Luciano Rezzoagli

BENEFICIOS TRIBUTARIOS: SU LEGITIMIDAD Y UTILIDAD

COMO HERRAMIENTA DE POLÍTICA PÚBLICA

Argentina

PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES TRIBUTARIOS

Y

PRINCIPIOS TRIBUTARIOS CONSTITUCIONALES

CAPACIDAD CONTRIBUTIVA

E

IGUALDAD(TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ALEMÁN, TRIBUNAL CONSTITUCIONAL ESPAÑOL, CORTE CONSTITUZIONALE ITALIANA, SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA DE ARGENTINA)

IGUALDAD:

ESCOLÁSTICA

EN EL ESTADO DE DERECHO

1- TEORÍA DEL BENEFICIO

2- CAPACIDAD CONTRIBUTIVA

CAPACIDAD CONTRIBUTIVA

CONCEPTO

FUNDAMENTO (H.I.) Y MEDIDA DE LA IMPOSICIÓN (B.I.)

SILOGISMO JURÍDICO

+ Y -

¿Qué alcance tiene la capacidad contributiva cuando

afirma que se debe de pagar en función de lo que se

tiene?

¿Cuánto más tiene que dar el que mas tenga?, esta es la

pregunta que causa dolores de cabeza.

Ahora….permítanme una pregunta sencilla:

¿Qué es un impuesto?

José María Martín: el impuesto consiste en detracciones de parte de lariqueza de los particulares exigidas por el Estado para la financiación deaquellos servicios públicos indivisibles que tienen demanda coactiva yque satisfacen necesidades públicas.

German Bidart Campos: impuesto es la prestación patrimonial,generalmente en dinero, debida al Estado sin contraprestación especial,con el fin de satisfacer necesidades colectivas; en el impuesto, quien lopaga no recibe beneficio concreto de ninguna índole, pero el Estadoatiende con su recaudación gastos generales.

Vitti de Marco: El impuesto es una parte de la renta del ciudadano, queel Estado percibe con el fin de proporcionarse los medios necesariospara la producción de los servicios públicos generales.

Para la CEPAL (2017) en América Latina el Coeficiente de Gini apenas desciende 3 puntos porcentuales después de transferencias públicas

monetarias.

En promedio… los países de la OCDE, este indicador disminuye entre 15 y 17 puntos después de la acción fiscal y financiera directa, es decir,

después de la intervención del Estado a través de impuestos y transferencias.

“El 90% de los que nacen pobres, mueren pobres por inteligentes y trabajadores que sean y el 90% de los que nacen ricos mueren ricos, por idiotas y haraganes que sean. Por ello, deducimos que el

mérito no tiene ningún valor”Joseph Stiglitz Premio Nobel de Economía

En Argentina, mediciones de tendencias de consumo demuestran que en el último año y medio (2016 -2017) se

derrumbó el consumo de alimentos básicos para la subsistencia, al tiempo que las compras de artículos de lujo crecieron

considerablemente (Centro de Estudios para el Desarrollo Económico Benjamin Openhayn, 2017).

El legislador puede promover conductas deseadas a

través de la realización de normas tributarias

orientación disuasión

Los beneficios o Incentivos Fiscales, en cuanto suponen una exoneración total o parcial de la

carga impositiva para determinados contribuyentes, originan una disminución de los ingresos por este concepto al Erario Público. Por lo tanto, económicamente, son equiparables a la

realización de un gasto directo.

Representan una disminución de ingresos presupuestarios, y, por consiguiente, se configuran como un medio alternativo al

establecimiento de subvenciones o gastos directos.

A modo de ejemplo, podemos apreciar que el Presupuesto Español desde el año 1979, en cumplimiento del mandato

constitucional, incorporó un importe total de gastos fiscales, que representa, ya en ese momento, en promedio, un 20 % de los

ingresos presupuestarios.

Domingo Carbajo Vasco: “cualquiera que sea la definición de progresividad que utilicemos, la existencia de estímulos fiscales la

daña, y la razón es evidente, un incentivo supone siempre una minoración de la carga fiscal sobre el mismo y, en consecuencia, la

capacidad económica neta siempre será superior a lo que le correspondería de pagar”[1].

