INSTITUTO CENTROAMERICANO DE...
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ii INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PÚBLICA ICAP PROGRAMA DE MAESTRÍA NACIONAL EN GERENCIA DE PROYECTOS DE DESARROLLO Propuesta para el desarrollo de un modelo de gestión por proyectos en la Secretaría Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del Programa de Postgrado en Gerencia de Proyectos de Desarrollo para optar al Título de Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos de Desarrollo Román Gerardo Cordero Mojica San José, Costa Rica Mayo, 2012
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ii
INSTITUTO CENTROAMERICANO DE ADMINISTRACION PÚBLICA
ICAP
PROGRAMA DE MAESTRÍA NACIONAL EN
GERENCIA DE PROYECTOS DE DESARROLLO
Propuesta para el desarrollo de un modelo de gestión por proyectos en
la Secretaría Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano
Tesis sometida a la consideración del Tribunal Examinador del
Programa de Postgrado en Gerencia de Proyectos de Desarrollo para
optar al Título de Magister Scientiae en Gerencia de Proyectos de
Desarrollo
Román Gerardo Cordero Mojica
San José, Costa Rica
Mayo, 2012
iii
iv
Agradecimientos
Un profundo agradecimiento a la personas que estuvieron conmigo a lo largo de
este proceso, especialmente a mi esposa Karla Romero Torres, quien tuvo la
paciencia de sacrificar muchos fines de semana, tardes y noches, y siempre tuvo
una sonrisa y una palabra de aliento para que siguiera adelante. Gracias por el
amor que me demuestras a todas horas.
Tambien a mi familia, la más especial de todas, a mi madre Flory, quien me
enseñó sobre luchar y nunca darse por vencido, a mi padre Gerardo, de quien he
aprendido sobre la humildad, a mi hermano “Leo”, de quien he conocido la lealtad,
y la entrega, y a mis hermanas Celia y Zaylin, de ellas he aprendido que la vida es
dura.
También quisiera agradecer a Oscar Quesada Madriz, quien ha sido mi “padre
profesional” y quien me ha dado la oportunidad más grande en mi vida: mostrarme
a mi mismo que yo puedo!
Agradezco a Ricardo Montero López, quien nunca me ha negado su ayuda en mi
desarrollo profesional, así como al señor Sergio Iván Vega, por su tiempo y apoyo.
v
Dedicatoria
Este trabajo se lo dedico a mi ángel, quien ha llenado mi vida de amor, esfuerzo,
dedicación y fe.
Me inspiras, me haces creer en mí, en el futuro y luchar por darte lo mejor.
vi
RESUMEN EJECUTIVO
La teoría de proyectos permite alcanzar resultados de manera eficiente y eficaz,
mejorando el impacto sobre el desarrollo garantizando la participación de actores
importantes.
Bajo este enfoque, se busca que la Secretaría Ejecutiva del Consejo Agropecuario
Centroamericano (SE-CAC) logre no solo cumplir los mandatos emanados de los
acuerdos de su principal instancia regional, el Consejo de Ministros, si no que más
allá de ello pueda garantizar impacto en sus acciones, gestión de recursos de la
cooperación internacional y sostenibilidad a través de una mayor apropiación de
los miembros en términos de continuar recibiendo el valor agregado de la
Integración Regional.
Con esta investigación se busca mejorar el impacto de las actividades
desarrolladas por la Secretaría Ejecutiva del Consejo Agropecuario
Centroamericano a través del establecimiento de un modelo de gestión por
proyectos que cumpla con los elementos de la Gestión Basada en Resultados y
que permita el cumplimiento de los mandatos emanados del Consejo de Ministros
del CAC.
Se repasa de una manera concreta el proceso de integración centroamericana el
cual data de los años 50, y que han recibido un mayor impulso en los últimos 20
años, generando entre otros elementos una estructura institucional regional con
algún grado de consolidación y que requiere mejorar sus capacidades para que
contribuya más fuertemente al proceso.
Se aborda la gestión basada en resultados, la cual permite gestionar
adecuadamente los recursos de las instituciones para lograr las metas
establecidas en periodos definidos.
Asimismo, se revisa la teoría de proyectos, poniendo énfasis en la fase de pre-
inversión y ejecución, considerando fuertemente la metodología del marco lógico
para la identificación y formulación de proyectos.
vii
Durante la investigación se abordan los procesos estratégicos-operativos de la
SE-CAC, donde tienen una gran importancia los tres instrumentos estratégicos
que sustentan el marco de acciones del Consejo. Estos instrumentos son la
Política Agrícola Centroamericana 2008-2017 (PACA), la Estrategia Regional
Agroambiental y de Salud 2009-2024 (ERAS) y la Estrategia Centroamericana de
Desarrollo Rural Territorial 2010-2030 (ECADERT).
Adicionalmente, se hace una revisión de los proyectos que han sido o se
encuentran en ejecución por la SE-CAC haciendo un énfasis especial en el
periodo 2007-2011. Al respecto se analizan su conceptualización, resultados,
montos invertidos así como el proceso de formulación y ejecución, especialmente
el seguimiento.
Como aporte de la investigación al análisis y desarrollo de la SE-CAC, ante la
ausencia de metodologías para identificar, formular, negociar, ejecutar y evaluar
proyectos, se han preparado guías metodológicas con estos objetivos.
En la propuesta se parte de la necesidad de plantear líneas estratégicas,
programas y proyectos para operacionalizar las estrategias antes mencionadas.
No se contempla aportar perfiles de proyectos puesto que se opta por transmitir
las metodologías de manera que se aprenda a hacer y no se entregue ya una
receta.
Finalmente se exponen una serie de conclusiones y recomendaciones derivadas
del proceso de investigación que se aborda con este trabajo.
Las tres conclusiones más importantes derivadas de la investigación fueron que i)
SE-CAC no cuenta con un modelo de gestión y no ejecuta sus acciones teniendo
guías metodologías que le puedan generar impacto en sus acciones, ii) la
capacidad de gestión de la SE-CAC es muy reducida y eso explica las dificultades
que tiene para formular, negociar, ejecutar y evaluar proyectos, asimismo, las
acciones desarrolladas no han generado el impacto que el sector requiere; y iii) el
modelo de gestión por proyectos puede promover el cambio que la SE-CAC
requiere, por lo que la aplicación de la propuesta es una oportunidad que vendría
a mejorar el quehacer y el desarrollo de la institución.
1
Tabla de Contenido
INTRODUCCIÓN ............................................................................................................. 6
CAPÍTULO 1: MARCO METODOLÓGICO........................................................................... 9
1.1. Justificación del tema ............................................................................................... 9
1.2. Problema de estudio ............................................................................................... 10 1.2.1. Planteamiento general del problema. ...................................................................................... 10 1.2.2. El problema en síntesis. ............................................................................................................ 11
1.3. Objeto de Estudio ................................................................................................... 11
1.4. Delimitación del objeto de estudio .......................................................................... 11 1.4.1. Temporal................................................................................................................................... 11 1.4.2. Espacial ..................................................................................................................................... 11 1.4.3. Institucional .............................................................................................................................. 11
1.5. Objetivos ................................................................................................................ 12 1.5.1. General ..................................................................................................................................... 12 1.5.2. Específicos ................................................................................................................................ 12
1.6. Operacionalización de Objetivos ............................................................................. 13
1.7. Instrumentos de investigación ................................................................................ 16
1.8. Estrategia de la Investigación .................................................................................. 16 1.8.1. Caracterización de la investigación (tipo, enfoque) ................................................................. 16 1.8.2. Fuentes de información ............................................................................................................ 17 1.8.3. Investigación bibliográfica ........................................................................................................ 17 1.8.4. Investigación de Campo ............................................................................................................ 17 1.8.5. Procesamiento de la información ............................................................................................. 17
1.9. Otros ...................................................................................................................... 18 1.9.1. Limitantes de la investigación .................................................................................................. 18
CAPITULO II: MARCO TEÓRICO ..................................................................................... 20
2.1. Gestión Basada en Resultados ................................................................................ 20 2.1.1. Planificación orientada a resultados......................................................................................... 21 2.1.2. Presupuesto por resultados ...................................................................................................... 22 2.1.3. Metodología de Marco Lógico .................................................................................................. 23 2.1.4. Gestión de programas y proyectos ........................................................................................... 24 2.1.5. La evaluación ex ante de los proyectos .................................................................................... 25 2.1.6. Monitoreo y evaluación ............................................................................................................ 25
2.2. Teoría de Proyectos ................................................................................................ 27 2.2.1. Concepto de proyecto de desarrollo. ....................................................................................... 27 2.2.2. Marco conceptual de los proyectos.......................................................................................... 28 2.2.3. Ciclo de vida de los proyectos .................................................................................................. 30
CAPITULO III: MARCO REFERENCIAL ............................................................................. 37
2
3.1. Caracterización ....................................................................................................... 37 3.1.1. El Proceso de integración de Centroamérica ........................................................................... 37 3.1.2. Situación e importancia del sector agrícola en la región .......................................................... 40 3.1.3. Macro localización .................................................................................................................... 41 3.1.4. Micro localización ..................................................................................................................... 41 3.1.5. Institucional: SE-CAC ................................................................................................................. 41 3.1.6. Experiencia ............................................................................................................................... 46 3.1.7. Estructura normativa ................................................................................................................ 47
CAPITULO IV: DIAGNOSTICO ........................................................................................ 52
4.1. Marco Estratégico del Consejo Agropecuario Centroamericano. ............................... 52 4.1.1. La Política Agrícola Centroamericana 2008 - 2017 ................................................................... 52 4.1.2. La Estrategia Regional Agroambiental y de Salud 2009 - 2024 ................................................ 53 4.1.3. La Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010 – 2030 ........................... 54
4.2. Los procesos de planificación de la Secretaría Ejecutiva del CAC............................... 56 4.2.1. Los programas de trabajo semestrales ..................................................................................... 56 4.2.2. Los Planes de Acción Anuales (PAA) del IICA ............................................................................ 57
4.3. Programas y proyectos desarrollados por la Secretaría Ejecutiva del CAC ................. 59 4.3.1. Proyectos en Fase de ejecución ................................................................................................ 60 4.3.2. Proyectos en fase de operación ............................................................................................... 65
4.4. Organización de la Secretaría Ejecutiva del CAC. ...................................................... 68
4.5. Percepción del impacto de las acciones desarrolladas por la SE-CAC......................... 70
CAPITULO V: Propuesta. Modelo de Gestión por Proyectos de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano. ..................................................................... 73
5.1. Introducción. .......................................................................................................... 73
5.2. La Fuente de las acciones del CAC: La orientación Política. ....................................... 74 5.2.1. Misión del CAC. ......................................................................................................................... 74 5.2.2. Los actos normativos del Consejo de Ministros del CAC. ......................................................... 75
5.3. Líneas estratégicas. ................................................................................................. 75 5.3.1. L.E.1. Competitividad del sector agropecuario: ........................................................................ 76 5.3.2. L.E.2. Producción agropecuaria ambientalmente sostenible: .................................................. 77 5.3.3. L.E.3. Desarrollo Rural Territorial: ............................................................................................ 77 5.3.4. L.E.4. Agricultura contra la pobreza y la inseguridad alimentaria y nutricional: ...................... 78
5.4. Programas regionales por línea estratégica. ............................................................ 78 5.4.1. L.E.1. Programa regional para la Conformación de la Unión Aduanera Centroamericana y seguimiento al comercio intrarregional. ................................................................................................. 79 5.4.2. L.E.2. Programa Regional de Cambio Climático y Gestión del Riesgo. ..................................... 79 5.4.3. L.E.3. Programa Regional para la implementación de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT). .................................................................................................. 79 5.4.4. L.E.4. Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional. .......................................... 80
5.5. Guías para la gestión del ciclo de vida de los proyectos del CAC. .............................. 81 5.5.1. Guía para la identificación y formulación de proyectos ........................................................... 81 5.5.2. Guía para la negociación estratégica de los proyectos del CAC. .............................................. 88 5.5.3. Guía para la ejecución de los proyectos ................................................................................... 91 5.5.4. Propuesta metodológica para la evaluación expost en el cierre de la ejecución de los proyectos. ............................................................................................................................................... 97
3
5.5.5. Estructura para la ejecución del Modelo de Gestión por Proyectos de la SE-CAC. ................ 102 5.5.6. Implementación de la propuesta: Cronograma y plan de acción. .......................................... 104
CAPÍTULO VI: Conclusiones y Recomendaciones. ........................................................ 109
6.1. Conclusiones ........................................................................................................ 109
6.2. Recomendaciones ................................................................................................ 112
BIBLIOGRAFIA ........................................................................................................... 114
ANEXOS ..................................................................................................................... 117
Anexo 1. Formato de Plan de Acción Anual (IICA) ....................................................... 117
Anexo 2. Organigrama funcional actual de la SE-CAC ................................................. 122
Anexo 3. Encuesta para medir la percepción del impacto de las actividades desarrolladas por la SE-CAC ............................................................................................................. 123
Anexo 4. Ficha de identificación de proyectos del CAC. ............................................... 124
Anexo 5. Cronograma para la implementación de la Propuesta. ................................. 125
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Índice de Cuadros
Cuadro No. 1. Ejecución de los aportes de los Estados miembros del CAC. 2007-2011…...65 Cuadro No. 2. Ejecución Financiera del Proyecto PROCOM. 2007 -2011…………………………68 Cuadro No. 3. Ejecución Financiera del Proyecto PROCAL. 2011………………………………….…69 Cuadro No. 4. Ejecución Financiera del Proyecto Plan de Apoyo. 2010-2011………………….71 Cuadro No. 5. Resumen de los Proyectos Ejecutados por la SECAC en el periodo 2007-2011…………………………………………………………………………………………………………………..74 Cuadro No. 6. Resumen de Líneas estratégicas, metas y programas regionales……….…..86 Cuadro No. 7. Atributos a evaluar con cada pregunta con la metodología de evaluación basada en Marco Lógico. ………………………………………………………………………………………….106
Índice de Figuras
Figura 1. Marco Conceptual de los Proyectos de Desarrollo…………………………………………..36 Figura. 2. Fases del proceso de identificación y formulación de proyectos con la Metodología de Marco Lógico……………………………………………………………………………………..88 Figura 3. Posición Inicial Versus Posiciones Mínimas Deseadas………………………….…………89 Figura 4. Propuesta de Organigrama de la SE-CAC para implementar el Modelo de Gestión por proyectos…………………………….………………………………………………………………….109
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Lista de abreviaturas
CAC Consejo Agropecuario Centroamericano CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo CEPAL Comisión Económica para América Latina COMISCA Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica CORECA Consejo Regional de Cooperación Agrícola CTR Comité Técnico Regional del CAC EAP Estructura analítica del proyecto ECADERT Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial ERAS Estrategia Regional Agroambiental y de Salud COMIECO Consejo de Ministros de Integración Económica GBR Gestión por resultados IICA Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería MCCA Mercado Común Centroamericano MML Matriz de Marco Lógico MSF Medidas Sanitarias y Fitosanitarias ODECA Organización de Estados de Centroamérica ODM Objetivos del Milenio PAA Planes de Acción Anuales PACA Política Agrícola Centroamericana PBR Presupuesto Basado en Resultados PPR Presupuesto por Resultados PPT Presidencia Pro Témpore SAN Seguridad Alimentaria y Nutricional SG-SICA Secretaría General del SICA SICA Sistema de la Integración Centroamericana SIG Sistemas de Información Geográfica TIN Tasa Institucional Neta UAC Unión Aduanera Centroamericana
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INTRODUCCIÓN
El Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC), en el marco del Sistema de
Integración Centroamericana (SICA), se integra con los Ministros de Agricultura o
la autoridad competente de los países del Istmo. La Secretaría Ejecutiva del
Consejo Agropecuario Centroamericano (SE-CAC) es el órgano técnico
responsable de brindar apoyo técnico y administrativo al Consejo de Ministros del
CAC. Su trabajo se sustenta en los mandatos emanados de los acuerdos tomados
por el Consejo de Ministros y de las otras instancias regionales (Comité Técnico
Regional principalmente).
La SE-CAC carece de un modelo de gestión que le permita alcanzar resultados y
mejorar el impacto de las acciones que ejecuta, por lo que esta investigación
busca mejorar las capacidades de la Secretaría a través del establecimiento de un
modelo de gestión por proyectos a partir de las decisiones adoptadas en el
Consejo de Ministros.
La investigación está compuesta por seis capítulos distribuidos de la siguiente
manera:
El Capitulo I presenta los aspectos generales que conforman el desarrollo de este
trabajo de investigación, incluyendo la justificación del tema elegido, el problema
de estudio, los objetivos general y específicos, la operacionalización de estos
objetivos y finalmente, las estrategias y técnicas de investigación utilizadas.
Seguidamente el Capitulo II analiza las bases teóricas y aspectos sobre los cuáles
será abordado el objeto de estudio, haciendo mención a elementos que serán
considerados para la propuesta como resultado de estudio, tales como la Gestión
Basada en Resultados (GbR) y la Teoría de Proyectos.
En el Capítulo III se establecen las características generales del Consejo
Agropecuario Centroamericano y de la SE-CAC, ofreciendo una visión situacional
y referencial de la organización en la cual se planteará la propuesta.
En el Capítulo IV se muestra el análisis de la información recopilada por los
instrumentos aplicados a la institución. Asimismo, se presenta el diagnostico sobre
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la situación de gestión de los proyectos del CAC que son administrados por la SE-
CAC, el modelo que es utilizado por la Secretaría y la situación de gestión de los
recursos.
El Capitulo V incorpora a la investigación la propuesta de Modelo de Gestión por
Proyectos para la SE-CAC, haciendo énfasis en un proceso metodológico que sea
aplicable en la institución.
Finalmente, en el Capítulo VI se presentan las conclusiones a las que se llegó al
confrontar los objetivos de la investigación con los hallazgos. Se complementa
con una serie de recomendaciones que podrán aumentar la efectividad de la
propuesta y la calidad del trabajo que se podrá realizar.
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CAPITULO I MARCO METODOLÓGICO
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CAPÍTULO 1: MARCO METODOLÓGICO
1.1. Justificación del tema
La Secretaría Ejecutiva del CAC requiere desarrollar un proceso de gestión que
permita anualmente definir los proyectos y acciones de trabajo que darán
cumplimiento a los acuerdos emanados del Consejo de Ministros del CAC.
Este proceso debe considerar la flexibilidad necesaria para garantizar que las
decisiones políticas no alteren significativamente las actividades y acciones que
son desarrolladas, esto debido a que la Presidencia Pro Témpore del CAC, la cual
la asume un Ministerio de Agricultura cada seis meses, tiene dentro de sus
funciones la capacidad de configurar el orden de prioridades para cada periodo.
Con la gestión por proyectos, se podrán utilizar los recursos humanos y
financieros disponibles de una manera eficiente y alcanzar los resultados
consignados con cada uno de los acuerdos tomados en el seno del Consejo de
Ministros del CAC.
Así mismo, se espera implementar un mecanismo de seguimiento y evaluación de
la gestión de la Secretaría Ejecutiva que permita orientar las acciones y generar
aprendizaje que podrá ser utilizado en el desarrollo de nuevas formas de llevar a
cabo las actividades regionales del CAC.
De manera complementaria, se busca que el sistema de gestión permita cumplir
con la Gestión Basada en Resultados, una metodología que permite mejorar el
desempeño institucional estableciendo metas y asignando los recursos necesarios
para alcanzarlas.
Finalmente, como resultado final de las acciones se espera alcanzar el impacto
necesario para mejorar las condiciones de desarrollo del sector rural y
agropecuario de los países centroamericanos y de República Dominicana.
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De esta manera, con la investigación que aquí se plantea, se busca generar un
sistema de gestión por proyectos en la SE-CAC que contribuya a cumplir con los
postulados de la Gestión Basada en Resultados (GBR) y que permita garantizar
sostenibilidad en el desarrollo de acciones apoyadas por los recursos de la
cooperación internacional y a garantizar impacto en la utilización de los recursos.
1.2. Problema de estudio
1.2.1. Planteamiento general del problema.
La Secretaría Ejecutiva del CAC se encuentra en un momento de cambio y
redefinición de su trabajo.
Entre las causas de esto, se tiene un nuevo estilo gerencial propuesto por un
Secretario Ejecutivo que recientemente ha sido nombrado líder de la SE-CAC, las
presiones emanadas de los mismos Ministerios de Agricultura, los cuales solicitan
acciones integrales que generen un real impacto en las áreas consideradas como
prioritarias y finalmente la competencia cada vez mayor entre diferentes actores
internacionales por el acceso a recursos financieros internacionales, los cuales, a
su vez son escasos.
Un elemento que refleja un verdadero reto para la Secretaría, es su capacidad
para ejecutar actividades que agreguen valor a las acciones desarrolladas por los
mismos Ministerios de Agricultura miembros del CAC.
Este reto pasa a ser un elemento esencial si se le suma la ausencia de un sistema
de gestión estratégico-operativo que permita alcanzar los resultados que mejoran
las condiciones de vida de la población rural y agropecuaria de Centroamérica y
República Dominicana.
El modelo de gestión actual de la SE-CAC permite definir prioridades para cada
semestre y año, las cuales son revisadas y modificadas por cada Presidencia Pro
Tempore, sin embargo, no genera claridad con respecto a la integralidad de las
acciones ni al alcance ni recursos necesarios para cumplir con los mandatos
emanados en los acuerdos del Consejo de Ministros del CAC.
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Una consecuencia de esa carencia de modelo de gestión que permita un abordaje
integral y focalizado, es el poco apoyo que recibe la Secretaría en términos de
recursos provenientes de la cooperación internacional, fuente de financiamiento
que se considera una oportunidad para complementar los recursos asignados por
los mismos Estados miembros.
1.2.2. El problema en síntesis.
El modelo de gestión empleado por la Secretaría Ejecutiva del CAC no permite
garantizar las integralidad, la focalización ni los resultados esperados en respuesta
a los mandatos emanados de los acuerdos del Consejo de Ministros del CAC, por
ende no es posible medir el impacto de sus acciones, lo cual limita la
sostenibilidad de la institución.
1.3. Objeto de Estudio
Desarrollo de un modelo de gestión por proyectos en la Secretaría Ejecutiva del
Consejo Agropecuario Centroamericano que permita cumplir con los postulados
de la gestión basada en resultados.
1.4. Delimitación del objeto de estudio
1.4.1. Temporal
La investigación tomará como marco temporal el periodo comprendido entre los
años 2007 y 2012.
1.4.2. Espacial
El marco espacial de la investigación corresponde a los países miembros del
Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC): Belice, Guatemala, El Salvador,
Honduras, Nicaragua, Costa Rica, Panamá y República Dominicana.
1.4.3. Institucional
La investigación se desarrollará en un marco institucional definido a un nivel
superior por el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) a nivel
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intermedio el Consejo Agropecuario Centroamericano y a un nivel específico a la
Secretaría Ejecutiva del CAC.
1.5. Objetivos
1.5.1. General
Proponer un modelo de gestión por proyectos en la Secretaría Ejecutiva del CAC
que cumpla con los elementos de la Gestión Basada en Resultados y que permita
el cumplimiento de los mandatos emanados del Consejo de Ministros del CAC.
1.5.2. Específicos
1. Analizar el modelo de gestión utilizado por la Secretaría Ejecutiva del CAC
para el desarrollo de sus actividades a través del análisis de sus procesos de
planificación, seguimiento y evaluación con el propósito de determinar los
resultados alcanzados con dicho modelo.
2. Estudiar las acciones y actividades desarrolladas por la Secretaría Ejecutiva
del CAC en los últimos 6 años (2007-2012) específicamente los proyectos,
recursos utilizados y resultados alcanzados de cada uno de ellos.
3. Proponer un modelo en la SE-CAC, para su gestión que permita alcanzar
los resultados de las acciones desarrolladas por la institución y garantizar el
impacto deseado.
13
1.6. Operacionalización de Objetivos
Objetivos
específicos
Variables
Indicadores Instrumentos
de
Investigación Evaluar el
modelo de
gestión utilizado
por la Secretaría
Ejecutiva del
CAC para el
desarrollo de sus
actividades a
través del análisis
de sus procesos
e planificación,
seguimiento y
evaluación con el
propósito de
determinar su
aporte al
cumplimiento de
los mandatos y
acuerdos del
CAC.
Incorporación de
los mandatos de
instancias
regionales en el
proceso de
planificación
anual.
Número de
acuerdos
incorporados
Análisis de las
acciones
desarrolladas por
el CAC versus los
mandatos
definidos en el
periodo
(acuerdos,
mandatos,
estrategias
regionales).
