de las Finanzas del Estado 2014 -...

Informe sobre la Situaciónde las

del EstadoFinanzas

2014

Informesobre la Situación de las

Finanzasdel Estado

en 2014

CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA

Edgardo José Maya VillazónContralor General de la República

José Antonio Soto MurgasVicecontralor General de la República (E)

Gloria Patricia Rincón MazoContralora Delegada para Economía y Finanzas Públicas

Julián Eduardo Polanía PolaníaContralor Delegado para Infraestructura Física, Telecomunicaciones,

Comercio Exterior y Desarrollo Regional

Andrés Bernal MoralesContralor Delegado para el sector Agropecuario

Ricardo Rodríguez YeeeContralor Delegado para el sector de Minas y Energía

Adriana Herrera BeltránContralora Delegada para el Sector Social

Ivonne del Pilar Jiménez GarcíaContralora Delegada para el Sector Defensa, Justicia y Seguridad

Jeannette Forigua RojasContralora Delegada para Gestión Pública e Instituciones Financieras

Carolina Montes CortésContralora Delegada para el Medio Ambiente

Silvano Gómez StrauchContralor Delegado para Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva

Floralba Padrón PardoContralora Delegada para Participación Ciudadana

Lisbeth Triana CasasDirectora Oficina de Planeación

Eduardo García Jiménez (E)Director de Oficina de Sistemas e Informática

Yanira Villamil SuzunagaDirectora Oficina de Control Interno

Jesualdo Villero PallaresDirector Oficina de Control Disciplinario

Juliana Martínez BermeoDirectora Oficina Jurídica

Tania Violeta Vargas LunaDirectora Oficina de Capacitación, Producción de Tecnología y Relaciones Internacionales

Rossana Payares AltamirandaDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Sara Moreno NovaGerente del Talento Humano

Adriana Martínez SánchezGerente Administrativo y Financiero

Álvaro Ruiz CastroUnidad de Apoyo Técnico al Congreso

Claudia Cristina Serrano EversUnidad de Investigaciones Especiales contra la Corrupción

Jaime Andrés Gnecco Daza Unidad de Cooperación Nacional e Internacional de Prevención,

Investigación e Incautación de Bienes

•••

REPÚBLICA DE COLOMBIAContraloría General de la República

Contralor General de la RepúblicaEdgardo José Maya Villazón

Contralora Delegada para Economía y Finanzas PúblicasGloria Patricia Rincón Mazo

Dirección del Informe:Gloria Patricia Rincón Mazo

Alejandro José Ovalle GontDirector de Estudios Macroeconómicos

Participaron en la elaboración de este informe:Juan Pablo Radziunas PulidoLuis Mario López RodríguezMiguel Alfonso Montoya OlarteJefferson Pinzón HernándezJesús Gabriel Morante FlórezFanny Parada LópezJosé Enrique Contreras HernándezCarlos Alberto Rodríguez RodríguezJosé Milton Romero RamírezCarlos Humberto Barrera Gallo

Asesoría Técnica Antonio Hernández Gamarra

Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Rossana Payares AltamirandaDirectora Oficina de Comunicaciones y Publicaciones

Edición y Corrección de textosEdgar Giovanni Zuleta Parra

DiagramaciónNéstor Adolfo Patiño Forero

Elaboración cuadros y gráficosYenny Liliana Pérez GuzmánAndrea Artunduaga Acosta

ImpresiónImprenta Nacional de Colombia

Contraloría General de la RepúblicaCarrera 9 # 12 C 10Teléfonos: 647700 - 6477527Bogotá D.C., ColombiaJulio 2015www.contraloriagen.gov.co

Presentación 7Resumen ejecutivo 9

CAPÍTULO ILa situación económica internacional 11

CAPÍTULO IILa situación económica nacional y las finanzas públicas 13

CAPÍTULO IIILa situación de las finanzas del Estado 17Evolución reciente del déficit fiscal del Estado 18La situación de las finanzas del Estado 2014 19

CAPÍTULO IVFinanciamiento del déficit fiscal del Estado 23

CAPÍTULO VResultados sectoriales 27

Gobierno Nacional Central (GNC) 27 Gobiernos centrales territoriales 40Establecimientos públicos nacionales (ESPN) 52Seguridad Social 59Sistema General de Regalías 63Fondos especiales 65

Fondo Nacional de Regalías (FNR) en liquidación 65Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) 66Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles 67

Fondo Nacional del Café (FoNC) 68Empresas no Financieras Nacionales y Territoriales 70Empresas Sociales del Estado Territoriales (ESET) 76Banco de la República 78

Fogafín 83Establecimientos Públicos Territoriales (ESPT) 86

Ecopetrol 91

CAPÍTULO VIAnexos 95

Contenido

Cuenta General del Presupuesto y el Tesoro

Contraloría General de la República 7

Presentación

La Contraloría General de la República, en cumplimiento del mandato constitucional del artículo 268 numeral 11 y al artículo 41 de la Ley 42 de 1993, presenta al Congreso de la República y al Presidente de la República, el Informe y la Certificación de la Situación de las Finanzas del Estado de la vigencia 2014, con base en el resultado fiscal (superávit o déficit) del sector público.

El cálculo del balance fiscal se realiza utilizando los lineamientos sugeridos por el Fondo Monetario Internacional (FMI)1, conforme al cual las principales transacciones de los gobiernos se clasifican en:

• Ingreso total: incluye todas las entradas de recursos de las entidades públicas. El ingreso total se clasifica en corriente (ingresos tributarios y no tributarios) y de capital. En los ingresos no se incluyen los recursos de crédito considerados como financiamiento.

• Gasto total y préstamo neto: tiene en cuenta todos los gastos con fines ope-racionales (gasto corriente) y fines de inversión (gasto de capital), excluyendo los pagos por amortizaciones de créditos. El préstamo neto es el monto de los préstamos otorgados y obtenidos entre las entidades del sector público no financiero. En este concepto se incluyen sólo los préstamos vinculados a objetivos de política económica o social (no se incluyen los préstamos por motivos de liquidez u obtención de beneficios).

• Resultado o balance fiscal (déficit o superávit): el balance corresponde a la diferencia entre ingreso y gasto total, sin tener en cuenta las operaciones de financiamiento2. Si la diferencia es positiva se habla de superávit fiscal y si es negativa de déficit fiscal. Este concepto mide el resultado financiero de las operaciones del sector público y permite tener una primera aproximación de su impacto sobre el resto de la economía.

El primer cálculo es la diferencia entre ingresos y gastos que se denomina “por encima de la línea”, luego se analiza el financiamiento, es decir cómo se financia el gasto incluido el endeudamiento, lo cual se conoce como “por debajo de la línea”.

• Financiamiento: incluye las transacciones en efectivo y depósitos del gobier-no, los desembolsos y amortizaciones de crédito externo e interno, así como los cambios en los activos y pasivos financieros con fines de liquidez. En el caso del déficit muestra las fuentes netas de financiamiento utilizadas y en situación de superávit la acumulación neta de activos financieros.

1 Ver anexo metodológico con el detalle.

2 Desembolsos, amortizaciones de crédito y movimiento neto de activos financieros, entre otros.

Con base en el cierre fiscal de la Dirección de Política Macroeconómica del Ministerio de Hacienda y la verificación del balance por parte de la CGR, que toma la informa-ción del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF) Nación y el Consolidador de Hacienda e Información Pública (CHIP), el cálculo del balance fiscal del Estado se consolida agregando al Sector Público No Financiero (SPNF) el análisis del Banco de la República y Fogafín (Diagrama 1). En el análisis realizado al Sector Público Consolida-do no se incluye a Ecopetrol pero, dado que el balance fiscal incluye empresas como ISA e ISAGEN, los resultados de la petrolera se presentarán en un capítulo separado.

Diagrama 1

Estructura para la medición del déficit fiscal

Fuente: CGR- DEM.

Sector público consolidado (SPC)

Sector público no financiero

Gobierno central

Gobiernos territoriales

Seguridad social

Fondo Nacional del Café

Empresas no financieras

Fondos

Sistema General de Regalías

Banco de la República

Fogafín

Balance Financiero

La estructura de este informe inicia con el análisis de la situación económica in-ternacional y las variables macroeconómicas que influenciaron las finanzas públicas. Posteriormente, se realiza al cálculo del financiamiento del déficit del sector público y se muestran los resultados fiscales detallados de los restantes sectores. En los anexos se destallan los aspectos metodológicos utilizados, la diferencia del cálculo de los gastos del Gobierno Nacional Central con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por el concepto de deuda flotante y el impacto en el déficit total por excluir a Isagén de las Empresas no Financieras.


Informe sobre la Situación de las Finanzas del Estado en 2014

Resumen ejecutivo

El Estado, en ejercicio de su función económica y social, realiza gastos con la finalidad de proveer bienes y servicios públicos a la sociedad, y para lograrlo, se encuentra obligado a obtener recursos, cuya principal fuente la constituyen los impuestos y los rendimientos de sus empresas. Cuando los ingresos son menores a los gastos se genera déficit fiscal y, en caso contrario, si los ingresos superan a los gastos se presenta una situación de superávit fiscal.

El superávit no representa problemas financieros por cuanto genera acumulación de recursos, pero en el caso del déficit fiscal se debe cubrir por medio del financiamiento, que se puede dar por: crédito externo e interno, enajenación de activos y recursos en caja de períodos anteriores, entre otros. En este sentido, existe una estrecha relación entre el comportamiento deficitario del Estado y el nivel de endeudamiento.

El Estado colombiano, que se entiende en este informe como el Sector Público Consolidado (SPC), mostró un resultado fiscal deficitario por $15,74 billones para 2014, que fue superior en $1,95 billones al presentado en 2013, siendo el Gobierno Nacional Central el que más contribuyó con un déficit de $18,63 billones.

El resto de sectores y entidades mostraron, en conjunto, un balance positivo por $2,89 billones, siendo superavitarios los gobiernos centrales territoriales, el sector de seguridad social, el Sistema General de Regalías (SGR), los establecimientos pú-blicos nacionales, los establecimientos públicos territoriales y Fogafín. Por su parte, las empresas no financieras, los Fondos Públicos3, el Fondo Nacional del Café y el Banco de la República fueron deficitarios.

Lo anterior implicó un déficit del Sector Público Consolidado de 2,08% del PIB, compuestos por un déficit del Gobierno Nacional Central de 2,46% y de un superávit del resto de sectores por 0,38% del PIB.

El informe incluye en sus estimaciones las empresas del Estado. Sin embargo, Ecopetrol no se incluyó en el cálculo del déficit del Estado4, debido a que en el Ministerio de Hacienda lo clasificó de acuerdo con los criterios del FMI, que permiten excluirlo del déficit. No obstante, la Contraloría considera que los resultados de esta empresa son importantes para las finanzas del Gobierno Nacional Central. En este orden de ideas, se calculó el balance fiscal de Ecopetrol, que arrojó un déficit de $15,3 billones en 2014, explicado, fundamentalmente, por la reducción de los ingresos ante un menor precio del petróleo exportado y la reducción de la producción de crudo.

El desempeño fiscal del Estado para 2014 tuvo efecto en el endeudamiento, tal como se detalla en el Informe de la Situación de la Deuda Pública de la Contraloría General

3 Fondo Nacional de Regalías en liquidación, Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y el Fondo de Esta-bilización del Precio de los Combustibles (FEPC).

4 Medido por compromisos.


Contraloría General de la República10

de la República. El saldo total de la deuda se incrementó en $62,9 billones respecto al año anterior, de los cuales $41,1 billones correspondieron al Gobierno Nacional Central.

Al cierre del año, el manejo las finanzas públicas mostró un intento por mantenerlas saludables, al acercarse el déficit a los niveles planteados por la regla fiscal, donde el nivel de la deuda fue sostenible y el Gobierno recortó su gasto ante la caída de los ingresos. No obstante, la Contraloría General de la República considera que las entidades responsables de la política fiscal deberán ser muy responsables en 2015 e incluso avanzar en algunas reformas para fortalecer las finanzas del sector público.

Para el 2015 los analistas proyectan que las variables de los precios del petróleo, la tasa de cambio y el crecimiento económico no regresarán a los niveles mostrados a inicios de 2014. De hecho, la tasa esperada de crecimiento de la economía será de 3,5%5 e implicará menores transferencias de empresas como Ecopetrol y un aumento en el pago de intereses de la deuda pública externa como efecto de la devaluación, con lo que se proyecta un déficit del Gobierno Central de 3,0% del PIB, frente al resultado de 2,5% en 2014.

En cuanto a las reformas fiscales, se deberá buscar, por el lado de los ingresos, un sistema tributario que aumente el recaudo, teniendo presente los principios de progresividad, equidad y eficiencia; así como en el gasto público, buscar una mejor asignación acorde a las necesidades del país. Ello, con el objetivo de minimizar la exposición de las finanzas públicas a los resultados de un solo sector, como lo muestra la coyuntura actual ante la reducción de las rentas petroleras.

Bajo este contexto, el manejo de las finanzas públicas en 2015 debe ser más prudente que en las vigencias anteriores, dado el complejo panorama que enfrenta la economía colombiana en el corto y mediano plazo. Esto implica un reto para las autoridades fiscales, en la medida que los menores ingresos previstos supondrían un ajuste del gasto, vía menor inversión, que a la vez podría incidir en el crecimiento económico y la concreción de las políticas públicas.

5 Marco Fiscal de Mediano Plazo. Junio de 2015.



Capítulo ILa situación económica internacional

Dentro de los factores económicos externos que influyeron en las finanzas públicas de 2014 se encontraron el comportamiento de la economía mundial y los movimientos en los precios del petróleo. La economía mundial presentó un crecimiento de 3,4%, similar al de 2013, impulsado por el comportamiento de las economías emergentes que lo hicieron en 4,6%.

La economía de Estados Unidos se expandió a una tasa del 2,4%, como consecuencia de la dinámica del consumo interno, la mejora en el empleo y el ingreso Nacional; mientras que las principales economías europeas (zona del euro) crecieron 0,9%, con signos de recuperación por efecto de los menores precios del petróleo y las mayores exportaciones netas. Al interior de las economías emergentes sobresalió China que creció al 7,4% (Gráfica 1.1).

Gráfica 1.1

Crecimiento económico mundial

Fuente: FMI.

2013 2014

-1,0

0,0

1,0

2,0

3,0

%

4,0

5,0

6,0

Mundial Economías desarrolladas

Estados Unidos Economías emergentes

LatinoamericaZona Euro

3,4

1,4

2,2

5,0

2,9

-0,5

3,4

1,8

2,4

4,6

1,30,9



En las economías latinoamericanas el resultado promedio del crecimiento económico fue de 1,3%, inferior respecto al 2013 cuando alcanzó 2,9%. Este comportamiento se explicó por el menor crecimiento de Brasil y México, que vieron afectadas sus economías debido a los precios de las materias primas y la menor demanda mundial de las mismas6.

El segundo fenómeno externo que afectó el comportamiento de las finanzas públicas en Colombia fue la disminución de los precios del petróleo. En efecto, la cotización de la referencia Western Texas Intermediate (WTI) se redujo 37,7%, al pasar de US$94,8 a US$59 entre enero y diciembre de 2014. El precio promedio anual que en 2013 era de US$97,9 en 2014 se ubicó en US$93. Por su parte, el precio del crudo Brent7 cerró el 2014 en USD $99,5, con una caída cercana a los USD$8,5 frente a lo presupuestado que en el Marco Fiscal de Mediano Plazo de 2014, donde se proyectaba con un precio promedio de US$108 por barril (Gráfica 1.2). Los cambios en el precio del petróleo afectaron la renta petrolera nacional, los ingresos percibidos por Ecopetrol, los tributos que genera el sector y las proyecciones de regalías.

Gráfica 1.2

Precio Internacional del petróleo

Fuente: www.cefp.gob.mx/Pub_Macro_Estadisticas.htm

130

120

110

100

90

80

70

60

50

40ene ene ene ene enemar mar mar mar marmay may may mayjul

2011 2012 2013 2014 2015

jul jul julsep sep sep sepnov nov nov nov

WTI Brent

USD

$ /

Bar

ril

6 International Monetary Fund, “Uneven Growth Short - and Long -Term Factors”, World Economic Outlook, Abril 2015.

7 El Brent es un tipo de petróleo que se extrae principalmente del Mar del Norte. Marca la referencia en los merca-dos europeos.

Otro variable que incidió en las finanzas públicas fue la tasa de cambio del peso frente al dólar, que se consideró como una variable interna, aunque el cambio fuera generado por choques externos, por lo que se analizará en el siguiente capítulo.



El Estado colombiano en los últimos años, en el contexto latinoamericano, ha mostrado mejores indicadores fiscales que la mayoría de los países de la región. Por ejemplo, para el 2014 el déficit del Sector Público Consolidado (SPC) registrado en Brasil y México fue de -6% y -4% del PIB, respectivamente; mientras que en Colombia fue de -2,08%. Este resultado se explicó, fundamentalmente, por el ritmo decrecimiento dela economía colombiana y el manejo de las finanzas públicas, que permitió que loschoques externos fueran menores en Colombia, en comparación con países cercanos.

En este contexto, los fundamentales económicos internos que influyeron en las finanzas públicas para la vigencia anterior fueron el crecimiento económico y la devaluación de la tasa de cambio.

En primer lugar, la economía nacional creció 4,6% del PIB en 2014, con un ritmo menor al de 2013 cuando llegó a 4,9% anual (Gráfica 2.1). No obstante, esta ligera desaceleración de la economía colombiana en 2014 presentó un mejor comportamiento en el contexto latinoamericano, cuyo crecimiento se ubicó en el 1,3% en 2014. Bra-sil, la mayor economía regional creció 0,1%, mientras que México lo hizo en 2,1% (Gráfica 2.2)

Capítulo IILa situación económica nacional y las finanzas públicas

Gráfica 2.1

Colombia: crecimiento económico

Fuente: DANE.

8,0

7,0

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

1,0

0,0I I I I III II II II IIIII III III III IIIIV IV IV IV IV

2010 2011 2012 2013 P 2014 Pr

Vrr. Trim Var. anual

%3,6

2,3

2,8

3,4

4,04,5 5,2

6,36,3

4,9

4,0 3,3

3,2

4,1 4,9

5,8 5,7

5,2 4,6

6,6

6,6

3,5

5,35,7

6,4

7,9

6,3

5,9

5,0

2,52,9 2,8

4,7

6,1 6,16,4

4,3 4,2

3,5



Gráfica 2.3

Crecimiento del PIB 2014 por sectoresPorcentaje

Fuente: DANE.

10,0

8,0

6,0

4,0

2,0

-2,0

-

2,3

-0,2 0,2

3,8

9,9

4,64,2

4,95,5

4,4 4,6

7,8

Agr

icul

tura

, ga

nade

ría,

caz

a,

silv

icul

tura

y p

esca

Exp

lota

ción

de

min

as

y ca

nter

as

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segu

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ivid

ades

in

mob

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ias

y se

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ios

a la

s em

pres

as

Gráfica 2.2

Crecimiento económico latinoamericanoPorcentaje

Fuente: FMI.

El crecimiento colombiano de 2014, desde la oferta, se sustentó en el sector de la construcción (9,9% de crecimiento) y en las actividades de servicios sociales, co-munales y personales (5,5%) que ayudaron a mitigar el bajo desempeño del sector manufacturero (0,2%) y de la explotación de minas y canteras (-0,2%) (Gráfica 2.3)

6,0

5,0

4,0

3,0

2,0

-

2,9 2,7 1,41,3 0,1

Latinoamérica Brasil México Colombia

2,1

4,9 4,6

2013 2014



El segundo fenómeno que influyó sobre las finanzas públicas en 2014 fue el compor-tamiento de la tasa de cambio, donde Colombia, al igual que otros países de América Latina, vio cómo se afectó el valor de su moneda frente al dólar durante el segundo semestre de 2014. Las condiciones económicas en Estados Unidos mejoraron permi-tiéndo que las inversiones de capital migraran nuevamente a ese país fortaleciendo su moneda; adicionalmente, en nuestro país la disminución de las cotizaciones inter-nacionales del crudo redujo las exportaciones de este producto, disminuyendo así la disponibilidad de la divisa8.

La tasa de cambio peso por dólar durante el primer semestre de 2014 presentó una revaluación, pero en el segundo semestre la tendencia se revirtió, finalizando con una devaluación de 21,2%, al pasar de una tasa de cambio promedio anual esperada de $1.930 a una observada de $2.000.(Gráfica 2.4).

8 En el primer caso, los capitales extranjeros salen de la economía nacional demandando divisas (especialmente, el dólar americano) presionando al alza la tasa de cambio (devaluación). En el segundo caso, la disminución de los precios del petróleo (y por tanto, del valor de las exportaciones de crudo) disminuye la oferta de divisas (especialmente, el dólar americano) con lo que tiende a aumentar la tasa de cambio (devaluación).

Gráfica 2.4

Devaluación anual y Tasa de cambio representativa del mercado (Colombia)($/USD y %)

Fuente: Banco de la República de Colombia.

-10,0% $1.700

$1.800

$1.900

$2.000

$2.100

$2.200

$2.300

$2.400

-5,0%

Jul S N E EM MMy

2013 20132014 2014

My E EF FM MA AMy MyJ JJul JulA AS SO ON ND DJul JulS SN N

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

Las condiciones de los factores se han mantenido sin perspectiva de cambio para 2015, llevando a las autoridades fiscales a revaluar la tasa de crecimiento de la economía colombiana, fijándola en 3,5% para 2015 en el MFMP y el Banco de la República en 3,1%.



El resultado de las finanzas públicas de Colombia durante 2014 se enmarcó en la política de estabilidad de las finanzas públicas, que se trazó desde el 2001 para las entidades territoriales con normas de saneamiento9 y en 2012 para el Gobierno Na-cional Central (GNC) con la implementación de la regla fiscal10. En este apartado se abordarán las generalidades de los ingresos y los gastos con el objetivo de entregar un panorama sobre las finanzas del Estado, mientras que en el siguiente capítulo se desarrollan de manera detallada, por sectores, los componentes del déficit para el 2014.

Los principales resultados se determinan por el Gobierno Nacional Central (GNC), dado que es mayor proveedor de bienes y servicios públicos que materializa las fun-ciones esenciales del Estado a través del gasto público, basado en las prioridades de la política pública. Para el 2014 el 88% de los ingresos públicos se generaron en el GNC, el sector de seguridad social, los gobiernos centrales territoriales y las empresas públicas nacionales y territoriales; mientras que el 12% restante se localizó en los Fondos Públicos y el Sistema General de Regalías.

En los gobiernos nacional y territorial, el crecimiento de los ingresos se explicó por el avance del recaudo tributario, reforzado, en el caso de los departamentos, con los recursos obtenidos por regalías. En el Gobierno Nacional Central (GNC) la dinámica de los ingresos se vinculó a los efectos de la última reforma tributaria, al crecimiento económico y las cotizaciones del petróleo. En el caso las empresas públicas no finan-cieras de orden nacional y territorial disminuyeron los ingresos corrientes por la caída en las ventas de bienes y servicios, destacándose la Refinería de Cartagena.

En términos de gasto, el peso de los sectores se distribuyó de forma similar a los ingresos, donde el 88% se concentró en el GNC, el sector de seguridad social, los gobiernos centrales territoriales y las empresas públicas nacionales y territoriales. El GNC destinó 55% de gastos de transferencias para salud y educación a través del Sistema General de Participaciones y al pago de pensiones, el 16% para el funciona-miento básico como gastos de personal y generales, el 16,6% a inversión y el 12,4% restante para el pago de intereses y comisiones de deuda.

Por su parte, los gobiernos locales destinaron, en promedio, el 21% de los recursos para inversión, los cuales se distribuyeron mayoritariamente en recurso humano y en menor proporción a la infraestructura física; mientras que el 79% se destinó a fun-cionamiento. Las empresas destinaron el 70% de sus recursos a funcionamiento y el 30% a la inversión, reduciendo en 2014 los gastos de funcionamiento (empresas de servicios públicos), de comercialización y explotación (en las empresas vinculadas al sector de hidrocarburos), como respuesta a la disminución de sus ingresos.

Capítulo IIILa situación de las finanzas del Estado

9 Ley 617 de 2000.

10 Ley 1473 de 2011.



En resumen, a la combinación de los ingresos obtenida por cada uno de los compo-nentes del sector público colombiano se le restan los respectivos gastos, con el fin de sintetizar el balance fiscal deficitario del Sector Público Consolidado.

Evolución reciente del déficit fiscal del Estado

El déficit, como proporción del PIB, siguió una tendencia decreciente entre 2009 y 2012, al pasar de un registro de 2,4% en 2009 a 0,5% en 2012 (Gráfica 3.1), en razón al crecimiento de los ingresos derivados del comportamiento económico, los altos precios del petróleo y materias primas, además de las reformas adoptadas por el Gobierno Nacional encaminadas a fortalecer las fuentes de recursos11, incidiendo fundamentalmente en los resultados del GNC. En 2013 la tendencia se revirtió, al pre-sentar un déficit fiscal consolidado de 1,94%, como proporción del PIB (Gráfica 3.1).

Gráfica 3.1

Tendencia del resultado fiscal del Estado como porcentaje del PIB2009-2014

Fuente: CGR- DEM.

Gobierno Nacional Central EcopetrolSector Público Consolidado Tendencia SPC

1,0%

0,0%

-1,0%

-2,0%

2009 2010 2011 2012 2013 2014

-3,0%

-4,0%

-5,0%

11 En particular, la Ley 1430 de 2010 que simplificó el sistema tributario y los decretos que reformaron la estructura arancelaria (4114 y 4115 de 2010 y 492 y 511 de 2011).

En el caso del GNC, el balance fiscal que en el año 2009 se situó en -4,2% del PIB, disminuyó a -2,02% en 2013, como consecuencia de la dinámica creciente de los ingresos corrientes, explicado por un mayor recaudo tributario y de los recursos de ca-pital, resultado de los excedentes financieros de las empresas estatales como Ecopetrol.



La situación de las finanzas del Estado en 2014

Conforme a los cálculos de la CGR, realizados con base en la información del Sistema Integrado de Información Financiera (SIIF), del Consolidador de Hacienda e Información Pública (CHIP) y la contable de las entidades, y siguiendo los lineamientos metodo-lógicos del Fondo Monetario Internacional (FMI), se evidenció que el balance fiscal del Estado (Sector Público Consolidado) en 2014 fue deficitario en $15,74 billones (2,08% del PIB), mayor en 0,14 puntos porcentuales al presentado en 2013. El déficit de 2014 se estructuró con la suma del déficit por $14,64 billones del Sector Público No Financiero (SPNF) y del balance deficitario por $1,1 billones del Banco de la República y Fogafín (Cuadro 3.1 y Gráfica 3.2).

Balance fiscal del sector públicoCifras en billones de pesos

Cuadro 3.1

Fuente: SIIF. Datamart - Cálculos CGR.

