14 - Diez de Velazco - Instituciones del Derecho Internacional Bolilla 03 (1).pdf

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¡ CAPÍTULO X u j

LA SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL

1. IDEAS GENERALES

Hemos dejado sentadas en el Capítulo I las bases de la existencia de la Sociedad internacional. También hemos estudiado dentro del Capítulo II que esta Sociedad está regida por un conjunto de normas jurídicas que se conocen por Ordenamiento jurídico internacional o más sencillamente por D.I.

Como es sabido, toda norma jurídica tiene sus destinatarios, es decir, que se dirige a alguien, que son los sujetos del Ordenamiento. El D.I., como es lógico, también se dmg« a sus propios sujetos.

El exponer quiénes son los sujetos del Ordenamiento internacional, que no es otra cosa que saber quiénes son los miembros de la Sociedad internacional, será el objeto preferente de los próximos Capítulos, a lo que se une el estudio del nacimiento y diferentes transformaciones de que puede ser objeto el sujeto clásico del D.I., o sea, el Estado.

2. CUESTIONES GENERALES SOBRE LA SUBJETIVIDADINTERNACIONAL

Uno de los problemas más arduos y todavía más complejos del D.I. es el de llegar a una delimitación de la esfera de los sujetos o, más exactamente, llegar a un criterio acorde para individualizar el mecanismo por el que se ha llegado o se puede llegar a ser sujeto del ordenamiento Internacional. El problema se ha complicado, quizá en exceso, por haberse centrado en él una no pequeña especulación teórica.

Cabe preguntarse quiénes son los sujetos internacionales; pero antes de examinarlos en concreto vamos a intentar sentar unas ideas de validez general para todos ellos.

El problema es preferentemente teórico; pero tiene una gran transcendencia práctica. Teóricamente podemos dividir las aportaciones doctrinales en los cinco grupos siguientes:

1) Aquellos autores que consideran como sujetos del D.I. solamente a los Estados y consiguientemente que el D.I. sólo regula las relaciones entre los mismos.

2) Muy vecina a la corriente anterior, encontramos otra posición que consideraba que la subjetividad internacional surge como consecuencia de un acto jurídico

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de reconocimiento emanado de cada uno de los sujetos de D.I. preexistentes, o sea, de aquellos que tuvieran la categoría de tales en el momento en que se da vida al nuevo sujeto. El reconocimiento revestía para esta posición doctrinal el carácter de constitutivo de la subjetividad o personalidad internacional. Esta posición radical no parece admisible, aunque debamos admitir unos limitados efectos al reconocimiento. Por el contrario, el reconocimiento tiene efectos preferentemente declarativos y no constitutivos o atributivos de la personalidad internacional.

3) Otra posición frente al problema es aquélla que considera que existe dentro del Ordenamiento jurídico internacional una norma única que atribuye la subjetividad internacional a todos aquellos que se encuentren en una determinada situación jurídica (BaLLaüORE-PaLLIERI, pp. 102-109).

4) Frente a esta posición se alza la del profesor Ago (AGO, pp. 129 y ss.) y de otros italianos como Ziccardi (ZlCCARDt, p. 269) y Venturini (VENTURINI; p. 76), que niegan la existencia de dicha norma única y sostienen que la subjetividad debe ser determinada por la ciencia jurídica a través de los datos que nos proporcione el estudio de las distintas normas internacionales y por los caracteres propios de sus destinatarios. Ello conduce a la necesidad de examinar en cada caso en particular si concurre la personalidad internacional en el presunto sujeto, lo que supone llegar a una valoración en concreto caso por caso.

5) Finalmente, y sin que con ello pretendamos haber agotado toda la casuística doctrinal, cabe señalar la posición que sostiene la existencia de una norma general respecto a la subjetividad aplicable a la mayoría de los sujetos y unas normas especiales aplicables a los casos particulares.

3. LAS FORMAS DE ATRIBUIRSE LA SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL

Las posiciones anteriores, salvo la última, llevan en sí un radicalismo que las priva en buena parte de ser convincentes y además no están avaladas plenamente por la práctica internacional en el momento actual de la evolución del D.I. Por ello podemos afirmar:

a) Que existe una norma, en base a la cual se atribuye ipso iure la subjetividad intemacional' á aquellas entidades en las que concurran determinadas características. La citada regla es la expresión, como puso de relieve el profesor Miaja, «de un supuesto particular del principio de efectividad» (Miaja, p. 256). Ésta es la norma general que se aplica, como veremos más tarde al estudiar los Estados, siémpre que se den determinados elementos, como son la población, el territorio, la organización política y la independencia o soberanía de forma efectiva. Estos elementos, y especialmente el segundo y el cuarto, no deben ser entendidos en un sentido absoluto, ya que, como veremos al estudiar concretamente los distintos sujetos, la práctica internacional ha introducido determinadas excepciones. Ellas no son por sí suficientes para destruir la norma general, sino que más bien vienen a confirmarla.

b) Existe también otro procedimiento consistente en otorgar la personalidad o subjetividad internacional en concreto por los otros sujetos preexistentes o un grupo

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de ellos a uno nuevo que crean mediante un tratado internacional. El supuesto más conocido es el de las Organizaciones internacionales. Al respecto se ha sostenido que las Organizaciones internacionales no deben ser consideradas como sujetos del D.I. general, sino de un D.I. particular. En otros términos, que su personalidad queda limitada a la esfera de su propio Ordenamiento y su capacidad de obrar también limitada solamente respecto a los Estados Miembros de la Organización. Ello no puede mantenerse por lo que se refiere a las Organizaciones de ámbito cuasi universal, como claramente ha puesto de manifiesto el Tribunal Internacional de Justicia respecto a la O.N.U. Este Tribunal, después de afirmar la personalidad internacional de las N.U. en su dictamen sobre la Reparación de daños sufridos al servicio de las Naciones Unidas, sostiene que

«cincuenta Estados — se refiere a los que firmaron la Carta de N.U.— representan una gran mayoría de los miembros de la Comunidad internacional y tienen el poder, conforme al D.I., de crear una entidad que posea una personalidad internacional objetiva y no, simplemente, una personalidad reconocida por ellos solos» (C.Í.J.: Recueil, 1949, p. 185).

El párrafo transcrito pone bien de manifiesto cómo la subjetividad internacional de las N.U. no es exclusiva de un Ordenamiento particular, sino que pertenece al D.I. general. Por el mismo procedimiento examinado puede otorgarse la personalidad internacional a otras entidades. La esfera de los sujetos es, pues, ilimitada.

c) Existen, finalmente, supuestos muy particulares de subjetividad internacional — Santa Sede y Orden de Malta— muy difícilmente explicables en base a las dos reglas anteriores, ya que en buena parte son excepciones a las mismas. Su tratamiento en concreto lo haremos más tarde en el Capítulo XVII.

4. CONSECUENCIAS DE LA ATRIBUCIÓN DE SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL

El otorgamiento de la subjetividad internacional lleva aparejadas una serie de consecuencias: a) En general, puede decirse que todo aquel ente que esté en posesión del status de sujeto del Ordenamiento, internacional se convierte en destinatario de sus normas, es decir, en beneficiario de las mismas y queda sujeto a las obligaciones que éstas le impongan, b) Como fue dicho con precisión: «la personalidad internacional lleva aparejada la concesión al sujeto de una amplia esfera de.libertad que, desde el punto de vista del D.I., encuentra sus propias limitaciones solamente en las normas del ordenamiento mismo. La libertad así otorgada es una situación jurídica internacional en cuanto no es una pura libertad de hecho, s¡íüo d&jierecho, protegida por el D.I. Ello lleva como consecuencia inmediata que se prohíba a cualquier otro sujeto el que se interfiera en-el ejercicio de dicha libertad, salvo que exista un título particular que justifique la injerencia» (SER EN I, p. 240). En otras palabras, el sujeto internacional queda protegido por el Ordenamiento internacional, consecuencia de la existencia en éste de los principios de libertad, independencia y no injerencia en los asuntos internos, c) El D.I. general no impone limitado-

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nes a la capacidad de obrar de sus sujetos, sino simples limitaciones a la libertad de obrar, dirigidas a respetar la existencia y la libertad de los demás sujetos.

Lo que sí resulta posible, y en la práctica encontramos diversos ejemplos, es que un sujeto, precisamente en uso de su capacidad de obrar, se imponga por medio de un acuerdo internacional limitaciones a su libertad de obrar (neutralización, participación en determinadas Organizaciones internacionales supranacionales, etc.). Estas limitaciones, salvo que sean de tal extensión que lleven aparejada la desaparición de algunos de los elementos esenciales de los sujetos, no suponen la pérdida de la subjetividad internacional.

5. EL ESTADO COMO SUJETO DE DERECHO INTERNACIONAL

Entrando en el estudio concreto de los sujetos del D.I. hay que examinar en primer lugar al Estado. Este ha sido considerado siempre en el D.I. moderno como el sujeto indiscutido y podemos seguir considerándolo como el sujeto-tipo. A través de él podemos señalar las analogías y diferencias con otros sujetos internacionales.

Del Estado se dice que es un sujeto de base territorial. Precisamente sobre esta característica está construida preferentemente la teoría de las competencias internacionales, que desarrollaremos más tarde en los Capítulos XIX a XXXIII

El Estado, como ya hemos visto anteriormente, adquiere su personalidad internacional en el momento que se haya constituido y resulte operante. El D.I. se interesa por él cuando se den unas determinadas características en el mismo, que no son otra cosa que los requisitos esenciales para su propia existencia. El Estado no nace a la vida internacional, como hemos visto anteriormente, por el reconocimiento de los otros Estados. Seguidamente vamos a examinar cuáles son los elementos esenciales o constitutivos del Estado.

A) Los ELEMENTOS ESENCIALES DEL ESTADO PARA.EL D ERECHO INTERNACIONAL

El Estado, como es sabido, representa una de las formas de organización de las sociedades políticas. Su nacimiento en los planos ideológico y político se centra geográficamente en la Europa Occidental entre los siglos XTV y XV. Es pues un producto histórico, sujeto a transformaciones, que debe su aparición en la historia a una serie de factores de toda índole, desde los económicos a los técnicos, a los sociales e incluso a los culturales y espirituales. En la Italia del Renacimiento, en la España de finales del siglo XV, y en Inglaterra y Francia en el siglo xvf, encontramos ios primeros ejemplos históricos de Estados en el sentido moderno del término.

El estudio de su génesis histórica, así como el problema de su definición y elementos, como igualmente el de su biología, tienen un exacto encuadramiento en la Teoría del Estado que, como es sabido, ocupa un lugar importante dentro de esa

" amplia categoría de la Ciencia Política.El hecho de que el estudio del Estado tenga un mejor encuadre fuera del D.I. no

quiere decir que éste pueda desinteresarse del mismo; pero lo que al D.I. verdadera


mente le interesa es el Estado ya constituido. Para considerarlo así se deben dar determinados caracteres o elementos, y es entonces cuando se transforma en destinatario de las normas internacionales. Los referidos elementos son los siguientes: a) la población; b) el territorio; c) la organización política en su tnple vertiente de Gobierno, ordenamiento jurídico y poder político, y d) la soberanía que engloba a todo el conjunto y le da una especial significación. Seguidamente pasamos al examen concreto de los mismos.

a) La población se encuentra constituida por un conjunto de individuos — súbditos o nacionales— sobre los cuales el Estado o, más exactamente, la organización estatal ejercita un conjunto de poderes de hecho. Se trata de un presupuesto necesario para el Estado, pues sin el-elemento población sería inútil sostener su existencia.

Un problema conexo es el de la estabilidad de la población, en el cual hay que distinguir, por un lado, un aspecto interno, que nos lleva a la conclusión de que la población es continuamente cambiante, según se comprueba por los nacimientos, muertes, naturalizaciones, etc.; pero ello no quiere decir que el núcleo central de la población, en líneas generales, no sea el mismo. Por otro lado, lo que interesa al D.I. es el hecho de la estabilidad de la población hacia el exterior, o sea, que la población tenga un carácter permanente o de inamovilidad relativa sobre el territorio.

b) Otro elemento que debemos señalar es el territorio, considerando como tal «el ámbito espacial en el cual la organización ejercita de hecho y con mayor intensidad la propia potestad de gobierno, con exclusión de análogos poderes por parte de otro sujeto del D.I. de carácter territorial» (SERENI, p. 279).

El territorio estatal está delimitado por las fronteras, cuyo estudio lo haremos en el Capítulo XX. Pero lo que ahora queremos dejar claro es que no es absolutamente imprescindible que las fronteras del Estado estén perfectamente delimitadas. De hecho, en algunos estados de Hispanoamérica y de Africa la delimitación se ha realizado a posteriori del nacimiento internacional del Estado. Un ejemplo relativamente reciente ha sido el del Estado de Israel, que fue creado sin que se hubiera hecho una delimitación clara de sus fronteras. La falta de delimitación fue defendida en las N.U. por el representante norteamericano Jessup, poniendo como ejemplo que los propios Estados Unidos habían sido reconocidos como Estados independientes sin que sus fronteras estuviesen perfectamente delimitadas por el sur con las posesiones francesas y españolas. Los modos de adquisición del territorio y, consiguientemente, de la competencia sobre el mismo serán estudiados en el Capítulo XIX, al que nos remitimos.

c) La organización política es un elemento complejo. Supone, en primer lugar, la existencia de un Gobierno, en sentido amplio, que ejerza su poder sobre el territorio y la población. Cuando hablamos de Gobierno en sentido amplio, nos estamos re fir ie n d o u n conjunto de instituciones y órganos a través de los cuales se manifiesta la existencia de una organización política constituida y eficaz.

Esta organización se manifiesta, en concreto, a través de los órganos encargados

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de llevar a cabo la actividad social del Estado, tanto en el interior como en el exterior. Se expresa también a través de la creación de normas jurídicas que se impongan a la población, territorio y organización gubernamental en general, y, finalmente, a través de la existencia de un poder político autónomo respecto a los otros poderes que ejercen su actividad en la sociedad.