Si pensamos que un impuesto no es solamente una herramienta recaudatoría, sino una política pública directa, la

cualificación de la progresividad debería contemplar la acción financiera del Estado en estos supuestos (ahorro

de gasto), puesto que no implica exclusivamente que paguen menos (aunque es un efecto), sino una afectación

del total o una parte de la deuda tributaria de estos sujetos pasivos al destino de finalidades publicas como

recursos del Estado.

[1] CARBAJO VASCO, D.: “Progresividad y Estímulos Fiscales al Ahorro: Algunas reflexiones”, en RDFHP nº 206, 1990, pág. 374.

En mayoría de los países americanos, no existe mención constitucional alguna sobre los beneficios tributarios o al Gasto fiscal, lo cual resulta interesante pues la utilización

de esta figura por el legislador constituye práctica habitual. Si repasamos las últimas reformas fiscales realizadas en

los países del continente americano, las mismas se encuentran plagadas de estímulos o beneficios fiscales a determinadas actividades o condiciones que realicen o

cumplan empresas y particulares.

Sin embargo, y pese a lo loable que puede resultar la intención del legislador, la pregunta puede plantearse de la siguiente

manera: ¿Cómo saber que los beneficios o estímulos fiscales introducidos en estas reformas son necesidades de Gasto

Público que el Estado debe cubrir?, y en caso de que lo sean, ¿Cómo saber que se trata de necesidades urgentes a

satisfacer?

En la estimación de la pérdida fiscal generada por los incentivos se utilizan diferentes enfoques. El más habitual en la región es el que pretende aproximar el beneficio percibido por el beneficiario de la desgravación sin tener en cuenta su reacción si perdiera el tratamiento especial o la justificación económica o social de tal exoneración. Esto es consistente con las partidas de gasto presupuestario.

Al incluir una autorización para gastar en el presupuesto, esta no se corrige por la eventual reacción del perceptor o por los efectos que el no-gasto podría tener en la economía. En otras palabras, no se realiza un análisis costo-beneficio social del

gasto tributario o de la partida de gasto tradicional porque, en teoría, debió hacerse antes de su inclusión en el presupuesto. La estimación de los gastos

tributarios busca medir cuánto se favorece un determinado sector o persona en relación con otros, sin entrar a analizar si ello es conveniente o no, o si se hubiera

recaudado algo si no existiese la desgravación.

Bondonio y Greenbaum (2007) evalúan el impacto sobre el empleo, la inversión y las ventas de los incentivos otorgados a empresas

radicadas en zonas francas de 11 estados estadounidenses …. Las estimaciones muestran que el impacto positivo de las empresas

nuevas sobre el empleo es compensado por empresas que cierran o abandonan la zona franca. Esto puede explicarse porque muchos

programas dan incentivos solo a empresas nuevas y como consecuencia, estas pueden ganar una ventaja competitiva respecto

de las existentes que no acceden a los beneficios. Además, la evidencia sugiere que se crean empleos de baja calificación.

Otro aspecto a tener en cuenta es que el gasto fiscal, conformado por los beneficios tributarios, posee muy poca

publicidad y menor conocimiento que las formas de ayudas por gasto directo, siendo esto de especial interés para determinados

grupos, quienes se benefician así del Estado, que les permite seguir presentándose como modelos de eficiencia económica y

como defensores del no - intervencionismo, mientras que en forma encubierta se benefician de las arcas del Tesoro Público, en la medida configurada como un “no ingreso”. Justamente

esta falta de información y conocimiento determina que se produzcan en este plano situaciones millonarias de corrupción

encubierta.

Surrey (1968) ordenó el tratamiento de los incentivos fiscales en el proceso presupuestario, fue de vital importancia para incorporar

información y trasparentar el movimiento de caudales públicos bajo el camino de la no recaudación intencional por parte del Estado

amparada en cuestiones extrafiscales, pero lamentablemente queda más que claro que este elemento no fue creado en esas fechas sino

solamente trasparentado, por lo que ya se utilizaba de manera discrecional y con total conciencia política.

En Argentina se incorporó el Informe de Gasto Tributario a mediados de los 90s, y en México en el año 2010, por citar algunos ejemplos.