Niveles Balance Var. % % PIB

2013 2014 2013 2014

1 Gobierno Central (GC) -13,15 -15,99 21,55% -1,85% -2,11%

1.1 Gobierno Nacional Central -14,38 -18,63 29,55% -2,02% -2,46%

1.2 Establecimientos Públicos Nacionales (ESPN) 1,23 2,64 115,06% 0,17% 0,35%

2 Gobiernos Territoriales (GT) 6,10 4,01 -34,18% 0,86% 0,53%

2,1 Gobiernos Centrales Territoriales 6,04 3,88 -35,84% 0,85% 0,51%

2.1.1 Departamentos 3,18 2,42 -23,87% 0,45% 0,32%

2.1.2 Capitales 1,13 0,37 -67,35% 0,16% 0,05%

2.1.3 Municipios No Capitales 1,74 1,09 -37,32% 0,24% 0,14%

2,2 Establecimientos Públicos Territoriales 0,05 0,13 154,21% 0,01% 0,02%

3 Seguridad Social 2,27 3,34 46,86% 0,32% 0,44%

4 Sistema General de Regalías (SGR) 2,65 2,75 3,78% 0,37% 0,36%

5 Fondos -2,34 -2,85 21,56% -0,33% -0,38%

5.1 Fondo Nacional de Regalías (en Liquidación) -1,17 -0,87 -25,89% -0,16% -0,11%

5.2 Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) -0,22 -0,63 185,82% -0,03% -0,08%

5.3 Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles -0,95 -1,35 42,11% -0,13% -0,18%

6 Fondo Nacional del Café (FNC) 0,02 -0,05 -340,30% 0,00% -0,01%

7 Empresas no Financieras -7,63 -5,86 -23,09% -1,07% -0,78%

7.1 Nacionales -2,27 -1,89 -16,78% -0,32% -0,25%

7.2 Territoriales -3,93 -2,41 -38,74% -0,55% -0,32%

7.3 Empresas Sociales del Estado Territoriales (ESET) -1,43 -1,57 9,84% -0,20% -0,21%

8Sector Público No Financiero (SPNF) = 1 + 2 + 3 + 4 + 5 + 6 + 7

-12,08 -14,64 21,25% -1,70% -1,94%

9 Balance Financiero -1,72 -1,10 -36,03% -0,24% -0,15%

9.1 Banco de la República -1,71 -1,17 -31,80% -0,24% -0,15%

9.2 Fogafin -0,01 0,07 -760,00% 0,00% 0,01%

10 Sector Público Consolidado (SPC) = 8 + 9 -13,80 -15,74 14,11% -1,94% -2,08%

11 Ecopetrol -15,01 -15,30 1,89% -2,11% -2,02%



Tal como se anunció al inicio de este capítulo, a continuación se presentan los resul-tados generales del Sector Público Consolidado, dejando una primera impresión sobre el situación de las finanzas públicas; mientras que en el capítulo quinto se detalla el cálculo por sectores.

El resultado deficitario del GNC en 2014 fue de $18,63 billones, explicado por un menor crecimiento de los ingresos respecto a los egresos, como consecuencia de la reducción de las transferencias de utilidades de las empresas estatales. Las empresas no financieras nacionales y territoriales mostraron un balance deficitario por $4,3 billones, que fue menor frente al presentado en 2013 ($6,2 billones), donde la reducción en los gastos por comercialización y producción contribuyó a esta disminución del déficit.

Los fondos especiales indicaron un déficit consolidado por $2,85 billones, explicado por el Fondo Nacional de Regalías en liquidación con un resultado negativo por $0,87 billones; por su parte, el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y el Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC) mostraron desahorros por $0,63 billones y $1,35 billones, respectivamente. El Fondo Nacional del Café mostró un resultado fiscal deficitario cercano al equilibrio por $0,05 billones.

Las empresas sociales del estado (ESE) arrojaron un déficit por $1,57 billones en 2014, el cual obedeció al dinamismo de los ingresos por la venta de servicios de salud, que fue menor al crecimiento de los gastos (inversión).

El Banco de la República presentó un balance deficitario por $1,17 billones, influen-ciado por el incremento de la tasa de cambio que, por un lado, aumentó los ingresos a través de la valorización de los activos diferentes a las reservas internacionales, mientras que, por otro, elevó los gastos por el efecto de la devaluación sobre las monedas en las que éstas se encuentran invertidas.

Los sectores superavitarios fueron los gobiernos centrales territoriales (departamentos y municipios capitales y no capitales) con $3,88 billones, que se presentaron por una mejor estrategia de recaudo de las entidades territoriales y la transferencia de los recursos de regalías; el sector de seguridad social con $3,34 billones, explicado por el subsector de pensiones, como consecuencia del incremento de los rendimien-tos financieros de los fondos públicos y a las mayores transferencias del Gobierno Nacional al sector.

El resultado fiscal de los establecimientos públicos nacionales ascendió a $2,64 billo-nes, explicado por el menor dinamismo de los gastos de inversión de las principales entidades del sector. Por su parte, los establecimientos públicos territoriales mostraron un resultado fiscal superavitario de $0,13 billones en 2014.

Finalmente, el Sistema General de Regalías produjo un balance fiscal superavitario por $2,75 billones, pues los ingresos fueron de $9,25 billones, mientras los gastos por concepto de transferencias a entidades beneficiarias y gastos de administración fueron de $6,50 billones; y Fogafín, que arrojó un resultado superavitario por $0,07 billones, como resultado de comparar ingresos de $0,15 billones y gastos de $0,08 billones.



Gráfico 3.2

Balance fiscal del Sector Público Consolidado en 2014Cifras en billones y porcentaje del PIB

Fuente: CGR- DEM.

Gobierno Central-$15,99 billones(2,11% del PIB)

Estapúblicos Nacionales

$2,64 billones(0,35% del PIB)

Estapúblicos Territoriales


Gobierno Nacional Central (GNC)

-$18,63 billones(2,46% del PIB)

Banrep - Fogafin-$1,10 billones(0,15% del PIB)

Sector Público No Financiero

-$14,64 billones (1,94% del PIB)

Sector Público Consolidado (SPC)-$15,74 billones (2,08% del PIB)

Gobiernos Centrales Territoriales


Seguridad Social$3,34 billones

(0,44% del PIB)

Gobiernos Territoriales$4,01 billones

(0,53% del PIB)

Gobiernos Territoriales$4,01 billones

(0,53% del PIB)

SGR$2,75 billones

(0,36% del PIB)

Fondos-$2,85

(0,38 % del PIB)

FoNC-$0,05 billones(0,01% del PIB)

BanRep-$1,17 billones(0,15% del PIB)

Fogafín$0,07 billones

(0,01% del PIB)

Empresas No Financieras

-$5,86 billones(0,78% del PIB)



El cálculo del resultado fiscal del Estado en 2014 realizado por la CGR, mostró dife-rencias con el estimado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público12, explicadas esencialmente por los sectores incluidos, la muestra de entidades consideradas y las fuentes de información utilizadas (anexo metodológico).

El balance del Sector Público No Financiero (SPNF), según estimaciones del MHCP, fue de 1,80% del PIB, menor en 0,14 puntos porcentuales al calculado por la CGR; mientras que el déficit del Sector Público Consolidado fue inferior en 0,28 puntos porcentuales. En el caso del GNC, el resultado fue prácticamente idéntico al presen-tar una diferencia de 0,06 puntos. Algunas diferencias por sectores y entidades se muestran en el Cuadro 3.2.

Balance Fiscal del Sector Público 2014 Comparativo CGR vs. Ministerio de Hacienda y Crédito Público

Cuadro 3.2

Fuente: Cierre fiscal MHCP 2014. SIIF. Datamart - Cálculos CGR.

NivelesBalance (Billones) % PIB

CGR MHCP CGR MHCP

Sector Público No Financiero (SPNF) -14,64 -13,26 -1,94% -1,80%

Sector Público Consolidado (SPC) -15,74 -13,72 -2,08% -1,80%

Gobierno Nacional Central -18,63 -18,36 -2,46% -2,40%

Seguridad Social 3,34 4,00 0,44% 0,50%

Gobiernos Centrales Territoriales 3,88 -0,44 0,51% -0,10%

Establecimientos Públicos Nacionales (ESPN) 2,64 0,71 0,35% 0,10%

Establecimientos Públicos Territoriales 0,13 -0,52 0,02% 0,00%

Banco de la República -1,17 -1,13 -0,15% -0,10%

Fogafin 0,07 0,63 0,01% 0,10%

Empresas No Financieras Nacionales -1,89 -2,68 -0,25% -0,40%

Empresas No Financieras Territoriales -2,41 0,61 -0,32% 0,10%

12 Sector Público Consolidado cifras 2014. Documento 004/2015 del 19 de mayo de 2015. MHCP. Viceministerio Técnico –Dirección General de Política Macroeconómica.



Las fuentes utilizadas para financiar los sectores deficitarios del SPC en 2014 provinie-ron del crédito externo $7,8 billones, el crédito interno $13,7 billones y los recursos de tesorería $3 billones (Gráfica 4.1).

Capítulo IVFinanciamiento del déficit fiscal

Gráfica 4.1

Fuentes de Financiamiento Cifras en billones de pesos

Fuente: CGR-DEM.

2013 2014

6,3

7,8

13,8 13,7

1,83,0

Crédito Externo Neto Crédito Interno Neto Recursos de tesorería

El crédito interno en 2014 representó la mayor proporción de las fuentes de financiación (55,9%), seguido por el crédito externo (31,9%) y los recursos de tesorería (12,2%). Con respecto a 2013, el crédito externo incrementó su participación en las fuentes de financiamiento 3,0 puntos porcentuales, al igual que los recursos de tesorería que crecieron 3,9 puntos porcentuales; mientras que el crédito interno perdió participación en esta estructura en -6,9 puntos porcentuales (Gráfica 4.2).



En el caso del Gobierno Nacional Central, el déficit presentado se financió con crédito interno por $12,8 billones, representados en Títulos de Tesorería - TES B, crédito ex-terno por $6 billones y la acumulación de los recursos de tesorería por $0,2 billones (Gráfica 4.3). Las participaciones de estos rubros se representan en la Gráfica 4.4.

Gráfica 4.2

Financiamiento del déficitPorcentajes

Fuente: CGR-DEM.

Crédito Interno Neto Crédito Externo Neto Recursos de tesorería

55,9%62,8%

31,9%28,9%

12,2%8,3%

2013 2014

Gráfica 4.3

Financiamiento del déficit del GNCCifras en billones de pesos

Fuente: CGR-DEM.

Crédito Externo Neto Recursos de tesorería

-0,2

6,0

12,8

-2,9

4,6

12,6

Crédito Interno Neto

20142013



Finalmente, las empresas no financieras nacionales y territoriales financiaron su déficit con crédito externo ($1,76 billones), crédito interno ($0,88 billones) y con recursos de tesorería ($1,66 billones); mientras que las empresas sociales del estado (ESE) tuvieron como fuente de financiamiento los recursos de tesorería ($1,55 billones), seguidos por el crédito interno neto ($0,2 billones).

Con relación al saldo de la deuda de las empresas no financieras, las entidades des-centralizadas nacionales alcanzaron un saldo de $48,2 billones en 2014, de los cuales $12,1 billones correspondieron a la deuda interna y $36 billones a la deuda externa. Las empresas con mayor nivel de deuda fueron la Refinería de Cartagena (Reficar) S.A. ($13,09 billones), Interconexión Eléctrica S.A. (ISA) E.S.P. S.A. ($1,94 billones) e Isagén S.A. ($689.000 millones), que incrementaron la contratación de deuda en 2014 con destino a proyectos de importancia estratégica, como la ampliación y mo-dernización de la refinería de Cartagena y a la Hidroeléctrica de Sogamoso.

Las empresas del nivel territorial aumentaron sus saldos de deuda en 2014 por $3,4 billones, destacándose el incremento de la deuda en Empresas Públicas de Medellín (EPM), la Empresa de Energía de Bogotá y la Transportadora de Gas del Interior (TGI), cuyos recursos se destinaron a las Hidroeléctricas de Porce III e Ituango, al saneamiento del Río Medellín, infraestructura y para financiar los planes de expansión de distribución de gas.

Gráfica 4.4

Financiamiento GNCPorcentaje

Fuente: CGR-DEM.

Crédito Externo Neto

-19,9%

68,7%

32,2%

87,7%

Crédito Interno Neto Recursos de tesorería

32,5%

-1,2%

2013 2014



Gobierno Nacional Central

El crecimiento económico, los cambios introducidos por la reforma tributaria de 2012 y algunos ajustes sectoriales, resultado de acuerdos previos pacta-dos en materia laboral, fueron los factores que afectaron el comportamiento fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC) en 2014.

La desaceleración en el ritmo de crecimiento de la economía se reflejó de manera diversa sobre la estructura tributaria, en particular, la tributación directa e indirecta asociada con la actividad económica interna. Así, el crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) desde la demanda agregada, mostró al consumo de los hogares como un factor que alentó el recaudo de la tributación vinculada con el consumo de bienes y servicios.

Adicionalmente, sobre la tributación directa influyeron en 2014 los cam-bios tarifarios y su recomposición interna por la plena operatividad de sus mecanismos de recaudo13. Entre tanto, los ingresos relacionados con la actividad de comercio exterior conservaron su nivel de recaudo, a pesar de la devaluación presentada en los últimos meses del año.

Por otra parte, la reducción de los dividendos transferidos por la Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol) a la Nación fue el hecho que marcó la diferencia en los ingresos de capital y, a su vez, el que explicó la menor dinámica de crecimiento de los ingresos totales del GNC.

El nivel de gastos en 2014 estuvo marcado por el comportamiento de los rubros de personal, las transferencias en funcionamiento y los gastos de inversión. Los gastos de personal se ajustaron por inflación más un punto básico por produc-tividad, unido a nivelaciones y ajustes salariales pactados con anterioridad en sectores estratégicos14, ampliación del pie de fuerza pública y contratación de personal de apoyo para los comicios electorales realizados en 2014.

Entre tanto, las transferencias son un rubro de gasto de naturaleza recurren-te que se ajusta anualmente por norma legal conforme a la inflación y al crecimiento de la economía, siendo las dirigidas a pensiones, prestaciones sociales y a las regiones las más representativas.

La inversión, aun cuando creció en 2014 respecto al 2013, siguió mostrando un crecimiento menor en comparación con años anteriores y su característica

Capítulo VResultados sectoriales

13 Específicamente, por la reducción tarifaria en el impuesto a la renta y la plena operatividad de los mecanismos de recaudo del CREE, según lo dispuesto por la reforma tributaria de 2012 (Ley 1607 de 2012).

14 Defensa, Fiscalía General de la Nación y Rama Judicial.



de remanente, por la prioridad que revisten en la programación presupuestal los gastos de personal y transferencias (que deben ajustarse en porcentajes específicos por ley) y los del servicio de la deuda.

En 2014, el resultado fiscal del GNC se dio a partir de un crecimiento mayor en los gastos que en los ingresos, gracias al comportamiento de los tributarios y la reducción de los de capital, por los menores excedentes recibidos de las empresas.

El crecimiento del gasto se originó en los de personal, relacionados con bienes y servicios públicos como justicia, defensa y seguridad, la educación15, la salud, el saneamiento básico y agua potable y la atención de las pensiones16. La inversión se concentró en los ejes de oportunidades para la prosperidad social y de crecimiento sostenible y competitividad, contenidos en el Plan Nacional de Desarrollo y las transferencias del SGP que crecen por mandato legal.

El déficit del GNC provino de la diferencia entre ingresos totales por $124,4 billones y gastos totales17 por $143,0 billones, cuyo balance fue compatible con el requerimiento de la regla fiscal en el 2014 (Recuadro 5.1).

Recuadro 5.1Regla Fiscal 2014

Con la Ley 1473 de 2011 se adoptó una regla fiscal para el Gobierno Nacional Central cuyo indicador es el balance estructural, el cual descuenta de los ingresos las rentas originadas por las variaciones del ciclo económico y las fluctuaciones del precio del crudo colombiano (este ingreso resultante se conoce como ingreso estructural)18. En otras palabras, normaliza los ingresos restando los efectos de estas variables.

El objetivo de la regla fiscal es fijar límites al crecimiento del gasto, especial-mente del gasto estructural19, entendido como la diferencia entre el gasto total del Gobierno Nacional y el gasto contracíclico. Este último se activaría cuando la economía experimente un declive, lo cual técnicamente lo define la regla fiscal como aquella situación donde el crecimiento económico observado sea inferior en dos puntos porcentuales (2%) al crecimiento del producto de largo plazo (también llamado crecimiento del PIB potencial)20. Sin embargo, el aumento del gasto no podrá exceder el 20% de la brecha del producto mencionada.

Ahora bien, el ingreso estructural se descompone en no energético e ingreso energético. El primero corresponde a los ingresos distintos a la actividad ener-gética. El componente estructural de estos ingresos son los recaudos tributarios

15 A través de transferencias del Sistema General de Participaciones.

16 Tanto del régimen de prima media, como de otros regímenes donde concurre la Nación.

17 Medidos por obligaciones. En el anexo 2 se establece la diferencia en el cálculo de los gastos por parte de la CGR y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público teniendo en cuenta el concepto de deuda flotante.

18 Cierre Fiscal 2014. Dirección General de Política Macroeconómica. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Mayo 2015.

19 El gasto estructural es el nivel de gasto consistente con el ingreso estructural (ley 1473 de 2011).

20 La diferencia entre el crecimiento del PIB observado y el crecimiento del PIB potencial se denomina brecha del producto.



que resultarían si el crecimiento económico observado fuera el de largo plazo (o potencial), sumados a los ingresos no tributarios, fondos especiales y recursos de capital21. El componente cíclico de este ingreso es la diferencia entre el ingreso tributario observado y el ingreso tributario estructural.

El ingreso energético, por su parte, incluye los impuestos de renta y CREE pagados por el sector energético y los dividendos pagados por Ecopetrol a la Nación. El ingreso estructural energético es el que se observaría si la canasta de crudo colombiano se cotizara a su precio de largo plazo22. El componente cíclico es igual a la diferencia entre el ingreso energético observado y el ingreso energético estructural.

En este orden de ideas, la regla fiscal exige el cumplimiento de una senda del balance estructural (ingreso estructural menos el gasto estructural) con tres metas cuantitativas: -2,3% del PIB en 2014, -1,9% del PIB en 2018 y no superior a -1,0% del PIB de 2022 en adelante. De acuerdo al resultado del balance es-tructural, la meta de la regla fiscal en 2014 se cumplió, pues el gasto (19,08%del PIB) excedió al ingreso estructural (16,78% del PIB), resultando en unadiferencia de -2,3% del PIB.

En el ingreso estructural se destacó una caída tanto del ingreso no energético como del energético. Esta disminución de los ingresos estuvo asociada a un menor crecimiento económico de largo plazo (o potencial), así como a menores dividendos trasladados por Ecopetrol, debido a una reducción de los precios del petróleo de largo plazo.

Para 2015, el MFMP14 estimó un déficit estructural del orden del -2,2% del PIB. Para lo cual mantuvo el supuesto de un crecimiento económico potencial del 4,8% y observado del 4,8%. Sin embargo, el entorno económico caracte-rizado por la caída de los precios del petróleo, la devaluación, la caída de las exportaciones y la menor inversión extranjera directa, ha llevado a una revisión del crecimiento económico proyectado.

Es así como el MFMP15 proyecta para 2015 un crecimiento de la economía del 3,6% y un crecimiento de largo plazo del 4,4%, que son inferiores a las metas del MFMP14. Conserva no obstante la meta fijada por el MFMP14 para el déficit estructural del 2015 (-2,2% del PIB), derivado de un ingreso estructu-ral del 17,0% del PIB y un gasto del 19,2% del PIB. Para alcanzar esta meta de la regla fiscal y reducir el déficit estructural, se necesita un crecimiento del gasto similar al de la economía, lo cual se traduce como se contempla en el MFMP15, en un ajuste del gasto de inversión que pasa del 3,0% del PIB en 2014 al 2,6% del PIB en 2015.

21 El cálculo del ingreso estructural se efectúa empleando las elasticidades de cada impuesto al PIB y la brecha de producto (diferencia entre el PIB observado y el potencial). El PIB potencial se obtiene siguiendo el método de función de producción.

22 Este precio es calculado sobre la base de las proyecciones de precios del Grupo Técnico Energético.



A partir de 2011 los ingresos gubernamentales se ajustaron más rápido a la baja que los gastos. Mientras los primeros pasaron de un crecimiento de 18,8% en 2011 a 2,5% en 2014, los segundos lo hicieron de 8,0% a 5,1% en los mismos años. Los gastos parecieron mostrar una resistencia a la baja (Gráfico 5.1).

2011 2011 2013 2014

Gráfica 5.1

Ingresos y gastos totales del GNCTasas reales de crecimiento anual

Fuente: SIIF - Cálculos y presentación CGR-DEM.Con deflactor implícito del PIB 2010=100.

20%

16%

12%

8%

4%

0%

Gastos totalesIngresos totales

18,8%

10,5%

8,0%6,4%

9,8%

9,2%

5,1%

2,5%

Los ingresos mantuvieron una correlación positiva23 con el crecimiento económico, por lo que siguieron la misma tendencia de la variación del PIB. Entre 2013 y 2014 los ingresos no solo se afectaron por la reducción de la economía nacional sino que fue-ron impactados por los choques externos como el precio del petróleo (Gráfico 5.2)24.

2011 2011 2013 2014

Gráfica 5.2

Crecimiento ingresos GNC vs PIB

Fuente: DIAN, SIIF - Cálculos y presentación CGR-DEM.Con deflactor implícito del PIB 2010=100.

21% 7%

6%

5%

4%

3%

2%

1%

0%

18%

14%

7%

11%

4%

0%

P.I.B. RealIngresos totales

6,6%

18,8%

10,5%

4,0% 4,9%

9,8%

4,6%

2,5%



En el mismo período, los gastos mostraron incrementos reales anuales que oscilaron en la misma dirección que el comportamiento de la economía, es decir, acelerándose en los años en que la tasa de crecimiento de la economía fue mayor y desacelerándose en aquellos en que dicha tasa fue menor (Gráfico 5.3).

23 Se encontró un coeficiente de correlación positiva de 0,76.

24 Estos excedentes de incrementaron paulatinamente entre 2010 y 2013 de $4,6 billones a $14,2 billones y dis-minuyeron entre 2013 y 2014 de $14,2 billones a $12,0 billones.

2011 2011 2013 2014

Gráfica 5.3

Tasas reales de crecimiento de los gastos del GNC Vs PIB

Fuente: SIIF - Cálculos y presentación CGR-DEM Con deflactor implícito del PIB 2010=100.

12,0%

8,0%

4,0%

0%

P.I.B. RealGastos totales

8,0%

6,6%

4,0%

6,4%

9,2%

4,9% 5,1%

4,6%

Ingresos del Gobierno Nacional Central

Estructura de ingresos del GNC

En 2014, del total de ingresos del GNC, los tributarios representaron el 86,5% del total, los de capital el 12,1% y los fondos especiales, junto a los no tributarios, el 1,4% restante (Cuadro 5.4).Con referencia a los últimos cinco años, se evidenció que desde 2010 se ha dado una recomposición estructural en la que ganaron participación los ingresos de capital (de 7,4% en 2010 a 12,1% en 2014); mientras que los in-gresos corrientes pasaron de representar el 90,8% en 2010 a 86,5% en 2014. Esta circunstancia se fundamentó en la dinámica creciente de los excedentes transferidos por las empresas nacionales entre 2010 y 2013 (Gráfico 5.4).



Fuente: DIAN, SIIF - Cálculos y presentación CGR-DEM.

Gráfica 5.4

Ingresos del Gobierno Nacional Central (GNC)Estructura

Cifras en billones de pesos corrientes

Ingresos corrientes

Ingresos totales

Otros ingresos

Ingresos de capital

Ingresos tributarios

Ingresos no tributarios

Otros

Ingresos de capital

2010

2010

2011

2011

2012

2012

2013

2013

2014

2014

1,8%

73,8

87,7

96,9

106,4109,0

7,4%

90,8%89,3%

9,4% 9,0%

14,1%12,1%

89,6%

84,5%86,6%

1,4% 1,4% 1,3% 1,3%

67,0

78,2

86,889,8

94,4

5,5 8,2 8,7

15,1 13,2

Otro hecho destacable entre 2013 y 2014, fue la recomposición al interior de la tributación directa, al perder participación el impuesto de renta y ganarla en la misma proporción el CREE. La tarifa del impuesto a la renta pasó de 33% al 25%, a la vez que el CREE, con la plena operatividad de su sistema de cobro, aumentó su recaudo en $9,5 billones y, en consecuencia, su participación dentro de la tributación directa25 (Cuadro 5.1).

25 7,6 puntos porcentuales más con respecto a 2013.



Ingresos del Gobierno Nacional Central (GNC)Cifras en billones de pesos corrientes y porcentajes

Cuadro 5.1

Fuente: SIIF, cálculos propios CGR.

Concepto

2013 2014 Variaciones 2014/2013

Recaudo Estructura(%) Recaudo Estructura

(%)Absoluta

($Billones)Relativa

(%)

1. Ingresos totales 119,2 100,0 124,4 100,0 5,2 4,3

1.1. Ingresos corrientes de la Nación 100,7 84,5 107,7 86,6 6,9 6,9

1.1.1. Ingresos tributarios 100,6 84,4 107,6 86,5 7,0 7,0

1.1.1.1. Impuestos directos 51,0 42,8 53,1 42,7 2,1 4,1

1.1.1.1.1. Renta y complementarios 43,7 36,6 36,3 29,2 -7,3 -16,8

1.1.1.1.1.1. Cuotas Impuesto Renta* 18,2 15,3 8,8 7,1 -9,4 -51,6

1.1.1.1.1.2. Retención Impuesto Renta 25,5 21,4 27,5 22,1 2,1 8,1

1.1.1.1.2. Impuesto al Patrimonio 4,4 3,7 4,4 3,5 -0,1 -1,9

1.1.1.1.3 Impuesto seguridad democrática 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 -95,7

1.1.1.1.4 Impuesto sobre la Renta para la Equidad - CREE 2,9 2,5 12,5 10,0 9,5 324,0

1.1.1.2. Impuestos indirectos 49,6 41,6 54,5 43,8 4,9 9,9

1.1.1.2.1. Aduanas y recargos 4,2 3,5 4,2 3,4 0,0 -0,5

1.1.1.2.2. Impuesto al valor agregado (IVA) 35,2 29,5 38,8 31,2 3,6 10,3

1.1.1.2.2.1. IVA Interno 19,0 15,9 21,1 17,0 2,1 11,2

1.1.1.2.2.2. IVA Externo 12,1 10,1 13,8 11,1 1,7 13,8

1.1.1.2.2.3. Retención IVA 4,1 3,4 3,9 3,2 -0,2 -4,0

1.1.1.2.3. Gasolina y A.C.P.M. (sobretasa) 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

1.1.1.2.4. Timbre nacional 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

1.1.1.2.5. Timbre nacional sobre salidas al exterior 0,1 0,1 0,2 0,2 0,1 46,1

1.1.1.2.6. Transacciones financieras 5,9 5,0 6,5 5,2 0,5 9,0

1.1.1.2.7. Impuesto Nacional al consumo 1,3 1,1 1,8 1,4 0,481 37,4

1.1.1.2.8. Impuesto Nacional a Gasolina y ACPM 2,7 2,3 3,0 2,4 0,244 8,9

1.1.1.2.9. Resto Indirectos (Oro y platino, turismo, otros) 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 -1,2

1.1.2. Ingresos no tributarios 0,2 0,1 0,0 0,0 -0,1 -77,7

1.1.2.1. Tasas, multas y contribuciones 0,2 0,1 0,0 0,0 -0,1 -77,7

1.2. Otros Ingresos 1,6 1,3 1,7 1,3 0,1 5,8

1.2.1. Fondos Especiales 1,6 1,3 1,7 1,3 0,1 5,8

1.2.2. Aportes parafiscales 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0

1.3. Ingresos de Capital 16,9 14,1 15,0 12,1 -1,8 -10,9

1.3.1. Rendimientos financieros 0,5 0,4 1,0 0,8 0,5 89,8

1.3.2. Excedentes financieros ent. Desc. Nacionales 14,2 11,9 12,0 9,7 -2,2 -15,5

1.3.3. Otros ingresos de capital* 2,1 1,8 2,0 1,6 -0,1 -5,4



Comportamiento de los ingresos del GNC

Los ingresos totales del GNC en 2014 experimentaron un crecimiento de 4,3%, por debajo del crecimiento del PIB nominal, debido a la disminución de 15,5% de los excedentes de entidades y empresas nacionales. Sin embargo, los ingresos tributarios amortiguaron la reducción de estos excedentes. En efecto, fue importante la evolución de la tributación indirecta, con un crecimiento de 9,9%, a partir del buen comportamiento del recaudo en IVA (interno y externo), en el gravamen a las transacciones financieras, en el impuesto nacional al consumo y en el impuesto nacional a los combustibles (Cuadro 5.1).