Al D.I. le interesa, a efectos de la subjetividad internacional, que exista la organización, aunque no sea en principio muy perfecta, y que se manifieste de una forma efectiva. Por ello hemos hablado de Gobierno en sentido amplio y de la existencia de un poder político autónomo. Por esta razón, también la forma de Gobierno concreta es irrelevante a los efectos de la subjetividad internacional.

d) Un cuarto elemento, que tiene un carácter global, es el conocido por soberanía, y también denominado más recientemente como independencia. Supone que el Estado ejerza su actividad internacional por su propio poder, y no por el de otro sujeto internacional, y, además, de aquí su carácter global el que pueda obrar inmediata y directamente sobre todos los elementos que forman el Estado. En efecto, «la soberanía de los Estados no es otra cosa que un concepto que corresponde a una situación de superioridad de los Estados mismos, en lo que se refiere a la sociedad humana que ellos controlan y dirigen, y no se refiere a una posición de superioridad de los Estados respecto a los otros Estados de la Comunidad internacional» (MONACO, p. 370). La independencia debe ser entendida en el sentido que puso de relieve Guggenheim, de «sumisión inmediata de los Estados al Derecho de Gentes; pero se refiere a la pretensión de los Estados de ser considerados como un órgano jurídico supremo» (GUGGENHEIM, p. 174). La noción de independencia considerada en este sentido, es idéntica a la de soberanía estatal que tiene, por otro lado, un rango bien ganado en la doctrina.

La soberanía se manifiesta en un doble sentido:

a) Hacia el exterior del Estado por una auténtica libertad de decisión para el ejercicio de su actividad en las relaciones internacionales. Es lo que se ha calificado como autonomía del Estado, en el sentido de que ella no permite la injerencia de otros Estados en estas materias. Esta manifestación fue ya recogida en el Anexo a la Recomendación de la Asamblea General de las N.U. de 27 de noviembre de 1953 (N.U., A.G. Res. 742, VIII), relativa a los factores que indican el /ogro de la independencia como la

«plena responsabilidad internacional del territorio por los actos propios del ejercicio de su soberanía externa» y «la posibilidad de ejercicio del poder de enlabiar relaciones directas de cualquier clase con otros Gobiernos y con instituciones internacionales, y derecho a negociar, firmar y ratificar instrumentos internacionales».

b) Y se manifiesta finalmente también hacia el interior, en tanto que el Estado soberano posee la plenitud de jurisdicción para reglamentar todo lo referente al territorio, la población y a los distintos aspectos de la vida social. En la citada recomendación de la Asamblea General de las Naciones Unidas se concreta esta manifestación como la

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«ausencia de lodo control o injerencia del Gobierno de otro Estado en el Gobierno interior (poderes legislativo, ejecutivo y judicial) y en la administración del territorio» (N.U...A. G. Res. 724, VU1).

La concurrencia de los elementos reseñados en una sociedad política la pone en situación de ser incluida dentro de la esfera de los sujetos del D.I. A partir de este momento, el Estado soberano adquiere un status jurídico que los demás sujetos deben respetar como consecuencia de su independencia, y su libertad queda protegida por el D.I. Cuando concurren los elementos anteriores decimos que nos encontramos ante un Estado nuevo. La forma concreta en que éste ha surgido no tiene relevancia para el D.I., en el cual predomina, como ya hemos dicho, el principio de la efectividad. Por esta razón, lo que verdaderamente interesa es que el Estado ejerza de manera independiente de otros Estados y en forma efectiva el poder político sobre el territorio, cuya mayor o menor extensión es irrelevante para el D.I., y sobre la población. La forma concreta de Gobierno tampoco tiene interés, como hemos indicado, para el D.I., por lo que al nacimiento del Estado se refiere. Lo que tiene trascendencia para el D.I., a efectos de la subjetividad internacional, es que se den de hecho los elementos que hemos estudiado.

B) E l r e c o n o c im ie n t o d e l E s t a d o *

Una vez que el Estado reúne de hecho los elementos esenciales que lo configuran como tal, puede decirse q u eexiste en tanto que sujeto pleno del D.I. Desde entonces, los otros Estados están en condiciones de verificar la existencia real del Estado recién surgido, prestándole su reconocimiento, cosa que suelen hacer según se desprende de la práctica internacional, la cual muestra cómo por el reconocimiento s? constata la realidad del nuevo Estado, iniciándose el trato con él en cuanto su existencia pueda darse por asegurada (VERDROSS, p. 228).

a) En este sentido parece más cierta la caracterización del reconocimiento como acto declarativo (el Estado existe de iure desde que se'dan en él los requisitos objetivos de la estatalidad, limitándose el reconocimiento a verificar tal circunstancia) que como acto constitutivo o atributivo (el reconocimiento crearía el Estado).

El Instituto de Derecho Internacional, en una resolución adoptada en Bruselas en 1936 (Annuaire, 1936, III, pp. 300-301), asigna al reconocimiento de Estado un valor declarativo, definiéndolo como «el acto libre por el cual uno o varios Estados constatan la existencia sobre un territorio determinado de una sociedad humana políticamente organizada, independiente de cualquier otro Estado existente, capaz de observar las prescripciones del Derecho internacional...» (art. 1). En esta línea estaba ya la Declaración sobre los derechos y deberes de Los Estados aprobada por la séptima Conferencia Internacional Americana de 1933 (art. 3: «La existencia política Sel Estado es independiente de su reconocimiento por los demás Estados»), y,

* El presente epígrafe ha sido redactado por el Dr. Manuel Pérez GonzAlez, Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad Complutense de Madnd.


en la jurisprudencia, la sentencia del Tribunal Arbitral Mixto germano-polaco de 1 de agosto de 1929 en el asunto Deutsche ¡Continental Gasgesellschaft (Recueil..., IX, p. 336).

No obstante, es posible distinguir en la práctica un cierto aspecto constitutivo, en la medida en que, si bien el nuevo Estado es sujeto de D.I. desde que nace —limitándose el Estado que reconoce a comprobar que concurren en aquél los elementos propios del Estado— , no puede ejercitar plenamente ciertos derechos hasta que haya sido reconocido, por donde se ha dicho que el acuerdo de iniciar relaciones oficiales con el nuevo Estado tiene ya un carácter constitutivo, y qué, como quiera que los supuestos de hecho del Estado sólo resultan evidentes a través del reconocimiento, «éste no es una simple formalidad, sino que tiene una gran significación práctica» (VERDROSS, pp. 229-230), como lo prueba la insistencia de los nuevos Estados en conseguir el reconocimiento del mayor número posible de Estados y de las Organizaciones internacionales. En otras palabras, aunque el reconocimiento posee un indudable valor declarativo en relación con la existencia del Estado, pues no hace sino constatar dicha existencia, la capacidad de acción del nuevo Estado en el plano de las relaciones internacionales es muy restringida antes de su reconocimiento formal, siendo éste indispensable para el pleno ejercicio de sus competencias exteriores o para el pleno despliegue de los efectos de sus actos jurídicos en el territorio de otro Estado (DlNH: pp. 440-442); pues, en efecto, aunque la falta de reconocimiento no impide en principio ciertos tipos de contactos con el Estado no reconocido — por ejemplo, misiones oficiosas, relaciones comerciales o consulares, acuerdos limitados (así, acuerdos entre Estados Unidos y la República Popular de China sobre liberación de prisioneros, etc., acuerdos sobre salvoconductos en Berlín entre autoridades de la R.EA. y la R.D.A., en ambos casos antes del reconocimiento formal)— , tales contactos, no obstante, tienen un carácter aislado, fragmentario, no oficial ( S a l m ó n , p. 45).

b) El reconocimiento es, por otra parte, un verdadero acto jurídico y no un puro gesto político, si bien no deja de estar influido por motivaciones políticas que suelen conducir a apreciaciones subjetivas de los Estados en relación con la nueva formación estatal que están llamados a reconocer.

Así, aun supuesta su índole jurídica de base, siendo el reconocimiento un acto voluntario o discrecional (de «acto libre» lo califica el Instituto de Derecho Internacional en su citada resolución de 1936), sólo el autor del reconocimiento queda vinculado por él, pudiendo así existir legítimamente un hecho respecto de unos Estados y no respecto de otros, y pudiendo en concreto reconocerse sólo aspectos parciales de la existencia de tal hecho, como aconteció en su día en las relaciones entre las dos Repúblicas alemanas (SALM ON, pp. 16-17).

No hay, por otra parte, un deber jurídico-intemacional de reconocer, si bien pueden observarse en la práctica orientaciones en apoyo de la concepción del reconocimiento obligado (ROUSSEAU, p. 543). Esa inexistencia de una obligación de reconocer se traduce, por ejemplo, en situaciones de negativa de reconocimiento a pesar de la efectividad del nuevo Estado (posición de los Estados árabes respecto de

. Israel, y, durante años, posición de los Estados occidentales respecto de las partes no pro-occidentales de los Estados divididos). En otros casos se ha dado un recono-

>LA SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL 255

cimiento tardío, actitud constatable en supuestos de secesión o de emancipación de j colonias en que el Estado matriz se resiste a su propio desmembramiento (Pakistán

no reconoció al Estado de Bangladesh hasta febrero de 1974, más de dos años des- ^ ® pues del fin de la guerra de secesión de Bengala; España había tardado setenta yCC ' f cinco años en reconocer al Perú); sin que en estos casos los , terceros Estados tenganO 1 que esperar a la decisión del Estado que sufre la pérdida territorial para otorgar sua _ t - * reconocimiento al nuevo Estado (así, en el caso de Guinea-Bissau varios Estados, e

'O ■'t to incluso la A.G. de las N.U., habían reconocido a la nueva formación en el curso de__ N-Q. 'u i-j * <

^ -J las hostilidades con Portugal). Cabe, en fin, la práctica, tachada de arbitraria, del re-

4 -

o !«-• o O conocimiento prematuro, otorgado cuando aún no se da la existencia efectiva del*** D > O Estado (reconocimiento de Panamá por los Estados Unidos en 1903, pocos díasO < -J después de la insurrección panameña, contra Colombia; reconocimiento de Bangla-Q ¡ 5 / desh por la India en 1971). El reconocimiento prematuro, que en principio suponef *' j í-í-I una intervención en los asuntos internos del Estado, ha obedecido con frecuencia eno ¡ o la práctica al intento político de consolidar situaciones ficticias (así, en el caso del

«Estado independiente del Congo» entre 1885 y 1908) o establecidas contrariando el D.I. (reconocimiento en 1932 del Estado-fantoche de Manchukuo por el Japón que lo había creado mediante procedimientos de fuerza).

Los Estados suelen tener en cuenta, a la hora de reconocer, la evolución de la situación en los procesos de creación de nuevos Estados, adaptando su conducta a esa evolución — sin peijuicio de que, llevados por intereses políticos o de otra índole,

^ se apresuren a veces a reconocer a entidades instatu nascendi en violación del principio de no intervención en los asuntos internos del Estado originario en los supuestos de separación o de disolución— e incluso estableciendo condiciones para el reconocimiento de la nueva entidad. Ello ha sido asi en los casos de aparición de nuevos Estados a resultas de la disolución de la U.R.S.S. y de la República Federativa de Yugoslavia. Es interesante destacar a este respecto la Declaración sobre las «líneas directrices referidas al reconocimiento de nuevos Estados en Europa del Este y la Unión Soviética», aprobada el 16 de diciembre de 1991 por los Ministros de asuntos exteriores de la C.E. en el marco de la Cooperación Política Europea. En ella, se expresa una posición común basada en la «voluntad de reconocer, de conformidad con las normas aceptadas por la práctica internacional y teniendo en cuenta las realidades políticas en cada caso concreto, a esos nuevos Estados que, como consecuencia de las modificaciones históricas ocurridas en la región, se constituyan sobre una base democrática, acepten las obligaciones internacionales pertinentes y se comprometan de buena fe en un proceso pacífico y negociado». Según la propia Declaración, aquella voluntad de reconocer está supeditada, entre otras cosas, al respeto de la Carta de las Naciones Unidas, del Acta Final de Helsinki y de la Carta de París para una nueva Europa (en particular en lo que se refiere al Estado de Derecho, la democracia y los derechos humanos), la garantía de los derechos de los grupos étnicos y nacionales así como de las minorías, el respeto de la inviolabilidad de los límites territoriales, la asunción de obligaciones en materia de desarme y seguridad y el compromiso de solucionar por vía de acuerdo las cuestiones relativas a la sucesión de Estados y las controversias regionales. Con estos presupuestos, la Declaración sobre Yugoslavia aprobada en aquella misma fecha y en idéntico foro estipulaba un plazo para el reconocimiento por la C.E. y sus Estados


miembros de las Repúblicas yugoslavas que, cumpliendo las condiciones señaladas, manifestasen antes del 23 de diciembre de 1991 su deseo de ser reconocidas como Estados independientes, y disponía la sumisión de las correspondientes solicitudes de reconocimiento a una Comisión de Arbitraje creada en el seno de la Conferencia sobre Yugoslavia. En esta Declaración, en fin, se recogía la exigencia — instada por la representación griega en relación con el caso de Macedonia— de que «una república yugoslava se comprometa, antes del reconocimiento, a adoptar garantías institucionales y políticas que aseguren que no tiene pretensiones territoriales en relación con un Estado vecino que sea miembro de la Comunidad, y a no realizar actividades hostiles de propaganda contra un país vecino miembro de la Comunidad, incluido el empleo de una denominación que implique reivindicaciones territoriales».

Un aspecto a tener en cuenta a la hora de valorar desde un punto de vista jurídico el reconocimiento otorgado por -terceros es el de la situación concreta de una entidad territorial a la luz del principio de autodeterminación de los pueblos. Así, la práctica internacional nos muestra cómo, mientras que en un caso como el de los «bantustanes» (Transkei, Ciskei, Bophuthatswana, Venda, etc.) creados por la República de Sudáfrica en contravención de dicho principio con el objeto de segregar a la población negra bajo una apariencia de independencia, y reconocidos como «Estados» por esa sola República, la reacción del C.S. y de otros órganos de las N.U. había sido de condena y de negación de validez jurídica a los correspondientes actos unilaterales sudafricanos, en otros casos obviamente diferentes y aun opuestos, como el de la República de Guinea-Bissau, tanto las N.U. como un buen número de Estados procedieron en su día, respecto de un pueblo que estaba en trance de culminar el ejercicio de su derecho a autodeterminarse, a admitir prematuramente su estatalidad a falta, todavía, de la concurrencia de los elementos de ésta, en particular el de un gobierno estable —-la A.G. de las N.U. saludaba a Guinea Bissau como Estado soberano en su resolución 3061 (XXVIII) de 2 de noviembre de 1973, antes de su independencia formal y, por supuesto, de su incorporación a las N.U. como nuevo miembro, que se produciría el 17 de septiembre de 1974— . Casos como éste no tienen, según se ha apuntado (Marino, p. 134), otra significación que la de expresar la opinión colectiva de que el pueblo en cuestión estaba a la sazón a punto de lograr su objetivo final en su lucha por alcanzar la estatalidad, siendo en tal sentido acreedor al apoyo de la comunidad internacional.