Encuesta para
medir la
percepción del
impacto de las
actividades
desarrolladas por
la SE-CAC.
Acuerdos
cumplidos
reflejados en los
informes de
seguimiento a las
actividades
Número de
acuerdos
Revisión de
procedimientos,
bibliográfica y
documental.
Entrevistas al
14
priorizadas por
año.
Recomendaciones
determinadas a
partir del proceso
de seguimiento y
evaluación de las
actividades
realizadas por año
Cantidad de
recomendaciones
personal de la
Secretaría,
socios, usuarios
internos y
externos al SICA,
organismos de
cooperación
internacional,
entre otros.
Estudiar las
acciones y
actividades
desarrolladas por
la Secretaría
Ejecutiva del
CAC en los
últimos 6 años
(2007-2012)
específicamente
los proyectos,
recursos
utilizados y
resultados
alcanzados de
cada uno de
ellos.
Acuerdos
cumplidos en el
periodo.
Numero de
acuerdos
Revisión
bibliográfica y
documental.
Análisis de
coyuntura
política, técnica y
financiera.
Políticas
sectoriales
nacionales
promovidas y
derivadas de las
acciones
regionales
realizadas.
Políticas por país
Entrevistas
estructuradas con
jerarcas y otros
funcionarios de
los Ministerios de
Agricultura
miembros del
CAC.
Encuestas
15
aplicadas a
funcionarios y
personas
relacionadas con
la SE-CAC.
Proponer un
modelo en la SE-
CAC, para su
gestión que
permita alcanzar
los resultados de
las acciones
desarrolladas por
la institución y
garantizar el
impacto deseado.
Proyectos
priorizados que
dan cumplimiento
a los acuerdos del
Consejo de
Ministros.
Cantidad de
proyectos
Revisión
bibliográfica y
documental.
Costo de la
cartera de
proyectos
prioritarios
Valor en dólares Análisis de
coyuntura
política, técnica y
financiera.
Entrevistas
estructuradas con
jerarcas y otros
funcionarios de
los Ministerios de
Agricultura
miembros del
CAC.
Encuestas
aplicadas a
funcionarios y
16
personas
relacionadas con
la SE-CAC.
1.7. Instrumentos de investigación
Para el desarrollo de la investigación, se propone la utilización de dos
instrumentos: dos encuestas, una de ellas aplicable a los funcionarios de la SE-
CAC y tiene el objetivo de indagar su criterio sobre el trabajo realizado,
expectativas e ideas para mejorar la gestión. Una segunda encuesta será
sometida a criterio de funcionarios de los Ministerios de Agricultura miembros del
CAC con el propósito de indagar su percepción sobre las acciones, actividades y
proyectos desarrollados por la Secretaría y sobre el impacto que tuvieron.
1.8. Estrategia de la Investigación
1.8.1. Caracterización de la investigación (tipo, enfoque)
La investigación se enmarca dentro del enfoque cualitativo, ya que se refiere a
aspectos relacionados con el quehacer de una instancia de carácter regional.
La investigación a realizar tendrá un carácter descriptivo ya que mostrará aspectos
propios del Consejo Agropecuario Centroamericano y sus instancias regionales,
sus características, elementos constitutivos, antecedentes, entre otros.
Por otro lado, la investigación también tendrá un carácter explicativo, en el cual se
expondrá los postulados, elementos y características de la teoría de proyectos
como instrumento para operativizar la gestión basada en resultados.
Cabe señalar, que la investigación también tendrá elementos del enfoque
propositivo, de manera tal que se planteará el desarrollo de un sistema de gestión
para la Secretaría Ejecutiva del CAC, basada en resultados.
17
1.8.2. Fuentes de información
La investigación se desarrollará a partir de la información de primera mano que
será obtenida gracias a la aplicación de entrevistas y encuestas. Esta información
servirá no solo para indagar sobre la percepción de socios y usuarios en el marco
de las actividades desarrolladas por la Secretaría Ejecutiva del CAC, si no que
permitirá, además, considerar los aspectos esenciales que deberán garantizar el
logro de los objetivos de la investigación, en particular la propuesta de sistema de
gestión.
Así mismo, durante el desarrollo de la investigación se utilizará información
secundaria proveniente de informes de gestión, estudios regionales y nacionales,
y la consulta de información variada tanto bibliográfica como electrónica.
1.8.3. Investigación bibliográfica
La información de fuentes secundaria, será obtenida a través de páginas web de
instituciones regionales, centros de investigación, oficinas gubernamentales, entre
otras. Así mismo, con base a las recomendaciones de personal clave entrevistada,
se buscarán documentos y bibliografía básica sobre la Gestión basada en
Resultados y la teoría de proyectos.
1.8.4. Investigación de Campo
Aprovechando los viajes y reuniones que se desarrollan normalmente por razones
laborales, se realizará consultas a personas claves sobre aquellos tópicos que
requieren criterios profesionales o vivenciales.
1.8.5. Procesamiento de la información
La información que sea recolectada será definida en función de la sección de la
investigación que corresponde, posterior a ello se revisará para determinar su
calidad y pertinencia, se analizará y se incorporará a la investigación según
corresponda.
18
1.9. Otros
1.9.1. Limitantes de la investigación
Es posible que en el desarrollo de la investigación se presenten las siguientes
limitantes:
1. Las personas claves no tienen el tiempo requerido para sostener una
reunión y/o contestar una encuesta.
2. La información se encuentra dispersa y el acceso a ella es más difícil de lo
imaginado.
3. La reacción a la investigación por parte de los profesionales de la SE-CAC
no es la esperada y por tanto su colaboración es mínima.
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CAPITULO II MARCO TEÓRICO
20
CAPITULO II: MARCO TEÓRICO
2.1. Gestión Basada en Resultados
En los años 70 del siglo pasado, los organismos internacionales de desarrollo y el
sector público, adoptaron modelos lógicos para planificar la utilización eficiente de
los recursos de los proyectos. Durante el decenio de 1990, se incorpora un
método de cadena lógica en la gestión basada en los resultados, para ayudar
sistemáticamente a identificar objetivos, impactos, efectos directos, productos e
insumos, para seguir los resultados de las reformas del sector público.
En el decenio del 2000, los socios para el desarrollo de la cooperación
internacional adoptan la gestión orientada a resultados en materia de desarrollo,
para aumentar la eficiencia y los efectos directos de la ayuda con miras al logro de
los Objetivos del Milenio (ODM). A partir del 2010, se incorpora el seguimiento y la
evaluación basados en los resultados en las actividades habituales de los
gobiernos y organismos como instrumento esencial, para medir los progresos
relativos a los efectos directos de los proyectos y programas (Rodríguez García,
2008).
De este modo, podemos afirmar que un resultado es un cambio que se lleva a
cabo a través de un individuo, de una institución o de una condición de vida, la
que puede ser atribuida a un programa o proyecto. A partir de aquí, se puede
entender que la Gestión Basada en Resultados, es la manera de identificar y
manejar riesgos, tomando en cuenta los resultados esperados y los recursos
necesarios; aumentar conocimientos al aprender lecciones e incorporarlas en las
decisiones; informar los resultados logrados y los recursos involucrados.
Por eso, la Gestión Basada en Resultados, significa:
Definir resultados esperados realistas;
Identificar claramente los beneficiarios de los programas y proyectos, para
diseñarlos para que satisfagan sus necesidades;
Monitorear el proceso hacia el logro de resultados y consumo de recursos,
usando indicadores apropiados.
21
En síntesis, la Gestión Basada en Resultados es una estrategia o enfoque de
gestión, mediante la cual, una institución asegura que sus procesos, productos y
servicios contribuyan al logro de resultados claramente definidos. Es decir, es una
estrategia de gestión que se centra en el desempeño y el logro de productos,
efectos e impacto. (OECD-DAC, 2002).
2.1.1. Planificación orientada a resultados
La planificación es el instrumento que las instituciones utilizan para definir su carta
de navegación, es decir, su rumbo y su destino. Para ello, debe responder a tres
preguntas básicas: ¿dónde estamos?, ¿a dónde queremos ir? y ¿cómo podemos
llegar? Para contestar a la primera pregunta se realiza un análisis de la situación
social y económica mediante el uso de información estadística confiable. La
respuesta a la segunda pregunta se relaciona con los objetivos de la autoridad
vigente, convenientemente respaldados por los colaboradores. Contestar a la
tercera pregunta conlleva analizar distintas opciones para lograr los objetivos y
elegir aquellas que se muestren más pertinentes y eficientes (Rodríguez García,
2008).
Por tanto, la planificación orientada a resultados debe tener un carácter
estratégico, uno operativo y otro participativo. Estratégico porque las respuestas a
la pregunta ¿a dónde queremos ir? deben partir de una visión clara del futuro, por
lo menos a mediano plazo, y plantear un conjunto de objetivos que han sido
priorizados y jerarquizados mediante un análisis riguroso de los factores políticos,
económicos y sociales del entorno. No se pueden considerar estratégicos aquellos
planes formulados con innumerables objetivos y metas, pues no permiten focalizar
los esfuerzos y recursos gubernamentales en las áreas o aspectos más
importantes. Un ejercicio que contribuye significativamente a responder a la
pregunta ¿a dónde queremos ir? es la formulación de una visión de largo plazo,
pues permite que las organizaciones establezcan un consenso nacional en torno a
los desafíos que debieran emprender durante los próximos 20 o 25 años. Aunque
las visiones de largo plazo no establecen objetivos ni estrategias detalladas,
parten de un pronóstico bien documentado sobre las tendencias socioeconómicas
22
de la organización y su entorno y presentan metas a lograr en cada una de las
áreas estratégicas (IDEM).
Por otro lado, la planificación debe ser operativa y responder a la pregunta ¿cómo
podemos llegar? mediante el diseño de los productos y los procesos, y el cálculo
de los insumos que se necesitarán para concretar los objetivos propuestos en el
ejercicio estratégico. Además, se requiere disponer y asignar los recursos
económicos necesarios para llevar a cabo tales propuestas, y coordinar la acción
de las instituciones y las entidades involucradas. Este proceso conlleva el uso de
metodologías que aseguren que la planificación operativa se base en
razonamientos lógicos y que aprovechen el conocimiento adquirido por la
sociedad en cuanto al desarrollo socioeconómico. El uso de la metodología del
marco lógico o de la cadena de resultados permite ordenar adecuadamente las
relaciones causa-efecto que deben existir entre un objetivo estratégico, el
programa que se llevará a cabo para lograrlo, los productos que las instituciones
deberán desarrollar para ponerlo en marcha y los procesos e insumos que se
requerirán. También es necesario establecer las responsabilidades que los actores
tendrán en el qué hacer y en el cómo hacerlo, de manera tal que se distribuyan y
se asignen correctamente las tareas y los recursos, y se pueda exigir la
correspondiente rendición de cuentas (IDEM).
Asimismo, la decisión de hacia dónde ir y cómo hacerlo debe realizarse
participativamente, pues es la única manera de asegurar la apropiación y la
credibilidad de un plan (IDEM).
En resumen, la planificación orientada a resultados tiene que ser al mismo tiempo
estratégica, operativa y participativa. El producto de un proceso de planificación
debe plasmarse en un plan de mediano plazo, con sus respectivos objetivos,
programas, metas e indicadores, este plan debe estar integrado al presupuesto
(IDEM).
2.1.2. Presupuesto por resultados
La búsqueda de mayor eficiencia y efectividad en la asignación de los recursos
públicos motivó el interés por el presupuesto por resultados o presupuesto basado
23
en resultados (PpR o PBR). Cuanto más escasos son los recursos, más
importante es aumentar la efectividad de su uso (Rodríguez García, 2008).
El PpR cumple ese propósito, pues es un conjunto de procesos e instrumentos
capaces de integrar sistemáticamente el análisis sobre los resultados de la gestión
pública al proceso de asignación de los recursos. La implementación de un PpR
requiere los siguientes elementos (Marcel, 2007): i) información comprehensiva
sobre los resultados de las acciones financiadas con el presupuesto mediante un
sistema de seguimiento y evaluación, ii) procedimientos explícitos debidamente
formalizados sobre la manera en que la información será analizada y considerada
en el proceso de formulación del presupuesto, iii) estructura de incentivos
complementaria al sistema presupuestario que motive a las instituciones a
alcanzar mejores resultados y iv) normas sobre administración financiera que
permitan la flexibilidad necesaria para que las dependencias utilicen con eficiencia
sus recursos para el logro de resultados.
La información sobre los resultados obtenidos en la ejecución de los recursos del
presupuesto debe provenir de los indicadores de desempeño elaborados para dar
seguimiento a los programas. Estos indicadores deben considerar no sólo los
productos (bienes y servicios) que generan los programas, sino también los
efectos que tienen en la población. Los análisis provenientes de las evaluaciones
de las políticas, los programas y los proyectos también son un insumo importante
para el proceso presupuestario, pues complementan los datos del sistema de
seguimiento aportando criterios sobre los efectos y los impactos de la acción
institucional (Rodríguez García, 2008).
2.1.3. Metodología de Marco Lógico
La Metodología de Marco Lógico es una herramienta para facilitar el proceso de
conceptualización, diseño, ejecución y evaluación de proyectos. Su propósito es
brindar estructura al proceso de planificación y comunicar información esencial
relativa al proyecto. Se modifica y mejora repetidas veces tanto durante la
preparación como durante la ejecución del proyecto.
24
Su énfasis está centrado en la orientación por objetivos, la orientación hacia
grupos beneficiarios y el facilitar la participación y comunicación entre las partes
interesadas (Ortegón, Pacheco y Prieto, 2005).
Según el Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificación Económica y
Social (ILPES), esta metodología contempla dos etapas, que se desarrollan paso
a paso en las fases de identificación y de ejecución del ciclo de vida del proyecto
(IDEM):
Identificación del problema y alternativas de solución, en la que se analiza
la situación existente para crear una visión de la situación deseada y
seleccionar las estrategias que se aplicaran para conseguirla. La idea
central consiste en que los proyectos son diseñados para resolver los
problemas a los que se enfrentan los grupos meta o beneficiarios y
responder a sus necesidades e intereses. Existen cuatro tipos de análisis
para realizar: el análisis de involucrados, el análisis de problemas (imagen
de la realidad), el análisis de objetivos (imagen del futuro y de una situación
mejor) y el análisis de estrategias (comparación de diferentes alternativas
en respuesta a una situación precisa).
La etapa de planificación, en la que la idea del proyecto se convierte en un
plan operativo práctico para la ejecución. En esta etapa se elabora la matriz
de marco lógico. Las actividades y los recursos son definidos y visualizados
en cierto tiempo.
2.1.4. Gestión de programas y proyectos
La gestión de programas y proyectos está en el centro de creación de valor
institucional y, por tanto, de la GbR, pues es el medio a través del cual la
organización produce los bienes y servicios que permiten alcanzar los objetivos
establecidos en el plan (Rodríguez García, 2008).
Es indispensable que se realicen análisis sobre su pertinencia y sus beneficios
potenciales antes de ser financiados. Para ello, se cuenta con un instrumento
25
apropiado: la evaluación ex ante de los proyectos. Además de revisar la
factibilidad social, económica y ambiental de las propuestas, este examen debe
establecer si contribuirán al logro de los objetivos establecidos en el plan y si son
congruentes con las estrategias que allí se plantean. Solamente los proyectos con
una evaluación positiva deberían obtener el financiamiento para su ejecución
(IDEM).
2.1.5. La evaluación ex ante de los proyectos
El diseño y la evaluación ex ante de los proyectos representa un aspecto
fundamental de la GbR. Un proyecto mal diseñado genera desperdicio de
recursos, provoca frustración entre sus beneficiarios y puede tener consecuencias
políticas negativas. Para prevenir esto, se definen los procesos y los instrumentos
idóneos para el análisis y la selección de las inversiones que más convienen a la
organización, asegurando que los proyectos sean pertinentes (que respondan
adecuadamente a un problema y estén articulados al plan) y eficientes (que
posean rentabilidad socioeconómica) (IDEM).
Un problema relevante desde el punto de vista de la GbR es que varios sistemas
de evaluación ex ante no son capaces de asegurar la vinculación de las
inversiones con los objetivos y las metas establecidas en los planes de mediano
plazo. Esto se debe a que dichos sistemas no analizan detalladamente la
contribución de los proyectos de inversión al plan. Esta es una consecuencia más
de la falta de articulación entre la planificación estratégica y la planificación
operativa mencionada en puntos anteriores (IDEM).
Además, en algunos casos los instrumentos de evaluación ex ante fueron
concebidos para analizar proyectos de infraestructura que no se adecuan a
proyectos de otro tipo, como los sociales y los ambientales (IDEM).
2.1.6. Monitoreo y evaluación
El monitoreo es la “función continua que utiliza la recopilación sistemática de datos
sobre indicadores predefinidos para proporcionar a los administradores y a las
principales partes interesadas de una intervención para el desarrollo indicaciones
26
sobre el avance y el logro de los objetivos así como de la utilización de los fondos
asignados” (OCDE, 2002).
En la gestión institucional, el monitoreo busca conocer el avance de los objetivos
y las metas de la organización que, en la mayoría de los casos, están consignados
en un plan que se ejecuta con los recursos del presupuesto disponible. Por tanto,
la función de monitoreo está estrechamente ligada a las de planificación y de
presupuesto, y analiza tanto la consecución de los objetivos como los recursos
que se invierten para lograrlos (Rodríguez García, 2008).
En el marco de la GbR, el sistema de monitoreo es un instrumento para gestionar
el quehacer institucional mediante un conjunto de indicadores que permiten
verificar el cumplimiento de los objetivos y de sus expresiones cuantitativas: las
metas (IDEM).
Un sistema tradicional de seguimiento de la ejecución se distingue de uno basado
en resultados en que este último incorpora indicadores que dan cuenta de los
resultados obtenidos por los programas y los proyectos, mientras que el primero
contiene indicadores que informan sobre los insumos, las actividades y los
productos realizados, pero sin fijarse si con ellos se logran o no los objetivos
(resultados) (IDEM).
Por otro lado, el sistema de monitoreo debe dar cuenta del desempeño de las
instituciones, los programas o los proyectos. En el ámbito de las políticas públicas,
el desempeño se define como la medida en que una intervención para el
desarrollo o una entidad que se ocupa de fomentar el desarrollo actúa conforme a
criterios, normas y directrices específicos u obtiene resultados de conformidad con
las metas o los planes establecidos (OCDE, 2002). Por tanto, los indicadores para
medir el desempeño deberán dar cuenta de dos aspectos importantes de las
intervenciones para el desarrollo: i) los resultados establecidos en la planificación
(los productos, los efectos y los impactos) y ii) los criterios, las normas y las
directrices que guían la intervención de las entidades.
27
Usando la cadena de resultados como referencia, se pueden identificar las
dimensiones críticas que dan cuenta de los dos aspectos ya mencionados del
desempeño (IDEM).
Conviene añadir que el monitoreo es una función transversal del ciclo de gestión,
pues cada uno de los pilares desempeña un papel en su ejecución (IDEM).
Por otro lado, la evaluación es la “apreciación sistemática y objetiva de un
proyecto, programa o política en curso o concluido, de su diseño, su puesta en
práctica y sus resultados. El objetivo es determinar la pertinencia y el logro de los
objetivos, así como la eficiencia, la eficacia, el impacto y la sostenibilidad para el
desarrollo. Una evaluación deberá proporcionar información creíble y útil, que
permita incorporar las enseñanzas aprendidas en el proceso de toma de
decisiones” (OCDE, 2002).
La diferencia fundamental entre el monitoreo y la evaluación radica en que el
monitoreo ofrece información sobre la situación relativa al cumplimiento de los
objetivos y los efectos de una política, programa o proyecto. En cambio, la
evaluación explica por qué esos objetivos o efectos se están logrando (o se han
logrado) o no, y expone los cambios que se han producido en los beneficiarios y
en la sociedad. La evaluación, mediante un proceso sistemático de recolección y
de análisis de información relevante, emite juicios sobre las causas y las razones
de los resultados, examina resultados no buscados, estudia el proceso que se ha
seguido para obtenerlos y proporciona recomendaciones para acciones futuras
(Rodríguez García, 2008).
2.2. Teoría de Proyectos
2.2.1. Concepto de proyecto de desarrollo.
Según Rosales, un proyecto de desarrollo es una tarea innovadora, que involucra
un conjunto ordenado de antecedentes, estudios y actividades planificadas y
relacionadas entre sí, que requiere la decisión sobre el uso de recursos, que
apuntan a alcanzar objetivos definidos, efectuada en un cierto período, en una
zona geográfica delimitada y para un grupo de beneficiarios, solucionando
28
problemas, mejorando una situación o satisfaciendo una necesidad y de esta
manera contribuir a los objetivos de desarrollo de un país (Rosales, 2008).
Alvares, nos indica que es importante comprender que desde el punto de vista
técnico, un proyecto conlleva varios atributos o características, entre las que
conviene mencionar las siguientes:
Es un proceso que implica necesariamente la consecución de resultados en
el corto, mediano y largo plazo.
Se articula a partir de una idea – fuerza (propósito) la cual constituye el
norte de dicho proceso.
Se orienta claramente a la solución o atenuación de una situación
problemática.
Tiene un inicio y tiene un final. No puede ser una intervención de por vida.
Requiere de precisión en el enunciado de todas sus partes y componentes.
Su definición, implica una estructura presupuestaria, pertinente con las
actividades y los productos que se busca alcanzar (Alvares, N.F).
2.2.2. Marco conceptual de los proyectos
Existen diversas interpretaciones acerca del significado y alcance de un proyecto
de desarrollo. Todo proyecto surge del reconocimiento de una situación
problemática que se conoce como “situación inicial” o “situación actual”, la cual
comprende una condición o estado de cosas insatisfactorias; es decir, que no llena
las aspiraciones de la sociedad o de la institución u organismo a quien le preocupa
e incumbe dicha problemática (Alvares, N.F.).
A esta situación inicial se ha llegado en virtud de una tendencia histórica; es decir,
a lo largo del tiempo ha venido acumulándose o dándose una serie de
circunstancias que hacen que en determinado momento, una situación sea
concebida como problemática (IDEM).
Sin embargo, la calificación que suele hacerse de una situación problemática
depende de algo mucho más sutil: de una serie de fines, valores y principios. Es
decir, en el buen uso de la palabra, depende de un sistema de ideas (ideología)
29
que nutre la acción social. De este modo, es posible entender que lo que para
algunos es un problema, para otros puede no serlo. De igual modo, esto explica
por qué algunas circunstancias sociales como por ejemplo el embarazo en
mujeres adolescentes o el trabajo infantil, antes no eran consideradas situaciones
problemáticas y ahora sí lo son. Las sociedades son organismos vivos en
permanente cambio y transformación. Algunos valores, son totalmente
compartidos por las sociedades y pasan a engrosar y a ser parte de la cultura. Por
esto, hoy en día difícilmente encontraríamos un colectivo social en donde el
embarazo en adolescentes, no sea visto como una situación problemática; porque
la sociedad está preocupada (o al menos así lo plantea el discurso institucional)
por la educación de esa niña, por sus posibilidades de acceso a las oportunidades
de realización personal, etc. En otras palabras, la sociedad ha cobrado una serie
de principios y valores que le permiten considerar estas situaciones, como
situaciones problemáticas (IDEM).
Es a partir del reconocimiento de la situación inicial, en donde tendrá lugar el
proyecto de desarrollo, entendido éste como una transformación o cambio de un
estado de cosas. El mismo, se enmarca dentro de una trayectoria que conduce a
una situación deseada o imagen objetivo (IDEM).
Si se decide no hacer nada ante el reconocimiento de una situación inicial,
entonces, tendremos una situación futura no deseada, la cual no será ni más ni
menos que la maximización o exacerbación de los problemas que se reconocen
en la situación inicial (IDEM).
Por eso, el gran desafío de todo esfuerzo de planificación, radica precisamente en
evitar que se dé la situación futura no deseada, cerrando la brecha entre la
situación actual y la situación futura deseada. La figura siguiente, ilustra este breve
marco conceptual (IDEM).
30
Figura 1. Marco Conceptual de los Proyectos de Desarrollo.
Fuente: A. Pichardo, 1999.
En este marco, un proyecto de desarrollo debe ser capaz de responder a la
transformación de esa situación insatisfactoria; por eso se dice que el proyecto es
en sí mismo una unidad de cambio o transformación (IDEM).
