias dificultades para acceder a los servicios estatales aún cuando estos

62Ídem63MÉDICOS SIN FRONTERAS, MSF. Las víctimas del vacío, Atrapados en el círculo de la violencia en Colombia. Bogotá, Colombia. 200764Ídem65Ídem

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están activos en el sector. La restricción de movimientos nocturnos impuestapor actores armados hace que gran parte de la población no acuda a loscentros médicos en caso de emergencia en horas de la noche por temor arepresalias violentas. En los llamados “paros armados ”, la restricción de losmovimientos sobre la población por parte de los grupos enfrentados es total eincluye los movimientos por motivos de salud. Todas estas circunstancias son

66 sufrimientos añadidos a estas poblaciones confinadas total o parcialmente .

Las modalidades de confinamiento de comunidades enteras, son comunesen medio del conflicto armado interno colombiano, por ello es frecuenteencontrar una de las dos modalidades hasta ahora definidas en estas zonas:

el confinamiento indiscriminado y el selectivo. En su forma más extrema, losactores armados restringen completamente el movimiento en una o variascomunidades rurales, aislando de manera indiscriminada a poblados oaldeas enteras, incluso a las mujeres, los niños o a las personas que

67necesitan atención médica .

Estas prácticas de confinamiento tienen un impacto devastador. En aquellasáreas donde a los civiles no se les permite desplazarse con libertad, se afectasu capacidad de realizar actividades cotidianas como pescar, cazar y trabajarla tierra, vitales para su seguridad alimentaria; mientras que la restricción a

los viajes y el acceso a los mercados para la compra y venta de productos,provocan una reducción de recursos para la compra de alimentos,68perjudicando especialmente a las mujeres y a la población infantil .

Los pocos servicios de salud que se pueden llegar a ofertar en medio de estarealidad presentan marcadas falencias entre las que se destaca la totalausencia de atención en salud mental, olvidando que las condicionesplanteadas por el conflicto armado en zonas alejadas, marginadas yconfinadas tienen efectos adversos en las poblaciones que lo afrontan.

Con frecuencia, los actores armados además de prohibir el ingreso demedicamentos y de misiones médicas a las áreas rurales, crean un ambientede zozobra y temor que poco a poco llevan a la aparición de graves

66Ídem67CONSEJERÍA DE PROYECTOS. Basada en Investigación sobre Confinamiento elaborada por CODHES y Proyecto Pasos, Colombia,comunidades confinadas. Bogotá, Colombia. 2004 ISBN: 33-6947-068Ídem

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enfermedades psicológicas.Los trastornos identificados con mayor frecuenciaen las consultas a la población víctima del conflicto son de relación, trastornosdepresivos, duelo, y trastornos del comportamiento en la infancia. Niños ymujeres son los más vulnerables en este contexto de violencia, y es posibleencontrar que la misma persona ha sido víctima de diferentes tipos deviolencia: niña maltratada, mujer víctima de violación, pérdida de parejaasesinada o desaparecida, desplazada tras amenaza directa de un actorarmado. Esta persona tiene a su vez, ante las situaciones vividas, tendencia arepetir el ciclo de violencia con sus hijos, en forma de maltrato físico y/o

69negligencia, que perpetúa la ocurrencia de estos hechos .

El 10% de los trastornos más graves está vinculado a duelos no cerrados,violentos y de difícil superación. La población expuesta al conflicto acumulaansiedad y miedo. Amenazada antes, durante y después de las agresiones,además de los padecimientos que se presentan por la pérdida de familiares,la violencia de las masacres, los asesinatos y el recuerdo de losenfrentamientos, llevan a que un alto porcentaje de la población violentadapresente signos depresivos que paralizan y comprometen el avance de suproyecto de vida. La sensación de amenaza y el miedo de perder un familiarpersiste en el barrio de la gran ciudad adonde han sido desplazados, seenfrentan de nuevo al mismo conflicto en el sector urbano agravado por laviolencia social; o a la disgregación familiar luego de la ocurrencia de unaccidente con minas antipersonal.

Las mujeres, niños, niñas y jóvenes, se ven especialmente afectados eneste contexto. En el caso de las mujeres y las niñas, tras la prohibición delos actores armados del ingreso de preservativos a las zonas de sudominio, aumenta significativamente el número de embarazos nodeseados y las infecciones de transmisión sexual. La falta de personal desalud significa que los embarazos y partos de alto riesgo sonparticularmente peligrosos y en ocasiones fatales. El acoso sexual y las

violaciones son comunes, especialmente en los puntos de control, dondelas mujeres se ven obligadas a someterse a exhaustivas y humillantesrequisas. Son ellas quienes generalmente van a los centros urbanos acomprar los alimentos puesto que a los hombres se les considerasospechosos. Sin embargo, en ocasiones tienen miedo de viajar sin susmaridos o parientes masculinos, por temor a las violaciones y agresiones

70físicas .

69MÉDICOS SIN FRONTERAS, MSF. Las víctimas del vacío, Atrapados en el círculo de la violencia en Colombia. Bogotá, Colombia. 200770Ídem

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En ambos casos, las sobrevivientes son aisladas de la vida social,estigmatizadas por sus propias comunidades, y olvidadas por el Estado queno cuenta con mecanismo apropiados para investigar y castigar a losresponsables. A pesar de la existencia de directrices normativas que instan

71por la atención integral y tratamiento de la mujer maltratada , la asistenciamédica, psicológica y humanitaria a estas mujeres es prácticamenteinexistente para quienes no cuentan con recursos económicos que lespermitan asumir costos adicionales como transporte y el cobro ilegal de losservicios prestados por algunas instituciones.

La situación de los niños, las niñas y los jóvenes no es mucho mejor que la

que deben afrontar las mujeres. Ellos son incluidos en el conflicto armado pormiles de razones, y todas ellas responden a las ventajas estratégicas queotorgan a quien haga “uso” de ellos. Son un “arma ” fácil de entrenar, cuestanpoco, tienen capacidad de adaptación a la realidad que se les presente,aprenden rápido y no hacen preguntas. En combate son el contingente queverifica la seguridad de los campos, el “carrito ” que lleva y trae información, la“campanita ” que alerta sobre la llegada del enemigo, la “abejita ” que asesinarápidamente y el soldado leal que desmina el sendero para el paso de sutropa.

A pesar de que desde hace varios años la comunidad internacional y elEstado colombiano han incrementado acciones con respecto al papel de losniños en el marco del conflicto armado, su presencia en este fatídicoescenario no se agota con su participación en las confrontaciones armadas.Además de reclutarlos, los actores armados los utilizan como señuelos paraatraer y dañar al enemigo, las niñas son adoptadas como compañerassexuales y obligadas a prostituirse. Más de un millón de menores de 18 añosse encuentran en situación de desplazamiento forzado y miles han padecido,en carne propia o como espectadores directos, las torturas, el maltrato, eltrabajo forzado y experiencias atroces que truncaron un plan futuro y un

proyecto de vida estructurado; conduciéndolas a un nuevo ciclo demarginalidad y recrudeciendo su realidad. Los niños, las niñas y los jóvenesacuden silenciosa y constantemente a un escenario en el que la violación asus derechos constitucionales es permanente. Sus derechos a la salud y a unmedio ambiente sano son transgredidos reiterativamente.

71MINISTERIO DE SALUD, Resolución 412 de 2000. Por medio de la cual se establecen las actividades, procedimientos e intervenciones dedemanda inducida y obligatorio cumplimiento y se adoptan las normas técnicas y guías de atención para el desarrollo de las acciones de protecciónespecífica y detección temprana y la atención de enfermedades de interés en salud pública.

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Estos pequeños ciudadanos crecen sin la inmunidad que ofrecen lasvacunas, y hasta la menor dolencia, por falta de la atención adecuada o larestricción en el acceso a los medicamentos, se convierte en un grave

72problema que en ocasiones puede ser mortal . Sufren graves secuelaspsicológicas que los convierten en potenciales eslabones de la propagaciónde la cadena de violencia. Esto sin olvidar que el sistema no cuenta conprogramas ni protocolos de asistencia diferencial cuando se convierten envíctimas de los delitos que se presentan en desarrollo de las confrontacionesarmadas.

Ante esta realidad los integrantes del sector salud no pueden pretender

enfocarse en la simple resolución de las enfermedades y dolencias físicas.Los representantes de las diversas profesiones médico - sanitarias debenatender la función que como actores sociales están llamados a cumplir. Enejercicio de su quehacer, enmarcado en los lineamientos de la legislación

73nacional , la respuesta de los profesionales del sector salud en el escenariocasi habitual de la violencia, debe responder a la conceptualización y elentendimiento de una realidad compleja que va más de la asistencia altrauma, la herida o la muerte.

Adicionalmente, el personal que interactúa con la población y presta servicios

de salud bajo estas condiciones, debe ser capaz de responder a otrassituaciones inherentes a la violencia como el reataque a los heridos en los74centros de asistencia, el manejo de información a terceros , el

desplazamiento a zonas de riesgo, los trastornos en la salud mental, losatentados contra el personal y las instalaciones de salud.

En medio de este contexto es clara la necesidad de dar cumplimiento a lasdirectrices internacionales que enfatizan en la protección a la misión médica ya la población civil como muestras básicas de humanización de lasconfrontaciones, recordando que aún la guerra tiene límites.

72Comité Internacional de la Cruz Roja, CICR. Informe anual 2006. Producción del Departamento de comunicación CICR. Bogotá, Colombia. Marzo2007.73Ver leyes: 23 de 1981 y su Decreto Reglamentario 3380 del mismo año (Código de Ética Médica); 35 de 1989 (Código de ética del Odontólogo); 911de 2004 (Responsabilidad Deontológica del enfermero); 1090 de 2006 (Código Deontológico del Psicólogo).74Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C 264 de 1996. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.

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3. ANTECEDENTESDE LA LEY 418 DE 1997

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3.1 NOCIÓN DE VÍCTIMA EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA

La ola de violencia vivida en Colombia a finales de la década de los añosochenta, se agudizó paulatinamente con las constantes intervencionesarmadas por parte de la guerrilla y los grupos de delincuencia organizada. Eluso indiscriminado de bombas y artefactos explosivos en contra de lapoblación civil, incrementó el número de víctimas y consecuencias dañinasque hasta entonces se presentaban a lo largo y ancho del territorio nacional,especialmente en las principales capitales del país. Estos hechos impulsaronal presidente de aquel entonces, César Gaviria Trujillo, a la expedición delDecreto 1793 de 1992 con el cual se declaró el Estado de Conmoción Interior ,prorrogado, por noventa días más, a través del Decreto 261 de 1993.

La finalidad de dichas disposiciones era controlar la situación de ordenpúblico que, a pesar de encontrarse perturbada desde años atrás, se habíaagravado significativamente en razón de las acciones bélicas, tornándose enun escenario incontrolable sin las atribuciones derivadas de la declaración detal estado. Para este momento aquellas actuaciones se habían intensificado yfocalizado en contra de la fuerza pública y la población civil, a fin de socavar lasolidaridad ciudadana con las autoridades y unión entre los habitantes delpaís. En medio de esta situación la protección efectiva de las víctimas de laviolencia, la búsqueda de la estabilidad institucional y la paz ciudadana se

convirtieron en metas de obligatoria e inmediata consecución.

A fin de desarrollar los lineamientos y propósitos trazados en estas directrices75 presidenciales se expide el Decreto 444 de 1993 . Por medio de éste, bajo

una mirada reduccionista que respondía a las necesidades coyunturales deaquel momento, se consideraban víctimas de la violencia aquellas personas que sufrieran directamente “perjuicios por razón de los atentados terroristascometidos con bombas o artefactos explosivos y que afectaran en formaindiscriminada a la población” (Art. 1). Es de anotar que, el a rtículo 31 de estadisposición condicionaba su ámbito temporal de aplicación a la permanencia

del Estado de Conmoción Interior declarado el 8 de noviembre de 1992, sinperjuicio de que el Gobierno Nacional lo prorrogara en desarrollo de loprevisto en el a rtículo 213 de la Carta Magna.

75Expedido el 8 de marzo de 1993 por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de las facultades que le confiere el Artículo 213 de laConstitución Política, y en desarrollo de los Decretos 1793 de 1992 y 261 de 1993; por medio del cual se dictan medidas de apoyo a las víctimas deatentados terroristas. Publicado en el Diario Oficial No. 40.784, del 9 de marzo de 1993.

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Al finalizar la vigencia de estos decretos, especialmente el 444 que buscabadictar medidas de apoyo a las víctimas de los atentados terroristas, fuesancionada la Ley 104 de 1993 con una vigencia inicial de dos años, altérmino de los cuales fue prorrogada y modificada por la Ley 241 de 1995.Con ambos cuerpos normativos se extendió el campo de regulación y sepretendió consagrar unos instrumentos para la búsqueda de la convivencia,la eficacia de la justicia y dictar otras disposiciones.

A diferencia del Decreto 444 de 1993, estas últimas regulaciones secaracterizan por la diversidad temática, a pesar de lo cual susconsideraciones jurídicas y la ampliación que hacen sobre la concepción de

las víctimas de la violencia, comprenden un avance en la protección ygarantía de sus derechos. Tarea que se pretende realizar a través de unsistema estructurado y articulado en 30 disposiciones normativas (Artículos18-47), con las cuales se busca dar cubrimiento a las necesidades mínimasque se derivan de las acciones en contra de la población civil.

Según el a rtículo 18 de la Ley 104, “se entiende por víctimas aquellaspersonas que sufren directamente perjuicios por razón de los atentados terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos y las tomas guerrilleras que afecten en forma indiscriminada a la población ”. Definición

subrogada y ampliada posteriormente por el a rtículo 10 de la Ley 241, segúnel cual son víctimas “aquellas personas que sufren perjuicios por razón de losatentados terroristas cometidos con bombas o artefactos explosivos, ataques guerrilleros y combates que afecten en forma indiscriminada a la población ymasacres realizadas en forma discriminada por motivos ideológicos o políticos contra un grupo de población civil en el marco del conflicto armado interno ”.

Por medio del artículo 131 de la Ley 418, sancionada el 26 de diciembre de1997, fueron expresamente derogadas las disposiciones contenidas en las

Leyes 104 y 241, y con ellas el articulado que refería los derechos queasistían a las víctimas de la violencia; prerrogativas que serían retomadas,complementadas y reforzadas en el marco de la nueva ley.

En su a rtículo 15, la Ley 418 consideraba víctimas a aquellas “ personas de lapoblación civil que sufrieran perjuicios en su vida, grave deterioro de su integridad personal y/o bienes, por razón de los actos que se suscitaran en elmarco del conflicto armado, tales como atentados terroristas, combates,ataques y masacres entre otros”.

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Posteriormente, con la prórroga y modificación que se hace de estanormatividad a través de la Ley 782 de 2002, se consideran víctimas de laviolencia política “ aquellas personas de la población civil que sufren perjuiciosen su vida, o grave deterioro en su integridad personal o sus bienes, por razón de atentados terroristas, combates, secuestros, ataques y masacres en el marco del conflicto armado interno” .

Esta l ey incluye dos poblaciones no consideradas hasta entonces como76 víctimas: “(…) los desplazados en los términos del a rtículo 1 de la Ley 387 de

77 1997” ; y “(…) toda persona menor de edad que tome parte en lashostilidades”.

3.2 INTERVENCIÓN ESTATAL EN LA PROTECCIÓN INTEGRAL A LASVÍCTIMAS

El Gobierno Nacional, desde hace más de una década, ha mostrado interésen brindar atención integral a las víctimas de la violencia en cumplimiento delas obligaciones adquiridas a través de su participación en los diversostratados internacionales de relevancia para el Derecho Internacional

78Humanitario (DIH).

Desde una perspectiva humanista sería ideal que cesaran las violaciones alos derechos inherentes a la dignidad humana, pero la realidad es que estastransgresiones continúan siendo asumidas como un medio de debilitamientodel enemigo o como simples contingencias del normal desarrollo de unconflicto armado. Ante la actual imposibilidad de eliminar estas actuaciones,debe surgir la obligación de restitución o restablecimiento de los derechos delas víctimas, con la mínima pretensión de disminuir al máximo lasconsecuencias dañinas que los no combatientes deben asumir, quedando en

76LEY 387 DE 1997. ARTÍCULO 1o. DEL DESPLAZADO. Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacionalabandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertadpersonales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: conflictoarmado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al DerechoInternacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el ordenpúblico. PARÁGRAFO. El Gobierno Nacional reglamentará lo que se entiende por condición de desplazado.

77Expedida el 18 de julio de 1997 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se adoptan medidas para la prevención deldesplazamiento forzado; la atención, protección, consolidación y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia en laRepública de Colombia. Publicada en el Diario Oficial No. 43.091, de 24 de julio de 1997.

78COMITÉ INTERNACIONAL DE LA CRUZ ROJA, CICR. Informe sobre el estado de participación de los Estados de América en Tratados derelevancia para el DIH, abril 18 de 2007.

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cabeza del Gobierno la adopción de medidas apropiadas para la protección aposteriori de la población afectada.

Es de resaltar, tal como se consideró con la expedición del Decreto 444 de1993, que corresponde al Estado “dictar medidas tendientes a impedir laextensión de los efectos perturbadores causados por las acciones terroristas(…) así como brindar a las víctimas apoyo económico para la reparación delos daños causados por tales acciones”. Desde entonces y hasta la entrada

79 en vigencia de la Ley 1106 de 2006 (Art. 47), la intervención estatal en laasistencia y protección de las víctimas del conflicto, tendiente a evitar lasconsecuencias dañinas que se derivan de tales hechos, se entiendeefectuada en desarrollo y aplicación de los principios constitucionalescontemplados en la Carta Magna de 1991, sin que esto represente, en ningúnmomento ni bajo ninguna circunstancia, su responsabilidad por los dañossufridos por las víctimas.

Es estimable el interés y los esfuerzos desplegados por parte del GobiernoNacional, especialmente en materia jurídica, para garantizar la atención a lasvíctimas de la violencia en Colombia. Lo que anteriormente se trazaba comoideales o buenas intenciones políticas, en la actualidad se estructura como unsistema teóricamente coherente y proteccionista de los derechos civiles,

políticos, económicos, sociales, culturales, individuales y colectivos de losafectados con estas acciones. Contrario a lo que ocurre en otros países de80América Latina , en los que los procesos de formación legislativa para dar

aplicación a la Convención de Ottawa y protección a las víctimas deMAP/MUSE, no han sido iniciados o se encuentran aun inacabados;Colombia cuenta con la Ley 418 de 1997 que fundamenta el marco normativode atención a las víctimas.

79Expedida el 22 de diciembre de 2006 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de1997 prorrogada y modificada por las Leyes 548 de 1999 y 782 de 2002 y se modifican algunas de sus disposiciones. Publicada en el Diario OficialNo. 46.490 de 22 de diciembre de 2006.

80ICBL, LM Report 2006. Legislación interna de cumplimiento a la Convención de Ottawa, protección y atención a personas víctimas de MAP/MUSE yen situación de discapacidad en América Latina:

Bolivia: Bolivia reported that the process for enacting domestic implementation legislation was underway. On 7 April 2006, the President of Boliviapromulgated the National Plan for Equality and Equal Opportunities for Persons with Disabilities. The Republic of Bolivia signed the Mine Ban Treatyon 3 December 1997, ratified on 9 June 1998, and became a State Party on 1 March 1999. Bolivia has no national legislation in place to implement theMine Ban Treaty. However, in May 2006, Bolivia reported that domestic legislation related to arms, ammunition, and explosives including penalsanctions, was awaiting approval by the National Congress. Once this law is enacted, special regulations will be passed to prohibit the use,production, stockpiling and transfer of antipersonnel mines in accordance with the Mine Ban Treaty. Bolivia also reported that administrative stepshave been taken to optimize the performance of the office responsible for implementation of the treaty.Chile: Chile is still preparing legislation to more fully and specifically implement the Mine Ban Treaty. At the Sixth Meeting of States Parties, Chilereported that it would implement a program to assist mine/UXO survivors, regardless of their nationality. The program would include access to healthand rehabilitation services, as well as compensation. A first step would be to conduct a national survey of survivors.In March 2006, CNAD reported thata survey of survivors was expected to begin in 2006, using EC funds. CNAD would work together with NGOs accredited in Chile that applied. Chilean

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Es incuestionable que el marco jurídico que orienta el quehacer estatal einstitucional para la atención a víctimas del conflicto armado, ha avanzado atal punto que los derechos que idealmente deben ser garantizados a lasvíctimas en el contexto de un conflicto armado, son consagrados casi enforma plena en el tenor literal de este texto legal.

military personnel injured by mines and UXO receive care in military hospitals. There are no specific services available through the public healthsystem, private health institutions or NGOs for civilian landmine/UXO survivors. Chile has legislation protecting the rights of people with disabilities.The National Fund for the Disabled (Fondo Nacional de Discapacitados, FONADIS) provides social assistance for people with disabilities. Chilereported that it was working on the implementation of an agreement between CNAD and FONADIS, with the goal of providing rehabilitation supportand other benefits to mine survivors, according to Law 19.284 on Social Integration of Persons with Disabilities.Cuba: The Republic of Cuba has not acceded to the Mine Ban Treaty. Cuba and the United States are the only countries in the Americas that are notparty to the treaty. Cuba's policy has not evolved in recent years.It believes that the Mine Ban Treaty does not take into consideration its “legitimatenational security concerns,” such as the threat posed by the United States. In 2005 and the first half of 2006, there were no known landmine casualties

in Cuba. The last known mine casualties occurred in 2001; one person was killed and three injured in two mine incidents. Cuba has a free and universalhealthcare system. The Cuban Association of Physically Disabled Persons (Asociación Cubana de Limitados Físico-Motores) has provided a supportnetwork for people with physical disabilitiesEcuador: The Republic of Ecuador signed the Mine Ban Treaty on 4 December 1997, ratified on 29 April 1999, and became a State Party on 1 October 1999. Ecuador has not adopted legal measures to implement the treaty nationally, including penal sanctions, as required by Article 9, but thegovernment reports that a new National Commission for International Humanitarian Law will be in charge of incorporating international legalagreements signed by Ecuador domestically. The Ecuadorian military has a healthcare system that provides integrated care to military casualtiesthrough the Armed Forces Social Security Institute. Civilians injured by landmines do not receive the same level of attention; existing services remaininadequate. Ecuador included details of victim assistance activities with its Article 7 reports for 2004 and 2005. Since 2002, the OAS AICMA Ecuador program has provided medical care and rehabilitation to mine survivors. The program also refers survivors to the National Council of Disabilities(Consejo Nacional de Discapacidades, CONADIS) to obtain their disability documents. In 2005, seven mine survivors received medical assistance inLoja province, including post-surgery check-ups, psychotherapy sessions and provision of prosthetic services. A landmine survivor and former Ecuadorian soldier concluded a three-year prosthetic and orthotic training at Don Bosco University in El Salvador in 2005, and received hisqualification in early 2006.The training was partly sponsored under the OAS AICMA program. Ecuador has legislation to support survivors of theCenepa conflict. It also has legislation to protect the rights of people with disabilities to access healthcare and state services, education andemployment, which is generally implemented. The interagency National Council on Disabilities monitors government disability policies. In January2006, the Labor Code was reformed to guarantee four percent access of people with disabilities to public and private employment.El Salvador: El Salvador joined CCW Protocol V on Explosive Remnants of War on 23 March 2006. In March 2006, El Salvador reiterated that it doesnot have a mine problem. Nine mines and 370 items of unexploded ordnance and other explosive devices were discovered and destroyed by theNational Civilian Police in 2005. In El Salvador, mine survivors are treated within the regular healthcare system; however, there is a lack of infrastructure and resources to adequately address the needs of people with disabilities. In rural areas, difficult accessibility and lack of health carepersonnel and specialized services impede emergency assistance. Emergency transport is available and in remote areas, the Salvadoran Air Forcesometimes carries out emergency transport, but transfers to the nearest facility can take more than two hours. Rehabilitation programs arecoordinated by the Ministry of Health, the Fund for Protection of the Disabled and Wounded as a Result of the Armed Conflict, and the SalvadoranInstitute for the Rehabilitation of the Disabled (Instituto Salvadoreño de Rehabilitación de Inválidos, ISRI). However, in rural areas access torehabilitation services is almost non-existent and there is a lack of raw materials and components. Many landmine survivors from rural areas musttravel long distances to reach rehabilitation centers and some have reportedly been turned away when they arrive due to a lack of basic materialsneeded to repair prostheses.Guatemala: On 15 December 2005, Guatemala completed its National Demining Program and declared that it had fulfilled its obligations under Article5 of the Mine Ban Treaty. Few efforts have been made to comprehensively identify people with disabilities, including landmine survivors. Althoughthere are no formal registers of landmine survivors in Guatemala, officials have indicated that Guatemala is taking steps to identify both the number of

survivors and their rehabilitation and reintegration needs. At the Sixth Meeting of States Parties, the Guatemalan delegation reiterated the country'scommitment to develop physical rehabilitation and psychosocial reintegration programs for survivors and their families, in cooperation with theNational Demining Program. This commitment would only be possible with the technical and financial support of the international community. Despitethe existence of 23 disability organizations, disability legislation and programs for disabled people, very few of them have comprehensive access torehabilitation services and employment opportunities. Most healthcare centers assisting the disabled are in the capital and disabled people from ruralareas are required to travel long distances, often at their own expense, to receive assistance. The Ministry of Health operates the Programa Nacionalde Atención a Personas con Discapacidad, which has healthcare, rehabilitation and micro-enterprise support programs designed specifically for people with disabilities caused by the armed conflict. In 2005, 72 workshops were provided for 410 peoplePerú: The Republic of Peru signed the Mine Ban Treaty on 3 December 1997, ratified on 17 June 1998 and became a State Party on 1 March 1999.Peru prepared its 2005-2009 objectives for the Sixth Meeting of States Parties in November-December 2005. The objectives include: develop astrategy for direct assistance to all registered survivors by 2009; verify casualty data (2006) and integrate it into a nationwide injury surveillance systemby 2009; facilitate access to medical care and rehabilitation by elaborating a database of facilities and specialized staff working near mine-affectedareas by 2006; facilitate access to psychological support in cooperation with AVISCAM by 2006; develop a strategy to link all registered landminesurvivors to existing economic reintegration programs, including training, employment and small businesses; and facilitate cooperation between allactors implementing activities in favor of landmine survivors.

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Infortunadamente, muchas de estas declaraciones no gozan aún de laoperatividad que caracteriza disposiciones más desarrolladas en nuestroámbito jurídico, como lo son las regulaciones para la atención a población ensituación de desplazamiento forzado, víctimas de la violencia políticaprotegidas a través de una normatividad adaptada a sus necesidadesespecíficas, Ley 387 de 1997, que encontró su máximo punto de eficacia a

81través de la Sentencia T 025 de 2004 y sus respectivos Autos de82Cumplimiento .

La ciencia del Derecho, al igual que las regulaciones normativas que83componen el ordenamiento jurídico , se caracterizan por responder a una

naturaleza dinámica en la que la adecuación a las realidades cambiantes,necesidades y evoluciones sociales, constituye el centro de preocupaciónacadémica, legislativa y gubernamental, a fin de lograr una verdaderaeficacia instrumental y sociológica de las normas que regulan la conductahumana en sociedad. En tal sentido, es posible sostener que no basta laconsagración de normas en favor de las personas afectadas en su vida, suintegridad personal o en sus bienes por razón de los actos que se suscitan enel marco del conflicto armado interno colombiano.

Se hace necesario que la legislación y la ruta de atención a esta población

presente un adecuado grado de flexibilidad, que sin poner en riesgo laseguridad jurídica, permita su constante revisión a fin de verificar elcumplimiento y efectividad de sus contenidos, y la garantía de los derechosen ellas consagrados.

Es de reconocer la avanzada concepción teórica de las herramientas jurídicas vigentes para la atención de las víctimas del conflicto armadocolombiano, a pesar de lo cual es evidente que éstas se encuentran aún envía de perfeccionamiento. Los continuos procesos de mejoramiento quefavorezcan a las personas afectadas con estos hechos, constituye un reto y

un deber para el Estado.

81Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 025 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa82Corte Constitucional de Colombia, Autos de evaluación de Cumplimiento 176, 177 y 178 de 2005; 218, 266 y 336 de 2006.83Para la búsqueda de sus fines, el Derecho se presenta como un sistema jerarquizado de normas denominado Ordenamiento Jurídico. De estaforma puede sostenerse que dicho Ordenamiento es el conjunto de normas que rigen en una época y en un lugar determinado. En el caso de losEstados democráticos, el Ordenamiento Jurídico está formado por la Constitución del Estado, que se edifica como la norma suprema, por los códigosde derecho público y privado, las leyes en sus diversos tipos y clases, los reglamentos y otras regulaciones menores en cantidad más no enimportancia, tales como los Tratados, las Convenciones, las normas unilaterales, los contratos privados y las disposiciones de particulares. Según laSentencia C 296 de 1995 de la Corte Constitucional, las condiciones primordiales e indispensables para que un ordenamiento jurídico exista son, deun lado, la existencia de un poder estatal que imponga el cumplimiento de las normas frente a aquellas personas que no estarían dispuestas aobedecer de manera espontánea y, del otro, la existencia de una estructura estatal dispuesta a aplicar las normas jurídicas de manera voluntaria.

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Para dar cumplimiento a las obligaciones adquiridas en los diferenteslineamentos nacionales e internacionales que buscan salvaguardar losDerechos Humanos, el Estado se ve compelido a buscar los mediosadecuados que ayuden a la concreción de las directrices encaminadas a laprotección de la dignidad de todos y cada uno de los habitantes del territorionacional. Propósito que sólo puede lograrse con el estudio de estosinstrumentos y su contraste con la realidad, teniendo siempre presente que elDerecho debe responder y adecuarse a los hechos que se presentan en lasociedad, y que su estática representa un grave peligro, no solo para lasociedad, sino también para la estabilidad del Estado.

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4. ANÁLISISDE LOS INSTRUMENTOS APLICADOS

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4.1 RESUMEN

Son muchas las organizaciones, gubernamentales y no gubernamentales,que concentran sus esfuerzos en brindar una ayuda, asistencia y/oacompañamiento, temporal o permanente, a las víctimas del conflicto armadointerno colombiano. En este quehacer muchas de estas instituciones hanlogrado identificar dificultades, prácticas y normativas, que impiden el accesooportuno y efectivo a las garantías consagradas en su favor. Del mismomodo, puede sostenerse que igual o superior es el número de víctimas querequieren y hacen uso de esta ayuda, pues en el proceso de reclamación yconcreción de sus derechos, tropiezan con barreras que les impiden lograr lasatisfacción de sus necesidades básicas.

De esta forma, tanto víctimas como organizaciones de orientación y/o apoyo,han identificado lo que generalmente se denomina “cuellos de botella” en lasdirectrices de atención.

Para que la ruta de atención se torne en un elemento de apoyo efectivo yeficaz, es de vital importancia que exista una apropiada cohesión entre lamisión, las finalidades y los resultados que se buscan obtener con la puesta

en marcha y ejecución de la misma. De la misma manera, el modelo quedesde la legislación ha sido trazado para la atención de las personasafectadas debe estar siempre sujeto a verificaciones, reconsideraciones,actualizaciones y reestructuraciones, a fin de que responda a las situaciones,que en la práctica, deben afrontar las víctimas, teniendo siempre enconsideración la especial protección que la Carta Política les brinda porencontrarse en una situación de marcada vulnerabilidad.

Con base en tales consideraciones, HANDICAP INTERNATIONAL aplicó

una serie de encuestas y entrevistas a fin de recopilar las impresiones y84posiciones que los diversos actores asumen frente al proceso y ruta deatención de las víctimas del conflicto armado interno colombiano. Losinstrumentos (encuestas y entrevistas de profundidad) buscaron explorar larealidad de este proceso de goce efectivo de derechos, para establecer lascircunstancias de la presencia y ocurrencia de los obstáculos en la atención

84Ver Anexo A: Instituciones y víctimas que participaron como fuentes de información

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efectiva a las personas afectadas con los hechos que se suscitan en el marcodel conflicto.

85Los resultados de estas consultas , articulados con el contenido global delpresente estudio, pretenden constituirse como punto de partida para elmejoramiento cualitativo (calidad, oportunidad y derechos consagrados) ycuantitativo (número de personas que acceden efectivamente a susderechos) de esta ruta de atención. Por tal motivo, se hará especial énfasis yanálisis propositivo en la insatisfacción de necesidades, vacíos einaplicaciones normativas y la identificación de barreras fácticas quereprimen la eficacia de derechos.

4.2 PROPÓSITO Con la aplicación de estos instrumentos - encuestas y entrevistas deprofundidad - se adquirió información empírica básica que diera cuenta de larealidad que se presenta en la atención de las víctimas del conflicto armadointerno en Colombia, para identificar posibles hipótesis acerca del hechogenerador de las incoherencias, desarticulación y vacíos en la orientación yruta de atención a esta población.

4.3 CATEGORÍAS DE ANÁLISIS

La metodología utilizada para la determinación del contenido, examen einterpretación de los resultados obtenidos con la aplicación de estosinstrumentos, fue dividida en cuatro actividades básicas realizadas en formaprevia, concomitante o posterior según su naturaleza y relación con elobjetivo de las encuestas y consultas realizadas. Tales acciones fueron:

Evaluación del contexto normativo : en esta categoría se efectuó elanálisis del marco jurídico y políticas vigentes dirigidas a la atención avíctimas del conflicto armado interno colombiano, particularmente la rutade atención en salud y ayuda humanitaria que se presta a las víctimas deMAP/MUSE.

85Ver Anexo B: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a instituciones gubernamentales y no gubernamentales (nacionales einternacionales) que prestan servicios de atención y orientación a las víctimas del conflicto armado colombiano, o que dirigen sus acciones alestudio y análisis de la temática.Ver Anexo C: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.Ver Anexo D: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas víctimas del conflicto armado colombiano.


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Recolección de datos: el análisis de los estudios documentadosrealizados por diversas organizaciones sobre las experiencias ylecciones relevantes aprehendidas institucionalmente, constituyó unode los pasos previos a la ejecución de esta labor. Con esta actividad sepretendió dar continuidad al camino de reflexión ya iniciado por otrosactores, a fin de actualizar y complementar los resultados por ellos

86obtenidos en beneficio de las víctimas.

Evaluación de las experiencias institucionales: la relación existente entrela asistencia, vivencia y preocupación social y académica quecaracteriza al mayor número de organizaciones intervinientes en elproceso de atención a víctimas del conflicto, representa una fuente deinformación de primer y segundo nivel de necesaria consulta. A travésdel análisis de estas experiencias se logro una aproximación efectiva alas diversas situaciones que cada una de estas instituciones viven en sucotidiano quehacer en el apoyo y acompañamiento a esta población,siendo posible, desde esta perspectiva, establecer el origen de la lecturaque institucionalmente se efectúa de la realidad.

Evaluación de las vivencias de las víctimas: la consideración de estetópico representa una de las categorías de análisis de mayortrascendencia en este informe ya que permitió establecer lasconsideraciones individuales y el impacto generalizado que la ruta deatención a víctimas del conflicto armado interno tiene a los ojos de susbeneficiarios ideales, identificando una relación directa entre lo percibidopor ellos y las falencias en el modelo señalado para el acceso a derechosconsagrados en el cuerpo normativo nacional e internacional.

4.4 MATERIALES Y MÉTODOS

Los instrumentos utilizados para el levantamiento de datos empleados para laelaboración del proyecto Fortalecimiento institucional de las capacidades locales para la atención legal y la orientación de las víctimas civiles de Minas Antipersonal, hacia los servicios oportunos en Colombia, fueron elaboradoscon base en las necesidades - institucionales y poblacionales - identificadasdentro del proceso de atención a víctimas del conflicto armado interno. Dicha

86Ver Capítulo 10.1 Fuentes de consulta bibliográficas.

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selección fue abordada como resultado de la aplicación de las categorías deanálisis evaluación del contexto normativo y recolección de datos descritasen el numeral anterior.

Los instrumentos aplicados responden a naturalezas diversas, de un lado lasencuestas exploratorias y de otro las entrevistas de profundidad. El sesgo deselección para la aplicación de dichos instrumentos fue dado por el perfil quepresenta cada una de las instituciones y la población con la que se trabajó.Para la identificación de este perfil se tuvieron en cuenta aspectos comotiempo de funcionamiento de la institución en Colombia, tiempo de ejerciciode actividades en atención a víctimas del conflicto armado interno y el manejode un área específica dentro de la ruta de atención (ayuda humanitaria, saludy orientación legal entre otras).

Considerando tales diferencias en la oferta y prestación de servicios, apoyosy orientaciones, se elaboró un instrumento independiente para cada uno delos actores de acuerdo con la naturaleza, particularidades y especificidad desu conocimiento y actividades. Igual acción fue desplegada frente a lapoblación víctima del conflicto encuestada.

La encuesta exploratoria fue diseñada y aplicada de acuerdo con lascaracterísticas y perfil de los siguientes grupos:

Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, nacionales einternacionales, que prestan servicios de atención y orientación avíctimas del conflicto armado, o que dirigen sus acciones al estudio yanálisis de la temática.

Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.

Población víctima del conflicto armado interno.

Población en situación de desplazamiento forzado.

Población víctima de MAP/MUSE.

La encuesta dirigida a población víctima del conflicto armado fue aplicadatanto a población en situación de desplazamiento forzado como a lapoblación víctima MAP/MUSE, quienes adicionalmente respondieron demanera específica a un cuestionario diseñado acorde con el perfil de cadauno de los grupos.

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Por su parte, las entrevistas de profundidad contemplaron un cuestionariointegrado por un número variable de preguntas cuyo objetivo era obtenerinformación sobre aspectos puntuales del modelo de atención a víctimas delconflicto armado.

4.5 ELABORACIÓN DE INSTRUMENTOS

Estructura

Cada uno de los instrumentos consta de dos apartados diferentes. El primerode ellos contiene los datos de identificación de cada una de las personas einstituciones encuestadas. En el segundo bloque, compuesto por un númerovariable de preguntas según el instrumento, se consagran los datos deopinión recolectados acerca del tema específico que se aborda.

El planteamiento de las preguntas y la estructura de la encuesta han sidodiseñados para permitir un análisis mediante la combinación de respuestas, yel tipo de contestaciones utilizadas corresponde a uno de dos modelosposibles:

Modelo de valores lógicos que contiene las opciones Sí, No, NS/NR (NoSabe/No Responde), o NA (No Aplica), estos últimos para aquellos casosen los cuales la persona o institución no está en posibilidad de darrespuesta por no pertenecer a su rango de acción. En este modelo cadavalor resultante del ítem preguntado ha de ser único.

Modelo de selección con posible respuesta múltiple. El valor resultante decada uno de los ítems puede o no ser único. Por tanto, en la aplicación deeste modelo, la tabulación de la información se dará en promediostomados sobre el valor total de posibilidades (100%), por cada una de lasopciones planteadas y no por la totalidad de posibilidades dadas.

Cuestionario

Tipología de los encuestados (aplicable a todos los instrumentos): lasrespuestas de este apartado permiten estudiar el tipo de aporte alestudio en función del perfil del encuestado.

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Composición de las encuestas:

Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, nacionales einternacionales que prestan atención y orientación a víctimas del conflictoarmado, o que dirigen sus acciones al estudio y análisis de la temática:

Conocimiento del marco jurídico vigente para la atención a víctimas delconflicto.

Derechos consagrados en la ruta de atención a víctimas del conflicto.

Suficiencia de la ruta de atención a víctimas del conflicto armado.Mejoramiento de la ruta de atención a víctimas del conflicto armado.

Articulación institucional para la atención a víctimas del conflicto armado.

Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud

Entidades e instituciones de salud encargas de la atención a poblaciónvíctima del conflicto armado.

Documentación para la atención a víctimas del conflicto armado.

Obligaciones y procedimientos para la atención a víctimas del conflictoarmado.

Planes de beneficios para población víctima del conflicto armado.

Procesos de facturación para la reclamación de servicios prestados avíctimas del conflicto armado.

Población víctima del conflicto armado

Consagración, garantía y goce de derechos.

Protección especial originada en situación de vulnerabilidad.

Atención en salud y ayudas humanitarias.

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Procesos de cobro y trámites ante instituciones.

Procesos de verdad, justicia y reparación.

Población en situación de desplazamiento forzado

Causas y proceso de declaración del desplazamiento forzado.

Documentación.

Acceso y garantía de derechos.

Protección especial a menores, mujeres y adultos mayores.Acciones legales.

Proyecto de vida.

Población víctima de MAP/MUSE

Discapacidad.

Proceso de rehabilitación.

Acceso a derechos económicos, sociales y culturales.

Estabilización socioeconómica.

Proyecto de vida.

4.6 ÁREAS DE INTERÉS

Atención en salud.

Ayuda humanitaria.

Acceso de derechos económicos, sociales y culturales.

Estudio de la ruta de atención a población víctima del conflicto internoarmado.

Intervención de organizaciones gubernamentales y no gubernamentalesen el proceso de atención a población víctima del conflicto armado.

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4.7 PRESENTACIÓN DE RESULTADOS

Las respuestas obtenidas, además de encontrarse graficadas para unamayor comprensión, fueron analizadas en forma sistemática y coordinadacon el enfoque global y perspectivas sobre la situación que afrontanactualmente las víctimas de MAP/MUSE en Colombia.

4.8 ANÁLISIS DE LOS RESULTADOS OBTENIDOS

Inicialmente la mayoría de las instituciones manifiesta tener conocimiento delmarco jurídico vigente para la atención a víctimas del conflicto armadointerno. A pesar de esto es procedente observar como la normativa de origenno legislativo es ampliamente desconocida, y cómo la ausencia dearticulación entre los diversos recursos normativos llega a obviar posiblesrespuestas a problemáticas cotidianas que se presentan en este proceso deorientación.

Tal es el caso de la ACU 573 de 1999 para la población en situación de

desplazamiento forzado, o la Ley 361 de 1997 para las personas queadquieren discapacidad en razón del accidente con MAP/MUSE. El marco

jurídico para la atención de esta población contiene directrices a considerarque van más allá de las consagraciones que se hacen en la Ley 418 y Ley387, expedidas ambas en 1997.

De otro lado, es posible sostener que en el proceso de atención que se prestaen las diferentes organizaciones, persisten discordancias al momento de

definir qué se entiende y qué comprenden los procesos integrales deatención. Por tanto los beneficios que se incluyen son tan diversos como lasinstituciones que los prestan. Es posible que esta problemática derive de lamisma legislación en la que continuamente se hace referencia al concepto deintegralidad, pero del cual no es posible encontrar una concepción unificada(Artículo 30, Decreto 1283 de 1996). Esta diferencia representa una barreraen la atención a las víctimas pues la falta de claridad en el plan de beneficios

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que les asisten, termina por crear desánimo en muchas de las instituciones

que deben prestar servicios a la población.

Las instituciones, al desconocer si los servicios prestados serán o nocubiertos por el Estado, optan por prestar únicamente aquellos beneficiossobre los que existe una relativa claridad y unificación de cubrimiento. Tal esel caso de la atención médica de urgencia, hospitalización, serviciosquirúrgicos y honorarios profesionales; no ocurre lo mismo con la prestaciónde servicios psicológicos, medicamentos, de rehabilitación o atención anúcleos familiares, frente a los cuales se mantiene un velo de duda.

Los procesos de reclamación y cobro son percibidos como engorrosos y dedifícil trámite tanto por víctimas como por Instituciones Prestadoras deServicios de Salud. Las víctimas desconocen los beneficios a que tienenderecho y los procedimientos para hacerlos efectivos. Las entidades, venafectada su estabilidad financiera gracias a la aplicación de modelos con losque no se especifican las razones que generaron las glosas, o por el largoperíodo que transcurre entre el momento de reclamación y el pago efectivo

del servicio prestado. Finalmente, ambas consideran que el términoestablecido para la reclamación es completamente insuficiente.

A lo largo de estos 10 años desde la entrada en vigencia de la Ley 418, elproceso de difusión de derechos de las víctimas del conflicto armado internocolombiano ha ido avanzando y mejorando progresivamente. Esta labor,aunque en forma insuficiente, se ha visto ampliamente apoyada con la tareadesempeñada por algunas instituciones que se han comprometido con ladifusión de los derechos de estas personas, en tanto otras cuantasargumentan que tal actividad no está dentro de sus finalidades primordiales, yotras que no es posible garantizar que todas las víctimas tengan un plenoconocimiento de los derechos que se les deben garantizar, pues lasdificultades geográficas y el analfabetismo constituyen una barrerainfranqueable . A pesar de esto, muchas de ellas han logrado, con base envoluntad y compromiso social, la creación de una red virtual de cooperación yapoyo mutuo en la que prevalece la protección a las víctimas y sus derechos.

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Este proceso de ayuda entre las instituciones ha aumentado

vertiginosamente y consiste en brindar orientación y referir a las víctimas aotras entidades para que logren acceder a derechos no cubiertos por suoferta de servicios. No es posible sostener que de esta unión coyuntural sederive la articulación institucional que muchas de estas organizacionesdesean y que todas las víctimas requieren. Cabe en este tópico, reflexionarsobre el papel que han desempeñado y deben desempeñar los Comités deAtención a Población en Situación de Desplazamiento Forzado, de AcciónIntegral contra Minas, y que deberán desempeñar los Comités

Departamentales y Distritales de Discapacidad, CDD, como nivelesintermedios de concertación, asesoría, consolidación y seguimiento de laPolítica Pública en Discapacidad, y los Comités Municipales y Locales deDiscapacidad CMD o CLD como niveles de deliberación, construcción yseguimiento de la política pública de discapacidad.