Clemens Fuest y Nadine Riedel (2009) establecen que los gastos tributarios son ampliamente criticados como instrumentos de política económica por la falta de transparencia y porque son difíciles de controlar. Se cree que son vulnerables a la presión

ejercida por grupos que poseen “intereses especiales” y prácticas incluso corruptas. Por lo tanto, las estrategias para el

control de los gastos tributarios o fiscales pueden ser un elemento importante en una estrategia más amplia de mejorar la

movilización de los ingresos en los países en desarrollo.

Al no tener vinculación formal o material con los egresos, y por lo tanto no articularse dentro del sistema financiero, no existe posibilidad alguna de

control interno o externo, previo, concomitante o a posteriori, ni de evaluar el dinero del Estado en atención de las finalidades perseguidas. Un verdadero

agujero negro, si se me permite la expresión, dentro del universo presupuestario, que llega a afectar nada más ni nada menos que entre un 25 y un 30% en promedio de los ingresos calculados por año en nuestros

países.

Financieramente, ¿Qué parámetros de “gasto” o no ingreso utilizan, si disminuyen los ingresos pero no tienen correlación con partidas de egresos? ¿Aumentan el déficit fiscal?, ¿Qué implicancia tendría calcular un 20 o 30%

de no ingreso afectando las partidas de egreso?

El artículo 75, inciso 18 de la Constitución de la Nación Argentina establece: (es facultad del Congreso de la Nación) “Proveer lo conducente a la prosperidad del país, al adelanto y bienestar de todas las provincias…

por leyes protectoras de estos fines y por concesiones temporales de privilegios y recompensas de estímulo”

Siguiendo la doctrina especializada, éste artículos en cuestión se enmarca dentro de la doctrina de inmunidad de los instrumentos de gobierno. Dicha

inmunidad corresponde a un tipo de exención, pero cuyo origen es la Constitución Nacional y no una simple ley, por lo que solo habrá inmunidad tributaria, exclusivamente, cuando una norma o principio constitucional lo

establezca literalmente.

¿El artículo 75 inciso 18 de la Constitución Nacional estipula el ejercicio de un poder autónomo, independiente al propio poder impositivo?; ¿Se trata formal y materialmente de dos poderes

distintos?; ¿Qué efectos e implicancias estructurales tiene esta disposición constitucional en el modelo de organización federal, tanto

teóricas como prácticas?

Esta potestad tributaria cualificada en la eximición de obligación material de pago total o parcial (sea que se estructure en el hecho

imponible o la base imponible del tributo afectado), necesariamente genera un desfasaje presupuestario y financiero en las provincias afectadas, pues calculaban con recaudar los montos dinerarios en ejercicio de sus facultades propias impositivas, a las actividades y

sujetos comprendidos dentro de su ámbito de vinculación fiscal, pero una exoneración nacional, acción del congreso de apoderamiento del

poder tributario subnacional cualificado a través de normas exonerativas, le impiden a las provincias recaudar lo previsto, lo calculado, con un desfasaje importante en la consecución de sus

planes funcionales y financieros.

Una situación de esta envergadura requiere mínimamente de una intervención financiera del Gobierno Nacional para compensar la pérdida de recursos propios y legítimos privados a las provincias

afectadas, sin embargo, hasta la fecha, ni siquiera existe esa compensación dineraria que, en pos del cumplimiento de fines

“superiores” que el gobierno nacional puede realizar en todo el territorio del país. No cabe duda de que por lo menos se debería entregar desde un ámbito de gobierno a otro, el importe calculado de recaudación que no afrontan los sujetos cualificados por estos regímenes excepcionales

y temporales perseguidos.

No se trata de entender a la concesión de beneficios como un derecho autónomo, resulta estructuralmente imposible que una

exención no se articule dentro del marco propio del hecho imponible donde se devenga, y para ello debe tener el Congreso previamente

prerrogativas generales en la configuración de los tributos para cualificar dichas situaciones objetivas o subjetivas que neutralizan la obligación principal de pago, puesto que constituyen elementos de la obligación tributaria de la que forman parte, y que, por lo tanto, sólo puede crear quien asume, a su vez, dicha obligación en la que está

inmerso.