2.2.3. Ciclo de vida de los proyectos
Un proyecto debe verse como un sistema dinámico, con sus respectivos inputs,
outputs, procesos y fases. Es por este motivo, que los proyectos tienen una serie
de fases o etapas en los cuales se realizan acciones que determinan tanto los
insumos requeridos para ello como los resultados o productos que se obtienen a
partir de los procesos que se llevan a cabo.
Muchos autores han definido una serie de fases en el ciclo de vida del proyecto
partiendo de los procesos que se realizan en cada una de ellas1, Rosales expone
1 Alvarez señala que el ciclo de vida de un proyecto está constituido por las siguientes fases
o etapas: Programación, Identificación, Diseño y Formulación, Ejecución y Seguimiento y
la Evaluación, con respecto al modelo presentado por ICAP la principal diferencia radica en
que para el autor es necesario realizar, previo a la formulación del proyecto, un proceso de
negociación con la Cooperación Internacional, en el cual se definen las áreas, sectores o
estrategias que se financiaran con estos recursos (Alvarez, N.F).
Situación inicial
Diagnostico
Situación Deseada
Situación Futura
Brecha
Proyecto/Programa
Pronóstico
Imagen-objetivo
31
que en el ciclo de vida de un proyecto se pueden identificar cuatro fases o etapas:
i) Pre inversión; ii) Promoción, negociación y financiamiento; iii) Ejecución y iv)
operación y funcionamiento (Rosales, 2008).
2.2.3.1. Fase de Pre-inversión
La fase de pre-inversión es en la cual se llevan a cabo los estudios y se preparan
los documentos que determinan la factibilidad y viabilidad de los proyectos,
consiste en identificar los proyectos, formularlos, evaluarlos y seleccionar los más
rentables desde el punto de vista del mercado, técnico, financiero, económico,
social y ambiental (Rosales, 2008).
A lo interior de esta fase, se generan cuatro subprocesos, a saber: i) Identificación
del proyecto; ii) perfil; iii) pre-factibilidad y; iv) factibilidad.
Se debe considerar, que cada uno de estos subprocesos demandan niveles
diferentes de profundidad y análisis en la solución del problema y dependen de la
naturaleza y magnitud del proyecto.
No obstante, este es un proceso gradual de minimizar la incertidumbre, el cual
establece una relación directa entre lo que cuesta incorporar más información y
análisis y el aporte (beneficios) que genera esa información, para reducir la
incertidumbre (Rosales, 2008).
Asimismo, se ha considerado que un proyecto debe contener cierto nivel de
información que permita tomar la decisión de ejecutarlo o no, por tal motivo, de
manera general se considera que el nivel de perfil es el subproceso mínimo
requerido para ello (Rosales, 2008).
2.2.3.1.1. Identificación del proyecto
Las fuentes que originan ideas de proyectos son múltiples, estas pueden surgir de
distintos ámbitos como: la aplicación de una política de desarrollo (cuestión
determinante en los fines que persiga un proyecto), recuperación de
infraestructura, necesidades o carencias de grupos de personas, bajos niveles de
desarrollo detectado por planificadores, condiciones de vida deficitarias detectadas
32
en algún diagnóstico en el ámbito local, en acuerdos internacionales como la
vialidad necesaria para el intercambio comercial entre países, etc. (CEPAL, 2005).
Otro ámbito de donde surgen ideas de proyectos es la percepción que las
personas tengan de una situación. Esto quiere decir que los problemas no existen
independientemente de las personas que los tienen. El que una o varias personas
perciban algo como un problema y estén motivadas para solucionarlo dependerá
de la presión que el problema ejerza sobre ella o ellas. Si los grupos destinatarios
u otros involucrados no perciben como problema un “problema objetivo”, no se van
a movilizar por un proyecto. En sentido contrario, cuando la situación es percibida
como problema los afectados presionan por que éste se resuelva (IDEM).
Según Rosales (2009), un proyecto con el nivel de identificación, es un documento
que cuenta con información concreta sobre:
a) El problema o necesidad a resolver.
b) La viabilidad política del proyecto, desde la perspectiva de las estrategias
de desarrollo del sector o institucional.
c) La disponibilidad actual o posterior de recursos.
d) Las alternativas de solución.
e) Los objetivos que se pretenden lograr.
f) La importancia de la inversión.
Cabe señalar que un proyecto a nivel de identificación debe permitir al jefe,
director, responsable o gerente de la institución u organización, decidir si el
proyecto se acepta, se rechaza o se deja en espera (Rosales, 2008).
2.2.3.1.2. Nivel de perfil
Según Rosales (2009), los proyectos en un nivel de perfil es un documento bien
estructurado y coherente, que posee más información y un análisis más profundo
respecto del nivel de identificación, la información nueva se refiere a los siguientes
aspectos:
a) El estudio de mercado donde competirá el producto del proyecto.
b) Las diferentes alternativas técnicas para producir el producto.
33
c) Los costos de inversión y operación y los ingresos.
d) Las posibilidades de que se lleve a cabo en forma duradera, es decir, su
sostenibilidad.
e) Los aportes económicos y sociales del proyecto.
f) Las consecuencias o impactos ambientales del proyecto sobre el ambiente.
El énfasis que se ponga en una u otra variable, depende de la naturaleza y
complejidad del proyecto que se esté formulando y evaluando. El grado de
información y análisis debe permitir al gerente tomar decisiones sobre: ejecutar el
proyecto, continuar al otro nivel de la pre-inversión, posponerlo, rechazarlo o
sugerir algunos ajustes (Rosales, 2008). .
2.2.3.1.3. Nivel de Pre-factibilidad
Rosales (2009) indica que un proyecto a nivel de pre-factibilidad es un
documento más completo en información y datos, y con mayor profundidad en el
análisis. En él, se precisa con mayor detalle la información proveniente del nivel
anterior, y se incorporan datos con respecto a los factores más inciertos del
proyecto que no se habían podido estudiar en el nivel de perfil; por lo tanto,
contiene información amplia y análisis bastante profundo sobre las principales
variables (ya mencionadas en el nivel anterior).
2.2.3.1.4. Nivel de Factibilidad
Este es el grado de análisis mayor al que se somete una propuesta de proyecto.
Un proyecto a nivel de factibilidad es un documento completo con toda la
información y análisis sobre las variables del proyecto, contempla un análisis de lo
diversos escenarios en el que podría actuar el proyecto, desde el punto de vista de
su evaluación incorpora todos los indicadores financieros, económicos y
ambientales, un análisis de sensibilidad sobre las variables más criticas o
incertidumbres para visualizar su comportamiento y posible viabilidad. Es un
documento completo con el nivel aceptable de incertidumbre y facilita al gerente la
toma de decisiones sobre el proyecto (Rosales, 2008).
34
2.2.3.2. Fase de ejecución o inversión
Esta etapa considera todas aquellas acciones que se llevan a cabo para ejecutar
físicamente el proyecto tal y como ha sido especificado en el documento producto
de la pre inversión, a fin de concretar los beneficios netos estimados en la misma
(Rosales, 2008).
Al interior de esta fase se llevan a cabo los siguientes subprocesos.
2.2.3.2.1. Elaboración del manual de ejecución
El manual de ejecución del proyecto se conoce además como plan de acción o
diseño administrativo para la ejecución del proyecto. El propósito primordial de
esta sub etapa es que a nivel del equipo gerencial que ejecutarán las actividades,
se planifique el proceso de operación del proyecto (IDEM).
2.2.3.2.2. Procesos de contrataciones
Antes de iniciar con la ejecución de las actividades, es necesario determinar las
diferentes contrataciones que se deben realizar, con el fin de obtener los bienes y
servicios que el proyecto demandará para alcanzar sus objetivos (IDEM).
Este proceso implica la planificación de las contrataciones, selección y
adjudicación del contrato a una empresa determinada. Las principales actividades
a realizar comprenden la elaboración del documento base y términos de referencia
para las negociaciones, elaboración de contratos preliminares, elaboración del
sistema de evaluación de las empresas, elaboración del anuncio de invitación a
las empresas solicitando los bienes y servicios, recepción de ofertas técnicas y
económicas, evaluación de las ofertas y adjudicación del contrato (IDEM).
2.2.3.2.3. Recepción
Cuando la empresa notifique que ha cumplido con todas las clausulas que
componen el contrato, se hace necesario el control y evaluación de manera
posteriori de la calidad de la infraestructura realizada, la calidad y el
funcionamiento de las especificaciones de los bienes, mediante un estudio técnico.
Una vez que el responsable por parte de la institución dueña del proyecto notifique
35
que acepta los trabajos realizados, así como los diferentes bienes contratados, se
procede a cancelar el último desembolso del monto contratado y a redactar el acta
correspondiente que acredita a la empresa de su cumplimiento y su posterior firma
por ambas partes (IDEM).
36
CAPITULO III MARCO REFERENCIAL
37
CAPITULO III: MARCO REFERENCIAL
3.1. Caracterización
3.1.1. El Proceso de integración de Centroamérica
La integración centroamericana, cuyos años formativos ocurrieron hacia fines de
los años cincuenta y especialmente a partir de la suscripción del Tratado General
de Integración Económica Centroamericana en diciembre de 1960, se concibió,
entre otros aspectos, como un proceso dirigido a favorecer la industrialización de
la subregión en su conjunto, al promover el comercio dentro de la misma. En el
artículo I del Tratado General de Integración Económica, que formalmente creó el
Mercado Común Centroamericano (MCCA) entre Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras y Nicaragua, se establece que “los Estados contratantes
acuerdan establecer entre ellos un mercado común que deberá quedar
perfeccionado en un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de entrada
en vigencia de este Tratado. Se comprometen además a constituir una unión
aduanera entre sus territorios.” Asimismo, los países centroamericanos se
comprometían a perfeccionar una zona de libre comercio para todos los productos
originarios de sus respectivos territorios y a adoptar un arancel externo común.
(CEPAL, 2011).
El razonamiento en el que se basaba planteaba que los mercados nacionales eran
de dimensión demasiado reducida como para impulsar una industrialización
eficiente, mientras que una sustitución de importaciones con base en el mercado
subregional podría generar economías de escala razonables. Lo destacable es
que en la integración centroamericana se reflejaba el paradigma en boga en los
años cincuenta: la erección de barreras arancelarias para proteger a las industrias
nacientes, con cierta dosis de intervención estatal en apoyo a los empresarios
industriales, pero con un enfoque subregional. (CEPAL, 2011)
Ese apoyo daría lugar al primer ejemplo exitoso de integración latinoamericana,
bajo la forma de una protección común frente a terceros —mediante un arancel
38
externo común—, incentivos fiscales acordados en conjunto, financiamiento
mediante un nuevo banco subregional, y el desarrollo de la infraestructura física
para respaldar la producción y el intercambio comercial dentro de Centroamérica
(Rosenthal, 2006).
A pesar de las expectativas surgidas a partir de este tratado, en las siguientes
décadas el esfuerzo de los diferentes países se concretó básicamente en
perfeccionar una zona de libre comercio y establecer un arancel externo común, lo
que contribuyó a un dinamismo notable del comercio inicialmente, a lo que se
unieron inversiones intrasubregionales posteriormente. Después de la crisis
económica y política en Centroamérica en la década de los ochenta, y asociado a
las negociaciones de acuerdos de paz en tres países, en 1991 hubo cambios
institucionales en la integración centroamericana. En ese año Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá suscribieron el Protocolo de
Tegucigalpa. Con éste se estableció y consolidó el Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA) como el marco institucional de la subregión, mientras
Panamá se incorporó como estado miembro. En 1992 los presidentes de El
Salvador y Guatemala firmaron un acuerdo de Libre Comercio entre sus territorios,
con el compromiso de formalizar una Unión Aduanera. Éste es el hecho principal
que llevó a los países centroamericanos a suscribir, el 29 de octubre de 1993, el
Protocolo de Guatemala al Tratado de Integración Económica Centroamericana, y
a crear el Subsistema de Integración Económica, integrado por Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Nicaragua y Honduras. Dichas naciones se comprometieron
a alcanzar la unión económica, de manera voluntaria, gradual, complementaria y
progresiva, al responder a las necesidades de los países, pero sobre los
fundamentos de que “la integración económica es un medio para maximizar las
opciones de desarrollo de los países centroamericanos y vincularlos más
provechosa y efectivamente a la economía internacional” (Artículo 1). Asimismo,
acordaron establecer las diferentes etapas a seguir en el proceso de integración
económica. En primer lugar, se fijó un compromiso de mejora de la zona de libre
comercio (Artículo 7), para llegar finalmente a constituir una Unión Aduanera entre
sus territorios (Artículo 15).
39
La puesta en marcha del SICA el 1° de febrero de 1993, como sistema articulador
de la integración centroamericana, marcó el inicio de una nueva etapa, en la que
la política económica, tanto interna como subregional, reveló la gradual pero
progresiva transición hacia el nuevo paradigma de la globalización. En especial, se
entró a un nuevo período de desgravación arancelaria —la mayor parte de las
veces de manera concertada, pero en algunas ocasiones determinados países
aceleraron su liberalización comercial al margen del arancel común previamente
acordado— y a políticas económicas que privilegiaron el acceso y la competencia
en mercados extra regionales aún más que el aprovechamiento del espacio
económico interno. El objetivo de la integración se amplió entonces al pasar de la
dimensión del mercado centroamericano a la del mercado mundial, con la
intención de elevar la competitividad y generar empleos de mayor calidad y
productos de exportación con mayor valor agregado, pero sin eliminar la
preferencia subregional. Este esfuerzo por conciliar la integración con la “apertura”
a nuevos miembros —denominada por CEPAL como “Regionalismo Abierto”—,
debe concebirse como un proceso en marcha que aún no concluye (IDEM).
Este nuevo esquema brindó la flexibilidad de profundizar compromisos en áreas
identificadas como prioritarias en las políticas de desarrollo nacional, y en el
protocolo de Guatemala de 1993 se facultó a los estados firmantes para que dos o
más de ellos pudieran avanzar con mayor celeridad en el proceso de integración
económica centroamericana. De hecho, los miembros no están comprometidos a
firmar todos los acuerdos negociados en el SICA, sino sólo aquellos en los que
han decidido participar, como lo ha hecho Panamá al excluirse de los acuerdos
comerciales y participar en otros, o como Costa Rica, que no forma parte del
Parlamento Centroamericano (PARLACEN) ni de la Corte Centroamericana de
Justicia. Como parte de esta libertad para adherirse a los instrumentos e iniciativas
que no interfieran con las políticas nacionales, la velocidad y profundidad de la
integración ha sido diferente entre los países miembros, lo que ha creado un
proceso de integración a varias velocidades, calificada como de “geometría
variable” (IDEM).
40
La diferencia en las velocidades de integración se ha observado en la tendencia a
la sub-agrupación al interior del MCCA. El Salvador, Guatemala y Honduras han
celebrado acuerdos con el fin de acelerar la integración, y a partir de 1992 han
conformado el llamado “Triángulo Norte”, al que un año después se unió
Nicaragua, para formar el “Grupo de los Cuatro”. Uno de los hechos más
reseñables desde la firma del Protocolo de Guatemala hasta la fecha actual fue la
intención de Guatemala y El Salvador de avanzar con mayor celeridad en el
proceso de integración económica y con ello buscar impulsar también el proceso
común centroamericano y especialmente la unión aduanera. Por otra parte, en el
artículo 12 del mismo protocolo se permitió que los países pudieran negociar
individualmente acuerdos de libre comercio con terceras partes, con lo cual se
abrió la posibilidad de erosionar el arancel externo común que se había convenido
en el Tratado General de 1960 (IDEM).
3.1.2. Situación e importancia del sector agrícola en la región
El aporte del sector agropecuario a la competitividad de los países de la región
varía de un país a otro, recientemente se estimaba que la contribución directa del
sector agropecuario al PIB representaba cerca del 20% en Guatemala y
Nicaragua, entre el 10% y el 15% en Honduras, El Salvador y Belice y menos del
10% en Panamá y Costa Rica (CAC, 2007).
Por otro lado, la importancia del Sector Agrícola se puede observar al revisar los
datos sobre comercio intra y extra regional. Un ejemplo de ello son las variaciones
en las exportaciones intrarregionales donde pasaron de US$671 millones en 1990
a US$3912 en 2005, de las cuales 32% corresponden a exportaciones de bienes
agrícolas. En lo que respecta al comercio intrarregional, el sector agrícola juega un
papel aún más importante, en el 2005 las exportaciones del sector representaron
un 47,5% del total de exportaciones de la región (IDEM).
En términos de la importancia del medio rural, cabe señalar que 50% de la
población total de Centroamérica y 46% de la población económicamente activa
son rurales, y una alta proporción de estas se emplea en labores agropecuarias o
41
asociadas a estas. Asimismo, 50% de las personas que viven en las zonas rurales
viven con menos de un dólar al día. (CEPAL, 2005).
3.1.3. Macro localización
Centroamérica es una región del continente americano, ubicada entre Norte y Sur
América.
Desde los años 80 ha desarrollado un proceso de integración regional el cual se
ha materializado en la creación del Sistema de Integración Centroamericana
(SICA), proceso que involucra a Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras,
Nicaragua, Costa Rica, Panamá y recientemente a República Dominicana.
En el marco del SICA, existe una instancia coordinadora del proceso denominada
Secretaría General del SICA (SG-SICA), la cual tiene su sede en la República de
El Salvador. Esta instancia tiene por objetivo, entre otras cosas, de ejecutar o
coordinar la ejecución de los mandatos que deriven de las Reuniones de
Presidentes, Consejos de Ministros y Comité Ejecutivo (Pagina Web SG-SICA).
En el marco del Consejo Agropecuario Centroamericano, son miembros los
Ministerios o Secretarias de Agricultura de Centroamérica y República
Dominicana.
3.1.4. Micro localización
La Secretaría Ejecutiva del CAC está ubicada en la Sede Central del Instituto
Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA) en Vasquez de
Coronado, San José, Costa Rica.
3.1.5. Institucional: SE-CAC
3.1.5.1. Antecedentes
En diciembre de 1991, los Presidentes aprobaron el Protocolo de Tegucigalpa a la
Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA). Mediante este
Protocolo los Presidentes redefinieron la organización de la institucionalidad
regional, mediante la creación del Sistema de la Integración Centroamericana –
SICA.
42
El Protocolo de Tegucigalpa establece como órganos del SICA a los Consejos de
Ministros (sectoriales e intersectoriales), integrados por los Ministros del ramo2. A
estos Consejos les corresponde dar el seguimiento que asegure la ejecución
eficiente de las decisiones adoptadas por las Reuniones de Presidentes, en lo que
concierne a su competencia3 y preparar los temas que pueden ser objeto de las
mencionadas reuniones. En aquellos casos en que la naturaleza de los temas a
tratar así lo requiera, el Protocolo de Tegucigalpa faculta a los Ministros de cada
ramo para la celebración de reuniones intersectoriales4.
Con base en lo anterior, los Ministros de Agricultura forman parte del SICA como
Consejo Ministerial Sectorial y como parte de los Consejos Ministeriales
Intersectoriales. Asimismo, la Secretaría del CAC es reconocida como un órgano
del nivel técnico sectorial del SICA.
Por otra parte, el SICA está conformado por varios subsistemas. El CAC y su
Secretaría, forman parte del Subsistema Económico, el cual está regulado en
forma específica por el Protocolo al Tratado General de Integración Económica
Centroamericana (Protocolo de Guatemala), suscrito por los Presidentes
Centroamericanos en octubre de 1993 y que entró en vigencia en agosto de 1995,
para los cinco países que lo ratificaron: Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras y Nicaragua.
El Artículo 41 del Protocolo de Guatemala consigna al Consejo Agropecuario
Centroamericano como un Consejo Sectorial de Ministros de Integración
Económica que dará tratamiento a los temas específicos que le correspondan de
conformidad a su competencia, con el objeto de coordinar y armonizar
sectorialmente sus acciones y fortalecer a su vez el proceso de integración
económica. Más adelante el Protocolo de Guatemala en su Artículo 45, establece
que “El Consejo Agropecuario Centroamericano se integra con los Ministros de
Agricultura o la autoridad competente de los países del Istmo y estará encargado
de proponer y ejecutar las acciones necesarias, conducentes a conformar
2 Artículo 16 del Protocolo de Tegucigalpa
3 Artículo 19 del Protocolo de Tegucigalpa
4 Artículo 16 del Protocolo de Tegucigalpa
43
acciones, programas y proyectos regionales en el campo agropecuario, forestal y
pesquero, tanto en lo que se refiere a las políticas de sanidad vegetal y animal,
como a los aspectos de la investigación científico tecnológica y modernización
productiva. En lo referente al comercio intrazonal e internacional de los productos
agropecuarios, que se comercialicen en la región, se coordinará con el Consejo de
Ministros encargados del comercio exterior.”
Es así como a partir de 1991, comienzan a coexistir en la región tres Consejos de
Ministros de Agricultura: el CORECA (9 países), el CAC (7 países del istmo
centroamericano) y el CAC-5 (con los 5 países miembros del Subsistema de
Integración Económica Centroamericana: Costa Rica, El Salvador, Guatemala,
Honduras, Nicaragua). Estos Consejos además compartían una misma Secretaría
Ejecutiva aportada por el IICA.
Un ejemplo de la complejidad institucional existente en ese entonces, fue que la
Secretaría Ejecutiva del CORECA-CAC entre 2002 y 2010, tuvo que organizar 66
reuniones ministeriales regionales: 49 del CAC/CAC-5, 7 del CORECA y 10
Intersectoriales: CAC-Consejo de Ministros de Integración Económica
(COMIECO), CAC-Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD) –
Consejo de Ministros de Salud de Centroamérica (COMISCA) y CAC-Ministros de
Relaciones Exteriores, teniendo además que dar seguimiento, coordinación o
ejecución directa de las acciones necesarias para el cumplimiento de los acuerdos
de todas estas reuniones ministeriales.
Esta complejidad, la creciente importancia del CAC para la integración regional, la
incorporación de los Gobiernos de México y República Dominicana al SICA, como
miembro observador el primero y asociado el segundo, así como la posibilidad de
que las Secretarías de Agricultura de ambos países puedan adquirir el mismo
estatus en el marco del CAC, llevaron a los Ministros de Agricultura de la región y
al Director General del IICA a tomar la decisión en julio del 2007 de no seguir
renovando el Acuerdo de Cooperación que sustentaba el funcionamiento del
CORECA y en su lugar establecer un nuevo Acuerdo de cooperación para el
funcionamiento del CAC.
44
Esta decisión se reforzó con la aprobación de la Política Agrícola Centroamericana
2008-2017, que fortalece significativamente el marco institucional del CAC.
3.1.5.2. Generalidades
El Artículo 45 del Protocolo de Guatemala al Tratado General de integración
Económica, señala que el Consejo Agropecuario Centroamericano contará con
una Secretaría de apoyo técnico y administrativo, la cuál es considerada como uno
de los órganos técnicos administrativos del Subsistema de Integración Económica
(Artículo 37). El Artículo 50 del mismo Protocolo otorga personalidad jurídica a la
Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano, la cual, en cuanto a sus
atribuciones y funciones, se regirá por sus propias normas y acuerdos
constitutivos y suscribirá convenio de sede con el gobierno del país de su
domicilio. Actualmente no se ha gestionado ni dicha personalidad jurídica ni el
convenio de sede porque se considera contradictorio con el Acuerdo de
Cooperación entre el CAC y el IICA.
Por otra parte, el Artículo Quinto del Acuerdo de Cooperación entre el CAC y el
IICA, establece que la Secretaría Ejecutiva brindará apoyo técnico y administrativo
al CAC y estará bajo la responsabilidad del Secretario Ejecutivo del CAC, quién
será designado o sustituido de común acuerdo entre el Director General del IICA
y el Consejo de Ministros del CAC. Asimismo, el Acuerdo indica que el Secretario
Ejecutivo del CAC será nombrado por períodos de dos años y estará sujeto a la
evaluación anual de desempeño establecida en las normas institucionales del
IICA. El plazo del nombramiento podrá ser renovado de común acuerdo entre el
Director General y el Consejo de Ministros del CAC.
Al respecto, el Artículo 30 del Reglamento General del CAC, señala que el
Secretario Ejecutivo, debe ser nacional de cualquiera de los Estados Miembros, y
su nombramiento será por un período de 2 años, pudiendo ser reelecto en su
cargo de conformidad con los acuerdos de cooperación suscritos para el
funcionamiento del CAC. El Secretario Ejecutivo tiene la responsabilidad de velar
por el cumplimiento de las resoluciones, reglamentos, acuerdos y
recomendaciones del Consejo de Ministros. Asimismo, es el responsable de
45
administrar los recursos y de dirigir al personal de la Secretaría para el adecuado
desempeño de sus funciones, de conformidad con los lineamientos del Consejo de
Ministros y los acuerdos de cooperación suscritos para el funcionamiento del CAC,
en esta materia (Artículo 31 del Reglamento General del CAC).