A pesar de los esfuerzos conjuntos desplegados hasta ahora con el fin derealizar una adecuada difusión de los derechos que asisten a las víctimas delconflicto armado interno colombiano, aún existen profundos vacíos en estamateria. Al analizar las encuestas aplicadas a las víctimas, estas piensan que

deberían tener derecho a beneficios que efectivamente se encuentranconsagrados en diversos instrumentos normativos, hecho que refleja el altogrado de desconocimiento de las prerrogativas que la legislación consagra asu favor, y en consecuencia del procedimiento para acceder a ellos;realidades que en conjunto imposibilitan la garantía y goce efectivo de estosderechos.

Esta falta de conocimiento de los beneficios por parte de las personasafectadas, aunado a una marcada y ausente operatividad en muchos de lospuntos de intervención de la ruta de atención a esta población, evidencian lainexistencia de un proceso continuo y coordinado para el acompañamiento aestas personas.

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Hasta este momento, tanto población en situación de desplazamientoforzado como víctimas afectadas con ocurrencia de accidentes conMAP/MUSE, se encuentran inmersas en las mismas condiciones defragilidad. Pero al abordar el conocimiento generalizado por parte de lapoblación y las instituciones que prestan servicios de asistencia y orientacióna cualquiera de estos grupos, es posible argumentar que existe un falenciamucho más profunda y marcada al hablar del conocimiento del modelo deatención a las víctimas de MAP/MUSE. Una de las posibles causas queoriginan la presencia de esta diferencia, está dada por el ámbito de aplicacióny operatividad que ha logrado adquirir la Ley 387 de 1997, a través del

pronunciamiento de la Corte Constitucional recogido en la Sentencia T 025 de2004 y sus respectivos Autos de Cumplimiento.

A través de estas manifestaciones el Tribunal Constitucional imprimió unespecial carácter de obligatoriedad a las disposiciones contenidas en estaley, haciendo una lectura social y jurídica de la problemática que se tejealrededor del tema de desplazamiento forzado, enfatizando en lasobligaciones específicas de cada una de las entidades intervinientes en laprestación de los servicios incluidos en esta ruta de atención y exhortándolas

al cumplimiento efectivo de sus deberes. Situación que no se ha presentadofrente a las víctimas de MAP/MUSE.

Los representantes de las instituciones que aducen conocer la ruta deatención para protección de los derechos de la víctimas MAP/MUSE,manifiestan que ésta presenta debilidades palmarias en su propiedad,efectividad y suficiencia, argumentando que se hace necesariocomplementarla con servicios como la inclusión de beneficios pensionales,asesoría productiva, protocolos de atención, servicios de transporte,asesoría jurídica, mejoramiento de los sistemas de información, apoyo a lafamilia de las víctimas y la inclusión de la empresa privada en el proceso derehabilitación laboral.

Es procedente resaltar que los derechos que idealmente deben consagrarseen beneficio de las víctimas del conflicto armado se encuentrancontemplados en esta ruta de atención, siendo pocos pero de vitalimportancia, los vacíos normativos que deben ser cubiertos a futuro. Noobstante lo anterior, según las instituciones encuestadas, son escasos los

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derechos, que a pesar de encontrarse incorporados en la legislación, songarantizados efectivamente a las víctimas. Las prerrogativas a las que seaccede con mayor frecuencia son la atención inicial de urgencias, laprestación de servicios de salud, el acceso al sistema educativo y la ayudahumanitaria de emergencia para la población en situación de desplazamientoforzado.

A pesar de no constituir objeto de estudio en el presente análisis, cabeindagar si el acceso y la cobertura de estos derechos llevan implícita calidadde los servicios prestados y efectividad de las prerrogativas. En síntesis, elpunto real de verificación en esta materia debe dirigirse al análisis de laoperatividad, efectividad y real puesta en marcha de los derechos contenidosen la legislación. Las víctimas requieren garantías que vayan más allá deconsagraciones teóricas, pues en este campo sus necesidades noencuentran solución.

4.9 CONCLUSIONES

Los resultados obtenidos reflejan el incipiente estado en que se encuentranalgunos de los derechos que se deben garantizar a las víctimas del conflictoarmado interno, y la necesidad de cubrir los vacíos normativos identificadosen la ruta de atención que se debe desplegar para su atención integral, a finde convertirla en un modelo operativo y eficaz de protección a esta población.

Es claro que el conocimiento de las víctimas radica especialmente en losbeneficios de carácter humanitario y atención en salud que les asisten, pero eldesconocimiento de otros derechos como la ayuda humanitaria de

emergencia (especialmente en el caso de las víctimas de MAP/MUSE), elingreso al sistema educativo, rehabilitación laboral, y el acceso a vivienda ycrédito consagrados en la Ley 418 de 1997, persisten como una barrera parasu cabal cumplimiento.

A pesar de que se ha avanzado en el proceso de capacitación yfortalecimiento de los funcionarios que intervienen en el esquema de atenciónmuchos aún desconocen la importancia de su quehacer. Más allá de los

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procesos de formación académica, es necesario poner a disposición de losfuncionarios todos los recursos físicos, administrativos y humanos quefaciliten la realización de su labor. Se requiere el fortalecimiento deprogramas y procesos de sensibilización y concientización frente a lassituaciones que deben afrontar las víctimas, además de enfatizar en lasresponsabilidades éticas, sociales y jurídicas, en todas sus manifestaciones,que pueden derivarse del no cumplimiento oportuno, eficaz y apropiado desus funciones.

La falta de credibilidad en las instituciones por parte de algunas de las

víctimas, la estigmatización que se presenta aún en sectores específicos delpaís y las falencias en los diferentes niveles de atención en esta ruta deapoyo, crean una amenaza latente de invisibilización de la problemática quedeben afrontar las víctimas de MAP/MUSE.

Son meritorios los esfuerzos desplegados por el Gobierno Nacional para darcumplimiento a sus obligaciones de carácter nacional e internacional, frente ala protección y garantía de los derechos a las personas víctimas del conflicto

armado. Aún así, se requiere la intervención estatal que promueva laarticulación institucional de los diversos actores organizacionales para quesus esfuerzos se dirijan a la consecución de un fin común de acuerdo con lospropósitos y métodos que independientemente cada uno de ellos se hatrazado.

Es posible sostener que entre la mayoría de las instituciones locales se halogrado crear una red virtual de conocimiento de programas, medidasasistenciales y apoyo mutuo. Sin embargo, el propósito debe ser laformalización de esta red creando un tejido institucional de oferta, asistencia yapoyo institucional que beneficie a las víctimas y permita su seguimiento ymonitoreo.

La evaluación de este contexto debe ser entendida no sólo como una manerade conocer el hoy desde una referencia del pasado, sino más bien de poderestablecer la forma cómo el entorno de la víctima del conflicto armado interno

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colombiano puede verse afectado a futuro. Tanto las institucionesgubernamentales como no gubernamentales tienen planteado un reto: elfortalecimiento de las capacidades locales y la articulación institucional quelogre superar la red virtual de apoyo que hasta ahora viene funcionando.

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5. VISIÓNDEL DEBER SER

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5.1 CONSIDERACIONES PRELIMINARES

Es clara la existencia de un régimen, que aunque imperfecto, poco a poco halogrado constituirse como una mínima carta de navegación para el ejerciciode derechos de las víctimas civiles del conflicto armado colombiano, entreellas las personas afectadas con Minas Antipersonal y Municiones sinExplotar (MAP/MUSE). A pesar de esto muchas de las personas e

87instituciones consultadas por HANDICAP INTERNATIONAL, sostienen quela diversidad y dispersión de las normas existentes impiden su aplicacióneficaz; otros tantos que las disposiciones consagradas en la normatividadvigente resultan insuficientes para el cubrimiento de las necesidades básicasde esta población, siendo precisa la instauración y ampliación de nuevas

prerrogativas; y finalmente, un último grupo manifiesta que los actualesmecanismos de protección son apropiados y suficientes, bastando suaplicación efectiva para el logro y concreción real de los derechosconsagrados en favor de las personas afectadas con esta problemática.

Desde HANDICAP INTERNATIONAL consideramos que son pocos pero grandes los vacíos que se logran entrever en el tejido normativo que pretende cobijar las necesidades y derechos de la población víctima de la violencia .Requerimientos reales y esenciales que estas personas, especialmente lasvíctimas de accidentes de MAP/MUSE, deben cubrir para lograr su

rehabilitación laboral y completa reinserción social, no han sido consideradoscomo tales por el legislador y en consecuencia se ha obviado suconsagración explícita en la normativa nacional referente al tema.

Igualmente, son muchas las disposiciones contenidas en este cuerpo legal que carecen de dispositivos de aplicación y articulación que impiden su operativización real y eficiente , generando de esta forma una barrera para elacceso oportuno y el disfrute de los derechos contemplados en lanormatividad nacional e internacional para la protección de estas víctimas.

A estas dos situaciones, la ausencia de consagración normativa y la pocaoperatividad de algunas disposiciones, se suma la existencia de una serie de barreras fácticas que impiden la concreción y efectividad de los derechos contenidos en los principios generales y particularidades normativas, de los diferentes instrumentos nacionales y foráneos .

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87Ver Anexo A: Instituciones y víctimas que participaron como fuentes de información.




En el marco del presente documento, se considerará vacío normativo la faltade regulación jurídica frente a un caso específico con relevancia para elDerecho; como inaplicación normativa el análisis de disposiciones, queencontrándose consagradas en normas concretas y teniendo trazada unafinalidad dentro del ordenamiento jurídico, no son operativas o no logran losfines para los cuales fueron diseñadas; y como barrera fáctica el obstáculo dehecho que impide en el acceso real y oportuno a la red institucional, o el goceefectivo de derechos.

Las anteriores situaciones, vacíos e inaplicaciones normativas, y barreras defacto, serán analizadas en forma sistemática, pero tratadas en diferentes

apartes: de un lado un estudio de los principales vacíos normativos en la rutade atención a las víctimas del conflicto armado colombiano, un segundomomento en el que se llevarán a cabo algunas reflexiones sobre lasinaplicaciones normativas en este mismo proceso, y un último estadio en elque se considerarán los impedimentos que obstaculizan, y en ocasionesimposibilitan, el acceso y goce efectivo de estas prerrogativas. Con base enesto se aporta un cuerpo de recomendaciones que ayude al mejoramiento delproceso de atención a esta población.

Estas recomendaciones están dirigidas al Gobierno de Colombia, a los

gobiernos locales de los departamentos de Antioquia, Bolívar y Santander, ya las organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que prestanservicios de orientación y atención a las víctimas del conflicto armadocolombiano.

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5.2 VACÍOS NORMATIVOS

5.2.1 Atención psicosocial

5.2.1.1 Dimensión social del individuo y trascendencia de la atenciónpsicosocial en el proceso de reintegración social de las víctimas deaccidente con MAP/MUSE en Colombia.

Son muchas las secuelas físicas que se generan para la persona que se havisto afectada con la ocurrencia de un accidente con Mina Antipersonal oMunición sin Explotar (MAP/MUSE). Para afrontarlas, y en cumplimiento de la

obligación estatal de proteger especialmente a aquellas personas que por sucondición económica, física o mental, se encuentren en circunstancias dedebilidad manifiesta (Art. 13 C.N.), ha sido diseñado un modelo de atenciónen salud (Art. 20 Ley 418 de 1997, Art. 32 Decreto 1283 de 1996, Titulo III Ley100 de 1993) que, con ciertas falencias, ha representado una forma deacceso al sistema para la estabilización de estos resultados dañinos.

Pero más allá de los padecimientos corporales existen unas serie deconsecuencias, psicológicas y sociales, que deben enfrentar los individuos ylas comunidades perjudicadas con las confrontaciones y acciones bélicas en

el marco del conflicto armado interno colombiano. Efectos para los cuales nohan sido consagrados métodos de contención dentro de la legislación interna,o estándolo no logran garantizar en forma eficaz los objetivos derehabilitación laboral y reintegración social de la víctima, trazados en la Ley418 de 1997.

Las primeras consecuencias emocionales de estos hechos violentos estánsujetas a la pérdida de autodeterminación y autonomía del individuo; alsurgimiento de estados de culpa, añoranza, desesperanza, incertidumbre,vergüenza y minusvalía por la pérdida los cuales generan incapacidad para

identificar perspectivas o posibilidades de vida en el futuro. A estasexperiencias internas se agregan actitudes, directas e indirectas dediscriminación, expulsión, rechazo y menosprecio por parte de la sociedad,que favorecen la aparición de mayores sentimientos de dolor, rabia,impotencia y tristeza que hacen que el individuo se sienta incomprendido yopte por internarse en un aislamiento que agrava aún más la situaciónemocional. Estas nuevas condiciones se presentan en forma abrupta, por locual el individuo requiere el apoyo de su familia, la sociedad y el Estado paraadecuarse a ellas y lograr efectivamente su rehabilitación integral.

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Sin que sea posible predicar la existencia de un consenso entre los diferentesteóricos acerca del contenido y dimensión que abarca el enfoque psicosocial

88del hombre, Fernando Jiovani Arias , sostiene que este concepto buscadescribir una “forma de comprensión de los fenómenos humanos en unaperspectiva relacional, en lo referente al individuo y a su entornoafectivamente relevante, en donde se construyen los símbolos, significados ysignificantes de manera interactiva. Denota igualmente, la forma decomprensión de los fenómenos desde lo subjetivo y desde lo social, al tiempoque le permite delinear unas formas de acción que en la práctica se expresana través de herramientas que también abordan estas dos dimensiones”.

En tal sentido, la esfera psicosocial del hombre lleva implícita laconsideración de que los hechos violentos que se originan en el marco de unconflicto armado, son capaces de causar consecuencias de ordenpsicológico en colectivos y sujetos relacionalmente considerados. Larelacionalidad antecede la individualidad, y por tanto se hace necesariocomprender lo emocional como un rasgo constitutivo, no de los individuosparticularmente considerados, sino de las relaciones en que participan yconstruyen. El comportamiento de los seres humanos tiene un sentidoemocional subyacente que cobra sentido a través de sus relaciones con el

89mundo exterior y se manifiesta a través de ellas .

Recuperarse psicológicamente de las consecuencias dañinas que se derivandel actuar violento, implica no sólo un trabajo de autoestima sino también eldespliegue de un ejercicio combinado en el que cada uno de los componenteshumanos e institucionales del tejido social, tienen la función de reconocer,atribuir y reafirmar su rol al interior de la comunidad. No sólo la víctima debeadaptarse a las nuevas circunstancias que le rodean, también la sociedaddebe jugar un papel activo en la creación de condiciones externas que lepermitan readecuarse, reconstruir y/o reconformar su entorno.

Los impactos psicológicos que deben afrontar las personas afectadasgeneran un alto grado de descomposición en el individuo, la familia y lasociedad, siendo necesaria la ejecución de programas que centren suatención en dar solución a esta temática. Los sujetos no son sólo productores

88Médico psicoterapeuta, abogado penalista y director de la Fundación Dos Mundos, organización de la sociedad civil con presencia en diferentesregiones del país desarrollando acciones por la salud mental de sujetos y comunidades víctimas de violencia socio-política desde una perspectivapsicosocial y de derechos humanos.89ARIAS M, Fernando Jiovani. Desplazamiento forzado en Colombia, reflexiones sobre su implicación emocional. Revista Palimpsesto, UniversidadNacional de Colombia Nº 2. Bogotá D.C, Colombia. 2002.

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de una realidad sino también catalizadores de ella. Sólo mediante la atenciónpsicosocial se hace posible mitigar estos impactos negativos, en beneficio delindividuo y de la sociedad en que se desarrolla. Este tipo de atención secentra en las necesidades individuales, la estructura tridimensional delindividuo -cuerpo, mente y espíritu-, dando aplicación a las declaracionescontenidas en el documento de Constitución de la Organización Mundial de laSalud según la cual la salud es “un estado de completo bienestar físico,

90mental y social, y no sólo la ausencia de enfermedad” .

A pesar de su importancia para la reintegración eficaz del individuo a lasociedad, el apoyo psicosocial no está contemplado como un servicio

prioritario, autónomo, ni aún como parte integrante de la rehabilitación en laruta de atención trazada por el Gobierno Nacional. Es casi plena laconsagración y garantía de la rehabilitación física de las víctimas, sinembargo, la disgregación de cuerpo y mente contraría el dogma esbozadopor las antiguas civilizaciones clásicas que definieron al hombre como uncomplejo de mente y cuerpo y que sólo el equilibrio entre estos elementos,estructura y permite su completo bienestar.

Esta situación es resultado directo de la exclusión casi total de la salud mentalal interior del Sistema General de Seguridad Social en Salud (SGSSS), en el

que fácilmente se logra evidenciar como la esfera mental y/o psicológica del91hombre es relegada a un segundo plano y descartada de los propósitosesenciales del sector, omitiendo la incidencia y alto riesgo que tiene la

92comunidad colombiana de padecer algún tipo de enfermedad mental .

Dentro de la atención inicial de urgencias se brinda una intervenciónpsicológica para el manejo de la crisis, pero se trata de una atencióncoyuntural, descontinuada y desarticulada con el proceso total derehabilitación integral del paciente, fin primordial consagrado en los diversosinstrumentos académicos, investigativos y normativos a nivel nacional e

93internacional .

90La Constitución de la OMS fue adoptada en Nueva York, el 22 de julio de 1946, por la Conferencia Institucional de la Salud. Fue firmada por losrepresentantes de 61 Estados y entró en vigor el 7 de abril de 1948. Ha sido reformada por la 26°, 29° y 39° Asambleas Mundiales de la Salud.91Ministerio de la Protección Social, República de Colombia. Estudio Nacional de Salud Mental, Colombia 2003. Editado por el Ministerio de laProtección Social y Fundación FES Social 2005. ISBN 958 33 73- 70 -2. “La predominancia de los aspectos físicos relacionados con la saludmuestra la poca valoración que aún tiene la salud mental”.92Ídem. “Por regiones se encontró que la prevalencia de cualquier tipo de trastorno “alguna vez en la vida”, la región de Bogotá D.C. es la que presentala prevalencia más elevada: 46.7%, en contraste con 40.1% que fue la prevalencia de cualquier tipo de trastorno para todo el país”.93Ver: International Committee of the Red Cross, ICRC. Caring for mine victim. Geneva, Switzerland. Junio 2005.

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Queda en evidencia la importancia y trascendencia que debe tener laasistencia y apoyo psicosocial dentro de la ruta de atención a las personasafectadas con la ocurrencia de accidentes con MAP/MUSE, máxime alconsiderar que su principal objetivo es lograr la rehabilitación laboral yreintegración social de estas víctimas, finalidades imposibles de concretarsino se ha consolidado la estabilidad mental y emocional de la persona.

5.2.1.2 Proceso de rehabilitación de las víctimas de accidentesMAP/MUSE en la legislación colombiana

La normatividad interna es reiterativa en hacer uso de la expresiónrehabilitación , pero en ninguna de sus disposiciones contempla el significado,elementos que la componen o el alcance que ha de tener en la aplicación de laruta de atención trazada para la población víctima de accidente de MAP/MUSE.

94Según el artículo 28 del Código Civil Colombiano , en estos eventos en que ellegislador no ha dado un alcance especial a las palabras contenidas en la leyni a la interpretación en una materia específica, los términos que integran ladisposición deben ser entendidos en su sentido natural y obvio. En

consecuencia, la rehabilitación debe ser comprendida como “el conjunto demétodos que tiene por finalidad la recuperación de una actividad o función

Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, ICBF. Documento. Grupo Interno de trabajo sobre atención a víctimas de la violencia. Documento deatención psicosocial, elaborado por Psic: Olga Lucia Acevedo.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. Boletín Nº 19 Hechos del Callejón. La recuperación emocional de las víctimas delconflicto armado. Año 2, ISSN 1794-9408. Bogotá, D.C. Octubre de 2006.

International Campaign to Ban Landmines. Landmine Monitor. Report 2006, Colombia.

BERISTIN, Carlos. Reconstruir el tejido social, un enfoque crítico de la ayuda humanitaria. Ed. Icaria. España, 1999.

Rivas, Fabio. La Salud mental en el contexto de violencia y desplazamiento forzoso en Colombia: Un desafío a la salud pública hoy y mañana. En:Efectos Psicosociales y Culturales del Desplazamiento. Autores varios. Unibiblos. Bogotá, 2000.

ASAMBLEA GENERAL DE LAS NACIONES UNIDAS. Convención sobre los Derechos de las personas con Discapacidad. Sexagésimo primer período de sesiones. Tema 67 b del programa de Promoción y protección de los Derechos Humanos: cuestiones relativas a los Derechos Humanos,incluidos distintos criterios para mejorar el goce efectivo de los Derechos Humanos y las libertades fundamentales. Documentos de distribucióngeneral. Diciembre 6 de 2006.

94Sancionado el 26 de mayo de 1873. Concordado con la Ley 57 de 1887 y la Ley 153 de 1887

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95perdida o disminuida por traumatismo o enfermedad” . Pero más allá de estesentido y en forma prevalente, el artículo 29 del mismo cuerpo normativo,permite dar a las palabras una interpretación que se ajuste al sentido técnicoque se profese en las artes y oficios que hacen uso reiterativo de la misma.

Igualmente, es posible adherirse a la definición de este concepto prescrita pororganismos internacionales, como la dada en 1994 por la Organización deNaciones Unidas a través de las Normas Uniformes sobre la Igualdad de

96 Oportunidades para las Personas con Discapacidad . Con esta Resoluciónla Asamblea General adoptó en su párrafo 23 una concepción derehabilitación comprendida como “un proceso encaminado a lograr que las

personas con discapacidad estén en condiciones de alcanzar y mantener unestado funcional óptimo desde el punto de vista físico, sensorial, intelectual,psíquico o social , de manera que cuenten con medios para modificar supropia vida y ser más independientes. La rehabilitación puede abarcarmedidas para proporcionar o restablecer funciones o para compensar lapérdida o la falta de una función o una limitación funcional. El proceso derehabilitación no supone sólo la prestación de atención médica preliminar,abarca una amplia variedad de medidas y actividades, desde la rehabilitaciónmás básica y general hasta las actividades de orientación específica, comopor ejemplo la rehabilitación profesional”.

En este sentido, la rehabilitación se debe enfocar tanto en las causas de ladiscapacidad como en los efectos producidos por la enfermedad, basándoseen un modelo biopsicosocial, para aumentar la función perdida y la calidad de

97 vida .

Estos propósitos se encuentran contemplados y desarrollados en el artículo49 de la Constitución Nacional de Colombia, que define la salud como unservicio público a cargo del Estado determinando que “se garantizará a todaslas personas el acceso a los servicios de promoción, protección yrecuperación ” de la misma. Estos procedimientos de optimización del serhumano hacen parte del proceso de concreción de la salud, debiéndosecomprender por tal la sumatoria de las esferas mental, social y física delhombre.

95Real Academia Española. Diccionario de la Lengua Española. Ed. Virtual, 2007.96ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad.Resolución 48/96, aprobada por la Asamblea General, en su cuadragésimo octavo periodo de sesiones, de 20 de diciembre de 1993.97MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Lineamientos de política, Habilitación /Rehabilitación Integral, para el desarrollo familiar, ocupacionaly social de las personas con discapacidad. Bogotá, Colombia. 2004.

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En tal sentido, la preservación de la salud, considerada no sólo “como laausencia de enfermedad” sino como la búsqueda del mayor grado debienestar que pueda lograrse, debe entenderse como una función del Estadoque requiere la incorporación de los instrumentos que la garanticeneficazmente; objetivo que no se ha logrado alcanzar con suficienteefectividad frente a los derechos consagrados en la Ley 418 de 1997.

A pesar de que en forma generalizada la atención básica en salud encuentracierto grado de efectividad al interior del actual sistema, la prestaciónespecializada de estos servicios, la rehabilitación y la atención para elcuidado de la salud mental, encuentran grandes cortapisas para su aplicación

y disfrute real. Específicamente, frente a la asistencia psicológica individual,se logran identificar una serie de dudas y ambigüedades entre las pocasdisposiciones normativas que la refieren, circunstancias que finalmenteterminan por obstruir el acceso y concreción de este derecho.

El Artículo 20 de la Ley 418 manifiesta claramente que los servicios deasistencia médica, quirúrgica y hospitalaria consistirán en (1) Hospitalización,(2) Material médico quirúrgico, de osteosíntesis y órtesis, conforme con loscriterios técnicos que fije el Ministerio de Salud, (3) Medicamentos, (4)Honorarios médicos, (5) Servicios de apoyo tales como bancos de sangre,

laboratorios, imágenes diagnósticas, (6) Transporte, (7) Servicios de rehabilitación física , por el tiempo y conforme a los criterios técnicos que fije elMinisterio de Salud.

En su último numeral, este artículo hace referencia directa a los servicios derehabilitación mental, pero los requerimientos que solicita para su aplicaciónson poco concordantes con la realidad. Esta atención solo será prestada “enlos casos en que como consecuencia del atentado terrorista la persona quedegravemente discapacitada para desarrollar una vida normal de acuerdo consu situación, y por el tiempo y conforme con los criterios técnicos que fije el

Ministerio de Salud”.

Es cierto que no todas las personas requieren, o no en la misma magnitud,esta asistencia en salud mental para iniciar o terminar su proceso derehabilitación, pero todas ellas deben estar en la posibilidad de contar condicho servicio, máxime cuando los sujetos responden a la calidad externa yobjetiva se ser víctimas directas del conflicto armado. No crear talequiparación estructura una discriminación negativa que deriva en una francay abierta violación al principio y derecho la igualdad (Art. 13 C.N.).

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De igual forma, la ruta de atención a víctimas de minas antipersonal y/omuniciones sin explotar MAP/MUSE diseñada por la Vicepresidencia de laRepública a través del Observatorio Nacional de Minas Antipersonal,determina que el momento de acceso a la prestación de servicios yorientación psicológica, sólo se presta una vez establecida la incapacidad delafectado, configurándose así un servicio coyuntural, descontinuado y portanto excluyente de la integralidad contenida en el artículo 30 del Decreto1283 de 1996.

Muchos de los actores del sistema de salud consultados en el proceso de98recolección de datos para la elaboración de este informe , argumentan, con

base en este mismo artículo, que la atención psicológica está expresamenteexcluida de los servicios que deben prestarse a la víctima al manifestar que“la subcuenta de seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsitoECAT-, tiene como objeto garantizar la atención integral a las víctimas quehan sufrido daño en su integridad física como consecuencia directa de

99accidente de tránsito, eventos terroristas y catastróficos”.

Atención integral desconocida nuevamente en el a rtículo 32 de la mismadisposición en la cual se consagra que “las víctimas de los eventos definidosen el a rtículo 30 del presente Decreto, tendrán derecho a los siguientes

beneficios con cargo a esta subcuenta…”: Servicios médicos quirúrgicosdestinados a lograr la estabilización del paciente, al tratamiento de laspatologías resultantes de manera directa del evento terrorista, catastrófico oaccidente de tránsito y a la rehabilitación de las secuelas producidas.

Desde una perspectiva lógica y natural las consecuencias psicológicas deestas actuaciones deben comprenderse como una secuela directa producidaen razón de la acción terrorista y por tanto deben ser rehabilitadas con cargo a

100esta subcuenta. El Fondo de Solidaridad y Garantía-FOSYGA asume loscostos por atención psicológica y/o psiquiátrica para víctimas (únicamente

individuos) de eventos ECAT, en aquellos casos en que se certifique lapertinencia médica y racionalidad científica para dicha atención, situaciónque debe ser documentada por la Institución Prestadora de Servicios de

98Ver Anexo A: Instituciones y víctimas que participaron como fuentes de informaciónVer Anexo C: Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.

99Definidos en el literal b del mismo artículo como aquellos eventos ocasionados por bombas o artefactos explosivos que provocan pánico en lacomunidad y dañofísicoa las personas y a los bienes materiales.100LEY 100 de 1993. ARTÍCULO 218. El Fondo de Solidaridad y Garantía FOSYGA, es una cuenta adscrita al Ministerio de Salud manejada por encargo fiduciario (En la actualidad Consorcio Fidufosyga 2005), sin personería jurídica ni planta de personal propia.

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101Salud -IPS- . No obstante lo anterior, persiste una duda entre las diferentesinstituciones frente al cubrimiento de los gastos originados por la prestaciónde este servicio.

El a rtículo 1 de la Resolución 1591 de 1995, consagra que el Fondo deSolidaridad y Garantía-FOSYGA a través de la subcuenta ECAT, reconocerá y pagará a las IPS del SGSSS las cuentas por los servicios de atención médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria prestado a las personasvíctimas de eventos catastróficos; excluyendo la consagración expresa de losservicios de salud mental.

Igual duda genera la Resolución 2056 de 2003, que en su anexo técniconúmero 3 relaciona los campos que como mínimo deben presentar ymantener las IPS por concepto de gastos médicos, quirúrgicos,farmacéuticos y hospitalarios prestados a las víctimas de riesgoscatastróficos y accidentes de tránsito, cuando la atención sea igual o inferior aun cuarto de salario mínimo legal mensual vigente.

Ante estas exenciones algunas instituciones consideran que el costo de esteservicio no es cubierto por esta subcuenta, y que su cobro da origen a unaglosa por parte del FOSYGA, perdiendo de esta forma los recursos invertidos

en la atención del paciente, situación que en muchas ocasiones pone enpeligro la estabilidad financiera de estos establecimientos.

A pesar de la presencia de esta incertidumbre, unas cuantas instituciones,conscientes de la importancia de esta atención y en cumplimiento de sufilosofía o misión institucional, prestan este servicio sin tener certeza sobre supago.

Todas estas dudas terminan por negar a las víctimas un servicio necesariopara su rehabilitación integral en abierta violación a las consideraciones

contenidas en los diversos instrumentos nacionales e internacionales quebuscan la protección de los derechos de todos los seres humanos,especialmente aquellas personas que tienen algún tipo de discapacidadcomo lo establecen diversos protocolos internacionales.

101 Respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio FIDUFOSYGA 2005; ante solicitudelectrónica elevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 31 de mayo de 2007.

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En concordancia con esta idea basta señalar el Protocolo Adicional a laConvención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos

102 Económicos, Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador quereconoce a toda persona afectada por una disminución en sus capacidadesfísicas o mentales el derecho de recibir una atención especial con el fin de alcanzar el máximo desarrollo de su personalidad.(Art.18)

En el artículo 10 de la misma disposición se manifiesta que toda persona tienederecho a la salud, entendida como el disfrute del más alto nivel de bienestarfísico, mental y social, para cuya consecución los Estados Partes secomprometen a reconocerla como un bien público y a adoptar medidas para

garantizar este derecho como la satisfacción de las necesidades de salud delos grupos de más alto riesgo y que por sus condiciones de pobreza seanmás vulnerables.

Por su parte, el enfoque de rehabilitación psicosocial inicialmente deberíaentenderse contenido en el proceso de rehabilitación - consagrado en elnumeral 1 del artículo 32 del Decreto 1283 de 1996 - al hacer referencia a la

103rehabilitación sin ningún tipo de calificación . Sin embargo, solo es104referenciado en la ruta de atención a víctimas de MAP/MUSE en la Etapa V

como un ideal de reintegración y no como un beneficio o un proceso continuo

de acompañamiento a los individuos y comunidades afectadas con laocurrencia del accidente.

Cabe aclarar que se hace referencia a los procesos de rehabilitaciónpsicológica individual y rehabilitación con enfoque psicosocial en formaconjunta, bajo la consideración de que no basta uno u otro proceso para larehabilitación integral y reinserción social del afectado. El individuo debellevar a cabo un proceso de mejoramiento personal, pero a pesar de laimportancia de este proceso “si una persona ha sido expuesta a la violaciónde derechos humanos o a la infracción de normas del derecho internacional

102ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Protocolo de San Salvador, adoptado en San Salvador, El Salvador en reunión de la AsambleaGeneral de las Naciones Unidas en su décimo octavo periodo ordinario de sesiones el 17 de noviembre de 1988, y entrado en vigor el 16 denoviembre de 1999.103A pesar de esta interpretación, según la respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del ConsorcioFIDUFOSYGA 2005, ante solicitud verbal elevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 19 de junio de 2007, durante el encuentro de realizado enel Auditorio del Hospital Infantil San Vicente de Paúl, de la ciudad de Medellín; ésta subcuenta no cubre los costos de atención psicológica a gruposfamiliares o sociales. La atención psicosocial no está comprendida en la rehabilitación contenida en el Articulo 32 del Decreto 1283 de 1996, a pesar de que la Ruta de atención a víctimas MAP/MUSE hace referencia a reintegración psicosocial y señala como responsables de esta labor al Ministeriode Educación, Ministerio de Protección Social, SENA, ICBF y Acción Social.104Ver Capítulo 7. Ruta de Atención a Víctimas de Mina Antipersonal y Munición sin Explotar (MAP/MUSE) en Colombia.

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humanitario no se puede desligar de ese marco contextual y pretender hacerun trabajo médico psicológico aséptico, aislado de ese entorno. Con unamirada de psicología clínica tradicional se encontraría ante situaciones deestrés post-trauma o síndromes ansiosos importantes. Pero en el conflictoactual es importante mirar cómo se transforman las relaciones de las víctimascon su entorno. El acompañamiento psicosocial debe llevar a restablecer

105esas potencialidades humanas que se ven limitadas por la violencia” .

Es claro que resulta necesaria, ineludible y urgente la consagración de unmodelo de atención psicosocial continuo y coordinado que dé respuesta a lasnecesidades individuales y sociales para atender las consecuencias no

atendidas aún dentro de la ruta de atención a las víctimas de accidentes deMAP/MUSE, y el fortalecimiento de los procesos de tratamiento en saludmental para las personas afectadas con estos artefactos.

5.2.2 Atención integral a núcleos familiares La familia, considerada como el grupo de personas unidas jurídicamente porel matrimonio, la unión permanente de hecho, la adopción, o simplemente por

106el parentesco que existe entre ellas ; es núcleo fundamental de la sociedad

(Art.5 C.N.), recayendo en el Estado y en la comunidad la obligación degarantizar su protección integral como institución básica de las relacionesque se presentan entre los ciudadanos (Art. 42 C.N). Este amparo debereforzarse ante situaciones en las cuales la familia, concebida comoestructura, se ve amenazada por condiciones externas que ponen en riesgosu estabilidad, dejándola inmersa en condiciones de especial vulnerabilidad.

Familias enteras son asesinadas, desplazadas y separadas diariamente en elmarco del conflicto armado colombiano, debiendo afrontar las dañinasconsecuencias que se derivan de las confrontaciones bélicas. Las secuelasfísicas, psicológicas o sociales que recaen sobre uno de sus miembros,impregnan a la familia en su totalidad de un sentimiento negativo ydesesperanzador frente al futuro.

105ARIAS, Fernando Jiovani. La recuperación emocional de las víctimas del conflicto. Hechos del Callejón. PNUD Programa de las Naciones Unidaspara el Desarrollo Año 2 Octubre de 2006 ISSN 1794-9408.106LOPERA, Álvaro. Curso de Derecho de Familia. Universidad de Medellín, Medellín 2005.

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Reclutamientos forzados, secuestros, torturas y asesinatos, son algunas delas realidades que cambian la dinámica no sólo del individuo, sino de todo suentorno afectivo cercano. Ante estas situaciones la familia como organizacióninicial de desarrollo y sociabilización del individuo, está llamada a actuarcomo soporte primigenio en el proceso de recuperación y reintegración a lasociedad de este sujeto. Sin su cohesión o sin su ayuda en el proceso dereincorporación y saneamiento, tanto físico como psicológico y espiritual, lasperspectivas de mejoramiento del individuo se alejan y disipan en medio de laincertidumbre.

Las familias víctimas de la violencia generalmente no cuentan con losrecursos económicos, educativos o culturales para cumplir a cabalidad consu función en el proceso de rehabilitación y aumento de la calidad de vida delas personas afectadas. La ocurrencia de accidente con MAP/MUSE es unade las situaciones en las que debe resaltar con mayor ímpetu el papel de lafamilia como centro de apoyo para la reintegración del individuo a la sociedad.En estas circunstancias y ante la imposibilidad de actuar aisladamente, lafamilia se convierte en centro de una obligación especial que surge en cabezadel Estado y de la sociedad, que se ven compelidos a posibilitar lascircunstancias fácticas que faciliten la cohesión y permanencia de la familia.

107

La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad reconoce la familia como una “unidad colectiva natural y fundamental en lasociedad” y destaca que los núcleos familiares deben recibir protección yayuda para que contribuyan a que las personas con discapacidad gocen desus derechos plenamente y en igualdad de condiciones. (Preámbulo Lit. x )

Igual esfuerzo ha sido realizado internamente a través de la consolidación decuerpos normativos que buscan salvaguardar la unidad familiar y fortalecersu rol en el proceso de acompañamiento y apoyo a las personas en situaciónde discapacidad. Objetivo que se ve reflejado en disposiciones especiales

108

como la Ley 1145 de 2007 , que consagra principios generales que buscanel “desarrollo de intervenciones con enfoque global, que abarquen losdistintos aspectos biopsicosociales de la atención a las personas condiscapacidad y sus familias”.(Art. 3 Num. 5)

107ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Convencion de las Personas con Discapacidad. Adoptada el 13 de diciembre de 2006, durante elsexagésimo primer periodo de sesiones de la Asamblea General, por la Resolución 61/106. Conforme al Artículo 42, la Convención y su Protocolofacultativo están abiertos a la firma de todos los Estados y las organizaciones de integración regional desde el 30 de marzo de 2007.108Expedida el 10 de julio de 2007 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional de Discapacidady se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 46.685 de 10 de julio de 2007.

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En muchas ocasiones la persona que sufre el accidente con MAP/MUSE es elmiembro sobre el cual recae el sostenimiento económico de la familia, y enconsecuencia su contingencia representa, en forma directa, una caída en lascondiciones y nivel de vida de todo el núcleo familiar. Esta esfera deprotección ampliada a la familia, según el artículo 28 de la Convención sobrelos derechos de las personas con discapacidad, persigue el reconocimiento,por parte de los Estados, del derecho que tienen las personas condiscapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cualincluye alimentación, vestido y vivienda. Es necio sostener y lamentablecomprobar, que la ayuda que brinda la legislación colombiana a la familia delafectado, generalmente está ligada al fallecimiento de la persona.

109A pesar de que directrices nacionales e internacionales , enmarcan lafunción en la familia frente a la persona, y la dotan de esta especial protecciónpor parte del Estado y la sociedad. La Ley 418 de 1997 no desarrolla talesconsideraciones y obvia racionamientos mínimos que permiten encuadrar alnúcleo familiar del afectado como perjudicado directo de la acción bélica.

El artículo 15 de esta normativa consagra que son víctimas “aquellaspersonas de la población civil que sufren perjuicios en su vida, grave deterioro

en su integridad personal y/o bienes, por razón de actos que se susciten en elmarco del conflicto armado interno”, olvidando consagrar en cualquier otradisposición garantías que favorezcan la continuidad de la integración familiar.

Son muchos los hogares que se han disgregado como consecuencia o enrazón de las condiciones que se derivan del accidente con MAP/MUSE. Apesar de ello no se considera aún que la atención social y psicológica grupal ala familia de la víctima sea de necesaria aplicación.

Esta ausencia de regulación normativa sobre el acompañamiento psicológico

al núcleo familiar del afectado, omite uno de los principales campos de acciónen la atención encaminada a la recuperación de la persona con discapacidad,pues según lo contenido en el literal b del artículo 18 de la ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos en materia de derechos Económicos,

109Ver: Ley 361 de 1997, Decreto 1068 de 1997, Recomendación 168 de la OIT, Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia deDerechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador”.

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110 Sociales y Culturales Protocolo de San Salvador , es compromiso delEstado “proporcionar formación especial a los familiares de los minusválidos

a fin de ayudar a resolver los problemas de convivencia y convertirlos enagentes activos del desarrollo, físico, mental y emocional del afectado”.(Art.18 Lit. b)

El Estado colombiano está sujeto a su obligación internacional de velar por elmejoramiento de la situación moral y material de la familia como elementonatural y fundante de la sociedad, máxime cuando esta ha sido perjudicadaen el marco del conflicto armado interno.

El ordenamiento jurídico colombiano contempla en el a rtículo 18 de la Ley 361de 1997, el deber que tiene el Gobierno Nacional de “establecer losmecanismos necesarios para que los limitados cuenten con programas yservicios de rehabilitación integral y para que en general cuenten con losinstrumentos que les permitan autorrealizarse, cambiar la calidad de susvidas e intervenir en su ambiente inmediato y en la sociedad”. Finalidadesinalcanzables si la base de dicha rehabilitación no está protegidaadecuadamente, por ello el artículo 35 de la misma legislación pretendegarantizar que “las personas con limitación reciban la atención social querequieran, según su grado de limitación”, consagrando dentro de dichos

servicios y con especial prioridad, las labores de información y orientaciónfamiliar. El propósito de esta orientación es “informar y capacitar a las familias, asícomo entrenarlas para atender la estimulación de aquellos de sus miembrosque adolezcan de cualquier tipo de limitación, con miras a lograr lanormalización de su entorno familiar como uno de los elementospreponderantes de su formación integral”.

Con fundamento en estas consideraciones podría sostenerse que en realidadno existe un vacío normativo en la atención integral que debe brindarse alnúcleo familiar de la víctima de MAP/MUSE, pero este argumento no seríacompletamente certero. Con la aplicación de las disposiciones contenidas enla normatividad nacional e internacional sobre los derechos de las personascon limitación o con discapacidad, se da cubrimiento a algunas de las

110ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre los Derechos Humanos en materia deDerechos Económicos, Sociales y Culturales “Protocolo de San Salvador“. Adoptado en San Salvador, El Salvador, el 17 de noviembre de 1988, en eldecimoctavo período ordinario de sesiones de la Asamblea General.

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necesidades que deben garantizarse a la familia de la víctima del conflictoarmado, y en todo caso se obviaría la prestación de servicios para lasvíctimas de MAP/MUSE que no adquirieren discapacidad, pero presentan lamisma problemática familiar.

El artículo 30 del Decreto 1283 de 1996 delimita el objeto de la subcuenta deseguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito, al señalar comofinalidad “garantizar la atención integral a las víctimas de accidentes detránsito, eventos terroristas y catastróficos”, sin embargo, la integralidad quese describe en la normativa se ve socavada cuando se omiten beneficios queestructuran todo el proceso de rehabilitación.

Dentro de los derechos y beneficios que se pretenden garantizar dentro de laruta de atención a víctimas del conflicto armado, no se contemplan lasterapias de grupo como parte integrante del proceso de recuperación física y

111psicológica del afectado ; consagración que se presenta, pero en forma112insuficiente, en la Resolución 5261 de 1994 (Art. 88 Ref. 35106), en la cual

se da acceso a sesiones de psicoterapia por término de un mes y solo para elmanejo de la crisis, tiempo en el que posiblemente no hayan sido evacuadostodos los puntos de atención necesarios para el desarrollo de un adecuadaintervención a este nivel.

A pesar de no constituir un desarrollo instrumental directo de los objetivos ydeberes de protección a la familia trazados en la Carta Política, la Ley 418 de

113 1997 ha contemplado una serie de beneficios a favor de los familiares de lasvíctimas del conflicto armado. Entre ellos resaltan:

Los contemplados en el Decreto 2231 de 1989 (ampliado por el Decreto 48 de1990), por medio del cual se “crean unos beneficios en el sector educativo para apoyar a los familiares de las víctimas de la violencia”, a través de lassiguientes acciones: (1) prioridad en la adjudicación de cupos en los

diferentes planteles educativos; (2) exoneración total de pago de matrícula ypensión, que tendrá “vigencia por todo el tiempo de estudio a menos que el

111Respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio FIDUFOSYGA 2005, ante solicitud verbalelevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 19 de junio de 2007, durante el encuentro realizado en el Auditorio del Hospital Infantil San Vicentede Paúl, de la ciudad de Medellín; ésta subcuenta no cubre los costos de atención psicológica a grupos familiares o sociales.112 Expedida el 05 de agosto de 1994 por el Ministerio de Salud, por medio de la cual se establece el Manual de Actividades, Intervenciones yProcedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud.113Los beneficios consagrados a favor de los familiares de la víctima, no siempre representan la garantía de protección al núcleo familiar.

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beneficiario no pruebe el rendimiento académico a juicio de las autoridadeseducativas de la institución”, observe mala conducta o recurrente violacióncomprobada de los reglamentos internos y estatutos de la institución

114beneficiante ; y (3) la prelación en el otorgamiento de becas por parte deestablecimientos educativos no oficiales en educación básica y mediavocacional.

Estos beneficios solo podrán ser radicados en cabeza de los hijos yhermanos, menores de 18 años, de las víctimas de la violencia; consideradascomo tales (Art. 5 Decreto 2231 de 1989; Art. 15 Ley 418 de 1997) laspersonas fallecidas o lesionadas gravemente en su integridad física y

psíquica. Término que puede ser interpretado por parte de las institucioneseducativas en forma reduccionista negando el acceso a este derecho.

En segundo lugar, se encuentra la posibilidad que se da a los hogares115damnificados de acceder a un subsidio familiar de vivienda (SFV) de

conformidad con la normatividad vigente y a cuya solicitud se le dará prioridadpor parte de la institución encargada de la respectiva adjudicación (Art. 26 Ley418 de 1997).