Los impuestos con las mayores variaciones en 2014 se explican a continuación:

• Las cuotas del impuesto a la renta, que fueron las liquidadas con relación alaño gravable 201326, enfrentaron el hecho de la reducción tarifaria de esteimpuesto en ocho puntos porcentuales, al pasar de $18,2 billones en 2013a $8,8 billones en 2014 (Cuadro 5.1).

• La retención de renta respondió al crecimiento de la economía en 201427, conun mayor recaudo por este concepto de $2,1 billones (8,1%) (Cuadro 5.1).

• El CREE tuvo un mayor recaudo con respecto a 2013 de $9,5 billones28, yaque en 2014 operó plenamente, tanto en cuotas como en retención, a diferenciade 2013 cuando se implementó este gravamen a partir de junio (Cuadro 5.1).

• Los impuestos indirectos, en particular el IVA interno, mostraron un buendesempeño, con un crecimiento de 11,2% frente a 2013, relacionado conla evolución del consumo de los hogares29.

• El recaudo asociado con la actividad de comercio exterior, que está ligado alarancel y al IVA externo, generó recursos adicionales por $1,7 billones, debidoa los efectos combinados de la devaluación del peso frente al dólar, así comoel aumento del valor de las importaciones en dólares, que incrementaron labase gravable de este tributo.

• El gravamen a los movimientos financieros conformó un recaudo adicionalrespecto a 2013 de $532 mil millones (incremento de 9,0%). De acuerdoa cálculos de la CGR, la productividad30 de este impuesto se ha mantenidoen términos constantes en los últimos años, lo que explicó su dinámica. Porlo demás, fueron importantes las normas antievasión y aclaratorias en laaplicación de este tributo introducidas a través de la Ley 1430 de 2010.

26 No obstante que el crecimiento económico de 2013 (4,9%) se reflejó positivamente en la base de liquidación del tributo.

27 El cálculo de la CGR muestra una correlación positiva, con un coeficiente de 0,97 entre el crecimiento de la eco-nomía y el del recaudo de la retención de renta.

28 Casi equivalente a la reducción en las cuotas del impuesto a la renta.

29 Según los datos de la demanda agregada de las cuentas nacionales del DANE, el consumo de los hogares, en tér-minos nominales, tuvo incrementos de 7,6% y 7,3% en 2013 y 2014, respectivamente. En términos constantes, tales incrementos fueron de 5,0% y 4,4%.

30 Indicador que tiene como numerador la relación entre el recaudo total y la base gravable (tarifa implícita) y como denominador la tarifa vigente aplicable.



• El Impuesto Nacional al Consumo aumentó su recaudo en $481 mil millones(8,9%), en relación con su nivel de 2013. Como lo estableció la reformatributaria de 2012, la base de este tributo se configura sobre la venta debienes y servicios relacionados con telefonía móvil, reparación de vehículos yconsumos en restaurantes y afines, por lo que su comportamiento se relacionócon la demanda de los hogares31.

Por su parte, los ingresos de capital experimentaron en 2014 un decrecimiento de 10,9% frente al año anterior, debido a la reducción en las transferencias a título de utilidades que giró Ecopetrol32. En síntesis, el menor crecimiento de los ingresos en 2014, frente a la tendencia de los últimos años, obedeció aladisminución de los in-gresos de capital que contrarrestó el crecimiento positivo de los ingresos tributarios33.

Gastos del Gobierno Central Nacional

Estructura de gasto del GNC

El gasto del GNC para 2014, según obligaciones y sin incorporar amortizaciones de capital, se situó en $143,0 billones. Las transferencias concentraron el 55,1% del total, seguida por los intereses y comisiones de la deuda (12,4% del total), de los gastos de personal (11,9% del total) y la inversión (17% del total) (Cuadro 5.2 y Gráfico 5.5).

31 Crecimiento de la economía de 4,9% en 2013 y 4,6% en 2014. Crecimiento del consumo de los hogares 5,0% en 2013 y 4,4% en 2014.

32 Las cifras, según el informe de gestión que presentó Ecopetrol a la asamblea de accionistas sobre el estado de resultados del ejercicio de 2013, en el acápite correspondiente señalan que “nuestra utilidad alcanzó los $13,3 billones, una disminución de 11% frente a 2012. La variación se explica por las provisiones para atender los pa-sivos pensionales, el menor valor de algunas inversiones en compañías del grupo, así como por efecto de ajustes regulatorios de 2012”.

33 Los tributarios crecieron 7,0% mientras que los de capital disminuyeron 10,9%.

Gastos del Gobierno Nacional Central (GNC) por obligacionesCifras en billones de pesos y porcentajes

Cuadro 5.2


Conceptos2013 2014 Variaciones

2014/2013

Obligaciones Estructura% Obligaciones Estructura

%Absoluta

($Billones)Relativa

(%)

2. Total Gastos 133,6 100,0 143,0 100,0 9,4 7,1

2.1. Gastos Corrientes 112,0 83,9 119,3 83,4 7,3 6,5

2.1.1. Funcionamiento 95,0 71,2 101,6 71,0 6,5 6,8

2.1.1.1. Gastos de personal 15,3 11,5 17,0 11,9 1,7 11,0

2.1.1.2. Gastos generales 5,4 4,1 5,8 4,0 0,4 6,5

2.1.1.3. Transferencias 74,3 55,7 78,8 55,1 4,5 6,0

2.1.2. Intereses y Comisiones de Deuda 17,0 12,7 17,8 12,4 0,8 4,7

2.1.2.1. Internos 13,0 9,8 13,8 9,6 9,8 5,7

2.1.2.2. Externos 3,9 2,9 4,0 2,8 -9,0 1,2

2.2. Gastos de Inversión 21,6 16,1 23,7 16,6 2,1 9,8



La estructura del gasto registró algunos cambios entre 2010 y 2014, entre los que se encuentran las pérdidas de participación relativa de las transferencias de 57,4% en 2010 a 55,1% en 2014, de los intereses y comisiones del servicio de la deuda de 15,8% a 12,4% en 2014 y de los gastos generales de 4,5% en 2010 a 4% en 2014. En contraste, la inversión aumentó su participación, al pasar de representar 10,0% en 2010 a 17,0% en 2014 (Gráfico 5.5).

Fuente: SIIF - Cálculos y presentación CGR-DEM.

Gráfica 5.5

Gasto del Gobierno Nacional Central (GNC)Estructura (%)

Transferencias

Gastos de personal

Intereses deuda

Gastos generales

Inversión

2010 2011 2012 2013 2014

57,4% 55,4% 56,1% 55,7% 55,1%

15,8% 15,5% 13,2% 12,7% 12,4%

10,0% 13,9% 15,3% 16,1% 16,6%

12,3% 11,3% 11,5% 11,5% 11,9%4,5% 3,9% 3,9% 4,1% 4,0%

Cifras en billones de pesos corrientes

Transferencias Gastos de personal Gastos generalesInversión Intereses

2010 2011 2012 2013 2014

54,4

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15,015,2

16,915,9

17,017,8

18,321,6

23,2

60,7 67,3 74,3 78,8

17,0

5,8

17,0

5,4

15,9

4,7

16,9

4,3

11,7

4,2



Comportamiento del gasto del Gobierno Nacional Central en 2014

El gasto total del GNC en 2014 fue superior en 7,1% frente a 2013, ocasionado por el incremento de los gastos de transferencias, inversión y personal (Cuadro 5.2). El crecimiento del 6% en las transferencias entre 2013 y 2014 se evidenció en las destinadas a pensiones34 y a prestaciones del Magisterio. Las transferencias del Sistema General de Participaciones (SGP) conservaron su nivel en la vigencia al crecer sólo el 1%. En estos tres tipos de transferencias se concentró el 81,1% del total (Cuadro 5.3).

Gastos del Gobierno Nacional Central (GNC) en transferenciasCifras en billones de pesos corrientes y porcentajes

Cuadro 5.3


Conceptos

2014 2013 Variaciones del gasto 2014/2013

Obligaciones Estructura% Obligaciones Estructura

%Absoluta

($Billones)Relativa

(%)

SGP 29,9 37,9 29,6 39,8 0,3 1,0

Pensiones 28,5 36,2 20,8 28,0 7,7 36,8

Prestaciones Magisterio 5,5 7,0 4,9 6,7 0,6 11,9

Universidades 2,5 3,2 2,4 3,3 0,1 2,2

Transferencias de Previsión Social y Cesantías 5,8 7,4 8,9 12,0 -3,1 -34,8

Sentencias y Conciliaciones 1,1 1,4 1,3 1,8 -0,2 -17,4

Otras Transferencias a departamentos y municipios 0,7 0,9 0,8 1,0 0,0 -5,6

Transferencias Ejecutadas con el Sector Privado 0,9 1,2 0,7 1,0 0,2 32,8

Transferencias de capital 0,8 1,1 2,0 2,7 -1,2 -59,3

Resto Transferencias Corrientes 3,0 3,8 2,8 3,8 0,2 6,8

Total Transferencias 78,8 100,0 74,3 100,0 4,5 6,0

El crecimiento de 11% en los gastos de personal se originó esencialmente en los sec-tores de defensa, justicia y Registraduría, que experimentaron una variación de $1,03 billones. En el sector defensa, los gastos de personal de la Policía Nacional crecieron $0,37 billones; en la Rama Judicial varió en $0,42 billones por la reestructuración ini-ciada en la Fiscalía General de la Nación, que en la vigencia de 2014 demandó recursos adicionales por $0,19 billones, además de los acuerdos laborales en la Rama con un costo de $0,22 billones en la vigencia. Finalmente, el incremento de $0,24 billones en la Registraduría se originó por los gastos de personal asociados a los comicios de 2014.

La variación de la inversión (9,8% entre 2013 y 2014) fue resultado de los mayores recursos destinados a programas del Estado como Familias en Acción y otros de in-clusión social con un crecimiento de 58,8%; y al sector agropecuario que creció 59% originados por el Pacto Nacional Agropecuario.

No obstante, otros sectores disminuyeron su gasto de inversión, entre ellos transporte, particularmente en infraestructura vial por reprogramación de vigencias futuras, con una reducción de $1,2 billones; en defensa la disminución fue de $0,6 billones por una menor disponibilidad de recursos del impuesto al patrimonio35; en el sector de vivienda, ciudad y territorio y en salud (Cuadro 5.4).

34 Debido al dinamismo del traslado al régimen de prima media desde el sistema privado que genera mayor deman-da de recursos asignados a Colpensiones para atenderlas.

35 Cuya destinación, en gran medida, va al sector defensa.



Gastos del Gobierno Nacional Central (GNC) en inversiónCifras en billones de pesos y porcentajes

Cuadro 5.4

Fuente: SIIF, Cálculos CDEFP-CGR.

Sectores 2014 Estructura 2014 (%) 2013Variaciones

Absoluta ($ Billones) Relativa (%)

Trabajo 1,8 7,5 0,2 1,6 973,5

Relaciones Exteriores 0,0 0,2 0,0 0,0 182,9

Estadística 0,4 1,7 0,2 0,2 106,0

Inclusión Social y Reconciliación 6,7 28,4 4,2 2,5 58,8

Agricultura 2,2 9,1 1,4 0,8 58,8

Educación 1,2 5,0 0,8 0,4 54,3

Minas y Energía 0,1 0,4 0,1 0,0 41,6

Congreso 0,1 0,2 0,0 0,0 38,0

Interior 0,1 0,4 0,1 0,0 12,8

Planeación 0,1 0,2 0,1 0,0 7,2

Presidencia de la República 0,1 0,3 0,1 0,0 7,2

Registraduría 0,0 0,2 0,0 0,0 7,1

Ambiente y Desarrollo Sostenible 0,1 0,6 0,1 0,0 5,4

Justicia 0,5 1,9 0,4 0,0 2,2

Cultura 0,2 0,7 0,2 0,0 0,7

Deporte y Recreación 0,3 1,2 0,3 0,0 -9,6

Ciencia y Tecnología 0,3 1,3 0,3 0,0 -9,7

Empleo Público 0,0 0,0 0,0 0,0 -14,4

Hacienda 0,6 2,6 0,7 -0,1 -17,1

Transporte 5,4 22,8 6,6 -1,2 -18,1

Organismos de Control 0,1 0,3 0,1 0,0 -18,3

Comercio, Industria y Turismo 0,2 0,9 0,3 -0,1 -29,1

Defensa y Seguridad 1,5 6,5 2,2 -0,6 -29,3

Salud y Protección Social 1,4 6,1 2,4 -1,0 -40,1

Vivienda, Ciudad y Territorio 0,3 1,5 0,8 -0,4 -56,4

Total general 23,7 100,0 21,6 2,1 9,8

De manera general y a modo de conclusión, se tiene que la variación del gasto obedeció, en gastos de personal, al ajuste por inflación más un punto básico por productividad, unido a nivelaciones salariales en diferentes sectores. Las transferencias son un rubro de gasto de naturaleza recurrente que se ajusta anualmente por norma legal conforme a la inflación y al crecimiento de la economía, siendo pensiones, prestaciones sociales y las regionales las más representativas. La inversión, entre tanto, mostró un crecimiento en 2014, menor al de años anteriores, siguiendo la tendencia presentada desde 2010.

Balance fiscal del Gobierno Nacional Central

El resultado fiscal del GNC en 2014 se tradujo en un aumento en términos absolutos del déficit por $4,2 billones, lo que expresado como porcentaje del PIB, equivalió a 0,44 puntos porcentuales adicionales (Cuadro 5.5).



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3,0

3,1

0,3

0,1

3.

Déf

icit

(-)/S

uper

ávit

(+)

(1-2

)-1

3,5

-14

,4-1

8,6

-0,9

-4,2

6,8

29

,5-2

,0-2

,0-2

,50

,0-0

,4



Para cubrir el déficit de la vigencia, el Gobierno Nacional debió recurrir a un financia-miento proveniente de varias fuentes, tal como se especifica a continuación.

Financiamiento

La medición del déficit del GNC se dio por medio del monto de obligaciones, es decir, que en el financiamiento no se incluyeron las cuentas por pagar, que constituyen la deuda flotante. Sin embargo, el impacto de esta variable está medido en el anexo 2.

El financiamiento del déficit fiscal del Gobierno Nacional Central tuvo como fuente básica el crédito neto, a través del cual allegó recursos por $18,8 billones, de los cuales el 68,1% fue a través del crédito interno y el restante 31,9% de fuentes ex-ternas (Cuadro 5.6). Este flujo de recursos fue uno de los factores que incidieron en el incremento del saldo de la deuda pública en esta vigencia. Como el financiamiento obtenido fue mayor en $0,2 billones al déficit por financiar, este excedente incrementó los recursos de tesorería (tal como se analiza en el Informe de la Cuenta General del Presupuesto y del Tesoro 2014 de la CGR) (Cuadro 5.6).

Financiamiento del resultado fiscal del Gobierno Nacional Central (GNC)Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.6

Fuente: SIIF, Cálculos CDEFP-CGR.

Concepto 2013 2014

4. Financiamiento 14,4 18,6

4.1. Crédito Externo Neto 4,6 6,0

4.1.1. Desembolsos 7,5 10,9

4.1.2. Amortizaciones 2,9 4,8

4.2. Crédito Interno Neto 12,6 12,8

4.2.1. Desembolsos 30,4 30,1

4.2.2. Amortizaciones 17,8 17,3

4.3. Venta de activos fijos 0,0 0,0

4.4. Utilidades Banco de la República 0,0 0,0

4.5. Recursos de Tesorería = (DI) - (DF) -2,9 -0,2

4.5.1. Disponibilidad inicial (DI) 16,7 19,5

4.5.2. Disponibilidad final (DF) 19,5 19,8

Gobiernos Centrales Territoriales

El nivel de gobierno central territorial (GCT) agrupa a los departamentos, municipios capitales y no capitales.

Al finalizar 2014, el comportamiento de los ingresos de los GCT estuvo in-fluenciado por el cierre del bienio del Sistema General de Regalías (SGR), que aportó cerca del 30% a la variación de los ingresos territoriales entre 2013 y 2014; otro 30% estuvo a cargo del aumento de los recaudos tri-butarios, como el impuesto predial unificado, el impuesto de industria y comercio y las estampillas, entre otros; y el restante 40%, fue generado por



otros rubros de ingresos como los de capital y los recursos provenientes del Sistema General de Participaciones (SGP). En términos reales, los ingresos agregados de los gobiernos centrales aumentaron un poco más de medio punto del PIB (de 9,95% del PIB a 10,48%).

La ejecución del gasto (por obligaciones) creció más que los ingresos, debido a la dinamización de la inversión histórica para el tercer año de gobierno de los mandatarios seccionales y locales. El 72% de ese aumento del gasto se concentró en la construcción de infraestructura física relacionada con vías, en capital o recurso humano y en los subsidios otorgados a la población.

Como se anotó anteriormente, en conjunto el resultado fiscal por obligacio-nes de los GCT en 2014 fue superavitario en $3,88 billones al comparar ingresos totales por $79,23 billones con gastos por $75,35 billones. En términos comparativos, el superávit del sector pasó de representar 0,9% a 0,5% del PIB entre 2013 y 2014.

Departamentos

El resultado fiscal de los departamentos en 2014 fue superavitario en $2,42 billones, alcanzando el 0,32% del PIB. Seis departamentos (Cesar, Arauca, Santander, Valle, Quindío y Guaviare) generaron un déficit agregado por $0,77 billones para 2014, que fue compensado por el superávit agregado de las restantes 25 gobernaciones ($3,19 billones), entre las que se destacaron Nariño, Cauca, Boyacá, Córdoba y Meta, con un superávit individual superior a los $0,2 billones (Gráfica 5.6).

Gráfico 5.6

Balance Fiscal de los departamentos - 2014

Fuente: CGR, CDEFP.

Cesar

Santander

QuindíoGuainía

Casanare

San Andrés

Putumayo

Caldas

MagdalenaAntioquia

BolivarAtlántico

La Guajira

Meta

Boyacá

Nariño

Miles de millones(400) (200) 0 200 400 600

2014



Los ingresos totales de los departamentos crecieron en $2,9 billones frente a 2013, explicado por las transferencias y los ingresos tributarios (Cuadro 5.7). Las transferen-cias se incrementaron en $2,3 billones, debido a los recursos del Sistema General de Regalías en $1,8 billones y del Sistema General de Participaciones (SGP) en $0,58 billones. El incremento del SGP obedeció a una variación de 3% real en 2014 más un 1,8% adicional para el sector educativo36.

Ingresos de los departamentos 2013-2014 Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.7

Fuente: CHIP. Cálculos CGR

Conceptos Años Variaciones Part. PIB (%)

2013 2014 Var. Abs. Var. % 2013 2014

Ingresos totales 23,5 26,4 2,9 12,4% 3,3% 3,5%

Ingresos corrientes 22,2 25,2 3,0 13% 3,1% 3,3%

Tributarios 5,7 6,2 0,5 9% 0,8% 0,8%

ImpoConsumo (Lic. Vinos y Cerv.) 2,5 2,7 0,1 6% 0,4% 0,4%

Sobretasa gasolina motor 0,3 0,3 0,0 8% 0,0% 0,0%

Estampillas 0,7 0,9 0,2 29% 0,1% 0,1%

Registro y anotación 0,8 0,8 0,0 3% 0,1% 0,1%

Cigarrillos y tabaco 0,5 0,4 (0,0) -3% 0,1% 0,1%

Vehículos automotores 0,4 0,5 0,1 17% 0,1% 0,1%

Otros 0,4 0,5 0,0 7% 0,1% 0,1%

No tributarios 0,8 1,0 0,2 21% 0,1% 0,1%

Tasas, multas y contribuciones 0,2 0,3 0,1 27% 0,0% 0,0%

Otros 0,6 0,7 0,1 18% 0,1% 0,1%

Transferencias y aportes 15,7 18,0 2,3 15% 2,2% 2,4%

Transferencias funcionamiento 0,3 0,6 0,3 79% 0,0% 0,1%

Transferencias inversión - SGP 9,0 9,6 0,6 6% 1,3% 1,3%

Transferencias inversión - Regalías 3,9 5,7 1,8 47% 0,5% 0,8%

Transferencias inversión – Partic. 0,6 0,7 0,0 5% 0,1% 0,1%

Otras Transferencias Inversión 1,9 1,6 (0,4) -19% 0,3% 0,2%

Ingresos de capital 1,3 1,2 (0,1) -4% 0,2% 0,2%

Otras recuperaciones de cartera 0,0 0,0 0,0 82% 0,0% 0,0%

Reintegros 0,1 0,1 0,0 19% 0,0% 0,0%

Rendimientos por Op. Financieras 0,3 0,4 0,1 47% 0,0% 0,1%

Utilidades y Excedentes Fros. 0,6 0,4 (0,2) -30% 0,1% 0,1%

Otros 0,3 0,2 (0,1) -22% 0,0% 0,0%

36 DNP, Documento Conpes 170. Bogotá D. C., a 27 de enero de 2014.



Por su parte, el incremento en los recaudos tributarios por $0,5 billones en 2014, se originó en el rubro de estampillas por $0,2 billones, permitiéndole ocupar el segundo lugar dentro de la estructura de ingresos, después de los impuestos al consumo de licores, vinos y cervezas.

En general, el comportamiento creciente de las transferencias y de los ingresos tributarios en 2014 no alcanzó a modificar la estructura de ingresos de los departamentos, en la cual se mostró una alta dependencia de los recursos del Sistema General de Regalías y del Sistema General de Participaciones. (Gráfica 5.8). De esta manera, mientras la parti-cipación de las transferencias totales en los ingresos departamentales aumentó de 67% a 68% entre 2013 y 2014, las regalías lo hicieron del 16% a 21% en el mismo período.

Gráfica 5.7

Ingresos de los departamentos 2013-2014 Cifras en billones de pesos corrientes

Fuente: CGR Datamart.

5,7

0,8

15,7

1,3

6,2

1,0

18,0

1,2

2013 2014

Tributarios TributariosNo tributarios No tributarios

Transferencia TransferenciaIngresos de capital Ingresos de capital

Gráfica 5.8

Estructura de ingresos de los departamentos 2013-2014

Fuente: CGR. Datamart.

2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014

67.0% 68.3%

24.3% 23.5%

5.3% 4.5%

3.4% 3.6%

Estructura de Ingresos de los Departamentos 2013-2014 (%) Estructura de Ingresos de los Departamentos 2010-2014($ billones)

12,112,8

11,47

15,718,0

4,8 5,2 5

5,76,2

0,41,2

1,09

1,3

1,2

1,5 0,742 0,86

0,81,0

Tributarios No tributarios Transferencias Ingresos de capital



Los gastos de los departamentos en 2014 presentaron una variación de $3,7 billones frente a 2013, debido a la inversión por $3,03 billones y a los gastos de funciona-miento por $0,7 billones (Cuadro 5.8). En cuanto a las inversiones o gastos de capi-tal por $1,53 billones, se destinaron a construcción de infraestructura, destacándose alcantarillados, construcción y pavimentación de calles urbanas, carreteras, puentes, planteles educativos, escenarios deportivos y parques. Los otros $1,5 billones se des-tinaron a inversión en recurso humano, básicamente en gasto en educación y salud.

Por su parte, el crecimiento de los gastos de funcionamiento se explicó por las trans-ferencias corrientes, con un aumento de$0,6 billones, originado en su mayor parte por las obligaciones derivadas del SGR por $0,53 billones, destinadas al fortalecimiento del sistemay a los ejecutores de los proyectos de inversión (Cuadro 5.8).

Gastos de los departamentos 2013-2014Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.8

Fuente: CGR, Datamart.


2013 2014 Var. Abs. Var. % 2013 2014

Gastos 20,3 24,0 3,7 18,1% -2,9% -3,2%

Gastos corrientes 3,7 4,4 0,7 18% -0,5% -0,6%

Gastos de funcionamiento 3,7 4,4 0,7 18% -0,5% -0,6%

Gastos de personal 0,7 0,8 0,1 11% -0,1% -0,1%

Gastos generales 0,3 0,3 0,0 5% 0,0% 0,0%

Transferencias corrientes 2,4 2,9 0,6 25% -0,3% -0,4%

Otros 0,2 0,2 0,0 -6% 0,0% 0,0%

Servicio de la deuda 0,2 0,1 0,0 -7% 0,0% 0,0%

Deuda interna 0,1 0,1 0,0 -9% 0,0% 0,0%

Deuda externa 0,0 0,0 0,0 29% 0,0% 0,0%

Gastos de capital 16,6 19,6 3,0 18% -2,3% -2,6%

Formación bruta de capital fijo 3,7 5,2 1,5 41% -0,5% -0,7%

Infraestructura 3,7 5,2 1,5 41% -0,5% -0,7%

Construcción 1,9 2,9 0,9 49% -0,3% -0,4%

Adquisición 0,1 0,1 0,0 -24% 0,0% 0,0%

Mejoramiento y mantenimiento 1,7 2,3 0,6 36% -0,2% -0,3%

Otros 12,9 14,4 1,5 12% -1,8% -1,9%

Dotación 1,2 1,3 0,2 14% -0,2% -0,2%

Recurso humano 10,3 11,1 0,8 8% -1,4% -1,5%

Investigación y estudios 0,2 0,5 0,2 88% 0,0% -0,1%

Administración del Estado 0,2 0,2 0,0 4% 0,0% 0,0%

Subsidios 0,4 0,6 0,2 55% -0,1% -0,1%

Saneamiento y ajuste fiscal (-) 0,6 0,6 0,1 10% -0,1% -0,1%

Gastos operativos inversión SGR 0,0 0,0 0,0 NA 0,0% 0,0%



En síntesis, las finanzas departamentales de 2014 se caracterizaron por un incre-mento del indicador de dependencia fiscal37 de las transferencias, en parte, debido al aumento de las regalías, que explicaron el dinamismo de los ingresos. Los gastos, tanto de funcionamiento como de inversión, se caracterizaron por aumentar en mayor proporción que los ingresos, aunque faltó mayor dinamismo en algunas gobernaciones para hacer que los recursos disponibles lleguen a la población en la forma de bienes y servicios que deben ser provistos por los departamentos.