Estas disposiciones generales, se complementan con las establecidas en el
Artículo 29 del Reglamento General del CAC, que señala como funciones de la
Secretaría Ejecutiva:
1. La organización de las reuniones ministeriales y técnicas de las diversas
instancias regionales del CAC.
2. Actuar como secretaría de las reuniones mencionadas en el inciso anterior
y coordinar el seguimiento y/o ejecución de los actos normativos del Consejo de
Ministros y acuerdos de las otras instancias del CAC.
3. Llevar un registro de las resoluciones, reglamentos, acuerdos y
recomendaciones tomados por el Consejo de Ministros y otras instancias del CAC
y remitirlas oficialmente a la Secretaría General del SICA cuando corresponda.
4. Revisar semestralmente con la Presidencia Pro Témpore el programa y
prioridades de trabajo del CAC, las cuales se presentarán a la consideración del
Consejo de Ministros.
5. Coordinar la preparación, gestión, ejecución y seguimiento de acciones,
programas o proyectos regionales de cooperación internacional que contribuyan a
la ejecución de la Política Agrícola Centroamericana, así como las estrategias y
acciones regionales en el marco del CAC que así lo requieran.
6. Constituir la única vía formal para presentar al Consejo de Ministros, las
iniciativas y proyectos de los organismos regionales u organizaciones privadas,
cuando traten de temas sectoriales a nivel regional.
7. Establecer convenios o acuerdos de cooperación con otros organismos
miembros del SICA, así como con organismos de cooperación gubernamentales e
internacionales, que tiendan a fortalecer las actividades del Consejo de Ministros o
el cumplimento de sus resoluciones, reglamentos, acuerdos o recomendaciones.
Dichos acuerdos y convenios de cooperación deberán ser sometidos a la
aprobación del Consejo de Ministros.
46
8. Asesorar al Consejo de Ministros sobre el desarrollo del proceso de
integración centroamericana y actuar como enlace del sector agropecuario en la
Comisión de Secretarías del SICA y coordinar con la Secretaría General del
SICA, Secretaría de Integración Económica Centroamericana, y otras instituciones
pertinentes, los aspectos relativos y de interés del sector agropecuario derivados
de las Reuniones de Jefes de Estado y de Gobierno del SICA.
9. Representar al CAC en actividades de carácter regional o internacional.
10. Realizar todas aquellas otras funciones que le asigne el Consejo de
Ministros.
3.1.6. Experiencia
3.1.6.1. Internacional
A nivel internacional se cuenta con la experiencia de la Unidad Regional de
Asistencia Técnica (RUTA)5, la cual es una iniciativa conjunta interagencial y
gubernamental de los siete países centroamericanos (Belice, Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá) y de siete agencias
internacionales de desarrollo (MAEC, FIDA, ADA, BID, FAO, IFPRI, IICA ) para
fomentar el desarrollo sostenible y la reducción de la pobreza en las áreas rurales
de Centroamérica.
Durante más de 25 años, RUTA ha actuado como plataforma regional para el
desarrollo rural sostenible para la armonización de la cooperación internacional y
su articulación con los gobiernos y la sociedad civil de Centroamérica. RUTA
busca facilitar el diálogo de políticas, el desarrollo de proyectos de inversión, el
intercambio de conocimientos y la cooperación en Centroamérica.
En enero de 2008 RUTA inició su VI Fase (2008-2011), cuyas prioridades son el
fortalecimiento de las capacidades de las instituciones públicas regionales,
nacionales y de la sociedad civil; el alineamiento de las agendas de las agencias
de cooperación; y el intercambio de conocimiento.
5 Recuperado de la página web de la Unidad Regional de Asistencia Técnica (RUTA)
http://www.ruta.org/historia de ruta.php
47
3.1.7. Estructura normativa
3.1.7.1. Protocolos regionales
Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA), suscrito el 13 de diciembre de1991, establece en
su artículo 16:
“El Consejo de Ministros estará integrado por los Ministros del Ramo y, en caso
extraordinario, por un Viceministro debidamente facultado. El Ministro del Ramo
del Estado Miembro que sea el Vocero de Centroamérica, según el Artículo 14 del
presente Protocolo, presidirá en ese mismo semestre el Consejo de Ministros
respectivo.
Corresponde al Consejo de Ministros dar el seguimiento que asegure la ejecución
eficiente de las decisiones adoptadas por la REUNION DE PRESIDENTES en lo
que concierne a su ramo y preparar los temas que pueden ser objeto de la
mencionada Reunión.
Por la naturaleza de los temas a tratar, los Ministros podrán celebrar reuniones
intersectoriales.
El Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores es el Órgano Principal de
Coordinación.” (ODECA, 1991).
Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana (Protocolo de Guatemala), suscrito el 29 de octubre de 1993, establece:
Artículo 37
1. El Subsistema de Integración Económica Centroamericana, comprende los
órganos e instituciones que se detallan a continuación:
2. Son órganos:
a) El Consejo de Ministros de Integración Económica;
b) el Consejo Intersectorial de Ministros de Integración Económica;
c) el Consejo Sectorial de Ministros de Integración Económica; y
48
d) el Comité Ejecutivo de Integración Económica.
3. Son órganos técnicos administrativos:
a) La Secretaría de Integración Económica Centroamericana (SIECA);
b) la Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano (SCA);
c) la Secretaría del Consejo Monetario Centroamericano (SCMCA);
d) la Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA).
4. Son instituciones:
a) El Banco Centroamericano de. Integración Económica (BCIE);
b) el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP);
c) el Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI).
5. Forma parte también del Subsistema el Comité Consultivo de Integración
Económica (CCIE), de conformidad a lo dispuesto en el artículo 12 del Protocolo
de Tegucigalpa.
Artículo 45
1. “El Consejo Agropecuario Centroamericano se integra con los Ministros de
Agricultura o la autoridad competente de los países del Istmo y estará encargado
de proponer y ejecutar las acciones necesarias, conducentes a conformar
acciones, programas y proyectos regionales en el campo agropecuario, forestal y
pesquero, tanto en lo que se refiere a las políticas de sanidad vegetal y animal,
como a los aspectos de la investigación científico tecnológica y modernización
productiva. En lo referente al comercio intrazonal e internacional de los productos
agropecuarios, que se comercialicen en la región, se coordinará con el Consejo de
Ministros encargados del comercio exterior.
2. El Consejo Agropecuario Centroamericano contará con una Secretaría de
apoyo técnico y administrativo.” (Protocolo de Guatemala, 1993).
49
3.1.7.2. Reglamentos
Reglamento General del Consejo Agropecuario Centroamericano -CAC-, el
cual fue aprobado por el Consejo de Ministros del CAC, en reunión realizada en
Panamá el 12 de marzo de 2010, y modificada por el mismo Consejo en reunión
llevada a cabo el 18 de marzo de 2011 en Guatemala.
3.1.7.3. Acuerdos de Cooperación
El Acuerdo de Cooperación entre el Consejo Agropecuario Centroamericano (CAC) y el Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), suscrito el 30 de octubre de 2007, establece en su Artículo Quinto las
“Responsabilidades de las Partes”.
De la responsabilidad del IICA
El IICA administrará, de acuerdo con sus normas y procedimientos, las cuotas
anuales de los Estados Miembros del CAC. Dichas cuotas estarán exoneradas del
pago de costos administrativos indirectos (TIN) y los intereses que generen serán
acreditados por el IICA a favor de las actividades técnicas programadas por el
CAC.
El IICA brindará cooperación técnica, apoyo logístico, administrativo y una
asignación presupuestaria por US$130.000 anuales, sujeta a la disponibilidad
financiera del Instituto y a lo que apruebe la Junta Interamericana de Agricultura –
JIA.
El IICA aportará un funcionario de su personal profesional para asumir la
Secretaría Ejecutiva del CAC. El salario de dicho funcionario se pagará con
recursos provenientes de los US$130.000 asignados anualmente por el IICA al
CAC según lo indicado en el párrafo anterior.
El IICA administrará los recursos externos del CAC, que se gestionen
conjuntamente y aquellos que proponga el CAC, con base en las disposiciones de
la JIA y normativa vigente, incluyendo el cobro de los costos de administración
indirectos (TIN) correspondientes. Para ello, se incluirá en los instrumentos
jurídicos específicos una clausula para este fin.
50
El IICA presentará al CAC, a través de su Secretaría Ejecutiva, informes
financieros en forma mensual y consolidados semestrales de los recursos
aportados por los Estados miembros del CAC y el IICA, a más tardar diez días
después de concluido cada semestre.
El IICA brindará apoyo a las gestiones de cooperación internacional que realice el
CAC cuando éste así lo solicite.
Los saldos remanentes de los aportes de los Ministerios de Agricultura para el
funcionamiento del CAC, al finalizar la vigencia de este Acuerdo de Cooperación,
serán transferidos por el IICA al CAC en un plazo no mayor a cuatro meses, una
vez finalizado este Acuerdo de Cooperación y realizado el finiquito
correspondiente.
De la responsabilidad del Consejo Agropecuario Centroamericano
Cada Ministerio o Secretaría de Agricultura, miembro del CAC, se compromete a
transferir al IICA en el primer semestre de cada año, a partir del 2008, una cuota
anual de US$40.000 (Cuarenta mil dólares) para el funcionamiento del Consejo,
monto que podría incrementarse por Resolución del CAC.
Asignar para la ejecución del presente Acuerdo de Cooperación los activos y
recursos remanentes disponibles después de la liquidación del “Acuerdo de
Cooperación Técnica entre el IICA y los Ministerios y Secretarías de Agricultura de
Centroamérica, México y República Dominicana para fortalecer el funcionamiento
del CORECA”
Asimismo, asignar y transferir para la ejecución del presente Acuerdo de
Cooperación los recursos disponibles provenientes de los aportes que los
Ministerios y Secretarías de Agricultura han hecho para el funcionamiento del
CAC.
51
CAPITULO IV
DIAGNOSTICO
52
CAPITULO IV: DIAGNOSTICO
4.1. Marco Estratégico del Consejo Agropecuario
Centroamericano.
Desde su creación en 1991, el Consejo Agropecuario Centroamericano ha
contado con tres instrumentos estratégicos que orientan su accionar. La primera
en ser formulada fue la Política Agrícola Centroamericana 2008-2017 la cual llegó
a ser un paraguas estratégico que incorpora una visión ampliada de la agricultura,
la segunda fue la Estrategia Regional Agroambiental y de Salud 2009 – 2024, la
cual tiene un carácter intersectorial que involucra a los sectores agropecuario,
ambiental y de salud. Finalmente se cuenta con la Estrategia Centroamericana de
Desarrollo Rural Territorial 2010-2030, la cual incorpora acciones tendientes a
garantizar condiciones óptimas para la población rural y deja de lado una visión
agrícola arraigada a la producción para incorporar un paradigma revolucionario a
partir del concepto integral del desarrollo.
Cabe señalar que a pesar de la importancia política de estos instrumentos
regionales, no existen documentos que demuestren que se hayan realizado
procesos ni que se hayan empleado metodologías para formular planes de acción
que lleven a operativizar las estrategias.
4.1.1. La Política Agrícola Centroamericana 2008 - 2017
La Política Agrícola Centroamericana 2008 – 2017, en adelante PACA, fue
aprobada por el Consejo de Ministros del CAC el 19 de octubre de 2007 y acogida
por los Jefes de Estado y de Gobierno de los Países del SICA, el 12 de diciembre
de 2007 (Acuerdo 20 de la Declaración de la XXXI Reunión Ordinaria de Jefes de
Estado y de Gobierno de los Países del SICA).
La PACA tiene por objetivo promover una agricultura centroamericana sostenible,
moderna, competitiva, equitativa, articulada regionalmente, concebida como sector
ampliado, con capacidad de adaptarse a nuevos roles y oportunidades, así como
de fomentar la complementariedad entre actores públicos y privados.
53
La PACA consta de 37 medidas regionales organizadas en dos ejes estratégicos:
i) Competitividad y agro negocios y ii) Financiamiento y gestión de riesgos y cinco
áreas prioritarias: i) Comercio intra y extra regional; ii) Sanidad agropecuaria e
inocuidad de los alimentos; iii) Tecnología e innovación; iv) Financiamiento y v)
gestión de riesgos. Asimismo, la PACA abarca tres temas transversales: i)
Pequeña agricultura empresarial; ii) Gestión agro ambiental y iii) Desarrollo
institucional.
Desde su aprobación, la SE-CAC ha sido responsable de la coordinación de
diferentes iniciativas regionales tales como: i) acciones para enfrentar la crisis de
precios de los alimentos en los mercados internacionales, ii) armonización de
medidas sanitarias, fitosanitarias e inocuidad de los alimentos, iii) competitividad
de las cadenas agro-productivo-comerciales, iv) fortalecimiento e integración en
tecnología e innovación, v) diagnóstico sobre agroindustria y turismo rural, vi)
cartera de proyectos regionales y vii) fortalecimiento de la SE-CAC, de las
instancias regionales del CAC y de los Ministerios de Agricultura para el
seguimiento y cumplimiento de los compromisos regionales adquiridos por el
sector en el marco de la integración.
4.1.2. La Estrategia Regional Agroambiental y de Salud 2009 - 2024
La Estrategia Regional Agroambiental y de Salud (ERAS) es una iniciativa
regional, consensuada y liderada por los Consejos de Ministros de Agricultura,
Ambiente y Salud (CAC, CCAD y COMISCA) pertenecientes a los subsectores
económico, ambiental y social del SICA. Su formulación fue coordinada por la
Secretaría Ejecutiva del CAC, conjuntamente con sus contrapartes de la CCAD y
COMISCA.
La ERAS constituye un mecanismo intersectorial (agricultura, ambiente y salud)
para el abordaje regional de la gestión agroambiental. Se sustenta en cinco ejes
estratégicos que interactúan en los territorios: (i) Manejo Sostenible de Tierras; (ii)
Cambio Climático y Variabilidad Climática; (iii) Biodiversidad; (iv) Negocios
Agroambientales; (v) Espacios y Estilos de Vida Saludables. La Estrategia incluye
un conjunto de líneas de acción y medidas generales, así como previsiones de
54
organización para su ejecución y seguimiento bajo una visión regional
intersectorial unificada. Asimismo, la ERAS se propone retomar, armonizar,
fortalecer y dar seguimiento a políticas e instrumentos afines, existentes o en
proceso de formulación en el marco del SICA.
Desde su aprobación en mayo de 2008, se profundizó en el seguimiento a
fenómenos climáticos, especialmente El Niño y la Niña, difusión y divulgación
sobre cambio climático, agro y seguridad alimentaria; el fortalecimiento
institucional en gestión financiera para el manejo sostenible de la tierra; el
establecimiento de una estrategia de comunicación y se han definido planes
nacionales para la puesta en marcha de la ERAS.
4.1.3. La Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial 2010 – 2030
El Consejo de Ministros del CAC, incorporó como parte de su programa de trabajo
a partir del segundo semestre del 2008, la formulación e implementación de una
estrategia regional de desarrollo rural con visión territorial. Esta decisión del CAC
se vio reforzada durante la XXXIII Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de
los Países del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), realizada el 5
de diciembre de 2008 en San Pedro Sula, Honduras, en la cual los mandatarios
acordaron: “Instruir al Consejo Agropecuario Centroamericano a priorizar la
formulación de una Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial
Sostenible, en coordinación con las instituciones pertinentes del SICA, y a
gestionar ante los organismos regionales e internacionales de cooperación el
apoyo técnico- financiero para dicha Estrategia”6.
Con el propósito de dar cumplimiento a dicho mandato, el CAC definió y orientó un
intenso proceso de trabajo, que incluyó: i) un Encuentro Centroamericano de
Desarrollo Rural Territorial; ii) la conformación de un Grupo Técnico
Intergubernamental que guio el proceso de formulación de la Estrategia, iii) la
gestión de apoyo técnico y financiero ante un grupo de organismos internacionales
para la formulación y ejecución de la ECADERT, entre los que destacan el Instituto 6 Acuerdo 36.
55
Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), la Unidad Regional de
Asistencia Técnica (RUTA) y el Fondo España-SICA; iv) el establecimiento de un
Grupo Internacional de Expertos con el fin de proponer una visión común así como
un marco de referencia que permitiera iniciar una discusión regional sobre el
contenido de la Estrategia; v) un amplio proceso de consultas tanto a nivel
nacional como regional que incluyeron 26 eventos en el que participaron cerca de
1000 actores sociales relacionados al desarrollo rural territorial. Varios eventos de
consultas se dirigieron a grupos focalizados en temas de género, juventud rural,
pueblos indígenas, grupos de acción territorial, el Comité Consultivo del SICA y el
sector académico a nivel regional y vi) una presentación de avances en el proceso
de formulación de la ECADERT a la Comisión de Secretarías del SICA.
Una vez finalizadas estas acciones se procedió a redactar la propuesta de
Estrategia, la cual después de ser revisada por el Grupo Técnico
Intergubernamental, fue sujeta a un proceso de validación con los actores que
participaron en los países del SICA en las consultas iniciales para formular la
ECADERT.
La ECADERT se aprobó el 30 de junio de 2010, por los Jefes de Estado y de
Gobierno de los países del SICA y desde entonces mucho del trabajo realizado se
ha encaminado a la organización tanto a nivel regional como nacional.
Mediante la ECADERT se procura orientar e impulsar, durante el período 2010-
2030, las transformaciones requeridas en las dimensiones institucional, social,
económica, cultural y ambiental, con la participación activa de los actores sociales
y la institucionalidad pública y privada, a través de la gestión de políticas públicas
en el territorio, de manera tal que se valorice su identidad cultural y su potencial
propio, y se generen nuevas oportunidades de desarrollo sostenible e incluyente.
La ECADERT contiene cinco componentes: i) Institucionalidad para el desarrollo
rural territorial, ii) Tejido social y redes de cooperación territorial, iii) Economía rural
territorial, iv) Identidad cultural del territorio y v) Naturaleza y territorios.
La ECADERT también incluye tres ejes transversales: i) Equidad e inclusión social
en los territorios rurales; ii) Educación y formación de capacidades y iii) Gestión
56
del conocimiento. Para cada componente y eje transversal se propone un
conjunto de líneas de acción estratégicas, las cuales se concretarán por medio de
medidas e instrumentos contenidos en Planes de Acción Regionales y Planes de
Acción Nacionales.
4.2. Los procesos de planificación de la Secretaría Ejecutiva del
CAC
Si bien a nivel del CAC, se cuenta con instrumentos estratégicos que presentan un
marco de acción muy amplio, su instancia regional permanente, la Secretaría
Ejecutiva, no desarrolla procesos de planificación operativa que permitan el
seguimiento, el logro de resultados ni generar el impacto que los usuarios
demandan de dichas actuaciones.
La Secretaría Ejecutiva del CAC, en materia de planificación, está sujeta a dos
modelos un tanto diferentes pero que cumplen, cada uno con un objetivo
específico.
4.2.1. Los programas de trabajo semestrales
El modelo de planificación desarrollado en el marco de la Secretaría Ejecutiva del
CAC esta determinado por la elaboración de programas de trabajo semestrales.
Los programas de trabajo semestrales son documentos de trabajo que explican de
una manera poco profunda, cada uno de los temas que durante el periodo se
estarán trabajando a nivel regional, funcionando como marco orientador del
accionar de la Secretaría Ejecutiva y de las instancias regionales del Consejo.
La definición de un programa de trabajo inicia con el cambio de Presidencia Pro
Tempore correspondiente.
Cabe señalar que la participación de la PPT en la definición de un plan de trabajo
se consigna dentro del Reglamento General del Consejo Agropecuario
Centroamericano -CAC- aprobado por el Consejo de Ministros el 12 de marzo de
2010.
57
Específicamente, el artículo 22 señala que una función de la PPT es:
“Presentar al Consejo de Ministros, con el apoyo de la Secretaría Ejecutiva, la
propuesta de Programa de Trabajo del CAC para el semestre correspondiente a
su presidencia, tomando en consideración los acuerdos en proceso de
cumplimiento, los mandatos de las reuniones de Jefes de Estado y de Gobierno de
los países del SICA, los compromisos derivados de ejecución de la Política
Agrícola Centroamericana, las estrategias, programas, planes y proyectos
regionales aprobados, entre otros.”
El proceso de definición del Programa de Trabajo inicia con la definición de parte
de la PPT de alrededor de diez temas los cuales determinan el énfasis que el
Ministerio de Agricultura desea darle al periodo.
El abordaje de los temas se realiza generalmente en un documento en el cual se
describe de manera general las actividades que se espera realizar durante el
semestre, asimismo, se busca precisar una lista de actividades (principalmente
reuniones) que se desarrollarán en el periodo.
Dicho documento se remite a los demás Ministerios de Agricultura que conforman
el CAC buscando algún tipo de reacción, la cual, generalmente se consigna en el
documento.
Posterior a la revisión de manera individual por parte de los Ministerios miembros
del CAC, la Secretaría Ejecutiva, en coordinación con la PPT realizan los ajustes
al programa. El proceso de definición del mismo, finaliza con la presentación de
este documento ante el Comité Técnico Regional del CAC en primera instancia, y
posteriormente la presentación y aprobación del Consejo de Ministros en pleno.
4.2.2. Los Planes de Acción Anuales (PAA) del IICA
Como se ha explicado anteriormente, el Consejo Agropecuario Centroamericano
firmó un acuerdo de cooperación con el Instituto Interamericano de Cooperación
para la Agricultura (IICA) por medio del cual, el segundo brinda cooperación
técnica, apoyo logístico y administrativo para el funcionamiento de la Secretaría
Ejecutiva del CAC.
58
Debido a ello los recursos con que cuenta la SECAC son administrados por el IICA
bajo la denominación de “Recursos externos”, se debe aclarar que estos recursos
incluyen tanto los aportes de cuotas que realizan los países miembros como los
proyectos de cooperación que ejecuta la Secretaría.
La administración de estos recursos se realiza con base en los lineamientos que el
IICA ha dispuesto para ello, lo cual incluye desde la firma de un acuerdo de
cooperación específico hasta la ejecución de los mismos.
El IICA, realiza un proceso de programación de recursos anuales, a través de un
formulario denominado Plan de Acción Anual (PAA).
Cada fuente de recursos se identifica como un proyecto, por lo tanto la SECAC,
así como los proyectos ejecutados por ella deben tener un PAA independiente.
Dicho formulario introduce variables sobre el instrumento jurídico que ampara el
proyecto, duración y recursos entre otros, sin embargo, los aspectos más
importantes a destacar son que: 1) Demanda la identificación de actividades y
resultados esperados para todo el plazo que dura el proyecto; 2) Demanda
identificar las actividades y resultados esperados para el año en que se prepara el
PAA; y 3) Demanda determinar recursos financieros para la consecución de
dichos resultados.
El formato que se utiliza para presentar el PAA, se adjunta en el anexo 1.
Con respecto a la ejecución presupuestaria, desde el 2007 se cuenta con
información sobre el uso de los recursos. El cuadro 1 muestra la evolución de la
ejecución de los recursos aportados por los estados miembros (cuotas).
59
Cuadro No. 1. Ejecución de los aportes de los Estados miembros del CAC. 2007-2011
CAC
Recursos Cuota
Presupuestado US$
Ejecutado US$
% Ejecución
2007 150.000,00 61.239,48 41%
2008 209.626,00 181.406,89 87%
2009 216.900,00 170.993,15 79%
2010 223.247,00 182.199,02 82%
2011 274.000,00 232.032,27 85%
2007 - 2011 1.073.773,00 827.870,81 77%
Fuente: Administración, Oficina del IICA en Costa Rica.
4.3. Programas y proyectos desarrollados por la Secretaría
Ejecutiva del CAC
Si bien la Secretaría Ejecutiva del CAC fue creada en el año 1991 con el Protocolo
de Tegucigalpa, y tiene la facultad para gestionar recursos económicos
complementarios para la ejecución de sus planes de trabajo, a lo largo de los
últimos 5 años, la gestión de proyectos se ha reducido a las oportunidades que en
el marco de las Comisiones Mixtas y otros foros de cooperación que se
desarrollan en el seno del SICA.
Haciendo un repaso por los principales proyectos de cooperación internacional
que han sido gestionados y ejecutados por la SECAC, se puede identificar dos
fuentes principales de recursos, el primero de ellos es la República de China
(Taiwán) y muy recientemente la Agencia Española de Cooperación al Desarrollo
(AECID), a través del Fondo España-SICA.