Por último, se encuentra la indemnización por muerte y el auxilio funerario,

rubros cubiertos por la Agencia Presidencial para la Acción Social y laCooperación Internacional en un monto global de asistencia humanitaria queasciende a 40 salarios mínimos mensuales legales vigentes; y unaindemnización por muerte otorgados por el Fondo de Solidaridad y Garantía,equivalente a 600 salarios mínimos diarios legales vigentes al momento de laocurrencia del evento, siempre y cuando la muerte se presente en un términono superior a un año contado a partir del momento de ocurrencia del evento.Este monto es pagado de conformidad con las normas legales, al cónyuge,compañero o compañera permanente de la víctima en la mitad de laindemnización y a sus herederos en la mitad restante. A falta de cónyuge,

compañero o compañera permanente, la totalidad de la indemnización se

114Expedido el 3 de octubre de 1989 por el Presidente de la República de Colombia, por medio del cual se crean unos beneficios en el sector educativopara apoyar a los familiares de las víctimas de la violencia. Publicado en el Diario Oficial No. 39.007 de 3 de octubre de 1989. 115LEY 418 de 1997, ARTÍCULO 27: Aquellos definidos de conformidad con la normatividad vigente que regula la materia, sin consideración a suexpresión en salarios mínimos legales mensuales, que por causa de actos que se susciten en el marco del conflicto interno, pierdan su soluciónde vivienda total o parcialmente, de tal manera que no ofrezca condiciones mínimas de habitabilidad o estabilidad en las estructuras.Igualmente, tendrán tal carácter los hogares cuyos miembros, a la fecha de ocurrencia del acto damnificatorio, no fuesen propietarios de unasolución de vivienda y que por razón de dichos actos hubiesen perdido al miembro del hogar de quien derivaba su sustento.

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distribuirá entre los herederos. (Art. 32 numeral 3 del Decreto 1283 de1161996) .

En este proceso de seguimiento y protección que se pretende instauraralrededor de las familias víctimas del conflicto armado, el artículo 17 de la Ley418 de 1997, otorga funciones especiales al Instituto Colombiano deBienestar Familiar -ICBF- para brindar asistencia a todos los menores deedad que hayan sido víctimas de la violencia política; centrando susesfuerzos en forma especial en aquellos niños, niñas y adolescentes que hanquedado sin familia o cuando éstas no se encuentren en condiciones decuidarlos en condiciones óptimas.

En desarrollo de estas disposiciones, por medio de la Resolución 666 de2001, esta Institución “crea y organiza un grupo interno de trabajo para laatención de los niños, niñas, jóvenes y familias víctimas del conflicto armado ypara la atención de la población infantil en situación de desplazamientoforzado”. Dentro de las funciones asignadas al ICBF se encuentran el diseño,implementación y ejecución del programa de atención a niños, niñas, jóvenesy familias víctimas del conflicto armado, en tres modalidades: (1) deprevención de situaciones sociofamiliares que posibiliten, faciliten ocontribuyan a la vinculación de niños, niñas y jóvenes al conflicto armado, (2)

de protección a los niños, niñas, jóvenes desvinculados del conflicto y familias víctimas del conflicto, y (3) de atención a la población infantil en situación dedesplazamiento forzado.

Para lograr esta finalidad el ICBF ejecuta dos programas relacionados con el117 propósito general del proyecto : (1) fortalecimiento a las familias, que busca

potencializar la formación y desarrollo de las familias como contextos dedesarrollo humano que favorezcan el ejercicio de los derechos de los niños, y(2) el programa del educador familiar a través del cual se pretende contribuir ala construcción de una cultura de derechos humanos y a la resolución pacífica

de conflictos, favoreciendo la convivencia democrática y el desarrolloarmónico de las familias.

116Expedido el 25 de julio de 1996 por el Presidente de la República de Colombia, por medio del cual se reglamenta el funcionamiento del Fondo deSolidaridad y Garantía del Sistema General de Seguridad Social en Salud. Publicado en el Diario Oficial No. 42.840 de 25 de julio de 1996.

117Tomado de: www.bienestarfamiliar.gov.co/espanol/poblaciones_atendidas/familia/familia.html

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Lamentablemente, estos programas orientados en principio a la atención defamilias víctimas del conflicto armado, han terminado por cubrir lasnecesidades de la población en situación de desplazamiento forzado. Escierto que esta población representa un gran porcentaje de las familiasafectadas con las confrontaciones que se presentan en desarrollo delconflicto armado, pero también lo es el hecho de que existen otras tipologíasde realidades relacionadas con el conflicto armado, y en muchas ocasionesno comparten entre ellas cualidades específicas, dejando de lado eltratamiento especial que necesitan.

En tal sentido se requiere la adopción de medidas efectivas para que las

instituciones estatales cumplan con su responsabilidad de protección de los núcleos familiares de las víctimas de MAP/MUSE, encaminadas siempre a la unión familiar.

5.2.3 Gastos de transporte, alojamiento y alimentación

Las normas jurídicas deben contar con instrumentos de concreción quegaranticen su eficacia. De lo contrario, cuando en la legislación se omite laconsagración de los medios para hacerlas efectivas, los ideales de garantía y

acceso a derechos se difuminan en la inoperancia. Es lo que ocurre cuando laLey 418 de 1997 y el Decreto 1283 de 1996, establecen planes de beneficioscon los que, en forma generalizada, se da cubrimiento a las necesidadesmínimas en salud que se derivan de la acción dañina, pero pasan de largo alcontemplar los instrumentos necesarios para garantizarlas.

Estas consagraciones normativas surgen en el ordenamiento jurídicocolombiano en desarrollo de los principios constitucionales contemplados enlos artículos 13, 47 - 49 y 54 de la Carta Política Nacional. A través de estoscriterios el Estado se propone, en cumplimiento de los fines esenciales que leson inherentes (Art. 2 C.N.), en especial el de garantizar la efectividad de losprincipios, los derechos y deberes consagrados en la Constitución, brindaruna atención focalizada a una población que requiere especial protección.

“Las personas discapacitadas tienen derecho a que el Estado les procure untrato acorde con sus circunstancias, siempre que ello resulte necesario parael ejercicio pleno de sus derechos en condiciones de igualdad. La omisión deeste deber, por parte del Estado, puede convertirse en una lesión de losderechos fundamentales de los sujetos concernidos y, en consecuencia sería

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118inconstitucional” . Este propósito autoriza al legislador a llevar a cabo119lineamientos de discriminación inversa a fin de proveer a estas personas

“los cuidados médicos y psicológicos, la habilitación y la rehabilitaciónadecuadas, la educación apropiada, la orientación, la integración laboral, y lagarantía de los derechos fundamentales económicos, culturales y sociales”(Art. 4 Ley 361 de 1997).

De esta forma, la atención médica y la oferta de procesos de rehabilitaciónintegrales de las personas con discapacidad, se configuran como exigenciasde obligatoria consecución a fin de garantizar la igualdad de participación eintervención de estas personas en la vida política, social y cultural del país.

Por ello, la Asamblea General de las Naciones Unidas traza en su Resolución120 48/96 , el deber estatal de “velar porque las personas con discapacidadreciban regularmente el tratamiento y los medicamentos que necesiten para mantener o aumentar su capacidad funcional ” (Art. 2 Num. 6).Discernimientos que son recogidos por la Constitución Nacional alcontemplar en su artículo 47 que está a cargo del Estado la construcción deuna “política de previsión, rehabilitación e integración social para losdisminuidos físicos, sensoriales y psíquicos, a quienes se les prestará laatención especializada que requieran”.

Cabe añadir que los Estados deben “asegurar la prestación de servicios derehabilitación para las personas con discapacidad a fin de que logrenalcanzar y mantener un nivel óptimo de autonomía y movilidad” (Art. 3) y velar“por el establecimiento y la prestación de servicios de apoyo, incluidos losrecursos auxiliares , a fin de ayudarles a aumentar su nivel de autonomía en lavida cotidiana y a ejercer sus derechos” (Art. 4).

Esta serie de disposiciones normativas y derechos se hacen extensibles a laspersonas que adquieren discapacidad a partir del accidente con MAP/MUSE,pero para esta población los beneficios contemplados se convierten en

ideales de difícil realización si se tienen en cuenta los lugares de ocurrencia121de los accidentes , los lugares en que se prestan los servicios derehabilitación, las condiciones económicas de las víctimas y las distanciasentre una y otra localidad.

118Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 823 de 1999. M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.119La discriminación inversa puede definirse como el reconocimiento normativo, tanto estatal como internacional, de ciertas medidas que suponen untrato desigual favorable para aquellas personas que pueden sufrir una situación de discriminación por razones económicas o de nacionalidad o deraza, o de sexo, o de insuficiencia física. Tomado de http://www.iepala.es/curso_ddhh/ddhh235.htm120ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Normas Uniformes sobre la igualdad de oportunidades para las personas con discapacidad.Resolución 48/96, aprobada por la Asamblea General, en su cuadragésimo octavo periodo de sesiones, de 20 de diciembre de 1993.

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Al no contar con los mecanismos mínimos de acceso a la prestación deservicios, el afectado se ve obligado a recibir únicamente la asistencia médicade estabilización en el período crítico posterior al evento. Accederulteriormente a los beneficios que le asisten, representa destinar una sumade dinero para su rehabilitación con la que habitualmente no cuenta.

En este contexto surge el interés de algunas instituciones por cubrir este tipode vacíos que impiden el cumplimiento del fin último con que fue diseñada laruta de atención a esta población, y algunas de ellas, quizás sin intención,terminan por sustituir al Estado con la prestación de servicios que van másallá del cubrimiento de las falencias normativas. Con estas acciones se

termina por deslegitimizar el Estado y retroceder en la lucha de inclusión de lasalud en el campo de los derechos. El acceso a la asistencia médica en esta, ycualquier otro tipo de circunstancias, es cuestión de derecho, no decooperación, caridad o asistencialismo.

En el momento en que el pueblo de Colombia, en ejercicio de su podersoberano, representado a través de delegatarios a la Asamblea NacionalConstituyente, estipula que se “garantizará a todas las personas el acceso alos servicios de promoción, protección y recuperación de la salud” (Art. 49C.N.), debe entenderse también que brindará los medios para que la

población pueda acceder a tales servicios en forma efectiva. Cuando elGobierno Nacional se compromete a establecer “los mecanismos necesariospara que los limitados cuenten con los programas y servicios de rehabilitaciónintegral, en términos de readaptación funcional, rehabilitación profesional ypara que en general cuenten con los instrumentos que les permitanautorrealizarse, cambiar la calidad de sus vidas e intervenir en su ambienteinmediato y en la sociedad”, está adquiriendo la obligación correlativa decrear el ambiente legislativo para la obtención de esta finalidad. Si no secuenta con los medios para cubrir los gastos de transporte, alojamiento yalimentación durante el proceso de rehabilitación, no será posible el logro de

esta finalidad.

121El 97% de los eventos con MAP/MUSEse han presentado en el país entre 1990 y el 1 de agosto de 2007 (29,64% accidentes y 70,36% incidentes),en área rural. Fuente: Observatorio de Minas Antipersonal del programa presidencial de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario dela Vicepresidencia de la República.

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Tanto el artículo 4 de la Convención sobre los Derechos de las Personas con122Discapacidad

“Los Estados Partes se comprometen a asegurar y promover elpleno ejercicio de todos los derechos humanos y las libertadesfundamentales de las personas con discapacidad (…) A tal fin, losEstados Partes se comprometen a: a) Adoptar todas lasmedidas legislativas, administrativas y de otra índole que seanpertinentes para hacer efectivos los derechos reconocidos en lapresente Convención”;

Como el artículo 21 de la Ley 361 de 1997,

“Con el fin de mejorar la oferta de servicios integrales derehabilitación a los limitados, la Consejería Presidencialpromoverá iniciativas para poner en marcha proyectos en cabezade las entidades territoriales, las organizaciones nogubernamentales y la cooperación técnica internacional, de manera que toda persona limitada, durante su proceso de educación, capacitación, habilitación o rehabilitación según el caso, tenga derecho a que se le suministren los equipos y ayudas

especiales requeridas para cumplir con éxito su proceso ”;crean un ambiente de interpretación en el cual es posible sostener que elEstado colombiano encuentra lineamientos normativos para incluir en la rutaoficial de atención a las víctimas de accidentes de MAP/MUSE, los gastosque se generen en razón de transporte, alojamiento y alimentación paraejecutar adecuadamente el proceso de rehabilitación, garantizándolonormativamente a través de varias disposiciones, en especial las contenidasen la Ley 100 de 1993, el Decreto 1283 de 1996, la Ley 361 de 1997 y la Ley418 del mismo año.

Con sujeción a lo referido sobre el rol que debe desempeñar el núcleo familiaren el proceso de rehabilitación de la víctima, ha de considerarse que estebeneficio deberá cobijar a un acompañante del afectado, aún en los eventosen que este pueda movilizarse autónomamente, en aquellos casos en que

122ORGANIZACIÓN DE NACIONES UNIDAS, ONU. Convención de las Personas con Discapacidad. Adoptada el 13 de diciembre de 2006, durante elsexagésimo primer periodo de sesiones de la Asamblea General, por la Resolución 61/106. Conforme al Artículo 42, la Convención y su Protocolofacultativo están abiertos a la firma de todos los Estados y las organizaciones de integración regional desde el 30 de marzo de 2007.

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sus condiciones psicológicas, anímicas o emocionales, según el criteriomédico del grupo interdisciplinario tratante, requieran la presencia de unfamiliar que coadyuve en el mejoramiento de las condiciones físicas ymentales del individuo.

5.2.4 Ausencia de beneficios pensionales Uno de los principales vacíos dejados en el marco de atención a víctimas delconflicto armado, nace de una modificación legislativa que se dio por fuera deeste campo de regulación jurídica. Esta laguna surge no por un cambio en la

normatividad que deriva de la Ley 418 de 1997, sino de los cambiosefectuados en el sistema general de pensiones a través de la Ley 797 de 2003por medio de la cual se “reforman algunas disposiciones del sistema generalde pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se adoptan disposicionessobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales”.

Según el artículo 10 de la Ley 100 de 1993, este sistema tiene por objeto“garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de lavejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones yprestaciones que se determinan en la Ley, así como propender por la

ampliación progresiva de cobertura a los segmentos de población no cubiertos con un sistema de pensiones ”.

El artículo 38 de este mismo cuerpo normativo, para efectos de interpretacióny aplicación de esta ley, considera inválida la persona que por cualquier causa de origen no profesional , no provocada intencionalmente , hubiere perdido el 50% o más de su capacidad laboral . En estas circunstancias el afectado “nologra pensionarse por vejez sino que, de cumplir los requisitos mínimos de cotización que exige la ley , tendrá derecho a recibir una pensión de invalidez;de lo contrario no habrá pensión pero habrá lugar a una indemnización

123 124 sustitutiva o a la devolución de saldos según el régimen a que se está125 afiliado” .

123Equivalente a la que hubiere correspondido en el caso de la indemnización sustitutiva de la pensión de vejez (Art. 45 Ley 100 de 1993).124 Se le entregará al afiliado la totalidad de lossaldos abonados en su cuenta individual de ahorro pensional, incluidos los rendimientos financieros yadicionadoscon el valor del bono pensional si a ello hubiera lugar (Art. 72 Ley 100 de 1993).125ARENAS M., Gerardo. El derecho colombiano de la Seguridad Social. Ed. Legis. Segunda edición. Bogotá, Colombia 2007.

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Debido a la naturaleza, la magnitud y el escenario en que se presenta elaccidente con MAP/MUSE, es probable que a raíz de este evento seconfigure para la víctima una invalidez que le impida continuar con suactividad laboral, siendo necesario realizar un somero estudio sobre lainterdependencia que pueda llegar a surgir entre estos conceptos.

Las anteriores consideraciones, unidas a los planteamientos recogidos en elartículo 18 de la Ley 782 de 2002, permitían a las víctimas del conflictoarmado “que sufrieren una pérdida del 50% o más de su capacidad laboralcalificada con base en el Manual Único para la Calificación de Invalidez”,acceder a “una pensión mínima legal vigente de acuerdo con lo contemplado

en el Régimen General de Pensiones de la Ley 100 de 1993, siempre y cuando carecieran de otras posibilidades pensionales” . Pero con la entradaen vigencia de la Ley 797 de 2003 el legislador deja en claro que:

“En ningún caso a partir de la vigencia de esta Ley, podránsustituirse semanas de cotización o abonarse semanascotizadas o tiempo de servicios con el cumplimiento deotros requisitos distintos a cotizaciones efectivamenterealizadas o tiempo de servicios efectivamente prestadosantes del reconocimiento de la pensión”.

Enfatizando que:

“Tampoco podrán otorgarse pensiones del SistemaGeneral que no correspondan a tiempos de servicios efectivamente prestados o cotizados , de conformidad conlo previsto en la presente Ley. Lo anterior sin perjuicio de lodispuesto en pactos o convenciones colectivas de trabajo”(Art. 2 Ley 797 de 2003).

Estas exactas declaraciones no dejan margen de movilidad para el intérpretea quien no le es dable argumentar cosa distinta que a la persona víctima delconflicto armado colombiano no le es posible acceder a una pensión deinvalidez por fuera de los requisitos trazados por la legislación vigente.

En tal sentido, fue dada la respuesta del Ministerio de la Protección Social, através de su Oficina Asesora Jurídica, a la consulta elevada en el mes de abrildel año 2005 por el Secretario de Gobierno del departamento de Antioquia, Jorge Mejía Martínez. En ella se afirmó que “(e)l Artículo 46 de la Ley 418 de

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1997 (Mod. por el Artículo 18 de la Ley 782 de 2002), sólo tuvo vigencia hasta126la expedición de la Ley 797 de 2003” . Como consecuencia lógica de la

consideración del Derecho como Sistema , deriva la afirmación de que lasdisposiciones contenidas en el ordenamiento jurídico se caracterizan por sercoherentes, es decir, que no existen normas incompatibles en su interior, yque en caso de ser detectadas existen los medios para corregirlas.

Bajo este mandato, y en consideración de las disposiciones contenidas en laLey 797 de 2003, el legislador se encontraba inmerso en una realidad jurídicaque le impedía prorrogar la vigencia del Artículo 46 de la Ley 418 de 1997, ypor tanto, al término del período de vigencia de esta ley, operó la pérdida de

fuerza ejecutoria para esta disposición normativa.Concluido esto, la víctima del conflicto armado afectada por accidente conMAP/MUSE, está obligada a cumplir con los requisitos contenidos en la Ley

127860 de 2003 que modificó las exigencias establecidas anteriormente en elartículo 39 de la Ley 100. A partir de este momento el afectado deberácertificar (1) la declaración de la invalidez conforme al manual único decalificación y por decisión de las Juntas de Calificación de Invalidez, (2) unacotización de cincuenta -50- semanas dentro de los últimos tres añosinmediatamente anteriores al hecho causante de la invalidez, y (3) su

fidelidad de cotización para con el sistema de al menos el 20% del tiempotranscurrido entre el momento que cumplió veinte años de edad y la fecha dela primera calificación del estado de invalidez.

Es de anotar que, si antes de la invalidez el afiliado ha cotizado por lo menosel 75% de las semanas mínimas para acceder a la pensión de vejez, sólo seexige que haya cotizado 25 semanas en los últimos tres años; y si tienemenos de 20 años de edad, sólo deberá acreditar que ha cotizado 26semanas en el año inmediatamente anterior al hecho causante de suinvalidez o su declaratoria.

Estas exigencias aunadas a las condiciones laborales y externas de losafectados con MAP/MUSE, hacen prácticamente inalcanzable la posibilidad

126Radicado Nº 43568 del 2 de abril de 2005, con respuesta a 22 de junio del mismo año.127Expedida el 26 de diciembre de 2003 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se reforman algunas disposiciones delSistema General de Pensiones previsto en la Ley 100 de 1993 y se dictan otras disposiciones. Declarada exequible por la Corte Constitucional deColombia a través de Sentencia C 866 de 2004 de 7 de septiembre de 2004, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil, "... pero solo respecto de los cargosrelacionados con la falta de representación del Departamento de Vaupés en la Cámara de Representantes". Publicada en el Diario Oficial No. 45.415,de 29 de diciembre de 2003

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128de acceso a esta garantía de protección. A nivel nacional el 92,91% de lasvíctimas son hombres en edad productiva que se dedican principalmente aactividades de caza, pesca, pastoreo de animales y cultivo en áreas ruralesdel país; labores y localidades en las cuales se presenta aún un alto índice deno afiliación al Sistema General de Seguridad Social.

De este modo, sin tener en cuenta las circunstancias especiales en que sedesarrolla el quehacer de la población rural, que aporta el mayor número devíctimas MAP/MUSE en Colombia, se ha creado un ámbito de desproteccióny violación al derecho de tener un ingreso mínimo que ayude a solventar lasnecesidades básicas del individuo y su familia, tales como alimentación,

vivienda, educación, recreación, servicios públicos, entre otras prerrogativasinherentes a la dignidad humana, sujetas no sólo a la supervivencia sino a lacalidad en las condiciones de vida.

La situación de invalidez se configura como una de las contingencias másdolorosas y frustrantes para el ser humano. La capacidad de locomoción y laplenitud de las funciones físicas y psíquicas son tan necesarias para llevaruna vida normal, tanto en el plano individual como en la relación social, que lapérdida o disminución de esas capacidades y funciones afecta en formadramática el concepto de sí mismo y la posibilidad de desarrollar las

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potencialidades propias .

Bajo estas circunstancias la negación de la posibilidad de acceso a unapensión mínima crea un ambiente de limitación a la autonomía yautodeterminación. La independencia del individuo puede verse socavada,pues de alguna forma está destinado a que sus necesidades económicassean cubiertas y asumidas por otro miembro de su entorno familiar, creandoen el afectado sentimientos de inferioridad en el plano personal, familiar ysocial, que posiblemente terminen por romper con su tejido afectivo cercano.

La Ley 361 de 1997 reconoce y resalta en sus principios el trasfondoconstitucional de las disposiciones formuladas para la protección especial delas personas con limitación, (fundamentadas en los Artículos 13, 47, 54 y 68de la Norma Superior), a través de los cuales se enfatiza en la consideración

128Frecuencia de victimas por MAP/MUSE. Fuente: Observatorio de Minas Antipersonal del Programa Presidencial de Derechos Humanos y DerechoInternacional Humanitario de la Vicepresidencia de la República (1990- Agosto 1 de 2007).129ARENAS M., Gerardo. El derecho colombiano de la Seguridad Social. Ed. Legis. Segunda edición. Bogotá, Colombia 2007.

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de la “dignidad que les es propia en sus derechos fundamentales,económicos, sociales y culturales para su completa realización personal”.

Para muchos sería posible sostener que condiciones externas como la edad,el período productivo en que se encuentran la mayoría de víctimas, y elrespaldo normativo que encuentran en esta Ley, crean el contexto apropiadopara que las personas afectadas con MAP/MUSE accedan al mercadolaboral, devenguen un salario y en consecuencia realicen sus aportes alsistema; haciendo innecesaria la consagración de beneficios pensionales afavor de las víctimas del conflicto armado que adquieren invalidez igual osuperior al 50%.

Esta afirmación puede llegar a ser cierta, pero en tanto el Estado no logrehacer efectivas algunas condiciones para facilitar el acceso a los servicios yasegurar calidad de vida a las víctimas del conflicto armado deberágarantizarle su sostenibilidad. Las personas con secuelas por estassituaciones de violencia merecen una especial protección por encontrarse enuna situación económica, física y mental de debilidad manifiesta (Art 13), enrazón de las confrontaciones bélicas entre las fuerzas militares legítimas y losgrupos armados al margen de la Ley (Art. 8 par. 1 Ley 418 de 1997), víctimasfrente a quienes el Estado ha adquirido una obligación específica de

salvaguarda (Art. 3 Ley 418 de 1997).Las condiciones que el Estado debe garantizar para dar cabal cumplimiento asus obligaciones, están sujetas al oportuno y adecuado acceso a loscuidados médicos y psicológicos, la habilitación y la rehabilitaciónadecuadas, la educación apropiada, la orientación, la integración laboral y lagarantía de los derechos fundamentales, económicos, sociales y culturales(Art. 4 Ley 361 de 1997).

A pesar de no pertenecer a modelos pensionales, el marco normativo que

consagra los derechos de las víctimas del conflicto armado colombiano, lesbrinda la posibilidad de acceder a una indemnización por incapacidad

130 permanente equivalente a 180 salarios mínimos legales diarios vigentes(smldv) a la fecha del pago por este concepto, de acuerdo con las tablas deinvalidez que se adopten para efecto del reconocimiento de las pensiones porincapacidad del régimen de pensiones o de riesgos profesionales. Este pago

130Pérdida no recuperable mediante actividades de rehabilitación, de la función de una parte del cuerpo que disminuya la potencialidad del individuopara desempeñarse laboralmente (Art. 32 Decreto 1283 de 1996).

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está a cargo del FOSYGA, y la certificación de incapacidad permanente eneste caso debe ser expedida por las Juntas de Calificación de Invalidez deque trata la Ley 100 de 1993.

Adicionalmente, tiene derecho a una asistencia humanitaria, a cargo de laAgencia Presidencial para Acción Social y la Cooperación Internacional, enporcentajes variables hasta un tope máximo de 40 salarios mínimosmensuales vigentes en el año que ocurrió el hecho, según la tabla deincapacidades adoptada en el artículo tercero de la Resolución 7381 de 2004.

Por último, el artículo 26 de la Ley 100 de 1993 ofrece al discapacitado,

asalariado o independiente, con edad entre los 55 y los 65 años de edad, laopción de lograr un subsidio para realizar sus aportes al Sistema cuando nocuente con la capacidad económica para hacerlo por sí mismo. Este beneficio

131es otorgado a través del Fondo de Solidaridad Pensional , administradoactualmente por el Consorcio Prosperar Hoy.

Si bien es cierto que la Corte Constitucional ha sido clara al manifestar que laamenaza al mínimo vital no da origen al nacimiento de un derecho subjetivoen cabeza del afectado, es igualmente evidente que deben integrarse a lalegislación beneficios pensionales a favor de las víctimas del conflicto

132

armado a fin de proteger la situación especial en que se encuentran. De nohacerlo, cabe cuestionarse sobre las condiciones, económicas y personalesque a futuro deberán afrontar y de las cuales se ha derivado una pérdida de sucapacidad laboral superior al 50%, evento con el que se ve ampliamentereducida su oportunidad de vinculación al mercado laboral.

5.3 INAPLICACIONES NORMATIVAS

5.3.1 Acceso a vivienda

Colombia es un Estado Social de Derecho, organizado en forma de Repúblicaunitaria (…) fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo, en lasolidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interésgeneral. Estos atributos imprimen al Estado características específicas de

131Fondo de Solidaridad PensionalFSP es una cuenta especial de la Nación, que no tiene personería jurídica, adscrita al Ministerio de laProtección Social, destinada a subsidiar las cotizaciones para los grupos de población vulnerable (Consorcio Prosperar Hoy).132Human Rights Watch, HRW. “Mutilando al pueblo, El Uso de Minas Antipersonal y otras Armas Indiscriminadas por parte de la Guerrilla enColombia” Recomendaciones al Gobierno Nacional. Publicado julio 2007 Volumen 19, No. 1(B)

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responsabilidad y puntualizan su obligación de velar por el cumplimiento demínimas garantías que mejoren la calidad de vida del individuo y de la familiacomo institución básica de la sociedad y centro de especial protección por

133 parte de ésta y del Estado .

Muchas de las prerrogativas que derivan de estas consideraciones se hacenvisibles en el mundo jurídico a través de su configuración como derechossubjetivos, prestacionales, fundamentales, económicos, sociales oculturales. Tal es el caso del Artículo 51 de la Constitución Política deColombia, en cuyo tenor literal se entronizan los lineamientos contenidos enel Artículo 25 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, en elque se estipula que “toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuadoque le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial laalimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y servicios socialesnecesarios”.

A partir de esta consideración constitucional (Art. 51 C.N.) “todos loscolombianos tienen derecho a la vivienda digna”, siendo deber del Estado fijarlas “condiciones necesarias para hacer efectivo este derecho y la promociónde planes de vivienda de interés social, sistemas adecuados de financiación a

largo plazo y formas asociativas de ejecución para estos programas devivienda”, debiendo igualmente promover, de acuerdo con la ley, el acceso ala propiedad (Art. 60 C.N.).

El acceso a la vivienda queda así consagrado como un derecho económico,social y cultural. Alcanzar su cumplimiento es un proceso en donde los sereshumanos habitan las ciudades y los campos, creando lazos sociales enmedio de las contradicciones y desigualdades, así como en concepcionesculturales diversas. De un lado, se tiene una ciudad ya existente, del otro un

ideal que se hace necesario construir día tras día, requiriendo ambas lasostenibilidad para que sus habitantes puedan plantear un futuro mejor,134posible y real .

133Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, HCHR. Declaración Universal de los DerechosHumanos, Art. 16. Bogotá D.C., Colombia. Diciembre de 2004.134GOBERNACIÓN DEL VALLE DEL CAUCA, Secretaría de Vivienda.

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Para que este derecho se materialice se requiere la formulación de unapolítica integral de vivienda y desarrollo, en la que se posibiliten y secontengan aspectos de planeación territorial, técnicos, normativos,financieros, ambientales, culturales y de participación democrática. A pesarde estos objetivos, idealmente bien formulados, miles de hogarescolombianos no tienen cubierto su derecho a una vivienda digna, bien porquecarecen de ella o porque la que tienen necesita ser mejorada a fin de crear unambiente propicio de interacción con su entorno ambiental, familiar y socialinmediato. Realidad que ha sido agravada durante los últimos lustros graciasa las confrontaciones armadas que han logrado desprender a millones deciudadanos de su lugar de origen, viéndose obligadas a abandonar sus

propiedades.

Si bien es cierto que al igual que otros derechos de contenido económico,social o cultural, el artículo 51 de la C.N. no otorga a los ciudadanos underecho subjetivo para exigir del Estado en forma directa e inmediata suplena satisfacción, y que los derechos constitucionales de desarrolloprogresivo, como es el caso del derecho a la vivienda, sólo producen efectosuna vez se cumplan ciertas condiciones jurídico-materiales que los hacenposibles; también lo es el hecho de que el derecho a la vivienda digna es más

un derecho objetivo de carácter asistencial que debe ser desarrollado por ellegislador y promovido por la administración, de conformidad con la ley, paraser prestado directamente por ésta, o a través de entes asociativos creados

135para tal fin, previa regulación legal . Considerando tal realidad y buscandodar soluciones eficaces a esta problemática, desde la legislación nacional seha pretendido crear condiciones que garanticen la protección de estederecho.

A primera vista puede parecer extraño que un tema como la vivienda guarderelación con los Derechos Humanos. No obstante, si se examinan más de

136cerca las leyes nacionales e internacionales así como la importancia que

135Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 251 de 1995. M.P. Vladimiro Naranjo Mesa

136Convenios y pactos internacionales.

*Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1966), en el párrafo 1 del Artículo 11.*Convención Internacional sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial (1965), en el Artículo 5.*Convención sobre la Eliminación de Todas las formas de Discriminación contra la Mujer (1979), en el Párrafo 2 del Artículo 14*Convención sobre los Derechos del Niño (1989), en el Párrafo 3 del Artículo 27.*Convención sobre el Estatuto de los Refugiados (1951), en el Artículo 21.

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tiene un lugar seguro donde vivir para la dignidad humana, la salud física ymental, y en general la calidad de vida, es posible apreciar algunas de lasrelaciones que se presentan entre el lugar de habitación y estos derechos,considerando en todas estas manifestaciones jurídicas que la viviendaadecuada es una de las necesidades humanas fundamentales. Al mismotiempo, el acceso a ella refuerza de manera considerable la posibilidad de

137que las personas disfruten de otros derechos . El Año Internacional de laVivienda para las Personas sin Hogar, celebrado en 1987, permitió que seconociera mejor la situación de los problemas conexos que aún subsisten.

El legislador, consciente de estas necesidades y relaciones, da desarrollo

legislativo a las directrices constitucionales contenidas en el Título II de estedocumento político. Por esta razón el artículo 17 de la Ley 387 de 1997contiene deberes especiales radicados en cabeza del Gobierno Nacional a finde promover acciones y medidas, a mediano y largo plazo, con el propósito degenerar condiciones de sostenibilidad económica y social para la poblacióndesplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento en otraszonas rurales o urbanas.

Declaraciones y recomendaciones internacionales.

*Declaración Universal de Derechos Humanos (1948), en el Párrafo 1 del Artículo 25.*Declaración de los Derechos del Niño (1959), Principio 4.*Recomendación 115 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), Principio 2.*Declaración de Vancouver sobre los Asentamientos Humanos (1976), en el Párrafo 8 de la sección III y en el párrafo 3 de la sección A delcapítulo II

*Declaración sobre el Derecho al Desarrollo (1986), aprobada por la Asamblea General en su Resolución 41/128 de 4 de diciembre de 1986.En el párrafo 1 del Artículo 8.

Resoluciones de las Naciones Unidas

*Resolución 41/146 de la Asamblea General

*Resolución 42/146 de la Asamblea General*Resolución 1987/62 del Consejo Económico y Social*Resolución 1986/36 de la Comisión de Derechos Humanos*Resolución 1987/22 de la Comisión de Derechos Humanos*Resolución 1988/24 de la Comisión de Derechos Humanos*Resolución 1993/77 de la Comisión de Derechos Humanos*Resolución 14/6 de la Comisión de Asentamientos Humanos*Resolución 1991/12 de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías*Resolución 1991/26 de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías

137Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACDH. El Derecho Humano a una Vivienda Adecuada. FolletoInformativo No. 21.

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Esta tarea se pretende realizar a través de la inclusión de la población ensituación de desplazamiento forzado a la oferta social en los programas de (1)Proyectos productivos, (2) Sistema Nacional de Reforma Agraria y deDesarrollo Rural Campesino, (3) Fomento de la microempresa, (4)Capacitación y organización social, (5) Atención social en salud, educación yvivienda urbana y rural , la niñez, la mujer y las personas de la tercera edad, y(6) Planes de empleo urbano y rural.

En igual sentido el Capítulo III de la Ley 418 de 1997, aplicable a todas lasvíctimas del conflicto armado interno, regula de manera específica laasistencia que en materia de vivienda tendrán los hogares damnificados porlos actos contemplados en el Artículo 15 de la misma normatividad,permitiéndoles acceder a un subsidio familiar de vivienda (SFV) deconformidad con la normatividad vigente que regula la materia, sin que paratal efecto se tome en cuenta el valor de la solución de vivienda cuyaadquisición o recuperación sea objeto de financiación”.

Enfatiza que “en aquellos casos en que por razón de las circunstanciaseconómicas de las víctimas, éstas no puedan utilizar el valor del subsidio parafinanciar la adquisición o recuperación de una solución de vivienda, el montodel mismo podrá destinarse a financiar, en todo o en parte, el valor del canonde arrendamiento de una solución de vivienda” (Art. 26 Ley 418 de 1997).

Este subsidio es un aporte en dinero o en especie (terrenos) que otorga elGobierno Nacional a través del Fondo Nacional de Vivienda -adscrito alMinisterio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial-, a las familias debajos ingresos, siempre que el beneficiario cumpla con los requisitos que

138 establece la Ley 3 de 1991 . Se constituye en un complemento del ahorro,del crédito y de otras fuentes de financiación que obtengan, para facilitar la

138Expedida el 15 de enero de 1991 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda deInterés Social, se establece el subsidio familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito Territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones.Publicada en el Diario Oficial No. 39.631, de 15 de enero de 1991. Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 4 de 1993 , Reglamentadaparcialmente por el Decreto Nacional 1168 de 1996, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 824 de 1999, Reglamentada parcialmentepor el Decreto Nacional 1133 de 2000, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 2620 de 2000, Reglamentada Parcialmente por elDecreto Nacional 951 de 2001, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 578 de 2002,Reglamentada parcialmente por el DecretoNacional 1042 de 2003, Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 2480 de 2002, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional975 de 2004, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 3111 de 2004, Reglamentada Parcialmente por el Decreto Nacional 4407 de 2004,Reglamentada parcialmente por el Decreto Nacional 973 de 2005.

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adquisición, construcción o mejoramiento de una solución de vivienda deinterés social.

Esta modalidad de subsidio cuenta con líneas especiales para la atención yprotección de los hogares víctimas de la violencia reguladas por la Ley 418 de1997, destinándolo a los hogares cuyas viviendas hayan resultado afectadaspor estos hechos que se susciten en el marco del conflicto armado internocolombiano; o cuando no siendo propietarios de una vivienda, dependieraneconómicamente de una persona fallecida como consecuencia de estosactos.

El auxilio puede ser utilizado para recuperación, adquisición o arrendamientode viviendas destinadas a los hogares afectados. Para ser beneficiarios, loshogares damnificados deberán elevar su solicitud dentro del año siguiente ala ocurrencia del hecho y reunir los siguientes requisitos: (1) certificación de laocurrencia del hecho, (2) certificación de la condición de hogar damnificadoexpedida por el Alcalde Municipal, (3) presupuesto de las obras objeto de larecuperación, aprobado por el Municipio.

La verificación de la documentación esta a cargo de las Cajas de

Compensación Familiar, las cuales comprueban que los daños,presupuestos y documentos presentados se ajustan a la realidad. Laadjudicación de los subsidios a cargo del Gobierno Nacional está sujeta a losprocesos de convocatoria y postulación abiertos dos veces al año.

Las Cajas de Compensación Familiar, como entidades encargadas deadministrar el subsidio familiar de vivienda, tienen a cargo las asignacionesde subsidios de vivienda para sus asociados y no asociados, del sectorurbano y del sector rural. Los recursos del subsidio para la población afiliadason recursos propios de la Caja de Compensación y para los no afiliados sonrecursos del Gobierno Nacional.

Además, están encargadas del proceso de divulgación, recepción yverificación de solicitudes, precalificación de las postulaciones y elseguimiento y verificación de la documentación para que el Fondo Nacionalde Vivienda - FNV -, haga efectivo el pago del subsidio a través de una entidadfiduciaria. El subsidio asignado tiene una vigencia de seis meses, prorrogablepor seis meses más, al término de los cuales se pierde el beneficio sino hahecho uso de él.

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Las víctimas de accidentes de MAP/MUSE que adquieran discapacidad enrazón o con ocasión del accidente sufrido, quedan cobijadas adicionalmentepor la normatividad nacional (Art. 4 y 18 Ley 361 de 1997) e internacional queregule la materia de vivienda para las personas con discapacidad.

Se cita en especial la Convención Interamericana para la Eliminación detodas las formas de Discriminación, la cual en su artículo 3 orienta loscompromisos de los Estados a la adopción de las medidas de carácterlegislativo, social, educativo, laboral o de cualquier otra índole, necesariaspara alcanzar los objetivos generales y propiciar su plena integración a lasociedad.

Para ello las autoridades gubernamentales y/o entidades privadas secomprometen en la prestación o suministro de bienes, servicios,instalaciones, programas y actividades, tales como el empleo, el transporte,las comunicaciones, la vivienda, l a recreación, la educación, el deporte, elacceso a la justicia y los servicios policiales, y las actividades políticas y deadministración (Art. 3 Num. 1 Lit. a).

La creación de estos cuerpos normativos y los instrumentos desplegadospara hacerlas efectivas, se encaminan a la ejecución de los principios dedignidad humana y goce de derechos que orientan los fines (Art.2 C.N.) yfunciones del Estado colombiano. La inaplicación de esta disposición noradica en los procesos de convocatoria, ni menos aún en la adjudicaciónefectiva de los subsidios. La problemática que se ha identificado es el largoperíodo que transcurre entre dicha adjudicación y la entrega efectiva de losrecursos, lapso en el cual el beneficiario queda desprotegido en su derechoconstitucional de gozar de una vivienda digna, además del difícilcumplimiento de los requisitos mínimos que deben reunir para acceder a estebeneficio. Dada la importancia de este derecho, en especial para aquellos que seencuentran en situaciones de debilidad manifiesta, es necesario concretar lasmedidas que deben adoptar los gobiernos para su garantía. Es un errorpensar, como se hace algunas veces que, tratándose de ciertos derechos,como el de la vivienda, lo único que hace falta para que los gobiernosatiendan estas obligaciones es proporcionar fondos públicos en cantidadsuficiente y efectuar las consiguientes asignaciones de recursos monetarios.

99




Lo cierto es que el derecho a la vivienda y, en realidad, todos los derechoseconómicos, sociales y culturales, comportan una serie mucho más amplia y

139compleja de obligaciones por parte de los Estados .

El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales ha aclarado lasdiversas obligaciones que asumen los gobiernos al reconocer el derecho auna vivienda adecuada. De conformidad con el Pacto Internacional deDerechos Económicos, Sociales y Culturales ha resaltado tres aspectos devital importancia que los Estados deben contemplar: a) "se compromete aadoptar medidas... por todos los medios apropiados"; b) "hasta el máximo delos recursos de que disponga"; y c) "para lograr progresivamente".

En tal sentido, no basta con que el Estado colombiano cuente con losrecursos, instituciones o programas para la adjudicación de subsidios quefavorezcan la garantía del Derecho Humano a una vivienda digna. También,se requiere que certifique el adecuado flujo de información sobre estebeneficio, no solo entre los eventuales postulantes, sino también entre lasinstituciones que centran sus esfuerzos en brindar atención y orientación alas personas víctimas del conflicto armado que pueden verse beneficiadas enesta materia, garantizando en todo momento la ampliación y cubrimiento

progresivo de este derecho.5.3.2 Rehabili tación laboral y reintegración social La reintegración a la sociedad es la médula esencial de todo el modelo deasistencia diseñado en torno a las víctimas MAP/MUSE a partir del accidenteque sufren con este artefacto. Esta es la principal finalidad que se ha trazadodesde la normatividad interna (Art. 1 Ley 361) y foránea (Art. 6 Num. 3Convención de Ottawa), y el propósito final que orienta las acciones yprocedimientos incluidos en la ruta oficial de atención a las personas

afectadas. De esta situación deriva la importancia de centrar la atención,social y gubernamental, en la creación de instrumentos idóneos que laconviertan en una realidad, y no un simple ideal inalcanzable por la frágilarticulación entre los diversos actores que componen el sistema de atención.

139 Ídem

100




La inacción, el aislamiento dentro del caparazón familiar o institucional, elembotamiento personal de una vida sin proyectos, perpetúan y agravan lossíntomas negativos que deben afrontar las víctimas del conflicto armadointerno colombiano, confinando al individuo a una vida marginal y sin sentido.Esta situación hace necesaria la ejecución de un proceso de rehabilitaciónlaboral que permita la adquisición, recuperación o potenciación de aquellosconocimientos, hábitos y habilidades necesarios para conseguir suintegración sociolaboral plena.

La rehabilitación debe ser entendida como mucho más que un conjunto detécnicas o un proceso con una meta única preestablecida; es una verdadera

filosofía, una manera de abordar los problemas psicológicos y sociales de laspersonas afectadas con grandes crisis, que busca dotar a la persona de unproyecto de vida a través del desempeño de un trabajo, que facilite sureintegración a la sociedad, creándose una relación inexorable entre ambosconceptos.

Desde las consideraciones generales del preámbulo de la Convención deOttawa, se planteó como objetivo realizar los “mejores esfuerzos en laprestación de asistencia para el cuidado y rehabilitación de las víctimas deminas, incluidas su reintegración social y económica ”. Su adaptación y

readaptación son imprescindibles para que puedan recuperar al máximo sucapacidad física y mental y reintegrarse a la función social, profesional y140 económica que puedan desempeñar .

Así se hace necesaria la intervención no sólo del individuo, llamado a hacerparte activa de su propio proceso de recuperación, sino también del tejidoafectivo y social que le rodea. Al igual que el modelo de atención psicosocial,la reinserción social requiere de un esfuerzo conjunto de todos y cada uno delos integrantes de la comunidad a la que pertenece la víctima. De nada sirveque psicológica y físicamente se haya culminado exitosamente un proceso de

rehabilitación, si la sociedad no permite su inclusión en forma activa yparticipativa a través de actividades educativas, civiles, políticas, laborales yeconómicas que le permitan llevar una vida completamente independiente eintervenir en el desarrollo de la sociedad (Art. 19).

140ORGANIZACIÓN INTERNACIONAL DEL TRABAJO, OIT. La adaptación y readaptación profesionales de los inválidos, Recomendación 99.

101




Iguales consideraciones impulsaron la Convención Interamericana para laEliminación de todas las Formas de Discriminación, en cuyos objetivos seincluyen no solo los ideales de rehabilitación e integración social yeconómica, sino también el deber estatal de propiciar las condiciones aptaspara el logro de tales metas (Art. 3). La concreción de estos propósitosrequiere la implementación de diversas estrategias que mejoren el enfoquede atención y acompañamiento a las personas que adquieren discapacidad araíz de un accidente con MAP/MUSE en las cuales deben incluirsecomponentes elementales como:

La supresión del empleo del término discapacidad como sinónimo deincapacidad laboral (Art. 8, Num. 1, Lit. c),

La erradicación de suspicacias frente a las víctimas MAP/MUSE (Art. 8,Num. 1, Lit. b),

La ejecución de proyectos y campañas para aumentar la conciencia en lapoblación sobre la necesidad de lograr la integración social de estaspersonas (Art. 8, Num. 1, Lit. a ;num 2), y

El incremento de servicios de rehabilitación integral que incluyan el

entrenamiento y la orientación vocacional.

141Con tales finalidades la Ley 1145 de 2007 estructura el Sistema Nacional deDiscapacidad, definiéndolo “como el mecanismo de coordinación de losdiferentes actores que intervienen en la integración social de esta población,en el marco de los Derechos Humanos, con el fin de racionalizar losesfuerzos, aumentar la cobertura y organizar la oferta de programas yservicios, promover la participación de la población fortaleciendo suorganización, así como la de las organizaciones públicas y de la sociedad civil

que actúan mediante diversas estrategias de planeación, administración,normalización, promoción/prevención, habilitación/rehabilitación,investigación, y equiparación de oportunidades”. La orientación de esta Leyda cumplimiento a los principios de equidad, solidaridad, coordinación,integralidad, corresponsabilidad social, sostenibilidad, transversalidad yconcertación que dirigen el quehacer institucional en esta materia.