Capitales

Los municipios capitales en 2014 mostraron un superávit de $0,37 billones, inferior en 67,3% a 2013, debido al incremento de los ingresos por 13,8% y de 17,8% en las obligaciones de gasto. Un total de 12 ciudades registraron un déficit de $0,37 billones, entre las que sobresalieron Barranquilla y Yopal, compensadas por los su-perávit en las restantes 18 capitales como Cartagena, Medellín y Cali entre los más significativos (Gráfica 5.9)

37 Medido como Dependencia fiscal=(Transferencias y Aportes)/(Ingresos Totales)

Gráfico 5.9

Balance Fiscal de las capitales - 2014

Fuente: CGR-DCEF Datamart. Elaboración DEM.

BarranquillaYopal

IbagueVillavicencio

ArmeniaNeiva

CúcutaTunja

ManizalesFlorenciaPopayánSincelejo

MocoaPto. CarreñoPto. Inírida

LeticiaArauca

PastoQuibdo

RioachaBucaramangaBogotá D.C.

MonteríaPereira

Sta. MartaValleduparCartagena

MedellínCali

S.J. del Guaviare

Miles de millones(250) (150) (100) (50)(200) 0 50 100 150 200 250

Los ingresos de las capitales aumentaron $3,52 billones en 2014, siendo los recursos de capital los de mayor incremento, seguidos en importancia por los tributarios con un crecimiento de $1,35 billones. Todos los tributos de las ciudades capitales mostraron variaciones positivas, siendo el predial unificado y el impuesto de industria comercio, los que se destacaron por su aumento en términos absolutos ($0,64 billones y $0,50 billones, respectivamente) (Cuadro 5.9).



El esfuerzo tributario de las capitales se vio reflejado en un incremento de 10 puntos básicos adicionales de participación en el PIB (de 1,41% a 1,51%) (Cuadro 5.9). Los mayores recaudos se debieron a las mejoras en la gestión de las alcaldías y a las políticas de actualización catastral adoptada por las ciudades con catastro propio (Bogotá, Medellín y Cali), así como por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC), entidad encargada de esa labor en el resto de las capitales del país. Las transferencias aportaron $0,47 billones al aumento de los ingresos, cuya mayor parte provino del SGP y del SGR (Gráfica 5.10).

Ingresos de las capitales 2013-2014 Cifras de billones de pesos

Cuadro 5.9

Fuente: Datamart. Cálculos DEM.


2013 2014 Var. Abs. Var. % 2013 2014

Ingresos 25,5 29,0 3,5 13,8% 3,6% 3,8%

Ingresos corrientes 23,0 24,8 1,8 7,8% 3,2% 3,3%

Tributarios 10,0 11,4 1,3 13,5% 1,4% 1,5%

Industria y comercio 4,2 4,7 0,5 11,7% 0,6% 0,6%

Predial unificado 3,1 3,8 0,6 20,4% 0,4% 0,5%

Impoconsumo (Lic. vinos y Cerv.) 0,3 0,3 0,0 0,7% 0,0% 0,0%

Sobretasa gasolina motor 0,7 0,8 0,0 4,3% 0,1% 0,1%

Estampillas 0,2 0,3 0,0 24,1% 0,0% 0,0%

Circulación y tránsito 0,5 0,5 0,0 3,1% 0,1% 0,1%

Cigarrillos y tabaco 0,0 0,0 0,0 8,6% 0,0% 0,0%

Otros 0,9 1,0 0,1 12,4% 0,1% 0,1%

No tributarios 1,6 1,6 0,0 -1,2% 0,2% 0,2%

Tasas, multas y contribuciones 1,2 1,3 0,1 6,4% 0,2% 0,2%

Otros 0,3 0,2 -0,1 -28,8% 0,0% 0,0%

Transferencias y aportes 11,4 11,9 0,5 4,2% 1,6% 1,6%

Transferencias funcionamiento 0,2 0,2 0,0 6,6% 0,0% 0,0%

Transferencias inversión - SGP 7,8 8,0 0,3 3,3% 1,1% 1,1%

Transferencias inversión - Regalías 0,2 0,4 0,2 81,8% 0,0% 0,1%

Transferencias inversión – Partic. 0,2 0,2 0,0 7,2% 0,0% 0,0%

Otras transferencias inversión 3,0 3,0 0,0 -0,2% 0,4% 0,4%

Ingresos de capital 2,5 4,2 1,7 69,2% 0,3% 0,6%

Otras recuperaciones de cartera 0,0 0,1 0,1 179,9% 0,0% 0,0%

Reintegros 0,0 0,1 0,1 142,1% 0,0% 0,0%

Rendimientos por Op. Financieras 0,4 0,5 0,1 14,4% 0,1% 0,1%

Utilidades y Excedentes Fros. 1,4 1,6 0,2 14,7% 0,2% 0,2%

Otros 0,6 1,9 1,3 222,9% 0,1% 0,3%



El aumento del gasto en 2014 se registró en inversión, con una variación de $4,6 billones, mientras que las erogaciones corrientes disminuyeron en $0,28 billones, en el rubro de gastos de personal (Cuadro 5.10). La inversión creció por los subsidios, entre los que se destacaron los otorgados a la población para el acceso a servicios médicos, recurso humano y dotación que, en conjunto, crecieron $3,76 billones, con una variación de 23,8% respecto a 2013. La inversión en infraestructura creció 11,3% en el período analizado, explicado por el rubro de construcción de carreteras, caminos, puentes y similares (Gráfico 5.11).

Las capitales generaron una mayor participación de la financiación de la inversión municipal con recursos propios, al pasar de 1,14% en 2013 a 1,61% en 2014 (como equivalencia del PIB).

Tributarios TributariosNo tributarios No tributariosTransferencia TransferenciaIngresos de capital Ingresos de capital

Gráfica 5.10

Estructura de ingresos de las capitales 2010-2014


2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014

39% 39%

6% 5%

45%41%

10% 14%

Billones de pesos

120%

100%

80%

60%

40%

20%

0%

7,7 8,5 9,1 10,011,4

1,2 1,11,3

1,61,67,9

8,59,7

11,411,9

1,42,3

2,1

2,54,2

Gráfica 5.11

Gastos de las capitales 2013-2014 Cifras en billones de pesos


2010 2011 2012 2013 2014

Inversión Deuda (sin amortizaciones)Funcionamiento

15,2 15,7

19,3

23,9

16,1

3,13,6

4,9

4,7

3,3

0,30,3

0,3

0,3

0,2



Gastos de las capitales 2013-2014Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.10



2013 2014 Var. Abs. Var. % 2013 2014

Gastos 24,2 28,5 4,3 17,8% -3,4% -3,8%

Gastos corrientes 4,9 4,7 -0,3 -5,6% -0,7% -0,6%

Gastos de funcionamiento 4,9 4,7 -0,3 -5,6% -0,7% -0,6%

Gastos de personal 2,0 1,4 -0,7 -32,3% -0,3% -0,2%

Gastos generales 0,4 0,5 0,1 26,4% -0,1% -0,1%

Transferencias corrientes 2,2 2,5 0,3 13,4% -0,3% -0,3%

Otros 0,0 0,0 0,0 -53,1% 0,0% 0,0%

Servicio de la deuda 0,3 0,3 0,0 -7,4% 0,0% 0,0%

Deuda interna 0,2 0,2 0,0 -12,6% 0,0% 0,0%

Deuda externa 0,1 0,1 0,0 2,6% 0,0% 0,0%

Gastos de capital 19,3 23,9 4,6 23,8% -2,7% -3,2%

Formación bruta de capital fijo 4,4 4,9 0,5 11,3% -0,6% -0,6%

Infraestructura 4,4 4,9 0,5 11,3% -0,6% -0,6%

Construcción 1,8 3,1 1,3 70,2% -0,3% -0,4%

Adquisición 0,0 0,1 0,1 145,8% 0,0% 0,0%

Mejoramiento y mantenimiento 2,5 1,6 -0,9 -34,4% -0,3% -0,2%

Otros 14,9 19,0 4,1 27,5% -2,1% -2,5%

Dotación 1,8 2,7 0,8 45,9% -0,3% -0,4%

Recurso humano 10,3 11,5 1,2 11,7% -1,4% -1,5%

Investigación y estudios 0,2 0,3 0,1 30,2% 0,0% 0,0%

Administración del estado 0,2 0,5 0,2 103,9% 0,0% -0,1%

Subsidios 2,1 3,8 1,7 83,0% -0,3% -0,5%

Saneamiento y ajuste fiscal (-) 0,3 0,3 0,0 12,7% 0,0% 0,0%


Otros 0,6 1,9 1,3 222,9% 0,1% 0,3%

En conclusión, las capitales aumentaron el esfuerzo fiscal al finalizar 2014 y los ma-yores ingresos permitieron el incremento en los gastos (en lo fundamental, recursos humanos38, subsidios y dotación), dejando, como consecuencia, la disminución en el superávit fiscal con relación a 2013.

Municipios no capitales

El superávit de los municipios no capitales ascendió a $1,09 billones en 2014, con una reducción de $0,65 billones frente al resultado de 2013, resultado de un mayor crecimiento de los gastos en comparación a sus ingresos (14% frente a 9,8%).

38 Entre los que se registran los “gastos de personal” sufragados con recursos del SGP y considerados como inversión social (pago de profesores y personal médico), las inversiones para “Protección y Bienestar Social del Recurso Humano” (régimen subsidiado de salud, red de solidaridad, atención a desplazados) y, la inversión en programas de “Divulgación, Asistencia Técnica y Capacitación del Recurso Humano”.



En el incremento de los ingresos de los municipios se destacó el comportamiento tributario, con un aumento de $0,75 billones, explicado por los rubros de impuesto predial unificado y de industria y comercio. Esta dinámica en el recaudo tributario permitió que la participación tributaria de las ciudades no capitales se incrementara seis puntos básicos del PIB (de 0,57% a 0,63% del PIB) (Cuadro 5.11).

Las transferencias aportaron a las finanzas municipales $1,33 billones adicionales en 2014, proporcionalmente crecieron en menor medida que los demás rubros. Por ello, su participación en la estructura de ingresos disminuyó de 76,3% a 75,1%, entre 2013 y 2014 (Gráfica 5.12).

Ingresos no capitales 2013-2014Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.11


2013 2014 Var. Abs. Var. % 2013 2014

Ingresos 21,7 23,8 2,1 9,8% 3,1% 3,1%

Ingresos corrientes 21,1 23,2 2,1 10,1% 3,0% 3,1%

Tributarios 4,0 4,8 0,7 18,6% 0,6% 0,6%

Industria y comercio 1,3 1,5 0,2 13,2% 0,2% 0,2%

Predial unificado 1,1 1,3 0,2 17,8% 0,2% 0,2%

Sobretasa gasolina motor 0,4 0,4 0,0 8,4% 0,1% 0,1%

Estampillas 0,3 0,4 0,1 33,9% 0,0% 0,1%

Circulación y tránsito 0,0 0,0 0,0 3,8% 0,0% 0,0%

Otros 0,8 1,1 0,2 28,3% 0,1% 0,1%

No tributarios 0,5 0,6 0,0 9,3% 0,1% 0,1%

Tasas, multas y contribuciones 0,5 0,5 0,0 9,3% 0,1% 0,1%

Otros 0,1 0,1 0,0 9,7% 0,0% 0,0%

Transferencias y aportes 16,6 17,9 1,3 8,0% 2,3% 2,4%

Transferencias funcionamiento 1,1 1,4 0,3 24,7% 0,2% 0,2%

Transferencias inversión - SGP 8,1 8,1 0,0 0,3% 1,1% 1,1%

Transferencias inversión - Regalías 1,8 2,3 0,5 29,5% 0,2% 0,3%

Transferencias inversión – Partic. 0,0 0,0 0,0 -3,0% 0,0% 0,0%

Otras transferencias inversión 5,6 6,2 0,5 9,2% 0,8% 0,8%

Ingresos de capital 0,6 0,6 0,0 -0,5% 0,1% 0,1%

Otras recuperaciones de cartera 0,0 0,1 0,0 334,6% 0,0% 0,0%

Reintegros 0,0 0,1 0,0 77,5% 0,0% 0,0%

Rendimientos por op. Financieras 0,1 0,2 0,0 19,5% 0,0% 0,0%

Utilidades y excedentes fros. 0,1 0,1 0,0 13,5% 0,0% 0,0%

Otros 0,3 0,2 -0,1 -32% 0,0% 0,0%




El aumento del gasto de los municipios no capitales entre 2014 y 2013 se produjo en la inversión por $2,03 billones, especialmente en la construcción de infraes-tructura ($0,69 billones), correspondiente con calles urbanas, carreteras, caminos, puentes y las inversiones relacionadas con el régimen subsidiado de seguridad social en salud ($0,41 billones) (Cuadro 5.12). En los gastos de funcionamiento, la mayor variación se presentó en las transferencias correspondientes al Sistema General de Regalías ($0,60 billones).

La inversión financiada con recursos propios aumentó 0,11% del PIB, al pasar de 0,25% del PIB en 2013 a 0,36% del PIB en 2014, la cual no es tan representa-tiva como las transferencias, por lo tanto la estructura de provisión de servicios de estas entidades territoriales tiende a focalizarse en servicios básicos como educación, salud y agua potable.

Tributarios TributariosNo tributarios No tributariosTransferencia TransferenciaIngresos de capital Ingresos de capital

Gráfica 5.12

Estructura de ingresos de los municipios no capitales 2010-2014


2013 2014 2010 2011 2012 2013 2014

19% 20%

2% 2%

76% 75%

3% 3%Billones de pesos

3,1 3,5 3,6 4,0 4,8

0,5 0,5 0,6 0,50,6

11,112,1

13,6 16,6

17,90,3

0,50,5

0,60,6



Gastos no capitales 2013-2014 Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.12


2013 2014 Var. Abs. Var. % 2013 2014

Gastos 19,9 22,7 2,8 14,0% -2,8% -3,0%

Gastos corrientes 2,7 3,5 0,8 28,0% -0,4% -0,5%

Gastos de funcionamiento 2,7 3,5 0,8 28,0% -0,4% -0,5%

Gastos de personal 1,2 1,3 0,1 8,0% -0,2% -0,2%

Gastos generales 0,5 0,6 0,0 5,7% -0,1% -0,1%

Transferencias corrientes 0,8 1,5 0,7 80,8% -0,1% -0,2%

Otros 0,0 0,0 0,0 -43,3% 0,0% 0,0%

Servicio de la deuda 0,1 0,1 0,0 -3,4% 0,0% 0,0%

Deuda interna 0,1 0,1 0,0 -1,1% 0,0% 0,0%

Deuda externa 0,0 0,0 0,0 -31,1% 0,0% 0,0%

Gastos de capital 17,2 19,2 2,0 11,8% -2,4% -2,5%

Formación bruta de capital fijo 4,4 5,5 1,1 23,6% -0,6% -0,7%

Infraestructura 4,4 5,5 1,1 23,6% -0,6% -0,7%

Construcción 2,2 2,8 0,7 32,3% -0,3% -0,4%

Adquisición 0,1 0,1 0,0 1,3% 0,0% 0,0%

Mejoramiento y mantenimiento 2,2 2,5 0,4 16,3% -0,3% -0,3%

Otros 12,8 13,7 1,0 7,7% -1,8% -1,8%

Dotación 0,8 0,8 0,0 1,9% -0,1% -0,1%

Recurso humano 10,5 11,3 0,8 7,7% -1,5% -1,5%

Investigación y estudios 0,2 0,2 0,0 0,4% 0,0% 0,0%

Administración del estado 0,2 0,2 0,0 26,0% 0,0% 0,0%

Subsidios 0,7 0,9 0,1 17,0% -0,1% -0,1%

Saneamiento y ajuste fiscal (-) 0,3 0,3 -0,1 -18,6% 0,0% 0,0%





Finalmente, los municipios no capitales lograron un mayor dinamismo en el recaudo tributario, mientras que los demás rubros del ingreso se mantuvieron estables en tér-minos reales. Ello significó que la participación de los tributos, dentro de la estructura de ingresos, registrara un aumento del 18,5% al 20,2% entre 2013 y 2014. Sin embargo, el crecimiento de la inversión, relacionada con construcción de infraestructura y salud y educación, contribuyeron a la disminución del superávit en 2014.

Establecimientos Públicos Nacionales (ESPN)

Al finalizar 2014, los ESPN registraron una disminución de sus ingresos totales respecto a la vigencia 2013, debido al efecto de la reducción en el rubro de ingresos no tributarios, consecuencia de la actividad principal de este tipo de entidades, al igual que en los aportes parafiscales, siendo compensada con la evolución de los ingresos de capital.

En los gastos totales se observó una disminución, en especial, en los rela-cionados con la inversión; mientras que los gastos generales y transferencias mantuvieron la tendencia creciente mostrada en los últimos cuatro años.

Ingresos

La dinámica de los ingresos de los ESPN39 en los últimos años presentó una tendencia creciente hasta 2013, mientras que en 2014 se registró un retroceso de 8,0%, pues

Gráfica 5.13

Gastos de los municipios no capitales 2010-2014Billones de pesos


2010 2011 2012 2013 2014

Inversión Deuda (sin amortizaciones)Funcionamiento

12,314,4

13,8

17,2 19,2

2,2

2,4 2,7

2,7

3,5

0,1

0,1 0,2

0,1

0,1

39 Son 77 establecimientos públicos nacionales, dentro de los que se destacan el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), el Instituto Nacional de Vías (Invías), la Agencia Nacional de Hidrocarburos (ANH), entre otros.



los ingresos no tributarios y los aportes parafiscales se redujeron (Grafico 5.14). Al cierre de la vigencia de 2014 los ingresos40 totales de los establecimientos públicos nacionales alcanzaron $12,7 billones, donde 58,5% fueron ingresos corrientes, el 21,3% otros ingresos41 y el restante 20,2% ingresos de capital (Cuadro 5.13).

Los ESPN con mayor participación en los ingresos fueron: el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunica-ciones, el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA), la Agencia Nacional de Hidrocar-buros (ANH), la Agencia Logística de las Fuerzas Militares y la Superintendencia de Notariado y Registro, que en conjunto concentraron el 62,4% del total de ingresos.

Los Establecimientos públicos con mayor recaudo mostraron el siguiente comporta-miento: en el ICBF el principal rubro son los aportes parafiscales con $1,7 billones, seguidos de recursos de capital e ingresos no tributarios; en el Fondo de Tecnologías, la mayor varibale son los ingresos no tributarios por $1,1 billones y recursos de capital; mientras que el SENA tuvo la mayor fuente en aportes parafiscales con $0,8 billones.

40 Distribuidos así: ingresos corrientes, estuvieron integrados en su totalidad por ingresos no tributarios, mientras que los otros ingresos estuvieron constituidos totalmente por aportes parafiscales. Además, los ingresos de capital estuvieron representados en su estructura en mayor proporción por excedentes financieros y rendimientos finan-cieros.

41 Ítem que registra el valor de aportes parafiscales y fondos especiales; los fondos especiales no registran valor en los reportes y son ingresos creados y definidos por ley para prestación de un servicio público especifico, o perte-necientes a fondos sin personería jurídica.

42 Por la entrada en vigencia de la reforma tributaria de 2012.

Gráfica 5.14

Establecimientos Públicos Nacionales: ingresos 2011-2014Cifras en billones de pesos

Ingresos corrientes Otros ingresos Ingresos capital

2011 2012 2013 2014

Fuente: SIIF – Cálculos CGR, CDEFP.

La disminución de $1,1 billones en los ingresos de los establecimientos públicos se presentó en los aportes parafiscales ($0,9 billones), que fueron reemplazados por los recursos del CREE42 y los menores recaudos por la Ley 21 de 1982, siendo el SENA



el de mayor decrecimiento; mientras que el ICBF y la ESAP compensaron en parte esta situación. A su vez, los ingresos no tributarios disminuyeron $0,4 billones por la menor dinámica en la venta de bienes y servicios.

Los ingresos de capital crecieron en $0,2 billones, debido a los excedentes financieros, efecto de la liquidación y reasignaciones del CONPES de rendimientos financieros. Sin embargo, este aumento en los ingresos de capital, que mantuvieron la tendencia creciente desde 2010, no fue suficiente para contrarrestar la caída anotada en los ingresos totales (Cuadro 5.13).

Establecimientos Públicos Nacionales: Ingresos 2013-2014Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.13

Fuente: SIIF-cálculos DEM.

ConceptoVigencia anterior Vigencia actual Variación

Anual %Contribución al Crecimiento (%)2013 Estructura % 2014 Estructura %

1.1. Ingresos corrientes 13,8 100,0 12,7 100,0 -8,0 100,0

1.1.1. Ingresos tributarios 7,8 56,6 7,4 58,5 -5,1 35,6

1.1.1.1. Impuestos directos 0 0 0 0 0 0

1.1.1.2. Impuestos indirectos 0 0 0 0 0 0

1.1.2. Ingresos no tributarios 0 0 0 0 0 0

1.1.2. Ingresos no tributarios 7,8 56,6 7,4 58,5 -5,1 35,6

1.2. Otros Ingresos 3,6 26,1 2,7 21,3 -25,0 80,0

1.2.1. Fondos Especiales 0 0 0 0 0 0

1.2.2. Aportes parafiscales 3,6 26,1 2,7 21,3 -25,0 80,0

1.3. Ingresos de Capital 2,4 17,3 2,6 20,2 7,4 -15,6

1.3.1. Rendimientos financieros 0,9 6,6 0,8 6,2 -14,4 11,6

1.3.2. Excedentes financieros ent. Desc. Nacionales 1,3 9,4 1,6 12,6 23,1 -26,7

1.3.3. Reintegros y recursos no apropiados 0 0 0 0 0 0

1.3.4. Recuperación de cartera 0,1 0,7 0,1 0,7 -7,0 0,6

1.3.5. Otros de capital 0,1 0,5 0,1 0,7 18,6 -1,2

En síntesis, los ingresos totales se redujeron en los años analizados, debido a las menores ventas de servicios y la reforma tributaria de 2012 (Ley 1607 de 2012) que afectó los aportes parafiscales por la introducción del CREE; mientras que los ingresos de capital no crecieron lo suficiente para compensar la caída.



Gastos

Los gastos de los ESPN en 2014 ascendieron a $10,0 billones, distribuidos en fun-cionamiento (52,0%) e inversión (48,0%); mientras que el servicio de la deuda no tuvo participación en el global (0,0%) (Cuadro 5.14).

Las entidades con mayor participación en los gastos fueron: el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones (15,8%), el ICBF (14,3%), la Agencia Logística de las Fuerzas Militares (8,5%), el SENA (8,4%), la Superintendencia de Notariado y Registro (5,9%) y la Unidad Administrativa Especial de la Aeronáutica Civil (5,9%). Estas entidades, en conjunto, representaron el 59,0% del total de gastos.

La evolución de los gastos totales de los ESPN presentó entre 2011 y 2013 una tendencia creciente, la cual se vio interrumpida en 2014 por el rubro de inversión que afectó algunas entidades por recortes en infraestructura propia del sector y algunos programas de capacitación del recurso humano. El gasto de funcionamiento mostró una disposición al alza entre 2011 y 2014 (Grafico 5.16).

Gráfica 5.15

Establecimientos Públicos Nacionales: comparación ingresosVigencias 2013-2014 - Billones de pesos


7,8

3,6

0,911,3

0,17

7,4

2,7

0,771,6

0,17

Ingr

esos

tr

ibut

ario

s

Apo

rtes

pa

rafis

cale

s

Ren

dim

ient

os

finan

cier

os

Exc

eden

tes

finan

cier

os

Otr

os

2013 2014



Al comparar los gastos totales de los ESPN, frente a los registrados en 2013, se observó una disminución de $2,6 billones, en la cual el rubro de inversión fue el de mayor caída, donde el SENA, el ICBF, la Agencia Nacional de Hidrocarburos, el INVÍAS y la Superintendencia de Notariado y Registro, entre otras, mostraron reducciones. No obstante, algunas entidades como la Agencia Nacional de Infraestructura, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares, la Aeronáutica Civil, el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones y el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) presentaron incrementos.

La inversión en la Agencia Nacional de Infraestructura se dirigió a proyectos y progra-mas de mejoramiento, mantenimiento y adecuación de carreteras, aeropuertos, puer-tos, entre otros; la Agencia Logística de las Fuerzas Militares encaminó la inversión al mejoramiento de la infraestructura logística y de conectividad e implementación de sistemas de información; la Aeronáutica Civil lo hizo a la infraestructura aeroportuaria; en el Fondo de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones se profundizó en la ampliación del programa de telecomunicaciones sociales, al programa de computa-dores para educar y la capacitación del recurso humano del país para mejorar el uso y acceso a contenidos digitales, entre otros; y en cuanto al IGAC, se utilizó para los diferentes programas que fomentan el desarrollo territorial.

Gráfica 5.16

Establecimientos públicos nacionales: comparación gastos 2011-2014Cifras en billones de pesos

Fuente: SIIF. Cálculos DEM.Gastos corrientes: incluyen funcionamiento más intereses y comisiones de la deuda.

9

4

5

6

7

8

3

2

2011 2012 2013 2014

1

0

Gastos corrientes Gastos de inversión



Por otra parte, los gastos corrientes se incrementaron en $0,4 billones, debido a las erogaciones de personal ($0,1 billones), con una dinámica de crecimiento en las plantas y la contratación de personal. Las transferencias de funcionamiento aumentaron en $0,3 billones, destacando las corrientes con destino a entidades públicas del orden nacional y territorial, con base en convenios o acuerdos para el cumplimiento de fines, programas o actividades específicas; seguido de otras transferencias (no clasificadas en otros rubros) y finalmente las de previsión y seguridad social, para pensiones, y cesantías, entre otras.