A continuación se presentan los principales proyectos bajo la responsabilidad del
CAC desde el año 2007.
60
4.3.1. Proyectos en Fase de ejecución
Programa Regional para Promover la Competitividad, Integración y Desarrollo Sostenible del Sector Agropecuario Centroamericano (PROCOM)
El proyecto PROCOM se origina como respuesta a los efectos de la crisis
financiera internacional en la competitividad y desarrollo del sector agropecuario
centroamericano, asimismo, considera la alta vulnerabilidad del sector
agropecuario frente a fenómenos climatológicos que afectan la región.
En su formulación, no se consideró ninguna metodología ni se elaboró un marco
lógico. Existe un documento que no refleja la situación actual del proyecto, ya que
las actividades fueron readecuadas al contexto de la región después de su
aprobación.
Este proyecto dio inicio en enero del 2007 y a pesar de que se había concebido
con una duración de 3 años, aún se encuentra en ejecución. Su financiamiento fue
aprobado por USD$ 1.301.713, aun quedando por ejecutar aproximadamente
US$325.000. La fuente de los recursos es el Gobierno de China (Taiwán).
El objetivo general del proyecto es promover la integración y desarrollo sostenible
del sector agropecuario centroamericano con una visión de mediano plazo,
propiciando una mayor competitividad que permita lograr resultados efectivos en la
lucha contra la pobreza, a través de la promoción del desarrollo de agronegocios y
conglomerados regionales, apoyo al sistema regional de integración tecnológica,
una política agropecuaria comercial concertada, un mejor aprovechamiento de
oportunidades comerciales y un manejo adecuado de los recursos naturales y el
ambiente.
Los resultados esperados son: i) Fortalecimiento de los agronegocios y la
competitividad regional del sector agropecuario; ii) Fortalecimiento de las
capacidades nacionales y regionales para la formulación y ejecución de la Política
Agrícola Centroamericana; iii) Desarrollo e implementación de la Estrategia
Regional Agroambiental y de Salud; y iv) Fortalecimiento del diálogo, consulta y
61
concertación de políticas, estrategias y programas intersectoriales de ámbito
regional relacionados al sector agropecuario y al medio rural.
El proyecto está siendo ejecutado en seis de los países miembros del CAC, en el
caso de República Dominicana, este país no formaba parte del SICA cuando se
aprobó el proyecto, y Costa Rica no fue considerado beneficiario por haber
finalizado sus relaciones oficiales con Taiwán y haberlas iniciado con la República
Popular de China.
Sobre la organización para la ejecución, el principal responsable del proyecto es el
Secretario Ejecutivo del CAC, las actividades del proyecto son ejecutadas por los
mismos funcionarios de la Secretaría y se cuenta con un Comité de Dirección
integrado por un Representante del Gobierno de la República de China, los
Ministros de Agricultura y de Relaciones Exteriores del país que ejerza la
Presidencia Pro Témpore del SICA o sus Representantes y la Secretaría Ejecutiva
del CAC que asume las funciones de Secretaría del Comité.
Este Comité, básicamente da seguimiento al avance de los diferentes
componentes del proyecto, ayuda a tener una visión integral y a coordinar los
esfuerzos que se realicen entre los componentes y a proporcionar las directrices
necesarias para garantizar la efectiva ejecución del proyecto.
Con respecto al mecanismo de seguimiento, es responsabilidad de la Secretaría
Ejecutiva remitir antes de solicitar un desembolso, un informe de avance sobre el
programa. Dicho informe incluye una descripción de las actividades desarrolladas
así como los principales resultados alcanzados. También incluye un estado de
situación financiera, en el cual se muestra la ejecución presupuestaria. En el
cuadro 2, se muestra la ejecución financiera de dicho proyecto.
62
Cuadro No. 2. Ejecución Financiera del Proyecto PROCOM. 2007 -2011.
Proyecto: PROCOM
Presupuestado US$
Ejecutado US$
% Ejecución
2007 325.289,00 276.623,40 85%
2008 400.256,00 155.862,75 39%
2009 262.933,00 228.142,51 87%
2010 325.420,00 248.529,69 76%
2011 375.530,00 67.555,32 18%
2007 -2011 1.689.428,00 976.713,67 58%
Fuente: Administración, Oficina del IICA en Costa Rica.
Proyecto Apoyo al incremento de la productividad y calidad de la producción de alimentos para contribuir a la seguridad alimentaria en Centroamérica y República Dominicana (PROCAL).
Este proyecto forma parte de las iniciativas regionales desarrolladas en el marco
del Plan de Emergencia y Estrategia Regional del CAC para incrementar la
producción de alimentos en la región, desarrollado en el año 2008 cuando la
región se vio afectada por la volatilidad de los precios de algunos granos básicos,
lo cual suponía un riesgo para la seguridad alimentaria y nutricional.
A pesar de ello, no se cuenta con registros que indiquen que su formulación se
realizó utilizando alguna metodología para la formulación de proyectos, no
obstante si se cuenta con un documento que reúne una explicación de la
necesidad, su justificación, explicación de la propuesta (objetivos, componentes,
resultados esperados), presupuesto y un cronograma para su ejecución.
Su objetivo general es contribuir a la seguridad alimentaria en Centroamérica y
República Dominicana, mediante el fortalecimiento y articulación de la innovación
y transferencia tecnológica a los pequeños productores a nivel regional para
potenciar mejoras en la producción, productividad y calidad de alimentos básicos.
El proyecto contiene cuatro componentes: A) Promover la innovación,
transferencia y adopción de tecnologías de riego, que mejoren las condiciones
para la producción de alimentos básicos de los pequeños productores en
63
Centroamérica y República Dominicana, B) Disponibilidad de alimentos fortificados
producidos en Centroamérica y República Dominicana incrementada y con
mayores rendimientos que variedades tradicionales utilizadas en la región. C)
Modelos de tecnologías para un uso más eficiente de los insumos agrícolas desde
el punto de vista económico y ambiental, que reduzcan los costos de producción
de pequeños productores identificados y promovidos y D) Desarrollo de
tecnologías para alternativas de alimentos para la seguridad alimentaria
desarrollados.
El proyecto dio inicio en agosto de 2010 y su fecha de finalización se estima para
agosto de 2012, sin embargo, desde ya se espera que esta fecha no se cumpla
pues hasta el momento solo se ha logrado gestionar y ejecutar un desembolso.
El monto del proyecto asciende los US$3.325.000, teniendo como beneficiarios a
los Ministerios de Agricultura de Belice, Guatemala, El Salvador, Honduras,
Nicaragua, Panamá y República Dominicana.
A continuación se muestra la ejecución de los recursos financieros de dicho
proyecto desde su inicio.
Cuadro No. 3. Ejecución Financiera del Proyecto PROCAL. 2011.
Proyecto PROCAL
Presupuestado US$
Ejecutado US$
% Ejecución
2011 561.800,00 214.658,04 38%
561.800,00 214.658,04
Fuente: Administración, Oficina del IICA en Costa Rica.
El proyecto es básicamente ejecutado por los mismos funcionarios de la SECAC y
el principal responsable es el Secretario Ejecutivo.
El mecanismo de seguimiento se basa en la presentación de informes sobre la
ejecución técnica y financiera de los desembolsos. Estos informes son remitidos al
SICA y al cooperante cuando se solicita un nuevo desembolso.
64
Plan de apoyo a las estrategias regionales en agricultura, desarrollo rural y seguridad alimentaria
Durante la formulación de la ECADERT en el año 2009, la Secretaría Ejecutiva del
CAC logró gestionar cooperación de parte del Fondo España SICA que permitió
no solo finalizar la preparación de dicha estrategia, si no que se logró garantizar el
compromiso de la cooperación española para incluir dentro de las líneas que a
nivel regional apoyaba, un componente sobre el sector agropecuario.
Con la aprobación de la ECADERT en el año 2010, se logró definir un proyecto
que por un lado permitiera la implementación de esta estrategia así como el
fortalecimiento de las instancias regionales del CAC (Secretaría Ejecutiva, Comité
Técnico Regional y Consejo de Ministros).
Durante su formulación, no se realizó ningún marco lógico, no obstante se cuenta
con un documento de proyecto que establece componentes, actividades
resultados, indicadores de cumplimiento y presupuesto.
Este proyecto tiene una duración de 3 años y dio inicio en Marzo 2010. El monto
total del mismo es de USD $7.369.507 y la fuente de los recursos es la Agencia
Española de Cooperación al Desarrollo, a través del Fondo España-SICA.
El principal responsable del proyecto es el Secretario Ejecutivo del CAC, además
cuenta con un Coordinador y un equipo técnico de dos profesionales, asimismo,
en algunas actividades concretas es el personal de la Secretaría quien ejecuta las
tareas.
Su objetivo es apoyar el marco regional de políticas establecido por la Política
Agrícola Centroamericana (PACA), la Estrategia Regional Agroambiental y de
Salud (ERAS) y la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial
(ECADERT). Sus componentes son: i) Fortalecimiento institucional del Consejo
Agropecuario Centroamericano; ii) Apoyo a la Ejecución de la Estrategia
Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial, III) Programa regional de calidad
del Café (ejecutado por el Programa Mesoamericano de Calidad del Café –
PROMECAFE-).
65
El mecanismo de seguimiento de este proyecto considera la elaboración de
informes cuatrimestrales que incluye tanto el avance físico como el avance
financiero del mismo.
En el siguiente cuadro se muestra la ejecución financiera del proyecto desde 2010.
Cuadro No. 4. Ejecución Financiera del Proyecto Plan de Apoyo. 2010-2011.
Proyecto Plan de apoyo
Presupuestado
US$ Ejecutado
US$ %
Ejecución
2010 1.496.833,00 613.679,49 41%
2011 2.101.390,00 1.445.655,60 69%
2010-2011 3.598.223,00 2.059.335,09 57%
Fuente: Administración, Oficina del IICA en Costa Rica.
4.3.2. Proyectos en fase de operación
Proyecto Reducción de la vulnerabilidad del sector agropecuario ante alteraciones climáticas (VULSAC).
En el marco de las negociaciones emprendidas por la Secretaría Ejecutiva del
CAC, la Coordinadora Regional para la Prevención de los Desastres Nacionales
(CEPREDENAC) y la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo
(CCAD), se presentó a la Comisión Mixta República de China (Taiwán) – Países
del Istmo Centroamericano un proyecto con el propósito de reducir la
vulnerabilidad del sector agropecuario centroamericano ante las amenazas
naturales, en particular con aquellas relacionadas con variabilidad climática y el
cambio climático global.
Este proyecto fue aprobado en el año 2008, el mismo contenía 4 subproyectos:
Subproyecto 1. Alerta temprana: Los principales resultados esperados del
fueron: i) el desarrollo de un sistema de detección, alerta temprana y seguimiento
de la variabilidad climática y las amenazas asociadas a ella (inundaciones,
sequías, deslizamientos, incendios forestales, etc.); ii) la derivación de pronósticos
climáticos operativos de fácil interpretación por el usuario final y diseñados en
66
función de los intereses del sector. Para esto, en algunos casos, será necesario
fortalecer la red de estaciones meteorológicas de manera que se asegure la
cobertura de zonas de importancia estratégica para el sector agropecuario; y iii) la
sensibilización de los actores relacionados con el sector agropecuario
(agricultores, pescadores, agroindustriales, banqueros, aseguradores,
proveedores de insumos y servicios, etc.) sobre la importancia de comprender las
relaciones entre clima y agricultura, y prepararse adecuadamente para reducir los
desastres.
Subproyecto 2. Repercusiones del cambio climático global en el sector agropecuario: este buscaba mejorar el entendimiento, a través de estimaciones
basadas en modelos, de las repercusiones del cambio climático global sobre
actividades agropecuarias seleccionadas.
Subproyecto 3: Modernización de los sistemas de estimación y pronóstico de producción (primera fase): este proponía establecer la viabilidad técnica y
económica de utilizar tecnología de punta en la estimación y pronóstico de área
sembrada y rendimientos de productos básicos, iniciando con los granos básicos
por su alta relevancia para la seguridad alimentaria y nutricional de la región. En
particular, se valoraría la posibilidad de emplear imágenes de sensores remotos
(satélites, radares, por ejemplo), asimismo, buscaba establecer como herramienta
básica de análisis los Sistemas de Información Geográfica (SIG). Este instrumento
aumentaría la posibilidad de interrelacionar los datos de área, rendimiento y
producción con otras variables georeferenciales, incrementándose las
posibilidades de análisis de manera sustantiva.
Subproyecto 4: Desarrollo del componente regional sectorial agropecuario del Plan Centroamericano de Reducción de Desastres: proponía elaborar el
componente sectorial agropecuario de ese Plan Regional de Reducción de
Desastres y establecer las pautas para poner en práctica, acciones de alta
relevancia que por su naturaleza debían estar comprendidas necesariamente en
ese componente regional del Plan de Reducción de Desastres.
67
Cada uno de los subproyectos tenía una duración definida, de esta manera el
subproyecto sobre de Alerta temprana tenia una duración de 5 años, el de
repercusiones del cambio climático global en el sector agropecuario era de 12
meses, el de modernización de los sistemas de estimaciones y pronóstico de
cosechas fue de 8 meses y el de desarrollo del componente regional sectorial
agropecuario del Plan de Reducción de Desastres fue de 6 meses.
Igualmente el monto de cada uno de estos subproyectos variaba de uno a otro, el
monto del subproyecto sobre alerta temprana fue de US$ 625 mil, el de
repercusiones del cambio climático global en el sector agropecuario fue de US$ 65
mil, el de modernización de los sistemas de estimaciones y pronóstico de
cosechas fue de US$ 60 mil y el de desarrollo del componente regional sectorial
agropecuario del Plan de Reducción de Desastres fue de US$ 75 mil, el total de
aportes ascendió a US$ 825 mil.
Cabe señalar que no se guarda registro sobre la formulación de este proyecto, por
tal motivo no se puede determinar la metodología empleada para ello ni la
problemática concreta que originó la necesidad de formularlo.
68
Cuadro No. 5. Resumen de los Proyectos Ejecutados por la SECAC en el periodo 2007-2011
Proyecto Monto total Componentes/
Resultados %
Ejecución al 2011
Fuente
PROCOM US$1.307.713,78
-Fortalecimiento Agronegocios. -Ejecución de PACA. -Implementación ERAS. -Diálogo y concertación de políticas regionales.
58% Rep. China (Taiwan)
PROCAL US$3.325.000,00
-Innovación y tecnología de riego. -Alimentos fortificados. -Uso eficiente de Insumos agrícolas. -Alternativas de alimentos para SAN.
38% Rep. China (Taiwán)
FES US$7.369.507,00
-Fortalecimiento institucional CAC. -Ejecución de la ECADERT. -PROMECAFE
57% AECID
VULSAC US$825.000,00
-Alerta temprana. -Cambio Climático. -Sistemas de pronósticos de producción. -Plan de reducción de desastres.
100% Rep. China (Taiwán)
Fuente: Elaboración propia, con información de la Administración de la
Oficina del IICA en Costa Rica.
4.4. Organización de la Secretaría Ejecutiva del CAC.
La Secretaría Ejecutiva del CAC no tiene una estructura organizativa debidamente
establecida, no obstante, a partir del 2011 se definió una estructura funcional que
responde, de alguna forma, a la delimitación en las áreas de trabajo en que se
trabaja.
En el anexo 2, se adjunta la propuesta de organización de la Secretaría Ejecutiva
del CAC.
69
Según la propuesta, el Secretario Ejecutivo del CAC es el responsable máximo de
la entidad y de orientar su accionar. También existen algunas áreas de
especialización que son coordinadas por especialistas senior.
Estas áreas de trabajo son las siguientes: i) Medidas Sanitarias y Fitosanitarias
(MSF); ii) Pequeños productores y Agricultura Familiar; iii) Integración Económica;
iv) Sanidad Agropecuaria; v) Cambio climático y gestión del riesgo; vi)
Agroambiente; vii) Desarrollo Rural Territorial; viii) Instancias regionales; ix)
Enlaces MAG; y x Cooperación Internacional.
En el área de MSF se trabaja todo lo relacionado con la armonización de medidas
en torno al establecimiento de la Unión Aduanera Centroamericana. En el área de
pequeños productores se trabaja en la facilitación de condiciones para una mayor
participación de los pequeños productores agropecuarios a los mercados,
asimismo, se trabaja en la promoción de política pública para fortalecer la
agricultura familiar. En el área de integración económica, se trabaja en facilitación
del comercio intra y extra regional.
Estas tres áreas están a cargo de un especialista senior, agrónomo de profesión
con amplia experiencia en estos temas.
En el área de sanidad agropecuaria se trabaja en mejorar los estándares de salud
de los productos agropecuarios centroamericanos. En el área de cambio climático
y gestión del riesgo se trabaja en minimizar la vulnerabilidad del sector ante los
fenómenos meteorológicos que son efecto del cambio climático. En el área de
agro ambiente se trabaja en la promoción de condiciones productivas acordes con
los principios de respeto al medioambiente.
Estas áreas mencionadas están a cargo de un especialista senior con estudios en
economía y con gran experiencia en temas ambientales y seguridad alimentaria.
En el área de desarrollo rural territorial básicamente se focaliza en la
implementación de la ECADERT y procesos regionales similares. En el área de
instancias regionales se apoya la coordinación, realización y seguimiento de las
diversas reuniones de las instancias regionales del CAC. En el área de enlaces
MAG se coordina, supervisa y se le da seguimiento al trabajo que realizan los
70
Enlaces Técnicos del CAC en cada Ministerio de Agricultura. Finalmente, en el
área de cooperación internacional, se trabaja en la formulación, negociación,
ejecución y seguimiento de los proyectos de cooperación internacional y otras
iniciativas similares.
Estas últimas cuatro áreas de trabajo se encuentran a cargo de un especialista
senior con estudios en relaciones internacionales y amplia experiencia en
negociación y estrategia.
En un nivel más abajo, se encuentran los especialistas junior, quienes apoyan a
los especialistas senior y al Secretario Ejecutivo en el desarrollo de las diversas
acciones. Posteriormente se encuentran dos asistentes profesionales, quienes
realizan actividades muy operativas.
En este organigrama se deja de lado todo el apoyo logístico, administrativo y
secretarial que también son parte esencial del trabajo que realiza la Secretaría.
Para ello, se cuenta con dos secretarias bilingües y con una asistente
administrativa que da el seguimiento en esta materia.
4.5. Percepción del impacto de las acciones desarrolladas por la
SE-CAC.
Tal como se planteó en la investigación, para poder identificar si realmente había
una percepción un tanto negativa de las acciones desarrolladas por la SE-CAC, se
procedió a evaluar entre un grupo de trabajo del Consejo denominado Comité
Técnico Regional, si consideraban positivo el impacto de los proyectos y otras
acciones llevados a cabo en los últimos 5 años (2007-2011).
En particular llama la atención que prácticamente todos los entrevistados, denotan
una gran debilidad en el impacto de las acciones desarrolladas por la SE-CAC, las
razones parecieran ser variadas, no obstante sobresalen los criterios sobre la falta
de un proceso claro de operacionalización de las estrategias regionales y la
ausencia o desconocimiento de metodologías para la identificación, preparación,
ejecución y evaluación de propuestas.
71
Esta fase de la identificación permitió justificar aun más la necesidad de contar en
la SE-CAC con guías apropiadas para la gestión de los proyectos. Asimismo,
refleja el poco interés de los actores en llevar a cabo un proceso complejo de
planificación estratégica y proponer, ante la falta de claridad en el tema, el
desarrollo de líneas estratégicas y programas que garanticen integralidad e
impacto en los beneficiarios.
En el anexo 3 se adjunta la encuesta que fue aplicada a los representantes ante el
Comité Técnico Regional del CAC.
72
CAPITULO V PROPUESTA MODELO DE GESTIÓN POR
PROYECTOS DE LA SECRETARÍA EJECUTIVA DEL CONSEJO
AGROPECUARIO CENTROAMERICANO.
73
CAPITULO V: Propuesta. Modelo de Gestión por Proyectos de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Agropecuario Centroamericano.
5.1. Introducción.
Como ha sido descrito a lo largo de esta investigación, el Consejo Agropecuario
Centroamericano requiere de una transformación profunda en la forma en que
plantea y ejecuta sus acciones. Las motivaciones para ello no pueden ser otras
más que la necesidad de hacer un cambio en las condiciones de vida de las
personas que de alguna u otra forma se ven involucradas con la gestión de la
política pública del sector agropecuario centroamericano.
La falta de un proceso de planificación estratégica que vaya más allá de la
aprobación de simple “documentos estratégicos” hace necesario que se plantee
en esta fase, al menos líneas estratégicas que permitan llevar a un plano más
operativo dichas estrategias. Asimismo, la ausencia de metodologías para la
identificación de proyectos y la gestión de los mismos en las diferentes fases del
ciclo de proyectos, han motivado a complementar esta investigación con unas
guías para dicho fin.
A estas alturas de la investigación se deben afirmar dos aspectos importantes, la
primera es que la ausencia de un esquema de planificación estratégica ha
motivado la improvisación, la cual entre otras manifestaciones ha sido avalada de
alguna forma al definirse en el Reglamento General del CAC, que las Presidencias
Pro Témpores, tienen la facultad de hacer cambios en el orden de prioridades que
el Consejo ha definido como tales.
Por otro lado, y como segundo aspecto, en el seno del CAC de alguna forma se ha
desligado el accionar, con los pilares priorizados por el máximo órgano de decisión
política, la Reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los países del SICA, el
cual, definió cinco pilares para la integración regional: i) Gestión integral del riesgo
de desastres y cambio climático; ii) Seguridad Democrática Regional; iii)
Integración Económica; iv) Integración Social; y v) Fortalecimiento institucional.
74
La propuesta que aquí se describe, se ha dividido en tres secciones: una primera
con una propuesta de cuatro líneas estratégicas, las cuales responden a las
dimensiones del desarrollo (Política institucional, económica, social y ambiental) y
los pilares del proceso de integración regional en el marco del SICA, una segunda
sección con unas propuestas de programas derivados de las líneas estratégicas, y
una tercera con propuestas de guías para la identificación y gestión del ciclo de
vida de proyectos en la Secretaría Ejecutiva de dicho Consejo.
5.2. La Fuente de las acciones del CAC: La orientación Política.
5.2.1. Misión del CAC.
A pesar de no estar claramente definido, se puede señalar que la misión del
Consejo Agropecuario Centroamericano quedó establecida en el artículo 1 de su
Reglamento General: “El Consejo Agropecuario Centroamericano (en adelante
“CAC”), es el órgano del Sistema de la Integración Centroamericana (en adelante
“SICA”), que forma parte del Subsistema de Integración Económica, que tiene la
responsabilidad de definir, coordinar, ejecutar y dar seguimiento a las políticas,
planes, programas, proyectos y acciones regionales en el campo de la agricultura
en su visión ampliada.”
Esta definición permite afirmar que es el CAC el único ente político del SICA que
tiene potestades para definir políticas, estrategias, planes, programas y proyectos
regionales en el sector que le compete.
Por tal motivo, se debe reconocer que el Consejo de Ministros cómo máximo
órgano del CAC, es el responsable de que dicha misión se ejecute de la mejor
manera posible y que dicha instancia tiene un carácter inherentemente político por
lo que se constituye como la fuente de las acciones que en el marco del CAC se
desarrollan.
75
5.2.2. Los actos normativos del Consejo de Ministros del CAC.
Dado que el Consejo de Ministros es el máximo órgano de decisión del CAC y
teniendo claro que cómo órgano político sus decisiones son lineamientos de
política pública que requieren un análisis previo para determinar los mecanismos,
modalidades, recursos necesarios, entre otros para llevarlos a cabo, los actos
normativos del Consejo de Ministros son la fuente donde surgen las acciones
técnicas que a la larga repercuten en los cursos de acción de los actores que se
ven involucrados en ellas.
Los actos normativos del Consejo de Ministros del CAC pueden expresarse en: i)
Resoluciones (son actos obligatorios para los Estados mediante los cuales el
Consejo de Ministros resuelve asuntos internos de su respectivo ramo, tales como
los relativos al funcionamiento de los órganos y el seguimiento de políticas
institucionales de la integración); ii) Reglamentos (tienen carácter general,
obligatoriedad en todos sus elementos y son directamente aplicables en todos los
Estados que forman parte del SICA); iii) Acuerdos (tienen carácter específico o
individual y son obligatorios para sus destinatarios); iv) Recomendaciones
(Contienen orientaciones y sugerencias que sólo serán obligatorias en cuanto a
sus objetivos y principios y servirán para preparar la emisión de Resoluciones,
Reglamentos o Acuerdos)7 (SG-SICA, 2010).