En este contexto de tránsito de la dependencia a la independencia de un pueblo en ejercicio del derecho de libre determinación, a veces se producen situaciones fluidas en que los Estados, ante el fenómeno de ciertos movimientos de «liberación nacional (p.e., el Frente Polisario o la O.L.P.) que representan a pueblos en lucha, reaccionan de modo diferente, según sus respectivas opciones políticas de base, frente a actos de autoconstitución de un nuevo Estado llevados a cabo por dichos movimientos, ya prestando su reconocimiento a las entidades así creadas como verdaderos Estados pese a la no concurrencia plena de todos los requisitos que caracterizan a un Estado (p.e., población y territorio definidos), ya negándoles su reconocimiento, no ya como Estados, sino incluso como tales movimientos de liberación (caso de la actitud de los Estados Unidos respecto de la O.L.P.). En lo que se refiere a la República Árabe Saharaui Democrática (R.A.S.D.), su estatalidad, proclamada

LA SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL 257

el 28 de febrero de 1976, llegó a ser reconocida por más de sesenta Estados, sobre todo africanos, ingresando incluso en 1984 como miembro de la O.U.A. Y, en lo que se refiere al controvertido «Estado palestino», proclamado el 15 de noviembre de 1988 por el Consejo Nacional Palestino en virtud de una declaración politica en la que se invocaba la resolución 181 (II) de la A.G. de las N.U. que abría la posibilidad de crear en territorio palestino dos Estados, uno árabe y otro judío, llegarla a contar pronto con cerca de noventa actos estatales de reconocimiento, si bien no pocos Estados — entre ellos los del Este y los de la C.E.— adoptaron en su momento una actitud negativa o cuando menos cautelosa, constatando o incluso aprobando la iniciativa o considerándola un paso positivo en orden a un arreglo global del conflicto del Oriente Medio pero sin adoptar una decisión de reconocer a la nueva entidad. De hecho, ni la R.A.S.D. ni el sedicente Estado palestino figuran en la lista de Estados miembros de las N.U.; si bien procede apuntar que en el primer caso se está llevando a cabo en la actualidad bajo el control de la Organización Mundial el proceso de autodeterminación del pueblo saharaui por la vía del referéndum (con el posible desenlace, entre otros, de la constitución de un nuevo Estado), y en el segundo caso la A.G., en su resolución 43/177 sobre la cuestión palestina, tomó nota de la ya aludida proclamación del Estado palestino por el Consejo Nacional Palestino, considerando «necesario permitir al pueblo palestino que ejerza su soberanía sobre su territorio ocupado desde 1967». Por lo demás, y hasta la fecha, España no ha reconocido ni a la R.A.S.D. ni al Estado palestino.

c) En la doctrina y en la práctica internacionales se ha buscado, a falta de un deber jurídico de reconocer, perfilar un deber jurídico de no reconocer (doctrina del no reconocimiento en tanto que sanción) en aquellos casos, como el citado de Man- chukuo, en que la situación se establece en contradicción con una regla jurídico-intemacional como: a ‘) la que prohíbe el uso ilícito de la fuerza («doctrina Stimson» sentada por los Estados Unidqs el 7 de enero de 1932 frente a la creación artificial de Manchukuo por obra del Japón, y endosada por la S.D.N. en relación con este mismo supuesto y más tarde con la anexión de Etiopía por Italia); b ') la que expresa el principio de no intervención sazonado con la prohibición de comprometer la integridad territorial y la independencia política de un Estado (actitud de las N.U. y de la O.U.A., respectivamente, en relación con los intentos secesionistas de ¡Catanga, en 1960, y Biafra, en 1967); o e-') la que proclama el derecho de autodeterminación de los pueblos (actitud de las N.U. frente a la declaración unilateral de independencia llevada a cabo por el régimen minoritario racista en Rhodesia del Sur, y frente a la presencia ilegal y continuada de Sudáfrica en Namibia) (SALM ON, pp. 36 y ss.).

Pese a lo loable de ese esfuerzo por consagrar en D.I. positivo una obligación general de no reconocimiento en supuestos como los señalados — en cuya línea hay que situar el dictamen del T.I.J. de 21 de junio de 1971 sobre Namibia (C.I.J.: Re- cueil 1971, p. 58)— , lo cierto es que diversos factores políticos dificultan la viabilidad de tal pretensión, por donde se ha podido decir que, aparte de los casos de violación de la regla de ius cogens que prohíbe el recurso a la fuerza, «es tal vez aún muy pronto para afirmar que el Derecho positivo consagra en lo sucesivo una obligación general de no reconocimiento por ilegalidad» (DlNH, Droit..., p. 414).


En todo caso, el deber de no reconocer situaciones creadas mediante el recurso ilícito a la. fuerza aparece sancionado en importantes convenios y resoluciones internacionales como la Carta de la O.E.A. (art. 20 del texto reformado por el Protocolo de Buenos Aires de 1967) o la Resolución 2625 (XXV) de la A.G. de las N.U. («Declaración sobre los principios de Derecho internacional referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados»), según la cual

«No se reconocerá como legal ninguna adquisición territorial derivada de ia amenaza o el usode la fuerza.»

d) En cuanto a las formas que puede revestir el reconocimiento, cabe distinguir por una parte entre un reconocimiento individual y un reconocimiento colectivo, y por otra entre un reconocimiento expreso y un reconocimiento tácito o implícito (deducido, éste, de hechos concluyentes como el intercambio de agentes diplomáticos, la conclusión de un tratado con el nuevo Estado o la adhesión de éste a un convenio en vigor — salvo precisión por alguno de los Estados interesados en el sentido de que la incorporación al tratado del nuevo Estado no prejuzga su reconocimiento por parte de aquél— ). La forma más frecuente es la del reconocimiento individual expreso, que habitualmente se hace mediante un acto unilateral (nota diplomática, declaración), aunque a veces puede efectuarse a través de un tratado bilateral con el Estado al que se pretende reconocer o de un comunicado conjunto ad hoc (siendo de citar aquí el comunicado hispano-israelí de 17 de enero de 1986, en el que, pese a no hablarse de reconocimiento, se decidía por los dos Gobiernos, de acuerdo con el principio de universalidad de relaciones entre Estados, establecer relaciones diplomáticas entre España e Israel — signo o índice éste, entre otros, de la voluntad de reconocer— a partir de la referida fecha). La fórmula consistente en el acuerdo recíproco de establecer (o restablecer, en el caso de los tres Estados bálticos) relaciones diplomáticas y proceder en el más breve plazo posible a la acreditación de embajadores, ha sido utilizada en la práctica española en relación con los nuevos Estados surgidos en la Europa central y del Este.

La cuestión de si la admisión de un nuevo Estado en una Organización internacional — que cabria interpretar en principio como un reconocimiento colectivo tácito— implica el reconocimiento por parte de los distintos Estados miembros de la Organización, es una cuestión controvertida que, no obstante, tiende a resolverse en un sentido negativo a partir de la consideración del reconocimiento como un acto libre y discrecional y, como tal, no obligatorio. Tal parece ser hoy la posición dominante en la doctrina y la orientación verificada en la práctica de las N.U., a despecho de cualesquiera dudas que pudieran haberse suscitado en la época de la S.D.N. De hecho, existen varios supuestos de no reconocimiento entre Estados miembros de las N.U. (no reconocimiento de Israel por los Estados árabes, no reconocimiento de Ucrania, Bielorrusia y Mongolia Exterior, antes de los cambios sobrevenidos en el Este, por los Estados Unidos). En la actualidad, Grecia, seguida por algunos otros Estados, no reconoce a la antigua República Yugoslava de Macedonia, que es miembro de las Naciones Unidas desde el 9 de abril de 1993.

e) Desde el punto de vista del contenido, se ha distinguido, en fin — y pese a que, en la versión pura de la teoría del reconocimiento como acto declarativo, el Es

!LA SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL 0.59

tado que existe de hecho existe de derecho— , entre un reconocimiento d e fa e to o provisional y un reconocimiento de iure o definitivo, irrevocable por tanto, preces diendo aquél a éste cuando el nuevo Estado no pueda considerarse aún como plenamente consolidado (V e r d r o s s , Derecho..., p. 231), y ello de acuerdo con la visión del reconocimiento como un proceso que viene a culminar en un acto final o definitivo (BRIGQS, p. 117).

C ) LOS DIFERENTES TIPOS DE ESTADOS

Junto al Estado unitario de base nacional o plurinacional, cuya organización interna, con autonomías regionales o no y con administración interna centralizada o no, no interesa al D.I., encontramos otra forma — el Estado federal— , sobre el que debemos ocuparnos más extensamente por los problemas que presentan algunos casos concretos de ellos al D.I.

En términos generales, el Estado federal presenta las siguientes características:1 .*) que el ordenamiento jurídico que regula el Estado federal y la posición de

los Estados miembros del mismo es un ordenamiento de carácter interno y no internacional, y además es un ordenamiento originario, ya que no deriva del de los Estados miembros; y 2.1) que el Estado federal tiene un territorio propio, formado por el conjunto de los territorios de los Estados miembros, y una población también formada por el conjunto de los pueblos de cada uno de los Estados que forman parte del Estado federal.

Habrá que atenerse a cada uno de los Estados federales en concreto para ver cómo se ha hecho el reparto de competencias estatales entre la autoridad federal y las autoridades de los Estados miembros; resolver esto es un problema que interesa de una manera concreta al Derecho Constitucional, y no al D.I. Lo mismo cabría decir de las autonomías que conserven los Estados miembros, del problema de la participación directa o indirecta en la formación de la voluntad federal y de la superioridad jurídica de la autoridad federal.

Al D.I., sin embargo, le interesa el Estado federal en algunos puntos concretos. El Estado federal es un sujeto de D.I. en su conjunto, lo que nos lleva a negar, en términos generales, la subjetividad internacional de los Estados miembros. Esta falta de subjetividad, por otro lado, no aparece totalmente indiscutida, especial-

, mente si tenemos en cuenta que hay Estados partes en una federación que han llegado a ser miembros de organizaciones internacionales. Esta situación totalmente anorjnal fue la que presentaron las dos antiguas Repúblicas soviéticas de. J3ielorru- sia y Ucrania, que formaron parte de la O.N.U. como miembros originarios. Ello fue debido a un acto político, cual fue la petición de la U.R.S.S., aceptada en la Conferencia de Yalta, de que dichas Repúblicas soviéticas entraran a formar parte en tanto que miembros originarios de las N.U. Es cierto que en la Constitución soviética del año 1936 — art. 15— se proclamaba la soberanía de los Estados federados, y en el art. 18, apartado 1.°, de l%Ley de 1 de febrero de 1944 se reconocía a cada uno de los Estados federados los derechos de legación, de estipular tratados y de participar en Organizaciones internacionales. Esta disposición fue recogida posteriormente en el art. 80 de la Constitución de la U.R.S.S. de 7 de octubre de 1977.


No obstante, de hecho solamente Ucrania y Bielomisia han visto reconocida su personalidad internacional dentro del ordenamiento de las N.U. (KRYLOV, p. 459), pero no en el de la Comunidad internacional general.

Los Estados federados no gozan de la potestad de concertar tratados internacionales, salvo que sean autorizados por la Constitución o sean aprobados por el Gobierno federal. No obstante, en la Federación suiza los Estados conservan el derecho de concertar tratados entre sí y con los Estados extranjeros en materias de interés limitado. A este respecto cabe señalar el art. 9 de la Constitución federal suiza, por el que los Cantones conservan excepcionalmente el derecho de concluir con Estados extranjeros tratados concernientes a economía pública y a relaciones de vecindad y policía, a condición de que dichos tratados no contengan nada contrario al Derecho de la Federación ni al de los otros Cantones. Esta peculiaridad del Derecho federal suizo se explica por razones de orden histórico y cada día tropieza, por parte de la doctrina, con mayores dificultades.

No obstante lo anterior, que obedece a peculiaridades propias de algunos Estados federales, por lo que se refiere a la responsabilidad internacional el Estado federal es el único responsable ¡ntemacionalmente y es el Gobierno federal el único competente para actuar en el plano internacional y para conocer de las reclamaciones de otros Estados que se consideren peijudicados por actos contrarios al D.I. ejecutados dentro de los Estados miembros de la federación. La práctica internacional es clara en esta materia.

Finalmente, hay que afirmar que la personalidad internacional la tiene el Estado federal, y no los Estados partes de la federación. Esta afirmación de principio es válida para la Comunidad internacional general, lo que no es óbice para que en algún ordenamiento particular, como el citado ejemplo de la O.N.U., pueda reconocerse la personalidad de algunos Estados partes de una federación de tipo clásico.

Al D.I. le interesa el Estado federal en su conjunto, y por ello lo hemos traído a esta parte, dedicada a la personalidad internacional. Ello no quiere decir que el federalismo en sentido amplio, como manifestación de un fenómeno unitario, pueda también interesar como factor estimulador de la formación o perfeccionamiento de alguna Organización internacional en concreto. '

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B) Complementaria

Ver epígrafe 6. Estados y otros sujetos de derecho internacional, en particular los subepígrafes 6.1 y 6.2, del catálogo de materias más reciente de la revista Publie International Law. A Current Bibliography o f Books and Ardeles, publicada semestralmente desde 1975 por el Max-Planck-Institut.

a) Sobre la subjetividad internacional

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? ú « ¿ a r "CAPITULO XIU

LAS UNIONES DE ESTADOS. LAS MODIFICACIONES POLÍTICAS DE LOS ESTADOS

1. IDEAS GENERALES

El Estado unitario no es la única forma jurídica de presentarse los sujetos-Esta- dos. La realidad nos presenta otras muchas, unas ya desaparecidas — unión personal y real— , otras en período de evolución — Commonwealth— y otras quizás en período de formación.

Parece más correcto estudiarlas dentro de los Estados-sujetos del D.I. que dentro de las Organizaciones internacionales, ya que los elementos básicos de éstas (organización, órganos comunes, internacionalidad, etc.) no suelen darse de manera nítida en las formas de Uniones de Estados que vamos a examinar

Nota común a todas ellas es el de su decadencia, ya que hoy los Estados prefieren el expediente más perfecto de las Organizaciones internacionales en sus diversas modalidades para gestionar sus intereses comunes.