Establecimientos públicos nacionales: gastos totalesVigencias 2013-2014

Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.14


ConceptoVigencia anterior Vigencia actual

Variación Anual % Contribución al Crecimiento (%)2013 Estructura % 2014 Estructura %

2. Gastos Totales 12,6 100,0 10,0 100,0 -20,2 100,0

2.1. Gastos Corrientes 4,8 37,8 5,2 52,0 9,7 -18,1

2.1.1. Funcionamiento 4,8 37,8 5,2 52,0 9,7 -18,1

2.1.1.1 Gastos de personal 0,9 6,8 1,0 10,0 17,6 -5,9

2.1.1.2 Gastos generales* 2 14 1,9 19,4 7,8 -5,5

2.1.1.3 Transferencias 2 17 2,3 22,7 8,1 -6,7

2.1.2. Intereses y Comisiones de Deuda 0,0 0 0,0 0 0 0

2.1.2.1. Externos 0,0 0 0,0 0 0 0

2.1.2.2. Internos 0 0 0,0 0 0 0

2.2. Gastos de Inversión 7,8 62,2 4,8 48,0 -38,5 118,1

Gráfica 5.17

Establecimientos Públicos Nacionales: Comparación gastosVigencias 2013-2014



4

6

8

10

12

14

2

0

Tota

l de

ga

stos

Gas

tos

corr

ient

es

Func

iona

mie

nto

Perso

nal

Gen

eral

es

Tran

sfer

enci

as

Ext

erno

s

Inte

rnos

Inve

rsió

n

Inte

rese

s y

com

isio

nes

2013 2014



Analizando los gastos de los principales ESPN, en el Fondo de Tecnologías de la Infor-mación y las Comunicaciones se destinaron en un 79,0% a inversión ($1,2 billones), 20,3% a transferencias, 0,6% a gastos generales y 0,02% a transferencias. El ICBF repartió sus gastos en 78,6% a inversión ($1,1 billones), 13,9% a gastos de personal, 5,3% a transferencias y el restante 2,2% a gastos generales; y finalmente, la Agencia Logística de las Fuerzas Militares destinó el gasto total en un 93,9% a inversión y 3,3% a gastos de personal.

Balance fiscal

Al revisar los resultados fiscales 2011-2014 de los ESPN, se generó superávit por obligaciones, indicando que el mayor incremento se dio entre 2013 y 2014, con un valor total de $1,4 billones (Cuadro 5.15).

Establecimientos Públicos Nacionales: resultados balances fiscalesVigencias 2011-2014


Cuadro 5.15

Fuente: CDEFFP- DEM e Informes de Situación de Finanzas Públicas.

2011 2012 2013 2014

Compromisos 1,0 0,3 0,6 2,3

Obligaciones 1,6 1,1 1,2 2,6

Pagos 1,6 2,4 3,7

Para la vigencia 2014 y a partir de la reclasificación de cuentas, se estimó el balance de los establecimientos públicos nacionales (ESPN) que hacen parte del Presupuesto General de la Nación (PGN), donde se obtuvo un resultado fiscal que señaló un supe-rávit por obligaciones de $2,6 billones (0,3% del PIB), al contrastar ingresos totales (recaudos) de $12,7 billones, frente a gastos totales de $10,0 billones (Cuadro 5.16). El valor obtenido impactó las finanzas públicas, pues el resultado contribuyó en la disminución del déficit agregado del SPNF (Cuadro 5.16).

Si se compara el superávit de 2014 con el de 2013, para los ESPN se encontró que el mismo se incrementó en $1,4 billones, aumentando su proporción respecto al PIB en 0,1 puntos porcentuales (Cuadro 5.16).



Seguridad Social

En 2014, el comportamiento del sector de Seguridad Social, conformado por los subsectores de pensiones, salud y riesgos laborales, estuvo influenciado por ajustes a su estructura regulatoria, mediante el aumento de la edad de pensión en dos años, el cambio en la financiación del aseguramiento en sa-lud, ahora basado en el impuesto CREE que se liquida sobre las utilidades de las empresas y el desempeño de la actividad económica a través de los mercados financiero y laboral.

Estos hechos condujeron a la obtención de un resultado fiscal superavitario, explicado por pensiones y riesgos laborales, mientras que salud fue deficitaria.

Balance Fiscal de los Establecimientos Públicos NacionalesEjecución por obligaciones2013-2014


Cuadro 5.16

Concepto 2013 2014 Variación Absoluta

Variación Relativa (%)

% PIB Contribución a la Variación (%)2013 2014 Variación

1. Ingresos totales 13,8 12,7 -1,1 -8,0 1,9% 1,7% -0,3% 100,0

1.1. Ingresos corrientes 7,8 7,4 -0,4 -5,1 1,1% 1,0% -0,1% 35,6

1.1.1. Ingresos tributarios 0 0 0 0 0,0% 0,0% 0,0% 0,0

1.1.1.1. Impuestos directos 0 0 0 0 0,0% 0,0% 0,0% 0,0

1.1.1.2. Impuestos indirectos 0 0 0 0 0,0% 0,0% 0,0% 0,0

1.1.2. Ingresos no tributarios 7,8 7,4 -0,4 -5,1 1,1% 1,0% -0,1% 35,6

1.2. Otros Ingresos 3,6 2,7 -0,9 -25,0 0,5% 0,4% -0,1% 80,0

1.2.1. Fondos Especiales 0 0,0 0,0 0 0,0% 0,0% 0,0% 0,0

1.2.2. Aportes parafiscales 3,6 2,7 -0,9 -25,0 0,5% 0,4% -0,1% 80,0

1.3. Ingresos de Capital 2,4 2,6 0,2 7,4 0,3% 0,3% 0,0% -15,6

1.3.1. Rendimientos financieros 0,9 0,8 -0,1 -11,1 0,1% 0,1% 0,0% 11,6

1.3.2. Excedentes financieros 1,3 1,6 0,3 23,1 0,2% 0,2% 0,0% -26,7

1.3.3. Reintegros y recursos no apropiados 0 0,0 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0% 0,0

1.3.4. Recuperación de Cartera 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0% 0,6

1.3.5. Otros de capital 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0% -1,2

2. Gastos Totales 12,6 10,0 -2,5 -20,2 1,8% 1,3% -0,4% 100,0

2.1. Gastos Corrientes 4,8 5,2 0,5 9,7 0,7% 0,7% 0,0% -18,1

2.1.1. Funcionamiento 4,8 5,2 0,5 9,7 0,7% 0,7% 0,0% -18,1

2.1.1.1 Gastos de personal 0,9 1,0 0,2 17,6 0,1% 0,1% 0,0% -5,9

2.1.1.2 Gastos generales* 1,8 1,9 0,1 7,8 0,3% 0,3% 0,0% -5,5

2.1.1.3 Transferencias 2,1 2,3 0,2 8,1 0,3% 0,3% 0,0% -6,7

2.1.2. Intereses y Comisiones de Deuda 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0% 0,0

2.1.2.1. Externos 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0% 0,0

2.1.2.2. Internos 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0% 0,0

2.2. Gastos de Inversión 7,8 4,8 -3,0 -38,5 1,1% 0,6% -0,5% 118,1

3. Déficit (-)/Superávit (+) (1-2) 1,2 2,6 1,4 115,1 0,2% 0,3% 0,2% 100,0

Fuente: SIIF, cálculos DEM CGR.



Estructura del sector seguridad social

En el área de pensiones se presenta el balance fiscal obtenido por las entidades y fon-dos del orden nacional encargados de administrarlas. El subsector incluye las cajas de previsión de las Fuerzas Militares, del Congreso de la República y de los Ferrocarriles, el Fondo del Magisterio (FOMAG), el Fondo Nacional de Pensiones (FOPEP), que sustituye el reconocimiento de pensiones de entidades liquidadas; y la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), encargada del régimen de prima media con prestación definida.

De la misma manera, conforman el subsector los patrimonios autónomos y los fondos creados con el fin de aprovisionar el ahorro necesario para cubrir el pasivo pensional. Entre ellos, el Patrimonio Autónomo de Telecom, el Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET), el Patrimonio Autónomo de Ecopetrol y el Fondo de Garantía pensión mínima privada. También hace parte del subsector el Fondo de Solidaridad Pensional, destinado a subsidiar las cotizaciones para los grupos de población que no tienen acceso a los sistemas de seguridad social. Sumados Colpensiones, FOMAG, Caprecom, FOPEP y el Fondo del Congreso, los pensionados en 2014 ascendieron a 1.664.570 personas.

El área de salud está conformada por el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga), Caprecom, FOMAG y el Fondo Pasivo de Ferrocarriles. El Fosyga está constituido por las subcuentas de compensación del régimen contributivo, de solidaridad del régimen subsidiado en salud, de promoción de la salud y enfermedades y riesgos catastróficos y accidentes de tránsito (ECAT). Los recursos del Fosyga y del Presupuesto General de la Nación para la sostenibilidad del régimen subsidiado en 2014 ascendieron a $7,5 billones, que correspondieron al 57% de costo total costo total.

El FOMAG y el Fondo Pasivo de Ferrocarriles Nacionales se dedican a la prestación de los servicios para beneficiarios específicos, esto es, los maestros del sector público y del Fondo de los Ferrocarriles, con un total de 891.897 beneficiarios; mientras que Caprecom hace parte de las entidades prestadoras de servicios del régimen subsidiado (EPS) con 3,5 millones de asegurados.

El subsector de riesgos laborales está conformado por Positiva Compañía de Seguros S.A. como una única entidad, la cual asumió en 2008 las funciones del Instituto de Seguros Sociales en esta área, tras su liquidación. Esta institución, entre otras, se encarga de proteger a los empleados por las enfermedades y los accidentes causados en su sitio de trabajo, a través de la prestación de los servicios de salud y el reco-nocimiento de las pensiones de invalidez de ser necesario. Así mismo, se encarga de la administración de los recursos para el pago del pasivo pensional de la Empresa de Teléfonos de Bogotá (ETB) desde 2013.Positiva es la única entidad pública destinada al ramo del aseguramiento, con una participación de 34% en el número de afiliados y del 78% por empresas afiliadas.

Balance fiscal

El sector seguridad social presentó un superávit en el 2014 por $3,3 billones (0,4% del PIB, superior al 0,3% del PIB del 2013), que surgió de comparar ingresos totales por $73,1 billones con gastos totales por $69,8 billones (Cuadro 5.17). Por subsectores, el de pensiones obtuvo un superávit de $5,7 billones, seguido por el subsector de riesgos laborales con $0,1 billones; mientras que salud reportó un déficit de $2,5 billones en 2014.



Ingresos

Los ingresos totales del sector seguridad social tuvieron un crecimiento de $12,3 billones frente a 2013, $7,5 billones de ellos aportados por pensiones, $5,8 billones por salud, mientras que riesgos laborales presentó una disminución de $1 billón (Cuadro 5.17).

El comportamiento de pensiones en 2014 se explicó por los mayores aportes de la Nación transferidos a Colpensiones ($24,6 billones en 2013 y $29 billones en 2014) para cubrir las mesadas pensionales, ya que esta entidad no cuenta con las reservas técnicas suficientes.

El crecimiento de los aportes del PGN ha generado una participación importante de esta fuente en la estructura de financiamiento del sector, manteniendo en los últimos dos años una proporción de 55% de los recursos totales, reflejando la presión creciente sobre sus finanzas (Cuadro 5.17).

Por otra parte, los rendimientos financieros de pensiones aportaron recursos adicionales por $2,1 billones respecto al 2013, devengados por los portafolios de inversiones del FONPET y el Fondo de Garantía de Pensión Mínima. Además, se presentó un incre-mento en el recaudo por devolución de aportes ($0,9 billones) como consecuencia del tránsito de afiliados al régimen de prima media desde el sistema privado.

Resultado fiscal desagregado seguridad social Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.17

Pensiones Salud Riesgos Total

2013 2014 2013 2014 2013 2014 2013 2014

1. Ingresos Totales 45,08 52,55 13,55 19,36 2,18 1,19 60,81 73,09

1.1 Ingresos corrientes 38,76 43,21 13,09 18,84 2,04 0,74 53,90 62,79

1.1.1 Ingresos Aportes Nacion y Cotizaciones 38,07 42,50 10,63 17,81 2,04 0,74 50,74 61,04

Aportes Nacion 24,55 28,97 2,80 9,19 - - 27,35 38,16

Cotizaciones 6,92 6,42 - - 0,66 0,74 7,58 7,16

Recursos propios 2,39 2,35 - - - - 2,39 2,35

Otras fuentes 4,21 4,76 7,82 8,61 1,38 - 13,41 13,37

1.1.2 Ingresos de Explotación 0,03 0,02 1,66 1,91 - - 1,68 1,94

1.1.3 Otros Ingresos Corrientes 0,67 0,69 0,81 1,03 - - 1,48 1,72

1.2 Ingresos de capital 6,31 9,33 0,46 0,52 0,14 0,45 6,91 10,30

Rendimientos 2,39 4,46 0,46 0,52 0,14 0,45 2,99 5,43

Devolucion de aportes 3,92 4,83 - - - - 3,92 4,83

Recuperacion de cartera - 0,04 - - - - - 0,04

2. Gastos Totales 42,13 46,82 15,49 21,87 0,92 1,07 58,54 69,76

2.1 Gastos de funcionamiento 41,92 46,52 13,80 20,08 0,42 0,51 56,14 67,10

2.1.1 Personal 0,33 0,17 0,06 0,06 0,05 0,06 0,44 0,29

2.1.2 Generales 0,15 0,13 0,02 0,02 0,08 0,08 0,25 0,23

2.1.3 Transferencias 41,44 46,21 13,72 19,99 0,29 0,38 55,45 66,58

2.2 Gastos de operación 0,18 0,27 1,68 1,78 0,50 0,56 2,36 2,61

2.3 Intereses, Comis.y Gastos (Deuda) - - 0,01 0,01 - - 0,01 0,01

2.4 Gastos de inversión 0,03 0,03 0,00 0,00 - - 0,03 0,03

3. Préstamo Neto - - 0,06 - - - 0,06 -

4. Déficit o Superávit (4)=(1)-(2)-(3) 2,95 5,73 -1,94 -2,51 1,26 0,12 2,27 3,34

Fuente: Entidades. Cálculos CGR.



En el subsector salud, el incremento de sus ingresos se produjo básicamente por las mayores cotizaciones de nuevos afiliados por el aumento del empleo formal y los recursos recibidos del CREE que entraron directamente al Fosyga ($4,5 billones) (Cuadro 5.17). De igual manera, el subsector recibió en 2014 recursos de la Nación para apoyar el fortalecimiento a las entidades componentes del sistema de salud43 por $0,74 billones y por otros ingresos como explotación, corrientes y rendimientos financieros se obtuvieron $0,5 billones adicionales.

En contraste, riesgos laborales disminuyó sus ingresos en $1 billón en 2014 frente a 2013, a raíz de la reduccióndel número de los afiliados (pasaron de 3.109.660 a 3.003.644). A favor aparece el incremento de los rendimientos financieros en $0,3 billones por las inversiones de $5,3 billones de las reservas técnicas, con lo cual se compensó parcialmente la caída en los ingresos de afiliación.

Gastos

Los gastos del sector seguridad social presentaron un crecimiento de $11,2 billones frente a 2013, de los cuales pensiones contribuyó con $4,7 billones, salud con $6,4 billones y riesgos laborales con $0,1 billones (Cuadro 5.17).

El incremento en pensiones se originó en las transferencias ($4,8 billones), con el pago de las mesadas y las asignaciones de retiro de las Fuerzas Militares y la Policía; en segundo lugar, Colpensiones asumió el pago de los reconocimientos retrasados y del crecimiento vegetativo de los jubilados, siendo atenuado, en parte, por la entrada en vigencia de la normatividad que estableció para 2014 un ajuste en la edad de pensión de dos años. A su vez, los gastos de personal de pensiones se redujeron en $0,2 billones, resaltándose esta variación en el ISS en liquidación y en Caprecom, mientras que los gastos de operación crecieron en $0,1 billones, explicados en espe-cial por Colpensiones.

La variación en los gastos de salud se presentó en el rubro de transferencias ($6,27 billones), explicado por los mayores recursos trasladados a las Empresas Promotoras de Salud, por parte del Fosyga ($5,2 billones) para financiar la afiliación en salud, dado que este Fondo recibe ahora los recursos del CREE destinados para tal fin.

Además, en los gastos de salud se destacaron los destinados para el reconocimiento de las prestaciones de servicios no contenidas en el plan de beneficios y fallos de tutela por $2,4 billones. De igual manera, los recursos dirigidos al apoyo para la sostenibilidad de la afiliación de la población pobre y vulnerable asegurada a través del régimen subsidiado44 por $2,14 billones, financiados desde la subcuenta de en-fermedades catastróficas y accidentes de tránsito (ECAT). Esto implicó que el saldo del portafolio de Fosyga pasara de $3,9 billones en 2013 a $1,4 billones en 2014.

43 Mediante la Resolución 3239 de 2013, se reglamentó el procedimiento, los criterios, las condiciones y los plazos que posibilitan la compra directa de cartera de Instituciones prestadoras de Servicios de Salud, con cargo a los recursos de la Subcuenta de Garantías del Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga) y su posterior pago (por parte de las Entidades Promotoras de Salud del Régimen Contributivo, del Subsidiado y de las Cajas de Compensación Familiar (CCF) que administren este último régimen).

44 En 2014 los afiliados al régimen subsidiado eran 18,6 millones.



Sistema General de Regalías

En este sector se analiza el resultado del Sistema General de Regalías manejado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, determinando los ingresos del Sistema en comparación con las transferencias de recursos hacia los beneficiarios del mismo. En este apartado se presenta el resul-tado anualizado, aunque anexo, en un separata especial, se presentará el resultado de la ejecución del sistema para el bienio.

Los recursos por regalías son consolidados y administrados por el Ministerio de Ha-cienda y Crédito Público (MHCP) y girados entre los beneficiarios, destinatarios y administradores del Sistema General de Regalías. La distribución de las regalías entre las entidades territoriales del país se hace a través de asignaciones directas, de los Fondos de Ciencia, Tecnología e Innovación (FCTI), de Desarrollo Regional (FDR) y de Compensación Regional (FCR), mientras que parte de estos recursos se ahorran a través del Fondo de Ahorro y Estabilización (FAE) y del Fondo de Ahorro Pensional Territorial (FONPET).

Para el bienio 2013-2014, el Sistema General de Regalías (SGR) contó con una apro-piación presupuestal definitiva de $19,9 billones para distribuir entre los diferentes beneficiarios. Durante este período se presentó un recaudo total por $19,6 billones, es decir el 98% de lo presupuestado. De estos recursos, el 88% correspondieron a recaudos del bienio y el 12% restante a la disponibilidad inicial que venía del presu-puesto de regalías 2011-2012 (Cuadro 5.18).

Recursos recaudados por el SGR 2013- 2014Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.18

Fuente: Decreto 722 de 2015. Cierre presupuestal. Ministerio de Hacienda y Crédito Público.

Ingresos corrientes por regalías y compensaciones 17,3

Hidrocarburos 14,6

Minerales 2,7

Disponibilidad inicial bienio 2013 - 2014 2,3

Total recursos recaudados en la vigencia 2013 - 2014 19,6

De estos recursos, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público realizó un total de giros a los beneficiarios, destinatarios y administradores por $14,9 billones, de los cuales el 69% estuvo dirigido a los fondos y beneficiarios (Gráfico 5.18).



De acuerdo a los Estados de Actividad Financiera, Económica y Social del Sistema General de Regalías, reportados por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y presentados de forma anual para cada uno de los años del bienio 2013-2014, en la vigencia 2014 se presentó un excedente por $2,75 billones representados en opera-cionales de la vigencia, rendimientos financieros y ajustes por el incremento de la tasa de cambio, y gastos por $6,49 billones en transferencias a entidades beneficiarias y gastos de administración (Cuadro 5.19).

Gráfica 5.18

Sistema General del Regalías (SGR): 2013-2014

Fuente: Decreto 722 de 2015.

Asignaciones directas Fondos y beneficiarios Gastos de administración

69%

28%

3%

Sistema General de RegalíasEstado de actividad financiera, económica y social comparativo


Cuadro 5.19

Conceptos 2013 2014

9,78 7,60

9,78 7,60

7,47 6,57

0,34 0,32

7,13 6,26

2,31 1,03

0,34 1,65

0,00 -0,08

2,65 2,75

Ingresos operacionales

Operaciones interinstitucionales

Gastos operacionales

De administración

Transferencias

Déficit (Excedentes) operacionales

Otros ingresos

Otros gastos

Saldo Neto

Excedentes 2,65 2,75

Fuente: MHCP.



Fondos Especiales

El sector de Fondos Especiales está integrado por el Fondo Nacional de Re-galías en Liquidación (FNR-L), el Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) y el Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles (FEPC).

Fondo Nacional de Regalías en liquidación

El Fondo Nacional de Regalías fue creado en 1994, como una cuenta constituida con los recursos provenientes de las regalías no asignados directamente a los departamentos productores y municipios portuarios, con la finalidad de ser destinados a la promo-ción de la minería, la preservación del medio ambiente y la financiación de proyectos regionales de inversión, definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales45.

De acuerdo con la información financiera reportada por el Departamento Nacional de Planeación (DNP)46, el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación47 (FNR-L) registró un resultado negativo por $0,87 billones, al comparar ingresos totales por $0,67 billones frente a unos pagos totales de $1,54 billones (Cuadro 5.20).

Fondo Nacional de Regalías (liquidación)Estado de actividad financiera, económica, social y ambiental


Cuadro 5.20

Cuenta ConceptosPeríodo Anterior Período Actual

31-dic-13 31-dic-14

Ingresos Operacionales 0,58 0,67

41 Ingresos fiscales 0,17 0,11

47 Operaciones interistitucionales 0,40 0,56

Gastos Operacionales 1,75 1,52

5.1 De administración 0,001 0,001

5.2 De operación 0,02 0,01

5.3 Provisiones, depreciaciones y amortizaciones 0,0000 0,0002

5.4 Transferencias 0,31 0,20

5.7 Operaciones interinstitucionales 1,42 1,31

DEFICIT (EXCEDENTES) OPERACIONALES -1,17 -0,85

4.8 Otros ingresos 6,23 0,00

5.8 Otros gastos 6,23 0,02

Saldo Neto 0,0003 -0,02

EXCEDENTES -1,17 -0,87

Fuente: Departamento Nacional de Planeación.

45 Ley 141 de 1994.

46 Por el Decreto 4972 de 2011 se designa como liquidador del FNR al Director de Regalías del DNP.

47 Con el Decreto 1912 del 2014 se amplió el plazo de liquidación del FNR en liquidación hasta el 30 de diciembre de 2017.



Los ingresos estuvieron representados por recursos recaudados de regalías indirectas y los recibidos de la Dirección General de Crédito Público para gastos de funcionamiento e inversión. En el caso de los gastos, estos correspondieron a las transferencias reali-zadas por el FNR-L a los entes territoriales, con el objetivo de financiar proyectos de inversión y a operaciones interinstitucionales con beneficiarios de regalías indirectas y a entidades como los Ministerios de Vivienda, Educación, así como al Invías, entre otros.

El FNR-L tiene plazo de liquidación hasta el año 2017, cuando termine de ejecutar y girar los recursos de aproximadamente 1.640 proyectos financiados con recursos de regalías48.

Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)

El Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) fue creado en 199549, como un sistema de manejo de cuentas en el exterior y administrado por el Banco de la República, con un carácter estrictamente temporal y con propósitos exclusivos de ahorro fiscal y estabilización macroeconómica, para neutralizar los efectos de mayores ingresos que la explotación de Cusiana traería al país, como era el caso de evitar la denominada “Enfermedad Holandesa”.

El Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP) continúa vigente, de acuerdo con la Ley 1530 de 2012, hasta agotar sus recursos incorporados. En ese sentido y de acuerdo con el Decreto 1849 de 2013, se están desahorrando 12,5% anual de los recursos establecidos como saldo afínales de 2011, de tal forma que en 2019 se llegue al 100% (Cuadro 5.21).

48 Decreto 1912 del 2014.

49 Ley 209 de 1995.

50 Datos originales reportados por la ANH en dólares. Cálculos DEM.

51 Agencia Nacional de Hidrocarburos, “Informe de Gestión 2014”, enero de 2015.

Cuadro 5.21

Año Factor de liquidación

2012 12,5%

2013 25,0%

2014 37,5%

2015 50,0%

2016 62,5%

2017 75,0%

2018 87,5%

2019 100,0%

Fuente: Decreto 1849 de 2013.

En la vigencia 2014, el FAEP, cumpliendo el Decreto 1849 de 2013 de agotar los recursos para 2019, registró un desahorro neto equivalente en pesos50 por $0,63 bi-llones, que de acuerdo con el informe de la Agencia Nacional de Hidrocarburos, 48% correspondió al Fondo Nacional de Regalías – Cravo Norte, 32% a los departamentos de Arauca y Casanare y 20% restante entre más de 30 municipios51.



Con este flujo de recursos, el saldo del FAEP (en pesos) disminuyó en 19%, al cerrar 2014 con $1,3 billones (Cuadro 5.22).

Fondo de Ahorro y Estabilización PetroleraGiros 2013-2014


Cuadro 5.22

* Las diferencias entre el desahorro neto y los saldos, obedecen a tasa de cambio, dado que las cifras originales están en dólares.Fuente: Agencia Nacional de Hidrocarburos, cálculos DEM.

Ahorro Desahorro Desahorro neto Saldo

2012 0,0 0,0 0,0 1,72

2013 0,010 0,23 0,22 1,65

2014 0,0002 0,63 0,63 1,34

Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles (FEPC)

El Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (FEPC) fue creado en 200752 con el propósito de atenuar en el mercado interno el impacto de las fluctuaciones de los precios de los combustibles en los mercados internacionales.

Así las cosas, el FEPC generó en 2014 un déficit por $1,35 billones, teniendo en cuenta que este Fondo no posee recursos acumulados y que durante la vigencia los precios que se reconocieron al refinador para la gasolina motor y el diésel para venta en el mercado interno, estuvieron por debajo del precio equivalente de referencia en el mercado internacional (Cuadro 5.23).

En la actualidad, este déficit lo asume el Gobierno Central Nacional, a través de crédito extraordinario de corto plazo que obtiene del Tesoro Nacional53.

Cuadro 5.23

Déficit % PIB

2012 -0,81 -0,0012

2013 -0,95 -0,0013

2014 -1,35 -0,0018

Fuente: Minminas y Minhacienda.

Fondo de Estabilización Precio de los Combustibles (FEPC)Cifras en billones de pesos

52 Ley 1151 de 2007.

53 Decreto 1880, 29 septiembre de 2014.



Fondo Nacional del Café (FoNC)

En 2014, las transferencias realizadas por el Gobierno Nacional con destino al Programa de Protección del Ingreso Cafetero mostraron un decrecimiento importante, teniendo en cuenta que durante el año los precios internos del grano se situaron por encima del mínimo establecido. Por otro lado, los in-gresos operacionales por ventas de café crecieron favorecidos por el aumento en los precios y volúmenes producidos.

Sin embargo, la reducción de gastos no alcanzó a compensar la disminución de los ingresos, por lo que el FoNC registró un balance fiscal deficitario para 2014.

El Fondo Nacional del Café (FoNC) es una cuenta de naturaleza parafiscal administrada por la Federación Nacional de Cafeteros, con el objetivo de contribuir a la estabili-zación de mercado cafetero, es decir a la actividad de producción, transformación y comercialización del café en Colombia.

El FoNC registró para 2014 un balance fiscal deficitario por $0,05 billones que con-trastó con el balance positivo presentado en 2013 por $0,02 billones, debido a la reducción de los ingresos del 16%, que fue mayor a la presentada en los gastos por 13% (Cuadro 5.24 y Gráfica 5.19).