5.3. Líneas estratégicas.
Para plantear un modelo de gestión por proyectos, se requiere que el CAC
contemple un plan estratégico de referencia, no obstante, este proceso ha sido
devaluado y se ha preferido contar con instrumentos estratégicos regionales que
enmarcan el accionar del Consejo (se cuenta con la PACA, la ERAS y la
ECADERT).
Se propone la definición de cuatro líneas estratégicas que permitan orientar el
proceso de definición de programas y proyectos acordes con los instrumentos
7 Capítulo 3, artículos del 10 al 13 del Reglamento sobre los actos normativos del Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA).
76
regionales y con la incorporación de nuevos temas o bien la definición de
prioridades o su reorientación. Asimismo, cada línea estratégica tiene definido una
meta que se espera alcanzar con la operativización de la misma a través de
programas y proyectos.
La propuesta busca relacionar cada una de las líneas estratégicas con las
dimensiones del desarrollo sostenible (Económico, Social, Ambiental, político
institucional) y con los pilares del Sistema de Integración de Centroamérica
definido por los Jefes de Estado y de Gobierno del SICA en Julio de 2010: i)
Gestión integral del riesgo de desastres y cambio climático; ii) Seguridad
Democrática Regional; iii) Integración Económica; iv) Integración Social; y v)
Fortalecimiento institucional.
5.3.1. L.E.1. Competitividad del sector agropecuario:
Esta línea de acción busca aumentar la participación del sector agropecuario en el
comercio regional e internacional, a través del fortalecimiento de la innovación,
transferencia de tecnología, mejora de las condiciones de producción,
fortalecimiento de los mecanismos de intercambio, establecimiento de normas de
regulación y facilitando, en general, el comercio de estos bienes, entre otros.
Con ello, se espera no sólo garantizar un crecimiento en los ingresos de las
personas ligadas directa e indirectamente con los procesos productivos, si no que
también busca generar flujos estables de intercambio de bienes que permitan
incrementar los beneficios no económicos derivados de la generación de mejores
condiciones de vida.
La línea de acción responde a la dimensión económica del desarrollo, se ampara
en las medidas regionales impulsadas por el CAC a través de la PACA, y se
establece de acuerdo a los pilares de la integración regional definida por los Jefes
de Estado y de Gobierno del SICA, dentro del pilar de integración económica.
Meta al 2016: Aumentar la participación del sector agropecuario en un 5% en el
comercio de bienes y servicios tanto intra como extra regionalmente.
77
5.3.2. L.E.2. Producción agropecuaria ambientalmente sostenible:
Esta línea de acción plantea disminuir significativamente el impacto negativo de la
producción agropecuaria de la región al medio ambiente, generando capacidades
y condiciones para la adaptación y mitigación a los efectos del cambio climático y
con ello reduciendo la vulnerabilidad ante fenómenos climatológicos extremos.
Lo anterior se lograría a través de promoción de prácticas productivas
ambientalmente sostenibles, la incorporación de nuevas herramientas
tecnológicas, promoción de la innovación, entre otros.
Esta línea de acción responde a la dimensión ambiental del desarrollo, se sustenta
en las medidas intersectoriales acordadas por los sectores agropecuario, ambiente
y salud plasmadas en la ERAS, y es congruente con lo establecido en el pilar del
proceso de integración regional denominado gestión integral del riesgo de
desastres y cambio climático.
5.3.3. L.E.3. Desarrollo Rural Territorial:
Esta línea de acción aspira a generar procesos participativos de toma de decisión
y ejecución de acciones a nivel de espacios geográficos, productivos, ambientales
y socioculturales en los sectores rurales de la región.
Esto se logra a través del fortalecimiento de instituciones de base, promoviendo la
participación activa de todos los sectores representados en el territorio, la
definición de procesos de planificación estratégica y la definición de estrategias de
movilización de recursos para el desarrollo. Todo lo anterior, en un ambiente de
inclusión social y de equidad.
Esta línea estratégica es muy particular pues responde a las cuatro dimensiones
del desarrollo, se ampara en los mandatos definidos a partir de la aprobación e
Meta al 2016: Reducir significativamente la vulnerabilidad del sector agropecuario
frente a los fenómenos climatológicos.
78
implementación de la ECADERT y se enmarca en el pilar de la integración
centroamericana denominado integración social.
5.3.4. L.E.4. Agricultura contra la pobreza y la inseguridad alimentaria y nutricional:
Esta línea de acción de acción busca reducir la pobreza y la inseguridad
alimentaria y nutricional en Centroamérica y República Dominicana, a través de la
promoción del empleo agropecuario (como sector ampliado) bien remunerado, el
fortalecimiento de la producción familiar de autoconsumo, la promoción de una
mayor vinculación entre los pequeños productores con el mercado, la promoción
de prácticas de producción y de consumo que permita aprovechar de mejor
manera los nutrientes, desarrollando acciones en los ámbitos de disponibilidad,
acceso y utilización de alimentos, entre otros.
Estratégicamente, esta línea de acción se ampara tanto en la PACA, como en la
ERAS y la ECADERT, ya que los tres instrumentos buscan un mejoramiento en
las condiciones de pobreza y SAN de los habitantes de la región, asimismo,
responde a la dimensión social del desarrollo y se vincula estrechamente con el
pilar de integración social del proceso de integración centroamericano.
5.4. Programas regionales por línea estratégica.
De cada una de las líneas estratégicas definidas, se propone la definición de
programas que permitan llevar las acciones desarrolladas por el CAC de la
orientación estratégica a un plano más operativo.
Meta al 2016: Aumentar en un 25% la implementación de programas de desarrollo
en las zonas rurales de la región con participación activa de los actores sociales.
Meta al 2016: Disminuir en un 7% la tasa de desnutrición de niños menores de 12
años en las zonas rurales de Centroamérica y República Dominicana.
79
La propuesta de modelo de gestión por proyectos del CAC, parte de la definición
de programas en busca de una mayor integralidad entre las acciones. A
continuación se detallan cuatro programas que han sido determinados a partir de
los temas que han sido priorizados por el Consejo de Ministros del CAC en los
últimos dos años.
5.4.1. L.E.1. Programa regional para la Conformación de la Unión Aduanera Centroamericana y seguimiento al comercio intrarregional.
Este programa busca generar las condiciones tanto en el sector público como en
el privado para consolidar el proceso de conformación de la Unión Aduanera
Centroamericana (UAC), proceso en el cual, el sector agropecuario participa
activamente a través de la armonización de normas que buscan facilitar el libre
comercio de productos agrícolas así como garantizar los estatus de sanidad,
inocuidad y calidad que permiten cumplir con las regulaciones internacionales.
5.4.2. L.E.2. Programa Regional de Cambio Climático y Gestión del Riesgo.
Este programa tiene por objetivo minimizar la vulnerabilidad del sector
agropecuario de Centroamérica y República Dominicana con respecto a los
efectos negativos del cambio climático. Por lo tanto busca generar capacidades
para la adaptación de las prácticas productivas así como fomentar la mitigación a
través de prácticas productivas ambientalmente sostenibles.
Asimismo, este programa estará enfocado a la búsqueda de instrumentos y
mecanismos para gestionar el riesgo al que se ve expuesto el sector agropecuario.
5.4.3. L.E.3. Programa Regional para la implementación de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo Rural Territorial (ECADERT).
Tal como lo señala su nombre, este programa busca implementar las líneas de
acción definidas en la ECADERT, poniendo un énfasis importante en la
planificación, monitoreo y evaluación de las intervenciones ya que es una
experiencia única en Centroamérica y República Dominicana que cuenta con el
80
apoyo político del más alto nivel y un alto grado de motivación por parte de sus
actores.
5.4.4. L.E.4. Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional.
La Seguridad Alimentaria y Nutricional es uno de los retos más importantes para la
región pues históricamente los datos sobre desnutrición y pobreza han sido
alarmantes. El programa busca garantizar la seguridad alimentaria y nutricional de
los habitantes de Centroamérica y República Dominicana haciendo de la
agricultura un instrumento idóneo para ello.
A continuación, se muestra un cuadro resumen con las líneas de acción, metas y
programas regionales:
Cuadro No. 6. Resumen de Líneas estratégicas, metas y programas regionales.
Líneas Estratégicas Metas Programas Competitividad del sector
agropecuario Aumentar la participación del
sector agropecuario en un 5% en el comercio de bienes y servicios
tanto intra como extra regionalmente.
Programa regional para la Conformación de la Unión
Aduanera Centroamericana y seguimiento al comercio
intrarregional Producción agropecuaria
ambientalmente sostenible Reducir significativamente la
vulnerabilidad del sector agropecuario frente a los
fenómenos climatológicos.
Programa Regional de Cambio Climático y Gestión del Riesgo
Desarrollo Rural Territorial Aumentar en un 25% la implementación de programas de desarrollo en las zonas rurales de la región con participación activa
de los actores sociales.
Programa Regional para la implementación de la Estrategia Centroamericana de Desarrollo
Rural Territorial (ECADERT)
Agricultura contra la pobreza y la inseguridad alimentaria y
nutricional
Disminuir en un 7% la tasa de desnutrición de niños menores de 12 años en las zonas rurales de Centroamérica y República
Dominicana.
Programa Regional de Seguridad Alimentaria y Nutricional
Fuente: Elaboración propia.
81
5.5. Guías para la gestión del ciclo de vida de los proyectos del CAC.
El modelo de gestión por proyectos del CAC considera las decisiones políticas
derivadas de la Reunión del Consejo de Ministros, la instancia de mayor nivel del
Consejo, permite orientar dichas decisiones desde un nivel político a un nivel
estratégico y de éste a uno más operativo, finalizando con la definición de
proyectos con resultados concretos, los cuales permitirán garantizar impacto en
las acciones desarrolladas por el CAC.
A lo largo de la investigación se determinó que en la SE-CAC no se cuentan con
metodologías para la identificación, formulación, negociación, ejecución ni
evaluación de proyectos, por tal motivo, la propuesta de modelo de gestión por
proyectos no presenta posibles proyectos que SE-CAC podría gestionar, sino, se
opta por proponer guías metodológicas que orienten a los funcionarios cuando
corresponda.
Las guías que se proponen son para las fases de formulación, negociación y
financiamiento, ejecución y finalmente una metodología para la evaluación expost
justo después de la finalización de la fase de ejecución del proyecto.
Cabe resaltar que la aplicación de este modelo estará sujeta a la decisión que
tanto el Secretario Ejecutivo del CAC como el Consejo de Ministros pueden tomar
de manera que se asuman los aspectos presentados en este documento.
5.5.1. Guía para la identificación y formulación de proyectos
La guía para la formulación de proyectos se basa en la metodología de marco
lógico. Dicha metodología permite la identificación y formulación de proyectos y
cumple con los postulados de la gestión basada en resultados, de ahí que se torna
en un instrumento de mucha importancia para alcanzar los fines del CAC.
82
Figura. 2. Fases del proceso de identificación y formulación de proyectos con la Metodología de Marco Lógico.
Fuente: Elaboración propia.
5.5.1.1. Identificación y análisis de involucrados.
Como primer gran paso en la identificación y formulación de un proyecto se debe
realizar un análisis de aquellos actores (individuos, grupos y organizaciones) que
afectan o son afectados en el marco del tema que se estará analizando.
Para realizar la identificación y el análisis se sugiere realizar un listado de los
actores y determinar para cada uno de ellos sus intereses con relación al tema
planteado, los problemas percibidos, los recursos que podrían poner a disposición
para atender la situación planteada y los mandatos es decir la autoridad formal
que un grupo u organización posee para proporcionar un servicio o cumplir una
función determinada.
Resulta oportuno finalizar el análisis determinando la posición del actor en apoyo,
oposición o neutral al proyecto y la definición de estrategias para cambiar dichas
posiciones hacia puntos mínimos deseados.
83
Figura 3. Posición Inicial Versus Posiciones Mínimas Deseadas.
Fuente: Elaboración Propia.
Los involucrados en la propuesta deberán incorporarse de ahora en adelante en
cada una de las fases de gestión del proyecto, asimismo, deberán considerarse
estrategias para obtener lo mejor de cada uno en cada etapa.
5.5.1.2. Análisis del problema
La definición del problema, sus causas y efectos es un paso fundamental en la
metodología del marco lógico. Se inicia a partir de la definición de un problema
central, este proceso por lo general se realiza con base en la metodología de
“lluvia de ideas”, donde los diferentes actores señalan cuales son, los problemas
más importantes relacionados con la temática analizada.
Se debe tener la destreza y respectar las condiciones optimas para llevar a cabo
este proceso, tales como el respeto, la tolerancia, así como la facilitación de un
ambiente cordial de trabajo y libre de presiones de ningún tipo.
En conductor del ejercicio, deberá someter a discusión las diferentes opiniones de
los involucrados y determinar junto con ellos aquel problema central.
Una vez determinado el problema central y tomando en consideración que todos
los actores están de acuerdo con ello, se procede a determinar las causas y
efectos, construyendo de esta forma un gráfico similar a un árbol, donde las
Posición Inicial Posición Mínima Deseada
Apoyo
Neutral
Apoyo
Neutral
Oposición
Apoyo
ES
TR
AT
EG
IAS
84
causas serían sus raíces y los efectos las hojas. Las causas por lo general
tambien son problemas, por lo que conviene repasar las ideas expuestas en la
primera etapa de este análisis.
Las relaciones de causalidad se construyen de una manera lógica cuestionando si
existen causas del problema y causas de las causas (problemas). Se revisan las
relaciones de causalidad y se corrigen aquellas que pudieron no quedar
claramente definidas.
Con relación a la definición de los efectos, estos tambien podrían ser problemas
identificados previamente. Las relaciones causales se construyen hacia arriba
señalando los efectos del problema principal y los efectos de los efectos
(problemas).
Finalmente, se revisan las relaciones hacia arriba y se corrigen aquellas que
necesitan clarificación. Se debe tomar en cuenta que el análisis puede llegar a ser
muy exhaustivo, no obstante, dos criterios válidos para determinar el alcance de
los efectos en el árbol de problemas son: i) que el efecto sobrepasa la dimensión
geográfica del CAC y ii) que el efecto sobrepasa el alcance legal del CAC como
instancia del SICA.
5.5.1.3. Análisis de objetivos
Una vez que se completa el análisis de problemas y se cuenta con un árbol con
causas, problema central y efectos, la metodología de marco lógico plantea
convertirlo en un árbol de objetivos.
Esto se logra al cambiar el enunciado del problema central por una condición
positiva esperada que sea deseada y viable de alcanzar. Se repite lo mismo con
causas y efectos del árbol de problemas.
De esta manera, el análisis de objetivos busca determinar el objetivo del proyecto
(antes problema central), los medios para alcanzarlo (lo que era las causas del
problema) y los fines de la intervención (antes definidos como efectos).
Finalmente, es conveniente realizar una revisión de las relaciones de manera que
se logren identificar correctamente las vías de solución del problema identificado.
85
Este ejercicio, al igual que el análisis de problemas, se grafica a través de un
esquema similar a un árbol, donde el objetivo es el tronco (parte media), los
medios son las raíces y los fines, las hojas.
5.5.1.4. Selección de la estrategia óptima o alternativas de solución
Esta fase consiste en identificar y plantear acciones para solucionar el problema
planteado, teniendo como base el árbol de objetivos, con el propósito de buscar
una acción creativa que se concrete en la práctica.
Se identifican las acciones que permitan operacionalizar los medios, es decir para
materializar las soluciones definidas previamente.
En este proceso pueden identificarse distintas formas de hacerlo, esto permite
contar con varias acciones y definir la que mejor permite alcanzar la solución.
Es importante revisar la coherencia entre la acción, el medio, la causa y el
problema, de esta manera se evita caer en inconsistencias que podrían afectar el
análisis.
Conviene, posteriormente, realizar el análisis de alternativas el cual consiste en
analizar las diferentes relaciones entre acción, medio, causa y problema de
manera que se puedan identificar opciones viables y elegir la que tiene mayores
posibilidades de generar los resultados deseados y promover la sostenibilidad de
los beneficios esperados.
5.5.1.5. Elaboración de la Matriz de Marco Lógico
Una vez definida la mejor solución al problema, corresponde elaborar la Matriz de
Marco Lógico (MML), la cual contempla los principales elementos del proyecto.
La MML contempla en la primera columna una descripción del proyecto, es decir
se narran sus principales elementos, de arriba a abajo: Fin (Objetivo de
desarrollo), propósito (objetivo del proyecto), Componentes (resultados) y
actividades. En la segunda columna, se definen los indicadores de desempeño
para cada uno de los elementos anteriormente señalados. En la tercera columna
se presentan los medios de verificación de los indicadores, los cuales son las
86
fuentes de información que serán empleadas para recoger datos sobre el
cumplimiento de cada indicador. En la cuarta columna se describen los supuestos,
que son factores externos asociados con cada elemento del proyecto que definen
el éxito o fracaso del proyecto.
Tomando como base el árbol de objetivos, el fin del proyecto parte del efecto de
más alto nivel, el propósito corresponde al objetivo central del proyecto, los
componentes a los medios inmediatos (justo debajo) del objetivo central y las
actividades a aquellas alternativas necesarias para alcanzar los medios.
A continuación se muestra un resumen sobre los elementos que componen la
MML.
Resumen Narrativo de Objetivos
Indicadores Verificables Objetivamente
Medios De Verificación Supuestos
FIN El Fin es una definición de cómo el proyecto o programa contribuirá a
la solución del problema (o
problemas) del sector.
Los indicadores a nivel de Fin miden el impacto general que tendrá el
proyecto. Son específicas en términos de cantidad, calidad y tiempo. (Grupo
social y lugar, si es relevante).
Los medios de verificación son las fuentes de
información que se pueden utilizar para
verificar que los objetivos se lograron. Pueden incluir
material publicado, inspección visual,
encuestas por muestreo, etc.
Los supuestos indican los acontecimientos, las
condiciones o las decisiones importantes necesarias para
la "sustentabilidad" (continuidad en el tiempo)
de los beneficios generados por el proyecto.
PROPÓSITO El Propósito es el
impacto directo a ser logrado como resultado de la
utilización de los Componentes
producidos por el proyecto. Es una hipótesis sobre el
impacto o beneficio que se desea lograr.
Los indicadores a nivel de Propósito describen el
impacto logrado al final del proyecto. Deben incluir
metas que reflejen la situación al finalizar el
proyecto. Cada indicador especifica cantidad,
calidad y tiempo de los resultados por alcanzar.
Los medios de verificación son las fuentes que el
ejecutor y el evaluador pueden consultar para ver
si los objetivos se están logrando. Pueden indicar que existe un problema y sugieren la necesidad de
cambios en los componentes del
proyecto. Pueden incluir material publicado, inspección visual,
encuestas por muestreo, etc.
Los supuestos indican los acontecimientos, las
condiciones o las decisiones que tienen que ocurrir para que el proyecto contribuya significativamente al logro
del Fin.
COMPONENTES Los Componentes son las obras, servicios, y capacitación que se
requiere que complete el ejecutor del
proyecto de acuerdo con el contrato. Estos
Los indicadores de los Componentes son
descripciones breves, pero claras de cada uno de los Componentes que tiene
que terminarse durante la ejecución. Cada uno debe
especificar cantidad,
Este casillero indica dónde el evaluador puede
encontrar las fuentes de información para verificar que los resultados que han sido contratados han sido producidos. Las fuentes
pueden incluir inspección
Los supuestos son los acontecimientos, las
condiciones o las decisiones que tienen
que ocurrir para que los componentes del
proyecto alcancen el Propósito para el cual
87
deben expresarse en trabajo terminado
(sistemas instalados, gente capacitada, etc.)
calidad y oportunidad de las obras, servicios, etc., que deberán entregarse.
del sitio, informes del auditor, etc.
se llevaron a cabo.
ACTIVIDADES Las Actividades son las tareas que el ejecutor
debe cumplir para completar cada uno de los Componentes del
proyecto y que implican costos. Se hace una lista de
actividades en orden cronológico para cada
Componente.
Este casillero contiene el presupuesto para cada
Componente a ser producido por el proyecto.
Este casillero indica donde un evaluador puede
obtener información para verificar si el presupuesto
se gastó como estaba planeado. Normalmente
constituye el registro contable de la unidad
ejecutora.
Los supuestos son los acontecimientos,
condiciones o decisiones (fuera del control del
gerente de proyecto) que tienen que suceder para
completar los Componentes del proyecto.
5.5.1.6. Plantilla para la identificación de proyectos.
Utilizando la metodología del marco lógico se logra identificar el proyecto. En este
punto, se propone completar el proceso de identificación a través de la utilización
de una plantilla que reúna la información necesaria para tomar una decisión sobre
el proyecto a formular.
La plantilla permite identificar los siguientes aspectos:
Nombre del proyecto Situación que da origen al proyecto Definición del problema Opciones de solución Opción seleccionada Justificación Objetivos generales y específicos Resultados esperados Producto Grupo Meta o beneficiarios Tamaño Tecnología Relación con las estrategias regionales Inversión inicial
88
Disponibilidad de recursos
La plantilla de identificación del proyecto ha sido adjuntada en el anexo 4.
Cabe señalar que la fase de formulación de proyectos se complementa con los
estudios técnico y de mercado, y con las evaluaciones financiera, socio económica
y ambiental, las cuales dependiendo de la profundidad con que se realizan podrá
determinar si el proyecto se encuentra en un nivel de perfil, pre factibilidad o
factibilidad. Se recomienda para realizar este proceso las metodologías
promovidas por el Instituto Centroamericano de Administración Pública.
5.5.2. Guía para la negociación estratégica de los proyectos del CAC.
Uno de los procesos más difíciles en la gestión del ciclo de vida de los proyectos
en la Secretaría Ejecutiva del CAC, es la búsqueda de nuevas fuentes de
financiamiento que permita minimizar los riesgos derivados de la ausencia de
esquemas financieros sostenibles. Una de la fuentes de recursos de la Secretaría
son los aportes que cada país miembro brinda, no obstante, desde hace varios
años los aportes han ido disminuyendo, principalmente motivados por la difícil
situación económica que padece la región.
Ante este panorama, se torna imperativo buscar nuevas fuentes de recursos e
implementar una estrategia para el financiamiento de los proyectos derivados de
las competencias del CAC a nivel regional. Esta guía plantea pasos destinados a
la identificación de fuentes de recursos y a la negociación para garantizar los
apoyos.
5.5.2.1. Identificación de fuentes de recursos
La identificación de una fuente para el financiamiento del proyecto pasa por la
realización de un mapeo de posibles cooperantes. Esta técnica permite analizar
las áreas prioritarias que los organismos de la cooperación internacional han
definido para brindar su apoyo.
89
Un primer paso es investigar las estrategias del organismo para la región,
determinando las áreas estratégicas en las que apoyan y los temas. Una vez se
realiza este ejercicio, se recomienda extender el análisis incorporando proyectos o
programas similares que han sido sujeto de financiamiento en otras latitudes.
Un mapeo de cooperantes por lo general incluye: i) El nombre de la agencia u
organización, ii) Cobertura de la instancia (global, regional, nacional), iii)
Información de contacto de la agencia, iv) Marco estratégico de la cooperación, v)
Áreas estratégicas prioritarias que apoya en la región o país, vi) Objetivos que
persigue con su apoyo cada área o tema, vii) Mecanismos y modalidades de
cooperación, viii) Montos de los aportes, ix) Aspectos administrativos
institucionales.
La siguiente matriz resume los elementos que se consideran al elaborar un mapeo
de cooperantes.
Matriz #1. Mapeo de cooperantes.
El nombre de la agencia u organización: Cobertura de la instancia:
Marco estratégico de la
cooperación:
Áreas estratégicas
prioritarias que apoya
en la región o país:
Información de contacto de
la agencia.
Sede: __________________
Teléfono: _______________
Email: __________________
Página web: ______________
Objetivos que persigue con su apoyo cada área o tema:
Mecanismos y modalidades de cooperación:
Montos de los aportes:
Aspectos administrativos institucionales.
90
5.5.2.2. Selección de la fuente de financiamiento
Gracias al mapeo de cooperantes, se puede determinar cual es el actor (es) más
idóneos podrían estar interesados en el financiamiento del proyecto en cuestión.
Se deberá entonces, ahondar en la información sobre las dinámicas, estructura,
experiencia y aspectos operativos (fechas de presentación de propuestas,
formatos, mecanismos de presentación, entre otros) de la agencia para de esta
forma tener elementos para preparar la estrategia de negociación.