Por la razón de mantener cierta proporción entre unos y otros Capítulos, estudiaremos a continuación, y dentro también del presente Capítulo, las modificaciones políticas de los Estados y su repercusión en el D.I.

•

2. LAS FORMAS CLÁSICAS DE UNIONES DE ESTADOS

Sólo estudiaremos entre ellas y muy brevemente, las Confederaciones.Las Confederaciones, como las uniones personal y real, también pertenecen a la

historia o al menos a ella tenemos que recurrir para encontrar ejemplos concretos. Los Estados Unidos de América entre 1778 y 1787, la Confederación Helvética entre 1815 y 1848, la Germánica de 1815 a 1866 y la de Alemania del Norte de 1867 a 1871 nos ofrecen cuatro supuestos de realización en la práctica. La mayor pervi- vencia en el suelo germánico de la institución ha hecho que se deban a la doctrina alemana los mejores estudios sobre la materia y que se recurra con frecuencia a su terminología, que expresivamente distingue entre Estado federal (Bundessíaat) y Confederación o Liga de Estados (Staatenbund).

La Confederación está formada por Estados independientes, libremente asociados para conseguir unos fines comunes y ordinariamente orientados a la defensa exterior, al mantenimiento de la independencia interna y externa o al mantenimiento de la paz entre los miembros que la componen. Todo ello no quiere decir

[263]


que no puedan unirse para otras finalidades, sino que histórica y primariamente se proponen conseguir los fines anteriormente reseñados.

Jurídicamente éabe señalar que la Confederación no es un Estado a la manera de los Estados miembros, ya que realmente no posee una organización estatal. Ello no quiere decir que no existan órganos comunes, generalmente uno llamado Dieta en los ejemplos históricos conocidos, a excepción de la Confederación norteamericana, en que se llamó Congreso. Como he dicho anteriormente, puede existir algún otro órgano común, como la llamada Asamblea Aduanera de la Confederación alemana del Norte. Es de hacer resaltar también que los sujetos de la Confederación son los Estados que la componen y no los individuos o personas físicas, a diferencia de otros tipos de Estados. Los Estados Confederados participan en la formación de una autoridad confederal, generalmente en pie de igualdad.

La Confederación en si no tiene en todos los casos personalidad internacional distinta a la de cada uno de los Estados que la componen. Más exactamente, podemos decir que no les fue reconocida personalidad independiente; pero, si en el futuro nos encontráramos ante una nueva proliferación de este tipo de instituciones, no creo que la atribución de personalidad ofreciera dificultad después de la amplitud de criterio seguido en este campo como consecuencia del fenómeno de la ampliación a las organizaciones internacionales y la ruptura del rígido criterio de la exclusividad de la subjetividad en favor de los Estados.

Finalmente, hay que poner de relieve que a la Confederación se llega a través de un Pacto de carácter internacional y no de un instrumento o constitución interna, como en los Estados federales. Por otro lado, las relaciones entre los Estados de la Confederación revisten las características de internacionales y son regidas por el DI.

3. LA COMMONWEALTH

A) Id e a s g e n e r a l e s

El conjunto formado por la Commonwealth es el más vasto complejo desde el punto de vista humano y el de más difícil calificación jurídica de los que encontramos en el mundo de hoy.

Su complejidad, tanto en el orden humano como en el jurídico, se explica históricamente en parte. Otra explicación nos viene dada por el peculiar espíritu pragmático de quien durante siglos ha contribuido a su formación y desarrollo. Me refiero a los políticos británicos y a esa virtud, que les es tan propia, de saber transformar las instituciones en su momento oportuno, después de haber dejado un entramado de intereses que hace pervivir su presencia por medios más o menos efectivos o sutiles, aún después de haber concedido la independencia a pueblos que estuvieron bajo su dominio.

B ) D e n o m in a c ió n y d e f in ic ió n

La actual Commonwealth tiene su origen en el Imperio Británico —British Em- pire—, que posteriormente fue denominado British Commonwealth. Esta denomina-

cíón ha sido abandonada para hacerse más realista debido a la pertenencia a.la misma de pueblos no británicos y, especialmente, desde la independencia de la India.

Paralelamente a estos cambios, la denominación del Soberano inglés ha sufrido adaptaciones. Los cambios necesanos le han llevado a renunciar ai titulo de Emperador de la India, que ostentaba desde 1877, y a denominarse hoy en día Cabeza de la Comunidad —Head o f the Comm.onwea.lth— y a transformarse, como consecuencia de la Constitución republicana de la India, en «Símbolo de la libre Asociación de naciones, miembros independientes de la Commonwealth», según se decía en el Comunicado final de la Conferencia de Ministros de la Commonwealth de 27 de abril de 1949 (M a NSERGH, p. 946).

La Commonwealth, acertadamente, ha sido definida por Lauterpacht como «una comunidad de Estados en la cual la falta de una base jurídica rígida de asociación está ampliamente compensada por los vínculos de origen común, historia, tradición jurídica y solidaridad de intereses» (OPPENHEIM , T. I. p. 224).

LAS UNIONES DE ESTADOS. LAS MODIFICACIONES POLÍTICAS DE LOS ESTADOS 2 6 5

C ) C o m p o s ic ió n

El mismo origen que ya hemos señalado de la Commonwealth explica el conjunto complicadísimo de entidades políticas que la componen. Su origen está en el Imperio Británico, y por ello una parte de las entidades que la forman son dependencia del Reino Unido de Gran Bretaña.

La Commonwealth está formada, aparte de por el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte y por los Antiguos Dominios de Canadá, Australia y Nueva Zelanda, por los países que mencionamos seguidamente, y después de los cuales haremos figurar entre paréntesis la fecha de su incorporación a la Commonwealth. Son éstos los siguientes: India (1947), Sri Lanka (1948), Ghana (1957), Nigeria (1960), Chipre (1961), Sierra Leona* (1961), Jamaica (1962), Trinidad y Tobago (1962), Uganda (1962), Federación de Malasia (a partir de 1963; anteriormente desde 1957 se denominaba Federación Malaya), Kenia (1963), Tanzania (1964), Malawi (1964), Malta (1964), Zambia (1964), Gambia (1965), Singapur (1965), Guyana (1966), Botsuana (1966), Lesotho (1966), Barbados (1966), Nauru (1968), Isla Mauricio (1968), Suazilandia (1968), Tonga (1970), Samoa Qccidental (1970), Bangladesh (1972), Bahamas (1973), Granada (1974), Papua-Nueva Guinea (1975), Seychelles (1976), Islas Salomón (1978), Tuvalu (1978), Dominica (1978), Santa Lucia (1979), Kiribati (1979), San Vicente y las Granadinas (1979), Zimbabue (1980), Vanuatu (1980), Belize (1981), Antigua y Barbuda (1981), San Cristóbal- Nieves (1983), Brunei (1984), Pakistán (1989; es la fecha de su reincorporación; ya que estuvo fuera de la Commowealth entre 1972 y 1989) y Namibia (1990). Por otra parte, son Estados asociados las Islas Cook y Niue, que tienen reconocido el autogobierno, pero Nueva Zelanda es responsable de sus relaciones exteriores y defensa. Finalmente, fueron miembros, pero han abandonado la Commonwealth, en 1949 la República de Irlanda, en 1961 Sudáfrica y en 1987 Fidji.

Junto a los Estados reseñados encontramos una serie de territorios que por uno u otro titulo pertenecen a países de la Commonwealth, en su mayoría a Gran Bretaña y a título de Dependencia de la Corona —islas anglo-normandas e Islas de


Man— ; Colonias administradas por el Gobierno británico —-Hong Kong, Malvinas— ; Colonias autónomas dotadas de una legislación particular creada por órganos legislativos de la propia colonia — Gibraltar— y los territorios en arriendo de Hong Kong (respecto a los llamados nuevos territorios) cedidos por noventa y nueve años en virtud del Tratado con China de 1898. No obstante, el 19 de diciembre de 1984, China y Gran Bretaña firmaron en Pekín una Declaración Conjunta sobre el futuro status de Hong Kong, en virtud de la cual el Gobierno del Reino Unido declara que éste será restituido a la República Popular de China el l de julio de 1997, fecha a partir de la cual China ejercerá su soberanía sobre dicho territorio.

D) N a t u r a l e z a j u r íd ic a

Se trata de una libre asociación de Naciones que tienen, independientemente las unas de las otras, la cualidad de sujetos de D.I. Me refiero, naturalmente, a aquellos que hayan adquirido la plena independencia y, con ella, los elementos propios de los sujetos internacionales. Como tales tienen y ejercitan el derecho de legación activo y pasivo, lo que no impide que entre algunos de ellos la representación sea llevada a cabo por altos Comisarios que «no figuran en la lista del Cuerpo diplomático y no están considerados como representantes extranjeros» (OPPENHEIM, p. 2 2 1 , nota 32). De otro lado tienen la libre potestad de concluir directamente tratados internacionales y forman parte de las Organizaciones internacionales con delegaciones independientes.

Es cierto que las relaciones entre los miembros de la Commonwealth hoy en día están regidas por el D I.; pero ello no puede decirse de una manera tajante, ya que quedan sectores regidos por el Derecho propio de la Commonwealth, conocido por Convenciones Constitucionales; pero en este aspecto también nos encontramos ante unos profundos cambios. A propósito de ello, podemos señalar que los conflictos entre los Estados de la Commonwealth quedaban tradicionalmente excluidos de la competencia del T.I.J. mediante una reserva; pero ésta ya no la encontramos en la declaración de adhesión del Pakistán a la cláusula facultativa de competencia del T.I.J. (C.I.J.: Annuaire 1960-61, p. 208) y, por otro lado, algunas de sus disputas han sido llevadas ante la O.N.U. El propio Reino Unido ha llevado el Asunto de Rhode- sia ante el Consejo de Seguridad de las N.U.

Finalmente, es difícil encuadrar a la Commonwealth dentro del fenómeno de la Organización internacional, precisamente por la carencia de órganos que funcionan permanentemente. La Corona es hoy un símbolo, pero no es un órgano verdadero y propio. Es cierto que el mecanismo de consultas está muy desarrollado y que las reuniones a nivel de Primeros Ministros o de Ministros de Asuntos Exteriores, así como a nivel de funcionarios, existen; pero ello no es suficiente para encuadrarlo dentro del fenómeno señalado. Por otro lado, el «Foreign and Commonwealth Office» dista mucho de ser un órgano internacional, ya que más bien es órgano interno del Gobierno del Reino Unido. Por el contrario, la creación en la Conferencia de Primeros Ministros del «Commonwealth Secretariat», integrado por funcionarios reclutados entre los países miembros, permite suponer un mayor deseo de dotar a la Commonwealth de un aparato organizativo de carácter internacional. La continua

LAS UNIONES DE ESTADOS. LAS MODIFICACIONES POLITICAS DE LOS ESTADOS

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evolución de la Commonwealth no nos permite dar unas conclusiones a este 'respecto.

La personalidad internacional de la Commonwealth en cuanto tal no es sóstení- ble. La doctrina, incluso la anglosajona, o no se ocupa del problema o lo resuelve negativamente. No es de prever, por otro lado, que la Commonwealth avance hacia formas de unificación interna que permitan encuadrarla dentro de las Organizaciones internacionales con personalidad internacional propia.

Tampoco cabe preverse que se puedtt^fcgar a un fenómeno asociativo más intenso de signo confederal y menos federal. El expediente brillante de Scelle de catalogarla como «federalismo por segregación» no ha resistido el paso del tiempo. La entrada de Gran Bretaña en la C.E.E. ha influido en el desarrollo de la Commonwealth.

Es cierto que el fino sentido político británico ha permitido encauzar la eclosión pujante del principio de autodeterminación de los pueblos, dando un alto ejemplo de sabiduría política y de sentido de la realidad, acomodándose a los nuevos tiempos, pero también es cierto que la misma fuerza de las cosas no ha permitido otra realización que una formación singular que se resiste a toda clasificación en los moldes de las formas jurídicas preexistentes.

Por ello no es peyorativo ni erróneo afirmar que el calificar a la Commonwealth de formación sui generis, como lo hace hoy la mayor parte de la doctrina, no obedece a una falta de estudio de la misión ni al deseo de recurrir a un procedimiento fácil y cómodo, sino que está originado únicamente por su propia estructura.

4. LAS MODIFICACIONES POLÍTICAS DE LOS ESTADOS:EL RECONOCIMIENTO DE GOBIERNOS *

A ) L a s m o d i f ic a c io n e s p o l ít ic a s in t e r n a s y e l p r in c ip i o d e l a c o n t in u id a d d e l E s t a d o

Las alteraciones que puedan producirse en la organización política interna de un Estado no afectan en principio a la condición internacional de éste, salvo en el caso de la desaparición de todo gobierno, que conllevaría la extinción del Estado a falta de uno de sus elementos básicos. Ello quiere decir que, con base en el principio de seguridad jurídica que debe presidir las relaciones internacionales, cualesquiera cambios sobrevenidos en el régimen político de un Estado dejan inalteradas sus obligaciones internacionales frente a terceros, a pesar de que en ocasiones (p.e., en el caso de la Revolución socialista de octubre de 1917 que daría paso al «nuevo Estado» soviético) se haya intentado justificar la no asunción de compromisos externos contraídos por gobiernos anteriores (tratados internacionales, deudas de Estado, etc.) so pretexto de la producción de alteraciones sustanciales en la estructura social del Estado.

* El p resente epígrafe ha sido redactado por el Dr. M anuel P ér ez G onzá lez , C atedrático de Derecho In ternacional Público de (a U niversidad Com plutense de M adrid.


Ello no significa, no obstante, que los cambios internos en un Estado carezcan de toda relevancia en el plano jurídico internacional. Es cierto que el D.I. es en principio neutro frente a los eventos políticos internos, lo que se expresa, entre otras cosas, en el principio según el cual cada Estado tiene «el derecho a elegir y a llevar adelante libremente su sistema político, social, económico y cultural» [Declaración sobre los principios de D.I. referentes a las relaciones de amistad y a la cooperación entre los Estados de conformidad con la Carta de las N.U., incorporada en la resolución 2625 (XXV) de la A.G.], de lo que resulta, según ha advertido el T.I.J., que «las orientaciones políticas internas de un Estado pertenecen a la competencia exclusiva del mismo, siempre que, bien entendido, no violen una obligación de D.I.» (sentencia de 27 de junio de 1986 sobre el asunto de las actividades militares y pa- ramilitares en y contra Nicaragua, párr. 258; C.I.J.: Recueil J986). Pero, con todo, esos cambios internos pueden influir en el sentido de que un nuevo gobierno surgido én un Estado por vías de hecho (golpe de Estado, revolución, etc.) en contradicción con el orden constitucional establecido puede verse en dificultades paTa ejercer en plenitud sus funciones en el plano internacional si no se ve respaldado por el reconocimiento de los gobiernos de otros Estados; reconocimiento que le permitirá desarrollar relaciones diplomáticas plenas, litigar en nombre del Estado que pretende representar ante los tribunales de otros Estados (aquellos cuyos gobiernos lo hayan reconocido), etc.