Gráfica 5.19

FNC: Balance fiscal2012– 2014

Fuente: Federación Nacional de Cafeteros. DEM-CGR.

2012 2013 2014

0,020

0,015

0,010

0,005

% P

IB

0,000

-0,005

-0,010

La disminución de los ingresos del FoNC durante 2014 se explicó por la caída en las transferencias realizadas por el Gobierno Nacional con destino al Programa de Protec-ción del Ingreso Cafetero (PIC54), pues mientras en 2013 ascendieron a $1 billón en 2014 se situaron en $0,33 billones. La disminución obedeció a que durante la mayor parte del año los precios internos se situaron por encima del valor base de $700.000 por carga de café, con lo cual los valores trasladados decrecieron de acuerdo con el programa mencionado (Gráfica 5.20).

54 Programa vigente a partir del 1º de enero de 2014. El auxilio correspondía a $145 mil cuando el precio interno de referencia FNC estuviera por debajo de los $700 mil por carga de 125 kilos de café pergamino seco; y de $165 mil por carga cuando el precio interno se encontrara por debajo de $480 mil. El valor del subsidio y el precio no podía superar los $700 mil por carga.



Los precios internos del grano tuvieron un incremento promedio anual de 51% (Gráfica 5.20), al pasar de $466.233 por carga en 2013 a $704.540 en promedio por carga durante 2014; mientras que los volúmenes producidos aumentaron, al pasar de 10,8 millones de sacos producidos en promedio en 2013 a 12,1 millones de sacos en 2014 (Gráfica 5.21). Así mismo, las cantidades exportadas del país crecieron 13%, al incrementarse de 9,7 millones de sacos de 60 kg en 2013 a 10,9 millones de sacos en 2014. Sin embargo, este comportamiento favorable en los ingresos operacionales no compensó la disminución de los ingresos por transferencias antes mencionados.

Gráfica 5.20

Precios de café colombiano

Fuente: Oficina de Asesores del Gobierno en Asuntos Cafeteros.

0,8’0

1,00

1,20

1,40

1,60

1,80

2,00

USD

$ L

ibra

pro

med

io s

uave

s

$ /

car

ga 1

25kg2,20

2,40

2,60

2,80 1.000.000

900.000

800.000

700.000

600.000

500.000

400.000

300.000

ene-

12

jun-

12

nov-

12

abr-

13

sep-

13

feb-

14

jul-1

4

dic-

14

InternoExterno

Además, y paralelo con el fortalecimiento de las ventas de café, los ingresos por con-tribuciones registraron un incremento del 23%, al totalizar $0,1 billones en 2014, como efecto del aumento en los precios.

ene-

12

jun-

12

nov-

12

abr-

13

sep-

13

feb-

14

jul-1

4

dic-

14

Gráfica 5.21

Colombia: Producción Café (anualizada)

Fuente: Federación Nacional de Cafeteros.

Mile

s de

sac

os 6

0K

g

4.000

5.000

6.000

7.000

8.000

9.000

10.000

11.000

12.000

13.000



La reducción del 13% en los gastos del FoNC durante 2014, al cerrar en $2,05 billones, obedeció a la disminución de la inversión realizada en los recursos del programa de Protección del Ingreso Cafetero, al pasar de $0,99 billones en 2013 a $0,2 billones en 2014, generando una reducción de 65% de la inversión total de $1,1 billones en 2013 a $0,39 billones en 2014. Recursos destinados a subsidios de protección de ingreso al caficultor ($0,28 billones), asistencia técnica ($0,069 billones) y asesorías de investigaciones agropecuarias ($0,025 billones) (Cuadro 5.24).

Cuadro 5.24

2013 2014

Ingresos Totales 2,37 2,00

Ingresos corrientes 2,36 1,99

Ingresos de capital 0,01 0,00

Gastos Totales 2,35 2,05

Gastos de funcionamiento 0,13 0,30

Gastos de operación 1,08 1,33

Intereses, Comis.y Gastos (Deuda) 0,03 0,02

Gastos de inversión 1,12 0,39

Déficit o Superávit 0,02 -0,05

% PIB 0,003 -0,006

Fuente: Federación Nacional de Cafeteros. Informes Financieros.

Fondo Nacional del Café: Balance fiscal - Billones de pesos

Los gastos de operación comercial55 crecieron 18%, al pasar de $1,1 billón en 2013 a $1,3 billones en 2014, en respuesta al aumento de las cotizaciones y los volúme-nes transados. Así mismo, los gastos de funcionamiento crecieron 138%, al totalizar $0,3 billones en 2014, por el aumento de los precios que tienen efecto directo en las operaciones de cobertura por la ventas de café. Adicionalmente, dentro del rubro de funcionamiento se destinaron $0,098 billones para administración, control y orga-nización institucional con destino al apoyo a la gestión del Estado.

Empresas no Financieras Nacionales y Territoriales

El sector de empresas no financieras comprende las de nivel nacional, territo-rial y las empresas sociales del Estado de orden territorial. En este apartado se analizarán las empresas no financieras nacionales y territoriales.

El comportamiento de los ingresos para las empresas no financieras se caracterizó por los menores ingresos registrados, explicado por la suspensión de actividades en la Refinería de Cartagena a partir de marzo de 2014; mientras que las em-presas del sector eléctrico se vieron afectadas en la regulación local de las tarifas registradas en las Empresas de Servicios Públicos (ESP) de orden territorial.

El comportamiento de los gastos de las empresas estuvo caracterizado por una disminución importante, por un lado, a los gastos de comercialización y

55 Es decir, los que se realizan por compra de café y los que están vinculados con su operación y comercialización hasta la exportación.



explotación, en especial en las empresas de hidrocarburos y sus derivados; mientras que por el otro, la disminución se registra por el recorte a los egresos de funcionamiento en las empresas de servicios públicos.

El sector de empresas no financieras lo conforman 47 entidades nacionales y 407 territoriales de diversos sectores como hidrocarburos, generadoras y distribuidoras de energía y de servicios públicos, entre otras.

Comportamiento de los ingresos de las empresas no financieras

Las empresas no financieras mostraron un decrecimiento de 8,4% en los ingresos con-solidados para el 2014, debido al menor valor registrado en la venta de servicios de las empresas, las transferencias y aportes y los ingresos de capital (Cuadro 5.25). El comportamiento de los ingresos se caracterizó por menores recaudos en las empresas del sector de hidrocarburos, debido a la menor cotización internacional que afectó de manera importante actividades de refinación y extracción, reflejadas en el rubro de diferencial cambiario; y por la suspensión de actividades en la refinería de Cartagena.

Estado de resultado fiscal consolidado empresas no financierasCifras en billones de pesos

Cuadro 5.25

Fuente: Datamart, 2015. Cálculos por compromisos. CDEF- CGR.

ConceptoBalance fiscal % Pib Variación

2013 2014 2013 2014 $ %

1. Ingresos 43,1 39,4 6,1% 5,2% (3,6) -8,4%

1.1 Ingresos corrientes 38,7 35,6 5,5% 4,7% (3,1) -8,1%

1.1.1 No tributarios 36,1 33,0 5,1% 4,4% (3,1) -8,5%

1.1.2 Transferencias y aportes 2,6 2,6 0,4% 0,3% (0,0) -1,7%

1.2 Ingresos de capital 4,3 3,8 0,6% 0,5% (0,5) -11,6%

1.2.1 Aportes de capital 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0 167,7%

1.2.2 Diferencial cambiario 0,1 0,0 0,0% 0,0% (0,0) -56,1%

1.2.3 Donaciones 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0 0,0%

1.2.4 Otras recuperaciones de cartera 0,7 0,9 0,1% 0,1% 0,3 39,2%

1.2.5 Reintegros 0,0 0,0 0,0% 0,0% (0,0) -43,6%

1.2.6 Rendimientos por operaciones financieras 3,5 2,8 0,5% 0,4% (0,7) -20,0%

1.2.7 Utilidades y excedentes financieros 0,1 0,0 0,0% 0,0% (0,0) -33,6%

2. Gastos 50,4 47,3 7,1% 6,3% 3,1 -6,2%

2.1 Gastos corrientes 37,4 33,1 5,3% 4,4% 4,3 -11,4%

2.1.1 Gastos de funcionamiento 37,4 33,1 5,3% 4,4% 4,3 -11,4%

2.2 Gastos de capital 13,0 14,2 1,8% 1,9% (1,1) 8,8%

2.2.1 Formaciòn bruta de capital fijo 10,6 10,9 1,5% 1,4% (0,3) 2,4%

2.2.2 Otros 2,4 3,3 0,3% 0,4% (0,9) 36,7%

3. Préstamo neto 1,2 3,6 0,2% 0,5% 2,4 210,0%

3.1 Inversión 1,5 1,4 0,2% 0,2% (0,1) -6,0%

3.1.1 Capitalizaciones 1,5 1,4 0,2% 0,2% (0,1) -5,4%

3.1.2 Otros 0,0 0,0 0,0% 0,0% (0,0) -62,6%

3.2 Préstamos (0,3) 2,2 0,0% 0,3% 2,5 -783,5%

3.2.1 Recuperación de cartera (0,3) 2,2 0,0% 0,3% 2,5 -783,5%

Deficit o superavit (1)-(2)-(3) (6,2) (4,3) -0,9% -0,6% 1,9 -30,7%



Los ingresos totales de las empresas pasaron de $43,1 billones en 2013 a $39,4 billones en 2014. Estos movimientos estuvieron representados, por un lado, por las empresas nacionales, las cuales pasaron de $16,8 billones en 2013 a $13,8 billones en 2014, con una disminución de $3,0 billones; mientras que las empresas territoria-les disminuyeron sus ingresos en $0,6 billones, al pasar de $26,3 billones en 2013 a $25,7 billones en 2014 (2,3% menos que en el periodo anterior) (Cuadro 5.26).

Cuadro 5.26

*BillonesFuente: Datamart, 2015. CCDEF- CGR.

Distribución ingresos consolidado empresas*

Empresa Ingresos Diferencia

2013 2014 $ %

Nacional 16,8 13,8 -3,0 -18,1%

Territorial 26,3 25,7 -0,6 -2,3%

Total general 43,1 39,4 -3,6 -8,4%

Un análisis más detallado de los ingresos para las empresas nacionales mostró que la Refinería de Cartagena generó $4 billones, es decir $3,4 billones menos que en la vigencia anterior, por el cierre de la planta ante los programas de modernización y ampliación. Isagén fue la segunda empresa con mayores ingresos durante el periodo y la primera en presentar un crecimiento en sus ingresos respecto al 2013, llegando a $2,3 billones explicados por el mayor valor en venta de servicios (Cuadro 5.27).

Cuadro 5.27

*BillonesFuente: Datamart, 2015- Cálculos por compromisos. – CDEF- CGR.

Empresas nacionales con mayores ingresos*

Empresas nacionalesIngresos Diferencia

2013 2014 $ %

Refinería de Cartagena S.A. 7,3 4,0 (3,4) -45,9%

Isagen S.A. 2,0 2,3 0,3 13,5%

Interconexion Eléctrica S.A. 1,2 0,9 (0,3) -21,4%

Electrificadora Santander S.A. -E.S.P. 0,8 0,8 0,1 7,8%

Central Hidroeléctrica de Caldas S. A. --E.S.P.- 0,5 0,5 (0,0) -0,6%

Las empresas del sector eléctrico territorial se vieron afectadas por la regulación de las tarifas en las regiones, que disminuyeron los ingresos de venta de servicios, tanto para el uso industrial como de los hogares. Por ejemplo, las Empresas Públicas de Medellín lograron ingresos por $7,2 billones, con una caída que significó $0,5 billones frente a los ingresos percibidos en la vigencia del 2013. Le siguieron, en orden de importancia en ingresos, la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB) con $2,0 billones, la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá (EAAB), las Empresas Municipales de Cali (Emcali), Polipropileno del Caribe y la Empresa de Energía de Bogotá (EEB), en donde las dos primeras registraron un incremento positivo, respecto al periodo anterior; mientras que Emcali disminuyó sus ingresos (2,8% frente a 2013) y la EEB con un incremento de $0,6 billones (Cuadro 5.28).



El crecimiento de los ingresos en la totalidad de las empresas territoriales se enmarcó por una variación en la venta de servicios, aunque para las Empresas Municipales de Cali y las Empresas Públicas de Medellín, la variación en ingresos por ventas fue negativa (2,8% y 6,7% respectivamente) (Cuadro 5.28).

Comportamiento de los gastos en empresas no financieras

Los gastos de las empresas no financieras mostraron una disminución de $3,1 billones, al pasar de $50,4 billones en 2013 a $47,3 billones en 2014. La mayor disminución se presentó en las empresas nacionales con una reducción de $2,0 billones; mientras que en las empresas territoriales fue de $1,1 billones (Cuadro 5.29). Este comportamiento de los gastos en 2014, fue consecuencia de los recortes efectuados, a los gastos de comercialización y explotación en las empresas de hidrocarburos y sus derivados; y a los gastos de funcionamiento en las Empresas de Servicios Públicos (ESP).

Cuadro 5.28

*BillonesFuente: Datamart, 2015- Cálculos por compromisos. – CDEF- CGR.

Empresas territoriales con mayores ingresos*

Empresas territorialesIngresos Diferencia

2013 2014 $ %

Empresas Públicas de Medellín 7,7 7,2 (0,5) -6,7%

E.S.P. Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. 1,6 2,0 0,4 26,8%

E.S.P. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá 1,6 1,8 0,2 12,6%

Empresas Municipales de Cali E.I.C.E E.S.P. 1,9 1,8 (0,1) -2,8%

Polipropileno del Caribe S.A. 1,3 1,6 0,3 26,8%

E.S.P. Empresa de Energía de Bogotá S.A. 1,0 1,6 0,7 66,7%

Cuadro 5.29

Fuente: Datamart, 2015. CCDEF- CGR.

Distribución gastos consolidado empresasCifras en billones de pesos- Cálculos por compromisos

Empresa Gastos Diferencia

2013 2014 $ %

Nacional 21,4 19,4 (2,0) -9,4%

Territorial 29,0 27,9 (1,1) -3,8%

Total general 50,4 47,3 (3,1) -6,2%

Las empresas nacionales con mayores niveles de gasto fueron la Refinería de Carta-gena (Reficar) con $7,8 billones, seguida por Isagén con $2,9 billones, Interconexión Eléctrica (ISA), Electrificadora de Santander y Central Hidroeléctrica de Caldas con $0,8 billones, $0,9 billones y $0,6 billones, respectivamente. La reducción de gas-tos fue liderada por Reficar con $2,7 billones, por cuenta de los menores gastos de comercialización y producción, dado que la empresa presentó en 2014 un cierre de su operación por la modernización de la planta. En Isagén el mayor gasto para la vigencia procedió de funcionamiento y en especial de comercialización. En los demás casos se asoció el aumento en los gastos de funcionamiento y el incremento en gasto en servicio a la deuda (Cuadro 5.30)



Para el caso de las empresas territoriales, las Empresas Públicas de Medellín mostraron el mayor gasto con $8,0 billones, mientras que la EAAB lo hizo con $2,2 billones, seguida de las Empresas Municipales de Cali con $2,1 billones, la ETB con $1,7 billones y Polipropileno del Caribe con $1,6 billones (Cuadro 5.31).

Cuadro 5.30

Fuente: Datamart, 2015- Cálculos por compromisos. – CDEF- CGR.

Principales empresas Nacionales con mayores gastos en la vigenciaCifras en billones de pesos

Empresas nacionalesGastos Diferencia

2013 2014 $ %

Refineria de Cartagena S.A. 10,4 7,8 (2,7) -25,4%

Isagen S.A. 2,6 2,9 0,2 8,8%

Interconexión Eléctrica S.A. 1,2 0,8 (0,4) -31,0%

Electrificadora Santander S.A. -E.S.P. 0,8 0,9 0,1 11,5%

Central Hidroeléctrica de Caldas S.A. -E.S.P. 0,5 0,6 0,1 21,6%


Cuadro 5.31


Principales empresas Territoriales con mayores gastos en la vigenciaCifras en billones de pesos

Empresas TerritorialesGastos Diferencia

2013 2014 $ %

Empresas Públicas de Medellín 8,4 8,0 (0,3) -4,2%

E.S.P. Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá S.A. 1,5 1,8 0,3 18,2%

E.S.P. Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá 2,0 2,2 0,3 13,1%

Empresas Municipales de Cali E.I.C.E E.S.P. 2,0 2,1 0,2 7,8%

Polipropileno del Caribe S.A. 1,4 1,6 0,2 12,0%


Balance fiscal empresas nacionales y territoriales

Para la vigencia 2014, la situación fiscal consolidada de las empresas arrojó un déficit de $4,3 billones por compromisos, al pasar de $6,2 billones en 2013 a $4,3 billones en 2014, con una reducción en el déficit de 30,7% ($1,9 billones) (Cuadro 5.32).

Los movimientos más significativos entre las empresas nacionales y territoriales se vislumbraron en las empresas territoriales, que por compromisos registraron una dis-minución de su déficit en 38,7%, al pasar de $3,9 billones en 2013 a $2,4 billones en 2014 (Cuadro 5.32).



En el consolidado nacional se encontró que en las primeras cinco empresas con mayor déficit fiscal se destacó Gestión Energética, que mantuvo su déficit en $0,55 billones; mientras que Isagén y la Refinería de Cartagena lo disminuyeron, respecto a 2014, en $0,04 billones y $0,5 billones respectivamente (Cuadro 5.33)

Cuadro 5.32

Fuente: Datamart, 2014- Cálculos propios por compromisos. Dirección de Estudios Macroeconómicos - CGR.

Situación fiscal consolidada empresasCifras en billones de pesos

Empresa Resultado fiscal Diferencia

2013 2014 $ %

Nacional (2,3) (1,9) 0,4 -16,8%

Territorial (3,9) (2,4) 1,5 -38,7%

Total general (6,2) (4,3) 1,9 -30,7%

Cuadro 5.33


Principales empresas nacionales con mayor déficit fiscal en la vigenciaCifras en billones de pesos- Cálculos por compromisos

Empresas NacionalesBalance Fiscal Diferencia

2013 2014 $ %

E.s.p. Gestión Energética S.A. (0,5) (0,5) (0,1) 20,6%

Isagen S.A. (0,6) (0,5) 0,0 -7,5%

Refinería de Cartagena S.A. (0,6) (0,1) 0,5 -76,6%

Central Hidroeléctrica de Caldas S. A. --E.S.P.- (0,0) (0,1) (0,1) 3861,4%

Electrificadora Santander S.A. -E.s.p. (0,3) (0,1) 0,2 -65,4%

Total (2,0) (1,5) 0,5 -25,9%

En el consolidado territorial se encontró que entre las primeras cinco empresas con mayor déficit fiscal están las Empresas Públicas de Medellín y la Empresa de Trans-porte del Tercer Milenio (Transmilenio), las cuales representaron el 79% del total del déficit de empresas territoriales con $1,9 billones para la vigencia 2014 (Cuadro 5.34).



Principales empresas territoriales con mayor déficit fiscal en la vigenciaCifras en billones de pesos - Cálculos por compromisos

Cuadro 5.34

Fuente: Datamart, 2014- Cálculos Dirección de Estudios Macroeconómicos - CGRF.

Empresas TerritorialesBalance Fiscal Diferencia

2013 2014 $ %

Empresas Publicas de Medellín (1,7) (1,1) 0,7 -38,8%

Empresa de Transporte del Tercer Milenio Transmilenio S.A. (0,4) (0,9) (0,5) 141,7%

E.S.P. Empresa de Acueducto Y Alcantarillado De Bogotá (0,3) (0,4) (0,1) 15,9%

E.S.P. Generadora y Comercializadora de Energía del Caribe S.A. (0,5) (0,4) 0,1 -25,6%

E.S.P. EPM Bogota Aguas S.A. (0,1) (0,3) (0,2) 111,3%

Empresas Municipales de Cali E.I.C.E E.S.P. (0,1) (0,3) (0,2) 281,5%

Total (3,1) (3,2) (0,1) 4,3%

Empresas Sociales del Estado Territoriales (ESET)

El comportamiento fiscal negativo de las Empresas Sociales del Estado observado en 2014, reflejó sus problemas estructurales en la prestación del servicio esencial de salud a causa de que sus ingresos operativos no alcanzaron a cubrir los gastos por problemas en la facturación y las defi-ciencias en los pagos por parte de los actores del sistema. Esta situación persiste a pesar de los esfuerzos realizados por el Gobierno Nacional para atenuar las dificultades de liquidez de estas empresas, con la expedición de la Ley Estatutaria y la adopción de medidas financieras como los giros directos y la compra de cartera de estas entidades.

La naturaleza de las Empresas Sociales del Estado (ESE) es prestar servicios de salud en forma directa por la Nación o por las entidades territoriales, constituyendo una ca-tegoría especial de entidad pública descentralizada con personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio (Ley 100 de 1993, artículo 194).

Dentro de ellas, las territoriales (ESET)56 registraron en 2014 un resultado fiscal deficitario que ascendió a $1,6 billones, con un incremento de 9,8% frente al periodo anterior, al presentarse un menor crecimiento de los ingresos respecto a los gastos (Cuadro 5.35). Este desbalance fue cubierto con la liquidación del portafolio, con recursos del balance y variación de caja, dado el bajo nivel de endeudamiento de estas entidades.

Los ingresos de las ESET sumaron $7,8 billones al cierre de 2014, con un creci-miento de 5,3% frente al ejercicio anterior (Cuadro 5.35). El 89,8% de los ingresos se clasificaron como corrientes, compuestos en su mayoría por ventas de servicios de salud y aportes del nivel central nacional, departamental y municipal, presentando un crecimiento de 4,1% entre el 2013 y 2014; el restante 10,2% correspondió a ingresos de capital que provienen de recuperaciones de cartera por los servicios de

56 745 entidades.



salud prestados y no pagados en vigencias anteriores. Frente a 2013, estos recursos tuvieron una variación de 18%, lo cual ayudó a mejorar el desempeño de los ingresos totales de estas entidades.

Empresas Sociales del Estado Territoriales (ESET)Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.35

Concepto

Var. %2013 2014

INGRESOS 7,4 7,8 5%

INGRESOS CORRIENTES 6,8 7,0 4%

No tributarios 6,2 6,5 5%

Transferencias y aportes 0,5 0,5 -2%

INGRESOS DE CAPITAL 0,7 0,8 18%

GASTOS 8,9 9,4 6%

GASTOS CORRIENTES (FUNCIONAMIENTO) 8,4 8,8 4%

GASTOS DE CAPITAL 0,5 0,7 33%

PRÉSTAMO NETO 0,0 0,0 -2%

BALANCE -1,4 -1,6 10%

Fuente: CGR, Cálculos DEM, sobre cifras del Datamart DCEF.

Los gastos totales fueron de $9,4 billones, que equivalen al 1,2% del PIB, obser-vándose un repunte en los gastos de capital, impulsados por la formación bruta de capital, fundamentalmente en infraestructura, que participó con el 4,5% de los gas-tos en la vigencia. Por su parte, los gastos de funcionamiento, que representaron el 93,3% de los gastos totales, mostraron un crecimiento de 4,4%, explicado por las estrategias de contención de costos incluidas en los programas de saneamiento fiscal y financiero a los que se sometieron gran parte de las ESET, en cumplimiento de la Ley 1438 de 2011.

A nivel particular, las ESET con mayor déficit fiscal en 2014 —indicio de la crisis del sector salud– fueron la ESE Hospital General de Medellín con $86 mil millones y la ESE Hospital Occidente de Kennedy con $73 mil millones. Por el contrario, la ESE Red Salud del Oriente con $17,7 mil millones y la ESE Hospital del Sur con $10,9 mil millones (ambas de Bogotá) mostraron en 2014 los mayores superávit (Grafica 5.22).



Gráfico 5.22

Empresas Sociales del Estado TerritorialesResultado fiscal por compromisos 2014

Cifras en miles de millones de pesos

Fuente: CGR, Cálculos DEM, sobre cifras del Datamart DCEF.

E.S.E. Red de Salud del Oriente

E.S.E. Hospital Universitario La Victoria

E.S.E. Hospital Universitario La Samaritana

E.S.E. Hospital del Sur

E.S.E. Hospital Mario Gaitán Yanguas - Soacha

17.7

10,9

-62,8

-65,3

-68,1

-73,4

-86,3

7,5

7,5

7,3

-100 -60 -20-80 -40 0 20

Hospital Universitario del Valle Evaristo García E.S.E

E.S.E Hospital San Jerónimo

E.S.E Hospital Universitario del Caribe

E.S.E Hospital Occidente Kendedy

E.S.E Hospital General de Medellín


Como ha venido sucediendo durante los últimos cinco años, el resultado de la gestión financiera del Banco de la República fue negativa en 2014.

Concretamente, las pérdidas que presentó el Banco de la República durante 2014 fueron ocasionadas por el comportamiento de la devaluación del peso. Mientras que los ingresos crecieron por la diferencia en cambio, la devalua-ción de las monedas que componen el portafolio de inversión, en el cual están invertidas las Reservas Internaciones (R.I.) con respecto al dólar, generó pérdidas por diferencial cambiario afectando los gastos de la entidad.

La otra variable externa que impactó el resultado del Banco fue la tasa de interés externa, que afectó el rendimiento de las reservas internacionales de dos formas: una, reduciendo el rendimiento por intereses, y otra, valo-rizando las inversiones (bonos de largo plazo) por el aumento en el precio de éstas, lo que generó un resultado positivo que no alcanzó a compensar las pérdidas del diferencial cambiario.

Las pérdidas del ejercicio del Banco fueron asumidas por las reservas cons-tituidas para fluctuación de monedas y por la emisión de TES B por parte del Gobierno Nacional, con el respectivo impacto dentro del Presupuesto de la Nacional al registrarse como deuda pública interna57.

57 Para el Gobierno Nacional la emisión de TES B para cubrir la pérdida aumenta la deuda pública interna bruta y tiene un costo fiscal consistente en el pago de los intereses y el capital en el momento de la redención del título. Estos TES pasan a manos del Banco de la República y se contabilizan en el activo dentro de las inversiones, como parte del portafolio de inversiones en moneda nacional.



En 2014, el Banco de la República presentó un resultado financiero negativo por $1,17 billones, menor en 32% al presentado en 2013 por $1,71 billones, ante un incremento en los ingresos por $0,54 billones y una reducción de los egresos por $0,002 billones (Gráfica 5.23).

Gráfico 5.23

Utilidades del Banco de la RepúblicaBillones de pesos

Fuente: CHIP-Datamart, Cálculos DEM.

4

3

2

1

0

-1

-22000 20042002 2006 2008 2010 20122001 20052003 2007 2009 2011 2013 2014

El resultado negativo de 2014 implica que el Banco no transfiera recursos al Gobier-no Nacional Central en la vigencia de 2015 y que la mayoría de las pérdidas sean atendidas por las reservas estatutarias previstas para esta situación (Reserva para Fluc-tuación de Monedas, $1,06 billones) y una parte asumida por el Gobierno Nacional, mediante la emisión de TES B ($123,9 mil millones)58.