Se recomienda que en la medida de lo posible se definan al menos dos fuentes de
recursos pues esto permitirá tener un margen de maniobra a la hora de presentar
y negociar el financiamiento.
Por otro lado, tambien se considera una oportunidad las relaciones de cooperación
que a nivel del SICA se han definido con agencias y organismos cooperantes. El
CAC podrá utilizar esta información y estar atento a los mecanismos de
negociación que a nivel del SICA se utilizan para financiar proyectos (Mesas de
cooperantes, Comisiones Mixtas, acuerdos de cooperación, entre otros).
5.5.2.3. Definición de la estrategia de negociación
Una vez que se tiene definido cual es el actor con el que se puede entrar en un
proceso de negociación con el propósito de que éste apoye con recursos la
ejecución del proyecto, es necesario determinar la mejor estrategia para alcanzar
el objetivo.
Particularmente se recomienda estudiar detenidamente al actor y a su
representante, en especial sus características, prioridades, capacidades, visión de
la problemática, motivaciones y objetivos.
Será igualmente importante definir la mejor forma en que se debe presentar la
propuesta, los mandatos políticos, el respaldo y la importancia de trabajar en el
tema, así como la definición de la Mejor Alternativa al Acuerdo Negociado (MAAN)
el cual nos permitirá medir cuando la contrapropuesta ya no alcanza las
expectativas y es necesario tomar un plan b.
91
Por otro lado, la estrategia que se podría seleccionar para llevar a cabo la
negociación, necesariamente deberá considerar el origen de la intervención, pues
se debe enfatizar que la solicitud es respaldada por el Consejo de Ministros, lo que
quiere decir que proviene de a quienes les corresponde definir la política pública.
5.5.2.4. Establecimiento de la relación de cooperación
Finalmente y luego de haber llevado a cabo el proceso de negociación, el cual
podría durar algún tiempo o bien requerirá la participación de actores de alto nivel,
se espera que la negociación permita el establecimiento de la relación de
cooperación. Es aquí donde el proyecto ya tiene financiamiento y por ende se lleva
a cabo el proceso para formalizar.
Como es costumbre, la formalización de la relación de cooperación requiere la
firma de algún convenio donde se especifica la utilización de los recursos y las
normas aplicables.
Debido a que la SE-CAC goza del apoyo administrativo del IICA, cualquier
formalización de un convenio de financiamiento deberá considerar estos aspectos,
pues la Secretaría carece de cédula jurídica y otras condiciones necesarias para la
gestión de recursos.
5.5.3. Guía para la ejecución de los proyectos Al igual que en las fases del ciclo de vida de proyectos previamente abordados en
esta propuesta, en la fase de ejecución se busca dotar a la Secretaría Ejecutiva
del CAC, de un instrumento que no solo facilite la ejecución de los proyectos, sino
que tambien garantice el uso apropiado de los recursos y con ello se garantice la
consecución de los resultados esperados del proyecto.
Esta guía define las bases para poder realizar la programación física y financiera,
así como para realizar, posteriormente, el diseño del modelo organizativo y el
sistema de información y control para la ejecución del proyecto.
92
5.5.3.1. Programación Física y Financiera
El primer paso en la programación física y financiera es definir la estructura
analítica del proyecto (EAP), la cual, se elabora utilizando la técnica denominada
desglose o desagregación analítica de objetivos. Esta técnica permite obtener,
como producto, un listado de actividades que servirá, en primera instancia, para
programar la ejecución del proyecto y luego para diseñar el modelo para su
ejecución.
Para poder realizar este análisis, es necesario que se haya definido aquellos
objetivos de operación, el objetivo meta y los objetivos de la fase de ejecución del
proyecto. Tambien debe tenerse clara la congruencia entre dichos objetivos.
Para realizar la EAP, lo primero que se debe definir es el objetivo de la fase de
operación del proyecto, el cual adquiere el nivel “0” del desglose analítico.
Consecuentemente, el objetivo meta en la fase de ejecución será de menor nivel y
éste será el nivel “1” de la EAP.
A partir de ese punto, se debe desglosar el objetivo meta en actividades de menor
nivel hasta un grado que permita realizar la programación física del proyecto.
Cabe recordar, que es importante considerar las estrategias de ejecución, las
cuales son orientaciones generales que deben seguir los ejecutores del proyecto.
En ocasiones, las políticas de ejecución están determinadas por los organismos o
entidades que financiarán la ejecución del proyecto.
Posteriormente se deben definir secuencias para la ejecución de las actividades,
integrando la tecnología seleccionada, los recursos disponibles y la lógica del
proceso para decidir cuáles actividades se realizarán en secuencia lineal y cuáles
en secuencia paralela.
El siguiente paso es la programación física del proyecto, la cual se construye con
base en la construcción de una red y asignación de tiempos. Si la duración de la
ejecución del proyecto resulta fuera de estándares o experiencias anteriores, se
deben revisar las bases de cálculo (políticas, secuencias, tecnología, recursos
disponibles, etc.).
93
Se recomienda utilizar un software especializado para la programación de
proyectos, por ejemplo el MS Project.
Ahora corresponde realizar la programación financiera del proyecto, el cual inicia
con la identificación de los recursos y costos del proyecto. Esto se hace revisando
la tecnología, los procesos, los recursos asignados a cada actividad, la
secuenciación y los costos legales o estándar, se asigna el costo a cada actividad,
diferenciando los componentes (maquinaria y equipo, materiales, mano de obra,
servicios, administración, etc). Para realizar la programación financiera tambien
puede ser necesario utilizar un software especializado.
El siguiente paso es la comparación de costos de inversión que fueron estimados
en el estudio de factibilidad con los costos obtenidos en el paso anterior y realizar
los ajustes pertinentes.
Finalmente, se deben preparar los flujos de fondos para el proyecto y el calendario
de desembolsos.
El último paso en la programación física y financiera es la asignación de las
responsabilidades de las actividades. En ella, es importante diferenciar entre
funciones sustantivas o técnicas y las administrativas del proyecto.
5.5.3.2. Diseño del modelo organizativo
El siguiente paso en la preparación de la ejecución del proyecto, es la creación de
una organización que sea capaz de armonizar la realización de las actividades con
la utilización de ciertas dosis de recursos en el tiempo programado, por otra parte
su funcionamiento debe asegurar el logro de los objetivos del proyecto mediante la
aplicación de las técnicas gerenciales apropiadas.
Siendo el modelo administrativo la expresión sistémica, organizativa y
funcional de los procesos necesarios para conducir el proyecto hacia sus
objetivos, debe contener los siguientes elementos:
94
El modelo de organización, haciendo referencia a los diferentes criterios
que justifiquen la escogencia del mismo (naturaleza, ubicación, tecnología,
tamaño, complejidad, fortaleza institucional, entre otros).
La estructura organizativa, la cual esta constituida por el conjunto de
unidades que llevan a cabo cada uno de los procesos antes identificados y
sus correspondientes relaciones de autoridad y de información.
Seguidamente se deben definir los cargos y calificaciones de los funcionarios que
estarán laborando en el marco del proyecto. Los cargos son unidades que deben
asegurar una determinada competencia para el cumplimiento de las funciones
departamentales.
Esta competencia se estructura asignando a los cargos personas que reúnan las
calificaciones técnicas y profesionales requeridas para la ejecución de las tareas,
responsabilizándose por la obligación de alcanzar las tareas, las metas operativas
e institucionales y dotándolos del derecho a ejercer una autoridad sobre la gente,
los recursos y los procesos, dentro del ámbito de acción de las funciones
departamentales.
Los cargos tienen una denominación, clasificación y remuneración económica
consecuente con la responsabilidad que le toca asumir. Los instrumentos
utilizados para esta identificación son las descripciones de cargos y las escalas de
remuneración. Se recomienda revisar las normas del IICA en torno a estos
aspectos y considerarlos a la hora de definir los cargos y calificaciones.
Finalmente corresponde definir las normas de desempeño, las cuales orientan las
acciones del personal del proyecto. Están referidas a un conjunto de resultados
esperados. Constituyen parámetros para la evaluación del desempeño en los
cargos y en la consecución de las metas individuales de los funcionarios que
tienen alguna responsabilidad por la conducción del sistema y los subsistemas.
Se establecen para regular el comportamiento de todo el recurso humano del
proyecto. Nuevamente es recomendable considerar la normativa del IICA en estos
aspectos.
95
5.5.3.3. Sistema de información y control
La SE-CAC deberá establecer un sistema de información y control para sus
proyectos, esto ayudará significativamente a mejorar los procesos y la ejecución
en si de las acciones.
La propuesta es que el sistema de control de la Secretaría tenga una función
meramente preventiva, es decir, que permita detectar desviaciones, informar esas
desviaciones al responsable de las actividades que se han desviado y corregir
preventivamente esas desviaciones, en la ejecución del proyecto.
Como en todos los proyectos de desarrollo, los que sean ejecutados por la SE-
CAC requieren controlar tres características: el avance físico de las actividades, el
avance financiero y la calidad con que se realizan.
Tanto para el control de avance físico, del avance financiero y el control de la
calidad, se deben redactar las variables a medir, el procedimiento de mediación,
los patrones de comparación y las normas de conducta para el responsable de la
actividad.
Al definir las variables más representativas, se debe considerar la relevancia,
sensibilidad y facilidad para controlar el avance de las tres características para
cada una de las actividades del proyecto.
Con relación a la definición del procedimiento de medición, se debe considerar la
frecuencia, exactitud o precisión requerida y los responsables de la medición.
A la hora de definir los estándares para cada una de las variables, deben
considerarse las unidades de medida y rangos aceptables de desviación,
asimismo, se deben diseñar los formatos necesarios para realizar la comparación
entre los valores medidas y los estándares con un espacio para registrar la
desviación aceptable y la encontrada, se debe dejar un espacio para
observaciones. Por su parte, es necesario establecer las características
principales de los informes periódicos y ocasionales (qué, a quién y cuándo
informar).
96
Con relación a las normas de conducta, debe quedarse claro que acciones
correctivas podrían tomar sin consultar al nivel superior (soluciones para casos
más frecuentes) y qué debe hacer ante situaciones inesperadas o que rebasan su
nivel de competencia. Quién emite y quien aprueba órdenes de cambio menores y
órdenes de cambios mayores. Un aspecto importante es que en el caso de los
proyectos es de suma importancia que la gerencia se maneje por
excepcionalidades, cada nivel de toma de decisiones debe de resolver los
problemas que estén a su alcance.
Finalmente, se debe definir que es el flujo de información, explicar quienes son los
diferentes usuarios de la información y los diferentes informes que a cada canal
deben de llegar y salir.
Utilizando el organigrama diseñado para la ejecución del proyecto, se debe
identificar la ubicación de la actividad seleccionada y marcar, con diferentes
colores o trazos, los flujos de la información: ascendente, descendente, vertical y
horizontal. Además se debe de colocar un número a cada flujo que represente el
tipo de información que fluye por el canal correspondiente.
A continuación se muestra una matriz para realizar el proceso de seguimiento y
control en la ejecución de los proyectos.
Matriz #2. Seguimiento y control de la ejecución del proyecto
Características a controlar
Avance físico
Avance financiero Control de calidad
Variables Procedimiento de
medición
Patrones de
comparación
Normas de conducta y
acciones correctivas
Responsable y a
quien informa
97
5.5.4. Propuesta metodológica para la evaluación expost en el cierre de la ejecución de los proyectos.
La propuesta de modelo de gestión por proyectos en la SE-CAC, no puede obviar
la necesidad de evaluar, después de la ejecución del proyecto, si este alcanzó el
impacto esperado.
La metodología que a continuación se propone, corresponde a una evaluación
expost en el cierre de la fase de la ejecución del proyecto después de haber
avanzado, en un tiempo razonable, su fase de operación.
Determinar cual es ese tiempo razonable dependerá del tipo de proyecto, su
tamaño, conceptualización y alcance, no obstante, la metodología que aquí se
propone es válida para cualquier tipo de proyecto que en el marco del CAC se
ejecute, ya sea en las áreas estratégicas definidas o inclusive si es de
fortalecimiento institucional.
Cabe señalar que la propuesta de evaluación expost, se basa en metodologías
debidamente promovidas por la Comisión Económica para América Latina
(CEPAL).
5.5.4.1. Finalidad
La metodología de evaluación expost en el cierre de la fase de ejecución de los
proyectos de la SE-CAC tiene tres objetivos:
Derivar acciones correctivas para mejorar los procesos vigentes.
Verificar el grado de cumplimiento de los objetivos y determinar los
impactos reales del proyecto.
Generar memoria para aprender de la experiencia hacia futuros
proyectos
5.5.4.2. Alcance
La evaluación expost tiene dos dimensiones, la del proyecto mismo, la cual se
efectúa dentro del ámbito de la institución, y la del programa del cual éste forma
parte, las cual, generalmente, es de carácter interinstitucional y con proyección
98
política, en la medida en que al validar el alcance del programa se obtienen
elementos para reformulación de estrategias, diseño de nuevas políticas, planes y
programas.
5.5.4.3. Enfoque y metodología
La evaluación ex−post consiste en confrontar la situación “con proyecto” con la
situación “sin proyecto”, una vez éste se ha ejecutado (instalado) y,
preferiblemente, después de que ha transcurrido un tiempo prudencial de
operación, con el fin de verificar si con la entrega de los productos se están
generando los efectos previstos (CEPAL. 1999).
Para ello la metodología de evaluación debe comparar la situación ex−post con la
situación ex−ante, es decir, confrontar lo que el proyecto efectivamente ha
resultado ser con lo que se dijo −en su formulación− que debería ser.
La contribución de un proyecto en términos de resultados (económicos, sociales,
ambientales, etc.) está dada por la diferencia entre la nueva situación con el
proyecto en operación y la situación original, sin proyecto.
En sus propósitos de a) verificar si el proyecto ha valido la pena como esfuerzo de
inversión para resolver un problema y b) derivar propuestas de mejoramiento
hacia futuros proyectos, la evaluación ex−post debe recorrer el ciclo del proyecto e
indagar por la forma como se han realizado las tres fases: formulación, ejecución y
operación.
Cuando la evaluación comprende un paquete de proyectos dentro de la institución,
o un programa interinstitucional, deberá efectuarse el análisis ex−post vs ex−ante,
tanto para cada proyecto, como para el conjunto. Generalmente, por razones
prácticas, cuando se evalúa un programa configurado por un número significativo
de proyectos, se efectúa la evaluación sobre una muestra, con el fin de derivar
conclusiones en el nivel individual de los proyectos seleccionados, así como en el
nivel agregado del programa.
99
5.5.4.4. Objetos de análisis
Cada proyecto o programa puede exigir el diseño de su propia metodología y de
sus propios instrumentos de evaluación ex−post, pues ésta siempre estará
condicionada por la respuesta a la pregunta: ¿evaluación desde el punto de vista
de quién?. Y mientras más abierto o complejo sea el espectro de sujetos
relacionados con el proyecto o programa (beneficiarios, protagonistas, afectados,
víctimas), más particular y cuidadoso deberá ser el método de evaluación.
5.5.4.5. El Marco Lógico como instrumento para la evaluación expost en el cierre de la ejecución de proyectos de la SE-CAC.
Un buen instrumento para abordar la evaluación ex−post es el Marco Lógico. Este
no sólo provee elementos esenciales para la evaluación, sino que sirve de
referencia para orientar la identificación de información adicional y el diseño de
instrumentos complementarios para el análisis.
Esta metodología es totalmente coherente con la propuesta de modelo de gestión
por proyectos, puesto que se ha señalado que la formulación de los proyectos se
utilice la metodología del marco lógico.
La utilidad de esta metodología radica en que el marco lógico proporciona las
respuestas a cuatro grandes preguntas que se plantean en los cuatro niveles de
objetivos.
A nivel del Fin: ¿Cual es la contribución al desarrollo del sector?
A nivel de propósito: ¿Cual fue el grado de solución del problema?
A nivel de componentes: ¿Que se entregó?
A nivel de actividades: ¿Que se hizo?
El siguiente cuadro señala los atributos a evaluar con cada pregunta:
100
Cuadro No. 7. Atributos a evaluar con cada pregunta con la metodología de evaluación basada en Marco Lógico.
Objetivo Atributos a evaluar
Fin ¿Impacto?, ¿Contribución?,
¿Sostenibilidad?
Propósito ¿Coberturas?, ¿Déficit?, ¿Calidad?
Componentes ¿Cantidad?, ¿Calidad?, ¿Costo?,
¿Cronología?
Actividades ¿Tiempo?, ¿Costo?, ¿Calidad?
Fuente: Elaboración Propia, Basado en CEPAL. 1999.
Una vez se dispone del análisis de objetivos y de sus niveles de logro mediante el
Marco Lógico, es necesario abundar en información con mayor especificidad, para
lo cual se requerirá aplicar una gama de instrumentos complementarios.
La metodología diseñada comprende el análisis del ciclo del proyecto mediante la
verificación de los siguientes 20 aspectos que han sido encontrados de utilidad en
diversos casos investigados por CEPAL (CEPAL, 1999).
1. El problema o necesidad identificada
2. El proyecto como solución al problema (pertinencia)
3. Objetivos del proyecto (% de cumplimiento de objetivos)
4. Cobertura (Índice de Cobertura ex−post/ex−ante)
5. Déficit (Índice = déficit sin proyecto/déficit con proyecto)
6. Dimensionamiento (adecuado, sobre o subdimensionamiento?)
7. Localización (análisis ex−ante; adecuada y cumplida?)
8. Aspectos técnicos (análisis ex−ante; cumplimiento de especificaciones)
9. Aspectos ambientales (análisis ex−ante; balance ambiental ex−post)
10. Aspectos institucionales (capacidad para la ejecución y para la operación)
11. Costos de inversión (Índice de Costos = IC)
12. Tarifas o precios (Fijación, viabilidad, actualización y cumplimiento)
13. Esfuerzo de financiación (de la entidad ejecutora, adicional al crédito)
101
14. Desembolsos (Grado de cumplimiento según cronograma y análisis de
factores)
15. Ejecución (Índice de Cumplimiento Temporal = ICT)
16. Evaluación económica (Análisis ACB y/o ACE)
17. Evaluación financiera (Indicadores de rentabilidad)
18. Condiciones particulares exigidas (en los casos de exigencias por otros
aportantes)
19. Sostenibilidad (análisis integral sobre condiciones de continuidad y expansión)
20. Impacto del proyecto (Verificación de Eficacia en función del problema y del
entorno).
La participación comunitaria se puede incluir como tema de análisis
individualmente, pero en proyectos de desarrollo rural territorial se sugiere
considerarla mejor como una categoría de análisis transversal, pues incide
prácticamente en todos los otros.
5.5.4.6. Procedimientos
Para la evaluación ex−post se puede acudir a diversos procedimientos, de los
cuales los más comunes son:
• Investigación documental, especialmente sobre los estudios ex−ante, los
informes de avance, el Informe de Término de Proyecto, los registros y estados
financieros y la información sobre productos y resultados.
• Recopilación de información estadística sobre el proyecto y su entorno.
• Verificación y comprobación de hipótesis por observación directa.
• Recolección de información por visitas a terreno y entrevistas con los diferentes
actores sociales relacionados con el proyecto y su ambiente.
• Procesamiento, estimación y análisis de indicadores de evaluación ex−post vs
ex−ante
102
5.5.4.7. Instrumentos
Para apoyar los procedimientos se debe hacer uso de instrumentos apropiados. Al
respecto se pueden utilizar varios instrumentos que han demostrado ser bastante
expeditos para los procesos de recolección y de análisis de información. Entre
ellos, se encuentran los siguientes:
• Guía de entrevista
• Guía de observación en terreno
• Matriz para verificación cualitativa de impactos
• Tablas para evaluación económica
• Tablas para evaluación financiera
• Gráfico de indicadores de ejecución
• Hoja analítica del proyecto
5.5.5. Estructura para la ejecución del Modelo de Gestión por Proyectos de la SE-CAC.
El modelo de gestión por proyectos aquí propuesto no puede funcionar
correctamente, si no se hace una revisión y una actualización de la estructura de
la SE-CAC, ya que se requiere de un modelo organizativo lo más plano posible
con concentración en las líneas estratégicas previamente definidas.
La propuesta de modelo de estructura para la SE-CAC a partir de un modelo de
gestión por proyectos establece la orientación, liderazgo, control y supervisión del
Secretario Ejecutivo. Este nivel se encuentra por encima de los demás a lo interno
de la Secretaría y responde directamente al Consejo de Ministros del CAC.
Hasta este momento no hemos planteado ningún cambio, no obstante, el rol de
supervisor del Secretario se complementa con un nuevo papel como facilitador de
los flujos de información pues será de suma importancia en el proceso de
transformación de los acuerdos del Consejo de Ministros hacia los programas y la
definición de proyectos.
103
En un nivel inferior se encuentran los coordinadores de líneas estratégicas,
quienes serán responsables directos de los programas y proyectos enmarcados
en cada una de las líneas. Estos coordinadores no sólo deberán ser especialistas
en cada uno de las áreas en las que están laborando, sino que tambien, deben
tener claras las dinámicas, relaciones y tendencias del modelo para de esta forma
responder con facilidad a los cambios que se presenten.
No existirá ningún tipo de subordinación entre ellas y debido a que el modelo
permite el intercambio de factores para la gestión de los proyectos, la
comunicación y relaciones en general entre ellas serán exclusivamente
horizontales.
A continuación se muestra la propuesta de estructura de la SE-CAC para
implementar el modelo de gestión por proyectos, donde se privilegian las
relaciones al mismo nivel, la comunicación, la cooperación y la orientación hacia
proyectos.
Figura 4. Propuesta de estructura de la SE-CAC para implementar el Modelo de Gestión por Proyectos.
Fuente: Elaboración propia.
• Programas y Proyectos
• Programas y Proyectos
• Programas y Proyectos
• Programas y Proyectos
Coordinador LE.1
Coordinador LE.2
Coordinador LE.4
Coordinado LE.3
Secretario
Ejecutivo
104
Esta propuesta de estructura, facilita la comunicación y el intercambio de recursos
(principalmente humanos) entre líneas estratégicas y entre programas y proyectos,
mejorando el abordaje y reduciendo los costos de dichas transferencias. El
Secretario Ejecutivo tendría una función gerencial donde la capacidad de liderazgo
se complementa con una labor de coordinación que será sumamente necesaria.
5.5.6. Implementación de la propuesta: Cronograma y plan de acción. Teniendo en cuenta que todo proceso de cambio requiere que los funcionarios
conozcan sus nuevas responsabilidades, ámbitos y alcances, la propuesta
incorpora un cronograma del proceso de implementación del modelo de gestión
por proyectos de la SE-CAC, expresado en un grafico de Gantt, Este documento,
se adjunta en el anexo 5.
Con el propósito de facilitar la implementación del modelo en la Secretaría
Ejecutiva del CAC, se ha construido un plan de acción que detalla las actividades,
las tareas y los responsables para ello.
Actividades Tareas Responsable
Aprobación del Modelo Presentación de la propuesta
ante el Consejo de Ministros
del CAC.
Aprobación de la propuesta y
definición de acuerdo para
comenzar su implementación.
Secretario Ejecutivo del CAC
Consejo de Ministros del CAC
Inducción a los funcionarios Preparación de un programa
de talleres para explicar la
conceptualización del modelo
a los funcionarios de la SE-
CAC.
Programación de las
actividades de capacitación.
Desarrollo de las actividades
de capacitación.
Especialista designado por el
Secretario Ejecutivo.
Especialista designado.
Especialista designado.
105
Designación de coordinadores Definición de instrumentos
para realizar evaluación con el
propósito de definir
coordinadores de líneas
estratégicas.
Aplicación de instrumentos,
valoración y comunicación de
resultados.
Secretario Ejecutivo del CAC
Secretario Ejecutivo del CAC
Definición de líneas
estratégicas.
Preparación conceptual y
documental de la propuesta de
líneas estratégicas.
Presentación de propuesta
ante Consejo de Ministros
para conocer posturas de los
Ministerios.
Aprobación de la propuesta.
Coordinadores designados.
Coordinadores designados.
Consejo de Ministros del CAC
Definición de programas
estratégicos.
Preparación de propuesta de
programas con base en las
líneas estratégicas priorizadas.
Presentación de propuesta de
programas estratégicos ante
Consejo de Ministros.
Aprobación de programas
estratégicos.
Coordinadores designados y
Secretario Ejecutivo del CAC.
Coordinadores designados y
Secretario Ejecutivo del CAC.
Consejo de Ministros del CAC
Definición de posibles
proyectos
Identificación inicial de
problemas o necesidades en
cada programa.