B ) R a s g o s c o n c e p t u a l e s d e l r e c o n o c im ie n t o d e g o b ie r n o s

Mediante el reconocimiento de gobiernos se declara la voluntad de mantener relaciones con un gobierno que ha venido a sustituir a otro de forma irregular, esto es, contrariando la legalidad constitucional vigente (gobierno de facto en contraposición al gobierno legal o de iure). En este sentido se ha podido conceptuar el reconocimiento de gobiernos, frente al de Estados, como «un acto por el cual se da la conformidad para continuar las relaciones habituales de intercambio con el nuevo régimen, cuando este nuevo régimen ha surgido de manera diferente a la sucesión pacifica y normal de autoridades de un país, de modo diverso a la sucesión de gobiernos constitucionalmente establecida» (SEPÚLVEDA, p. 256). Es cierto que sin el reconocimiento de un gobierno así surgido podrán darse ciertos tipos de relaciones entre dos Estados, pero en ningún caso plenas (relaciones diplomáticas), de modo que el reconocimiento aparece como una actividad estatal «que decide la existencia y la amplitud de las relaciones internacionales» entre quienes se reconocen mutuamente (B e r e z o w s k i , p. 38).

Por su parte, el Instituto de Derecho Internacional, en su ya citada resolución de Bruselas de 1936 sobre el reconocimiento de Estados y de nuevos gobiernos, ha expresado que «el reconocimiento del nuevo gobierno de un Estado ya reconocido es el acto libre por el que uno o varios Estados verifican que una persona o un grupo de personas están en condiciones de obligar al Estado que pretenden representar y expresan su voluntad de mantener relaciones con ellas» (Annuaire, 1936, III, p. 303).

De esta caracterización del reconocimiento de gobiernos como acto libre o vo

LAS UNIONES DE ESTADOS. LAS MODIFICACIONES POLÍTICAS DE LOS ESTADOS. iJgS}

luntario se desprende que se procederá o no a reconocer en función del tipo destelas ciones que se desee mantener con el equipo que pretende representar al Estaño ptia; tándose en este sentido de un acto de elección política y, como tal, discrecionaE«en efecto, ningún sujeto (de D.I.) puede obligar a otro a entablar relaciones con ¿I.yf por tanto, menos aún, aquellas que exijan reconocimiento, y no existe, claro :éstá; norma alguna de D.I. que así lo establezca; son, en definitiva, criterios de política exterior y no normas jmídico-intemacionales los que influyen en la decisión de! re.-. conocer o no» ( V i l a r i ñ o , p . 45). Ello indica que el reconocimiento de gobiernos, más que el de Estados, está influido por una serie de factores políticos que hacen difícil su aprehensión según pautas jurídicas: así, no parece que pueda determinarse mediante normas de D.I. los requisitos que debe reunir un gobierno de fa d o para ser reconocido ( P a s t o r , p . 3 1 8 ).

En todo caso, teniendo en cuenta la relevancia del principio de efectividad en nuestra disciplina así como la seguridad jurídica que debe presidir las relaciones internacionales, es posible sostener que todo gobierno efectivo y estable, esto es, capaz de ejercer con carácter continuo las funciones políticas del Estado, es un gobierno en el senddo del D.I., siendo irrelevante desde este punto de vista su origen irregular en la perspectiva del Derecho interno: en otras palabras, «del simple hecho de que haya nacido por vías no constitucionales no se derivan límites jurídicos a su competencia internacional para actuar en nombre del Estado» (MariÑO, p. 143). Sin duda por ello se ha podido considerar como la más adecuada desde el punto de vista del D.I. la doctrina de la efectividad — defendida por un autor como Lauterpacht y seguida en la práctica por el Reino Unido y otros países— según la cual habría obligación de reconocer a los gobiernos que ejercen un control efectivo sobre un territorio y la población que en él se asienta (PA STOR, p. 319). Esta doctrina fue aplicada, p.e., por el Gobierno británico al reconocer el 6 de enero de 1950 al Gobierno de la República Popular de China sobre la base de que ejercia «un control efectivo en la mayor parte»del territorio chino».

Por otra parte, y pese a sus diferencias, existe una indudable relación entre el reconocimiento de gobiernos y el reconocimiento de Estados, en el doble sentido de que el reconocimiento de un nuevo Estado implica, necesariamente, el del gobierno que en ese momento ocupa el poder y de que, una vez realizado, el reconocimiento del Estado persiste a pesar de los cambios de gobierno (ROUSSEAU, p. 313).

C ) L a s DOCTRINAS SOBRE EL RECONOCIMIENTO DE GOBIERNOS Y SU APLICACIÓN EN LA PRÁCTICA

Aparte de la doctrina de la efectividad ya expuesta, que se orienta hacia la configuración de un deber de reconocer a todo gobierno que ejerza un poder efectivo en el territorio estatal, se han elaborado, sobre todo en el continente americano — sacudido por crónicas convulsiones políticas que conllevan frecuentes relevos en el poder en distintos Estados— , sendas doctrinas inspiradas, respectivamente, en los criterios de la legalidad (doctrina Tobar) y de la efectividad (doctrina Estrada), si bien en este último caso, como enseguida veremos, no se trata tanto de asegurar el reconocimiento de todo nuevo gobierno efectivo como de no pronunciarse en términos de


reconocimiento, limitándose el tercero a proseguir o no las relaciones diplomáticas normales con el nuevo equipo de poder.

En cuanto al criterio de la legalidad, y dejando aparte ciertos antecedentes, recibió expresión en la doctrina formulada en 1907 por el entonces Ministro de Asuntos Exteriores ecuatoriano Carlos Tobar (doctrina Tobar), según la cual «la manera mas eficaz de poner término a los cambios violentos de gobierno inspirados en la ambición consiste en que los Estados se nieguen a reconocer a los gobiernos transitorios, nacidos de las revoluciones, hasta que demuestren que gozan del apoyo de sus países», apoyo que debería reflejarse en el asentimiento de una Asamblea representativa (de ahí el nombre de doctrina de la «legitimidad constitucional» con el que también se conoce a esta doctrina).

La doctrina Tobar, que representa una tentativa de reacción política y doctrinal contra las agitaciones revolucionarias en América Central (y que de hecho no recibió aplicación fuera de este ámbito, pese, p.e., a su invocación con ocasión de la protesta del gobierno republicano español el 1 de diciembre de 1936 por el reconocimiento del gobierno del general Franco por parte de Nicaragua y El Salvador so pretexto de que el mismo era contrario al tratado de 1923 entre las cinco Repúblicas centroamericanas, inspirado en dicha doctrina), tuvo sus prolongaciones en formulaciones posteriores dentro del continente americano. Es de citar al respecto la doctrina Wilson, formulada por el Presidente norteamericano de este nombre en un discurso pronunciado en Mobile en 1913, y aplicada en la práctica por los Estados Unidos con respecto a México (al negarse a reconocer al gobierno del general Huerta entre 1913 y 1914), Costa Rica (al negarse a reconocer al gobierno del general Tinoco entre 1917 y 1919, lo que daría lugar a que Costa Rica, a pesar de ser Potencia beligerante en la guerra de 1914, no participara en la Conferencia de paz e ingresara tardíamente en la S.D.N. a finales de 1920), Nicaragua (en 1926), la República Dominicana (entre 1913 y 1916), Ecuador (en 1913), Honduras (en 1923), Guatemala (en 1930) y El Salvador (en 1931), para ser abandonada en 1931 por el Departamento de Estado norteamericano. Otra de las aplicaciones del criterio de la legalidad la representa la llamada doctrina Larreta, formulada en 1944 por el entonces Ministro de Relaciones Exteriores de Uruguay Eduardo Rodríguez Larreta, la cual propugna la adopción de una posición colectiva o concertada por parte de los distintos países americanos (excluyendo la intervención armada) respecto de los gobiernos surgidos por vías de hecho, en defensa de los principios de la democracia y de la solidaridad americana. En realidad, ya la resolución adoptada en Montevideo el 24 de diciembre de 1943 por el Comité de defensa política panamericana recomendaba a los gobiernos americanos realizar consultas entre sí antes de reconocer a un nuevo gobierno establecido por la fuerza. Y con posterioridad el texto' adoptado bajo el título «Procedimiento informal sobre reconocimiento de gobiernos de facto» por la II Conferencia Interamericana extraordinaria celebrada en Río de Janeiro en enero de 1965 se situaría en parecida línea. Finalmente, procede apuntar que la llamada doctrina Betancourt, formulada por el Presidente venezolano Rómulo Betan- court en 1959 y aplicada en la práctica por Venezuela entre 1959 y 1968 (hasta su abandono por el Presidente Caldera so pretexto de que había llevado a Venezuela a la ruptura de relaciones con diversos países del área con la consecuencia de un progresivo aislamiento del país) puede incluirse dentro de las doctrinas inspiradas en el

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criterio de la legalidad (en relación con esas distintas doctrinas puede verse García Arias, pp. 104-106, y Lleonart, pp. 76-90). ...

Entre las doctrinas que se inspiran en el criterio de la efectividad, destaca la ya citada doctrina Estrada, contenida en una declaración hecha el 27 de septiembre de 1930 por el entonces Secretario de Relaciones Exteriores de México Genaro Estrada. Esta doctrina, que rechaza la aplicación arbitraria que había venido haciéndose del criterio de la legalidad, lo que daría lugar a «situaciones en que la capacidad legal o el asenso nacional del gobierno o autoridades parece supeditarse a la opinión de los extraños». En esencia ia doctrina Estrada está contenida en las palabras que transcribimos:

«El Gobierno de México no se pronuncia en el sentido de otorgar reconocimientos, porque considera que esta es una práctica denigrante que, sobre herir la soberanía de otras naciones, coloca a éstas en el caso de que sus asuntos interiores puedan ser calificados en cualquier sentido por otros gobiernos, quienes de hecho asumen una actitud de crítica al decidir favorable o desfavorablemente sobre la capacidad legal de regímenes extranjeros. En consecuencia, el Gobierno de México se limita a mantener o retirar cuando lo crea procedente a sus agentes diplomáticos y a continuar aceptando, cuando también (o considere procedente, a los similares agentes diplomáticos que las naciones respectivas tengan acreditados en M éxico, sin calificar, ni precipitadamente ni a posteriori, el derecho que tengan las naciones extranjeras para aceptar, mantener o sustituir a sus gobiernos o autoridades.»

Según se aprecia, esta doctrina, más que inclinarse hacia la configuración de un deber de reconocimiento de los gobiernos surgidos por vía de hecho que se caractericen por su efectividad, se orienta a sustituir en su caso el reconocimiento expreso por el tácito al referirse a la posibilidad de mantener (o retirar) los agentes diplomáticos acreditados, lo qae no deja de ser un signo externo de la intención de reconocer (o no reconocer) al nuevo gobierno. Más orientada hacia el criterio de la efectividad parece estar la llamada doctrina Díaz Ordaz, formulada en 1969, que, aun en ía linea de la doctrina Estrada, aporta una modificación en el sentido de que México expresa su deseo de que no se produzca «solución de continuidad en sus relaciones con los demás países latinoamericanos, cualquiera que sea el carácter o la orientación de sus gobiernos» (Seara, pp. 99-100).

En cualquier caso, la práctica española en materia de reconocimiento de gobiernos ha venido inspirándose en general en la doctrina Estrada, sobre todo en las relaciones con los países iberoamericanos. A este respecto cabe recordar el discurso pronunciado el 12 de octubre de 1969 por el entonces Ministro de Asuntos Exteriores Fernando María Castiella, en el que, tras resaltar el respeto constante de dicha doctrina por parte de España, se indicaba que su práctica, «por estar inspirada en el más sano realismo, constituye un instrumento de verdadera coexistencia entre regímenes diferentes y de mutuo respeto entre todas las naciones». La adhesión de España a esta doctrina ha podido ser valorada como «políticamente comprensible, ya que con ella se trata de justificar la continuidad de las relaciones con la República de Cuba sin proceder a ningún juicio de valor sobre el régimen político de la isla, y lo mismo respecto a los restantes países latinoamericanos, afectados por frecuentes golpes de Estado» (GONZÁLEZ CAMPOS, SÁNCHEZ RODRÍGUEZ y ANDRÉS SÁENZ DE Santa María: Curso..., p. 421). En ciertas ocasiones, al aplicar el criterio de la efectividad, España se ha visto en situación de decidir, no ya sólo en términos de



establecer o mantener relaciones diplomáticas (esencia de la doctrina Estrada), sino incluso en términos de otorgar su reconocimiento formal, como ocurrió en el caso de la República Popular de China, en relación con el cual los dos gobiernos decidían establecer relaciones diplomáticas a nivel de Embajada a partir del 9 de marzo de 1973 y el Gobierno español declaraba por su parte que «reconoce al Gobierno de la República Popular de China como el único Gobierno legal de China y reconoce la posición del Gobierno chino según la cual Taiwan es una provincia de la República Popular de China y ha decidido suprimir su representación oficial en Taiwan antes del 10 de abril de 1973» (ver texto en GONZÁLEZ CAMPOS, SÁNCHEZ R o d r í g u e z y A n d r é s S á e n z d e S a n t a M a r í a , Materiales..., p. 287).