141Expedida el 10 de julio de 2007 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se organiza el Sistema Nacional de Discapacidady se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 46.685, de 10 de julio de 2007

102




De igual manera, al interior de esta estructura, se otorga a los Grupos deEnlace Sectorial, GES, (integrados por representantes de todos losMinisterios que hacen parte del Gobierno Nacional, junto con sus entidadesadscritas y las demás entidades y organismos que se estime convenientevincular), el deber de actuar como instancia técnica de construcción,concertación y coordinación interinstitucional de los programas del ConsejoNacional de Discapacidad, CND. Este último actúa como organismocoordinador por intermedio de la Secretaría Técnica, con la participación de lasociedad civil de la discapacidad. Funciones que ha de cumplir en los

142términos delimitados en la Ley 361 de 1997 .

Según los lineamientos trazados en los artículos 13, 25 y 47 de laConstitución Nacional, el Estado colombiano busca salvaguardar y promoverel ejercicio del derecho al trabajo, permitiendo que las personas condiscapacidad tengan acceso efectivo a programas generales de orientacióntécnica y vocacional, servicios de colocación y formación profesionalcontinua (Art. 27. Num 1. Lit. d).

Esta labor le ha sido encomendada al Servicio Nacional de Aprendizaje- SENA -, establecimiento público del orden nacional, con personería

jur íd ica, patr imonio propio e independiente y autonomía

administrativa, adscrito al Ministerio de la Protección Social de laRepública de Colombia. A través de esta institución se cumple lafunción estatal de invertir, en el desarrollo social y técnico de lostrabajadores, ofreciendo y ejecutando la formación profesional eintegral para la incorporación de los colombianos a las actividadesproductivas que contribuyan al crecimiento social, económico ytecnológico del país.

El SENA es la institución encargada de ejecutar los programas por medio delos cuales las personas con discapacidad puedan lograr y conservar un

empleo y progresar en el mismo. Debe alentar las oportunidades de empleo yla promoción profesional de las personas que se encuentran en esta situaciónen el mercado laboral, apoyándolas en la búsqueda, obtención,mantenimiento del empleo y retorno al mismo. Enfatiza en la promoción deoportunidades empresariales, de empleo por cuenta propia, de constituciónde cooperativas y de inicio de empresas propias. Debe realizar acciones de

142Expedida el 07 de febrero de 1997 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se establecen mecanismos de integraciónsocial de las personas con limitación y se dictan otras disposiciones. Publicada en el Diario Oficial No. 42.978, de 11 de febrero de 1997.

103




promoción de sus cursos entre las personas con discapacidad y permitir elacceso en igualdad de condiciones de dicha población, previa valoración desus potencialidades, a los diferentes programas de formación.

Así mismo, a través de los servicios de información para el empleo debeestablecer unas líneas de orientación laboral que permitan relacionar lascapacidades del beneficiario y su adecuación con la demanda laboral. Por suparte el Gobierno Nacional, dentro de la política nacional de empleo, debeadoptar las medidas pertinentes dirigidas a la creación y fomento de lasfuentes de trabajo para las personas con limitación, para lo cual utilizará todoslos mecanismos adecuados a través de los ministerios de Trabajo y

143

Seguridad Social , Salud Pública y Educación Nacional, y otras entidadesgubernamentales, organizaciones de personas con limitación que sedediquen a la educación especial, a la capacitación, habilitación yrehabilitación. Igualmente, debe establecer programas de empleo protegido para aquellos casos en que la disminución padecida no permita la inserción al sistema competitivo.

No obstante las anteriores consideraciones, los propósitos de ayudar a lasvíctimas con estos programas de enseñanza y de formación profesional (Art.23 lit. b) quedan inmersos en una marcada ineficacia pues muchos de los

requisitos de acceso a estos programas se convierten en verdaderasbarreras para los presuntos beneficiarios, prácticamente imposibles deevadir, si se tienen en cuenta los factores geográficos y educativos que lesrodean. La rehabilitación laboral para el logro de una adecuada reintegración social,es una tarea a la que aún le hace falta mucho camino por recorrer en lasconsagraciones normativas colombianas. Para convertirse en realidad,estainiciativa debe representar el esfuerzo conjunto de todas y cada una de lasinstituciones y organismos que intervienen en la atención y orientación a la

población víctima del conflicto armado interno.

Se han comenzado a labrar caminos para la concreción de este fin, lograndograndes aunque insuficientes avances, en los procesos de rehabilitación

143Según el Artículo 47 del Decreto 205 de 2003, por el cual se determinan los objetivos, la estructura orgánica y las funciones del Ministerio de laProtección Social y se dictan otras disposiciones, publicado en el Diario Oficial No. 45.086, de 3 de febrero de 2003, “Todas las referencias legalesvigentes a los Ministerios de Trabajo y Seguridad Social y de Salud, deben entenderse referidas al Ministerio de la Protección Social”.

104




laboral que lleven a una verdadera reintegración social. Sin embargo, lasetapas que componen el modelo de asistencia continúan siendo disgregadasen apartes sin coordinación ni continuidad, y la aplicación extensiva de la Ley361 de 1997 beneficia, al igual que la ruta de atención MAP/MUSE, sólo a laspersonas que han adquirido discapacidad con ocasión del accidente. Elenfoque de atención sigue siendo eminentemente coyuntural y continúaorientado enfáticamente a la atención médica del padecimiento, dejando delado la construcción de proyectos o programas que aseguren la creación deun proyecto de vida que responda a las nuevas circunstancias en que seencuentra el afectado. Esta situación ha creado contextos que llevan a lentosdesarrollos en otras etapas de la ruta de atención como los procesos de

rehabilitación psicológica o atención psicosocial, imprescindibles al momentode hacer efectiva una integración social completa, real y oportuna.

Se hace indispensable adoptar los instrumentos necesarios que fortalezcanla creación de una red institucional, basada en responsabilidades concretaspara cada uno de los actores que intervienen en la prestación de estaasistencia. Dentro de la ruta es manifiesto el esfuerzo que hace el Estado porplegarse a las directrices de la Convención Interamericana para la Eliminación de todas las formas de Discriminación buscando “adoptarmedidas para proporcionar y evaluar los servicios de orientación y formación

profesionales, colocación, empleo y otros afines”.

Para su cumplimiento, el Estado colombiano en sus instituciones deeducación pública garantiza el acceso a la educación y la capacitación en losniveles primario, secundario, profesional y técnico para las personas conlimitación, y dispone de una formación integral dentro del ambiente másapropiado a sus necesidades especiales (Art. 10 Ley 361).

5.3.3 Beneficios ante el FOSYGA

Desde el artículo 156 (lit. l) de la Ley 100 de 1993, había sido estipulada laexistencia de un Fondo de Solidaridad y Garantía que tendría como objetogarantizar la compensación entre personas de diversos ingresos y riesgos, lasolidaridad del Sistema General de Seguridad Social en Salud, además decubrir los riesgos catastróficos y los accidentes de tránsito, debiendo asumirotras funciones complementarias que le fueran señaladas.

Posteriormente, fue definida su naturaleza jurídica sosteniendo que es unacuenta adscrita al Ministerio de Salud manejada por encargo fiduciario, sin

105




personería jurídica ni planta de personal propia (Art. 218 Ley 100 de 1993, Art.1 Decreto 1283). En la actualidad este Fondo es administrado por el

144Consorcio Fidufosyga 2005 (Art. 7 Decreto 1283 de 1996) , encargado delrecaudo, administración, pago, transferencia, giro y salvaguarda de losrecursos. Para cumplir con sus propósitos el Fondo cuenta con cuatrosubcuentas independientes: (1) de Compensación interna del régimencontributivo, (2) de Solidaridad, (3) de Promoción a la salud, y (4) de Riesgoscatastróficos y accidentes de tránsito.

Esta última, conocida como subcuenta ECAT, da cubrimiento a lasnecesidades derivadas de los eventos descritos en el artículo 30 del Decreto

1283 de 1996 (accidentes de tránsito, eventos terroristas y catastróficos),teniendo como objeto principal garantizar la atención integral a las víctimasque han sufrido daño en su integridad física como consecuencia directa deestos sucesos. Para ello estipula el plan de beneficios a que tienen derecholos afectados y a los cuales podrán acceder sin perjuicio de las accionesciviles y/o penales a que hubiere lugar frente a los responsables directos de laocurrencia de estos hechos. Este plan busca garantizar el cubrimientomínimo de las contingencias que se derivan de estos eventos, pero resultanser insuficientes frente a las necesidades reales de las víctimas, quienesadicionalmente encuentran un gran número de barreras fácticas en el

proceso de reclamación que diluyen la efectividad y concreción de losderechos, creando un ambiente de desánimo frente a la garantía de estosbeneficios.

El primer derecho que el Sistema consagra a favor de estas personas es laatención inicial de urgencias que deberá ser brindada en forma obligatoria portodas las entidades, públicas y privadas, que presten servicios de salud,independientemente de la capacidad de pago de la víctima (Art. 168 Ley 100de 1993). Esta norma busca garantizar la adecuada intervención médicadesde el primer momento de crisis, a fin de evitar, o por lo menos reducir, la

propagación de los impactos negativos en la salud física y/o mental que sepuedan derivar del hecho mismo, o de la atención tardía o impropia delafectado. No obstante lo anterior se continúan registrando casos en los cuales la víctima debe cancelar estas sumas de dinero con recursos propios ,pues algunas instituciones no cuentan con el conocimiento o adecuadomanejo de los procesos de reclamación ante el ente administrador del Fondo,

144Contrato de Encargo Fiduciario 242 del Ministerio de la Protección Social, año 2005.

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situación que al presentarse implica una pérdida de los recursos invertidos enla atención de los pacientes.

Según el artículo 30 del Decreto Reglamentario del funcionamiento delFondo, los beneficiarios pueden y deben acceder a: (1) Servicios médico -quirúrgicos, (2) Indemnización por incapacidad permanente, (3)Indemnización por muerte, (4) Gastos Funerarios, y (5) Transporte al centroasistencial.

Salvo los pagos que deban efectuarse por la prestación de servicios médico -quirúrgicos, estos beneficios serán otorgados con estricta sujeción a las

disponibilidades presupuestales, pudiendo el Ministerio, previa autorizacióndel Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud -CNSSS-, distribuir losrecursos disponibles entre todas las víctimas, en forma total o parcial,teniendo en cuenta la capacidad económica de las mismas.

La prestación de servicios médico - quirúrgicos que comprenden lahospitalización; el suministro de material médico - quirúrgico,osteosíntesis, órtesis, prótesis; suministro de medicamentos; serviciosdiagnósticos; y rehabilitación, siendo el servicio que se presta con mayorfrecuencia y efectividad.

Si bien es cierto que los beneficios por incapacidad permanente, por muerte ylos gastos funerarios son otorgados sólo en aquellos casos en que lasvíctimas no se encuentran afiliadas al Sistema General de Pensiones o alSistema General de Riesgos Profesionales (Decreto 1283 de 1996, Art. 32par. 2) son muchas las personas que reuniendo estos requisitos yencontrándose dentro de los términos de reclamación no acceden a estosbeneficios por desconocimiento del derecho o del trámite, complejidad deltrámite, o porque conociendo estos ítems creen que son incompatibles yexcluyentes con las asistencias y apoyos concedidos por la Agencia

Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional.

Como ha sido evidenciado en otros apartes de este documento, la ineficaciade las normas que contemplan los beneficios consagrados en favor de lasvíctimas, están estrechamente ligados al desconocimiento de los beneficiosque consagra la legislación, de los requisitos para acceder a ellos, a losreducidos períodos de reclamación, y en el caso de las Instituciones queprestan Servicios de Salud, a la espera para el pago efectivo de los serviciosprestados situación que en ocasiones puede poner en riesgo la estabilidad

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financiera del establecimiento. Estos hechos, vistos sistemáticamente,consolidan una gran barrera para la realización efectiva de la ruta de atencióna víctimas MAP/MUSE.

Teniendo como regla general que los derechos constitucionales como tales no prescriben porque emanan del reconocimiento de la dignidad de lapersona y configuran valores superiores del ordenamiento jurídicocolombiano (CP Arts. 1º y 5º), la Corte Constitucional en reiterada

jurisprudencia, ha manifestado la importancia que tiene la prescripción parael sistema jurídico pues “contribuye a la paz social, a la seguridad jurídica y enmanera alguna vulnera los derechos constitucionales”. El legislador puede

por tanto “consagrar la prescripción extintiva de derechos patrimoniales quesurgen del ejercicio de un derecho constitucional, incluso si éste esfundamental, siempre y cuando el término sea proporcionado y no afecte el

145 contenido esencial del derecho constitucional” .

A la luz del Estado Social de Derecho el centro de interpretación y análisisde la procedencia de esta figura, está dada por la protección que se brindeal núcleo esencial del derecho que en todo momento debe permanecerincólume y protegido a pesar de la prescripción de corto plazo. “En estos

eventos, se busca una mayor prontitud en el ejercicio de la acción, dada lasupremacía del derecho fundamental, el cual comporta la exigencia de acción146y protección oportunas” . El legislador tiene plena potestad de limitar

temporalmente el ejercicio de los derechos, lo que no es procedente es queésta limitación no esté acompañada de los mecanismos apropiados quepermitan a la víctima acceder a los servicios y beneficios contempladosen la legislación. Lo verdaderamente importante es que este término noponga en riesgo el acceso real y el goce efectivo de los derechosconsagrados en favorde la víctima.

En todo caso, y en tanto el Estado no contemple los mecanismos necesariospara garantizar el ejercicio de los derechos dentro de los plazoscontemplados en la legislación, resulta procedente y necesaria laprolongación de los términos existentes para el ejercicio de los derechospatrimoniales que se derivan de la configuración de los hechos contenidos en

145Ver Corte Constitucional Sentencia C 198 de 1999. M.P. Alejandro Martínez Caballero146Ver Corte Constitucional Sentencia C 230 de 1998. M.P. Hernando Herrera Vergara

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el marco normativo, nacional e internacional, en materia de protección avíctimas del conflicto armado.

Estas mismas consideraciones se hacen extensibles a las reclamaciones quedeben presentarse para acceder a los beneficios contenidos en la Ley 418 de1997, cuyo cubrimiento está a cargo de la Agencia Presidencial para la AcciónSocial y la Cooperación Internacional.

5.3.4 Ayuda humanitaria de emergencia para víctimas MAP/MUSE

Uno de los grandes avances contenidos en el nuevo documento político de1991, radica en el hecho de incluir, tanto al Estado como a los ciudadanos, enel cumplimiento de herramientas que faciliten la convivencia pacífica entre losasociados, la estabilidad de las instituciones sociales y gubernamentales, laconsecución de la paz y el fortalecimiento de la calidad de ciudadano.

A partir de entonces “la solidaridad permea varias de las normasconstitucionales (Preámbulo, Arts. 1, 2, 48, 95, entre otros), imponiendo a loscolombianos un nuevo actuar que busca hacer más fuertes los lazos de unión

147

entre los habitantes del país” . En desarrollo de las innovaciones yorientaciones dadas por este principio, la Ley 418 de 1997 ha consagrado lanecesidad de brindar una asistencia humanitaria a quienes han sufrido undaño especial en su vida, grave deterioro en su integridad personal o en susbienes en el marco del conflicto armado, a fin de satisfacer los derechos queles han sido menoscabados (Arts. 15 y 16).

Es de aclarar que tanto la ayuda humanitaria como la ayuda humanitaria deemergencia, hacen parte integrante de la noción global de acción

humanitaria. En ocasiones se hace uso indiscriminado de estos términosobviando los caracteres diferenciadores que existen entre ellos, llegandoincluso a equipararlos con el socorro humanitario que se brinda acomunidades vulnerables en medio de las crisis. Este último término consiste“meramente en una ayuda para auxiliar a quien sufre un desastre u otra

147MARTÍNEZ R., Gilberto; MARTÍNEZ T., Catalina. Responsabilidad Civil Extracontractual. Temis, Medellín, Colombia. 2003.

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situación de peligro, es un acto que no está guiado necesariamente por los148

principios éticos y operativos característicos de la acción humanitaria ,pudiéndose tratar de una ayuda partidista, como la asistencia proporcionada149 por los sanitarios de un ejército exclusivamente a los de su bando” .

La acción humanitaria, como término general que contiene los demásconceptos, es concebida como el “conjunto diverso de acciones de ayuda alas víctimas de desastres, desencadenado por catástrofes naturales o porconflictos armados, orientadas a aliviar su sufrimiento, garantizar susubsistencia, proteger sus derechos fundamentales y defender su dignidad, yocasionalmente frenar el proceso de desestructuración socioeconómica de lacomunidad o brindar la preparación necesaria para proceder ante inminentes

150 desastres naturales” . Esta acción puede encontrar su origen en iniciativasnacionales o internacionales, caso en que las actividades desplegadas solotienen un carácter subsidiario que no desplaza la responsabilidad estatal.

Por su parte la ayuda humanitaria , tal y como la definen varias agencias, “esun concepto mucho más amplio que supera el socorro y la ayuda deemergencia. Incluye no sólo la asistencia a la población en términos deprovisión de bienes y servicios para su subsistencia, sino también laprotección de las víctimas y la defensa de sus derechos humanosfundamentales. Abarca pues un campo de acción que configura la ayuda enforma de operaciones prolongadas basadas en el propósito de combinardiferentes formas de intervención dentro de un marco integrado, priorizando

151las acciones en función de los niveles de vulnerabilidad existentes” .

Por último, la ayuda humanitaria de emergencia , “consiste en la ayudaproporcionada con un carácter de urgencia a las víctimas de desastres

148Es importante subrayar que la ayuda y la acción humanitarias se caracterizan no sólo por unos determinadosobjetivos y actividades, sino tambiénpor una serie de principios éticos y operativos que tradicionalmente les han sido inherentes, entre los que destacan la humanidad, la imparcialidad, laneutralidad y la independencia. Tales principios implican que son las necesidades de las personas las que deben regir la acción humanitaria, no losEstados con sus intereses políticos o económicos, lo cual las ha diferenciado de la cooperación para el desarrollo, habitualmente mucho más sujeta adiferentes criterios de condicionalidad.149ABRISKETA, Joana y PÉREZ, Karlos. Acción humanitaria: concepto y evolución. Diccionario de Acción Humanitariay Cooperación al Desarrollo. Versión interactiva. Tomado de http://dicc.hegoa.efaber.net150FUNDACIÓN CASTELLANO-MANCHEGA DE COOPERACIÓN. Definición de líneas de trabajo: Acciones Humanitarias y de emergencia.151Tomado de http://www.fcmc.es

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naturales o por conflictos armados, fundada en la provisión gratuita de bienesy servicios esenciales para la supervivencia inmediata de las víctimas comoagua, alimentos, abrigo, medicamentos y atenciones sanitarias. Este tipo deintervención suele tener un marco temporal muy limitado, normalmente de

152 153 hasta seis o, como máximo, 12 meses ” .

En Colombia la ayuda humanitaria consagrada en favor de las personasafectadas con los hechos que se suscitan en el marco del conflicto armadointerno, es prestada por intermedio de las entidades públicas dentro de loslímites de sus competencias (tanto en los eventos de desplazamiento forzadocomo en los contemplados en la Ley 418 de 1997, esta ayuda es otorgada porla Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional),siempre que la solicitud se eleve dentro del año siguiente a la ocurrencia del

154hecho .

Término de tiempo que debe contarse a partir de este mismo momento o delinstante en que cesen los hechos constitutivos de fuerza mayor o caso fortuitoque motiven impedimento para hacerlo en tal período, si estos llegaran apresentarse. En todo caso “la asistencia que la Nación o las entidades

152Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C 278 de 2007. M.P. Nilson Pinilla Pinilla. En este fallo resaltan las siguientes consideraciones: (1)Se reitera la posición de la Corte que en anterior jurisprudencia ha señalado que con la provisión de asistencia humanitaria de emergencia, lasautoridades del Estado satisfacen uno de los deberes mínimos en relación con la subsistencia digna de los desplazados, como quiera que a través deella hace efectivos derechos de marcado contenido prestacional, “que guardan una conexidad estrecha con la preservación de la vida encircunstancias elementales de dignidad como seres humanos distintos y autónomos. (2)” En el asunto bajo la actual revisión, no se cuestiona laayuda humanitaria de emergencia sino su temporalidad, pues se considera que el término máximo de tres meses, prorrogables excepcionalmentepor otros tres más, previsto en el parágrafo del Artículo 15 de la Ley 387 de 1997 que se acusa, es tan corto que no permite a las autoridades atender debidamente las necesidades básicas de alimentación, salud, aseo y vivienda de la población desarraigada”. (3) “La norma atacada, tal como estáconcebida, lleva en la práctica a que el término para brindar ayuda humanitaria opere en contra y no a favor de los desplazados”. (4) “Si bien esconveniente que la referencia temporal exista, debe ser flexible, sometida a que la reparación sea real y los medios eficaces y continuos, de acuerdocon las particularidades del caso, hasta salir de la vulnerabilidad que atosiga a la población afectada, particularmente en esa primera etapa de

atención, en la cual se les debe garantizar condiciones de vida digna que hagan viable parar el agravio, en tránsito hacia una solución definitivamediante la ejecución de programas serios y continuados de estabilización económica y social”. (5) “El estatus de desplazado no depende del pasodel tiempo sino de una condición material”. (6) “En lo que respecta a que el término de la ayuda humanitaria de emergencia sea de tres meses, laCorte lo encuentra corto más no necesariamente contrario a la Constitución Política, en la medida de su acople y flexibilidad frente a lascaracterísticas propias del hecho concreto, además ante la posibilidad adicional ayuda solidaria, por ejemplo proveniente del sector privado o delexterior, o si las correspondientes instituciones oficiales cumplen con su deber en forma integrada, pronta y acuciosa. Lo definitivamenteinconstitucional, y así lo declarará la Corte, son las expresiones “máximo” y “excepcionalmente por otros tres (3) más”, del parágrafo del artículo 15 dela Ley 387 de 1997, pues le imprimen rigidez al plazo para la provisión de la ayuda humanitaria de emergencia a los desplazados, impidiendo queestas personas puedan seguir recibiendo atención del Estado por un tiempo mayor, mientras logran superar definitivamente su situación devulnerabilidad. El segmento restante del citado parágrafo se declarará exequible, en el entendido que la atención humanitaria de emergencia seráprorrogable hasta que el afectado esté en condiciones de asumir su autosostenimiento.153ABRISKETA, Joana y PÉREZ, Karlos. Acción humanitaria: concepto y evolución. Diccionario de Acción Humanitaria y Cooperación al Desarrollo.Versión interactiva. Tomado de http://dicc.hegoa.efaber.net154Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia C 047 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett.

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públicas presten a las víctimas en desarrollo de lo dispuesto en el presentetítulo (Título II de la Ley 418 de 1997) y de los programas de atención que alefecto se establezcan, no implica reconocimiento por parte de la Nación o dela respectiva entidad de responsabilidad por los perjuicios causados por talesactos”.

Con sujeción a la finalidad que le es inherente, parte de esta asistenciahumanitaria debe prestarse seguidamente al hecho que originó la violacióngeneralizada de derechos a las personas afectadas. Esta es consagrada enla normatividad colombiana bajo la denominación de ayuda humanitaria de

emergencia . En el caso de la población en situación de desplazamientoforzado dicha ayuda está constituida por las acciones inmediatas tendientesa “socorrer, asistir y proteger a la población desplazada y atender susnecesidades de alimentación, aseo personal, manejo de abastecimientos,utensilios de cocina, atención médica y psicológica, transporte deemergencia y alojamiento transitorio en condiciones dignas”. Es deber de lasautoridades civiles y militares “garantizar el libre paso de los envíos de ayudahumanitaria, el acompañamiento nacional e internacional a la poblacióndesplazada y el establecimiento de oficinas temporales o permanentes para

la defensa y protección de Derechos Humanos y el cumplimiento de lasnormas del Derecho Internacional Humanitario” (Art. 15 Ley 387 de 1997).

En esta misma materia la Ley 418, aplicable a las personas que sufranperjuicios por causa de homicidios u otros atentados o agresiones contra lavida, la integridad física, la seguridad o la libertad personales, cometidos pormóviles ideológicos o políticos, o sean objetos de amenazas referentes a lacomisión de atentados o agresiones de esta naturaleza; brinda a losafectados la posibilidad de beneficiarse con una Ayuda Humanitaria deEmergencia, tendiente a mitigar o a impedir la agravación o la extensión delos efectos de los mismos (Art. 49 Ley 418 de 1997). En estos casos la ayudahumanitaria de emergencia, equivaldrá a dos (2) salarios mínimos mensualeslegales vigentes (smmlv) correspondientes al año de ocurrencia del hechoque ha dado origen a la asistencia.

Existe un amplio desconocimiento de este beneficio entre las personasafectadas con MAP/MUSE e incluso entre las instituciones que brindan apoyoy orientación a las víctimas. En forma generalizada se ha creado una

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concepción colectiva en la que se asocia la ayuda humanitaria de emergencia con la situación de desplazamiento forzado y no con las víctimas comunes delconflicto armado.

Es de aclarar que, en los casos en que la persona se encuentra inmersa enuna doble condición de vulnerabilidad puede y debe acceder, tanto a losbeneficios contemplados en esta materia en la Ley 387 como los de la Ley418, resaltando que estos no son excluyentes entre sí.

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6. IDENTIFICACIÓNDE BARRERAS FÁCTICAS

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6.1 DESCONOCIMIENTO DE DERECHOS

La autoproclamación del Estado colombiano como una “República unitaria,descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática,participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en eltrabajo y la solidaridad de las personas que la integran” (Art. 1 C.N.), va másallá de simples consideraciones retóricas de evolución política para el nuevomilenio.

Hablar de una democracia implica la participación activa de los ciudadanos,pero también la intervención continua y decidida de los entesgubernamentales que permitan la formación de ciudadanos capaces de

responder a tal reto. La decisión de transitar por el difícil camino de lademocracia, consagrada desde el Preámbulo de la Constitución Nacional deColombia, implica la educación oportuna y eficiente para el conocimiento yejercicio de derechos por parte de todos y cada uno de los habitantes de estepaís.

Esta tarea impostergable de capacitación y expansión de competenciasciudadanas se convierte en una labor ética, un deber constitucional y unaobligación internacional para el Estado colombiano. Sólo a través de ella sehace posible la formación de un ciudadano participativo, que funde su

intervención en la sociedad no en la rebelión ni en el seguimiento inercial deun discurso sin sentido, sino en un pensamiento estructurado con unaprofunda esencia crítica, cuestionadora y propositiva frente a las realidadesque se presentan.

Esta formación implica el adiestramiento para conocer, defender y exigir elrespeto y protección de sus derechos, pues la vulneración de cualquiera deellos no tiene cabida en la sociedad moderna. No es posible continuar con undiscurso evasivo y una práctica educativa lenta y carente de decisión política

155como hasta ahora se ha hecho . La protección a los derechos debe tornarse

en el fundamento ético de un nuevo paradigma educacional para laciudadanía, una educación liberadora y transformadora, que incluya alindividuo en las decisiones políticas y sociales, y lo lleve al goce efectivo desus garantías legales y constitucionales.

155MAGENDZON, Abraham. Educar en Derechos Humanos: ¿Si no los educadores quién, y si no es ahora cuándo?. FUTUROS, Revista trimestrallatinoamericana y caribeña de desarrollo sustentable Nº 5, Vol. 3, año 2005.

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La expansión de estas capacidades fomenta la consolidación de un sujeto de derechos que ve incrementadas sus posibilidades de intervención y accióntransformadora frente a las principales problemáticas de la sociedad:gobiernos frágiles e inestables, injusticias, extrema pobreza, violenciasrecalcitrantes, corrupción e impunidad, discriminación e intolerancia. Pormedio del fortalecimiento de la calidad de ciudadano, este sujeto de derechosadquiere conocimiento básico de los instrumentos jurídicos que amparan susderechos y los de su comunidad, y puede identificar las instituciones quebrindan apoyo cuando éstos han sido o están en riesgo de ser vulnerados.

Mediante un discurso asertivo, racional y convincente, fundado enargumentos de fondo, este conocimiento le permite vigilar y exigir elcumplimiento de directrices y lineamientos, nacionales y foráneos, para queel goce efectivo de los derechos se convierta en una cultura cotidiana.

Todas estas labores de construcción de una verdadera ciudadanía estándirigidas al empoderamiento de derechos por parte de los ciudadanos, paraque lleguen a ser verdaderamente libres y autónomos. Sólo de esta formapueden tejer su propio futuro, autoafirmarse y autodeterminarse comocomponentes activos de la sociedad a la que pertenecen, comprometersecon el bien común y con lo público, definiéndose como constructores de surealidad y de su entorno. Este empoderamiento se construye a partir de latoma de conciencia y del reconocimiento de los ciudadanos como sujetossociales y políticos, que les permite mutar las condiciones opresivas de suvida colectiva e individual.

Una vez los ciudadanos han logrado apoderarse de sus derechos es posibleelaborar un agenda de discusión y acción en la cual se determinen las causasde las desigualdades que se presentan, y se labra el camino para el diseño deacciones culturales, sociales, políticas y legales tendientes a la eliminaciónde los elementos que originan la desigualdad. Los ideales democráticos y

obligaciones estatales de fortalecimiento y capacitación para el goce dederechos son aún una tarea pendiente en el Estado colombiano, máximecuando se construyen en torno a la difusión y reconocimiento de derechosconsagrados en favor de poblaciones vulnerables, sometidas a violenciasextremas o que deben asumir silenciosamente las consecuencias dañinas deun conflicto en el que no intervienen pero del que hacen parte. La falta decumplimiento y desarrollo de esta actividad ha dejado a un sinnúmero devíctimas de la violencia sin herramientas para exigir sus derechos. Eldesconocimiento se convierte en la primera barrera para acceder a ellos yconvertirlos en una realidad.

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Es cierto que desde la legislación interna se han creado instrumentos para laprotección especial de las necesidades básicas de la población víctima delconflicto armado, pero también lo es el hecho de que sin el apropiadoconocimiento de estas prerrogativas por parte de sus destinatarios, estospronunciamientos se convierten en simples disposiciones formales carentesde efectividad y eficacia sociológica.

Diferentes iniciativas institucionales, conscientes de la necesidad eimportancia de empoderar a las poblaciones vulnerables, han buscadopropagar la información necesaria de estos beneficios entre las víctimas y lapoblación en riesgo de serlo. A pesar de este esfuerzo persisten vacíos y

lagunas, que hacen posible afirmar que nuevas intenciones deben focalizarsus esfuerzos en la construcción de un nuevo modelo pedagógico quegarantice la aprehensión de las enseñanzas por parte de la comunidad.

La construcción de un verdadero proyecto de ayuda, acompañamiento yasistencia a las personas víctimas del conflicto debe fundarse en el propósitode mejorar la calidad, condiciones de vida y aplicabilidad de los DerechosHumanos. Otro objetivo que se debe cumplir tiene que ver con elfortalecimiento de las capacidades individuales y comunitarias para laintervención y participación ciudadana, a favor de las personas víctimas del

conflicto, fortaleciendo sus capacidades individuales y comunitarias para elejercicio de mecanismos de intervención y participación ciudadana, así comola creación de Asociaciones de Víctimas en los lugares en que aún no existeny el fortalecimiento del rol que vienen despeñando las que se encuentranfuncionando.

Lo que es claro es que formar a estas poblaciones acerca de sus derechosconstituye una necesidad indiscutible para Colombia y un desafío inaplazableque convoca a toda la sociedad.

6.2 FALTA DE DOCUMENTACIÓN Y REQUISITOS MÍNIMOS

Son muchos los derechos que se contemplan en la legislación, nacional einternacional, orientados a la protección global de la dignidad humana y “delos derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia

156humana” , sin distinción alguna originada en razones de raza, sexo,condición política, social o religiosa; origen nacional o posición económica.Igual es el número de instrumentos, internos y foráneos, que buscan

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complementar e integrar estas disposiciones con prerrogativas especialespara quienes, por encontrarse en situaciones de marcada fragilidad yvulnerabilidad, requieren un amparo reforzado por parte del Estado, entreellas las personas que han sido afectadas en el marco de los diferentesconflictos armados alrededor del mundo.

Estas declaraciones, especialmente las internacionales, pretenden ir másallá de los ideales de unión para todos los hombres, y buscan que se cuentecon los medios apropiados que garanticen la efectividad de los derechos quese han consagrado, exhortando a los Estados para que incluyan en suscuerpos normativos, los mecanismos necesarios para hacerlos realidad.

En tal sentido está orientado el contenido del artículo 28 de la DeclaraciónUniversal de los Derechos Humanos, en cuyo tenor literal se consagra elderecho de toda persona a que “se establezca un orden social e internacionalen que los derechos y libertades proclamadas” se hagan plenamenteefectivos. Estas directrices fueron incluidas en los lineamientos generales dela Constitución Nacional de 1991, en cuyo contenido se consagra una gamade instrucciones tendientes a la protección real y eficaz de las garantíasmínimas inherentes a la naturaleza humana.

Entre ellas se encuentran: (1) la educación en y para los Derechos Humanos(Art. 67 C.N.); (2) la prevalencia de los tratados y convencionesinternacionales ratificados por Colombia en que se reconocen estosderechos (Art 93 C.N.); (3) la extensión de esta protección a los derechos queno estando consagrados en las diferentes normas, son inherentes a lapersona humana (Art. 94 C.N.); (4) el deber de los ciudadanos de defender ydifundir los Derechos Humanos como fundamento de la convivencia pacífica(Art. 95 C.N.); (5) la prohibición de su suspensión durante los estados deexcepción (Art. 214 C.N.), y (6) la formación de la Fuerza Pública para surespeto y protección (Art. 222 C.N.).

La más importante de estas disposiciones es la creación y fortalecimiento deautoridades e instituciones públicas encargadas del control, vigilancia ymonitoreo del cumplimiento y efectividad de estos derechos. Funciónradicada en cabeza del Ministerio Público, “institución constitucional que tuvosu origen en la Carta fundamental de la República de Colombia, Venezuela y

156OFICINA EN CLOMBIA DEL ALTO COMISIONADO DE LAS NACIONES UNIDAS PARA LOS DERECHOS HUMANOS, HCHR. DeclaraciónUniversal de los Derechos Humanos. Bogotá D.C., Colombia. Diciembre de 2004.

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157Ecuador” en el año de 1830 ; engrosada en el 1991 con la creación de laDefensoría del Pueblo como órgano e institución tutelar de los DerechosHumanos; y la vinculación de los Personeros Municipales, quienes ejercenfunciones de Ministerio Público en la localidad.

Entre las tareas de estos últimos funcionarios, asignadas a través de la Ley158136 de 1994 en la cual se dictan las normas tendientes a modernizar la

organización y el funcionamiento de los municipios, resaltan los deberes de(1) defender el interés de la sociedad, (2) divulgar los Derechos Humanos yorientar e instruir a los habitantes del municipio en el ejercicio de susderechos ante las autoridades competentes o entidades de carácter privado,

(3) interponer por delegación del Defensor del Pueblo las acciones de tutelaen nombre de cualquier persona que lo solicite o se encuentre en indefensión,y (4) promover la creación y fortalecimiento de las veedurías ciudadanas ycomunitarias.

Además del cumplimiento de estas funciones, los personeros están sujetos ala observancia de otras directrices que en lo atinente a sus competencias, lesean asignadas en la Constitución, la Ley, y los Acuerdos.

Desde la legislación vigente para la atención a víctimas del conflicto armado

interno colombiano, le ha sido asignado el deber de certificar la ocurrencia delos actos que se susciten en el marco de dicho conflicto y que ocasionen159 daños en la vida, la integridad y/o bienes de los ciudadanos. La certificación

de este hecho se configura como el principal mecanismo de garantía para elacceso real y oportuno a la red institucional encargada de la prestación deservicios a las personas afectadas con estos actos. Sin ella se cierran laspuertas a la efectividad de los derechos consagrados en los diferentesinstrumentos normativos y en consecuencia se favorece la violación de losDerechos Humanos, fundamentales y especiales consagrados a favor de losperjudicados.

A pesar del gran número de capacitaciones que han sido realizadas a fin deilustrar a estos funcionarios sobre la adecuada elaboración de esta

157Tomado de http://pgn-ms-10.procuraduria.gov.co158Modificada por la Ley 1148 de 2007, publicada en el Diario Oficial No. 46.685 de 10 de julio de 2007, "Por medio de la cual se modifican las Leyes136 de 1994 y 617 de 2000 y se dictan otras disposiciones". Modificada por la Ley 1031 de 2006, Modificada por el Decreto 2255, Modificada por laLey 617 de 2000, Modificada por la Ley 201 de 1995, modificada por la Ley 200 de 1995, Modificada por la Ley 177 de 1994, Modificada por el Decreto2626 de 1994159Ver Corte Constitucional de Colombia, Sentencia T 188 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis.

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certificación, muchos de ellos aducen que la subsistencia de vacíos en estamateria se debe a las circunstancias externas en que se desarrollan dichosprocesos de formación: horarios inadecuados, falta de talleres prácticos y lainformación contradictoria dada por las instituciones capacitadoras.Carencias, que finalmente terminan por convertirse en barreras para laadecuada aprehensión de la información sobre el tema.

A pesar de ello, cabe recalcar que esta normatividad está cercana a cumplirsu primera década de aplicación en el ordenamiento jurídico colombiano,tiempo suficiente para sostener que el desconocimiento de derechos,procedimientos y trámites ha perdido vigencia como justificación de las faltas

que se presentan en torno a la expedición de este documento, comenzando atomar fuerza razones que van desde la negligencia y omisión de las funcioneslegales, hasta la falta de sensibilidad por la situación que deben afrontar lasvíctimas del conflicto armado. Iguales consideraciones se hacen extensiblesy aplicables al cumplimiento de las funciones de los alcaldes frente a la mismatemática.

Es necesario recordar a todos los funcionarios públicos que su intervenciónen la vida diaria del país está enmarcada en la consecución de los finesesenciales del Estado colombiano (Art. 2 C. N.), que uno de los principales

núcleos de su acción es el servicio a la ciudadanos y a la comunidad, y quepor tanto su quehacer debe convertirse en parte de la solución y no de laproblemática de las víctimas. Es necesario recalcar que el no cumplimientode sus deberes y obligaciones legales o constitucionales, es fuente deresponsabilidad en sus diversas manifestaciones, especialmente de la

160responsabilidad disciplinaria que deriva de la aplicación de la Ley 734 de1612002 .

Pero no toda la carga del incumplimiento, cumplimiento tardío o defectuosode esta responsabilidad puede ser puesta en hombros de los funcionarios.

Ellos hacen parte de un sistema con falencias entre las cuales se encuentranlos mínimos presupuestos para dar solución a múltiples problemas y la falta

160MARTÍNEZ R., Gilberto y MARTÍNEZ T, Catalina. Responsabilidad Civil Extracontractual. Undécima Edición. Ed. Temis. Medellín, Colombia. 2003“Las personas que se vinculan a cualquiera de las manifestaciones de la administración pública deben respetar un conjunto de normas quepretenden que la prestación de servicios públicos se efectúe de forma eficiente, oportuna, adecuada y amable. (…) el funcionario debe respetar suinvestidura, y para ello debe actuar y respetar aquellas disposiciones o reglas que se encaminan a obtener la excelencia en la prestación de serviciospúblicos. (…) Esta responsabilidad es diferente de las demás y por tanto no adquiere la característica de cosa juzgada y no configura ni pleitopendiente ni prejudicialidad”.161Expedida el 05 de febrero de 2002 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se expide el Código Disciplinario Único.Publicada en el Diario Oficial No. 44.708 del 13 de febrero de 2002.

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de recurso físico y humano, lo que en ocasiones, a pesar del compromiso,imposibilita el cabal cumplimiento de sus funciones.

Se hace palmario que la falta de documentación y la imposibilidad de reunirlos requisitos mínimos para acceder a algunos de los beneficioscontemplados en la legislación nacional, se convierten en verdaderosobstáculos que no en pocas ocasiones impiden a la víctima disfrutarefectivamente sus derechos, especialmente en materia de salud, vivienda,crédito y educación. Del mismo modo, la posibilidad de ingresar al mercadolaboral se ve ampliamente disminuida por la ausencia de los documentosmínimos necesarios.

No es pues sólo la falta de la certificación de los hechos expedida por laautoridad competente, es la falta de todos aquellos documentos que impidena la población afectada con el conflicto armado acceder a los diferentesplanes de atención, protección y estabilización socioeconómica: LibretasMilitares, tarjetas de identidad, cédulas de ciudadanía, partidas denacimiento y defunción. Si el afectado no cuenta con estos documentos notiene la oportunidad de presentar una carta de excusa en la que se detallenlos motivos de la falta. Si no cuenta con ellos simplemente no es tenido encuenta dentro del sistema y el goce de sus derechos comienza a perderse enmedio de la burocracia y la ineficacia.

El desconocimiento de los procedimientos para tramitar los documentos, laimposibilidad de realizar este trámite en una sola institución, las dificultadesde movilidad en la ciudad, y los inconvenientes de seguridad y costo que segeneran al desplazarse al lugar de origen en busca de alguno de estosdocumentos, se convierten en barreras adicionales que agravan la situaciónque deben vivir las víctimas del conflicto.

En el tema específico de minas antipersonal, el Gobierno Nacional ha

realizado notorios esfuerzos por reducir al máximo los requisitos necesariospara acceder al conjunto de prestaciones y beneficios que la legislación haconsagrado a favor de las víctimas, llegando a un número de tres documentosindispensables: documento de identidad, historia clínica en la que se describael origen del accidente y la certificación del Alcalde titular de la localidad en

162que ocurrió el evento . Aunque son pocos los requisitos que se exigen para

162Información obtenida en entrevista realizada a Nelson Pérez Pulgarín, abogado asesor del Departamento de Comunicación y Cooperación delCICR subdelegación Medellín, el día 29 de agosto de 2007.

121




la prestación del servicio, la imposibilidad fáctica de acceder a ellos es tanmarcada como la que se presentaba anteriormente al reunir un mayornúmero de documentación.

En estos términos, bajo una mirada social y política de las circunstancias enque se encuentra el perjudicado, es completamente improcedente, a la luz delEstado Social de Derecho, trasladar la carga de la prueba del hecho alafectado. La realidad que debe afrontar es una situación de hecho, y portanto, en caso de requerir prueba de ello, es el Estado quien deberá poner enmarcha los medios y mecanismos idóneos que le den certeza sobre lacontingencia.

6.3 INVISIBILIZACIÓN DE LA POBLACIÓN VÍCTIMA DE MAP/MUSE

Los procesos de invisibilización han sido utilizados a través de la historia conel fin omitir la presencia de determinados grupos sociales, generalmenteminoritarios o sujetos a relaciones de dominación, de las diversas formas deintervención ciudadana. Este procedimiento de exclusión presume eldesarrollo de una serie de mecanismos, conscientes o inconscientes, porparte de las comunidades que afectan el desarrollo colectivo del grupo o el

individuo y conllevan un completo olvido de su relevancia o rol al interior de lasociedad. La invisibilización es asumida como un medio de discriminación,directa o indirecta, y se encuentra estrechamente relacionada con los

163 fenómenos de desaparición social y al antiguo homo sacer del DerechoRomano.

Causas institucionales, sociales, familiares y hasta individuales han logradosumergir a la población víctima de MAP/MUSE en esta dinámica deexclusión. Los afectados hacen parte del escenario de la guerra, pero seconvierten en cifras eventuales de estadísticas sin rostros que pronto se

olvidan. Se silencian sus nombres y se borran sus historias, pues finalmentecon sus vivencias se teje una realidad que es mejor no evidenciar: Colombiaocupa un deshonroso primer lugar a nivel mundial en víctimas de minasantipersonal y es el único país de Occidente en el que aún se siembran

164minas .

163Figura del derecho romano arcaico, constituida por un hombre que no puede ser objeto de sacrificio por estar fuera del derecho divino, al cual, sinembargo, cualquiera puede dar muerte impunemente, sin ser considerado homicida, porque también se encuentra excluido del derecho de loshombres. Una doble exclusión que lo deja incluido en el derecho de una vida expuesta a la que cualquiera le puede poner fin.164HUMAN RIGHTS WATCH, HRW. Mutilando al Pueblo, El Uso de Minas Antipersonal y otras Armas Indiscriminadas por parte de la Guerrilla enColombia.

122




Unas veces más y otras menos, estas víctimas terminan por sertransparentes, invisibles a los ojos de una sociedad que tarde o temprano seacostumbra a vivir con o sin ellas.

Es evidente que al interior de las mismas comunidades, en algunos sectoresdel país, se presentan suspicacias y dudas frente a las causas que originaronla nueva situación que debe afrontar la víctima. Se crean ambientes de

165discriminación y estigmatización que favorecen el desplazamiento y llevana que el mismo afectado enmascare su realidad, viéndose obligado a encubrirsu condición. Se hace preferible declarar una situación de desplazamientoforzado o ser una persona con discapacidad, que presentarse como víctima

de MAP/MUSE ante una sociedad que como ente colectivo aún no estápreparada para acogerlo. Estos procesos de enmascaramiento refuerzan lamarginación por medio del actuar del propio discriminado, que se conviertede esta forma en un agente dinámico en la invisibilización de su propiarealidad.

La presencia de minas antipersonal y municiones sin explotar es una de lasmanifestaciones más graves del conflicto armado. Dan cuenta de laseveridad de las confrontaciones y enmarcan una de las formas másrigurosas de violación de Derechos Humanos en la vida del país. Cientos de

personas han entregado su vida como cuota de un conflicto que no lespertenece, y miles más han cambiado sus condiciones de vida por la mismarazón. En ambos casos la exclusión de estas víctimas de la vida pública ysocial del país, es una de las principales causas de violación a sus garantíasconstitucionales e irrespeto a su dignidad humana, pues al ignorar supresencia se ignoran también sus necesidades.