El incremento de los ingresos del Banco de la República por $0,54 billones en 2014 frente a 2013, estuvo determinado por los siguientes factores: la devaluación que sufrió el peso colombiano con respecto al dólar tuvo un impacto positivo en los ingresos operacionales del Banco, que se registra en la cuenta denominada diferen-cia en cambio59. Allí se contabilizan las ganancias (o pérdidas, en caso de revalua-ción del peso) por concepto de valoración de los activos diferentes a las Reservas

58 La Ley 31 de 1992 establece que el Banco de la República debe transferir una parte de sus utilidades al GNC, para ser incluidas en el presupuesto de ingresos en la Ley Anual de Presupuesto, como uno de los mecanismos de financiamiento del déficit fiscal.

El artículo 27 de la Ley 31, en el inciso 8, literal e), de dicha Ley y el artículo 63 del Decreto 2520 de 1993 esta-blecen que el remanente de las utilidades del Banco de la República, una vez apropiadas las reservas en la forma prevista por la Ley, serán de la Nación. En caso de existir, las pérdidas del ejercicio serán cubiertas por la Nación, siempre y cuando no alcancen a ser cubiertas con la reserva de estabilización monetaria y cambiaria, la cual se cons-tituye por las cuantías necesarias de acuerdo con las previsiones de pérdidas que para los siguientes dos ejercicios muestren los presupuestos del Banco. De acuerdo con el artículo 27 de dicha Ley, la transferencia de utilidades del Banco de la República al Gobierno se realiza en efectivo durante el primer trimestre de cada año, en pesos o dólares.

59 Se refiere a los ajustes en cambio sobre los activos en moneda extranjera diferentes a las reservas internacionales. El objetivo de esta cuenta es compatibilizar el valor de los activos en moneda extranjera con el tipo de cambio al final del ejercicio, de tal forma que si al aplicar el tipo de cambio al terminar el ejercicio aparecen diferencias (tanto positivas como negativas) habrá que realizar un asiento de ajuste.



Internacionales (R.I.) al final de año60. Esto significa que los activos denominados en dólares se convierten en pesos, por un mayor valor en caso de que el peso se devalúe frente al dólar. Este concepto pasó de $0,104 billones en 2013 a $0,465 billones, con un crecimiento del 345%.

Los intereses y rendimientos de las R.I., a pesar de continuar siendo negativos, regis-traron una pérdida menor ($0,56 billones en 2014 frente $0,66 billones en 2013) por el doble efecto de la valorización de los bonos de largo plazo y el diferencial cambiario61 (Cuadro 5.36).

El proceso de lanzamiento de las nuevas monedas fraccionarias también afectó positi-vamente el resultado financiero del Banco. El mayor valor facial de la moneda metálica puesta en circulación, debido a una mayor demanda y al incremento en el número de piezas que se lanzaron al mercado, aumentaron los ingresos por concepto de mo-neda emitida y metales preciosos en $0,06 billones entre 2014 y 2013. Finalmente, los ingresos no operacionales crecieron $0,084 billones entre 2014 y 2013 por los mayores rendimientos sobre los recursos de la provisión para pensiones de jubilación.

60 A diciembre 31 de 2014 la tasa representativa del mercado fue $2.392,46 por dólar, mientras que a fines de 2013 era de $1.926,83, lo que representa una tasa de devaluación a fin de período del 24.2%

61 Debido a la devaluación frente al dólar de las monedas que componen el portafolio de inversión de las Reservas Internacionales: En 2014 las monedas que más se devaluaron frente al US dólar fueron la corona sueca (18,0%), el dólar australiano (8,5%), el dólar canadiense (8,3%), la libra esterlina (5,9%) y el dólar neozelandés (5,0%).



Banco de la República – Estado de resultados a 31 de diciembre de 2013 -2014


Cuadro 5.36

Ingresos 2013 2014

Operacionales 0,54 0,99

Intereses y rendimientos 0,16 0,18

Valoración TES por op. De expansión 0,03 0,04

Operaciones de liquidez 0,13 0,14

Otras operaciones 0,00 0,00

Comisiones 0,12 0,14

Diferencia en cambio 0,10 0,47

Moneda emitida y metales preciosos 0,15 0,21

Otros operacionales 0,01 0,00

No Operacionales 0,03 0,12

Total de Ingresos 0,57 1,11

Egresos

Operacionales 2,27 2,27

Intereses y rendimientos 1,47 1,49

Reservas internacionales 0,66 0,56

Valoración ORO no monetario 0,00 -

Depósitos remunerados 0,41 0,42

Depósitos de contracción monetaria 0,02 0,01

Depósitos remunerados DTN control monetario 0,34 0,44

Remuneraciones cuentas de depósito y encajes 0,02 0,03

Gastos de administración de las Reservas Internacionales 0,02 0,03

Comisiones y honorarios 0,00 0,00

Diferencia en cambio 0,04 0,04

Costo de emisión de especies monetarias 0,14 0,17

Gastos de personal 0,26 0,28

Gastos de pensionados 0,23 0,15

Gastos generales 0,06 0,06

Impuestos 0,01 0,01

Seguros 0,01 0,01

Contribuciones y afiliaciones 0,01 0,00

Gastos Culturales 0,01 0,01

Provisiones, depreciaciones y amortizaciones 0,05 0,05

Otros operacionales 0,00 0,00

No Operacionales 0,01 0,01

Total de egresos 2,28 2,28

Resultado del ejercicio -1,71 -1,17

Fuente: Estados de Resultados. Banco de la República. Suministrado por la Dirección General de Servicios Financieros.



Desde el punto de vista de los egresos, los operacionales se mantuvieron casi constantes entre 2014 y 2013 (una reducción del 0,07%), debido a varios factores: en primer lugar, por los menores costos en el manejo de las reservas internacionales pasando de $0,66 billones en 2013 a $0,56 billones en 2014, compensado, en parte, por el mayor rendimiento de las R.I., generado por el incremento de precio de los bonos en los cuales están invertidas las R.I.62 (Cuadro 5.37).

Intereses y rendimientos de las reservas internacionales Banco de la República Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.37

2014 2013

Rendimientos del portafolio de inversión 0,48 0,12

Valoración del oro 0,002 -0,29

Diferencial Cambiario -1,05 -0,52

Otros 0,004 0,03

Total egresos -0,56 -0,66

Fuente: Notas a los Estados Financieros del Banco de la República, 2014.

El aumento de los precios de los bonos de largo plazo en los cuales están invertidas las R.I. valorizó dichas inversiones, a pesar de que las tasas de interés externas se mantuvieron bajas, reduciendo los ingresos por rendimientos del Banco. Este efecto de valorización de los títulos fue suficiente para compensar el efecto de las bajas tasas de interés externas63, aunque ninguno de estos factores pudo contrarrestar el efecto negativo de la devaluación tasa de cambio en el nivel total de ingresos.

En segundo lugar, debido al mayor pago por concepto de los intereses por los depósi-tos remunerados de control monetario de la Dirección del Tesoro Nacional, los cuales se incrementaron en $0,1 billones, como resultado de las políticas de inversión del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, respecto de los excedentes de liquidez en el sistema económico.

Finalmente, se registró una reducción en el gasto de pensionados del Banco por $0,073 billones entre 2014 y 2013, originado por mayores rendimientos del portafolio constituido con recursos del pasivo pensional, por efecto del comportamiento de las tasas de los TES.

62 Los mayores rendimientos de las inversiones tiene como origen los Estados Unidos, Australia, Nueva Zelanda y Suecia.

63 Según el Informe de la Junta Directiva del B. R. al Congreso, marzo de 2015, “aunque la rentabilidad de las reservas internacionales por causación de intereses mostró una recuperación frente a 2013, continúa siendo moderada, debido a los bajos niveles históricos en que se mantienen las tasas de interés externas.



Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín)

La estabilidad del sector financiero colombiano aún no se ha visto alterada por los factores económicos externos ni por el servicio de la deuda de los hogares respecto a sus ingresos. Por lo tanto, en 2014 no hubo razones para la actuación del Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín) que comprometieran recursos públicos para la protección de la confianza de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras inscritas, con el fin de preservar el equilibrio y la equidad económica, acorde con lo ordenado por la Ley 117 de 1985 que lo creó.

Al crear al Fondo de Garantías de Instituciones Financieras (Fogafín), la Ley 117 de 1985 determinó su objeto (Artículo segundo) así: “…consistirá en la protección de la confianza de los depositantes y acreedores en las instituciones financieras inscritas, preservando el equilibrio y la equidad económica (…)”.

El Fondo lleva a cabo básicamente tres papeles: a) Asegurador, actividad que cumple como administrador del Seguro de Depósito (SD)64, cuyas reservas técnicas al finalizar el ejercicio de 2014 sumaron $11,07 billones, 15% de las cuales están invertidas en pesos y el restante 85% en moneda extranjera; b) Fiduciaria, que responde por cinco patrimonios autónomos, cuyos fondos provienen del presupuesto público, la mayoría de ellos creados para atender la crisis financiera de 1998, y c) Seguimiento a los procesos liquidatorios previstos en la legislación.

Los fondos o fideicomisos a cargo del Fogafín son: Banca pública, constituido para atender el pago de los intereses y la amortización de los bonos emitidos para el salva-mento de la banca por las dificultades del sector financiero a finales de la década de los 90, que fueron redimidos totalmente en 2009 y que en la actualidad atiende los pasivos contingentes y pensionales de Bancafé y Banestado —como bancos públicos liquidados– entre otras entidades; Emergencia económica, que se estableció mediante los Decretos 2330 y 2331 de 1998, con el objeto de equilibrar y mitigar la moro-sidad de la cartera de créditos hipotecarios para vivienda por la crisis del sistema UPAC; Garantía de títulos, que nació con el Decreto 2782 de 2001 para garantizar los títulos emitidos en procesos de titularización de cartera VIS (Vivienda de Interés Social) de los establecimientos de crédito; Cobertura de tasas, el cual se encarga del seguro contra la inflación establecido con los Decretos 2380 de 2002 y 066 de 2003 y que protege a los deudores hipotecarios contra el riesgo de variación en la UVR, respecto a la tasa de referencia; Aval guardadores, que surgió para garantizar a los representantes legales de personas con discapacidad mental, cuando los primeros no tengan capacidad económica que les permita otorgar las contragarantías requeridas por la entidad fiadora (Ley 1306 de 2009) (Cuadro 5.38).

64 El SD cubre hasta $20 millones del ahorro individual en cada institución financiera inscrita.



Fogafín: Activos de los fondos administrados Cifras en miles de millones de pesos

Cuadro 5.38

2014

Banca pública 537,1

Emergencia Económica 2.0

Garantía de Títulos 102.4

Cobertura de tasas 15.9

Aval guardadores 4.9

Total 662.3

Fuente: FOGAFÍN, Notas a los Estados Financieros 2014-2013.Cálculos de la CGR.

Fogafín presentó en 2014 un superávit de $0,066 billones65 frente a $0,01 billones de déficit en 2013. Los ingresos totales de Fogafín en 2014 ascendieron a $0,15 billones, con un crecimiento de 9,6%. Este resultado se explicó por el rubro de comi-siones por administración del Seguro de Depósito, con un monto de $0,028 billones; así mismo, los ingresos operacionales por utilidad en valorización de las inversiones de todos los fondos representaron la mayor partida de los ingresos corrientes, con $0,048 billones; a su vez, las transferencias del Gobierno ascendieron a $0,069 bi-llones, las cuales, en su gran mayoría, tienen como destino las pensiones del Bancafé ya liquidado (Cuadro 5.39).

65 Contrasta lo anterior con el “Balance Fiscal del Fogafin” presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Públi-co, el cual arrojó resultado superavitario en 2014 por $0,63 billones ($0,73 billones en 2013). Los resultados mencionados tienen como base ingresos por el recaudo del Seguro de Depósito, cuyo neto de devoluciones totalizó $443 mil millones, recursos que son de origen privado aportados por los establecimientos de crédito, incremen-tando el superávit. Además, existen diferencias en otras cuentas; por ejemplo, no registran las transferencias del Gobierno al Fogafín para el pago de pensiones del Bancafé liquidado.



Balance cuasifiscal de Fogafín Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.39

Concepto 2013 2014Variación

$ billones %

I. INGRESOS TOTALES 0,133 0,146 0,013 9,6

a) Ingresos corrientes 0,060 0,077 0,016 26,9

Comisiones por administración del Seguro de Depósito 0,013 0,028 0,015 112,3

Ingresos operacionales 0,041 0,048 0,006 15,2

Ingresos no operacionales 0,006 0,002 -0,005 -74,5

b) Transferencias recibidas del Gobierno 0,073 0,069 -0,003 -4,7

Para pensiones del Bancafé liquidado 0,068 0,068 - -

Otras transferencias 0,005 0,002 -0,003 -68,3

II. EGRESOS TOTALES 0,144 0,080 -0,064 -44,4

a) Gastos corrientes 0,028 0,041 0,014 49,4

Funcionamiento y administración 0,021 0,022 0,001 6,1

Gastos operacionales y otros 0,007 0,019 0,012 181,2

b) Transferencias al Gobierno 0,116 0,000 -0,116 -100,0

c) Transferencias para cubrir Pensiones de - 0,039 0,039 n.r.

-0,010 0,066 0,077 730,8

- - -

Bancafé liquidado

III. DÉFICIT O SUPERÁVIT CUASIFISCAL

% del PIB 0,001 0,009 -

Fuente: FOGAFÍN. Cálculos de la CGR. Este es el balance cuasifiscal agrupado, que comprende todos los Fondos financiados con recursos de presupuesto de la Nación. n.r.: no representativa.

Los egresos de Fogafín en 2014 disminuyeron 44,4% respecto de la vigencia inmedia-tamente anterior, explicado por los menores giros de transferencias. Para este año no se realizaron traslados al Gobierno, mientras en 2013 se giraron $116 mil millones al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, partida de la cual, el Fondo de Emergencia económica aportó $51,5 mil millones por concepto de la venta de cartera de alivios hipotecarios y $50 mil millones fueron liberados de las provisiones para contingen-cias de Granbanco, Bancafe (Davivienda) y Granahorrar (BBVA). El valor restante correspondió a las indemnizaciones y los remanentes en la liquidación las entidades financieras en las que el Fondo actuaba como accionista. En cuanto a la transferencia destinada a cubrir pensiones del liquidado Bancafé66, el Fondo giró $39 mil millones a Fiduprevisora en 2014 de las reservas del fondo Banca Pública.

Con relación a los desembolsos destinados a funcionamiento y administración (gastos de personal y generales), registraron un crecimiento de 6,1% respecto a 2013. Los egresos operacionales, que se encuentran vinculados a las comisiones pagadas por los servicios bancarios y negocios fiduciarios, pasaron de $7 mil millones en 2013 a $19 mil millones en 2014 (Cuadro 5.39).

66 Así, el Fogafín acumuló a 2014 $470,1 mil millones de pagos por dicho concepto. Tal partida, representa el 37,6% de la venta del Bancafé, que se transó en $1,25 billones, suma recibida en 2007.



Establecimientos Públicos Territoriales (ESPT)

Los establecimientos públicos territoriales67 mostraron un superávit de $0,13 bi-llones en el 2014, casi el doble al registrado en el año inmediatamente anterior.

Las universidades, los institutos territoriales y el resto de entidades en conjunto fueron superavitarias en$0,28 billones, mientras que los Fondos Territoriales generaron déficit por $0,15 billones.

Los Establecimientos Públicos Territoriales (ESPT) se agrupan en cuatro subgrupos: universidades, institutos, fondos y otras entidades. Los ESPT en 2014 generaron un superávit consolidado por $0,13 billones, superior en 154% al presentado en el 2013 (Cuadro 5.40). Los ingresos mostraron un crecimiento de 6,56%, en tanto los gastos se incrementaron a una tasa de 5,17%.

Balance FiscalCifras en billones de pesos

Cuadro 5.40

AñosVariación

% PIB

2013 2014 2013 2014

Establecimientos Públicos territoriales 0,05 0,13 154% 0,00% 0,00%

Fuente: Datamart. Cálculos DEM.

Los ingresos totales de los ESPT presentaron una variación positiva de $0,5 billones frente a 2013. La mayor parte de la variación de los ingresos se explicó por el cre-cimiento de tres cuentas que en orden de importancia son: utilidades y excedentes financieros, ingresos no tributarios e ingresos tributarios. El crecimiento de los ingresos por grupo de entidades se originó en las universidades ($0,28 billones), otras entida-des ($0,22 billones) e institutos ($0,09 billones), mientras que los fondos territoriales sufrieron una variación negativa ($0,09 billones) (Cuadro 5.41).

En el grupo de universidades, conformado por 28 instituciones68, el 76% de los in-gresos se concentraron en 10, destacándose la Universidad de Antioquia con ingresos por $0,8 billones y la Universidad del Valle con $0,4 billones (Gráfica 5.24). Por grupos, las universidades fueron las de mayor desempeño al incrementar sus ingresos por encima de valor del balance de todas las entidades. Este aumento se debió al crecimiento de los ingresos no tributarios y dentro de estos la venta de servicios.

67 Los ESPN están conformados por 314 entidades. De estas 28 son universidades territoriales, 135 institutos te-rritoriales, 14 fondos territoriales y 137 entidades de diferente naturaleza (casas de cultura, asociaciones, juntas, etc.).

68 Este grupo incluye 25 entes universitarios y tres instituciones técnicas y/o tecnológicas.



Los ingresos de los institutos se concentraron en 15 de 135 entidades. Entre las dos entidades con mayor participación se encontraron el Instituto de Deportes y Re-creación (INDER) y el Instituto Distrital para la Recreación y el Deporte (IDRD) con ingresos por $0,21 billones y $0,20 billones, respectivamente (Gráfica 5.25). Las instituciones de este subgrupo se caracterizan porque sus ingresos están conformados primordialmente por recursos recibidos de transferencias y aportes de las entidades territoriales (68% de los ingresos totales).

Gráfico 5.24

Ingresos UniversidadesCifras en billones de pesos


0,900,800,700,600,500,400,300,200,10

Uni

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2013

2014

Ingresos institutosCifras en billones de pesos

Gráfico 5.25


0,35

0,15

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0,05

0,40

0,20

0,30

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2013

2014



Los ingresos de los fondos en 2014, compuestos por 14 entidades, se concentraron en tres de ellos: el Fondo Financiero Distrital de Salud de Bogotá, el Fondo de Vigilancia de Bogotá y el Fondo de Proyectos de Desarrollo para Cundinamarca (Gráfica 5.26).

2013 2014

Gráfico 5.26

Ingresos FondosCifras en billones de pesos


Fondo Financiero Distrital de Salud

Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C.

Fondo de Desarrollo de Pro-yectos de Cundinamarca

Resto Entidades

1,60

1,20

0,80

0,40

1,40

1,00

0,60

0,20

En el grupo de otras entidades, compuesto por 137 entes de diversa naturaleza, se des-tacaron dos entidades: la Federación Nacional de Departamentos y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá, pues representaron el 44,2% de todo el recaudo del subgrupo. Por la diversidad en el tipo de entidades no existe uniformidad en el origen de los ingresos; sin embargo, los tres rubros más importantes fueron, en su orden: ingresos tributarios (34,2%), no tributarios (29,2%) y transferencias y aportes (24,7%) (Grafico 5.27).

Gráfico 5.27

Ingresos otrosCifras en billones de pesos


0,60

0,50

0,40

0,30

0,20

0,10

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2013

2014



Los gastos de los establecimientos públicos territoriales en 2014 se incrementaron en $0,41 billones, siendo las universidades y los institutos los de mayor aporte con $0,29 billones, seguidas por los fondos con $0,07 billones (Cuadro 5.41).

En el grupo de universidades, las seis primeras concentraron el 61% de los gastos, siendo las más grandes la Universidad de Antioquia, con $0,8 billones, la Universidad del Valle con $0,4 billones y la Universidad Industrial de Santander con $0,3 billones (Gráfica 5.28). Los gastos de personal y transferencias corrientes representaron el 67% de los gastos totales, asociados al pago de sueldos y a seguridad social y salud.

Gráfico 5.28

Gastos Universidades Cifras en billones de pesos


1,40

1,20

1,00

0,80

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2013

2014

En el grupo de fondos, el gasto en 2014 se concentró en un 94% en dos entidades: el Fondo Financiero Distrital de Salud con $1,4 billones y el Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C. con $0,2 billones. Los demás fondos totalizaron $0,1 billones (Gráfica 5.29). El mayor rubro en los gastos fue subsidios con una partici-pación de 51%, en tanto los gastos de funcionamiento, que incluyen los gastos de personal, representan el 2%.



2013 2014

Gráfico 5.29

Gastos FondosCifras en billones de pesos


Fondo Financiero Distrital de Salud

Fondo de Vigilancia y Seguridad de Bogotá D.C.

Resto de Fondos

1,60

1,20

0,80

0,40

1,40

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0,60

0,20

En el grupo de institutos, los gastos se concentraron el 70% en nueve entidades, de las cuales el Instituto de Infraestructura y Concesiones de Cundinamarca y el Institu-to de Deportes y Recreación (INDER) fueron las entidades con mayor participación, representando 36% en 2014. La destinación del gasto en el grupo de institutos se caracterizó por su concentración en la cuenta recurso humano con el 70%, en tanto los gastos de funcionamiento, que incluyen los gastos de personal, gastos generales y trasferencias corrientes, registraron un 14% (Gráfica 5.30).

Gráfico 5.30

Gastos InstitutosCifras en billones de pesos


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0,30

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0,10

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2013

2014



Finalmente, en las otras entidades los gastos se concentraron en nueve de ellas con el 63% del total, en donde las más representativas fueron la Federación Nacional de Departamentos con $0,37 billones y el Área Metropolitana del Valle de Aburrá con $0,21 billones. Las restantes 128 entidades participaron con el 37% (Gráfico 5.31).

La gran heterogeneidad de entidades aquí agrupadas, desempeñando actividades muy dispares, llevó a que no se pudiera establecer un patrón claro en las utilización de los recursos y, por ende, los rubros de gastos no mostraron una concentración definida en alguna de sus cuentas, determinando que tanto los gastos corrientes como los gastos de capital tuvieron una participación similar con el 53%, y el 47%, respectivamente.

Gráfico 5.31

Gastos otrosCifras en billones de pesos


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2014

Empresa Colombiana de Petróleos (Ecopetrol)

El análisis de la empresa obedece a su importancia dentro de las finan-zas públicas y la economía, al grado de control estatal en su composición accionaria (88,5%), al modelo de dirección en donde el Gobierno tiene participación y porque su sostenibilidad podría ser respaldada por el Estado en caso de la eventualidad de riesgo fiscal.

Es importante anotar que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público en el cierre fiscal excluyó a esta empresa, basado en consideraciones del Fondo Monetario Internacional como (i) independencia administrativa; (ii) relaciones con el gobierno; (iii) estructura de soberanía interna; (iv)condiciones financieras y de sostenibilidad y (v) otros factores de riesgo(pasivos contingentes)”69.

69 Marco Fiscal de Mediano Plazo 2008; Ministerio de Hacienda y Crédito Público; página 102. Estas recomenda-ciones siguen de cerca el documento “The Fiscal Risk of Public Enterprises: Analysis of ISAGEN and Ecopetrol” Adenauer, I. IMF (2006).



El resultado deficitario del balance fiscal de Ecopetrol en la vigencia 2014, se explicó fundamentalmente por una reducción de los ingresos totales, resultado del menor precio de la canasta del petróleo exportado y la re-ducción de la producción de crudo equivalente (crudo más gas), por efecto de atentados a la infraestructura y temas ambientales.

La petrolera también redujo sus gastos totales en funcionamiento (por la disminución en los recursos destinados para dividendos eimpuesto de renta y patrimonio), mientras que la inversión creció en 2014 respecto al 2013. Sin embargo, esta reducción de los gastos fue menor a la presentada en los ingresos.

La Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol S.A. presentó un balance fiscal negativo de $15,3 billones bajo medición por compromisos y de $7,6 billones si se midiera por pagos (Cuadro 5.42). Se destacó que resultado por compromisos fue similar al registrado durante 2013, significando un aumento del déficit de 1,9%.

Los ingresos totales de la Empresa mantuvieron una tendencia creciente entre 2009 y 2013 por el comportamiento favorable de los precios del crudo (Gráfica 5.32), al pasar el precio de referencia WTI de US$62 en 2010 a U$98 en 2013; así como la referencia Brent que se ajustó de U$61 a U$109 por barril en igual periodo. Como consecuencia, los ingresos crecieron en 92% en este lapso.

Gráfico 5.32

Ingresos de Ecopetrol y precios del petroleo

Fuente: Ecopetrol, Cálculos CGR.

70

60

50

40

30

20

10

0

120

100

80

60

40

20

02009 2010 2011 2012 2013 2014

Ingresos Totales WTI (u$/barril) BRENT (U$/barril)

Sin embargo, en 2014 dos elementos incidieron en los ingresos. Por un lado, se pre-sentó una disminución en los precios internacionales del crudo a partir del segundo semestre, y por otro lado, la producción de crudo equivalente (crudo más gas) disminuyó en 4,9%, como consecuencia de los atentados a la infraestructura y requerimientos en temas ambientales, alcanzando los 705 mil barriles diarios en promedio (Gráfica 5.33).

Bill

ones

U$ /

barr

il



Estos factores generaron una disminución de 5,8% en los ingresos corrientes, al pa-sar de $63,1 billones en 2013 a $59,5 billones en 2014. No obstante, la petrolera estatal compensó en parte esta disminución con ingresos de capital adicionales, a través de mayores recursos obtenidos de dividendos por participaciones accionarias y filiales. Dichos ingresos crecieron de $0,86 billones en 2013 a $1,7 billones en 2014. En consecuencia, los ingresos totales de la Empresa durante 2014 llegaron a $61,2 billones, con una reducción de 4,4% frente al 2013 (Cuadro 5.42).

Los gastos totales (compromisos) mostraron una reducción de 3,2% al situarse en $76,5 billones en 2014 (Cuadro 3.8). Este resultado obedeció a varios factores: por un lado, a la disminución de 20,9% en el rubro de funcionamiento, pasando de $22,4 billones en 2013 a $16,7 billones en 2014, explicado, sobre todo, por los menores gastos por impuestos (reducción de $3,15 billones) y por las menores transferencias a la Nación por dividendos (reducción de $2,57 billones).

Por su parte, los recursos destinados a inversión se incrementaron en 7% totalizando $17 billones. De este rubro se destinó el 59% para los proyectos de producción, 25% a las empresas subordinadas y los recursos restantes en las demás áreas como explo-ración, refinación, transporte y suministro y mercadeo. Estos recursos, como en años anteriores, están vinculados con el marco estratégico 2012-2020 de Ecopetrol, que busca un crecimiento rentable y sostenible con objetivo en los negocios que desarrolla.