En relación con todo lo hasta aquí expuesto, conviene hacer una serie de consideraciones:

a) Teniendo en cuenta el carácter discrecional del reconocimiento y su frecuente vinculación a factores políticos, no puede decirse que exista en el D .I. general una regla que, con base en el principio de efectividad, obligue a reconocer a los gobiernos de facto cuando efectivamente ejerzan un control sobre el territorio y la población; aunque sí se puede sostener que un reconocimiento prematuro, es decir, otorgado cuando la situación de cambio político interno aún no se ha consolidado, puede constituir un acto intemacionalmente ilícito en tanto contrario al principio de no intervención en los asuntos internos de otros Estados (ver D ie z DE V e l a SCO, p. 214).

b) Si se admite que todo gobierno efectivo y estable es un gobierno en el sentido del D.I. y que del hecho de haber nacido por vías no constitucionales no se derivan límites jurídicos a su competencia internacional, la aplicación de criterios políticos que supongan una valoración de la «calidad» del nuevo gobierno desde un determinado punto de vista ideológico puede, a su vez, llegar a suponer una violación del expresado principio de no intervención.

c) Aun no existiendo en el D.I. general una regla que establezca la obligación de no reconocer o de dejar de reconocer a gobiernos «ilegales» en ciertos casos (y en este sentido es significativo el caso del gobierno sudafricano antes del giro radical que propicio las elecciones de abril de 1994, con el que numerosos países seguían manteniendo relaciones oficiales), podría llegar a establecerse por vía convencional una obligación de romper relaciones diplomáticas (cfr. en este sentido el art. 41 de la Carta de las N.U. que prevé esta medida como sanción) o no reconocer como legítimo a un gobierno que viole obligaciones internacionales básicas, sobre la base de la decisión de un órgano competente de una organización internacional (ver al respecto M a r i n o , pp. 145-146).

d) Teniendo en cuenta los ya aludidos principios de efectividad y de no intervención, no parece posible mantener indefinidamente — como había hecho México en sus relaciones con España entre 1939 y 1977— el reconocimiento de un «gobierno en el exilio» (aquel que reivindica su autoridad sobre un Estado en el que ejercen el poder efectivo otras autoridades), pues tal actitud puede pasar a convertirse en una ficción cuando las expectativas de retorno al poder por parte del gobierno desplazado se disipan con la consolidación de la nueva situación, lo que puede justificar la legítima protesta del gobierno efectivo en exigencia del respeto por los terceros del ejercicio de su soberanía territorial; de hecho, los Estados sue


len atender en estos casos al criterio de la efectividad para dejar de reconocer en la práctica como gobierno de un Estado al que ya no posee el poder y el control sobre el territorio del Estado.

Finalmente, no es ocioso referirse aquí a la distinción entre un reconocimiento de iure o pleno y un reconocimiento de factQ o parcial, la cual se ajusta a una cierta gradualidad en la actitud de los terceros hacia el nuevo equipo de poder que surge en un Estado. En su ya citada resolución de 1936, el Instituto de Derecho Internacional expresaba al respecto que el reconocimiento «puede ser, ya definitivo y pleno (de iure), ya provisional o limitado a determinadas relaciones jurídicas {de fa do )» (art. 11). En este sentido se ha hablado de la conveniencia de adaptar el procedimiento del reconocimiento a la realidad, reconociendo a un gobierno nuevo primero como -gobierno de hecho y luego, cuando su situación se ha estabilizado, como gobierno de derecho; criterio éste seguido, p.e., en su día por varios Estados en sus relaciones con el gobierno soviético, sucesivamente reconocido por Gran Bretaña de facto (conclusión del acuerdo comercial de 16 de marzo de 1921) y de iure (1 de febrero de 1924), por Italia de fa d o (conclusión'del acuerdo comercial de 26 de diciembre de 1921) y de iure (7 de febrero de 1924), y por Suiza de fa d o (conclusión del acuerdo comercial de 24-de febrero de 1941) y de iure (18 de marzo de 1946) (ROUSSEAU, pp. 307-308).

D ) F o r m a s d e l r e c o n o c im ie n t o d e g o b ie r n o s

Lo que queda dicho más arriba sobre las formas del reconocimiento de Estados vale en general con respecto al reconocimiento de gobiernos. Así pues, cabe distinguir entre un reconocimiento expreso, que suele realizarse a través de un acto unilateral o a veces a través de una declaración conjunta o incluso de un tratado ad hoc, y un reconocimiento implícito,‘deducido de ciertos hechos como el intercambio de agentes diplomáticos o el mantenimiento de los que estaban en sus puestos (siendo más difícil decidir si se puede atribuir el mismo alcance al intercambio o al mantenimiento de agentes consulares, ya que el envío de éstos a un Estado sobre cuyo territorio ejerce un control de fa d o un gobierno puede no responder tanto a la voluntad de reconocer como a la de procurar la protección de los propios nacionales en el extranjero), la conclusión de un tratado, etc.

Por lo que respecta a la distinción entre un reconocimiento individual y un reconocimiento colectivo, y en relación precisamente con este último, procede advertir que la participación de un gobierno en conferencias internacionales o su admisión en organizaciones internacionales no implica necesariamente su reconocimiento por parte de los Estados participantes en la conferencia o integrantes de la organización. Ello no obstante, una organización universal como las N.U. se contempla como un foro apropiado, no ya sólo para promover y coordinar el no reconocimiento de gobiernos cuya conducta es contraria a ciertas reglas internacionales básicas, sino incluso para discernir, entre dos gobiernos que se disputan la autoridad sobre un mismo Estado, cuál de ellos es el representativo; cuestión ésta que ha tendido a resolverse (con alguna excepción como la de la representación de Kampu- chea en 1979) por parte de la A. G. asistida de su Comité de credenciales sobre la


base del criterio de la efectividad, como ocurrió en los asuntos de las credenciales del Yemen (1962), Catnboya (1973) y China — al decidir la A.G. el 25 de octubre de 1971, en su resolución 2758 (XXVI), reintegrar en sus derechos a la República Popular de China, sustituyendo en consecuencia las credenciales de los representantes del régimen de Taiwan por las de los representantes del régimen de Pekín— .

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B) Complem en taña

Ver epígrafe 7. Grupos de Estados, en particular los subepígrafes 7.1 y 7.2 así como el subepígrafe 6.2, del catálogo de materias más reciente de la revista Public International Law. ,4 Current Biblio- graphy o f Books and Articles, publicada semestralmente desde 1975 por el Max-Planck-ínstitut.

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CAPÍTULO XIV

MODIFICACIONES DE LOS ESTADOS EN CUANTO A SU CAPACIDAD DE OBRAR

I. IDEAS GENERALES

Vamos a examinar seguidamente, agrupadas bajo la rúbrica general de modificaciones de los Estados en cuanto a su capacidad de obrar, una serie de situaciones ante las que los sujetos internacionales pueden encontrarse por diversos motivos.

Algunas de dichas situaciones han desaparecido como consecuencia de la aplicación del principio de autodeterminación de los pueblos. Este es el caso de los protectorados con sus diversas variantes. Ellos suponían limitaciones no sólo a la capacidad de obrar — protectorados propiamente dichos— , sino a la propia capacidad jurídica internacional — protectorados coloniales— . Una situación muy vecina a los protectorados, pero distinta de los mismos, se conoció por vasallaje, institución que se utilizó por el Imperio Turco y posteriormente por Gran Bretaña en Chipre, entre 1878 y 1914. Hoy el vasallaje ha desaparecido totalmente.

También hemos incluido en el presente capítulo los llamados Estados «exiguos». Se trata de formas históricas, algunas dificilmente^encuadrables dentro del D.I. moderno, que perviven en la actualidad. Las entidades políticas clasificables dentro de ellos se encuentran normalmente representadas 'intemacionalmente por los países vecinos, o bien en una situación especial respecto a estos últimos y, en general, ante el D.I. Ello no quiere decir que estén carentes de subjetividad internacional.

Finalmente estudiaremos una situación peculiar — los Estados neutralizados— que supone una limitación específica y de carácter voluntario, consistente fundamentalmente en no emprender ninguna guerra que no tenga carácter defensivo y otras limitaciones derivadas de esta última. La neutralización supone una limitación específica a la libertad de obrar.

Al estudio particularizado de los dos grandes grupos reseñados pasamos seguidamente.

2. LOS ESTADOS EXIGUOS: ESPECIAL REFERENCIA AL PRINCIPADO DE ANDORRA

Las estructuras políticas vigentes antes de la creación del Estado moderno dieron origen a situaciones que han pervivido a través de los tiempos y que aparece,

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MODIFICACIONES DE LOS ESTADOS EN CUANTO A SU CAPACIDAD DE OBRAR 2 7 7

en un cierto sentido, como anacronismos en el mundo contemporáneo. Lo cierto es que existen en Europa algunas entidades políticas con características especialísi- mas y cuyos territorios y poblaciones son sumamente reducidos, y van desde una extensión de 462 km2 — caso de Andorra— al mínimo de 22 kmJ — caso de Monaco— . Estas situaciones las encontramos en los Principados de Licchtenstein y Monaco, y en la República de San Marino. El Principado de Andorra ofrece peculiaridades más especiales dada la reciente Constitución de 1993, el Tratado de junio de 1993 con sus países vecinos — España y Francia— y su ingreso como miembro de las N.U.

Como características generales de los Estados exiguos podemos señalar las siguientes: 1.* Tener un carácter estatal, en un sentido muy general, ya que se dan en ellos los elementos de territorio, población y organización. 2.a No existe una relación estricta de protectorado entre dichas Comunidades políticas y el Estado en cuyo territorio están enclavadas. Esto está bien claro por lo que se refiere a la República de San Marino, ya que según las Convenciones de 28 de junio de 1897 y la de 3 1 de marzo de 1945 entre Italia y esta República, la primera no ejercita ninguna influencia sobre la actividad internacional e interna de San Marino, si bien se hace una referencia a la «amistad protectora de Italia». Por lo que se refiere al Principado de Monaco se prevé en el tratado de amistad protectora con Francia de 17 de junio de 1918 que solamente en caso de quedar vacante la Corona se constituirá un protectorado. Los acuerdos franco-monegascos de 18 de mayo de 1963 no han modificado esta situación. 3.a La existencia de Uniones aduaneras en los casos de Licchtenstein y Suiza, reglamentada por el Convenio de 29 de marzo de 1923, y de Francia y Monaco, reglamentada por los convenios de 9 de noviembre de 1865 y el de abril de 1912. 4." La representación de los intereses de estos países exiguos y de sus nacionales se hace generalmente a través del Estado en el cual están enclavados.

Algunas de las características que hemos reseñado para los Estados exiguos se han dado en el Principado de Andorra hasta época muy reciente. Las peculiaridades que ha presentado históricamente dicho Principado, en relación principalmente con su personalidad internacional, nos induce a examinar, aunque a grandes rasgos y brevemente, su evolución histórica hasta la promulgación de la Constitución vigente de 1993, después de una serie de formalidades, incluida su aprobación por medio de referéndum del pueblo andorrano, y la sanción de la misma por los dos Coprincipes y el Síndico General.

En la historia de Andorra cabe destacar el primer documento fehaciente que nos habla de ella y es el Acta de consagración de la Catedral de Urgel en el año 839. A partir de este momento la historia de Andorra prácticamente puede seguirse, salvo ciertas oscuridades, hasta nuestros días, y especialmente en lo que se refiere a los derechos sobre los Valles andorranos de los dos coprincipes: el Obispo de la Seo de Urgel y el presidente de la República francesa. Para explicar el origen de los referidos derechos hay que remontarse al año 988, en el que el Conde Borrell II de Barcelona y de Urgel pacta con el Obispo de Urgel el cambio de ciertos bienes alodiales —propiedades libres de toda carga señorial— del Condado de Andorra, del que también era titular, por algunas Iglesias y Parroquias pertenecientes a la Mitra de Urgel y enclavadas en ios Condados de Cerdeña y de Berga. Posteriormente los Obispos reciben una serie de donaciones de los Condes de Urgel en Andorra. Las


rivalidades entre los Condes de Urgel y de Cerdeña hacen que los Obispos de la Seo de Urgel busquen la protección de la familia Caboet, a la que infeudan Andorra antes del año 1010. Sin embargo, un siglo más tarde, Guillermo-Guitart de Caboet se reconoce vasallo del Obispo de Urgel y en 1159 Arnaldo de Caboet se somete al Obispo. Por donación matrimonial tos derechos de la casa de Caboet sobre Andorra pasan en 1198-1199 a Amaldo de Castelbó. A principios del siglo XII la Vizcondesa de Caboet y Castelbó contrae matrimonio con el Conde de Foix, y por testamento confirma la donación al Conde dé Foix en 1229 de los Valles de Andorra. Una serie de luchas entre el Obispo y el Conde de Foix. ocupa la etapa posterior, que finaliza con el Pariadge del año 1278, acuerdo de gran trascendencia, pues, como veremos más tarde, rige aún las relaciones entre los dos copríncipes de Andorra.

Después de una serie de acontecimientos el titular del Condado de Foix — Gastón FV— se casa con Leonor de Aragón, hija del Rey Juan II de Aragón y Navarra y heredera de este último Reino. En ella coinciden los títulos de Reina de Navarra y Condesa de Foix y con este último título nobiliario los derechos que llevaba aparejado el mismo en los Valles de Andorra. Su hija Catalina, heredera de ambos títulos por fallecimiento de su hermano, se casa con Juan de Albret. Una hija de este matrimonio se casa a su vez, en 1548, con Antonio de Borbón. El hijo de ambos — Enrique m de Navarra— llega a ser en 1589 el Rey Enrique IV de Francia, y a través de él se vincula a la Corona francesa el feudo andorrano. Los habitantes de los Valles de Andorra, una vez derrocada la Monarquía francesa por la Revolución, se aprestaron a continuar entregando el tributo propio del régimen feudal a las nuevas autoridades nacidas de la Revolución, que inicialmente lo rechazaron por considerarlo una reminiscencia feudal contraria al espíritu revolucionario. Más tarde, en 1806, Napoleón acepta el tributo. Con ello el Jefe del Estado francés se consideraba continuador de los derechos que habían ejercitado los Reyes de Francia en su condición de herederos del Condado de Foix sobre los Valles de Andona. Los andorranos, indefectiblemente, y pese a los cambios y vicisitudes ocurridas en Francia, han cumplido con la entrega del referido tributo, incluso durante la Segunda Guerra Mundial, que lo hicieron al Mariscal Petain. La historia peculiar de Andorra ha sido objeto de atención por diversos investigadores. Una síntesis clara de la misma puede encontrarse en una obra ya clásica de Bélinguier sobre Andorra, a la que nos remitimos (BÉLINGUIER, pp. 18-68).'

La historia propiamente jurídica de la organización interna de Andorra, reflejada en todos los escritos a través de los tiempos, se remonta al Pariadge de 1278 antes citado y son hitos importantes de dicha historia, la creación del Consejo de la Tierra en 1419, el Decreto de Nueva reforma de 1866, el Decreto sobre<el proceso de reforma de 15 de enero de 1981, y finalmente la citada Constitución del Principado de 1993 (BU TLLETÍ..., de 4 de mayo de 1993, pp. 448-458).