Estos actos de supresión se ven reforzados con la ausencia de políticaspúblicas y sociales que incluyan la protección integral de las víctimas de estosartefactos, y por ello el camino que deben iniciar a partir del accidente que han

sufrido es especialmente traumático. Su realidad más cercana es acceder ala prestación básica e inmediata de servicios en salud, para luego trasegar unarduo camino en un ambiente de marginación y caridad que les permitagarantizar sus derechos.

165HANDICAP INTERNATIONAL. Informe final proyecto UNICEF- COSUDE. En el marco de este proyecto se estableció que el 36% de las 73víctimas de MAP/MUSE atendidas por HANDICAP INTERNATIONAL entre 2005 y 2007, se encuentran en situación de desplazamiento forzado,viéndose sumidas en una condición de doble vulnerabilidad.

123




Desde 1990 y hasta el primero de agosto de 2007, han sido identificadas1666.238 víctimas de minas antipersonal a nivel nacional. Todas ellas han sido

167incluidas, a través del IMSMA , en la base de datos que el Gobierno Nacionalha venido aplicando como mecanismo de seguimiento a los eventos conMAP/MUSE en el país. A pesar de la utilización de estos instrumentos y de ladescentralización de la Gestión de la Información, subsisten impedimentosde tipo geográfico, social y personal que dificultan la inclusión de la totalidadde la población afectada en las estadísticas, lo que infortunadamente traduceen una subestimación de la magnitud del fenómeno.

La presencia del subregistro se ve alimentado por la ausencia de formatosadecuadamente estructurados que exhorten a las instituciones que prestanservicios de salud, a especificar las causas del accidente que originan laatención. A pesar de ello algunos departamentos como Antioquia hancomenzado a hacer frente a esta situación logrando incluir la problemática deminas antipersonal dentro del Sistema Nacional de Vigilancia en Salud

168Pública- SIVIGILA - , a través del cual se lleva un reporte en forma expresade la ocurrencia de estos hechos.

Consciente de esta realidad el Gobierno Nacional ha reconocido la existencia169de un subregistro de las víctimas de estas armas , que algunas instituciones

170

han estimado en aproximadamente un 20% . Estas fallas en el registrofavorecen la invisibilización de la problemática y su incidencia en el país, nosólo en cifras, sino también en sus impactos sociales. El desconocimientosobre la existencia de los afectados imposibilita su inclusión en políticas departicipación ciudadana, rehabilitación laboral, reintegración social y por

166Vicepresidencia de la República, Observatorio Nacional de Minas Antipersonal. Esta cifra comprende víctimas civiles y militares de minasantipersonal.167IMSMA es desarrollado por el centro para los estudios de la seguridad y la investigación del conflicto en el instituto de la tecnología federal suizoZurich (ETHZ) a nombre del centro internacional de Ginebra para Demining humanitario (GICHD) y es parte del esfuerzo de Suiza para evitar laproducción y el uso de las minas antipersonal en el mundo.168MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, Dirección General de Salud Pública. EL Sistema Nacional de Vigilancia en Salud Pública, SIVIGILA.

Documento preparado en el Grupo de Vigilancia en Salud Pública DGSP- Ministerio de Salud Bogotá D.C., Colombia. 2000. El Sistema de Vigilanciaen Salud Pública, SIVIGILA, hace referencia a la relación organizada de los usuarios, las normas, los procedimientos y los recursos (financieros,técnicos y humanos) para la recopilación de datos, el análisis, la interpretación y la divulgación de información sobre eventos de salud, de formasistemática y continua, para su uso esencial en la orientación de la toma de decisiones en salud pública. En el contexto del SGSSS, el SIVIGILA searticula como una estrategia de salud pública al Plan de Atención Básica (Resolución 4288/96), sirviendo de apoyo a las autoridades sanitarias y lasociedad en general para el cumplimiento de las funciones públicas y deberes sociales de garantizar la salud de las colectividades. En consecuencia elSIVIGILA trasciende el ámbito de aplicación del sector salud y hace referencia a todas las organizaciones y la población que determinan en mayor omenor grado el devenir de la salud de los grupos. Dado que la vigilancia es una tarea indelegable del Estado y es de carácter obligatorio y permanenteen todos los municipios y distritos del país de acuerdo con sus competencias, y complementado por el Departamento y la Nación, los componentes delSIVIGILA se deberán articular a los Planes de Atención Básica, Sectorial y de Desarrollo de cada una de las entidades territoriales. El SIVIGILA seráorientado y dirigido por la Nación en cabeza del Ministerio de Salud y en respeto de la autonomía y la diversidad territorial, permitirá la inclusión de otroseventos que sean de importancia local y regional, como ocurre en el departamento de Antioquia que ha incluido los accidentes con MAP/MUSE.169SÁNCHEZ, Esperanza. Asesora de asistencia a víctimas, Obervatorio Nacinal de Minas Antipersonal. En Taller de Asistencia Técnica, realizado por el Consorcio Fidufosyga 2005 el día 25 de Mayo de 2007.170International Campaign to Ban Landmines, ICBL. Informe Monitor de Minas Terrestres, Colombia 2006. Campaña Colombiana Contra Minas.

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supuesto el seguimiento y monitoreo de su situación. Quienes logran serregistrados deben afrontar un gran número de trabas y obstáculosadministrativos para acceder a la satisfacción efectiva de sus necesidades,creando así una nueva esfera de invisibilización frente a la comunidadnacional.

La violencia política que se vive en Colombia ha dejado un sinnúmero devíctimas cuyas historias se han perdido en medio del tiempo, la desesperanzay la cotidianidad. Víctimas que llevan años reprimiendo sus recuerdos ysobrellevando en silencio un dolor opacado por posiciones políticas, que através de historias oficiales, buscan reemplazar realidades obvias en muchas

zonas del territorio nacional. Estas víctimas no son sólo individuos. Regionesenteras se han visto sumidas en profundos climas de desolación quefavorecen las migraciones a otras áreas con menos amenaza de ocurrenciade accidentes con minas, con menos presencia de actores armados y portanto menos peligrosas , alterándose de esta forma el desarrollo de su vidadiaria.

Miles de familias han conocido la angustia y han abandonado sus tierras,quedando inmersas en situaciones de fragilidad y emergencia frente a lascuales no existe aún una capacidad de reacción individual, social, ni

institucional. Estos hechos producen un contexto externo que favorece ladesintegración de las instituciones básicas que estructuran la naturaleza yesencia del Estado, y que debilitan su relación con los ciudadanos y lasociedad.

Las situaciones que se presentan en torno al accidente con MAP/MUSE y laproblemática que se evidencia para la atención a las víctimas de estosartefactos, no es en absoluto un fenómeno nuevo en la sociedad colombiana.Por el contrario, sí es relativamente reciente el tenue comienzo de suvisibilización y su consideración como un problema social que sobrepasa

esferas privadas.

La toma de conciencia social frente a esta realidad lleva implícito un mayorconocimiento del problema, cambios en la legislación vigente, la aparición deun nuevo modo de análisis de las causas que la originan y el mejoramiento delesquema en que se presentan las propuestas de actuación para procederante ella. Todas estas acciones representan un avance que ha llevado aponer en el escenario público una realidad ausente en la vida social añosatrás. Es evidente que en los últimos tiempos se ha producido un proceso de

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acercamiento y aprehensión sobre la gravedad de la presencia de las minasen el territorio nacional y los obstáculos que estos suponen para laconvivencia democrática de todos los ciudadanos. Gracias a los esfuerzos eintervenciones de organizaciones, campañas internacionales y movimientosde víctimas a los que aún les hace falta madurar, se ha comenzado a ganarespacios de reflexión y reacción frente al flagelo de las minas antipersonal enColombia.

A pesar de ello, esta ola de toma de conciencia social sobre la gravedad desus consecuencias en los ciudadanos y poblaciones, no ha logradosobrepasar el momento coyuntural de apoyos fervientes y esporádicos.

Soluciones integrales y permanentes a esta realidad distan mucho de lascircunstancias actuales que se presentan en el país. Respuestas transitorias,aisladas y poco coordinadas impiden concertar medios y esfuerzos para ellogro de un propósito común, dejando a las víctimas en medio de un vacío enel que la atención brindada no da cubrimiento a sus necesidades básicasindividuales ni colectivas.

Cuando lo que está en juego es la capacidad de organización de todo un paísy de una sociedad para hacer frente a una realidad de resultadosindiscriminados, los medios de movilización masiva de la ciudadanía deben

ser el punto de partida y no de llegada. Para lograrlo es indispensable lamediación de los medios de comunicación, que en sociedades como lanuestra, juegan un papel fundamental en la creación de idearios colectivosque en gran medida configuran y dan estructura a lo público.

La recuperación social y emocional de comunidades, familias e individuosvíctimas de las MAP/MUSE va más allá de la atención física o psicológica.Debe recordarse y manifestarse reiteradamente que las personas afectadascon esta contingencia son víctimas del conflicto armado interno

171colombiano , y en consecuencia deben ser, no solo atendidas sino también

171Ver Corte Constitucional Sentencia T 188 de 2007. M.P. Álvaro Tafur Galvis. “Con independencia de los resultados de la investigación, toda personaafectada en su vida, honra, bienes, derechos y libertades por los hechos sucedidos dentro del conflicto armado interno, puede exigir medidas derestitución, indemnización, rehabilitación y satisfacción según loestablece el Derecho Internacional, sin perjuicio de que el Estado pueda dirigirse encontra de los responsables de la vulneración”. En consecuencia se trata de una garantía que si es violada o amenazada puede ser reclamadamediante tutela.

PERIÓDICO EL TIEMPO: Toda víctima del conflicto debe ser reparada: Corte Constitucional. Edición julio 10 de 2007. Según la Corte, losperjudicados por tales crímenes pueden reclamar en los estrados judiciales la indemnización propia de los procesos penales iniciados por dichosdecesos. Lo anterior, sin perjuicio de su derecho a acudir ante el juez de amparo a reclamar la protección de las garantías previstas en el sistema deprotección internacional de los derechos humanos. En la práctica, y con base en la sentencia de la Corte, los familiares de las víctimas de los

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reparadas. Su proceso de reintegración social debe estar íntimamente ligadoal conocimiento de la verdad, el logro de la justicia, la recuperación de su

172dignidad frente a la sociedad y la reparación de los daños que han sufrido .En un proceso de formulación y planteamiento de respuestas efectivas paraprofundas crisis humanitarias, en las que se ha logrado ocultar u obviar poraños la realidad de todo un grupo de afectados, se hace necesaria larecuperación de la memoria colectiva e histórica de las experiencias que sehan vivido. Pronunciar los nombres de las víctimas olvidadas, recordar susvidas y reivindicar sus derechos, es hacerlas visibles para darles laimportancia que un día se les negó, y recuperar la que algunos estánperdiendo.

crímenes ejecutados por grupos al margen de la ley podrán reclamar tres indemnizaciones: La del proceso penal; la del sistema de proteccióninternacional de los derechos humanos y aquella reparación económica establecida en la ley de Justicia y Paz. La implicación de la providencia de laCorte es la de reconocer por acción de tutela la indemnización del sistema internacional de derechos humanos y darle acogida a criterios del DIH. Esdecir, los afectados por tales crímenes tienen derecho a una tercera indemnización reconocida mediante este fallo. Según la Corte, el Estado nopuede condicionar la ayuda humanitaria a la presentación de certificados, expedidos por las autoridades, sobre los móviles ideológicos y políticos delcrimen. "Toda violación de un derecho humano da lugar a un derecho de la víctima o sus derechohabientes a obtener reparación" 172Ver Ley 975 de 2005 expedida el 25 de julio de 2005 por el Congreso de la República de Colombia, por medio de la cual se dictan disposiciones parala reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paznacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios. Publicada en el Diario Oficial No. 45.980, de 25 de julio de 2005.

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7. RUTA DE ATENCIÓN AVÍCTIMAS CIVILES DEACCIDENTES CON MAP/MUSE

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La ruta de atención a la población víctima MAP/MUSE se convierte en unpunto de partida para la asistencia de las personas afectadas con estosartefactos. En ella se contienen los derechos mínimos que idealmente debengarantizarse a esta población, pero aún está en vía de mejoramiento parauna mayor efectividad. A pesar de que se han logrado avances, aún persistenvacíos e inaplicaciones en los elementos que la componen, que terminan porobstaculizar la completa aplicabilidad de estas prerrogativas evitando que selogre el fin último y máximo propósito con que ha sido diseñada esta ruta: lareincorporación social de la víctima.

Se deduce que la finalidad de la elaboración y puesta en circulación de este

instrumento, es la difusión de los derechos consagrados en la legislación enfavor de las víctimas de MAP/MUSE. Pero en muchas ocasiones la estructurade este instrumento olvida el perfil de los destinatarios a los cuales se dirige.La sencillez con que se pretendía dar a conocer estas prerrogativas, terminainmersa en una profunda falta de claridad que produce confusión ydesconocimiento, no sólo por parte de las víctimas, sino también de lasinstituciones llamadas a prestar asistencia.

Esta ruta no cumple con su función de orientación inmediata en aquelloslugares en que se vive una amenaza latente o riesgo de ocurrencia de

accidentes con estos artefactos, pues obvia información tan importante parala población como las acciones que debe ejecutar en los momentossubsiguientes a la ocurrencia del hecho.

La primera de las falencias que se presenta en esta ruta de atención, es la no inclusión de la familia de la víctima en el proceso de asistencia, contrariandoasí el contenido de la definición dada en el Glosario Nacional Básico General

173 de Términos Acción Integral contra Minas Antipersonal según el cual seentiende por víctima:

“toda persona que haya sufrido daños, individual ocolectivamente, incluidas lesiones físicas o mentales sufrimiento emocional , perdidas económicas o menoscabo sustancial de susderechos fundamentales, como consecuencia de acciones uomisiones que constituyan una violación de las normas

173Vicepresidencia de la República. Programa Presidencial para los DDHH y DIH. Observatorio de Minas Antipersonal

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internacionales y nacionales de derechos humanos o unaviolación del derecho internacional humanitario en el marco de laviolencia política, también comprenderá a la familia inmediata o a las personas a cargo de la víctima directa y a las personas quehayan sufrido daños al intervenir para prestar asistencia a lasvíctimas en peligro o para impedir la victimización”.

Tampoco son indicados los beneficios en materia de educación y vivienda aque tienen derecho los integrantes del núcleo familiar tras la muerte delafectado con el accidente, fomentando con ello el desconocimiento de lasgarantías contenidas en la legislación.

De otro lado, a pesar de que algunas instituciones afirman que la asistenciapsicológica de la víctima está incluida dentro de la atención integral que debegarantizarse según lo estipulado en el artículo 30 del Decreto 1283 de 1996,otras tantas se ciñen a lo contemplado en el esquema de esta ruta. En ella elservicio de rehabilitación psicológica solamente está considerado como unelemento integrante de la Etapa III del proceso de atención, brindada una vezlogre establecerse la presencia de una discapacidad adquirida en razón de lacontingencia sufrida.

Este hecho, además de obviar la necesidad de la prestación de este serviciodurante los momentos críticos que anteceden la declaratoria de tal estado(primeros auxilios, evacuación, atención de urgencias, atención médica,quirúrgica, y hospitalaria), deja por fuera del contexto de la asistencia aquienes han sufrido accidentes con MAP/MUSE, pero que no adquieren unadiscapacidad por tal motivo.

Falencias semejantes se presentan en el abordaje en el proceso derehabilitación física del individuo. La falta de protocolos de atención en losque se incluya la valoración total del estado físico del afectado, impiden que

este reciba un servicio global y sistemático en el que se incluyan serviciosespecializados de salud como valoraciones auditivas y visuales, prestandouna atención reduccionista que en muchas ocasiones no logra cubrir lasnecesidades reales y específicas de la víctima.

Es procedente además resaltar las dificultades que se presentan al momentode acceder a las prótesis, que sin duda se constituyen en un elemento de vitalimportancia para el logro de la independencia funcional que la víctimarequiere para su adecuada rehabilitación y reintegración social. A pesar de

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que el Fondo de Solidaridad y Garantía ha manifestado el cubrimiento174ilimitado de estos elementos con sujeción a las condiciones médicas del

paciente y la debida racionalidad científica, muchas instituciones hacenentrega solo de la primera prótesis, luego de lo cual trasladan al afectado lacarga de mantenimiento, readaptación y cambio del aparato ortopédico.

Otras tantas argumentan que este dispositivo no se encuentra contenidodentro del plan de beneficios del Plan Obligatorio de Salud POS-, obviandolos lineamientos dados por el Ministerio de Protección Social en la Circular

175Externa 20 de 2006 . En ella se manifiesta que “las Entidades Promotoras de176Salud-EPS y las Administradoras de Régimen Subsidiado-ARS , a través de

sus respectivas redes de prestadores de servicios de salud, deberángarantizar los servicios relacionados con la rehabilitación integral de laspersonas con limitaciones físicas o sensoriales de conformidad con lo

177establecido en la Resolución 5261 de 1994 o Manual de actividades,intervenciones y procedimientos del Plan Obligatorio de Salud MAPIPOS, la

178 179Resolución 3165 de 1996 y el Acuerdo 306 de 2005 del Consejo Nacional

174AVENDAÑO, Sandra. Auditora del Consorcio Fidufosyga 2005. En Taller de Asistencia Técnica, realizado por el Consorcio Fidufosyga 2005 el día

25 de mayo de 2007.175MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Ministro Diego Palacio Betancourt. Circular externa 20 de 2006, por la cual se reitera laObligatoriedad de Prestar Servicios a la población con o en situación de Discapacidad. Dada en Bogotá D.C el día 11 de mayo de 2006, publicada enel Diario Oficial 46332 de julio 17 de 2006.176Entiéndase EPS S “Empresa Promotora de Salud del Régimen Subsidiado”.177MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Ministro Juan Luis Londoño de la Cuesta. Resolución 5261 de 1994, por la cual se establece elManual de Actividades, Intervenciones y Procedimientos del Plan Obligatorio de Salud en el Sistema General de Seguridad Social en Salud. Dada enBogotá D.C el día 5 de agosto de 1994. ARTÍCULO 12: UTILIZACIÓN DE PRÓTESIS, ÓRTESIS, APARATOS Y ADITAMENTOS ORTOPÉDICOS OPARA ALGUNA FUNCIÓN BIOLÓGICA: Se definen como elementos de este tipo, aquellos cuya finalidad sea la de mejorar o complementar lacapacidad fisiológica o física del paciente. Cuando el paciente requiera de su utilización y se encuentren expresamente autorizados en el plan debeneficios, se darán en calidad de préstamo con el compromiso de devolverlos en buen estado salvo el deterioro normal; en caso contrario deberárestituirlos en dinero por su valor comercial. PARÁGRAFO: Se suministran prótesis, órtesis y otros: marcapasos, prótesis valvulares y articulares ymaterial de osteosíntesis, siendo excluidas todas las demás. En aparatos ortopédicos se suministrarán: muletas y estructuras de soporte para

caminar, siendo excluidos los zapatos ortopédicos, plantillas, sillas de ruedas, medias con gradiente de presión o de descanso, corsés, fajas y todoslos que no estén expresamente autorizados.178MINISTERIO DE LA PROTECCIÓN SOCIAL. Ministro. Resolución 3164 de 1996, por la cual se establece se adoptan los lineamientos de atenciónen salud para las personas con deficiencias, discapacidades y minusvalías.179CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD. Acuerdo 306 de 2005,por medio del cual se define el Plan Obligatorio de Salud delRégimen Subsidiado. Dado en Bogotá, D.C el día 16 de agosto de 2005, entrado en vigencia el 18 de noviembre de 2005, publicado en el DiarioOficial 46096. ARTÍCULO 2°. CONTENIDO DEL PLAN OBLIGATORIO DE SALUD DEL RÉGIMEN SUBSIDIADO POS S. 2. Cobertura de serviciosde segundo y tercer nivel de complejidad. El POS-S cubre: 2.8. Atención para rehabilitación funcional. Atención de las personas, en cualquier edad,con deficiencia, discapacidad y/o minusvalía, cualquiera haya sido la etiología o afección causante o tiempo de evolución , con las actividades,procedimientos e intervenciones en salud necesarias para la rehabilitación funcional, de las contenidas en el Artículo 84 de la Resolución 5261 de1994.El suministro de Prótesis y Órtesis se hará en sujeción a lo dispuesto en el Artículo 12 de la Resolución 5261 de 1994.

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180de Seguridad Social en Salud, CNSSS ”; enfatizando que “el incumplimientode las disposiciones citadas en la presente circular generará la imposición delas sanciones previstas en las normas vigentes”. Es claro que el Sistema no

181cubre aun prótesis oculares, auditivas ni de brazo .

Uno más de los vacíos que se refleja en esta estructura, es que en ella no seda cabida a un enfoque de atención y acompañamiento psicosocial que sebrinde durante todo el proceso de asistencia de manera continua ycoordinada por parte de los diferentes actores que intervienen en laprestación de estos servicios. El derecho de reintegración social no puede sergarantizado, si en su proceso de fortalecimiento, atención y rehabilitación, no

se considera al ser humano en su esfera familiar y social.Avanzando un poco más en esta ruta de atención, es posible observar que enella, al igual que en la legislación vigente para la atención a víctimasMAP/MUSE, las personas afectadas que sufren lesiones mentales osufrimientos emocionales, víctimas según la noción recogida en el Glosario Nacional Básico General de Términos Acción Integral contra Minas Antipersonal , son apartadas de su rango de protección.

El apoyo a estas personas se limita al otorgamiento de una asistencia

humanitaria, otorgada por la Agencia Presidencial para la Acción Social y laCooperación Internacional , por heridas leves y sin incapacidad permanenteequivalente a dos salarios mínimos. De esta forma se pasan por alto lasconsecuencias psicológicas personales, familiares y sociales que se originanpara el individuo. Infortunadamente, el núcleo familiar de la víctima (familiainmediata o a las personas a cargo de la víctima directa) tampoco tiene

180CONSEJO NACIONAL DE SEGURIDAD SOCIAL EN SALUD, CNSSS. Es un órgano de dirección del sistema adscrito al Ministerio de ProtecciónSocial, creado por el Artículo 171 de la Ley 100 de 1993, cuyas características fundamentales se encuentran previstas en el Acuerdo 31 de 1996, por el cual se adoptó el reglamento de este órgano. Dispone dicho acuerdo, en cuanto a la naturaleza del CNSSS: “ARTÍCULO. 2 OBJETO: El Consejo

Nacional de Seguridad Social en Salud es un órgano permanente de dirección del sistema general de seguridad social en salud y de concertaciónentre los diversos agentes del mismo. Tendrá como objeto la adopción de medidas que permitan dirigir y orientar el sistema, dentro de los límites quele impone el cabal ejercicio de sus funciones”. Así el CNSSS no solamente es un órgano de carácter consultivo para el sector salud, sino quedesempeña un papel de dirección del sistema con capacidad para tomar decisiones de carácter vinculante para todas las instituciones que lointegran, incluidos, obviamente, los entes territoriales. La Corte Constitucional, en sentencia C-577/95, al decidir la demanda de inconstitucionalidadinstaurada contra el literal m) del Artículo 156 de la Ley 100 de 1993, el cual preveía que las decisiones del CNSSS se adoptaran mediante decreto por el Gobierno Nacional, señaló: “Se trata de un órgano plural de concertación entre funcionarios de sector central, descentralizado y miembros de lasociedad civil relacionados con el servicio de salud. Las decisiones del Consejo tienen carácter concertado. A través de ellas se desarrolla el principioconstitucional de la democracia participativa consagrado, entre otros, en el preámbulo, y en los Artículos 1 y 103 de la Carta. La Ley 1122 de 2007crea la Comisión de Regulación en Salud, CRES que reemplaza al CNSSS. Ésta misma disposición convierte al CNSSS en órgano asesor yconsultor experto de altas calidades, y modifica sus funciones.181Respuesta dada por el Doctor Fayberth Calderón Calderón, director de Atención al Cliente del Consorcio FIDUFOSYGA 2005, ante solicitud verbalelevada por HANDICAP INTERNATIONAL el día 19 de junio de 2007, durante el encuentro de realizado en el Auditorio del Hospital Infantil SanVicente de Paúl, de la ciudad de Medellín.

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acceso a una atención psicológica durante el proceso de recuperación delafectado, mucho menos cuando este fallece.

En el último momento de asistencia dentro de la ruta de atención (Etapa V) enla cual se busca crear las condiciones apropiadas para la reintegraciónpsicosocial, escolar y laboral de la víctima, se habla de los fines pero no seconsagran los medios ni mecanismos para lograrlo. En esta etapa se otorgaun papel preponderante al Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA - para lacapacitación, formación para el trabajo y búsqueda de ingreso al mercadolaboral a través de los centros de información para el empleo. A esteestablecimiento le ha sido encomendada la labor de cubrir las necesidades

educativas de la población víctima del conflicto armado, pero a la fecha sóloha sido desarrollado adecuadamente el servicio de orientación y formaciónde la población en situación de desplazamiento forzado.

Las víctimas de MAP/MUSE que desean acceder a la oferta de servicios,deben hacerlo a través de los programas que se ofrecen a las personas condiscapacidad, un momento más en que se excluye a las personas afectas queno adquieren tal condición. Adicionalmente, a pesar de que es cierto que estainstitución cuenta con una estructura adecuada y suficiente para responder alas necesidades lógicas y geográficas de las víctimas, en ocasiones los

requisitos de acceso a sus programas se convierten en barrerasinfranqueables para las personas que se encuentran en condiciones deespecial protección, pues los niveles educativos en que se encuentran no lespermiten concretar el acceso a tal derecho; siendo necesario replantear loscriterios de selección que el SENA ha establecido para los cursos yprogramas dirigidos a esta población.

En esta misma etapa de asistencia han sido obviadas regulaciones quepermitan el acceso a beneficios que faciliten el ingreso de las víctimas alsistema de educación superior o la vinculación directa de la empresa privada

en los procesos de fomento y reincorporación laboral, ambos puntos de vitalimportancia para la consecución de la reintegración social perseguida por losdiferentes instrumentos normativos.

Bajo estas consideraciones y teniendo en cuenta las barreras anexas quedeben sortear las víctimas de minas antipersonal en Colombia para acceder yhacer efectivos sus derechos, el ideal de recuperación y total rehabilitación

182 del individuo, proyectado inicialmente en seis meses , se convierte en unalimitante más para el proceso de rehabilitación laboral y reintegración social

133




del afectado en condiciones que garanticen su dignidad y un adecuado nivelde calidad de vida para él y su familia. Es apenas obvio imaginar que elimpacto físico, psicológico, familiar y social que se desprende del accidentecon mina antipersonal, tiene una dimensión tan extensa que esprácticamente imposible sostener, que aún con la implementación de unmejor sistema de acompañamiento para la víctima, esta pueda llegar arecuperarse totalmente en un lapso de tiempo tan reducido.

Desde el Observatorio Nacional de Minas Antipersonal, ente encargado derecopilar, sistematizar, centralizar y actualizar toda la información, facilitar la toma de decisiones en prevención, señalización, elaboración de mapas,remoción de minas y atención a víctimas (Art. 13 Ley 759 de 2002), se ha

comenzado a dar trámite a la manifiesta preocupación de las diferentesorganizaciones, gubernamentales y no gubernamentales, frente a lainclusión de estos temas en la ruta oficial de atención a víctimas de minasantipersonal y municiones sin explotar, pero a la fecha no han sido dados a

183 conocer los resultados oficiales de esta labor .

Es preciso comprender que la reintegración del afectado a la sociedad,requiere un proceso continuo y coordinado que con firmeza le lleve adesempeñar un papel normalizado en la comunidad, sobrepasando su rol devíctima y recalcando su valor intrínseco como ser humano. Debe recordarseque para la obtención de este resultado, es necesario brindarle unacompañamiento y asistencia integral que le beneficie en todas las etapas deeste proceso y en todas las esferas que lo estructuran como individuo.

Es claro que no existen dos procesos de rehabilitación iguales. Algunaspersonas pueden evolucionar hacia una integración normalizada en la vidasocial, y otras, también susceptibles de mejorar su funcionamiento yhabilidades, habrán de conformarse con metas más modestas pero nomenos importantes en su historia personal. El reto para cada una de lasinstituciones que intervienen en este proceso de atención, es brindar unacompañamiento integral tanto a uno como a otro, teniendo siempre presente

que el Estado y el Gobierno Nacional deben ser percibidos por la sociedadcivil como facilitadores y no como favorecedores de la construcción debarreras para el logro de los derechos consagrados en su favor.

182DECRETO 1283 de 1996, Artículo 34: El servicio de Rehabilitación a las víctimas de eventos catastróficos se regirá en su totalidad por lo dispuestoen la Resolución 004108 de 1993 o en las normas que la adicionen, modifiquen o deroguen, y tendrá una duración máxima de seis (6) meses. Si la junta de calificación de invalidez de que trata la Ley 100 de 1993 y sus decretos reglamentarios determina que la incapacidad permanente es menor del 50% y existen aún posibilidades de mejoría se pagará el servicio de rehabilitación durante seis (6) meses más; transcurrido este tiempo pasará elcaso al régimen de pensión por invalidez bien sea por Accidentes de Trabajo o Enfermedad Profesional ATEP o por accidente de origen común.183Información obtenía en entrevista realizada a Luz Piedad Herrera, directora (R) del Observatorio Nacional de Minas Antipersonal, el día 06 de Juniode 2007.

134




7.1 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS DE MINAS ANTIPERSONAL (MAP) YMUNICIÓN SIN EXPLOTAR (MUSE). Vicepresidencia de laRepública/Observatorio de Minas Antipersonal - Asistencia a Víctimas

135


I

II

III

IV

V

SI

NO

SI

NO

RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS ANTIPERSONAL (MAP)Y MUNICIONES SIN EXPLOTAR (MUSE)

Vicepresidencia de la República / Observatorio de Minas Antipersonal - Asistencia a Víctimas

La persona sufre un accidentepor MAP / MUSE

RESCATE

¿Sobrevive?

EVACUACIÓN

Transporte: Amb ulancia: Aérea, Fluvialy Terrestre o particular

Ministerio de Protección Social

ATENCIÓN EN URGENCIA

Centro de Salud / Hospital Nivel IMinisterio de Protección Social

ATENCIÓN MÉDICAQUIRURGICA Y HOSPITALARIAHospitales Nivel I, II, III y atención

especializada de IV nivel



REHABILITACIÓN MÉDICA, BÁ SICA,FÍSICA Y PSICOLOGICA

ATENCIÓN MÉDICA, FÍSICAY PSICOLÓGICA CONTINUADAMinisterio de Protección Social

REINTEGRACIÓN PSICOSOCIALESCOLAR Y LABORAL

Hospital, Centros de Rehabilitación

Min. Educación, Min. Protección Social,(SENA - ICBF) Acción Social

La persona se reintegra

ConvencionesEtapa I: Atención PrehospitalariaEtapa II: Atención de Urgencias HospitalariaEtapa III:Rehabilitacíon Médica, Física y Psicológic a.

Para todos los trámites ante FOSYGA es necesariotener la certificación del alcalde.Para todos los trámites ante ACCIÓN SOCIALes necesario tener la certificación del PERSONERO ó alcalde

¡IMPORTANTE! Tenga en cuenta:

Familia tramita Gastos Funerariose indemnización por muerteFOSYGA (Plazo 6 meses)

Familia tramita Ayuda Humanitaria por muerteAcción Social (Plazo 1 año)

Hospital o Particular tramitaSubsidio de Transporte

FOSYGA (Plazo 6 meses)

Tramita ayuda Humanitaria por HeridasLeves sin Incapacidad Permanente

Acción Social (Plazo 1 año)

Sobreviviente tramita Ayuda Humanitariapor incapacidad PermanenteAcción Social (Plazo 1 año)

Sobreviviente tramita Indemnizaciónpor incapacidad PermanenteFOSYGA (Plazo 6 meses)

Tramita Asistencia Educativa Acción social(Plazo 1 Año / Cada año se renueva)

Tramita Crédito Solidario * Entidad Financiera Oficialque determine el Gobierno Nacional

Subsidio de Vivienda * Cajas de Compensación familiarSegún Requisitos

Capacitación y Formación para el trabajoCentros de información para el Empleo SENA

Etapa IV: Atención Médica, Física y Psicol ógica conti nuadaEtapa V: Reintegración Psico Social, Escolar y Laboral.

PRIMEROS AUXILIOS

¿Adquierediscapacidad?



7.2 RUTA DE ATENCIÓN INTEGRAL A VÍCTIMAS CIVILES DE MINASANTIPERSONAL (MAP) Y MUNICIÓN SIN EXPLOTAR (MUSE) ENCOLOMBIA - Handicap International -

Considerando los planteamientos esbozados en el cuerpo de este informe,HANDICAP INTERNATIONAL busca ir más allá de fomentar el simpleconocimiento de la Ruta de Atención a Víctimas MAP/MUSE entre lasdiversas Instituciones que intervienen en este proceso. Gracias a los datos ylas información suministrados por las diferentes organizaciones consultadasy el contenido de la legislación vigente, HANDICAP INTERNATIONALpresenta, a continuación, la Ruta de Atención Integral a Víctimas MAP/MUSE

en la que además de incluirse los elementos mínimos de asistenciacontenidos en aquella ruta, se integran componentes que permiten dar unamayor claridad sobre los beneficios consagrados en la legislación en favor delas personas afectadas con estos artefactos.

De esta forma se busca promover la difusión y comprensión de la informaciónmínima que se requiere sobre trámites y procedimientos necesarios paraacceder a ellos, favoreciendo así el ejercicio y goce efectivo de derechos porparte de las víctimas.

En la segunda etapa del proyecto Fortalecimiento institucional de las capacidades locales para la atención a víctimas MAP/MUSE, hacia los servicios oportunos en Colombia , esta ruta de atención será tomada comoherramienta de capacitación y empoderamiento de derechos por parte de lapoblación afectada con estas armas, destacando la importancia de asumirque las víctimas tienen derechos que sobrepasan la asistencia elemental ycoyuntural. Se pretende que el fortalecimiento de estas capacidades seconvierta en un elemento que mejore la calidad y oportunidad de respuestadada a esta población.

Cabe resaltar que en este esquema han sido agregados componentes (*) queno son reconocidos aún por la legislación colombiana como elementosestructurales del proceso de atención a víctimas MAP/MUSE, como lavinculación de la empresa privada a los procesos de rehabilitación laboral y laposibilidad de acceder a beneficios educativos que permitan su ingreso a laeducación superior.

Adicionalmente, se resalta la necesidad de integrar a este esquema todosaquellos elementos, que a pesar de no estar contemplados en la legislación

136




colombiana, pueden potencializar la aplicación real y efectiva de esta ruta deatención como el cubrimiento de los gastos de transporte, alojamiento yalimentación; beneficios pensionales, atención integral a núcleos familiares yla aplicación de un enfoque de atención psicosocial transversal que décubrimiento a esta necesidad durante todo el proceso de acompañamiento alafectado. Componente en el cual HANDICAP INTERNATIONAL centrarásus esfuerzos a fin de elaborar propuestas que lleven a una construcciónconjunta de modelos que puedan ser ejecutados en los proyectos yprogramas desarrollados por las diferentes instituciones que intervienen en elproceso de atención a las víctimas civiles de MAP/MUSE en Colombia.

De igual forma, debe destacarse la importancia de fomentar una adecuadaarticulación entre el modelo de educación en el riesgo y la ruta de atención alas víctimas civiles de MAP/MUSE, buscando con ello que la primera de estasintervenciones no quede en el plano meramente preventivo, sino que logretrascender y causar un impacto positivo en la capacidad de acción y reacciónde los individuos y poblaciones posterior al accidente.

137




8. INTERVENCIÓNDE LAS FUERZAS MILITARESDE COLOMBIA EN LA AICM

140



8.1 INTERVENCIÓN DE LAS FUERZAS MILITARES EN ELCUMPLIMIENTO DE LA CONVENCIÓN DE OTTAWA

Con el depósito del documento de Ratificación de la Convención sobre laprohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia deminas antipersonal y sobre su destrucción -comúnmente denominadaConvención de Ottawa- Colombia se convirtió en el Estado Parte número 103que se comprometía con los lineamientos allí trazados. Decisión quecorroboró ante la Comunidad Internacional en medio de la Cumbre delMilenio, realizada el 6 de septiembre de 2001, con la reafirmación del país desu compromiso de adhesión a los ideales de un Mundo sin Minas .

A partir de este momento, el Estado colombiano ha centrado sus esfuerzos en“nunca, y bajo ninguna circunstancia, emplear, desarrollar, producir, adquirir,almacenar, conservar o transferir a cualquiera, directa o indirectamente,minas antipersonal, así como tampoco ayudar, estimular o inducir, de unamanera u otra, a cualquiera a participar en una actividad prohibida a unEstado Parte” (Art.1 Convención de Ottawa); además de “condenardecididamente la fabricación y el uso indiscriminado de minas antipersonal

184por parte de los actores no estatales” .

En aplicación de estas directrices, y con el fin de desarrollar y dar cabalcumplimiento a los compromisos adquiridos por Colombia a través de esta

185ratificación , las Fuerzas Militares, que tienen como principal función laprotección de la Nación y la defensa de la soberanía, la independencia, laintegralidad del territorio nacional y del orden constitucional (Art. 217 C.N.),han adquirido un papel de vital importancia en la ejecución de las actividadescontenidas en el Plan de Acción Integral Contra Minas Antipersonal en Colombia , específicamente frente a:

(1) La destrucción de depósitos de minas: desde el momento en queColombia se obligó internacionalmente con el cumplimiento de los contenidosde la Convención, las Fuerzas Militares diseñaron un completo cronogramapara la destrucción de las minas que se encontraban en su poder. Agenda que

184Ídem185Cancillería de Colombia. Lucha contra las Minas Antipersonal. Tomado dehttp://www.cancilleria.gov.co/WebContentManager/webapp/display.jsp?sid=281474976717260&pid=7280

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comenzó en junio de 2003 y finalizó en octubre de 2004, fecha en la cual sehabían logrado destruir más de 18.589 minas que se encontraban en los

186 establecimientos de las Fuerzas Militares en todo el país , y que eran usadasespecialmente con fines estratégicos y defensivos, particularmente la

187 protección de instalaciones militares, eléctricas y de telecomunicaciones .

(2) El desmantelamiento de la capacidad de producción de estos artefactos: en este mismo año, 1996, la Industria Militar de Colombia - INDUMIL -suspendió definitivamente la fabricación de las minas antipersonal, paraefectuar, tres años más tarde, el desmantelamiento de la totalidad de losequipos para su producción y la destrucción de 2.542 artefactos de este tipo

188 que se encontraban almacenados en la fábrica José María Córdoba .Posteriormente, otras 391 minas fueron destruidas al interior de las basesmilitares al expirar su vida útil, y 471 más fueron detonadas en formacontrolada en la Escuela Militar y el Batallón Muñoz en Cartagena y

189 Nutibara .

(3) La destrucción de minas bajo su jurisdicción: consciente de que laslabores de desminado son trabajos para especialistas, el Gobiernocolombiano, en un esfuerzo conjunto con el Programa de Asistencia a laAcción Integral Contra las Minas Antipersonal de la Organización de losEstados Americanos - OEA -, dio inicio a un proceso de formación ycapacitación a través de la realización de una serie de talleres y seminarios,coordinados por el Observatorio Nacional de Minas Antipersonal, con laparticipación de la comunidad internacional, organizaciones nogubernamentales y la Fuerza Pública. Resultado de este esfuerzo, el 20 deoctubre de 2005, fue clausurado el primer curso de Desminado Humanitariocon la participación de 40 miembros de las Fuerzas Militares de Colombia y la

190 Policía Nacional , con quienes se logró la conformación de un Pelotón Mixto

de Desminado para la limpieza y despeje de campos minados instalados para

186DÁVILA LADRÓN DE GUEVARA, Andrés. Avances en el diseño de la política pública de acción relativa a minas en Colombia. Impacto económicogenerado por el uso de Minas Antipersonal en Colombia. Memoria del Seminario de Acción relativa a las minas antipersonal y municiones sin explotar en Colombia: Perspectivas y Desafíos.187PROGRAMA PRESIDENCIAL DE DERECHOS HUMANOS Y DIH - Observatorios de los Derechos Humanos y DIH y de Minas Antipersonal. MinasAntipersonal en Colombia. Bogotá, Colombia. 2001.188Ídem189“Antipersonnel Mines,” document provided by Emersson José Forigua Rojas, Advisor, Directorate of International Affairs, Ministry of NationalDefense, to Landmine Monitor (MAC), 27 September 2005. Referenciado en LM Report 2006.190El Estado cumple. Tomado de http://www.vicepresidencia.gov.co/noticias/2005/octubre/20_10_2005.html

142




proteger las bases militares cuando estos artefactos eran considerados unarma legal.

La ejecución de este proceso ha arrojado como resultado la entrega de cuatrocampos desminados a la comunidad colombiana por parte de las FuerzasMilitares en los últimos 10 meses. El primer logro en este sentido fuealcanzado el 15 de diciembre de 2006, día en que el primer proceso dedesminado llegó exitosamente a su fin haciendo entrega oficial del campo deMamonal (Cartagena), completamente despejado de minas antipersonal.

Más adelante, en febrero de 2007, fue realizada la ceremonia de entrega deun segundo campo en El Bagre ( Antioquia), para finalmente reforzar elcompromiso de las Fuerzas Militares frente a la comunidad internacional y elpaís, con la entrega simultánea, de dos campos más el día 13 de agosto delmismo año en la jurisdicción de las bases militares de La Pita y Cerro Neiva(ubicadas en el municipio de Carmen de Bolívar y en la ciudad de Neiva,respectivamente).

(4) El proceso de educación en el riesgo: a través de este elemento lasFuerzas Militares han pretendido llevar la información necesaria a la

población civil sobre la alerta temprana y capacitación para sobrellevar yreaccionar ante la amenaza y ocurrencia de accidentes e incidentes conestos artefactos explosivos. Para permitir el adecuado flujo de estainformación entre la comunidad, han sido utilizados modelos pedagógicosque buscan adaptarse adecuadamente a las condiciones externas de lapoblación a la que van dirigidos los programas.

Las propuestas diseñadas para el logro de este objetivo, van desde laenseñanza de manera didáctica sobre las amenazas y formas de reaccionar

ante el peligro inminente de las minas, hasta la reiterada transmisión demensajes sobre el riesgo y la actuación que la población civil debe tener antela presencia de minas antipersonal en su territorio, a través de las cincoemisoras con que cuentan hasta el momento, con el apoyo de las emisoras

191comunitarias de las respectivas regiones .

191Información recopilada en entrevista al C.C. Omar Soto jefe de Acción Social Integral de la Armada Nacional, el día 17 mayo de 2007.

143




Las Fuerzas Militares han desarrollado campañas de sensibilización frente altema, enfatizado en la difusión de la línea nacional 146 de atención y contacto ciudadano , y han reforzado la ejecución de campañas cívico militares encompañía de las alcaldías de las respectivas municipalidades. (5) La eventual atención a víctimas civiles de minas antipersonal en el país: en cumplimiento de su misión institucional de apoyo y protección a lapoblación civil, cuando se tiene conocimiento de la ocurrencia de unaccidente con mina antipersonal y existe disponibilidad de recursos, lasFuerzas Militares de Colombia prestan los servicios de primeros auxilios,transporte (terrestre, aéreo o fluvial), asistencia médica y atención

hospitalaria a víctimas civiles de MAP/MUSE.Para concluir cabe destacar que, en observancia a los propósitos iniciales deacción frente a las minas antipersonal en Colombia, las Fuerzas Militaresrefuerzan diariamente su trabajo de formación humanista y técnica de losnuevos miembros que se enlistan en el servicio y defensa del país. Estosciudadanos, a través de la Escuela de Ingenieros, reciben capacitación sobrela temática de minas antipersonal, proceso que se basa en el estudio de lasrealidades vividas, las lecciones aprendidas y la reconstrucción de los hechos

192ocurridos en misión .

8.2 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSE

Son claras las diferencias que se presentan entre la vida civil que se da porfuera de las Fuerzas Armadas y la vida militar que se desarrolla al interior deellas. A pesar de esas discrepancias, una trágica realidad une amboscaminos, las confrontaciones armadas afectan tanto a unos como a otros yentre todos deben sobrellevar las consecuencias dañinas de los hechos quese suscitan en el marco del conflicto que se presenta en Colombia desde hace

más de cuatro décadas. Los miembros de las Fuerzas Militares, encumplimiento de su deber, deben afrontar diariamente y en forma directa einmediata, las secuelas físicas y psicológicas que se derivan de losencuentros que se presentan en medio de los encuentros con los diferentesactores armados al margen de la ley, entre ellas resaltan las consecuenciasque se originan en los accidentes con MAP/MUSE.

192Información recopilada en entrevista al Capitán José Antonio Botero encargado del departamento de Inspección General de las Fuerzas Militares,el día 24 de mayo de 2007.

144




En Colombia son miles las personas que se ha visto afectadas con laocurrencia de accidentes en las que estos artefactos son protagonistas.Desde 1990 hasta el año en curso, 6.238 personas han caído víctimas deestas armas de uso indiscriminado, y de ellas 4.084 pertenecían a lasFuerzas Militares al momento del accidente. Esta cifra representa el

19365,46% del total de personas afectadas por minas antipersonal en elterritorio nacional. Por ello el comandante de las Fuerzas Militares, GeneralFreddy Padilla de León, y el soldado José Alirio Paredes, de 19 años, quiensufrió un accidente que le arrebató su pierna izquierda; coinciden en sostenerque el mayor número de bajas militares tienen origen en los accidentes conestos artefactos y que “el mayor temor para un militar es pisar una mina

194

terrestre” .