Gráfico 5.33

Producción de crudo - miles de barriles diarios

Fuente: Ecopetrol

2013 2014

1.200

1.000

800

600

400

200

0

Propiedad de Ecopetrol Crudo país



Ecopetrol: Balance fiscal Cifras en billones de pesos

Cuadro 5.42

Concepto

2013 2014

Compromisos Pagos Compromisos Pagos

Ingresos Totales 64,0 64,0 61,2 61,2

Ingresos corrientes 63,1 63,1 59,5 59,5

Ingresos de capital 0,9 0,9 1,7 1,7

Gastos Totales 79,0 74,1 76,5 68,8

Gastos de funcionamiento 26,3 26,0 20,8 20,3

Gastos de operación 36,3 33,6 37,8 34,4

Intereses, Comis.y Gastos (Deuda) 0,5 0,5 0,9 0,9

Gastos de inversión 15,9 14,0 17,0 13,3

Déficit o Superávit (implic) -15,0 -10,1 -15,3 -7,6

% PIB -2,11 -1,42 -2,02 -1,01

Financiamiento 15,0 10,1 15,3 7,6

Financiamiento externo neto 5,3 5,3 6,3 6,3

Desembolsos 5,3 5,3 6,3 6,3

Amortizaciones 0,0 0,0 0,1 0,0

Financiamiento interno neto 1,1 1,1 0,0 0,0

Desembolsos 1,2 1,2 0,0 0,0

Amortizaciones 0,0 0,0 0,0 0,0

Variación caja y cuentas 8,6 3,6 9,0 1,3

Fuente: Ecopetrol, cálculo DEM - CGR.



Anexo 1Aspectos metodológicos

a. Antecedentes

La Contraloría General de la República (CGR) calcula el resultado fiscal siguiendo los lineamientos metodológicos del Fondo Monetario Internacional (FMI), según los cuales los ingresos y gastos presupuestarios deben reclasificarse entre ingresos y gastos no financieros (lo que se denomina “por encima de la línea”) e ingresos y gastos finan-cieros (a lo que se refiere como “por debajo de la línea”).

En la práctica, el ejercicio consiste en utilizar la información de la ejecución presupues-tal (o información financiera) que le reportan las entidades de los niveles nacional y territorial de gobierno, para construir el equilibrio de fuentes y usos. Tal equilibrio de fuentes y usos se logra a través de la cuenta de resultado presupuestal, que supone que todo déficit (superávit) presupuestario se financia (se invierte) con variaciones en el portafolio financiero de cada entidad.

b. Fuentes de Información

Las principales fuentes de información utilizadas fueron el Sistema Integrado de In-formación Financiera (SIIF) Nación, la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN) y el Sistema Consolidador de Hacienda e Información Pública (CHIP); además de la información financiera de balances y estados de resultados de entidades (por ejemplo, Banco de la República, fondos, Sistema General de Regalías, entre otros).

c. Entidades incluidas

No todas las 3.697 entidades públicas no financieras existentes en el clasificador ins-titucional del Datamart de la CGR rindieron información para los años 2013 y 2014; pues algunas no lo hicieron para ningún año, otras lo hicieron sólo para uno de los dos años y otras más rindieron datos para ambos años, pero las cifras fueron o muy pequeñas o muy grandes en ambos años o en alguno de ellos.

Con el fin de hacer homogéneos y comparables los datos de los dos años analizados para el caso del Datamart, se adoptaron los siguientes criterios a fin de determinar las entidades a tener en cuenta para las mediciones y análisis de la Situación de las Finanzas Públicas:

1. Como primer criterio se realizó la siguiente depuración a la base de datos:

Las entidades que no reportaron ingresos o gastos, para alguna o ambas vi-gencias (2013-2014), no fueron tenidas en cuenta. Tampoco se tuvieron en

Capítulo VIAnexos



cuenta las entidades con ingresos o gastos superiores a los de Ecopetrol, ni las que reportaron ingresos o gastos inferiores a $10 millones. En el primer caso, por considerar que valores superiores a los de Ecopetrol implican reportes equivocados; mientras que en el segundo caso, se consideró que entidades con datos por debajo de $10 millones son irrelevantes para la medición y/o también son datos equivocados.

2. Con las entidades resultantes de la aplicación del primer criterio, se procedióa calcular la variación porcentual de ingresos y gastos entre 2013 y 2014.Determinadas las variaciones, se pasó a estimar el promedio y la mediana delos crecimientos y decrecimientos de ingresos y gastos, con sus correspondientescoeficientes de variación. Se comprobó que los coeficientes de variación de lamediana mostraron la menor variabilidad; por lo cual se escogió la medianapara el procedimiento de selección que se describe a continuación.

3. Se extrajeron, de la base de datos, las entidades con información consideradacomo atípica, al estar por debajo de la mediana más de dos desviacionesestándar (para los decrecimientos) y por encima de la mediana más dosdesviaciones estándar (para los incrementos).

3.1. Ingresos. Entidades con decrecimientos mayores al 41% y crecimientossuperiores al 62,6%.

3.2. Gastos. Entidades con decrecimientos mayores al 37,6% y crecimientossuperiores al 61,8%.

3.3. Finalmente se sacaron dos entidades con ingresos y gastos exactamenteiguales en las vigencias 2013-2014, por considerar poco confiable que seregistren datos iguales en dos años consecutivos.

En el cuadro anexo 1 se muestran los resultados de aplicar los anteriores criterios para cada nivel de la administración con las cifras reportadas al Datamart.



Número de entidades tenidas en cuenta para el Informe de la Situación de las Finanzas del Estado 2014

Anexo 1

Niveles de la Administración Fuente de la Información

Total Entidades (1)

Número Entidades (2)

(2)/(1)

1 Gobierno Central (GC) SIIF 246 246 100%

1.1 Gobierno Nacional Central SIIF 169 169 100%

1.2 Establecimientos Públicos Nacionales (ESPN)

SIIF 77 77 100%

2 Gobierno Territoriales (GT) Datamart CGR 1793 1.279 71%

2.1 Departamentos Datamart CGR 32 31 97%

2.2 Capitales Datamart CGR 31 30 97%

2.3 Municipios No Capitales Datamart CGR 1071 904 84%

2.4 Establecimientos Públicos Territoriales

Datamart CGR 659 314 48%

3 Seguridad Social Entidades 17 17 100%

4 Sistema General de Regalías (SGR)

MinHacienda 1 1 100%

5 Fondos 3 3 100%

5.1 Fondo Nacional de Regalías (en Liquidación)

DNP 1 1 100%

5.2 Fondo de Ahorro y Estabilización Petrolera (FAEP)

ANH 1 1 100%

5.3 Fondo de Estabilización del Pre-cio de los Combustibles (FEPC)

FEPC 1 1 100%

6 Fondo Nacional del Café (FoNC) Federación Nacio-nal de Cafeteros

1 1 100%

7 Empresas no Financieras Datamart CGR 1904 1.196 63%

7.1 Nacionales Datamart CGR 100 47 47%

7.2 Territoriales Datamart CGR 846 407 48%

7.3 Empresas Sociales del Estado Territoriales (ESET)

Datamart CGR 958 742 77%

8 Sector Público No Financiero (SPNF) = 1 + 2 + 3 + 4 + 5 + 6 + 7

3.965 2.743 69%

9 Balance Financiero 2 2 100%

9.1 Banco de la República Banrepública 1 1 100%

9.2 Fogafin Fogafín 1 1 100%

10 Sector Público Consolidado = 8 + 9

3.967 2.745 69%

11 Ecopetrol Ecopetrol 1 1 100%

12 Sector Público Ampliado (SPC + Ecopetrol) = 10 + 11

3.968 2.746 69%

Total Entidades 3.968 2.746 69%

‘(1) Corresponde al universo de entidades existente en el Datamart de la CGR, para los casos en que esa es la fuente de información.



d. Cálculo del Balance Fiscal

Gobierno Nacional

En materia de ingresos del Gobierno Nacional Central (GNC), la Contraloría General de la República (CGR) usó como fuente de datos tributarios a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), en particular en lo relacionado con los impuestos de renta, patrimonio, CREE, IVA, arancel, gravamen a los movimientos financieros, timbre, consumo e impuesto nacional de gasolina y a.c.p.m.

El dato que se incluyó en cada tributo fue el de recaudo neto, definido como el recaudo en efectivo, más el recaudo en títulos de devolución de impuestos (TIDIS), menos las devoluciones, tanto en efectivo, como en TIDIS.

En lo relacionado con ingresos diferentes a tributarios, como fueron los de capital, en especial los rendimientos financieros y los excedentes de sus entidades y empresas, y los no tributarios y los fondos especiales, la información fue recopilada del Sistema de Información Integrada Financiera (SIIF Nación).

En la medición de gasto se tomaron los datos de obligaciones de la vigencia (Ot) que aparecen en las bases del SIIF Nación. Considera la CGR que con la obligación de gasto ya se ha configurado la recepción de los bienes y servicios contratados por el estado y por tanto, en este momento, se vincula la contabilidad presupuestal con la contabilidad financiera.

Gobiernos centrales territoriales

La base de información fueron los cuatro formularios del CHIP - Datamart (programa-ción de ingresos, programación de gastos, ejecución de ingresos y ejecución de gastos) y las cuentas de detalle.

Se utilizó el momento presupuestal de obligaciones por ser ese el momento en que se crea, transforma, intercambia, transfiere o extingue valor económico.

Después de equilibrar ingresos y gastos presupuestales a través de la cuenta de resultado presupuestal (ingresos menos gastos), se homologaron las cuentas de presupuesto a cuen-tas de balance (reclasificación de ingresos y gastos por encima y por debajo de la línea).

Para todas y cada una de las entidades que reportaron información para 2013 y/o 2014 (incluye Estapúblicos y empresas, además de Gobiernos Centrales), se calculó el balance fiscal por encima de la línea (ingresos y gastos no financieros) y por de-bajo de la línea (ingresos y gastos financieros, incluido el resultado presupuestal) que bajo la metodología utilizada son idénticos en magnitud pero con signo contrario. Se incluyeron las cuentas del Sistema General de Regalías para el bienio 2013 y 2014, tanto en ingresos como gastos.



Empresas nacionales y territoriales

Se utilizó una muestra de 454 entidades del CHIP - Datamart, de las 807 empresas nacionales y territoriales que reportan información al CHIP. De estas empresas, 47 son nacionales y 407 territoriales.

Para el cálculo de gastos se utilizan los compromisos, ya que las empresas no calculan el momento presupuestal de obligaciones. Se reclasificaron los ingresos y los gastos para separar las cuentas de financiamiento y calcular el balance fiscal con los ingresos y gastos que corresponden a cada vigencia.

Empresas Sociales del Estado (ESET)

Se utilizó una muestra de 745 entidades con información del Datamart. Para el cálculo de gastos se utilizan los compromisos, ya que las empresas no calculan el momento presupuestal de obligaciones.

Fogafin

El balance cuasi fiscal se elaboró con base en los estados de resultados y algunos datos del flujo de caja de la entidad y de los Fondos que maneja. Este balance no incluye los recaudos de primas del Seguro de Depósitos, debido a que no son recursos públicos.


Se utilizó como fuente de información el estado de resultados de la entidad, incluyendo operaciones de caja y causación. También incluye las pérdidas y ganancias correspon-dientes al total de operaciones presupuestales

Ecopetrol

Se utilizó como fuente de información la reportada en el CHIP e información financiera de la empresa como balances contables y estados de resultados.

El balance fiscal se calcula a partir de una reclasificación de la información de ejecución presupuestal, para el momento de compromisos (las empresas industriales no utilizan el concepto de obligaciones), con el objetivo de separar los rubros que corresponden a operaciones de financiamiento financiero de los demás, tanto en ingresos como en gastos.

En ingresos, se contabilizan los relacionados con la actividad operacional (corrientes y de capital). Los ingresos que obedecen a operaciones de financiamiento, como desem-bolsos de crédito, colocación de bonos o venta de activos financieros, se reclasifican en la parte de financiamiento.

En los gastos, sólo se trasladan a la parte de financiamiento, los que corresponden a amortizaciones de deuda y las compras de activos financieros. La variación de dispo-nibilidad inicial y final se clasifica en la parte de financiamiento, como variación de caja y cuentas de ahorro.



Seguridad Social

Se calculó el balance con base en información financiera recibida directamente de las entidades del sector70. La metodología de cálculo comprende una reclasificación de las cuentas de los ingresos y de los gastos registrados por compromisos. Los sectores analizados fueron pensiones, salud y riesgos laborales.

70 Patrimonio Autónomo de Ecopetrol, Patrimonio Autónomo de Telecom, Caja de retiro de las fuerzas militares (Camir), Caja de sueldos de Retiro de la Policía Nacional (Casur), Fondo Pasivo Social de Ferrocarriles Nacionales de Colombia, Fondo de Previsión del Congreso, Pensiones otras instituciones con recursos del Presupuesto Gene-ral de la Nación, Garantía pensión mínima otros fondos, Seguro Social en liquidación (ISS), Colpensiones, Caja de Previsión Social de Comunicaciones (Caprecom), Fondo Nacional de Prestaciones del Magisterio (FOMAG), Fondo de Solidaridad Pensional (FSP), Fondo de Pensiones Públicas (FOPEP), Fondo de Pensiones Territoriales (FONPET), Fondo de Solidaridad y Garantía (FOSYGA), Positiva S.A.



Anexo 2Medición del gasto con y sin deuda flotante

Aunque tanto la Dirección de Política Macroeconómica del Ministerio de Hacienda (DPM) como la CGR definen el gasto para el GNC en el momento presupuestal de obligaciones, lo hacen con enfoques diferentes.

La CGR calculó el gasto en 2014 de forma directa con los datos de obligaciones de la vigencia (Ot) que aparecen en las bases del SIIF Nación 2, por tanto definió el gasto (Gt) como:

Gt (CGR)= Obligaciones de la vigencia (Ot)

La DPM, entre tanto, midió las obligaciones de manera indirecta: como se sabe, de la diferencia entre obligaciones y pagos surgen las cuentas por pagar. De esta forma, matemáticamente es dable definir a las obligaciones como la suma de los pagos y las cuentas por pagar.

Ahora bien, para DPM los pagos son los de operaciones efectivas, es decir, no solo los de la vigencia, sino también los realizados para ejecutar el rezago71 y, en este orden de ideas, las cuentas por pagar deben reflejar también la ejecución del rezago. Por tanto, se configura un neto entre las cuentas por pagar de la vigencia, descontados los pagos hechos sobre las cuentas por pagar del rezago. Ese neto es entonces la deuda flotante por diferencia de cuentas por pagar.

Si a estos dos componentes así definidos se le agrega el préstamo neto, se configura la definición de gasto según la DPM de la siguiente forma:

Gt (DPM)= Pagos (operaciones efectivas) + Préstamo Neto (PN) + Deuda Flotante

Es claro, hasta aquí, que la definición de gasto de la CGR no incluyó en el 2014 la deuda flotante, mientras que la de DPM si lo hizo. Estos datos comparados son los del cuadro anexo 2.

71 Los hechos sobre las reservas presupuestales y las cuentas por pagar constituidas como rezago de la vigencia anterior.



Resultado Fiscal 2014 Dirección Política Macro Minhacienda (DPM) y CGR (Gasto por obligaciones sin deuda flotante)

Anexo 2

Conceptos Base de Cálculo DPM (1)

Recaudo Bruto ($Billones)

CGR (2)Recaudo Neto*

($ Billones)

Diferencia (1-2) ($Billones)

Total Ingresos GNC (6) 125,9 124,4 1,6

Obligaciones defi-nidas a partir de la

suma de Pagos*, más Préstamo Neto más Deuda Flotante**

($Billones)

Obligaciones corrientes de la vigencia (OT = Ot+Ot-1)*** ($ Billones)

Diferencia (1-2) ($Billones o

% PIB)

Total Gastos GNC (10) 144,3 143,0 1,28

Déficit (-)/Superávit (6-10) -18,36 -18,63 0,28

Déficit (-)/Superávit como porcentaje del P.I.B. -2,43 -2,46 0,036

Financiamiento Déficit (+) o Utilización Superávit (-) 18,4 18,6 -0,3

Crédito Externo Neto 6,0 6,0 0,0

Desembolsos 10,9 10,9 0,0

Amortizaciones 4,9 4,8 0,0

Crédito Interno Neto 17,1 12,8 4,3



Venta de activos fijos 0,0 0,0 0,0

Otras Fuentes CONFIS 4,8 N.a. 4,8

Operaciones de Tesorería 4,8 N.a. 4,8

Otros Usos CONFIS 7,4 N.a. 7,4

Pérdidas Banco de la República, Fondo Precios Combustible, Sentencias 4,5 N.a. 4,5

Deuda Flotante 2,2 N.a. 2,2

Causaciones 0,7 N.a. 0,7

Variación Caja -2,2 -0,2 -2,0

Disponibilidad Inicial 3,7 19,5 -15,8

Disponibilidad Final 5,9 19,8 -13,9

Fuente: DIAN-SIIF. Presentación y cálculos CGR-DEMNotas metodológicas al cuadro:*DPM define pagos por operaciones efectivas es decir los pagos de la vigencia, más los hechos sobre las reservas presupuestalesdel rezago y más los hechos sobre las cuentas por pagar del rezago.**DPM considera la deuda flotante como la diferencia entre las cuentas por pagar de la vigencia menos los pagos que en lavigencia se hicieron sobre las cuentas por pagar del rezago constituido de la vigencia anterior.***A partir de su esquema metodológico de convergencia con la metodología de DPM, la CGR asume en este caso como gastos de 2014las obligaciones corrientes de la vigencia (OT), es decir, la suma de las obligaciones de la vigencia (Ot), más las obligaciones resultantesde la ejecución de las reservas presupuestales del rezago. Trae implícita la deuda flotante definida casi en los mismos términos de DPM,salvo por la inclusión como ajuste, de las cuentas por pagar que se originan de la ejecución de las reservas presupuestales del rezagoconstituido.****El dato DPM de intereses de la deuda interna incluye $11 mil millones de préstamo neto*****El dato DPM de gastos de inversión está ajustado por la deuda flotante por variación de cuentas por pagar (-$2,2 billones).



Enfoque metodológico de convergencia en la medición del gasto

No obstante la CGR elaboró un enfoque metodológico72 en el que demuestra que si a las obligaciones de la vigencia (Ot) se les agrega las obligaciones resultantes de la ejecución de las reservas presupuestales del rezago (Ot-1), la medición del gasto converge con la de DPM, con la característica de incluir, por cada componente del gasto, la deuda flotante de manera implícita. Esto es, definiendo el gasto ahora como:

OT = Ot + Ot-1

Los datos así comparados son los que aparecen en el cuadro anexo 3. Además el mismo enfoque metodológico de convergencia permitió especificar el monto de la deuda flotante, medida por diferencia de cuentas por pagar, que llegó en el 2014, según la CGR, a -$2,4 billones, frente a un cálculo de la DPM que se situó en -$2,2 billones.

72 Documento “Enfoque conceptual para medición del resultado fiscal del Gobierno Nacional Central” de marzo de 2014.



Resultado Fiscal 2014 Dirección Política Macro Minhacienda (DPM) y CGR (Gasto por obligaciones con deuda flotante implícita)

Anexo 3

Conceptos Base de Cálculo DPM (1)

Recaudo Bruto ($Billones)

CGR (2)Recaudo Neto*

($ Billones)

Diferencia (1-2) ($Billones)

Total Ingresos GNC (6) 125,9 124,4 1,6

Obligaciones defi-nidas a partir de la

suma de Pagos*, más Préstamo Neto más Deuda Flotante**

($Billones)

Obligaciones corrientes de la vigencia (OT = Ot+Ot-1)*** ($ Billones)

Diferencia (1-2) ($Billones o

% PIB)

Total Gastos GNC (10) 144,26 144,76 -0,50

Déficit (-)/Superávit (6-10) -18,4 -20,4 2,05

Déficit (-)/Superávit como porcentaje del P.I.B. -2,43 -2,70 0,27

Financiamiento Déficit (+) o Utilización Superávit (-) 18,4 20,4 -2,0

Crédito Externo Neto 6,0 6,0 0,0



Crédito Interno Neto 17,1 12,7 4,4



Venta de activos fijos 0,0 0,0 0,0

Otras Fuentes CONFIS 4,8 N.a. 4,8

Operaciones de Tesorería 4,8 N.a. 4,8

Otros Usos CONFIS 7,4 N.a. 7,4

Pérdidas Banco de la República, Fondo Precios Combustible, Sentencias 4,5 N.a. 4,5

Deuda Flotante 2,2 N.a. 2,2

Causaciones 0,7 N.a. 0,7

Variación Caja -2,2 1,6 -3,9

Disponibilidad Inicial 3,7 13,0 -9,3

Disponibilidad Final 5,9 11,4 -5,5

Fuente: DIAN-SIIF. Presentación y cálculos CGR-DEMNotas metodológicas al cuadro:*DPM define pagos por operaciones efectivas es decir los pagos de la vigencia, más los hechos sobre las reservas presupuestalesdel rezago y más los hechos sobre las cuentas por pagar del rezago.**DPM considera la deuda flotante como la diferencia entre las cuentas por pagar de la vigencia menos los pagos que en lavigencia se hicieron sobre las cuentas por pagar del rezago constituido de la vigencia anterior.***A partir de su esquema metodológico de convergencia con la metodología de DPM, la CGR asume en este caso como gastos de 2014las obligaciones corrientes de la vigencia (OT), es decir, la suma de las obligaciones de la vigencia (Ot), más las obligaciones resultantesde la ejecución de las reservas presupuestales del rezago. Trae implícita la deuda flotante definida casi en los mismos términos de DPM,salvo por la inclusión como ajuste, de las cuentas por pagar que se originan de la ejecución de las reservas presupuestales del rezagoconstituido.****El dato DPM de intereses de la deuda interna incluye $11 mil millones de préstamo neto*****El dato DPM de gastos de inversión está ajustado por la deuda flotante por variación de cuentas por pagar (-$2,2 billones).



Anexo 3Impacto de Isagen en el déficit del sector público consolidado

El resultado de fiscal de Isagen se encuentra incorporado en el balance de las empresas no financieras nacionales y territoriales. Sin embargo, en este apartado se presenta de forma separada, por cuanto es una empresa con características similares a las de Eco-petrol, que el Gobierno saca de sus cálculos. En el 2014 las empresas generaron un déficit consolidado de $4,3 billones, del cual Isagen representó -$0,55 billones, por lo que al excluirla del cálculo el déficit total se reduce a $3,7 billones (Cuadro anexo 4).

Con este balance fiscal, sin Isagen, el déficit del Sector Público Consolidado en 2014 ascendería a $15,19 billones, menor en 0,07 puntos porcentuales del PIB con res-pecto al calculo inicial.



Resultado FiscalAnexo 4

CONCEPTO % PIB Variación

2013 2014 2013 2014 $ %

1.INGRESOS 41,0 37,1 5,8% 4,9% -3,9 -9,5%

1.1 INGRESOS CORRIENTES 36,7 33,3 5,2% 4,4% -3,4 -9,3%

1.1.1 NO TRIBUTARIOS 34,1 30,7 4,8% 4,1% -3,4 -9,9%

1.1.2 TRANSFERENCIAS Y APORTES 2,6 2,6 0,4% 0,3% 0,0 -1,7%

1.2 INGRESOS DE CAPITAL 4,3 3,8 0,6% 0,5% -0,5 -11,1%

1.2.1 Aportes de capital 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0 167,7%

1.2.2 Diferencial Cambiario 0,1 0,0 0,0% 0,0% 0,0 -56,3%

1.2.3 Donaciones 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0 3483,3%

1.2.4 Otras Recuperaciones de Cartera 0,6 0,9 0,1% 0,1% 0,3 47,2%

1.2.5 Reintegros 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0 -43,6%

1.2.6 Rendimientos por Operaciones Financieras 3,5 2,8 0,5% 0,4% -0,7 -20,3%

1.2.7 Utilidades y Excedentes Financieros 0,1 0,0 0,0% 0,0% 0,0 -33,6%

2. GASTOS -47,8 -44,4 -6,7% -5,9% 3,4 -7,0%

2.1 GASTOS CORRIENTES -35,5 -31,0 -5,0% -4,1% 4,5 -12,7%

2.1.1 GASTOS DE FUNCIONAMIENTO -35,5 -31,0 -5,0% -4,1% 4,5 -12,7%

2.2 GASTOS DE CAPITAL -12,3 -13,5 -1,7% -1,8% -1,1 9,3%

2.2.1 FORMACIÒN BRUTA DE CAPITAL FIJO -9,9 -10,2 -1,4% -1,3% -0,3 2,7%

2.2.2 OTROS -2,4 -3,3 -0,3% -0,4% -0,9 36,6%

3. PRÉSTAMO NETO 1,1 3,6 0,2% 0,5% 2,4 210,4%

3.1 INVERSIÓN 1,5 1,4 0,2% 0,2% -0,1 -6,0%

3.1.1 CAPITALIZACIONES 1,5 1,4 0,2% 0,2% -0,1 -5,4%

3.1.2 OTROS 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0 -62,6%

3.2 PRÉSTAMOS -0,3 2,2 0,0% 0,3% 2,5 -777,8%

3.2.1 RECUPERACIÓN DE CARTERA -0,3 2,2 0,0% 0,3% 2,5 -777,8%

DEFICIT O SUPERAVIT (1)-(2)-(3) -5,60 -3,74 -0,8% -0,5% 1,9 -33,2%

FINANCIAMIENTO 5,6 3,7 0,8% 0,5% -1,9 -33,2%

CRÉDITO EXTERNO NETO 1,8 1,8 0,3% 0,2% 0,0 0,6%

Bonos y Títulos Neto 0,7 0,0 0,1% 0,0% -0,7 -100,0%

Gobiernos Neto 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0

Otros Neto 0,0 2,0 0,0% 0,3% 2,0 -23566,1%

Proveedores Neto 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0 -81,6%

Sector Bancario 1,1 -0,2 0,2% 0,0% -1,3 -116,0%

CRÉDITO INTERNO NETO 0,7 0,2 0,1% 0,0% -0,5 -70,3%

Bonos y Títulos Neto 0,4 -0,1 0,1% 0,0% -0,5 -117,1%

Otros Neto -0,1 0,0 0,0% 0,0% 0,0 -53,5%

Sector Bancario 0,4 0,3 0,1% 0,0% -0,1 -16,8%

Diferencia en Caja (portafolio) -5,0 -5,2 -0,7% -0,7% -0,2 4,3%

Inversión -6,6 -7,4 -0,9% -1,0% -0,8 12,2%

Redención 1,6 2,2 0,2% 0,3% 0,6 36,3%

VARIACIÓN DE ACTIVOS 8,1 7,0 1,1% 0,9% -1,2 -14,6%

Cuentas Transitorias 0,0 -0,1 0,0% 0,0% 0,0 95,3%

Ingresos Extraordinarios 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0 162,8%

Billones



Movimiento Neto de Títulos (Residual) 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0 -385,3%

Recursos del Balance (+) 2,1 1,4 0,3% 0,2% -0,7 -31,2%

Utilidad/Pérdida en venta de activos 0,0 0,0 0,0% 0,0% 0,0 -97,0%

Variación Neta de Caja 6,2 5,6 0,9% 0,7% -0,5 -8,9%

Variación neta en las Cuentas por Pagar (Deuda Flotante)

-0,1 0,0 0,0% 0,0% 0,0 -49,8%

CONCEPTO % PIB Variación

2013 2014 2013 2014 $ %

Viene de Pag. anterior - Anexo 4


Billones

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