Hay otra serie de interesantes vicisitudes menores de la historia de Andorra, así como iniciativas o realizaciones, no siempre convergentes de los dos Copríncipes, que han tenido reflejo en las relaciones de Andorra con otros sujetos de Derecho Internacional — Estados vecinos y Organizaciones internacionales— (Viñas: La Reforma..., pp. ) y en las que no podemos detenernos en este momento. No obstante, debemos señalar que de las vicisitudes históricas de referencia los andorranos de hoy han extraído sus consecuencias que han conducido a un cambio profundo en

MODIFICACIONES DE LOS ESTADOS EN CUANTO A SU CAPACIDAD DE OBRAR 2 7 9

la organización interna con reflejo en su proyección internacional que ha plasmado en la ya varias veces citada Constitución de 1993.

En el Principado encontramos bien delimitados los elementos esenciales de un Estado para el derecho internacional. El territorio andorrano está delimitado respecto a sus Estados vecinos [véase, por lo que a España se refiere, Cap XX, 3, d)\ y su población también está específicamente regulada, siendo de destacar el Código de Nacionalidad de 1977, y su modificación de 1985 (Viñas: Nacionalitat..., pp, 31-36) y aún más recientemente la «Llei qualificada de la nacionalitat» de 3 de septiembre de 1993 (BUTLLETÍ ..., de 28 de septiembre de 1993, pp. 887-891). Cabe destacar, por otro lado, que tanto los ciudadanos andorranos como el resto de la población que habita en el territorio tienen reconocidos y garantizados por la Constitución (arts. 4 a 42) un amplio elenco'de derechos y libertades individuales, económicos, sociales y culturales.

La organización política está bien delimitada tanto hacia el extenor como hacia el interior. A la Cabeza del Estado —-así lo dice expresamente la Constitución— están los Coprincipes que, «de acuerdo con la tradición institucional asumen, conjunta e indivisiblemente, la representación más alta». Dichos Coprincipes «institución surgida de los Pariadges» — título jurídico a que antes hemos hecho referencia— y de su evolución histórica son, a título personal y exclusivo, el Obispo de la Seo de Urgel y el Presidente de la República francesa (art. 43 de la Constitución). Ellos «son símbolo y garantía de la permanencia y continuidad de Andorra, así como de su independencia y del mantenimiento del espíritu paritario en las tradicionales relaciones de equilibrio con los Estados vecinos» y «manifiestan el consentimiento del Estado andorrano a obligarse intemacionalmente de acuerdo con la Constitución» (art. 44 de la misma). Es precisamente en esta institución de los dos Coprincipes a la cabeza de la organización política en donde reside hoy a mi juicio la mayor de las singularidades jurídicas de Andorra comparada con otros Estados democráticos. •

Por lo que se refiere a la organización interna actual de Andorra se puede distinguir claramente los poderes legislativo -—denominado «Consejo General», con la «Sindicatura» como órgano rector del mismo (arts. 50 a 71 de la Constitución)— , el ejecutivo o «Gobierno» compuesto por el Jefe de Gobierno y los miembros (arts. 72 a 78 de la Constitución) y el judicial cuya potestad jurisdiccional es ejercida por jueces individuales («Batlles») y por Tribunales colegiados, de diferente jerarquía, denominados respectivamente Tribunal de Batlles, Tribunal de Corts y Tribunal Superior de Justicia. La justicia en general tiene un órgano de representación titulado «Consejo superior de la justicia» y hay además un Tribunal Constitucional, en tanto que intérprete supremo de la Constitución, compuesto por cuatro Magistrados (arts. 95 a 104 de la Constitución). La declaración de inconstitucionalidad contenida en sus sentencias lleva aparejada la nulidad total o parcial de los preceptos contemplados. En la sentencia de 15 de marzo de 1994 este último Tribunal declaró nulos y sin efecto varios preceptos de la «Llei de nacionalitaD> de 1993 ( B U T L L E T t de 16 de marzo de 1994, pp. 648-652).

Finalmente debemos señalar que el elemento que engloba a todo el conjunto de elementos esenciales del Estado, conocido por soberanía, se proclama en el art. 1,° de la Constitución de 1993, al decir textualmente que es «un Estado independiente,

280 ÍNSTITUCIONES DE DERECHO INTERNACIONAL PÚBLICO

de derecho, democrático y social» y que la «soberanía reside en el pueblo andorrano».

Referencia especial también merece lo relativo a la posición del Principado respecto ai ordenamiento internacional y a su participación en las relaciones internacionales a través de los tratados y de su incorporación a las organizaciones internacionales. En efecto, la propia Constitución en su art. 3 se preocupa de proclamar que «Andorra incorpora a su ordenamiento los principios de derecho internacional público universalmente reconocidos» y que «los tratados y acuerdos internacionales se integran en el ordenamiento jurídico a partir de su publicación en el Boletín Oficial del Principado de Andorra y no pueden ser modificados o derogados por las

i leyes». Como se ve Andorra declara y proclama expresamente su acatamiento al ̂ Derecho Internacional General y la superioridad del Derecho internacional sobre el

Derecho interno respectivamente. Como ya hemos indicado, la manifestación del consentimiento para obligarse intemacionalmente el Estado andorrano reside en los dos Copríncipes; no obstante para determinados tratados se requiere la aprobación

) por mayoría absoluta del Consejo General o poder legislativo. El art. 64 de la. Constitución los enumera exhaustivamente y son, entre otros, los relativos a la vin

culación con organizaciones internacionales, a la seguridad y defensa al territorio, a ) los derechos fundamentales y a las representaciones diplomática y consular. Los

acuerdos internacionales distintos a los enumerados entran dentro de la competencia del Gobierno quien, no obstante, deberá informar de su conclusión al Consejo General y a los Copríncipes. Finalmente está previsto expresamente en la Constitución (art. 66) que participen los Copríncipes en la negociación de determinados tratados que afecten a las relaciones con los Estados vecinos — es decir, Francia y España— y concretamente en los relativos a la seguridad y defensa del territorio andorrano, a las relaciones diplomáticas, a las funciones consulares y a la cooperación judicial y penitenciaria. Dicha participación en la negociación de los dos Copríncipes se articula mediante el nombramiento por cada uno de ellos de las personas que se integrarán como miembros dentro de la representación nombrada al efecto por el Gobierno.

' La participación plena de Andorra en las relaciones internacionales a través delos tratados y de las organizaciones internacionales se ha facilitado enormemente a partir de la última reforma institucional de 1993. Con anterioridad el desarrollo

) normal de las relaciones exteriores del Principado había tenido grandes dificulta-. des. Es cierto que, a partir del proceso de reforma que se plasma en el Decreto de

15 de enero de 1981, los esfuerzos para la participación de Andorra en determinadas Organizaciones Internacionales se perdieron por la escasa coordinación entre sus dos Copríncipes. No obstante, un paso importante supuso el Acuerdo de 28 de

) junio de 1990, entrando en vigor et 1 de enero de 1991, que regula las relacionesi comerciales y aduaneras entre la Comunidad Económica Europea y el Principado

(D.O.C.E. L n. 374 de 31 de diciembre de 1990, pp. 14-33). Por último debemos poner de relieve que una vez entrada en vigor la Constitución de 1993 se ha avanzado rápidamente para realizar lo que en la disposición adicional primera de la

1 misma se preveía: la negociación de un Tratado internacional Trilateral (España, Francia y Andorra) tendente a establecer el marco de las relaciones con ambos países vecinos. En efecto, el «Tratado de Buena vecindad, amistad y cooperación» he-

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cho en Madrid y París el 1 de junio de 1993 y en Andorra la Vieja el 3 de junio de 1993 fue firmado por los plenipotenciarios respectivos. En el mismo España y Francia reconocen al Principado de Andorra como Estado soberano (art. 1), establecen relaciones diplomáticas respectivamente (art. 2) y se comprometen a facilitar la participación de Andorra en conferencias y organizaciones internacionales, así como para su adhesión a los Convenios internacionales (art. 2). Finalmente se comprometen a respetar la soberanía, la independencia y la integridad territorial del Principado y además a garantizar su respeto por las medidas necesarias, previa consultas entre ellos y con el Gobierno andorrano (art. 3). Los arts. 6 y 7 prevén que e! Principado, en caso de que no se encargue por sí mismo de la protección de sus intereses y de la representación diplomática, solicite, bien a España o Francia, que se haga cargo de dichos cometidos de conformidad con el Convenio de Viena sobre relaciones diplomáticas, y, también que los nacionales andorranos, en caso de no disponer el Principado de representación consular, puedan acudir bien a una oficina consular del Reino de España o bien a una de la República francesa (B.O.E. n. 155 de 30 de junio de 1993, pp. 19876-19877). Dicho acuerdo será ratificado y entrará en vigor por los procedimientos normales establecidos; no obstante se prevé que se aplique provisionalmente desde su firma, lo que se viene haciendo a partir del 3 de junio de 1993.

Como consecuencia natural del Tratado de referencia España ha creado una misión diplomática permanente en Andorra (B.O.E. n. 149 de 23 de junio de 1993, p. 19158) y una Oficina consular con categoría de consulado general en Andorra la Vieja (B.O.E. n. 150 de 24 de junio de 1993, p. 19315). También Francia ha establecido su misión diplomática y Oficina consular.

En el marco de la participación en Organizaciones internacionales, el Principado ha sido admitido en las Naciones Unidas, el 28 de julio de 1993 y después en la Unión internacional de Telecomunicaciones y en la U.N.E.S.C.O.. El proceso de incorporación a las Organizaciones internacionales está en marcha, así como su adhesión a los Tratados abiertos. *

La situación internacional de Andorra ha dejado, a mi juicio, de ser confusa como señalábamos en la 9.° edición anterior de las presentes Instituciones. El giro de los acontecimientos reseñados y su evolución constitucional interna e internacional es evidente y bien poco queda de las limitaciones a su capacidad de obrar en Derecho internacional y de aquella calificación'que le diera Rousseau hace más de treinta y cinco años de «supervivencia feudal en el mundo contemporáneo» (ROUSSEAU, pp. 340-341).

3. LOS ESTADOS NEUTRALIZADOS

La neutralización internacional supone un status que consiste en la creación de un régimen particular para un determinado Estado y que se manifiesta en una limitación del Estado neutralizado en cuanto a no intervenir en ninguna guerra, salvo las defensivas, en contra de los demás Estados de la Comunidad internacional.

El status de neutralizado no supone, ni mucho menos, que el sujeto sea incapaz, es decir, que no tenga una capacidad jurídica o que ésta se encuentre limitada gené


ricamente. La limitación es solamente específica y tiene un carácter voluntario, pues voluntariamente el Estado neutralizado asume una limitación, insistimos que específica, respecto a su libertad de obrar y que en manera alguna debe considerarse como una incapacidad.

La neutralización se manifiesta a través de unos caracteres peculiares, tales como el de la permanencia en el sentido que la obligación de no hacer la guerra tiene una carácter ilimitado en el tiempo. A esta característica se une la de que solamente se adquiere el status de neutralizado a través de un instrumento convencional, pues una simple declaración unilateral tendente a adquirir dicha neutralización no puede considerarse plenamente válida, salvo que sea reconocida por los demás Estados. Otro carácter diferenciador es, por último, el que sólo se aplica a los Estados.

Del status de neutralización o neutralidad permanente nace una serie de derechos y obligaciones para el Estado neutralizado y los terceros Estados. Por lo que se refiere al Estado neutralizado tiene las obligaciones siguientes: 1 * La de no empeñarse en ninguna guerra que no tenga un carácter estrictamente defensivo. Esta excepción general nace de la idea capital de que el status de neutralización no supone ninguna incapacidad jurídica, y mucho menos una pérdida de la independencia. 2.a La obligación de no tomar parte en acuerdos que puedan obligar al Estado neutralizado a hacer la guerra. Me refiero concretamente a los tratados de alianza defensiva y a los de garantía, y más concretamente a tomar parte en aquellas organizaciones internacionales cuyos tratados creadores llevan aparejada la obligatoriedad para los miembros de las mismas de tomar parte en acciones colectivas para restablecer o mantener la paz. Precisamente por este motivo Suiza se ha visto alejada de las N.U., por considerar incompatible su status de neutralización con las obligaciones dimanantes de la Carta de la Organización (CHAUM ONT, pp. 5-58 y especialmente pp. 23-39). 3.a La obligación de permanecer neutral en un conflicto entre terceros Estados. Como se ve, el status de neutralizado es más amplio que el de simple neutral.

Respecto a los terceros Estados, es decir, aquellos distintos al neutralizado, cabe señalar dos tipos de obligaciones: a) una general de-fe;speto' al status de neutralizado, absteniéndose de declararle la guerra, y de verififeSr determinados actos que puedan conducir a un inicio de la misma, y b) unas obligaciones especiales en los casos de garantía de la neutralización. Éstas se manifiestan cuando uno (garantía individual) o varios Estados (garantía colectiva) se comprometen, mediante un acuerdo de garantía a intervenir en caso de violación de la integridad territorial del neutralizado o de una guerra emprendida contra el mismo. Ejemplo de esto último lo tuvimos en la intervención de Inglaterra respecto a Bélgica cuando en el año 1914 las tropas alemanas violaron su territorio y, consiguientemente, su status de neutralización. Gran Bretaña intervino en este caso como garante de la neutralización Bélgica.

La neutralización tuvo en otros tiempos una mayor importancia. En el siglo actual el abandono del status de neutralización de Bélgica y Luxemburgo supuso una regresión en el camino de la neutralización. Bélgica veía desaparecer su status en el art. 31 del Tratado de Versalles de 1919. Luxemburgo veía, al igual que Bélgica, violado el suyo de neutralizado por Alemania en 1914 y tácitamente era abandonado dicho status, ya que incluso su admisión en la S. de N. se verificó después de

MODIFICACIONES DE LOS ESTADOS EN CUANTO A SU CAPACIDAD DE OBRAR 283

la retirada por parte de este país de la reserva de neutralización. Después de la Segunda Guerra Mundial, Luxemburgo ha eliminado de su Constitución, en el. año1948, la referencia a su status de neutralizado y ha entrado a formar parte de laO.T.A.N.

Se ha discutido si la Ciudad del Vaticano goza del status de neutralización. La práctica de la Segunda Guerra Mundial ha sido favorable al mantenimiento de esta opinión que, por otra parte, viene avalada por la prescripción contenida en el art. 24, párrafo 2.°, del Tratado de Letrán, cuando dice:

«En consecuencia de lo anterior, la Ciudad del Vaticano será siempre y en todo caso considerada territorio neutral e inviolable» (Acta..., Vol. XXI, n. 6, p. 200).