Colombia cuenta con una legislación teóricamente sólida que protege losderechos de las víctimas del conflicto armado, entre las cuales se encuentranlas personas que han sufrido accidente con MAP/MUSE. Estas personas quehan sido afectadas en su vida, integridad personal o bienes, se encuentranprotegidas por la Ley 418 de 1997, normas en las cuales se establece el deberdel Estado de atender a las víctimas de la violencia política y que contienenlos servicios, beneficios, subsidios y asistencia, que deben ser prestados alas personas afectadas. La efectividad de esta legislación es limitada por lapoca capacidad que el sector salud tiene para reaccionar, la falta decoordinación intersectorial y la falta de liderazgo institucional.

Por su parte, las víctimas militares de estas armas de uso indiscriminado, soncubiertas por una legislación especial incorporada inicialmente al

195Ordenamiento Jurídico Colombiano a través del Decreto 1301 de 1994 , expedido por el Presidente de la República en uso de las facultadesextraordinarias que le fueron conferidas por el numeral 6 del artículo 248 de

196Ley 100 de 1993 .

193Observatorio de Minas Antipersonal de la Vicepresidencia de la República de Colombia. Cifras a agosto 1 de 2007194Diario El País de Cali. Minas, principales causantes de bajas entre los militares. Publicado el día miércoles 04 de abril de 2007. Agencia AP Bogotá.Versión electrónica tomada de http://www.elpais.com.co/paisonline195Decreto derogado posteriormente y en forma expresa por el artículo 65 la Ley 352 de 1997, "Por la cual se reestructura el Sistema de Salud y sedictan otras disposiciones en materia de Seguridad Social para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional", publicada en el Diario Oficial No. 42.965,del 23 de enero de 1997.196LEY 100 de 1993. ARTÍCULO 248: De conformidad con lo previsto en el ordinal 10 del artículo 150 de la Constitución Nacional, revistase alpresidente de la República de precisas facultades extraordinarias por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de lapresente ley para: Num. 6: Facúltese al Gobierno Nacional para que el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de la presente ley,organice el sistema de salud de las Fuerzas Militares y de Policía y al personal regido por el Decreto Ley 1214 de 1990, en lo atinente a: (a)

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De esta forma, surge el Sistema de Salud de las Fuerzas Armadas y de laPolicía Nacional, creado con el propósito de prestar el servicio público desalud al personal afiliado y sus beneficiarios en los términos del Decreto 1796de 2000, encargado de cubrir las necesidades integrales de salud de todos losmiembros de las Fuerzas Armadas. Este sistema articulado deconsagraciones normativas, sirve de base para la atención integral que enmateria de salud debe garantizarse a las víctimas militares de MAP/MUSE.Asistencia que se encuentra contemplada en la Ruta oficial de Atención Integral al Personal de las FF.MM , diseñada por la Dirección General deSanidad de las Fuerzas Militares y el Observatorio de Minas Antipersonal de laVicepresidencia de la República de Colombia.

197Esta ruta se inspira en las disposiciones contenidas en el artículo 24 literalesb y c del precitado Decreto, en los cuales se hace referencia al deber que tieneel Comandante o Jefe respectivo de describir, en el formato establecido paratal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que seprodujeron las lesiones, informando si tales acontecimientos ocurrieron: (b)en el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesionaly/o accidente de trabajo; o (c) en el servicio como consecuencia del combateo en accidente relacionado con él, o por acción directa del enemigo, en tareasde mantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflictointernacional.

Adicional a la prestación de servicios y asistencia en salud, las víctimasmilitares cuentan con una serie de beneficios que idealmente buscan brindaruna atención integral a los afectados, reincorporándoles al servicio en loscasos en que esto es posible, o a la vida civil que antecede su ingreso a lasfilas militares en caso contrario.

organización estructural, (b) niveles de atención médica, (c) organización funcional, (d) régimen que incluya normas científicas y administrativas, y(e) régimen de prestación de servicios de salud.197ARTÍCULO 24. INFORME ADMINISTRATIVO POR LESIONES. Es obligación del Comandante o Jefe respectivo, en los casos de lesiones sufridaspor el personal bajo su mando, describir en el formato establecido para tal efecto, las circunstancias de modo, tiempo y lugar, en las que se produjeronlas lesiones e informarán si tales acontecimientos ocurrieron en una de las siguientes circunstancias:a. En el servicio pero no por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad y/o accidente común.b. En el servicio por causa y razón del mismo, es decir, enfermedad profesional y/o accidente de trabajo.c. En el servicio como consecuencia del combate o en accidente relacionado con el mismo, o por acción directa del enemigo, en tareas demantenimiento o restablecimiento del orden público o en conflicto internacional.d. En actos realizados contra la ley, el reglamento o la orden superior.PARAGRAFO. Cuando el accidente en que se adquirió la lesión pase inadvertido para el comandante o jefe respectivo, el lesionado deberáinformarlo por escrito dentro de los dos (2) meses siguientes a su ocurrencia.En todo caso los organismos médico-laborales deberán calificar el origen de la lesión o afección.

146




8.3 RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS MILITARES DE MAP/MUSEFRENTE A LA RUTA DE ATENCIÓN A VÍCTIMAS CIVILES DE MAP/MUSE

De la diferenciación normativa que se hace para el tratamiento y asistencia devíctimas civiles y militares se derivan un conjunto de discrepancias quepermiten apreciar una serie de ventajas y desventajas que oscilan entre una yotra de las rutas de atención.

Desde la primera etapa de asistencia los miembros de las Fuerzas Militaresgozan de beneficios a los que en pocas ocasiones puede acceder un civil. Elprimero de ellos es la atención especializada que se presta a los activosmilitares que han sido heridos, quienes desde el primer momento deocurrencia de los hechos, cuentan con una adecuada prestación de serviciosmédicos, primeros auxilios y la atención prehospitalaria necesaria, brindadapor personal capacitado (enfermeros militares) que responde a lasexigencias y necesidades físicas del afectado.

Vale la pena resaltar, que el proceso de evacuación y traslado (terrestre,aéreo o fluvial), siempre y cuando las condiciones geográficas del terreno lopermitan, es prestado en forma mucho más ágil, eficiente y oportuna. Por suparte, es casi generalizada la ausencia de estas intervenciones en loseventos en que se ve involucrado un miembro de la población civil.

Una vez la víctima militar arriba a la entidad prestadora de servicios de saluddesignada para su cuidado, se da inicio a la atención hospitalaria aplicandolas prestaciones asistenciales contenidas en el artículo 44 del Decreto 1796de 2000. Según esta disposición, el afectado tiene derecho a estos beneficiospor el tiempo necesario para definir su situación médico-laboral, sin perjuicio

de las prestaciones económicas que le correspondan, y que consisten en: (1)atención médico-quirúrgica, (2) medicamentos en general, (3) hospitalizaciónsi fuere necesaria, y (4) rehabilitación que comprende reeducación de losórganos lesionados, sustitución o complemento de órganos mutiladosmediante aparatos protésicos u ortopédicos con su correspondiente sustitución y/o mantenimiento vitalicio. Teniendo presente que los costosderivados de tales prestaciones, son cubiertos por el Sistema de Salud de lasFuerzas Militares y de la Policía Nacional en el período comprendido dentrode la cobertura laboral a que hubiere derecho.

147




En algunas ocasiones la continuidad en la prestación de este servicio, que enprincipio se presta en forma eficiente y oportuna, puede verse alterado poreventuales problemas presupuestales que hacen que los recursos se dirijanprioritariamente a la atención inicial de urgencias de otros militares afectadoscon minas antipersonal. Una vez superada esta crisis, todos los miembros delas Fuerzas Militares continúan recibiendo este beneficio en formapermanente siempre y cuando se encuentren cubiertos por el Sistema deSalud.

De este amparo surge un tercer beneficio de la Ruta de Atención Integral aMilitares frente a la ruta de atención a la población civil. Nunca lasInstituciones Prestadoras de Servicios de Salud que eventualmente atiendanvíctimas militares, estarán sujetas al desarrollo de controversias con el Fondode Solidaridad y Garantía - FOSYGA - frente a la identificación de límites de laatención, rehabilitación, suministros, tiempo en que debe prestarse elservicio, beneficios adicionales como indemnizaciones, procesos de

198facturación u oportunidad del pago (Art. 31 de Ley 352 de 1997) .

La evasión de estas situaciones posibilita la prestación de servicios en formaconjunta e integral, favoreciendo el proceso de rehabilitación de la víctima;hecho que no se presenta cuando se atiende una víctima civil en cualquierade las instituciones prestadoras de servicios de salud, sin importar lanaturaleza jurídica de estas. Establecimientos militares, civiles, públicos yprivados encuentran presente en forma permanente un velo deincertidumbre, asistencial y financiera, que termina por imposibilitar laadecuada prestación de servicios que beneficien el estado y recuperación delintegrante de la población civil perjudicado con la ocurrencia de un accidentecon una de estas armas.

Infortunadamente, ambas rutas de asistencia padecen la mismaproblemática al abordar el tema de la atención psicosocial a las víctimas, susfamilias y comunidades, y al considerarla una prioridad al interior del modelode acompañamiento a estos afectados. Este hecho que se ve reflejado en lafalta de regulación de esta temática tanto en el artículo 20 de la Ley 418 como

198“Los casos de urgencia generados en acciones terroristas ocasionados por bombas y artefactos explosivos ocurridos en actos de servicio seráncubiertos por el SSMP”.

148




el artículo 44 del Decreto 1796, violando en este último caso el principioorientador de las actividades de los órganos que constituyen el Sistema deSalud de las Fuerzas Militares y la Policía Nacional (SSMP), contenido en elliteral d) del artículo 4 de la Ley 352 de 1997: la búsqueda de una atenciónintegral en salud a los afiliados al sistema y sus beneficiarios.

En el área militar este tópico adquiere una especial importancia en elmomento en que debe manejarse la crisis, pues además de las implicacionesinmediatas para el individuo, debe tenerse presente que éste se encuentrainmerso en una relación intersubjetiva permanente con los demás miembrosmilitares que le rodean y que en conjunto conforman la compañía. En los

momentos subsiguientes a la ocurrencia del hecho, todos los componentesde estas unidades se ven afectados psicológicamente de algún modo.Sentimientos de culpa, temor, intranquilidad y venganza embargan a losintegrantes de las unidades en misión, no solo como militares activos alservicio de las Fuerzas Militares, sino también y principalmente comoindividuos, situaciones que llevan a que muchos de ellos soliciten su egresode la institución.

Una vez ha finalizado el proceso de atención médica de la víctima militar y

desarrollado el trabajo de las Unidades de Rehabilitación Integral (URIS), queaún se encuentran en implementación, los afectados son sometidos avaloración de la Junta Médica Laboral (Art. 15 - 20 del Decreto 1796 de 2001),cuyo dictamen puede ser sometido a segunda instancia según el artículo 21del Decreto 1796 de 2000. Si en este momento se certifica una disminuciónde la capacidad laboral del miembro de la Fuerza Militar, según los artículos30 - 32 del Decreto 4433 de 2004 y sin importar su rango, tramita su pensión oindemnización según la situación que se configure, luego de lo cual el militarafectado con mina antipersonal está en la posibilidad de acceder acapacitación y otros servicios complementarios que faciliten la rehabilitaciónintegral de la víctima (Directriz Ministerial 023 de 2005). El Observatorio Nacional de Minas ha logrado detectar algunas fallas en estaruta de atención a víctimas militares de MAP/MUSE, resaltándolas comoNOTAS dentro de la diagramación de la misma. Entre ellas sobresalen la faltade claridad sobre el concepto aptitud para retornar al servicio, el hecho de quelos soldados con disminución de la capacidad laboral menor al 50% salgan dela institución indemnizados, quedando desprotegidos y sin la atención

149




médica necesaria, y que solo los oficiales y suboficiales pueden ascender algrado inmediatamente superior.

Además de estas falencias, existen grandes vacíos en el apoyo a las víctimasmilitares en temas de educación, vivienda, rehabilitación laboral, alojamientoy alimentación para quienes se encuentran en tratamiento médico fuera desus ciudades o en trámite de sus derechos. Igual carencia se observa frente alseguimiento y monitoreo de los procesos de reincorporación a la vida civil y laausencia de acompañamiento continuo e integral a los núcleos familiares delos afectados. Vacíos normativos con los que se termina por afectar en formadirecta la posibilidad de la víctima de lograr una reintegración social y laboral

no solo real sino también oportuna. Miles de familias son perjudicadas directas con la afectación física,psicológica y mucho más con la muerte de un miembro activo de las FuerzasMilitares, pues en muchas ocasiones esta víctima representa el únicosustento económico para su grupo familiar. Estas personas son ampliamentedesprotegidas tanto por la legislación civil como por la militar, pues no estáncubiertas por los beneficios de la Ley 418, pero tampoco acceden a unaprotección especial por parte de las Fuerzas Militares que vaya más allá de la

asignación de los respectivos derechos pensionales y compensación pormuerte consagrada en el artículo 189 del Decreto 1211 de 1990 y el Decreto2728 de 1968.

Desde el momento de la muerte del integrante de las Fuerzas Militares, lafamilia de éste pierde toda clase de vínculo con la Institución quedandoexcluida de cualquier tipo de proyecto o programa para su resguardo;tampoco está contemplada dentro de los lineamientos de víctima u hogardamnificado dados por los artículos 15 y 26 de la Ley 418, respectivamente.Sólo se garantiza a los beneficiarios de los Héroes de la Nación el derecho aque los establecimientos oficiales de educación preescolar, básica, media yuniversitaria o técnica, permitan su ingreso sin que ello representeerogaciones económicas para estas personas (Art. 4 Ley 1081 de 2006). Laprotección de estas familias queda de esta forma sumida en la incertidumbre. Ante estos vacíos surgen diversas organizaciones que trabajan por lapoblación militar víctima de la violencia en Colombia y sus familias. Con elánimo de apoyar a los militares heridos en combate y en situación de

150




discapacidad, ocasionada principalmente por accidentes con minasantipersonal, estas instituciones centran sus acciones en la creación yejecución de proyectos de generación de ingreso, salud y educación para el

199empleo a discapacitados, viudas y huérfanos de las Fuerzas Militares .200Además, brindan un acompañamiento afectivo, espiritual y económico con el

propósito de promover la recuperación integral y oportunidades para sureincorporación a la vida civil como ciudadanos de bien, ofreciéndoles losmedios para la construcción de un entorno que garantice su bienestar y el

201mejoramiento de su calidad de vida .

Son muchos los retos que se avizoran en el panorama legislativo y asistencial

en Colombia para el mejoramiento de la ruta de atención integral a víctimasmilitares por accidentes con MAP/MUSE. Para ello se hace necesarioimpulsar un trabajo conjunto con la sociedad civil, a fin de idear mecanismosque permitan fortalecer los métodos y programas de protección, favoreciendola obtención de avances en estos esquemas de atención que beneficien tantoa víctimas civiles como militares. Estas propuestas deben encontrar sufundamento y razón de ser, no en las condiciones externas o labores quedesarrollen las víctimas en sus vidas diarias, sino en el respeto mínimo a ladignidad que acompaña a cada uno de ellos, por el solo hecho de perteneceral género humano.

199Misión Institucional de Tejido Humano. Tejido Humano “es una iniciativa que busca elaborar tejido social en Colombia mediante el desarrollo deprogramas dirigidos a fortalecer la solidaridad de los colombianos”… “Tejido humano y sus organizaciones trabajan por lograr el establecimiento denuevas bases de convivencia a través de la solidaridad de todos”. Tomado de http://www.elempleo.com/tejido%20humano/index.asp200Misión Institucional de la Corporación Matamoros, La fábrica de esperanzas más grande de Colombia. Tomado dehttp://www.corporacionmatamoros.org.co201Finalidad institucional de la Fundación Héroe Camina. Entidad privada, sin ánimo de lucro que se ha dado a la tarea de “trabajar por lareincorporación a la vida civil del personal militar en situación de discapacidad que ha sido víctima del terrorismo en los departamentos de Antioquia,Choco, Córdoba y Sur de Sucre, al encontrarse prestando sus servicios”, apoyándolo y ofreciéndole un reintegro a su vida familiar y a la civilidadcomo un ser útil y valeroso, en compensación a su entrega y compromiso con Colombia y sus habitantes. Tomado de http://www.heroecamina.org

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9. CIERRE

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9.1 CONCLUSIONES

En medio de los diferentes conflictos armados que se presentan actualmenteen el mundo, las consecuencias dañinas de las confrontaciones armadascontinúan extendiéndose progresivamente y con rapidez a un mayor númerode sectores de la población civil. La victimización de los actores no armados termina siendo el resultado tangible de una ofensiva sin cuartel en la cualquienes no participan directamente en las hostilidades, terminan por afrontarlas principales secuelas de las actuaciones bélicas. Desde hace ya varios años la comunidad internacional y las organizacionesque velan desde su quehacer por la defensa de los Derechos Humanos,

vienen haciendo visibles y recalcando los efectos destructores del usoindiscriminado de armas de ataque no selectivo en niños, niñas, jóvenes,mujeres y hombres trabajadores, su comunidad y el país entero. En el marcode tal conflicto las MAP/MUSE han cobrado un marcado papel protagónico en la devastación de la población civil y la sociedad a la que pertenecen las víctimas , cayendo en una profunda violación de los Derechos Humanos yprerrogativas mínimas que deben garantizarse a los afectados con estarealidad.

A pesar de la magnitud de esta situación, aun no ha sido posible desarrollar

acciones comunes ni continuas que ayuden y faciliten el desarrollo de los procesos de acceso a los derechos mínimos que asisten a las víctimas ,mucho menos la construcción de programas que posibiliten la elaboración deplanes de vida y/o proyectos productivos, en los que se incluyan sesiones detrabajo con las que logren visualizar y programar los medios más idóneospara alcanzar los ideales de reintegración social.

Algunas de las Organizaciones, tanto gubernamentales como nogubernamentales, que dedican sus esfuerzos a la atención y orientación deesta población o al análisis y estudio de la temática, han logrado crear una redvirtual de ayuda y cooperación mutua. No obstante, la ausencia de un espacio formal de intercambio de experiencias entre afectados, comunidades e instituciones que trabajan el tema, hace poco viable el seguimiento y monitoreo a las víctimas , y prácticamente imposible corroborar elcumplimiento de la ruta oficial de atención.

A partir de las experiencias recogidas en las diferentes consultas realizadasentre los meses de mayo y julio de 2007, se estableció que un número significativo de personas viven problemáticas añadidas a su afectación con

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MAP/MUSE, viéndose sumidas en una doble condición de vulnerabilidad quepone en riesgo el goce efectivo de sus derechos. A ello debe sumarse laconsideración de que son realmente pocas las víctimas, o población en riesgode convertirse en víctima MAP/MUSE, que conocen los derechos que lesdeben ser garantizados a partir del accidente que sufren.

Es evidente la necesidad de dar una respuesta integral, entendida como laarticulación continua y coordinada de las intervenciones realizadas por losdiversos actores gubernamentales, no gubernamentales y de cooperacióninternacional; que vaya más allá de las necesidades coyunturales deinmediatez y emergencia, para lo cual es ineludible poner a las víctimas

MAP/MUSE en primera línea de atención y preocupación política y social. Larealidad de minas debe ser abordada en toda su dimensión. No es posiblesostener ilimitadamente un discurso planteado en términos restringidos y deforma fragmentada como ocurre en la actualidad, centrando la actividad deatención en responsabilidades aisladas con las que se evade una repuestaconjunta a necesidades integrales.

Es un imperativo buscar soluciones realistas y efectivas que involucren atodos los elementos que componen el sistema de asistencia a esta población,para lo cual es imprescindible la ejecución de acciones encaminadas a la

implementación de un sistema de corresponsabilidad basado en deberes yactividades adecuadamente delimitadas, que permitan discriminar el rangode acción de cada uno de los intervinientes en los procesos de asistencia a lasvíctimas y el efectivo cumplimiento de la funciones encomendadas a cadauno de ellos .

Resulta igualmente indispensable crear las condiciones apropiadas de iure y de facto que permitan poner en marcha los recursos y los mecanismos idóneos y efectivos para la protección integral y real a las personas víctimas de MAP/MUSE . Del mismo modo, es preciso el cumplimiento, por parte de las

diferentes instituciones estatales, de las obligaciones que le son impuestas através de la legislación aplicable al caso.

Es evidente que a menudo las víctimas de minas no logran un accesoexpedito, oportuno y efectivo a beneficios y garantías contempladas en la rutade atención y en la Ley 418 de 1997, constatándose de este modo un patrónde no ejercicio y no goce de derechos por parte de los afectados. Dichasituación ha dado como resultado la existencia de víctimas olvidadas,expuestas a diferentes formas de aislamiento social que lentamente llevan a

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una invisibilización de la problemática en el país, propiciando en los afectadosla creación de una sensación de indefensión y desconfianza frente laadministración pública y las instituciones estatales.

La promulgación de instrumentos internacionales que protegen el derecho dela reintegración social de las víctimas MAP/MUSE da cuenta del consensosobre la importancia de esta materia. Su reconocimiento por parte de losEstados refleja la preocupación de estos por dar cubrimiento a lasnecesidades básicas y protección de derechos que se deben garantizar alentorno familiar y social del afectado. Pero a pesar del reconocimiento formaly jurídico de la necesidad de proteger a las víctimas de minas, constituye un

desafío prioritario hacer operativas tales metas.En tal sentido, aunque deben reconocerse los esfuerzos del Estado poradoptar un marco jurídico y político que permita abordar la asistencia a lasvíctimas, aún persiste una enorme distancia entre la disponibilidad formal dederechos y su aplicabilidad efectiva. Existe una gran brecha entre el impacto y la dimensión del problema y la calidad de la respuesta ofrecida por el Estado.

De otro lado, si bien es cierto que existe una amplia diferencia entre las necesidades de las víctimas civiles y las víctimas militares que justifican la

permanencia de regímenes diferenciados de atención , también lo es el hechode que el impacto físico, psicológico, familiar y social en ambos ciudadanoses igualmente devastador. De ahí, que la diversificación de los sistemas deasistencia no puede representar en ningún momento el olvido de unas u otrasvíctimas en atención a su calidad. Es necesario el jalonamiento de un trabajoconjunto cuya principal finalidad sea el fortalecimiento de las capacidades delos actores que deben intervenir en cada uno de los modelos de atención, conel propósito de obtener la misma capacidad de reacción y brindar la mismacalidad de respuesta a las víctimas.

Finalmente, gran parte de este proceso de mejoramiento está en la necesidadde legitimar, proteger y apoyar la labor de las ONG´s que prestan serviciosinterdisciplinarios a las víctimas de violencia, a través de la creación de espacios de intercambio y fomento de la articulación institucional . Estasentidades han logrado avances académicos y prácticos que no deben serdesconocidos.

Las instituciones que intervienen en el proceso de atención y orientación delas víctimas, cada una desde el cumplimiento de su misión y visión, tienen

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establecido un propósito común: el mejoramiento de la calidad de vida de laspersonas afectadas por MAP/MUSE. En tal sentido, la concentración deesfuerzos hacia el mismo objetivo, permitirá el avance en el logro de laefectividad de los derechos que les deben ser garantizados a las víctimas deeste flagelo.

9.2 RECOMENDACIONES

Con el afán de contribuir a la resolución de los problemas expuestos en estedocumento y al pleno disfrute de los derechos por parte de todas las personas

que se han visto afectadas con esta realidad, HANDICAP INTERNATIONAL presenta las siguientes recomendaciones al Gobierno Nacional de Colombia,a los gobiernos locales de los departamentos de Antioquia, Bolívar ySantander, así como a los organizaciones nacionales e internacionales queprestan servicios de atención y orientación a la población víctima del conflictoarmado. El orden en que se presentan estas propuestas no refleja en ningúnmomento un mayor o menor grado de importancia que estas representan enel proceso de acompañamiento a las víctimas del conflicto armado.

9.2.1 Al Gobierno Nacional

9.2.1.1 Incorporar programas de atención psicosocial dentro de la ruta deatención a la población víctima del conflicto armado, en especial a lasvíctimas MAP/MUSE, discapacitadas y no discapacitadas, creando lascondiciones necesarias para que las personas afectadas puedan hacer usode la red institucional de servicios y así mitigar, y en lo posible reparar, lassecuelas psicológicas y sociales del acto violento, facilitando su proceso dereinserción social.

Para el logro de este propósito HANDICAP INTERNATIONAL propone: (1)

crear estándares de calidad en la atención psicosocial específica a víctimasde MAP y MUSE, (2) diseñar procesos de actualización y capacitación a losprofesionales encargados de prestar la atención psicosocial a las víctimas,(3) definir responsabilidades y programas a nivel local que faciliten el accesoa procesos de atención psicosocial y el seguimiento de sus resultados, (4)fortalecer el conocimiento y mejorar los procedimientos de reclamación yfacturación a través de los cuales se brinde confiabilidad y certeza frente a losbeneficios incluidos en la ruta de atención a las víctimas MAP/MUSE.

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9.2.1.2 Formular programas y ejecutar proyectos con los cuales las familiasde las víctimas MAP/MUSE sean protegidas y consideradas perjudicadasdirectas del conflicto armado colombiano, favoreciendo la aparición de uncontexto que le posibilite al grupo familiar desempeñar su labor como soportepara el afectado con la ocurrencia del accidente.

9.2.1.3 Prever dentro de la ruta oficial de atención a las víctimas MAP/MUSElos medios legislativos, administrativos y otras disposiciones pertinentes quepermitan la concreción de los derechos de rehabilitación y reintegraciónsocial contemplados en la legislación nacional y foránea a favor de laspersonas afectadas con MAP/MUSE.

9.2.1.4 Consagrar beneficios pensionales en favor de las víctimas MAP/MUSEque han perdido el 50% o más de su capacidad laboral, en razón o con ocasióndel accidente sufrido, impidiéndole derivar autónomamente fuentes mínimasde autosostenimiento que le garanticen una vida digna para sí y su familia.

9.2.1.5 Mejorar sustancialmente el proceso de convocatoria y manejo de losrecursos destinados al cubrimiento de las necesidades de vivienda de lapoblación víctima del conflicto armado, a fin de reducir al máximo el períodoexistente entre la adjudicación del beneficio y el momento de desembolso del

mismo, posibilitando de este modo la efectividad del derecho a una viviendadigna para el afectado y su familia.

También es procedente replantear los requisitos mínimos que deben cumplirlos aspirantes al subsidio familiar de vivienda, a fin de que estos se adapten alas posibilidades reales de las víctimas, favoreciendo con ello la efectividaddel derecho contemplado en la legislación. Es necesaria la creación de un sistema que fomente la articulacióninstitucional, ayudando con ello al flujo de información frente a este beneficio

y fortaleciendo la difusión de la protección especial que la legislaciónconsagra en esta materia en favor de esta población.

9.2.1.6 Adoptar los instrumentos necesarios que permitan la creación de unared institucional, basada en responsabilidades concretas para cada uno delos actores que intervienen en la prestación de esta asistencia, que alientenconjuntamente las oportunidades de empleo y la promoción profesional delas personas víctimas del conflicto armado.

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Para lograr una vinculación de forma estable al mercado laboral quefavorezca la obtención del anterior propósito, se hace necesario: (1)garantizar efectivamente el acompañamiento y compromiso del SENA con lapoblación víctima de MAP/MUSE en los procesos de búsqueda, obtención,mantenimiento del empleo y retorno al mismo, (2) replantear los criterios deselección y requisitos de admisión a los programas diseñados por el SENA, afin de que estos se adapten a las condiciones y características especiales delos afectados, garantizando así el acceso a la red institucional encargada dela capacitación y rehabilitación laboral de las víctimas, (3) hacer extensibleslos beneficios de habilitación/rehabilitación laboral consagrados a favor de lavíctima -cuándo ésta se encuentre en imposibilidad de empoderarse de ellos-

al miembro del núcleo familiar que asumirá las obligaciones económicas, y (4)la vinculación de la empresa privada a los procesos de incorporación yrehabilitación laboral.

9.2.1.7 Poner en marcha campañas de sensibilización y capacitación frente alos derechos que deben garantizarse a las víctimas del conflicto armado, y losprocedimientos de reclamación para hacerlos efectivos. Los mecanismospara concretar estos beneficios, deben adaptarse a las condiciones ycaracterísticas de las víctimas a fin de que los procesos no se conviertan enobstáculos que impidan el acceso a los derechos.

9.2.1.8 Promover la difusión de los derechos de la población víctima delconflicto armado entre la población civil, los funcionarios públicos y elpersonal sanitario de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, afin de consolidar el conocimiento de las prerrogativas que deben garantizarsea las personas que se han visto afectadas en el marco de dicho conflicto.

9.2.1.9 Diseñar modelos de intervención y medidas eficaces destinadas afavorecer el empoderamiento de derechos por parte de la población víctimadel conflicto armado, que permitan la participación activa de las personas

afectadas en la formulación, análisis y evaluación de políticas públicas ysociales encaminadas al mejoramiento de su calidad de vida.

9.2.1.10 Exhortar a los funcionarios públicos a brindar atención enmarcadaen el trato digno y respetuoso a las víctimas del conflicto armado,puntualizando en su deber de servicio a la comunidad, y recordando que elincumplimiento de sus funciones es fuente de responsabilidades sociales,disciplinarias y jurídicas.

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Además, el Estado debe propender por minimizar las dificultadesadministrativas que se presentan e impiden el adecuado ejercicio de laslabores de estos funcionarios, representando un obstáculo para la concreciónde los derechos de esta población.

9.2.1.11 Fortalecer la aplicación de un sistema de rastreo y monitoreo devíctimas civiles de MAP/MUSE a nivel local, en el que se vincule en formaactiva a las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud, instancia a laque en forma generalizada deberán acudir los afectados con estos artefactos.Se requiere la creación de un espacio propicio y continuo de articulacióninstitucional a nivel nacional, que permita planificar, evaluar y monitorear las

acciones adelantadas por cada una de las organizaciones que intervienen enel proceso de atención y asistencia a las víctimas de MAP/MUSE.

9.2.1.12 Definir criterios de interpretación de la legislación en la que sepresentan márgenes de movilidad subjetiva y que posibilitan una aplicaciónambigua de la norma por parte de las diferentes Instituciones Prestadoras deServicios, especialmente en materia de cubrimiento de prótesis.

9.2.1.13 Prolongar el término de acceso a beneficios consagrados en lalegislación cuyos rubros están a cargo de la Agencia Presidencial para la

Acción Social y la Cooperación Internacional (un año), y el Fondo deSolidaridad y Garantía (seis meses), asegurando los mecanismos para que lavíctima ejerza sus derechos en este período. Este propósito puede lograrse através del refuerzo de la difusión de derechos y procedimientos entre lapoblación víctima de MAP/MUSE.

9.2.2 A los gobiernos locales de los departamentos de Ant ioquia, Bolívary Santander

9.2.2.1 Promover la formación y sensibilización del personal sanitario de lasInstituciones Prestadoras de Servicios de Salud ante la realidad de lasvíctimas del conflicto armado colombiano, para lo cual se hace necesarioreforzar su conocimiento sobre los derechos y beneficios que debengarantizarse a esta población, especialmente en materia de salud. 9.2.2.2 Establecer la responsabilidad y el rol que debe desempeñar cada unode los actores que intervienen en el proceso de atención integral que debe

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recibir toda víctima del conflicto armado, creando de esta forma un sistema decorresponsabilidad entre las diferentes instituciones con sujeción a lascompetencias designadas por ley a cada una de ellas.

9.2.2.3 Adoptar políticas sociales con participación de las poblacionesafectadas por el conflicto armado para que intervengan activamente en laformulación de planes, proyectos y programas necesarios para la restituciónde sus derechos civiles, políticos, económicos, sociales, culturales,individuales y colectivos.

9.2.2.4 Fortalecer las capacidades y funciones locales en los niveles

primarios de atención en salud y acompañamiento a las asociaciones devíctimas MAP/MUSE.

9.2.2.5 Revisar los modelos pedagógicos utilizados en la difusión dederechos para la población víctima del conflicto armado, de tal forma que seajusten a las condiciones educativas, geográficas y fácticas en que seencuentran, tanto las víctimas como la población en riesgo de serlo, a fin degarantizar la adecuada aprehensión de la información suministrada.

9.2.3 A las organizaciones nacionales e internacionales que prestanservicios de atención y orientación a víctimas de accidentes conMAP/MUSE

9.2.3.1 Revisar los modelos pedagógicos utilizados en la difusión dederechos para la población víctima del conflicto armado, de tal forma que seajusten a las condiciones educativas, geográficas y fácticas en que seencuentran, tanto las víctimas como la población en riesgo de serlo, a fin degarantizar la adecuada aprehensión de la información suministrada.

9.2.3.2 Discutir abiertamente sobre la desprotección en la que se encuentranlas personas y comunidades víctimas del conflicto armado, hasta llegar alideario colectivo de que es éticamente inaceptable el asilamiento y olvidosocial de esta población, para establecer, a partir de este convencimiento,mecanismos de presión que lleven a la creación de políticas públicas ysociales de participación e inclusión social de los afectados.

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9.2.3.3 Fomentar la articulación institucional a nivel operativo basada en undiálogo e intercambio constante de experiencias entre los diferentes actores. 9.2.3.4 Hacer el seguimiento e informar sobre la situación de vulneración dederechos a la población víctima del conflicto armado.

9.2.3.5 Documentar de forma activa, temprana y exhaustiva los casos deviolación y desprotección de derechos de la población víctima del conflictoarmado.

9.2.3.6 Presentar informes sobre el contexto que circunda a la población

afectada por el conflicto armado colombiano con el fin de visibilizar laproblemática e incidir en la construcción de política de inclusión y protección alas víctimas.

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10. FUENTES

DE CONSULTA

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69.PROVEA. La salud como Derecho, marco nacional e internacional deprotección al derecho humano a la salud. Plataforma Colombiana deDerechos Humanos, Democracia y Desarrollo. ISBN: 958-9262-06-06ILSA. Bogotá, Colombia. 2000.

70.RAMÍREZ CARDONA, Alejandro. El estado de justicia, más allá delEstado del Derecho. 2º edición. Editorial El Búho. Santa Fe de Bogotá,Colombia.2001.

71.RAMÍREZ SUÁREZ, Jesús. Los derechos humanos en la Constitucióncolombiana de 1991. Empresa Editorial Universidad Nacional de Colombia.Santa Fe de Bogotá, Colombia. 1993.

169




72.RED ANDINA DE REFLEXIÓN Y ACCIÓN SOBRE EL CONFLICTOURBANO. Conflictos urbanos y alternativas de transformación,Compilación. Edición Instituto Popular de Capacitación IPC. Medellín,Colombia. 2004.

73.RED NACIONAL DE PROMOTORES DE DERECHOS HUMANOS. Eldesplazamiento forzado en Colombia. Defensoría del pueblo. ImprentaNacional de Colombia. Santa Fe de Bogotá, Colombia. 2003.

74.RED NACIONAL DE PROMOTORES DE DERECHOS HUMANOS.Derechos económicos, sociales y culturales “Derecho a la Salud”.

Defensoría del Pueblo. Imprenta Nacional de Colombia. Bogotá D.C.,Colombia. 2004.

75.RESTREPO, Jorge. ¿Ha llegado el país a un punto de inflexión en laguerra contra las Farc? Chat realizado el día 25 de julio de 2004 por laRevista Semana, con la participación de Mauricio Uribe, coautor del informe"Callejón con salida" del PNUD, Moderado por Juanita León.

76.RESTREPO, Jorge. Problemas en la medición del impacto humano delconflicto armado colombiano. Medellín, Colombia. 2003.

77.RIVAS, Fabio. La salud mental en el contexto de violencia ydesplazamiento forzoso en Colombia: Un desafío a la salud pública hoy ymañana. Bogotá, Colombia. 2000.

78.ROA, Diana. Colombia y las minas antipersonal. Sembrando minas,cosechando muerte. Con el apoyo técnico de CCCM. Bogotá D.C.,Colombia. 2000.

79.TAFUR GONZÁLEZ, Álvaro. Código Civil de Colombia: Compilado,

concordado y anotado. Editorial Leyer, Bogotá D.C., Colombia. 2003.80.TORRES VÁSQUEZ, Aníbal. Introducción al Derecho. Editorial Temis

S.A. Santa Fe de Bogotá, Colombia. 2001.

81.VALENCIA VILLA, Alejandro. Oficina en Colombia del alto comisionado delas Naciones Unidas para los Derechos Humanos, OACNODH.Compilación sobre desplazamiento forzado, normas, doctrina y

jurisprudencia nacional e internacional. Bogotá, Colombia. 2001.

170




82.VÉLEZ RODRÍGUEZ, Alberto. El derecho desde lo político en MiguelReale. Edición Escuela de Formación Avanzada, Maestría en EstudiosPolíticos. Medellín, Colombia. 2006.

83.WESTON, Anthony. Las claves de la argumentación. Editorial Ariel.Barcelona, España. 2003.

84.ZAGREBELSKY, Gustavo. El derecho dúctil ley, derecho y justicia.Editorial Trotta. Valladolid, España. 1999

10.2 CIBERGRÁFICAS

www.derechoshumanos.gov.co/minas/ www.unicef.org.co/Minas/encuenta.htmwww.discapacidad.gov.co/disminas/afectanminas.htmwww.icrc.org/spa/minaswww.seipaz.org/minas.htmwww.ejercito.mil.cowww.ewakulak.comwww.partidoverdeoxigeno.com

www.seguridadydemocracia.orgwww.conexioncolombia.com/conexioncolombiawww.ideaspaz.org/proyecto01/download/minas_fip.pdf -www.icbl.orgwww.actualidadcolombiana.orgwww.cancilleria.gov.cowww.unicef.org/colombia/08-mines.htmwww.discapacidadcolombia.comwww.dane.gov.cowww.lazarum.comwww.saldarriagaconcha.orgwww.ladiscapacidad.comwww.mincultura.gov.cowww.minproteccionsocial.gov.cowww.epigrafe.comwww.valledelcauca.gov.cowww.somosmas.orgwww.unal.edu.cowww.noalamina.org

171




www.colombiasinminas.orgwww.cip-minas.orgwww.ademinas.orgwww.orientevirtual.orgwww.actualidadcolombiana.orgwww.eltiempo.comwww.rotarioslatinos.orgwww.mindefensa.gov.cowww.minhacienda.gov.cowww.minambiente.gov.cowww.ejercito.mil.co

www.cremil.gov.cowww.armada.mil.cowww.senado.gov.cowww.icbl.orgwww.cinu.org.mxwww.icrc.orgwww.diplomatie.gouv.frwww.hchr.org.cowww.rs.ejercito.mil.arwww.eltiempo.com

www.elpais.com.cowww.elcolombiano.com

172




ANEXOS

173



Anexo A

Instituciones y víctimas que participaron comofuentes de información

Para obtener información y dar sustento al contenido global de este informe,

HANDICAP INTERNATIONAL desarrolló, entre el mes de mayo y agosto del

2007, un proceso de consultas a 49 instituciones y 10 víctimas del conflicto

armado interno en Colombia. Las modalidades fueron:

a) Entrevistas de profundidad en las que las instituciones y las víctimas

aportaron su perspectiva y visión institucional y/o personal sobre el tema en

estudio a través de comentarios y preguntas abiertas.

b) Aplicación de encuestas exploratorias mediante las cuales las instituciones

y víctimas, por medio de simples categorías lógicas, dieron respuesta a

cuestionamientos básicos y puntos neurálgicos en el proceso de atención aesta población.

A continuación se relacionan las instituciones y víctimas que participaron en

este proceso de recolección de datos e información, indicando con un

asterisco cuales de ellas dieron respuesta a la encuesta* diseñada por

HANDICAP INTERNATIONAL. Las demás instituciones y víctimas, sin

asterisco, fueron vinculadas al estudio a través de la entrevista deprofundidad.

174




Ciudad: Medellín

Serial Autoridades estatales Personas entrevistadas

Gobernación de Antioquia

Dirección Seccional de Derechos Humanos

y DIH

Rocío Pineda (Coordinadora

Dirección de DDHH y

DIH/Secretaría Técnica

Comité Departamental de

Acción contra Minas)

Dirección Seccional de Salud*

Maria Cristina Franco

(Profesional Universitario–

Programa Salud Mental)

Secretaría de Educación para la Cultura*

Maria Elsy Lozano

(Profesional Universitario)

1

Departamento Administrativo del Sistema

de Prevención, Atención y Recuperación de

Desastres (DAPARD)*

Catalina García (Abogada)

Alcaldía de Medellín

2Secretaría de Bienestar Social

Consuelo Chavarriaga

(Profesional)

3

Unidad de Atención y Orientación a

personas en situación de desplazamiento

forzado (UAO)*

Consuelo Chavarriaga

(Directora)

4 Personería Municipal de Medellín*

Nicolás Espinal (Abogado–

Unidad Permanente para los

Derechos Humanos)

5 Acción Social* Clara Sánchez (Asesora)

6 Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA)

José Fernando Gutiérrez

(Coordinador Regional PsDF)

INSTITUCIONES CONSULTADAS EN LA CIUDAD DE MEDELLÍN

Se consultaron un total de 16 instituciones y 7 víctimas del conflicto armado, 5

víctimas de minas antipersonales (3 víctimas militares y 2 víctimas civiles*) y 2

personas en situación de desplazamiento forzado*).

175




Instituciones Prestadoras de Servicios en Salud

7 Hospital Universitario San Vicente de Paúl*

Edwin Quintero (Coordinador

de Facturación)

Diana Molina (Jefe de

Rehabilitación)

8 Comité de Rehabilitación Alas de Nuevo* Libia Elvira Henríquez

Montoya (Directora ejecutiva)

9 EPS. S. Selva salud*

Sor Ángela Hernández

(Enfermera de promoción y

prevención)

10 E.P.S.S. Comfama*

Dr. Ferney Zuluaga Yépez

(Jefe de referencia y

contrarreferencia)

Minas Antipersonal

11 Fundación Mi Sangre*Tatiana Sánchez Tirado

(Directora Ejecutiva)

12 Corporación Paz y DemocraciaOlga Lucía Jiménez

(Directora)

Desplazamiento forzado

13 Corporación Ayuda Humanitaria

Juan Carlos Arango (Gerente

de Proyectos)

Organismos internacionales

14

Comitato Internazionale per lo Sviluppo dei

Popoli (Comité Internacional para el

Desarrollo de los Pueblos) CISP*

Mauricio Raineri (Coordinador

de Proyectos)

Leonardo Villada Pérez

(Psicólogo)

15OCHA (Oficina para la Coordinación de

Asuntos Humanitarios)

Rodolfo Zapata (Oficial de

terreno)

16Comité Internacional de la Cruz Roja

(CICR)

John Jairo González

(Responsable Regional de

Comunicación y Cooperación)

Nelson Pérez Pulgarín

(Asistente de

Comunicaciones)

176




INSTITUCIONES CONSULTADAS EN CARTAGENA

Se consultaron un total de 11 instituciones y 3 víctimas del conflicto armado(1 víctima civil de mina antipersonal y 2 personas en situación dedesplazamiento forzado*)

LA CIUDAD DE

Ciudad: Cartagena

Serial Autoridades estatales

Personas entrevistadas

Gobernación de Bolívar

Secretaría de Salud Departamental*

Betty Mercado Barrios

(Coordinadora de la atención

a víctimas de minas

antipersonal)

Secretaría del Interior

Cira Velásquez

(Secretaria Técnica Comité

Departamental de Acción

Contra Minas)

Myriam Polo Gómez

(Profesional especializado)

1

Secretaría de Educación y Cultura*

Judith Torres Fo rtich

(Gerente Unidad

Administrativa de

Educación)

2 Acción Social*

Alfredo Yépez (Coordinador

Unidad Territorial)

Milton Hernández (Asesor

Jurídico)

3 Personería Municipal de Cartagena*Raquel Cota (Jefe de Oficina

Asesora)

4 Acción Integral de la Armada Nacional*C.C. Omar Soto

(Jefe de Acción Integral)

5

Unidad de Atención y Orientación a

Personas en Situación de Desplazamiento

Forzado (UAO)*

Patricia Castañeda

(Coordinadora)

177




INSTITUCIONES CONSULTADAS EN LA CIUDAD DE BOGOTÁ

Se consultaron un total de 15 instituciones involucradas en la ruta de atencióna víctimas del conflicto armado

Ciudad: Bogotá D.C.

Serial Autoridades estatales Personas de contacto

1 Observatorio Nacional de MinasLuz Piedad Herrera

(Directora)

2 Ministerio Protección Social*

Luz Myriam Urrego Ocampo

(Coordinadora Grupo de

discapacidad)

3Ministerio de Defensa/Comando General de

las Fuerzas Militares*

Emersson Forigua (Asesor

Asuntos Exteriores del M.D.)