Aplicación de instrumentos
para la identificación de
proyectos.
Definición de ideas de
proyectos.
Coordinadores y Equipos
técnicos
Coordinadores y Equipos
técnicos
Coordinadores y equipos
técnicos.
Formulación de proyectos Aplicación de guías Coordinadores y equipos
106
metodológicas en la
formulación de los proyectos.
técnicos.
Aprobación de los proyectos Presentación de las
propuestas de proyectos ante
el Consejo de Ministros del
CAC.
Aprobación de las propuestas.
Secretario Ejecutivo del CAC y
Coordinadores.
Consejo de Ministros del CAC.
Negociación de los proyectos Presentación de los proyectos
a fuentes de financiamiento.
Aprobación del financiamiento
de los proyectos y definición
de parámetros y normativas
para la ejecución.
Secretario Ejecutivo del CAC y
Coordinadores.
Cooperantes y Secretario
Ejecutivo del CAC.
Ejecución de los proyectos Elaboración del manuel de
ejecución de cada proyecto.
Definición de estrategia para la
ejecución.
Elaboración de la Planificación
física y financiera del proyecto.
Entrega de las obras o
servicios operando.
Encargado de proyecto.
Encargado de proyecto.
Encargado de proyecto.
Encargado de proyecto.
Evaluación expost de los
proyectos.
Revisión de la documentación
de cada proyecto.
Definición del alcance la
evaluación.
Definir los objetivos de
análisis.
Aplicación de instrumentos de
análisis.
Especialista a cargo.
Especialista a cargo.
Especialista a cargo.
Especialista a cargo.
Programa de capacitación en
formulación y gestión de
proyectos.
Preparar términos de
referencia con base a las
necesidades detectadas.
Especialista encargado
107
Comunicar y socializar los TdR
con empresas/instituciones
reconocidas que brindan
servicios de capacitación en el
tema.
Llevar a cabo proceso de
negociación y contratación de
los servicios.
Iniciar el proceso de
capacitación.
Evaluar la capacitación y
recoger los aprendizajes para
mejorar este proceso.
Oficina del IICA en Costa Rica
Oficina del IICA en Costa
Rica/Secretario Ejecutivo del
CAC.
Consultor contratado
Especialista encargado
108
CAPITULO VI: CONCLUSIONES Y
RECOMENDACIONES
109
CAPÍTULO VI: Conclusiones y Recomendaciones.
6.1. Conclusiones
En el marco de la investigación se pudieron determinar aspectos que plantean
retos y oportunidades importantes para la Secretaría Ejecutiva del Consejo
Agropecuario Centroamericano.
Muchos de esos aspectos pasan por el contexto actual en el que se desarrolla el
proceso de integración centroamericana y en particular el sector agropecuario, el
cual se ha visto severamente golpeado ante los embates de fenómenos
climatológicos, recesión económica y las repercusiones que éstos tienen en las
personas.
Proponer un modelo de gestión por proyectos tiene implícito un esfuerzo
institucional por mejorar todos aquellos aspectos que le permitan a una entidad
como la SE-CAC enfrentar los retos, las oportunidad, atender las demandas y
generar el verdadero impacto que el sector requiere.
La GbR impulsa la mejor utilización de los insumos, la eficiencia en las acciones,
la efectividad para lograr metas, y un carácter positivo de parte de los funcionarios,
pues en ultima instancia es una forma de hacer diferente lo que quizás por años
se ha venido haciendo.
Las principales conclusiones derivadas de la investigación son las siguientes:
1. Al comienzo de esta investigación, se propuso analizar el modelo de gestión
que ha venido utilizando la SE-CAC, en realidad no se puede afirmar que se
cuenta con un modelo de gestión, pues como ha sido abordado anteriormente,
no existen metodologías que de manera uniforme permita elaborar acciones
congruentes con los objetivos que se persigue.
La SE-CAC debe cumplir al menos con las disposiciones básicas del IICA en lo
que se refiere a la programación de los recursos que anualmente ejecuta, esto
lo hace a través de un instrumento que no reúne las condiciones para definir
110
planes de acción o planificación de actividades. Su función básica es definir
cuantos recursos utilizará la Secretaría durante el año y en que tipo de
actividades, sin embargo, no se ahonda en este último aspecto por lo que su
alcance es bastante reducido.
Por otro lado, la Secretaría Ejecutiva, quizás para tener al menos un marco de
referencia para las acciones, orienta a las Presidencias Pro Témpore en la
elaboración de los planes de acción del semestre, sin embargo, el periodo de 6
meses en el cual un país ejerce la PPT, es muy corto para el tipo de procesos
que desarrolla la Secretaría.
Finalmente, se puede decir, que los resultados alcanzados no son los mejores,
ni los de mayor impacto, por lo que los mismos Ministerios demandan un
proceso para hacer más eficiente y efectivos los programas, proyectos y
acciones desarrollados.
2. Tambien a lo largo de esta investigación, se estudiaron las acciones que la SE-
CAC ha desarrollado en los últimos 5 años. Con ese propósito, se analizaron
los proyectos que se han ejecutado y a la conclusión que se ha llegado es que
la capacidad de formulación, negociación y ejecución de proyectos es muy
baja.
En los últimos años sólo se ha logrado obtener financiamiento de dos fuentes,
los gobiernos de España y de la República de China, a pesar de que el SICA
maneja una cartera de socios de más de 20 agencias bilaterales, organismos
multilaterales y otros.
Los socios del CAC son agencias con gran compromiso por el sector
agropecuario, conocidos internacionalmente por ser cooperantes con
estructuras de seguimiento y control de los proyectos muy débiles en
comparación con otros actores; quizás estos elementos han permitido que las
propuestas que han sido presentadas por la SE-CAC haya sido aprobadas,
pero si se revisa el proceso de formulación y el documento resultado del
mismo, se denota la falta de manejo de metodologías que garanticen impacto
en las poblaciones beneficiarias.
111
Los recursos financieros gestionados al 2011 ascienden a más de 6 millones
de dólares, sin embargo, esta inversión no refleja al menos alguna mejoría en
las condiciones socioeconómicas de la población centroamericana.
Finalmente, se debe señalar que la orientación política tiene un papel
importante en estos aspectos. Al respecto, se puede concluir que el CAC como
órgano de la integración, requiere no sólo de voluntad de los máximos jerarcas
de las instituciones, si no tambien, del conocimiento del alcance, retos y
oportunidades de este proceso y de la responsabilidad que cada país tiene con
el mejoramiento de la calidad de vida de las personas.
3. Un tercer objetivo de esta investigación, partía de la primicia de que en el
marco de todas las situaciones anteriormente abordadas, con retos
mayúsculos con respecto al desarrollo humano sustentable y el papel del
sector agropecuario en este, considerando un marco técnico político como el
que brinda el SICA, podría mejorar considerablemente el impacto de las
acciones que desarrolla la SE-CAC si se implementara un modelo de gestión
por proyectos.
Se pudo constatar a lo largo de la investigación que la propuesta generaba
grandes expectativas, pues a pesar de que abiertamente no se menciona,
todos saben de la falta de impacto en las acciones desarrolladas por el CAC y
que se refleja en el empeoramiento de las condiciones de las zonas rurales,
principalmente de los agricultores.
Luego de un análisis muy objetivo de los alcances de la propuesta, se concluyó
y así fue desarrollado en el capitulo correspondientes, que no basta con
presentar una nueva forma de hacer las cosas, era necesario, presentar
metodologías que realmente generen la capacidad de obtener resultados
concretos.
Tambien hay que decir que la resistencia, principalmente de funcionarios que
siempre han trabajado de una forma, es un gran obstáculo para la
implementación de la propuesta de trabajar por proyectos. No obstante, el rol
de un Secretario Ejecutivo conciliador, propositivo, fiel a un estilo gerencial de
112
mucha calidad humana, podrá allanar el camino para que, paulatinamente,
este tipo de mejoras incrementen las capacidades técnicas de los funcionarios.
Se puede concluir que en el marco del SICA, la propuesta puede alcanzar los
objetivos en términos de impacto que han sido planteados, sin embargo,
requiere de liderazgo, de abrir la mente a nuevas formas de trabajo, de
comunicación, solidaridad y de trabajo en equipo.
6.2. Recomendaciones
A lo largo del proceso de investigación para proponer un modelo de gestión por
proyectos en la Secretaría Ejecutiva del CAC, se pudieron identificar algunas
recomendaciones no sólo para la implementación de esta propuesta, si no que
tambien, en el marco general en el que se desenvuelve la institución podrían
promoverse algunos ajustes que tambien fortalecerán las acciones desarrolladas a
nivel regional. Las principales recomendaciones definidas a partir de la
investigación realizada son las siguientes:
Fortalecer la capacidad de la Secretaría Ejecutiva del CAC en gestión de
proyectos, a través de la capacitación de los especialistas en formulación,
administración y evaluación de proyectos.
Definir por parte del IICA, un mecanismo de seguimiento, control y
evaluación a las acciones desarrolladas por la SE-CAC, la cual, si bien es
un órgano independiente por sus funciones relacionadas con la integración
agrícola de Centroamérica, en el marco del Convenio de Cooperación entre
el CAC y el IICA, es clara la responsabilidad del IICA por la calidad de los
servicios que brinda y de su asistencia técnica.
Iniciar a la brevedad posible, un proceso de definición de un plan
estratégico del CAC, que incorpore entre otros elementos la definición de
acciones, metas e indicadores tanto a corto, como a mediano y largo plazo.
Así mismo, garantizar que el proceso sea participativo.
113
Garantizar la participación de actores claves (Ministros, funcionarios
técnicos de los ministerios, funcionarios de instituciones socias,
representantes de la Secretaría General del SICA) en el proceso de
implementación del modelo de gestión por proyectos, con ello, se construirá
viabilidad para la formulación, administración y evaluación de los proyectos.
Ajustar los instrumentos normativos propios del CAC, respetando las
normas provenientes del SICA, en particular, minimizar la injerencia de las
Presidencias Pro Témpores en la configuración de la agenda de trabajo
pues, este fenómeno ha generado dispersión de esfuerzos y recursos.
Definir un mecanismo de seguimiento, evaluación y aprendizaje para el
modelo de gestión por proyectos de la SE-CAC, que permita ajustar el
mismo al contexto, temas o áreas prioritarias de trabajo, así como la
sistematización de todos los procesos con el propósito de extraer lecciones
aprendidas que en el futuro permitan mejorar la propuesta.
Establecer un diálogo directo con la cooperación internacional, quienes,
estamos seguros, mirarán con buenos ojos esta propuesta, pues busca
responder a los conceptos de armonización, alineamiento y efectividad de
la asistencia al desarrollo garantizando alcanzar resultados con las
intervenciones debidamente planificadas.
114
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Sanín Angel, Hector. (1999) Control de gestión y evaluación de resultados en la gerencia pública. CEPAL. Santiago de Chile.
116
ANEXOS
117
ANEXOS Anexo 1. Formato de Plan de Acción Anual (IICA)
PROYECTO DE COOPERACIÓN TÉCNICA FINANCIADO TOTAL O PARCIALMENTE CON RECURSOS EXTERNOS
Formulario:
PAA.2
Este formulario debe ser utilizado para programar: Proyectos de Cooperación Técnica financiados con recursos externos que se van a programar por primera vez. Cambios y/o programaciones adicionales a Proyectos de Cooperación Técnica existentes que son financiados con recursos externos. Proyectos de Cooperación Técnica financiados parcialmente con recursos externos y recursos IICA que se van a programar por primera vez. Cambios y/o programaciones adicionales a Proyectos de Cooperación Técnica existentes, financiados parcialmente con recursos externos y recursos IICA.
En aquellos casos en los que se u ilice el formulario para realizar programaciones adicionales a un IC vigente, se deben completar las secciones: 3.1, 3.4, 5.1, 5.2 y 5.3. Si se desea realizar cambios o es necesario agregar información, se deberá(n) completar la(s) sección(es) correspondiente(s).
COMPONENTE ADMINISTRATIVO
1. INFORMACIÓN DE INSTRUMENTO JURÍDICO (IJ) 1.1 Nombre del IJ:
1.2 Vigencia del IJ: Indique las fechas en dd/mm/aaaa.
Fecha Firma: Fecha Inicio: Fecha Término:
1.3 Aprobación: Seleccione una de las siguientes opciones para indicar la instancia que aprobó este IJ, e indique la información adicional de dicha aprobación. Instancia de Aprobación: GAP=Grupo de Apoyo a la Programación, CP=Comité de Programación, STCP=Secretario Técnico del Comité de Programación. Si el IJ fue tramitado por el Comité de Programación y ratificado por el DG, indique la fecha de ratificación. Indique las fechas en dd/mm/aaaa.
GAP País: Acuerdo No.: Acta No.: Fecha:
CP Acuerdo No.: Acta No.: Memorando: Fecha: Fecha ratif. DG:
STCP Memorando: Fecha:
1.4 Firmado por: Seleccione una de las siguientes opciones. Si el IJ es firmado por el Representante u otro funcionario autorizado por el Director General, indique el nombre.
Director General
Representante:
SC/DG-
Otro funcionario: Autorización del DG: Fecha:
1.5 Moneda del IJ: 1.7 Tasa Institucional Neta (TIN): Seleccione una de las siguientes opciones. Si el aporte del IJ se establece en Moneda Local, indique el nombre de la misma y
el Tipo de Cambio con respecto al dólar (US).
Seleccione una de las siguientes opciones. Si el IJ establece la TIN por monto fijo, indíquelo en la moneda
seleccionada; si establece la TIN por porcentaje, indique el porcentaje y el monto equivalente en la moneda seleccionada.
La TIN debe ser mayor o igual a 8%. Si fuese menor o si se exonera del cobro de TIN, indique el memorando de autorización.
1 Dólares Monto Fijo:
2 Moneda Local: US$1 equivale a: Porcentaje: % Igual a:
3 Euros Memorando: Fecha:
1.6 Resumen Financiero del Convenio Si está programando un proyecto nuevo, pase a la sección 1.9. Indique la situación actual de los ingresos, gastos y TIN registrado del fondo externo, según se solicita en el siguiente cuadro. (en US$)
Detalle (x) Acumulado de Años Anteriores
(y) Movimiento Año Actual
(z) Acumulado total a la fecha (x + y)
(a) Total Ingresado [Indique el monto total de los ingresos recibidos] $ $ $ (b) Costos Directos [Indique el monto ejecutado de Costos Directos (sin incluir TIN)] $ $ $
118
(c) Tasa Institucional Neta [Indique el monto de TIN aplicado] $ $ $ (d) Total Gastado (b + c) $ $ $ (e) Saldo de Efectivo (a - d) $ $ $
1.7 Resumen Presupuestario del Convenio Si está programando un proyecto nuevo, únicamente indique el aporte del convenio en la fila f. Indique la situación presupuestaria, según se solicita en el siguiente cuadro. (en US$)
(f) Aporte Total del Convenio [Indique el monto negociado en el convenio y todas aquellas adiciones o reducciones establecidas en la adenda] $
(g) Total Gastado hasta el Año Anterior (dato indicado en la sección 1.8, fila d, columna x) $ (h) Presupuesto Total Aprobado [Recursos programados para el año actual] $ (i) Presupuesto Pendiente de Aprobar (g - h) $
COMPONENTE ADMINISTRATIVO
2. INFORMACIÓN DE LAS INSTITUCIONES INVOLUCRADAS Indique el nombre de cada una de las instituciones que forman parte del IJ. Seleccione el ámbito de la contraparte: N=Nacional, I=Internacional. Indique la sigla o abreviatura del nombre de la contraparte.
2.1 Contraparte(s): Indique el nombre, la sigla y el ámbito de la(s) contraparte(s).
Nombre
Sigla
Ámbito
N I
2.2 Institución Financiera: Si los recursos aportados por la Contraparte (Sección 2.1) provienen de otra en idad, indique el nombre, la sigla y el ámbito.
Nombre
Sigla
Ámbito
N I
COMPONENTE TÉCNICO
3. INFORMACIÓN DEL PROYECTO DE COOPERACIÓN TÉCNICA 3.1 Nombre del PCT:
Los Instrumentos Jurídicos con aporte de recursos externos deben ser ejecutados a través de un Proyecto de Cooperación. El nombre del PCT debe estar relacionado con el propósito definido en el Instrumento Jurídico.
3.2 Nombre Resumido del PCT:
3.3 Vigencia del PCT: 3.4 Código del PCT: 3.5 Tipo de Cooperación: 3.6 Ámbito Geográfico: Indique las fechas en dd/mm/aaaa. La vigencia del PCT debe estar
comprendida dentro de las fechas de Inicio y Término del Instrumento Jurídico que lo respalda.
Si conoce el código de PCT o No. de proyecto o ambos, indíquelo(s) a continuación. Ej.: SIFO=1ZA01; SAP=3589
Seleccione una de las siguientes opciones. Seleccione una de las siguientes opciones.
Fecha Inicio: SIFO: Técnica Directa
1 Nacional
Fecha Término: SAP: Servicios Técnicos para Gestión Proyectos 2 Multinacional
Fecha Finiquito: Administración Pura de Recursos 3 Hemisférico
3.4 Programa(s) de Concentración Técnica: Seleccione una o más de las siguientes opciones. Es posible escoger más de un Programa de Concentración Técnica. Si es más de un Programa de Concentración Técnica indicar la distribución porcentual de cada uno.
119
Código Programa de Concentración Técnica %
A
Programa de Agronegocios y Comercio
B Programa de Innovación para la Productividad y Competitividad
C Programa de Sanidad Agropecuaria e Inocuidad y Calidad de los Alimentos
D Programa de Agricultura, Territorios y Bienestar Rural
TOTAL 100%
3.5 Responsable del Proyecto de Cooperación Técnica: Unidad Responsable: Funcionario Responsable:
COMPONENTE TÉCNICO
4. INFORMACIÓN DETALLADA DEL PCT 4.1 Objetivo General del Proyecto:
Se define para todo el plazo del Proyecto de Cooperación.
4.2 Productos de la Contribución del IICA: Se define para todo el plazo del Proyecto de Cooperación. Los Productos se definen como los logros oportunos de calidad, generados en forma directa por las actividades de cooperación técnica propias del Instituto, con base
en los instrumentos (herramientas) utilizados. Para cada Producto es necesario definir una fecha de cumplimiento. Indique las fechas en dd/mm/aaaa.
Producto Fecha de Logro
PR.1
PR.2
PR.3
PR.n
4.3 Resultados Esperados e Indicadores de Logro de la Contribución del IICA: Los resultados se definen como mejoras en las capacidades de las organizaciones de los Estados Miembros, afectando positivamente su proceso de desarrollo. Para cada resultado es necesario definir una fecha de cumplimiento. Indique las fechas en dd/mm/aaaa. Para cada resultado se debe definir uno o más indicadores. Cada resultado se debe vincular con las Líneas de Acción Ins itucional. Los indicadores son variables cualitativas o cuantitativas que buscan medir el progreso o cumplimiento de los resultados planteados.
Para todo el período del Proyecto Resultados Esperados (RE) Línea de Acción Indicadores de Logro (IL)
RE.1
L.1 L 2
L n
RE.2
L.1 L 2
L n
RE.3
L.1 L 2
L n
RE.n L.1
L 2
L n
Para el presente año Resultados Esperados (RE) Línea de Acción Indicadores de Logro (IL)
RE.1
L.1 L 2
L n
RE.2
L.1 L 2
120
L n
RE.3
L.1 L 2
L n
RE.n L.1
L 2
L n
COMPONENTE TÉCNICO
5. PRESUPUESTO DETALLADO: El presupuesto se debe programar anualmente. La programación detallada debe facilitar la generación de informes para la contraparte.
5.1 Presupuesto para el año calendario: Indique el nombre de las actividades del PCT. Indique el nombre de la(s) fuente(s) a programar. La(s) categoría(s) de gastos establecidas en el convenio, solo deben ser indicadas por las unidades que utilizan el Sistema de Información Financiera SAP. Para
aquellas unidades que no lo utilicen, no es necesario indicar categorías. Aquellas oficinas que utilizan SAP, deben calcular la TIN para cada actividad. En el Objeto de Gasto Mayor 9, indique por separado el monto de TIN y el monto relacionado a Otros Gastos. Indique los montos en la moneda seleccionada en la sección 1.5. Para las Unidades u Oficinas que no utilizan el Sistema de Información Financiera SAP, la programación de recursos debe hacerse en dólares.
Actividad / Fuente / Categoría de gasto
1 2 3 4 5 6 7 8 9 TOTAL (3-9)
TOTAL (1-9) Otros Gtos. TIN
Nombre Actividad 01 Nombre Fuente 1
Nombre Categoría 1 (SAP) Nombre Categoría 2 (SAP) Nombre Categoría n (SAP)
Nombre Fuente 2 Nombre Categoría 1 (SAP) Nombre Categoría 2 (SAP) Nombre Categoría n (SAP)
Nombre Actividad 02 Nombre Fuente 1
Nombre Categoría 1 (SAP) Nombre Categoría 2 (SAP) Nombre Categoría n (SAP)
Nombre Fuente 2 Nombre Categoría 1 (SAP) Nombre Categoría 2 (SAP) Nombre Categoría n (SAP)
Nombre Actividad 03 Nombre Fuente 1
Nombre Categoría 1 (SAP) Nombre Categoría 2 (SAP) Nombre Categoría n (SAP)
Nombre Fuente 2 Nombre Categoría 1 (SAP) Nombre Categoría 2 (SAP) Nombre Categoría n (SAP)
Nombre Actividad n …
Subtotal fuente 1 Subtotal fuente 2 Subtotal fuente …
Total de Recursos del Convenio 5.2 Aportes IICA en especie:
Si existen aportes del IICA en especie, descríbalos brevemente, identificando si son: costos de personal, utilización de espacio físico, comunicaciones, materiales de oficina y uso de vehículos; e indique su valor estimado en US$.
Descripción Valor Estimado
121
5.3 Justificación de Consultorías (OGM-8):
Para aquellos PCT financiados total o parcialmente con recursos IICA, detalle la(s) consultoría(s) programada(s) en el Objeto de Gasto Mayor 8 y que son financiada(s) con Recursos IICA, incluyendo honorarios y otros costos.
Indique el costo en US$. Propósito Productos Duración Costo
122
Anexo 2. Organigrama funcional actual de la SE-CAC
123
Anexo 3. Encuesta para medir la percepción del impacto de las actividades desarrolladas por la SE-CAC
Instituto Centroamericano de Administración Pública
Maestría en Gerencia de Proyectos de Desarrollo
Encuesta sobre percepción de las acciones desarrolladas por la SE-CAC en el periodo
2007-2011.
1. ¿En qué año se incorporó usted como representante de su Ministerio o Secretaría de
Agricultura en el Comité Técnico Regional del CAC? ___________________.
2. Antes de esa fecha, ¿conocía usted las acciones desarrolladas por este órgano del
Sistema de Integración Centroamericana? SI____ NO_____.
3. ¿Cree usted que el CAC requiere de un proceso de planificación estratégica?
___________________________________________________________________
_________________________________________________________________
4. ¿Qué opinión le merece la planificación que la SE-CAC realiza de las acciones,
programas y proyectos que ejecuta?
Inapropiado___ Aceptable___ Apropiado___ NS/NR____
5. ¿Por qué lo considera así?
___________________________________________________________________
_________________________________________________________________
6. ¿Cuál cree usted que es la principal debilidad de la SE-CAC en el desarrollo de sus
actividades?
___________________________________________________________________
_________________________________________________________________
7. ¿Cómo cree usted que puede subsanarse dicha debilidad?
___________________________________________________________________
_________________________________________________________________
8. ¿Cual cree usted que debe ser el papel del Consejo de Ministros en la
implementación de la solución que acaba de mencionar?
___________________________________________________________________
_______________________________________________________________
124
Anexo 4. Ficha de identificación de proyectos del CAC.
Nombre del proyecto
Ámbito temático
(Línea Estratégica y
Programa)
Ámbito geográfico: Regional (países)
País (indicar región,
provincia u otra
categoría).
Situación que da origen al proyecto:
Definición del problema:
Opciones de solución:
Opción seleccionada:
Justificación:
Objetivos generales y específicos:
Resultados esperados:
Producto:
Grupo Meta o beneficiarios:
Tamaño:
Tecnología:
Relación con las estrategias regionales:
PACA () Medidas/Líneas de acción:
ERAS ()
ECADERT ()
Inversión inicial :
Disponibilidad de recursos:
125
Anexo 5. Cronograma para la implementación de la Propuesta.
126