Capitán José Antonio Botero

(Delegado de Desminado

Humanitario)

Comando General de las

Fuerzas Militares

4 Consorcio FIDUFOSYGA Fayberth Calderón Calderón

(Director atención al cliente)

5 Acción Social*

Humberto Tovar (Asesor)

Instituciones Prestadoras de Servic ios en Salud

6 Instituto Roosevelt*

Lina Sofia Cabarique A

(Departamento comercial)

7CIREC (Centro Integral de Rehabilitación en

Colombia)*

Yaneth Perry (Directora)Eliana Mendoza

(Coordinadora

área financiera)

178




Minas antipersonal

8 Campaña Colombiana Contra Minas*

Álvaro Jiménez Millán

(Coordinador Nacional)

Jimena Ramos Callejas

(Coordinadora de Asistencia

a Víctimas)

9Instituto PENSAR-Pontificia Universidad

Javeriana*

Clara Rocío Wilches Flórez

(Coordinadora programa de

Minas antipersonal)

10 Tejido Humano*Elizabeth Rincón Jiménez

(Coordinadora Psicosocial)

Organismos internacionales

11 CHF Internacional*Alejandro Téllez(Gerente NacionalPrograma Desplazados)

12

OCHA (Oficina para la Coordinación de

Asuntos

Humanitarios)

Diana Roa Castro(Oficial de Información)

13UNICEF (Fondo de las Naciones Unidas para

la Infancia)

Eduardo Gallardo(Oficial de Protección Infantil)

14OPS (Organización Panamericana de la

Salud)*

Dra. Susana Helfer-Vogel

(Programa de Emergencias y

Desastres)

15 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)

Andy Wheatley(Asesor Regional AcciónContra las Minas)

Ana María Hernández

(Adjunta de Minas)

179




INSTITUCIONES CONSULTADAS EN LA CIUDAD DE BUCARAMANGA

Se consultaron un total de siete instituciones, todas con aplicación deencuesta

Ciudad: Bucaramanga

Serial Autoridades estatales

Personas de contacto

Gobernación de Santander

1 Dirección Seccional de Derechos Humanos y

DIH*Dra. Rosmira Castro Neira

2 Defensoría del Pueblo* Libardo Lesmes

Instituciones Prestadoras de Servicios en Salud

3 Hospital Universitario de Santander*

Luís H. Álvarez

(Subgerente apoyo

terapéutico)

Wilson Mantilla

(Desarrollo Institucional)

4 Centro de Rehabilitación Orthosander* Juan Gamboa (Gerente)

Minas antipersonal

5 Campaña Colombiana Contra Minas*Guillermo Alexander Gil

(Coordinador)

Organismos Internacionales

6OCHA (Oficina para la Coordinación deAsuntos Humanitarios)*

Gloria Miranda

(Oficial de Terreno)

7 Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR)* Luz Enith Reyes (Enfermera)

180




Anexo B

Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a

inst ituciones gubernamentales y no gubernamentales (nacionales e

internacionales) que prestan servicios de atención y orientación a las

víctimas del conflicto armado colombiano, o que dirigen sus acciones

al estudio y análisis de la temática

1.Propósito: Exploración. Con la aplicación de las encuestas se buscabaadquirir información empírica básica que diera cuenta de la realidad que se

presenta en la atención de las víctimas del conflicto armado en Colombia,

tratando de identificar posibles hipótesis acerca del hecho generador de las

incoherencias, desarticulación y vacíos en la orientación y ruta de atención de

esta población.

2.Enfoque metodológico: Encuestas exploratorias. El propósito de estas

encuestas fue tener un primer acercamiento al fenómeno de estudio. Su

aplicación estuvo proyectada a la identificación de las características

generales o dimensiones del problema, como al establecimiento de posibles

hipótesis y alternativas del trabajo teórico y de campo. Los resultados

obtenidos fortalecieron el trabajo de identificación de las categorías de

análisis y esquema conceptual de estudio desarrollado.

3.Unidad estud iada: Organizaciones gubernamentales y no

gubernamentales. Dentro de esta unidad se encuentran las organizaciones

gubernamentales, no gubernamentales, privadas, nacionales e

internacionales de diferentes niveles, a fin de identificar el grado de

181




conocimiento, aplicación e integración en la ruta de atención y protección a

población víctima del conflicto armado y el marco jurídico que la delimita.

4.Tipo de levantamiento: Personal. La encuesta fue realizada y aplicada en

forma personal a mínimo un representante de cada una de las instituciones

de las ciudades de Medellín, Cartagena, Bogotá y Bucaramanga.

5.Forma de registro de la información: Papel y lápiz. Estos instrumentos

fueron aplicados por un encuestador o autoaplicadas, sin ayudasautomatizadas.

6.Temas abordados: Derechos, marco jurídico vigente, atención en salud,

ayuda humanitaria, sistema de seguridad social en salud, políticas públicas,

planes y programas de atención, género, infancia.

7.Periodicidad: Encuesta unitaria. La encuesta fue aplicada de manera

única en el tiempo, en busca de las consideraciones iniciales y exploración

del fenómeno objeto de estudio.

8.Destino de la información: Encuesta de difusión pública. La aplicación de

las encuestas persiguió un fin académico, y su principal propósito fue el

conocimiento mismo que pudieran arrojar acerca del tema de investigación.

9.Universo: Organizaciones gubernamentales y no gubernamentales que

brindan apoyo y orientación a las víctimas del conflicto armado en Colombia,

o que dirigen sus acciones al estudio y análisis de la temática: Es la población

o conjunto de elementos a los cuales se pretende extrapolar los resultados de

la encuesta aplicada.

182




10.Muestra: No representativa (29 Instituciones). La muestra utilizada no

resulta representativa en tanto que los resultados arrojados, nonecesariamente guardan las características de la población donde fueron

obtenidos. Por tanto los fines de esta muestra han sido meramente

exploratorios.

11.Tipo de selección: Intencional. Las unidades serán elegidas de acuerdo

con el criterio y cumplimiento de necesidades que el estudio persigue. A pesar

de no constituir un elemento integrante ni estructural de este tipo deselección, se buscó garantizar que la elección de las unidades y la muestra

fuese efectuada a través del modelo aleatorio simple.

La totalidad de las cifras aquí mencionadas hacen referencia a la población

encuestada en las diferentes locaciones y no a la población total de dichas

municipalidades.

1. ¿Conoce el marco jurídico vigente para la atención a víctimas del

conflicto armado?

Es posible observar que el 72,41% de la población encuestada cree conocerel marco jurídico aplicable para la atención a víctimas del conflicto armado.Los resultados parciales de estas encuestas indican que de las institucionesconsultadas, el mayor nivel de conocimiento se presenta en Bucaramanga(100%), cifra no representativa pues sólo 5 instituciones componen la ofertade servicios en esta ciudad, seguida de Medellín (87,50%).

Por el contrario, los porcentajes más bajos se presentan en las ciudades deCartagena (50%) y Bogotá (62,50%). El desconocimiento de este marco

jurídico representa un vacío en la atención y orientación integral a laspersonas afectadas por el conflicto armado interno colombiano, puesposibles soluciones a las problemáticas que presenta esta población se

183




encuentran consagradas en disposiciones normativas contenidas por fuerade la Ley 418 de 1997 y Ley 387 del mismo año. Una adecuada integración yvisión sistemática de estas disposiciones, favorece el acceso de las víctimasa los beneficios consagrados en ellas y fortalece el goce efectivo de derechospor parte de los afectados.

87,50%

62,50%

100,00%

72,41%

0,00%0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

50,00%

12,50%

27,59%

37,50%50,00%

0,0%

Mede l l ín Cartagen a Bog o tá B/Manga NACIONAL

SI NO NS/NR

2. ¿Cuáles de las siguientes disposic iones hacen parte deeste marco normativo?

A. Decreto 444/93

b. Acuerdo 59

c. Ley 1106/06

d. Decreto 2131/03

e. Ley 387/97

f. ACU 573/99

g. ST 627/01

h. Ley 554/02

i. Ley 361/97

184




De las 29 instituciones encuestadas, 17 (58,62%) acordaron que la Ley 387de 1997, por medio la cual se adoptan medidas para la prevención deldesplazamiento forzado, la atención, protección, consolidación yestabilización socioeconómica de los desplazados internos en la Repúblicade Colombia; hace parte del marco jurídico vigente para la atención a víctimasdel conflicto armado. Además, fue la más elegida en cada una de las ciudadesdonde se aplicó la encuesta.

En orden descendente, la segunda disposición que más número derespuestas afirmativas obtuvo fue la Ley 1106 de 2006 (37,93%), por mediode la cual se prorroga la vigencia de la Ley 418 de 1997; seguida de la Ley 554

de 2000 (34,48%), por medio de la cual se aprueba la "Convención sobre laprohibición del empleo, almacenamiento, producción y transferencia deminas antipersonal y sobre su destrucción".

En este punto comienza a hacerse notoria la gran diferencia que existe entrela difusión de la Ley 387 de 1997 y el marco legislativo que regula el quehacerinstitucional al abordar el tema de MAP/MUSE en Colombia, creándose asíuna brecha en la calidad y capacidad de respuesta brindada a las víctimas delconflicto armado, sujeta al hecho que originó su condición.

Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL

Ley 387/97 75,00% 62,50% 50,00% 80,00% 58,62%

Ley 1106/06

50,00% 25,00%

37,50%

40,00%

37,93%

Ley 554/00

62,50%

0,00% 50,00%

20,00%

34,48%

Decreto 2131/03

25,00%

12,50%

0,00%

20,00%

24,14%

Acuedo 59/97

25,00%

0,00%

12,50%

20,00%

13,79%

ST 627/01

37,50%

0,00%

0,00%

20,00%

13,79%

ACU 573/99

12,50%

0,00%

0,00%

40,00%

6,90%

Ley 361/97 12,50% 0,00% 0,00% 20,00% 6,90%

Decreto 444/93 0,00% 0,00% 0,00% 20,00% 3,45%

3. ¿Cuenta con programas integrales para la atención avíctimas del confl icto armado?

A. ¿Cuenta con programas integrales para la atención a víctimasde accidentes de MAP/MUSE?

El 72,41% de las instituciones consultadas no cuentan con programasintegrales para la atención a víctimas del conflicto armado por accidente con

185




MAP/MUSE, se destacan las cifras en las ciudades de Bogotá, Cartagena yBucaramanga.

En Bogotá y Cartagena, las instituciones encuestadas dieron una respuestanegativa (87,50%); en tanto que la ciudad de Bucaramanga obtuvo el mayorporcentaje de respuestas afirmativas, cifra que no crea gran impacto puessólo tres de las cinco instituciones que componen la oferta de servicios enesta ciudad cuentan con dichos programas (60%).

Es claro que la respuesta de cada uno de los organismos está sujeta a sumisión y su visión institucional, por tanto lo que se busca no es la ampliación

de la oferta de servicios por parte de cada una de las organizaciones queprestan servicios de atención y orientación a la población víctima del conflictoarmado interno colombiano, sino la adecuada coordinación y articulaciónentre ellas, permitiendo que la respuesta conjunta y el proceso de atención yacompañamiento a estas personas sean integrales.

60,0%

27,59%

62,5%

87,5% 87,5%

40,0%

72,41%

0,0% 0,0% 0,0% 0,00%

12,5%12,5%

37,5%

0,0%


SI NO NS/NR

B. ¿Cuenta con programas integrales para la atención a personas ensituación de desplazamiento forzado víctimas del conflicto armado?

De la misma forma que para el caso anterior, el mayor porcentaje deinstituciones encuestadas no cuenta con programas integrales para laatención a la población en situación de desplazamiento forzado (61,92%).

186




En el detalle de las respuestas, se obtiene la misma mirada con Bogotá yCartagena como ciudades con mayor respuesta negativa (75% cada una) yBucaramanga con mayor número de respuestas positivas (60%), seguido porMedellín (50%) que en esta ocasión alcanzó un porcentaje más alto que en elcaso anterior.

Es posible que el mejoramiento de la respuesta integral a la población ensituación de desplazamiento forzado, tenga origen en la creación y adopciónde instrumentos jurídicos con fuerza vinculante para los diferentes actores delsistema como la presencia de una política pública, un hito jurisprudencial dela Corte Constitucional (Sentencia T 025 de 2004) y sus respectivos Autos de

Cumplimiento; mecanismos que en conjunto han logrado orientar la atenciónintegral a esta población, proceso que no ha sido iniciado para la atención alas personas afectadas por MAP/MUSE. Esto no significa de ningún modoque el proceso de mejoramiento y fortalecimiento de atención a la poblaciónen situación de desplazamiento forzado sea una realidad acabada.

60,0%

37,8%

50,00%

40,00%

61,92%

0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

25,0%25,0%

50,0%

75,00% 75,00%

0,0%

Medell ín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL

SI NO NS/NR

4. ¿A qué tipo de población está dirigida la oferta de servicios desu institución?

A. Personas en situación de desplazamiento forzadob. Víctimas de MAP/MUSEc. Víctimas atentado terroristad. Todas las anteriorese. Otrasf. Emplazada

187




g. Riesgo de desplazamiento forzadoh. Toda la ciudadaníai. Militar

j. Reinsertados

La oferta de servicios de las instituciones encuestadas abarca variaspoblaciones. El 27,59% atiende a toda la ciudadanía, el 24,14%atiende a población en situación de desplazamiento forzado y el20,69% atiende a víctimas de accidentes de MAP/MUSE.

Medellín

Cartagena

Bogotá

B/Manga

NACIONAL

Víctimas de Atentado Terroris ta

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

Otras 0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

Emplazada

12,50%

0,00%

0,00% 0,00%

3,45%

Riesgo de Desplazamiento Forzado 12,50% 0,00%

0,00% 0,00%

3,45%

Reinsertados 0,00% 0,00% 12,50% 0,00% 3,45%

Militar 0,00% 0,00% 25,00% 0,00% 6,90%

En situación de Discapacidad

0,00%

0,00%

25,00%

0,00%

6,90%

Víctimas de Minas Antipersonal yMuniciones sin Explo tar (MAP/MUSE)

25,00%

12,50%

37,50%

0,00%

20,69%

Todas las Anteriores

12,50%

12,50%

0,00%

80,00%

20,69%

En situación de DesplazamientoForzado

37,50%

25,00%

25,00%

0,00%

24,14%

Toda la ciudadanía

25,00%

50,00%

12,50%

20,00%

27,59%

5. Además de los derechos que se buscan garantizar a través de losservicios que presta, ¿la institución tiene conocimiento de otrosderechos que asisten a las personas que se benefician con su labor?

El conocimiento por parte de las instituciones que prestan servicios de

atención y orientación a las víctimas del conflicto armado sobre los diferentesderechos que asisten a estas personas, labra un camino para que losafectados en el marco de dichas confrontaciones encuentren una respuestasatisfactoria a sus necesidades, favoreciendo de este modo el goce efectivode derechos por parte de estas.

Con base en tal consideración representa un gran avance que el 86,21% delas instituciones encuestadas tengan conocimiento de otros derechos quedeben garantizarse a las personas que se benefician con su labor, además de

188




aquellos que buscan proteger por medio de la prestación de sus serviciosdirectos. Una sola institución por cada uno de los municipios contestónegativamente o no dio una respuesta a esta pregunta.

A pesar de estos resultados el desconocimiento de este grupo deinstituciones implica la adopción de medidas que fortalezcan los procesos dedifusión de estas prerrogativas, no sólo entre las víctimas sino también entrelas diferentes organizaciones que prestan servicios de atención y orientacióna esta población.

Este proceso se convierte también en una forma de fomentar la articulación

institucional que lleva implícitamente a la conformación de una red deatención y acompañamiento a las víctimas, con la cual se garantice unarespuesta integral que se ajuste a las necesidades que estas presentan.

87,5% 87,5% 87,5%80,0%

86,21%

0,0%

12,5% 12,5%20,0%

6,90%12,5%

0,0% 0,0% 0,0%6,90%


SI NO NS/NR

6. ¿La institución está en capacidad de brindar orientación y referir a las

víctimas a otras instituciones para que logren acceder a estosderechos?

En el mismo sentido el 86,21% de las instituciones se encuentran encapacidad de brindar orientación y referir a las víctimas a otras institucionespara lograr el acceso a dichos derechos. Tanto en Medellín como enBucaramanga la totalidad de las instituciones encuestadas brindan esteservicio; en tanto que en la capital del departamento de Bolívar, el 25% de lasinstituciones encuestadas no se encuentran en capacidad de brindar dichainformación.

189




En el caso de Bogotá, el 12,50% de las instituciones contestaronnegativamente a la pregunta o se abstuvo de dar cualquier clase derespuesta.

Este proceso de orientación y la capacidad de brindar información a lasvíctimas sobre el acceso a otros derechos que no se encuentran cubiertoscon su oferta institucional, da cuenta de la red virtual y del proceso informal dearticulación que se presenta entre las diferentes organizaciones en algunasciudades del país.

Cabe cuestionarse sobre las causas que subsisten para que ciertas

instituciones no cuenten con esta capacidad y sobre la necesidad de que esteespacio sea formalizado en todo el país. Posiblemente esta articulaciónformal sirva de medio para brindar una respuesta integral, continua,coordinada a las víctimas del conflicto armado en Colombia, además depermitir su seguimiento y monitoreo a fin de verificar el cubrimiento y goceefectivo de sus derechos de acuerdo con las directrices dadas en lalegislación nacional e internacional.

100,0%

75,0% 75,0%

100,0%

86,21%

0,0%

25,0%

12,5%

0,0%10,34%

0,0% 0,0%

12,5%

0,0% 3,45%


SI NO NS/NR

7. ¿La insti tución se ha comprometido con la difusión de los derechosde las personas víctimas del conflicto?

El 75,86% de las instituciones encuestadas se han comprometido en ladifusión de los derechos de las personas víctimas del conflicto armado internocolombiano. En Bucaramanga, la totalidad de las instituciones encuestadasse encuentran vinculadas a este proceso de difusión, seguido de Medellín endonde solo una institución falta por acogerse. Ocurre lo contrario en las

190




ciudades de Cartagena y Bogotá en donde a pesar de que más del 50% de lasinstituciones ha adquirido este compromiso el 75% lo hace, el 25% restanteno lo hace o no da respuesta a la pregunta.

Algunas de las instituciones que no se han comprometido con la difusión deestos derechos, argumentan que esta labor no hace parte integrante de suquehacer y otras tantas que es prácticamente imposible garantizar que lasvíctimas tengan conocimiento total de los beneficios a los que puedenacceder. La vinculación de las instituciones en este proceso de informaciónsobre los derechos, beneficios y servicios es la primera instancia para que lasvíctimas accedan a ellos y logren su goce efectivo, de ahí la importancia de

que las diferentes instituciones que prestan servicios de atención yorientación a las víctimas del marco del conflicto armado, participen en laformación de los afectados y en el proceso de difusión de estas prerrogativas.

87,50%

75,00% 75,00%

100,00%

75,86%

12,50%25,00%

12,50%

0,00%

20,69%

0,00% 0,00% 0,00% 3,45%

12,50%


SI NO NS/NR

8. ¿La institución cuenta con programas para el acceso a capacitación,formación y educación de la población víctima del conf licto armado?

La mitad de las instituciones no cuentan con programas para el acceso acapacitación, formación y educación de la población víctima del conflictoarmado (44,83%). En detalle podemos evidenciar que en Antioquia larespuesta positiva se destaca sobre la negativa (75%/25%), caso contrario alque se presenta en la ciudad de Cartagena en donde la respuesta positiva enconsiderablemente menor que la negativa (25%/75%).

Cabe observar que no todas las instituciones están diseñadas para lacapacitación de las personas afectadas por el conflicto armado, peroigualmente debe reiterarse la necesidad de brindar la orientación necesaria alafectado para que logre acceder a estos servicios por parte de las

191




instituciones que prestan esta asistencia. Los procesos de capacitación,formación y educación constituyen un eje de vital importancia en elacompañamiento que debe brindarse a las personas afectadas en el marcodel conflicto armado. Sobre ellos se estructura un componente medular en elproceso de atención a esta población y con su ejecución la persona seempodera de sus derechos, reconstruye o forma su proyecto de vida,concreta iniciativas empresariales, fortalece su proceso de rehabilitaciónlaboral y fomenta su integración a la sociedad como un agente transformadorde ella.

25,00%

50,00%

60,00%51,72%

25,00%

37,50% 40,00%44,83%

0,00% 0,00% 0,00%3,45%

75,00% 75,00%

12,50%

Medellín Car tagena Bogotá B/Manga NACIONAL

SI NO NS/NR

9. ¿La insti tución ha apoyado la construcc ión de proyectos productivospara personas víctimas del conf licto armado?

A nivel nacional, sólo el 51,72% de las instituciones encuestadas hanapoyado la construcción de proyectos productivos para personas víctimas delconflicto armado. En las ciudades de Medellín (62,50%) y Bucaramanga(80%), la tendencia es más alta. Por el contrario, en Cartagena esta labor noha sido realizada frecuentemente lo que se evidencia en que sólo dos de las

ocho instituciones encuestadas lo han hecho en algún momento.

Son pocas las instituciones que tienen dentro de su visión o misióninstitucional la prestación de este servicio, pero es necesario recalcar laimportancia que este ítem tiene para el proceso de reintegración social de lavíctima. No obstante, las instituciones deben comprometerse con laorientación de los afectados hacia los programas y proyectos impulsados pordiversas organizaciones encauzados al acompañamiento en la construcciónde estos proyectos.

192




10.¿Considera que existe un proceso continuo y coordinado para elacompañamiento de las personas víctimas del conflicto armado?

A. ¿Considera que existe un proceso continuo y coordinado para el

acompañamiento de las personas víctimas de accidentes deMAP/MUSE?

El 51,72% de las instituciones encuestadas consideran que no existe unproceso continuo y coordinado para el acompañamiento de las personasvíctimas del conflicto armado por accidente con MAP/MUSE en Colombia. El37,93% de ellas no sabe o no responde, y solo el 10,34% de las institucionesdio una respuesta afirmativa a la pregunta. Tanto en Bogotá como enMedellín, el 62,50% de las instituciones respondió negativamente y el 37,50%no respondió. Respuestas que se orientan en el mismo sentido de losresultados obtenidos al consultar a las víctimas de estos artefactos, quienesen su totalidad manifestaron que su proceso de rehabilitación total no ha sidosatisfactorio.

Con estas cifras se evidencian los retos que se presentan en el panoramanacional para el mejoramiento y fortalecimiento de la ruta de atención a lapoblación afectada con MAP/MUSE, pues en ella persisten vacíos ynecesidades insatisfechas que deben ser cubiertas a fin de lograr la real yefectiva integración social del individuo.

62,50%

25,00%

50,00%

80,00%

51,72%

37,50%

62,50%

37,50%

20,00%

41,38%

0,0%

12,5% 12,5%

0,0%6,9%

Medel lín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONAL

SI NO NS/NR

193




B. ¿Considera que existe un proceso continuo y coordinado para elacompañamiento de las personas en situación de desplazamientoforzado?

De la misma forma, más del 50% de las instituciones encuestadas consideraque no existe un proceso continuo y coordinado para el acompañamiento delas personas que se encuentran en situación de desplazamiento forzado(58,62%) y el porcentaje restante (41,38%), considera que este proceso sígoza de estas características (20,69%) u omiten dar una respuesta (20,69%).

En el caso de Medellín y Cartagena, se vislumbra la misma situación (75% derespuestas negativas). Sin embargo, para el caso de Bogotá, se observa queel número de respuestas negativas coincide con las de NS/NR (37,50%).Bucaramanga fue la única ciudad en donde la respuesta afirmativa

sobrepasa la negativa (60% y 40% respectivamente).

De esta forma se reitera y respalda la afirmación con la cual se sostiene que elproceso de atención a población en situación de desplazamiento forzado seencuentra mucho más fortalecido que el modelo de atención a víctimasMAP/MUSE. Sin embargo, ello no significa de ningún modo que la ruta deasistencia a la primera de estas poblaciones no esté en vía deperfeccionamiento.

60,0%

10,34%

62,50%

37,50%

62,50%

40,00%

51,72%

37,5%

62,5%

37,5% 37,93%

0,0%0,0%0,0% 0,0%


SI NO NS/NR

194




11. ¿Conoce la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación víctima del conflicto armado?

A. ¿Conoce la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación víctima de accidente de MAP/MUSE?

El margen de diferencia entre respuestas para esta pregunta es bastanteexacto. El 51,72% de las instituciones encuestadas cree conocer la ruta deatención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto

por accidente con MAP/MUSE. La ciudad de Bucaramanga se destaca porobtener una respuesta afirmativa en la totalidad de las institucionesconsultadas, seguida por Bogotá en donde el 50% responde en el mismosentido. Por el contrario, el segundo porcentaje consolidado fue obtenido porla opción NS/NR con el 37,93%, respuesta que comparten por prevalencia eldepartamento de Antioquia y la ciudad de Cartagena con el 50% de susrespuestas.

60,0%

20,69%

75,0% 75,0%

37,5% 40,0%

58,62%

12,5%

25,0%

37,5%

20,69%

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0,0%

25,0%

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SI NO NS/NR

100,0%

51,72%

12,5% 12,5% 12,5%

0,0%

10,34%

50,0% 50,0%

37,5% 37,93%

50,0%

37,5%37,5%

0,0%


SI NO NS/NR

195




B. ¿Conoce la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación en situación de desplazamiento forzado?

En cuanto al conocimiento que creen tener las instituciones encuestadas dela ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para la población que seencuentra en situación de desplazamiento forzado, el consolidado nacionalarroja que el 82,76% de los organismos que componen la oferta de serviciosen las ciudades encuestadas cuentan con la información correspondiente.En orden descendente, las ciudades que respondieron afirmativamente aesta pregunta son Bucaramanga (100%), Medellín y Cartagena (87,50%) yBogotá (62,50%). En Bogotá, se obtuvo el mayor número de instituciones que

no saben la respuesta u omitieron contestarla.

100,0%

82,76%

12,5%

0,0% 0,0% 0,0% 3,45%0,0%

12,5%

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13,79%

62,5%

87,5%87,5%

0,0%


SI NO NS/NR

12. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación víctima del confl icto armado es apropiada y efectiva?

A. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación víctima de accidentes de MAP/MUSE es apropiada y efectiva?

La necesidad de mejoramiento de la ruta de atención y asistencia a lasvíctimas del conflicto armado, sin hacer distinción entre ellas, es evidente yconstituye un reto en el que todas las instituciones están llamadas a intervenir.Por ello, tanto la respuesta negativa, como la falta de respuesta coinciden enel balance consolidado (44,83%) y sólo una minoría respondióafirmativamente (10,34%) al analizar la propiedad y efectividad del modelo deatención diseñado y aplicado hasta el momento.

196




En Cartagena y Medellín prevaleció la falta de respuesta, mientras que enBogotá y Bucaramanga la respuesta más común fue la negativa. Muchas delas instituciones consultadas manifiestan que la efectividad de esta ruta estásujeta al desarrollo y cumplimiento efectivo de los lineamientos en ellaconsagrados, pues en teoría este modelo de atención es ajustado a lasnecesidades de las víctimas.

40,0%

10,34%

37,5%

25,0%

62,5%60,0%

62,5% 62,5%

37,5%

0,0%

12,5%

0,0%

44,83% 44,83%

0,0%


SI NO NS/NR

B. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación en situación de desplazamiento forzado es apropiada yefectiva?

El 55,17% de las instituciones creen que la ruta de atención en salud y ayudahumanitaria para la población en situación de desplazamiento forzado no esapropiada ni efectiva. Cartagena se destaca por el porcentaje de respuestasnegativas, seguido por Bogotá. En cuanto a respuestas afirmativas, el 60% delas instituciones de Bucaramanga cree que dicha ruta es tanto apropiadacomo efectiva.

Frente a este tópico se hacen extensibles las consideraciones anteriormenteesbozadas frente a la efectividad de la ruta de atención a la población víctimade MAP/MUSE, reiterando que a pesar de la adopción de instrumentosvinculantes para los diferentes actores en el proceso de acompañamiento yatención a población en situación de desplazamiento forzado, como deberíanser todas las disposiciones normativas, persisten puntos neurálgicos demejoramiento para que sea posible sostener la existencia de una efectividad yconcreción real de los derechos consagrados en favor de esta población.

197




13. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación víctima del conf licto armado es suficiente?

A. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación víctima de accidentes de MAP/MUSE es suf iciente?

A pesar de que teóricamente en la ruta de atención para la población afectada

por accidentes con MAP/MUSE se consagran todos los derechos que debenser garantizados a las víctimas de estos artefactos, cuando este esquema escontrastado con la realidad que deben afrontar estas personas se evidenciaque muchos de sus requerimientos no se encuentran cobijados por lasdirectrices de estos modelos de asistencia.

Atención psicosocial, acompañamiento a núcleos familiares, consultasespecializadas en materia de salud, falta de vinculación de la empresaprivada, entre otras situaciones, han sido excluidas de la ruta de atención aesta población, creando obstáculos y barreras, en ocasiones infranqueables,para la concreción y goce efectivo de los derechos de estas personas.

Por ello, como factor relevante en esta respuesta es posible observar quesólo el 6,90% de las instituciones encuestadas determinaron que la ruta deatención en salud y ayuda humanitaria para la población víctima deaccidentes de MAP/MUSE es suficiente para brindar la atención necesaria(dichas instituciones se encuentran en Bogotá y Cartagena). El resto de lapoblación encuestada, contestaron a la respuesta negativa el 51,72% y a lafalta absoluta de respuesta el 41,38%.

60,0%

24,14%

37,5%

87,5%

50,0%

40,0%

55,17%

25,0%

12,5%

37,5%

20,69%

12,5%

0,0%

37,5%

0,0%


SI NO NS/NR

198




B. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación en situación de desplazamiento forzado es suficiente?

El 65,52% de instituciones encuestadas sostuvieron que la ruta de atenciónen salud y ayuda humanitaria para la población en situación dedesplazamiento forzado es insuficiente. Las demás respuestas dadas por lasorganizaciones se dividieron entre la respuesta afirmativa y el NS/NR, ambascon el mismo porcentaje (17,24%).

Al analizar las cifras detalladas se observa que tanto en la ciudad deBucaramanga (100%) como en la capital del departamento de Bolívar (75%)prevalece la respuesta negativa. En Medellín, el 37,50% respondióafirmativamente, mientras que en Bogotá el mismo porcentaje deinstituciones no asumió una posición frente a la pregunta o esta no le eraaplicable por no pertenecer a su campo de acción.

0,0%6,90%

50,0%

25,0%

50,0%

100,0%

51,72%50,0%

62,5%

37,5%41,38%

12,5%12,5%

0,0% 0,0%


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0,0%

17,24%

50,0%

75,0%

50,0%

100,0%

65,52%

12,5% 12,5%

37,5%

17,24%12,5%12,5%

37,5%

0,0%


SI NO NS/NR

199




14. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación víctima del confl icto armado debe ser complementada?

A. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación víct ima de accidentes de MAP/MUSE debe sercomplementada?

Ante la marcada sensación de insuficiencia de la ruta de atención en materiade salud y ayuda humanitaria a las víctimas de MAP/MUSE, el 55,17% de lasinstituciones encuestadas consideran que estos esquemas deben sercomplementados; respuesta que se sustenta en los resultados obtenidos en

Bucaramanga donde el 100% de los encuestados respondió de esta forma, yen la ciudad de Medellín en donde la misma respuesta obtuvo un 50,0% deapoyo.En orden decreciente, es posible observar que la segunda respuesta conmayor nivel de acogida fue la que no determina posición alguna sobre el tema(41,38%).

100,0%

55,17%50,0%

0,0%

12,5%

0,0% 3,45%0,0%

62,5%

37,5%41,38%

50,0%

37,5%

50,0%

0,0%


SI NO NS/NR

B. ¿Cree que la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación víctima del confl icto armado en situación de desplazamientoforzado debe ser complementada?

En el caso de la ruta de atención en salud y ayuda humanitaria para lapoblación en situación de desplazamiento forzado, el mayor porcentajeconsidera que esta debe ser complementada (75,86%), lo cual se evidenciaen que la totalidad de las instituciones encuestadas en las diferenteslocalidades contestó afirmativamente (con más del 50%).

200




15. ¿Con cuáles servicios cree que la ruta de atención en salud y ayudahumanitaria para la población víctima del conflicto armado debe sercomplementada?

a. Pensión de invalidezb. Atención psicosocialc. Reintegración laborald. Asesoría jurídica

e. Asesoría productivaf. Restablecimiento integralg. Divulgación de derechosh. Orientación al usuarioi. Protocolos de atención

j. Sistemas de informaciónk. Transportel. Inclusión de la empresa privadam. Apoyo a la familia de la víctima que muere

El 65,4 % de las instituciones encuestadas consideran que la ruta de atenciónen salud y ayuda humanitaria para la población víctima del conflicto armadodebe ser complementada con atención psicosocial (en Bogotá, el 75% de lasinstituciones que componen la oferta de entidades gubernamentalesentrevistadas, opinan de esta forma).

En segunda instancia, se encuentra la reintegración laboral (55,04%),(respuesta que obtuvo el 75% en Cartagena) y en tercera instancia, la

100,0%

75,86%

0,0%

25,0%

12,5%

0,0%

10,34%12,5% 12,5%

25,0%

13,79%

62,5%62,5%

87,5%

0,0%


SI NO NS/NR

201




pensión de invalidez (48,20%), (respuesta que obtuvo el 60% enBucaramanga).

Medellín

Cartagena

Bogotá

B/Manga

NACIONAL

Atención Psicosocial

62,5%

62,5%

75,0%

40,0%

65,4%

Reintegración Laboral 50,0% 75,0% 62,5% 20,0% 55,0%

Pensión de Invalidez 50,0% 37,5% 50,0% 60,0% 48,2%

Asesoría Jurídica

50,0%

50,0%

62,5%

0,0%

44,7%

Protocolos de Atención

50,0%

37,5%

37,5%

40,0%

41,3%

Transporte

50,0%

25,0%

50,0%

40,0%

41,3%

Asesoría Productiva

37,5%

37,5%

50,0%

0,0%

34,5%

Restablecimiento Integral

25,0%

37,5%

37,5%

40,0%

34,4%

Divulgación de Derechos

25,0%

37,5%

37,5%

40,0%

34,4%

Sistemas de Información

50,0%

50,0%

50,0%

0,0%

34,4%

Apoyo a la familia de la víctima quemuere

0,0%

37,5%

37,5%

20,0%

24,1%

Orientación al Usuario

25,0%

37,5%

12,5%

0,0%

20,6%

Inclusión de la empresa privada 0,0% 12,5% 50,0% 60,0% 20,6%

16. ¿Conoce la conformación y funciones de los Comités de AtenciónIntegral de Población Desplazada?

El 68,97% de la población encuestada cree conocer la conformación y lasfunciones de los Comités de Atención Integral de la Población Desplazada. Laúnica ciudad donde esta respuesta obtuvo un porcentaje bastante inferiorpromedio fue Bogotá en donde solo tres de ocho instituciones tienenconocimiento (37,50% del total en la localidad). Este resultado puedeobedecer a que la mayoría de instituciones consultadas en esta ciudaddirigen sus esfuerzos a la atención y orientación de la población víctima deMAP/MUSE o al seguimiento y análisis de esta problemática.

75,00%

37,50%

100,00%

68,97%

25,00%

0,00%

31,03%

0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

75,00%62,50%

25,00%

0,0%


SI NO NS/NR

202




17. ¿Conoce la conformación y funciones del Comité Consultivo1Nacional de las Personas con Limitación ?

En total, 21 de las 29 instituciones encuestadas desconocen la conformacióny funciones del Comité Consultivo Nacional de las Personas con Limitación(72,41% de consolidado nacional), destacando que ninguna de lasinstituciones de la ciudad de Cartagena conoce el objeto de dicho Comité. Eldesconocimiento de esta instancia asesora está íntimamente ligado con eldesconocimiento que se observa de la Ley 361 de 1997 por medio de la cualse establecen mecanismos de integración social de las personas conlimitación y se dictan otras disposiciones, y la Ley 1145 de 2007 que busca

organizar el Sistema Nacional de Discapacidad y dictar otras disposiciones;obviando con ello las soluciones contenidas en esta normativa para laspersonas víctimas de MAP/MUSE que adquieren discapacidad en razón ocon ocasión del accidente sufrido con este artefacto.

1Este Comité fue creado a través del Artículo 6 de la Ley 361 de 1997, derogado expresamente por el Artículo 19 de la Ley 1145 de 2007, expedida el10 de julio de 2007 y que rige a partir de su promulgación; fecha posterior a la aplicación de las encuestas.

37,50%25,00%

60,00%

27,59%

62,50%

40,00%

72,41%

0,0% 0,0% 0,0% 0,0%0,00%

75,00%

100,00%

0,0%

Medel l ín Cartagena Bogo tá B/Manga NACIONAL

SI NO NS/NR

18. ¿Conoce la conformación y funciones del Comité Departamental deAcción Contra Minas?

Contrario a lo que sucede con el Comité Consultivo Nacional de las Personascon Limitación, solo ocho de las 29 instituciones (27,59%) encuestadasmanifestaron no tener conocimiento sobre la conformación y las funciones delComité Departamental de Acción Contra Minas.

203




Estas cifras, al menos en forma teórica, implican que un poco más del (70%)de las instituciones que conforman la oferta de atención y orientación avíctimas del conflicto armado en las municipalidades encuestadas, tienen lainformación suficiente sobre este Comité. De las ocho instituciones quedieron una respuesta negativa, cinco se encuentran en la ciudad deCartagena (lo que representa el 62,50% del total de su oferta).

Debe destacarse que este Comité se perfila como el primer punto deencuentro y fomento para el jalonamiento de un trabajo conjunto entre losdiferentes actores que intervienen en el proceso de acompañamiento yasistencia a víctimas de MAP/MUSE, y que a partir de la realización de estas

actividades es posible lograr el fortalecimiento de los procesos de monitoreo yseguimiento a las víctimas.

Adicionalmente, en ellos puede presentarse el primer avance de impulso ycreación de una política pública que dé respuestas integrales a la poblaciónafectada con esta realidad.

87,50%75,00%

100,00%

72,41%

12,50%0,00%0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

37,50%27,59%25,00%

62,50%

0,0%


SI NO NS/NR

19. ¿Ha desarrollado campañas de educación para sensibilizar a lapoblación y t ratar de eliminar todo tipo de discr iminación en contra delas personas con discapacidad?

Sólo el 37,93% de las instituciones entrevistadas han desarrollado campañasde educación para sensibilizar a la población y tratar de eliminar todo tipo dediscriminación contra las personas con discapacidad.En Cartagena ninguna de las instituciones ha realizado esta clase de labores,mientras que en Medellín el 62,50% de las instituciones lo han hecho. A pesarde constituirse como eje fundamental del quehacer gubernamental y una delas principales preocupaciones de las instituciones que intervienen en elproceso de atención y orientación a las víctimas de MAP/MUSE, la no

204




intervención de estas organizaciones en los procesos de educación a laciudadanía para la sensibilización y la eliminación de todas las formas dediscriminación deja inacabado un proceso que se basa y persigue lareintegración social del individuo. De nada sirve que una persona afectadacon MAP/MUSE se recupere física y psicológica si la sociedad y la comunidada la cual pertenece no está preparada para acogerla.

62,50%37,50%

60,00%37,93%37,50% 40,00%

62,07%

0,0% 0,0% 0,0% 0,0%0,00%

62,50%

100,00%

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SI NO NS/NR

20. ¿Los programas de apoyo a personas con discapacidad incluyenprocesos de rehabilitación funcional completa?

Frente a esta pregunta no fue posible hallar una respuesta con porcentajesrelevantes que creen un impacto o tendencias generalizadas. El 34,48% delas instituciones consideraron que los programas de apoyo a personas condiscapacidad incluyen procesos de rehabilitación funcional completa,obteniendo un porcentaje levemente inferior frente a respuestas negativas ala misma pregunta (37,93%).

La prevalencia de respuestas afirmativas a esta pregunta se presenta en laciudad de Bogotá en donde cinco de las ocho instituciones entrevistadas(62,50% de su oferta) creen que los programas de apoyo a personas condiscapacidad incluyen procesos de rehabilitación funcional.

Si bien es cierto que estos procesos están contemplados en la legislaciónnacional dentro de los servicios y programas de asistencia que se ofrecen alas personas afectadas con MAP/MUSE, en ocasiones esta rehabilitación seve truncada por las condiciones externas en que se debe prestar el servicio.

205




Son muchos los eventos en que los afectados dejan de acceder a estosservicios de rehabilitación por la marcada distancia que existe entre loscentros de asistencia y sus lugares de habitación, y la imposibilidad decostear los gastos que se generan.

12,5% 12,5%

62,5% 60,0%

37,5% 37,5% 40,0%

50,0%

0,0% 0,0%

3,45%

12,5%

0,0% 0,0% 0,0%

34,48%37,93%37,5%

37,5%

3,45%


SI NO NS/NR NA

21. ¿Los programas de apoyo a personas con discapacidad incluyenprocesos de rehabilitación psicosocial?

Reiterando lo que pudo evidenciarse en los resultados obtenidos mediante lapregunta anterior, es posible sostener que los programas de apoyo a

personas con discapacidad no incluyen ni procesos de rehabilitaciónfuncional completa ni de rehabilitación psicosocial, aunque en este últimocaso la respuesta negativa obtuvo más del 50% dentro del consolidadonacional de los resultados (65,52%). En Bogotá siete de las ocho institucionescontestaron negativamente y para una de ellas la pregunta no aplicaba.Es palmaria la falta de cubrimiento y atención a las necesidades psicosocialesque derivan del accidente que sufre el individuo, obviando con ello laincidencia que esta rehabilitación tiene en el proceso de atención integral a lavíctima a fin de lograr su adecuada rehabilitación laboral y reinserción social.

25,0%

37,5%

0,0%

40,0%50,0%

87,5%

60,0%

12,5%

0,0% 0,0% 3,45%12,5%

0,0%

12,5%

0,0%

24,14%

65,52%62,5%

0,0%

10,53%


SI NO NS/NR NA

206




22. ¿Ha acompañado beneficiarios hasta la etapa de inclusión socialtotal?

El 72,41% de las instituciones entrevistadas no ha acompañado a losbeneficiarios hasta la etapa de inclusión social total. En Bogotá ninguna de lasinstituciones lo ha hecho. Mientras que en Cartagena (12,50%), Medellín(37,50%) y Bucaramanga (40%) han brindado este apoyo.

Una reintegración social real, efectiva y total de las personas afectadas en elmarco del conflicto armado colombiano, requiere una adecuada articulacióninstitucional entre las diversas organizaciones que prestan servicios de

atención y orientación a esta población; además de la realización de losajustes necesarios en la ruta de atención diseñada para su acompañamiento.Entre estas modificaciones resaltan la necesidad de incluir un enfoque deatención psicosocial, el replanteamiento de los requisitos para el acceso avivienda, educación y crédito, y la efectividad e integralidad en los procesosde rehabilitación física del afectado. Estas modificaciones en forma conjuntapueden y deben llevar a que el proceso de atención a estas víctimas llegue aser integral, continuo y coordinado.

37,5%

12,5%

0,0%

40,0%

87,5% 87,5%

40,0%

0,0% 0,0%

20,0%

3,45%0,0% 0,0%

12,5%

0,0%

20,69%

72,41%62,5%

0,0%3,45%


SI NO NS/NR NA

23. ¿Qué servicios no han sido contemplados dentro de la oferta de redinsti tucional que presta servicios de atención y orientación a víctimasdel conflicto armado?

a. Hogares de pasob. Educación en el riesgoc. Atención psicosociald. Uniformes escolares

207




e. Transporte para acompañantef. Reparación, perdón públicog. Kits escolaresh. Estudios superioresi. Prevención

j. Rehabilitación laboral

La consideración individual y sistemática de cada uno de estos serviciospuede representar una fortaleza o un obstáculo para el logro de larehabilitación integral de la víctima, dependiendo de su cubrimiento onegación dentro del proceso de acompañamiento que se ofrece al afectado.

La no consideración de muchos de estos servicios pone en riesgo laconcreción de su rehabilitación laboral y su reintegración social. Por talmotivo, es especialmente difícil ponderar la importancia que uno u otro deellos tiene y la necesidad de que estos sean incluidos en la oferta de la redinstitucional que presta sus servicios en cada una de las localidades.

Un total de 13 de las 29 instituciones encuestadas afirmaron que larehabilitación laboral no se ha contemplado dentro de la oferta de la redinstitucional que presta servicios de atención y orientación a víctimas delconflicto armado, cifra que equivale al 44,83% del consolidado nacional

(obtuvo el 80% de respuestas en Bucaramanga y 62,50% en Cartagena). Enorden porcentual es posible observar que el 37,93% de organismosconsideran que igual ausencia se presenta al hacer mención a la atenciónpsicosocial.

Cabe destacar que el 27,59% de las instituciones consideran que lareparación, el perdón público y los hogares de paso no han constituido eje deacción de la red institucional que presta diferentes servicios de apoyo yacompañamiento a estas víctimas.

En menores porcentajes pero no con menos importancia se encuentran losprocesos de educación en el riesgo, transporte para el acompañante de lavíctima (24,14% cada uno de ellos), uniformes escolares (20,69%) yfinalmente, con igual relación los kits escolares, los estudios superiores y laprevención (17,24%).

208




24. ¿Cuáles servicios contemplados en la ruta de atención para lasvíctimas del conflicto armado son efectivamente garantizados?

a. Atención inicial de urgenciasb. Educaciónc. Saludd. Ayuda humanitaria de emergencia

e. Asistencia humanitariaf. Ninguno

El 51,72% de las instituciones encuestadas sostuvieron que tanto la atencióninicial de urgencias como la ayuda humanitaria de emergencias son losservicios contemplados en la ruta de atención para las víctimas del conflictoarmado que ven garantizados en forma efectiva con mayor frecuencia.

Debe destacarse que al hacer referencia a esta ayuda humanitaria, posteriore inmediata al hecho generador del daño, ninguna de las institucionesconsultadas se refirió a este derecho relacionándolo directamente con laatención de las víctimas de MAP/MUSE, aclarando de este modo que elresultado de esta pregunta se hace aplicable sólo a la población en situaciónde desplazamiento forzado. A estos les siguen, sin resultados altamente representativos, el derecho a laeducación y a la salud. Según lo manifestado por las institucionesencuestadas, el derecho menos garantizado a las víctimas del conflicto


Rehabilitación Laboral

0,00%

62,50%

50,00%

80,00%

44,83%

Atención Psicosocial

37,50%

37,50% 50,00%

20,00%

37,93%

Hogares de Paso

50,00%

12,50%

37,50%

0,00%

27,59%

Reparación, Perdón Público

50,00%

0,00%

12,50%

60,00%

27,59%

Educación en el Riesgo

12,50%

50,00%

0,00%

40,00%

24,14%

Transporte paraAcompañante

12,50%

50,00%

37,50%

20,00%

24,14%

Uniformes Escolares

25,00%

37,50%

0,00%

20,00%

20,69%

Kits Escolares

25,00%

12,50%

12,50%

20,00%

17,24%

Estudios Superiores 25,00% 12,50% 0,00% 40,00% 17,24%

Prevención 25,00% 12,50% 12,50% 20,00% 17,24%

209




armado colombiano es la ayuda humanitaria, pues sólo el 3,45% de lasinstituciones creen que este servicio se presenta en forma efectiva,alcanzando la ponderación más baja a nivel nacional.

ANTIOQUIA CARTAGENA BOGOTÁ B/MANGA NACIONAL

Atención Inic ial de Urgencias

62,50%

37,50%

62,50%

40,00%

51,72%

Educación

37,50%

62,50%

12,50%

0,00%

20,69%

Salud 0,00%

0,00%

12,50%

60,00%

24,14%

Ayuda Humanitaria deEmergencia

37,50%

75,00%

50,00%

20,00%

51,72%

Asistencia Humanitaria

0,00%

0,00%

0,00%

40,00%

3,45%

Ninguna

12,50%

25,00%

12,50%

20,00%

17,24%

210




Anexo C

Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a instituciones

prestadoras de servic ios de salud

1. Propósito: Exploración. Adquirir información sobre el proceso de atención

en el área de la salud a víctimas de MAP/MUSE, identificando el conocimiento

que tienen las instituciones sobre los beneficios que asisten a esta población

y los procesos de reclamación ante el ente administrador del Fondo deSolidaridad y Garantía.

2. Enfoque metodológico: Encuestas exploratorias: El propósito de estas

encuestas fue tener un primer conocimiento empírico sobre el proceso de

atención en salud que se brinda a las víctimas de MAP/MUSE en Colombia.

3. Unidad estudiada: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud.

Dentro de esta unidad fueron encuestadas un total de 12 IPS de las ciudades

de Bogotá, Cartagena, Bucaramanga y Medellín, que ofrecen o han prestado

servicios de salud a víctimas de MAP/MUSE.

4. Tipo de levantamiento: Personal. La encuesta fue realizada y aplicada en

forma personal a mínimo un representante de cada una de las institucionesque componen la unidad de estudio.

5. Forma de registro de la información: Papel y lápiz. Las encuestas fueron

aplicadas por un encuestador o autoaplicadas, sin ayudas automatizadas.

211




6. Temas abordados: Derechos, marco jurídico vigente, atención en salud,

sistema de seguridad social en salud, beneficios, procesos de reclamación,

Fondo de Solidaridad y Garantía.

7. Periodicidad: Encuesta unitaria. La encuesta fue aplicada de manera

única en el tiempo, en busca de las consideraciones iniciales y exploración

del fenómeno objeto de estudio.

8. Destino de la información: Encuesta de difusión pública. La aplicación de

las encuestas persigue un fin académico y su principal propósito es el

conocimiento mismo que pueden arrojar acerca del tema de investigación.

9. Universo: Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud que ofrecen y

prestan atención a población víctima del conflicto armado colombiano en

Medellín, Bucaramanga, Bogotá y Cartagena.

10. Muestra: No representativa (12* instituciones). La muestra utilizada no

resulta representativa en tanto que los resultados arrojados no

necesariamente guardan las características generales de la población donde

fueron obtenidos. Sin embargo, las instituciones elegidas equivalen a un alto

porcentaje de las organizaciones vinculadas al proceso de atención,

orientación y estudio de la temática de MAP/MUSE en las respectivas

localidades. Los fines de esta muestra serán meramente exploratorios.

11. Tipo de selección: Intencional. Las unidades fueron elegidas de acuerdo

con el criterio y cumplimiento de necesidades que el estudio persigue y según

el perfil e incidencia que tienen en el proceso de atención en salud a las

212




víctimas de MAP/MUSE en cada una de las ciudades en donde fueron

aplicados los instrumentos.

1. ¿Qué documentos solicita para prestar servicios de atención inicialde urgencias a víctimas de atentados terror istas?

a. Cédula de ciudadaníab. Carné de EPSS (ARS)c. Carné de EPS

d. Carné de ARPe. Autorización de un familiarf. Certificado laboralg. Letra de cambio/pagaréh. Clasificación SISBENi. Declaración de los hechos

j. Todosk. Ningunol. ¿Otros?m. ¿Cuáles?

De acuerdo con los resultados consolidados a nivel nacional es posiblesostener que para prestar los servicios de atención inicial de urgencias a lasvíctimas de atentados terroristas en el territorio nacional, las InstitucionesPrestadoras de Servicios de Salud encuestadas (12 en total), solicitangeneralmente la cédula de ciudadanía (50%) seguido del carné de la EPSS(ARS) (41,67%). Otras instituciones prestan dicha atención sin solicitardocumentación alguna (41,67%).

En cifras detalladas es posible determinar que aunque la mayoría de lasciudades son flexibles al respecto, en Cartagena predomina la solicitud de lacédula de ciudadanía seguida por el carné de la EPS-S.Para el caso de Bogotá generalmente no se solicita documento alguno(100%), particularidad que comparte Medellín en menor porcentaje (60%).

En el proceso de consulta a las víctimas del conflicto armado colombiano, fueposible determinar que en ocasiones la solicitud de estos documentos estáligada a la garantía del pago de los servicios prestados, encontrando que enalgunos eventos, ante la imposibilidad de presentar algunos de estos

213




documentos, el cubrimiento de los gastos de traslado al usuario. Inclusoalgunas de las instituciones (8,33%) solicitan a la víctima la declaración de loshechos y su respectiva certificación por parte del Alcalde de la localidad, puescon ella la IPS encuentra respaldo a la pretensión de pago de los serviciosprestados que debe tramitar ante el ente administrador del FOSYGA.

Si bien es cierto que la presentación de algunos de estos documentos facilitala atención de la víctima, su ausencia no puede convertirse en una barrerapara que las personas afectadas tengan un acceso adecuado, oportuno eintegral a los servicios que requieren. Parte de la incertidumbre que semantiene entre las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud frente al

pago de los servicios, se origina en el desconocimiento del artículo 168 de laLey 100 de 1993 y el artículo 32 del Decreto 1283 de 1996, en los cuales secontemplan los beneficios que se deben ser cubiertos a las víctimas de losatentados terroristas con cargo a la subcuenta ECAT del FOSYGA.

Medellín

Cartagena

Bogotá B/Manga

NACIONAL

Cédula de Ciudadanía

40,00%

100,00%

0,00%

50,00%

50,00%

Carné de EPS-S (ARS)

40,00%

66,67%

0,00%

4,35%

41,67%

Ninguno

60,00%

0,00%

100,00%

0,00%

41,67%

Clasificación SISBEN

40,00%

0,00%

0,00%

0,00%

16,67%Carné de EPS

0,00%

0,00%

0,00%

50,00%

8,33%

Carné de ARP

0,00%

0,00%

0,00%

50,00%

8,33%

Autorización de un Familiar

20,00%

0,00%

0,00%

0,00%

8,33%

Declaración de los hechos

0,00%

0,00%

0,00%

50,00%

8,33%

Certifi cado Laboral

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

Letra de Cambio/Pagaré 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Todos 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

Otros 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

2. La población víctima de Mina Antipersonal (MAP) o Munición sinExplotar (MUSE), es atendida princ ipalmente por:

a. Cataratasb. Fisiatría y terapia físicac. Reemplazo articulard. Complementación diagnósticae. Ortopedia y traumatología

214




f. Rehabilitación funcionalg. Órtesis, prótesis, dispositivos biomédicosh. Atención inicial de urgenciasi. Otra

j. ¿Cuál?

Cabe destacar que diez de las doce IPS encuestadas coincidieron enconsiderar que la población víctima de MAP/MUSE es atendidaprincipalmente por ortopedia y traumatología (83,33%), respuesta seguidaporcentualmente por la atención de fisiatría y terapia física, la rehabilitaciónfuncional (ambas con el 66.67%) y la atención inicial de urgencias (58,33%).Dichas instituciones manifestaron que ni el reemplazo articular, ni lacomplementación diagnóstica hacen parte de los servicios prestadosmayoritariamente en su entidad a la población víctima del conflicto armadocolombiano (8.33%), al igual que el tratamiento para las cataratas (16,67%),las órtesis, prótesis y los dispositivos biomédicos (50%).La complementación diagnóstica solo fue incluida por una institución en laciudad de Bucaramanga (50%) y el de las cataratas por dos institucionescartageneras (66,67%). Además de los servicios de asistencia, contemplados como opcioneselegibles en el cuerpo de esta encuesta, en Antioquia fueron mencionados

otros servicios que representaron el 40% en Medellín y un consolidadonacional que alcanzó una ponderación del 16,67%, este servicio fue laasistencia y acompañamiento psicológico.Cabe resaltar que bajo un enfoque psicosocial transversal estas IPS deberíanencontrarse en capacidad de brindar o articular adecuadamente con otrasinstituciones la prestación de este último servicio, debiendo ser uno de losmás demandados, ofrecidos y prestados en forma integral a las víctimas, yconsiderado como una necesidad puntual para garantizar la adecuadareintegración del individuo a la sociedad.

Medellín Cartagena Bogotá B/Manga NACIONALOrtopedia y Traumatología

60,00%

100,00%

100,00%

100,00%

83,33%

Fisiatría y Terapia Física

40,00%

66,67%

100,00%

100,00%

66,67%

Rehabilitación Funcional

60,00%

66,67%

100,00%

50,00%

66,67%

Atención Inicial de Urgencias

60,00%

66,67%

50,00%

50,00%

58,33%

Órtesis, Prótesis, DispositivosBiomédicos

60,00%

33,33%

50,00%

50,00%

50,00%

Cataratas

0,00%

66,67%

0,00%

0,00%

16,67%

Otra 40,00%

0,00%

0,00%

0,00%

16,67%

Reemplazo Articular 20,00% 0,00% 0,00% 0,00% 8,33%

Complementación Diagnóstica 0,00% 0,00% 0,00% 50,00% 8,33%

215




3. ¿Los servicios de asistencia médica prestados a las víctimas deatentados terror istas cubiertos por el FOSYGA, incluyen:

a. Atención inicial de urgenciasb. Hospitalizaciónc. Procedimientos quirúrgicosd. Honorarios profesionalese. Medicamentosf. Órtesis, prótesisg. Material médico - quirúrgicoh. Transporte

i. Rehabilitación j. Imágenes diagnósticask. Servicios de apoyol. Ayudas para la movilidad y la marcha, aditamentosm. Otrosn. ¿Cuáles?

Las instituciones encuestadas coincidieron en incluir varios de los servicioscomo componentes del conjunto de beneficios cubiertos del FOSYGA en loscasos de asistencia médica que deben prestarse a las víctimas de atentados

terroristas en el territorio nacional. Entre ellos se encuentran con igualporcentaje la atención inicial de urgencias, la hospitalización, los honorariosprofesionales, el material médico - quirúrgico y el transporte (todos con el91,67% del consolidado).El servicio que menor selección obtuvo fue el de las ayudas para la movilidad,la marcha y los aditamentos con el 25% del consolidado. En Bucaramanga,este servicio no figura en ningún momento entre los suministrados porFOSYGA al igual que los servicios de apoyo.

De esta forma, se evidencia una vez más la falta de un conocimiento uniforme

por parte de las Instituciones Prestadoras de Servicios de Salud a nivelnacional sobre los beneficios que asisten a las víctimas del conflicto armadocolombiano. Esta realidad lleva a que el proceso de atención que se ofrece alas personas afectadas en su integridad física en el marco del conflicto, varíeentre las diferentes instituciones y las diferentes ciudades, haciendo que elproceso de atención llegue a ser más completo, ceñido a la legislación ybenéfico para unas víctimas que para otras de acuerdo con el lugar en que sepresenta el accidente o la institución que brinda el servicio.

216




4. En caso de suministrar prótesis ¿cuántas veces puede serautorizada? En términos del consolidado nacional, las IPS coinciden en que las prótesispueden ser autorizadas tantas veces como las condiciones particulares delpaciente así lo requieran (58,33%), y en tal sentido se ha encontradorespuesta en los representantes del ente administrador del Fondo deSolidaridad y Garantía - FOSYGA -. Esta respuesta se presenta de formaabsoluta en Bogotá, sin embargo, en Cartagena el 66,67% respondió quesólo podría autorizarse una sola vez, y en Medellín un 40% de lasinstituciones encuestadas no saben o no responden a la pregunta.

Las prótesis se configuran como uno de los principales medios externos parala consolidación del proceso de rehabilitación del individuo que se ha vistoafectado en un accidente con MAP/MUSE, por ello la falta de conocimientosobre el acceso a este beneficio pone en riesgo el proceso de mejoramientointegral de la víctima y de su calidad de vida.

Medellín Cartagena

Bogotá

B/Manga

NACIONAL

Atención Inic ial de Urgencias

100,00%

100,00%

100,00%

50,00%

91,67%

Hospitalización

100,00%

100,00%

100,00%

50,00%

91,67%

Honorarios Profesionales

100,00%

100,00%

100,00%

50,00%

91,67%

Material Médico-Quirúrgico

100,00%

100,00%

100,00%

50,00%

91,67%

Transporte

100,00%

100,00%

100,00%

50,00%

91,67%

Procedimientos Quirúrgicos

80,00%

100,00%

100,00%

50,00%

83,33%

Rehabilitación

60,00%

100,00%

100,00%

100,00%

83,33%

Medicamentos

80,00%

66,67%

50,00%

50,00%

66,67%Imágenes Diagnósticas

100,00%

33,33%

50,00%

50,00%

66,67%

Servicios de Apoyo

80,00%

66,67%

100,00%

0,00%

66,67%

Órtesis, Prótesis

60,00%

33,33%

100,00%

50,00%

58,33%

Ayudas para la movilidad y la marcha,aditamentos

20,00%

33,33%

50,00%

0,00%

25,00%

Otros 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

217




5. ¿El pago de los servicios prestados a las víctimas de atentados

terroristas por concepto de atención inicial de urgencias se liquida concargo a…?

El 66,67% de las IPS encuestadas coincidieron en sostener que el pago delos servicios prestados a las víctimas de atentados terroristas por conceptode atención inicial de urgencias debe liquidarse con cargo a la subcuentaECAT del Fondo de Solidaridad y Garantía - FOSYGA -. El 33,33% restanteseleccionó la opción de la EPS del régimen contributivo o régimen subsidiadoal que pertenece la víctima.

En Medellín, el 40% de las IPS encuestadas respondieron de la formaanterior, mientras que en Bucaramanga dicha respuesta obtuvo el 50%.

Esta falta de conocimiento y certeza no sólo pone en riesgo el proceso deatención que debe brindarse a las víctimas del conflicto armado, sino tambiénla estabilidad financiera de muchas instituciones que ante esta situacióninconscientemente permiten el paso del tiempo antes de efectuar el cobro delos servicios prestados.

Debe recordarse que con fundamento en el artículo 13 del Decreto 1281 de2002, “cualquier tipo de cobro o reclamación que deba atenderse conrecursos de las diferentes subcuentas del Fosyga deberá tramitarse endebida forma ante su administrador fiduciario dentro de los seis mesessiguientes a la generación o establecimiento de la obligación de pago o de laocurrencia del evento, según corresponda.

En consecuencia, no podrá efectuarse por vía administrativa sureconocimiento con posterioridad al término establecido. Pueden tambiénpresentarse eventos ocasionales en los que, a fin de cubrir los costos de los

218



Las veces que sea necesario según lascondiciones del paciente

60,00%

33,33%

100,00%

50,00%

58,33%

Una sola vez

0,00%

66,67%

0,00%

50,00%

25,00%

No Sabe / No Responde

40,00%

0,00%

0,00%

0,00%

16,67%

Dos veces

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

0,00%

Indefinidamente 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%



servicios causados en la atención inicial de urgencias de esta población, losrubros generados son cargados a los fondos institucionales destinados alservicio social de la misma, haciendo uso de esta manera de recursosreservados para la atención en salud de otro tipo de población o alcubrimiento de otro tipo de servicios que posiblemente solo sean protegidos através de este medio.

6. Si se hace necesario transportar al paciente para ser tratado en otronivel de atención ¿quién corre con los gastos?

De las 12 IPS encuestadas seis contestaron que el FOSYGA debe cubrir conlos gastos en que se incurre al transportar al paciente para ser tratado en otronivel de atención (50%), y al igual que los resultados obtenidos al indagarsobre el pago de los servicios de atención inicial de urgencias, la segundarespuesta en porcentaje en este caso fue la EPS del régimen contributivo orégimen subsidiado a la que pertenece la víctima que alcanzó un 25%.

Una respuesta unánime solo se presentó en la ciudad de Bogotá en donde el100% de las instituciones manifestaron que estos gastos deben ser cubiertospor el FOSYGA. Cabe anotar que en la ciudad de Cartagena se mencionó otro

organismo como ente responsable del cubrimiento de estos gastos: el SSMP(Sistema de Salud de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional), sistemaencargado de dar cubrimiento a las necesidades y requerimientos de salud delos militares a nivel nacional.

El resultado a este cuestionamiento es contrario a lo manifestado por lasinstituciones en la tercera pregunta de este mismo cuestionario, en la que conun alto porcentaje 91,67% había considerado que el servicio de transporte dela víctima se encuentra contemplado dentro de los servicios cubiertos por elFOSYGA. Estos resultados permiten entrever la falta de certeza y claridad

219



FOSYGA, subcuenta ECAT

60,00%

66,67%

100,00%

50,00%

66,67%

La EPS del Régimen Contributivo o Régimen Subsidiado a que pertenezca la víctima

40,00%

33,33%

0,00%

50,00%

33,33%

El Usuario 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%



que se presenta en algunas de las instituciones frente a los servicios que seencuentran contemplados como beneficios que deben ser asumidos por elFondo de Solidaridad y Garantía, llevando a que el pago de los serviciosprestados permanezca en la duda.

7. ¿La institución cuenta con un Sistema de Referencia yContrarreferencia?

En este caso la respuesta fue completamente unánime. El 100% de las IPSencuestadas contestaron afirmativamente a la pregunta, dando comoresultado que todas ellas cuentan con un Sistema de Referencia yContrarreferencia que funciona en forma diversa acorde con el nivel decomplejidad de su atención y de los servicios que prestan.

Este sistema sirve como medio para garantizar la movilidad del paciente entrelos diferentes niveles de atención, pero en la realidad es posible observar quesólo el esquema de referencia funciona generalmente en forma adecuada,encontrando falencias en el modelo de contrarreferencia del afectado. En

varias ocasiones, el paciente que es referido por una institución regresa encontrarreferencia al nivel inicial de atención, generando de este modo y enalgunos eventos, gastos innecesarios de transporte para la víctima quien enocasiones, cuando no le es posible cubrirlos, se ve compelida a no continuarcon su proceso de rehabilitación.

Las fallas en este sistema se encuentran también íntimamente ligadas a lacapacidad de respuesta y el fortalecimiento de las capacidades locales de lasinstituciones que deben intervenir en el proceso de atención y

220


Medellín

Cartagena Bogotá

B/Manga

NACIONAL

FOSYGA 60,00%

0,00%

100,00%

50,00%

50,00%

EPS del Régimen Contr ibut ivo o RégimenSubsidiado a que pertenezca la víctima

40,00%

33,33%

0,00%

0,00%

25,00%

Usuario 0,00%

0,00%

0,00%

50,00%

8,33%Institución a la que es remitido 0,00% 33,33% 0,00% 0,00% 8,33%Otro 0,00% 33,33% 0,00% 0,00% 8,33%ARP 0,00% 0,00% 0,00% 0,00% 0,00%



acompañamiento de las víctimas a nivel municipal, pues en formageneralizadas estas no se encuentran en condiciones de brindar unarespuesta integral a las necesidades y requerimientos específicos de estapoblación. Falta de recursos físicos, humanos y financieros impiden que laslocalidades participen activamente en el proceso de asistencia a las personasque han visto afectada su salud en el marco del conflicto armado colombiano.

100,0% 100,0% 100,0% 100,0%

0,0% 0,0% 0,0%0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

100,0%

0,0%0,0%0,0%


SI NO NS/NR

8. ¿La institución cuenta con un registro de las víctimas MAP/MUSE queha atendido?

El 66,67% de las IPS encuestadas cuentan con un registro de las víctimas poraccidentes con MAP/MUSE que han atendido. Sólo en dos de las cuatrociudades, el 100% de las instituciones encuestadas contestaronafirmativamente (Bogotá y Bucaramanga).

En Medellín el 40% de la oferta local no cuenta con este registro, mientras queen Cartagena esta particularidad alcanza el 66,67% de la oferta. El sistema desalud es el primer punto de encuentro de la víctima de MAP/MUSE con el

sistema de prestación de servicios que le deben ser garantizados. Es posibleque el afectado no acceda al servicio educativo, a una asistencia humanitariao al sistema crediticio, pero generalizadamente buscará una respuestamediata o inmediata en el sector salud.

El adecuado registro en este nivel de atención puede llegar a funcionar comoeventual plataforma para el fortalecimiento de la actividad de seguimiento alestado y proceso de atención de cada una de las víctimas de MAP/MUSE enel país, siendo necesaria y urgente la vinculación del sector salud en elproceso de monitoreo a esta población.

221




9. ¿La institución ha tenido problemas con el pago de los serviciosprestados a las víctimas de atentados terroristas?

Un alarmante 83,33% de las IPS encuestadas ha tenido problemas con elpago de los servicios prestados a las víctimas de atentados terroristas lo cualpuede generar, a mediano y largo plazo, desánimo entre las InstitucionesPrestadoras de Servicios de Salud para la atención a esta población.

La única ciudad donde la respuesta positiva no es unánime es Medellín, en

donde el 40% de las instituciones oferentes no ha tenido problemas con elcobro de dichos servicios. Este porcentaje surge de instituciones que prestanservicios en áreas rurales y que en ninguna ocasión han realizado procesosde reclamación ante el ente administrador del Fondo. Las instituciones queemitieron su respuesta por Medellín exclusivamente manifestaron enfrentarobstáculos, lo cual finalmente significa que la totalidad de las institucionesque han presentado reclamaciones ante el administrador del Fondo hantenido inconvenientes en el proceso.

Estas problemáticas van desde glosas injustificadas (Glosa 150 “Otracausal”) en las que generalmente no llega aclaración de la causal dedevolución, hasta problemas con los validadores del sistema y la ausencia deuna revisión integral de la reclamación en la que se especifiquen, en un solomomento, todas las glosas que deben ser subsanadas por la institución.Algunas de las entidades consultadas manifestaron que cada una de lasglosas genera una devolución, al ser subsanada, presentarse nuevamente ladocumentación y encontrarse una nueva glosa, la reclamación es devuelta denuevo a la institución para que dé solución a la incongruencia. Falencias queen conjunto terminan por extender indefinidamente el proceso de

60,00%

33,33%

100,00% 100,00%

66,67%

0,00% 0,00%0,00% 0,00% 0,00% 0,00%

66,67%

33,33%40,00%

0,00%


SI NO NS/NR

222




reclamación para el cubrimiento de los gastos generados en la atención a lasvíctimas de atentados terroristas en Colombia.

60,0%

100,0% 100,0% 100,0%

0,0% 0,0% 0,0%0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

83,3%

16,7%

40,0%

0,0%


SI NO NS/NR

10. La reclamación que se presenta ante el organismo administrador delFOSYGA debe ir acompañada de:

a. Formulario FOSGAb. Copias recibos de servicios prestadosc. RIPSd. Copia de la Epicrisise. Certificado del alcaldef. Copia de la historia clínicag. Certificado de la atención médicah. Certificado de Acción Social que acredite la inscripcióni. Cuenta de cobro

j. Certificación del personerok. Copia del documento de identidadl. Otrasm. Cuales

n. No sabe/No respondeEl 91,7% de las IPS encuestadas sostienen que para efectuar la reclamaciónante el administrador fiduciario del FOSYGA debe anexarse el formulario delFOSGA, respuesta reiterada en la que coincidieron la mayoría de lasciudades, salvo Bucaramanga en donde sólo el 50% de las institucionesconsideran que este documento debe acompañar la solicitud. En cuanto aotros documentos tales como la copia de los recibos prestados, el RIPS, lacopia de la Epicrisis y el certificado del alcalde alcanzaron una ponderaciónen el consolidado nacional del 66,7%.

223




Esta falta de claridad sobre los documentos que deben ser presentados almomento de efectuar la reclamación, traducen en un sinnúmero de glosas ydevoluciones que extienden indefinidamente el proceso de reclamación yponen en riesgo la estabilidad económica de aquellas entidades que nocuentan con el respaldo financiero suficiente que les permita soportar el largotiempo que transcurre entre la presentación del requerimiento y el pagoefectivo de los servicios prestados.


Formulario FOSYGA 100,0% 100,0% 100,0% 50,0% 91,7%Copias recibos de servic ios prestados

60,0%

100,0%

100,0%

0,0%

66,7%

RIPS 100,0%

66,7%

50,0%

0,0%

66,7%

Copia de la Epicrisis

80,0%

33,3%

100,0%

50,0%

66,7%

Certificado del Alcalde

80,0%

33,3%

100,0%

50,0%

66,7%

Cuenta de Cobro

60,0%

33,3%

50,0%

0,0%

41,7%

Copia de la histor ia clínica

60,0%

33,3%

0,0%

0,0%

33,3%

Certificado de la Atención médica

20,0%

33,3%

50,0%

50,0%

33,3%

Copia del documento de identidad

40,0%

33,3%

50,0%

0,0%

33,3%

Certi ficado de Acción Social que acredite lainscripción

20,0%

0,0%

0,0%

0,0%

8,3%

Certi ficado del Personero

0,0%

33,3%

0,0%

0,0%

8,3%

No Sabe / No Responde 0,0% 0,0% 0,0% 50,0% 8,3%

Otras 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

224




Anexo D

Ficha técnica y resultados de las encuestas aplicadas a víctimas del

confl icto armado en Colombia

1. Propósito: Exploración. Con la aplicación de las encuestas se buscó

adquirir información empírica que diera cuenta de la realidad que deben

afrontar las víctimas del conflicto interno colombiano, su visión frente a los

instrumentos jurídicos para su protección y la efectividad de la ruta deatención.

2. Enfoque metodológico: Encuestas exploratorias. La aplicación de

estas encuestas buscaba facilitar un primer acercamiento al fenómeno de

estudio desde la perspectiva de las víctimas.

3. Unidad estudiada: Víctimas del conflicto armado. La encuesta estuvo

dirigida a las víctimas del conflicto armado y beneficiarios de los programas

gubernamentales y no gubernamentales de atención integral a esta

población. La primera pretensión frente a esta unidad de estudio, fue

encontrar el nivel de conocimiento, ejercicio y goce efectivo de los derechos,

programas y rutas de atención que se han sido diseñadas por los diversos

actores a fin de brindar una asistencia conjunta y coherente.

4. Tipo de levantamiento: Personal. La encuesta fue aplicada en forma

personal a las personas afectadas por el conflicto armado interno

colombiano, seleccionadas por el equipo de HANDICAP INTERNATIONAL

en las ciudades de Cartagena y Medellín.

225




5. Forma de registro de la información: Papel y lápiz. Estos instrumentos

fueron aplicados por un encuestador o autoaplicadas, sin ayudas

automatizadas.

6. Temas abordados: Marco jurídico vigente, atención en salud, ayuda

humanitaria, nivel institucional de conocimiento, acceso y goce efectivo de

derechos, atención en materia de salud, planes y programas de atención,

género, infancia, estabilidad socioeconómica, reintegración social.

7. Per iodic idad: Encuesta unitaria. La encuesta fue aplicada de manera

única en el tiempo, en busca de las consideraciones iniciales y exploración del

fenómeno objeto de estudio.

8. Destino de la información: Encuesta de difusión pública. La aplicación

de las encuestas persigue un fin académico y su principal propósito es elconocimiento mismo que pueden arrojar acerca del tema de estudio.

9. Universo: Población víctima del conflicto armado colombiano en las

ciudades de Cartagena y Medellín. Víctimas del MAP/MUSE y en situación de

desplazamiento forzado.

10. Muestra: No representativa. De las 10 víctimas de conflicto armado

consultadas por HANDICAP INTERNATIONAL, seis fueron encuestadas -

cuatro de ellas en situación de desplazamiento forzado y dos víctimas de

MAP/MUSE-, las demás fueron entrevistadas- una víctima civil y tres víctimas

militares de MAP/MUSE. La muestra utilizada no resulta representativa en

tanto que los resultados arrojados, no necesariamente guardan las

226




características de la población donde fueron obtenidos. Por tanto los fines de

esta muestra serán meramente exploratorios.

11. Tipo de selección: Intencional. Las unidades fueron elegidas de

acuerdo con el criterio y cumplimiento de necesidades que el estudio

persigue. La probabilidad de la selección y la representatividad de los sujetos

era desconocida. A pesar de no constituir un elemento integrante ni

estructural de este tipo de selección, se buscó garantizar que la elección de

las unidades y la muestra fuese efectuada a través del modelo aleatorio

simple.

1. ¿Cree usted que tiene derecho a recibir por parte del Estado algunade las siguientes ayudas?

a. Atención inicial de urgencias

b. Saludc. Viviendad. Educacióne. Créditof. Ayuda humanitariag. Ayuda jurídicah. Retornoi. Reubicación

j. Orientación profesionalk. Orientación familiar

l. Apoyo psicológicom. Estabilización socioeconómica

A pesar de que en forma acertada el 100% de las víctimas manifiestan tenerderecho a recibir por parte del Estado alguna de las ayudas mencionadas yque estos derechos se encuentran efectivamente consagrados en lalegislación, el desconocimiento de estas garantías disminuye notoriamente elgoce efectivo de estas prerrogativas en la realidad nacional que se vivecotidianamente. La falta de empoderamiento de los derechos por parte de lasvíctimas lleva paulatinamente a que la población afectada vea en la atención

227




que recibe por parte del Estado, un proceso de asistencialismo y no unverdadero ejercicio de derechos. De esta forma es obviada la responsabilidadestatal de brindar a este grupo de ciudadanos la protección especial yreforzada que requieren por encontrarse en una situación de marcadadebilidad y vulnerabilidad.

ANTIOQUIA BOLIVAR NACIONAL

SI NO SI NO SI NO

Atención Inicial de Urgencia 100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Salud

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Vivienda

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Educación

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Crédito

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Humanitaria

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Jurídica

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Retorno

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Reubicación

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Orientación Profesional

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Orientación Famil iar

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%

Apoyo Psicológico

100%

0,0%

100%

0,0%

100% 0,0%Estabilización Socioeconómica 100% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0% 0,0%

2. ¿Ha recibido por parte del Estado algunas de las siguientes ayudas?

a. Atención inicial de urgenciasb. Saludc. Viviendad. Educacióne. Créditof. Ayuda humanitariag. Ayuda jurídicah. Retornoi. Reubicación

j. Orientación profesionalk. Orientación familiarl. Apoyo psicológicom. Estabilización socioeconómica

228




La prestación de servicios de salud, entendida como el acceso que debentener las víctimas para el mantenimiento y recuperación de su bienestarintegral 100%, es el derecho al que han accedido mayoritariamente lasvíctimas del departamento de Antioquia, en tanto que la ayuda humanitaria yla atención inicial de urgencias tienen el mayor índice de efectividad en laciudad de Cartagena.

En ambas ciudades los derechos a los que menos acceso tienen las víctimasson la vivienda, el crédito, la asistencia jurídica, el retorno y la reubicación,todas ellas con un goce nulo por parte de los afectados; efecto contrario sepresenta a nivel nacional con la efectividad del derecho a la salud, laeducación y la ayuda humanitaria.

La presencia de cifras radicales en las que se evidencia la ausencia total dedisfrute de ciertos derechos, sustenta la necesidad de reforzar los procesosde difusión y formación de las víctimas del conflicto armado internocolombiano. Adicionalmente, se demuestra que la respuesta estatal estáorientada al cubrimiento de necesidades coyunturales que de ningún mododan solución a las necesidades globales que tienen las víctimas.

La falta de coordinación y continuidad en el proceso de atención a las víctimasimpide que la capacidad de asistencia y respuesta que se ofrece a los

afectados se oriente adecuadamente al logro de su estabilidadsocioeconómica y reintegración social.


SI

NO

SI

NO

SI

NO

Atención Inicial de Urgencia

33%

67%

100%

0%

67%

33%

Salud 100%

0%

33%

67%

67%

33%

Vivienda

0%

100%

0%

100%

0%

100%

Educación

67%

33%

67%

33%

67%

33%

Crédito 0%

100%

0%

100%

0%

100%

Humanitaria

67% 33%

100%

0%

83%

17%

Jurídica 0% 100%

0%

100%

0%

100%

Retorno 0% 100% 0% 100% 0% 100%

Reubicación 0% 100% 0% 100% 0% 100%

Orientación Profesional

33% 67%

33%

67%

33%

67%

Orientación Familiar

33%

67%

33%

67%

33%

67%

Apoyo Psicológico 33% 67% 33% 67% 33% 67%

Estabilización Socioeconómica 33% 67% 0% 100% 17% 83%

229




3. ¿Por parte de quién recibió la información de las ayudas que harecibido?

En el caso de la ayuda humanitaria, que es el derecho más recibido deacuerdo con los datos consolidados a nivel nacional, el 40% de las víctimasdeclara haber recibido la información correspondiente por parte de laPersonería o la Defensoría del Pueblo de la respectiva ciudad. En temasespecíficos como orientación profesional, familiar, apoyo psicológico yestabilización económica, las organizaciones no gubernamentalescumplieron un papel predominantemente importante, especialmente en laciudad de Medellín en donde el 100% de las personas que recibieron estainformación, la obtuvieron en estas instituciones. En esta misma localidad

esta función de orientación fue asumida en menor grado por lasPersonerías/Defensorías de la ciudad.Por último, las víctimas señalaron encontrar orientación en otras institucionescuyo porcentaje total fue constituido por las Unidades de Atención yOrientación (UAO). Resalta aquí el bajo nivel de información brindada a lapoblación por parte de las Alcaldías y las Instituciones Prestadoras deServicios de Salud, primeros puntos de recepción de la población afectada;hecho que traduce en la consolidación y expansión del desconocimiento dederechos y beneficios por parte de las víctimas.

IGLESIA CRUZROJA

ONG PERSONERÍA / DEFENSORÍA

ALCALDÍA/ GOBERNACIÓN

FAMILIA / AMIGOS

ACCIÓNSOCIAL

OTROS

ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL ANT BOL NAL

Atención Inicialde Urgencia

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

1

1

-

-

-

1 2 3

Salud -

-

-

-

-

1

-

1

1

-

1

1

-

1

-

-

-

- 1 1

Vivienda -

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

Educación -

-

1

-

1

1

-

1

-

-

-

-

-

-

-

1

1

- 1 1

Crédito -

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

Humanitaria -

-

-

-

-

2

-

2

-

-

-

-

1

1

-

1

1

- 1 1

Jurídica - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

Retorno -

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

Reubicación -

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

OrientaciónProfesional

-

-

1

1

2

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

OrientaciónFamiliar

-

-

1

1

2

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

ApoyoPsicológico

-

-

1

1

2

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

-

- - -

EstabilizaciónSocioeconómica

- - 1 - 1 - - - - - - - - - - - - - - -

230




4. La asistencia en salud que ha necesitado con posterioridad al hecho,ha consistido en:

a. Cirugíab. Atención ambulatoriac. Hospitalizaciónd. Medicamentose. Tratamientof. Apoyo psicológicog. Rehabilitación física

Los datos consolidados muestran que en un alto porcentaje la asistencia ensalud que han necesitado las víctimas con posterioridad al hecho, consiste enatención inicial de urgencias (83%), suministro de medicamentos (83%),hospitalización (50%) y atención ambulatoria (50%).

A pesar de la necesidad que tienen las víctimas de recibir un apoyopsicológico, muchas de ellas no cuenta con este acompañamiento o accedena él como parte de los proyectos y programas desplegados por las diferentesorganizaciones no gubernamentales que prestan servicios deacompañamiento a las personas afectadas con estos hechos en las regiones

en que habitan. La falta de claridad sobre el cubrimiento de atenciónpsicológica y psiquiátrica por parte del Fondo de Solidaridad y Garantía, en elcaso específico de las víctimas de MAP/MUSE, crea un ambiente deincertidumbre en el que algunas Instituciones Prestadoras de Servicios deSalud optan por no prestar la asistencia.


Atención Inicial de Urgencia 67% 100% 83%

Medicamentos 67% 100% 83%

Atención Ambulatoria 0% 100% 50%

Hospitalización

33%

67%

50%

Apoyo Psicológico

0%

67%

33%

Rehabilatión Física

33%

33%

33%

Cirugía

0%

33%

17%

Tratamiento

0%

33%

17%

231




5. ¿Quién asumió la prestación de estos servicios?

a. EPS-Sb. FOSYGAc. Recursos propios/familiares/créditod. ONGe. Cruz Rojaf. Otros

Teniendo en cuenta la totalidad de las personas encuestadas en ambosdepartamentos, es posible determinar que en el 80% de los casos en que las

víctimas requirieron una atención inicial de urgencias, esta fue asumida por laEPS-S. Esta misma entidad cubre los costos de la atención ambulatoria,mientras que la compra de medicamentos es cubierta en un 100% con fondospropios, familiares o mediante créditos personales tomados directamente porlas víctimas.

Se evidencia también que subsisten casos en los que los servicios dehospitalización de las víctimas son asumidos por instituciones o personas quese encuentran por fuera del Sistema General de Seguridad Social en Salud,en este caso específico por organizaciones no gubernamentales. A pesar de

ser la salud uno de los derechos que se prestan con mayor efectividad, estascifras permiten ver la necesidad de practicar ajustes que garanticen a lasvíctimas un acceso integral en la atención en salud, teniéndola como unverdadero servicio público a cargo del Estado que garantice la promoción,protección y recuperación del bienestar integral de los individuos.

232


EPS-S

FOSYGA

RECURSOSPROPIOS / FLIA /

CRÉDITO

ONG

CRUZ ROJA

OTROS

Ant

Bol

Nal

Ant

Bol

Nal

Ant

Bol

Nal

Ant

Bol

Nal

Ant

Bol

Nal

Ant Bol NalAtención Ambulatoria 0%

100%

100%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0% 0% 0%

Atención Inicial deUrgencia

100%

67%

80%

0%

33%

20%

0%

0%

0%

0%

100%

100%

0%

0%

0%

0% 0% 0%

Medicamentos 0%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

100%

0%

0%

0%

0%

0%

0%

0% 0% 0%

Hospitalización 100%

0%

33%

0%

0%

0%

0%

50%

33%

0%

50%

33%

0%

0%

0%

0% 0% 0%

Apoyo Psicológico 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Rehabilitación Física 0% 0% 0% 100% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Cirugía 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

Tratamiento 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 0% 100% 100% 0% 0% 0% 0% 0% 0%

100%



6. ¿Fue fácil obtener los documentos para acceder a estos servicios?

En términos generales la obtención de la documentación para acceder a losservicios, derechos y beneficios consagrados en la legislación nacional enfavor de las víctimas del conflicto armado, es considerado como un procesorelativamente fácil en la ciudad de Cartagena (75%) mientras que en Medellínla situación se torna más compleja (50%).Debe resaltarse que la facilidad manifestada por las víctimas para acceder aestos documentos, se presenta luego de tener conocimiento sobre losrequisitos y procedimientos para tramitarlos, proceso que se caracteriza porpresentar una marcada falta de claridad que termina por crear desánimo entrelas personas afectadas. La falta de estos documentos representa una

barrera, en ocasiones infranqueable, para el goce efectivo de derechos queen conjunto estructuran el adecuado proceso de acompañamiento a lasvíctimas, de ahí la necesidad de reforzar y facilitar el proceso de obtención delos mismos.

50%75% 63%

25%38%

0% 0%

50%

0%

Antioquia Bol ivar NACIONAL

SI NO NS/NR

7. ¿Se ha presentado como víctima en alguno de los procesos deVerdad, Justic ia y Reparación? ¿Por qué?

Ninguna de las personas encuestadas se ha presentado como víctima en losprocesos de Verdad, Justicia y Reparación (100% de las víctimasentrevistadas). Esta situación deriva prevalentemente del desconocimientoque tienen las víctimas sobre el trámite y procedimiento del proceso (100%).Con estas prácticas se favorecen los procesos de invisibilización de lapoblación víctima del conflicto armado, especialmente de las personasafectadas con MAP/MUSE. Se crea de esta forma una errónea perspectiva

desde la cual las víctimas sólo tienen derecho a un acompañamientoasistencial, olvidando el deber social y estatal de favorecer y permitir sureintegración a la sociedad con la debida reivindicación de sus derechos.

0% 0%

100%

0%0%

100%

0%0%

100%

0%0%0%

M i e do D e sc o n o c im i en t o d el p ro c e so D e sc o n o c e l o s A u t o re s

SI N O

Anti oquia Bo li var NACIONAL

233




VÍCTIMAS MAP/MUSE

1. ¿Considera que su proceso de atención ha sido integral ysatisfactorio?

La totalidad de las personas víctimas de MAP/MUSE encuestadas en lasciudades de Cartagena y Medellín consideran que su proceso de atención noha sido integral ni satisfactorio, realidad que se respalda en los resultadosobtenidos en anteriores cuestionamientos en los que se manifiesta que laspersonas afectadas con uno de estos artefactos explosivos, no han vistocubiertas sus necesidades básicas.

¿Por qué?Las víctimas consultadas manifestaron que las mayores insatisfacciones ybarreras para el logro de un proceso integral y satisfactorio de rehabilitación,se centran en la poca y deficiente información prestada por las diferentesinstituciones que contactaron (100%), el reducido término que tienen parahacer efectivos sus derechos (100%) y la dificultad de reunir los requisitosnecesarios para acceder a las prestaciones y beneficios a que tienen derecho(100%). En menor medida se hace mención al difícil acceso al sistemaeducativo y crediticio (50% cada una de ellas).

2. ¿Ha contado con el acompañamiento y apoyo de su familiadurante su proceso de atención?

El 100% de las personas encuestadas han contado con el apoyo yacompañamiento de su núcleo familiar en su proceso de rehabilitación. Estegrupo se configura como el principal soporte y el punto inicial de rehabilitaciónintegral de la víctima, reiterándose de esta forma la necesidad de brindar unaprotección especial al núcleo familiar del afectado, tendiente al desarrollo de

sus habilidades y capacidades como organización primigenia desocialización del individuo.

3. ¿Ese acompañamiento ha sido importante en su proceso derehabilitación?

La totalidad de las personas encuestadas dieron a su familia un papel de vitalimportancia en su proceso de atención y rehabilitación. La participación de

234




este núcleo fundamental de la sociedad en este proceso incrementanotoriamente las probabilidades de mejoramiento de la persona afectada, nosolo en el plano espiritual y psicológico, sino también en el físico. Sin suintervención, las perspectivas de rehabilitación y reintegración social delindividuo comienzan a disiparse.

4. ¿Ha sentido algún tipo de discr iminación?

El 50% de las personas afectadas por accidentes con MAP/MUSE han sufridoalgún tipo de discriminación, viéndose con ello inmersas en un proceso deinvisibilización en el que su realidad pretende ser obviada. El inicio de esteciclo abre la puerta a realidades en las que las personas con discapacidad ovíctimas de MAP/MUSE son omitidas del escenario público. La presencia deestos signos indican las falencias que se presentan en los procesos dereincorporación social de las víctimas y los retos que se avizoran el horizontesocial y legislativo para su integración real y efectiva.

5. ¿De qué tipo?

El 100% de las personas encuestadas en la ciudad de Medellín y que han

sufrido algún tipo de discriminación, ha sentido que este aislamiento ha tenidoun origen social y por parte de la pareja sentimental que los acompañaba en elmomento de ocurrencia del accidente. 6. ¿Conoce los cursos desarrol lados por el SENA?

7. ¿Ha solici tado su ingreso a alguno de los programas desarrolladospor el SENA?

8. ¿Le han negado el ingreso a los programas desarrollados por el

SENA? 9. ¿Por qué?

El 100% de las personas encuestadas tienen conocimiento de los programasdesarrollados por el SENA, el 50% de ellos ha solicitado su ingreso a algunode estos programas y a la totalidad de las personas que ha iniciado estetrámite les ha sido negado el acceso a este servicio por la ausencia derequisitos, que en estos casos fue dado por la falta de escolaridad mínimapara ingresar al programa.

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Estos hechos configuran una barrera que impide que los proceso derehabilitación laboral y de reinserción social se den en forma adecuada, ylleva a que la consagración de los derechos y beneficios que se contemplanen favor de las víctimas de MAP/MUSE se conviertan en simplesdisposiciones sin eficacia sociológica. De esta forma las consagracionesnormativas no se perfilan como respuestas reales a las necesidades quepresentan las víctimas.

10. ¿Cuáles de las siguientes actividades le gustaría desarrol lar?

El 100% de las personas afectadas con MAP/MUSE desean vincularseactivamente al desarrollo de actividades deportivas, laborales y comunitarias;además de resaltar en forma especial su interés de desempeñarse comoagentes comunitarios o educadores, multiplicadores de la lucha integralcontra las MAP/MUSE. Todas estas acciones evaluadas en conjunto hacenparte del logro y concreción de un adecuado proceso de reincorporaciónsocial de la víctima.

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Mines Antipersonnel en Colombie

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