Es digno de resaltar el ejemplo de Suiza, mantenido vigente desde el año 1815, en que el Congreso de Viena hizo una Declaración a este respecto. Dicha Declaración fue aceptada por parte de la Confederación helvética el 21 de mayo de 1815. Esta neutralización fue confirmada por el Tratado de Versalles en su art. 435, y antes del inicio de la Segunda Guerra Mundial se reafirmó en los Cambios de Notas entre Alemania e Italia de 15 de mayo y 21 de junio de 1938. La neutralización suiza sufrió una ligera modificación por el ingreso en la S. de N„ si bien por la declaración de 13 de febrero de 1920 del Consejo de la Sociedad se dispensaba a Suiza

«de participar en las acciones militares y de admitir el paso de tropas para tomar parte en empresas militares, aunque estaba obligada a participar en las sanciones comerciales y financieras que se tomaran, de acuerdo con el art. 16 del Pacto».

Más tarde, por una resolución del Consejo de la S. de N. de 14 de mayo de 1938, se dispensaba a Suiza de participar en las sanciones económicas que fueran acordadas. Ello supuso que Suiza volviera a una neutralización integral, en la que continúa. Por ello, como ya hemos visto, Suiza no ha ingresado en la O.N.U. ni es parte en el Pacto del Atlántico (O.T.A.N.). Tampoco se benefició del Plan Marshall. Por el contrario, es parte en el Estatuto del T.I.J., desde el 28 de julio de 1949, de laO.E.C.E., hoy O.C.D.E., y se adhirió en 1950 a la Unión Europea de Pagos y forma parte de la E.F.T.A. Estos últimos instrumentos, por la índole de las obligaciones de ellos dimanantes, no afectan en nada, a nuestro parecer, al status de neutralizado.

Finalmente, otro caso de neutralización internacional es el de Laos. Este país, en el curso de la Conferencia de Ginebra de 1961-1962, hizo una Declaración solemne de neutralización en fecha 9 de julio de 1962, por la que además se comprometía a asumir una serie de obligaciones, como no participar en ninguna alianza militar o de otra clase incompatible con su neutralidad, no permitir el establecimiento de bases militares extranjeras en su territorio y respetar los acuerdos de Ginebra y denunciar todos los que sean contrarios a los principios de la Declaración. La misma fue recogida en otra Declaración de los Trece Países participantes en la Conferencia que, a su vez, mediante un Protocolo adicional de la misma fecha — 23 de julio de 1962— acordaron las medidas para garantizar la soberanía, independencia, neutralidad, unidad e integridad territorial del Reino de Laos. Los citados instrumentos fueron suscritos por Canadá, EE.UU., República Democrática del Viet-


nam, Francia, India, Polonia, República de Vietnam, Camboya, Laos, Tailandia, Gran Bretaña, Birmania y la U.R.S.S.

La neutralización hay que distinguiría de otras figuras afines, tales como las siguientes: 1.* La neutralización de un territorio o de una determinada zona de territorio que lleva aparejada la obligatoriedad de no crear bases militares en el mismo, de no fortificarlo, etc. 2.* Se distingue también de la neutralidad ocasional o voluntaria que puede declarar unilateralmente un Estado ante una situación bélica concreta. Dicha neutralidad no tiene carácter convencional y no supone tampoco ninguna limitación de tiempo. 3.a Es distinta también a la neutralidad internacional, creada mediante un tratado y que se manifiesta en la obligación de abstenerse un determinado Estado de una guerra concreta en la cual sean partes dos o más Estados también determinados. Este tipo de neutralidad tiene carácter obligatorio, como surgida de una estipulación convencional. 4.” Se distingue también de la neutralidad constitucional que se manifiesta a través de un instrumento de orden interno, cual es la Constitución de un Estado, y que no supone otra cosa que la posición tomada por dicho Estado, el cual adopta como programa de conducta en sus relaciones con otros Estados el de ser permanentemente neutral. Este supuesto lo encontramos en la Ley Federal constitucional austríaca de 26 de octubre de 1955. En su art. 1 dice:

«1. Pata el mantenimiento permanente de su independencia, Austria, de su propia y libra voluntad, declara su neutralidad permanente. Austria la defenderá y mantendrá por todos los medios a su alcance.

2. Para asegurar estos fines. Austria no se unirá en el futuro a ninguna alianza militar ni permitirá el establecimiento de bases militares de Estados extranjeras en su territorio.»

El anterior articulo de la Constitución de Austria tiene sus inmediatos antecedentes en el Memorándum de Moscú de 15 de abril de 1955, por el que se obliga respecto de la antigua U.R.S.S. a no intentar adherirse a ninguna alianza militar o permitir bases militares en su territorio, y en el Tratado de Estado de 15 de mayo de 1955, en cuyo art. 2.° se expresó la obligación de las

«potencias aliadas y asociadas de respetar la independencia e integridad de Austria y la obligación de Austria de no perjudicar su independencia e integridad mediante acuerdos con Alemania o a adoptar medidas que produzca los mismos efectos».

La declaración de neutralidad incorporada a la Constitución fue notificada a los Gobiernos soviético, inglés, francés y norteamericano con la petición de un reconocimiento al que estos últimos respondieron afirmativamente.

No obstante su neutralización constitucional, Austria ha ingresado el 14 de diciembre de 1955 en la O.N.U. sin limitación o reserva, lo que unido a la forma en que se produjo su neutralización, ha dado origen a una amplia discusión doctrinal sobre el alcance de su status. Parece lo más lógico que sus obligaciones se limiten sólo a los Estados que han reconocido su neutralidad constitucional de referencia.

MODIFICACIONES DE LOS ESTADOS EN CUANTO A SU CAPACIDAD DE OBRAR 285

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B) Complementaria

Ver epígrafe 6. Estados y otros sujetos de derecho internacional, en particular el subepigrafe 6.9, del catálogo de materias más reciente de la revista Public International Law. A Current Bibliography o f Books and Anieles, publicada semestralmente desde 1975 por el Max-Planck-Institut.

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CAPITULO XV *

LA INMUNIDAD DEL ESTADO

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1. IDEAS GENERALES

En la vida de relación internacional los Estados suelen admitir que otros Estados extranjeros mantengan relaciones jurídicas de muy diverso tipo en el ámbito de su propia soberanía. Así, como es sabido, los Estados extranjeros realizan en otros Estados funciones de carácter administrativo, judicial o notarial a través de sus representantes diplomáticos y funcionarios consulares, pero también los Estados extranjeros pueden comprar o alquilar inmuebles, contratar servicios, emitir empréstitos, recibir herencias o legados, etc. Como consecuencia de los litigios surgidos de estas relaciones jurídicas, los Estados pueden acudir a los tribunales de otro Estado como demandantes o demandados y, finalmente, ganar o perder pleitos. Sin embargo, como tanto el Estado extranjero como el Estado territorial, es decir, aquel ante cuyos tribunales se juzga a otro Estado, son dos entes dotados de independencia y de soberanía es evidente que se produce una situación en la que se enfrentan una entidad soberana, que es el Estado territorial, con otra entidad, que también goza de soberanía, que es el Estado extranjero. El principio de la soberanía territorial y de la independencia protege el interés del Estado territorial de legislar, juzgar y decidir las relaciones que se desarrollan en el ámbito de su competencia; el principio de la soberanía e igualdad* del Estado extranjero protege el interés de dicho Estado de que en todo caso, o al menos en determinados supuestos, no deba someterse a los órganos judiciales y administrativos del Estado territorial. Para armonizar estos intereses contrapuestos se ha desarrollado en el ordenamiento jurídico internacional la regla general o principio, conocido con el nombre de inmunidad del Estado o inmunidad soberana, en virtud del cual los Estados extranjeros, en determinadas circunstancias, no están sometidos a los tribunales u órganos administrativos de otro Estado.

El concepto de «inmunidad» puede expresarse en los términos de una relación jurídica. La «inmunidad» es un derecho que tiene alguien (persona o Estado) frente a otro (autoridad o Estado) que «no puede» ejercer su poder. La inmunidad significa la falta de poder, o la necesidad de no ejercerlo o suspenderlo, en determinados casos. En el orden internacional y en relación con los Estados extranjeros, la inmu-

* El presente Capítulo ha sido redactado por el Dr. O rjo l Casanovas y La Rosa, Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad Pompeu Fabra de Barcelona.

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nidad presenta dos modalidades: la inmunidad de jurisdicción, en virtud de la cual el Estado extranjero no puede ser demandado ni sometido a juicio ante los tribunales de otros Estados, y la inmunidad de ejecución, en virtud de la cual el Estado extranjero y sus bienes no pueden ser objeto de medidas de ejecución, o de aplicación de las decisiones judiciales y administrativas, por los órganos del Estado territorial.

La inmunidad del Estado no es absoluta dado que, como todo derecho, puede ser objeto de renuncia y tiene límites según la naturaleza del asunto. Los Estados extranjeros están obligados a observar las leyes del Estado en el que desarrollan sus actividades. La inmunidad existe únicamente respecto a la jurisdicción de los órganos judiciales y administrativos del Estado territorial. Además los Estados extranjeros, como es lógico, están obligados a observar sus obligaciones internacionales y desde este punto de vista, no gozan de ninguna inmunidad. El Estado extranjero es intemacionalmente responsable de sus actos contrarios a sus obligaciones internacionales, incluidos los actos cubiertos por la inmunidad de jurisdicción, pero dicha responsabilidad se produce en un plano distinto, el de la responsabilidad internacional, y sólo es exigible de conformidad con los mecanismos previstos por el propio ordenamiento jurídico internacional. La inmunidad de jurisdicción del Estado se refiere, por lo tanto, sólo a los procedimientos judiciales ante los tribunales de otros países y no afecta en absoluto a la responsabilidad internacional del Estado en el caso de incumplimiento de sus obligaciones conforme al Derecho internacional y a las controversias en que los Estados sean parte ante tribunales internacionales.

Las normas internacionales sobre la inmunidad del Estado son esencialmente consuetudinarias. En su elaboración y formulación han participado los Estados mediante la aprobación de leyes internas sobre la materia y la jurisprudencia de sus tribunales. Los precedentes de la práctica estatal son muy abundantes, pero dicha práctica es muy variable en algunos aspectos de la institución y, en especial, respecto al alcance de la inmunidad. Esto ha dificultado las exposiciones del tema que muchas veces dan un relieve excesivo a la práctica de algunos Estados en particular. No hay ningún convenio multilateral general de codificación internacional de la inmunidad de los Estados. Algunos convenios generales de ¿odíficación del Derecho Internacional Marítimo contienen disposiciones dispersas que afectan a algunos aspectos de la cuestión. Las Convenciones de Ginebra de 1958 sobre el mar territorial y la zona contigua (art. 22, n. 2) y sobre la alta mar (arts. 8 “ y 9 o), la convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982 (arts. 32, 95 y 96) se refieren a la inmunidad de los buques de guerra y de los buques destinados a un servicio oficial no comercial. Con respecto a estos últimos la Convención de Bruselas de 10 de abril de 1926 para la unificación de ciertas reglas relativas a la inmunidad de los barcos propiedad del Estado. (S.N., Rec. des traites, Vol. 176, p. 199; B.O. del M. de Estado, 11 de noviembre de 1935), asimila, en determinados supuestos, dichos buques a los de propiedad privada y los excluye de la inmunidad de jurisdicción. La Comisión de Derecho Internacional de las Naciones Unidas incluyó el tema de la inmunidad de los Estados entre los que era posible la preparación de un convenio de codificación de ámbito universal. Desde 1978 la Comisión de Derecho Internacional ha preparado su codificación sobre la base de los informes presentados por los Relatores Especiales Sompong Sucharitkul y Motoo Ogiso. En 1991 la Comisión de Derecho Internacional aprobó el texto final de un conjunto de veinti-

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dos artículos sobre las inmunidades jurisdiccionales de los Estados y de sus bienes que han sido presentados a la Asamblea General. En el ámbito regional existe la Convención europea sobre la inmunidad de los Estados, hecha en Basilea el 16 de mayo de 1972 (I.L.M., Vol. XI, 1972, pp. 470 y ss.), y un proyecto de Convenio interamericano sobre la inmunidad de jurisdicción de los Estados (I.L.M., Vol. XXII, 1982, pp. 292-295) Ambos textos expresan las tendencias más actuales en la evolución de la institución.

2. FUNDAMENTO DE LA INMUNIDAD DEL ESTADO

Históricamente el principio de la inmunidad de los Estados extranjeros se desarrolló a partir del reconocimiento de las inmunidades y privilegios de los soberanos )extranjeros y de sus representantes diplomáticos. Reconocidos éstos en primer lugar, es a partir de comienzos el siglo XIX cuando empieza a admitirse la inmunidad de los Estados en cuanto tales. El principio fue expresado con gTan claridad en 1812 por el Juez Marshall, presidente del Tribunal Supremo de los Estados Unidos, en el asunto The Schooner Exchange, en el que, después de afirmar el carácter pleno y absoluto de la jurisdicción de los Estados, y de referirse a la igualdad e independencia de éstos, dijo en un párrafo frecuentemente citado:

«Esta perfecta igualdad y absoluta independencia de los soberanos, y este interés común que les induce a mantener relaciones mutuas y a prestarse servicios recíprocos, han dado lugar a una categoría de situaciones en las que se entiende que cada soberano renuncia al ejercicio de una parte de esa jurisdicción territorial plena y exclusiva de la que se ha dicho que es un atributo de todas las naciones» (Schooner «Exchange» v. McFaddon and oihers, en CRANCH:p. 136).

Esta formulación tiene los'elementos esenciales del principio de la inmunidad al recoger la plenitud de la soberanía de los Estados, por un lado, y la limitación que para dicha soberanía representa la soberanía de los demás. La institución de la in- 'munidad del Estado se basa, pues, en el principio de la igualdad soberana de los Es- ytados y se expresa en la máxima par in parem non habet imperium (los iguales no tienen jurisdicción uno sobre otro).

La inmunidad de jurisdicción puede considerarse como una consecuenqia del principio de la soberanía que tiene el Estado que la invoca. Desde esta perspectiva la inmunidad es un derecho que posee cualquier Estado y una limitación que los de- jmás Estados tienen en su facultad para dictar las normas que determinan \a jurisdicción de sus tribunales o las competencias de sus órganos administrativos. Este enfoque destaca al aspecto de derecho de los demás y de limitación que para sí mismo tiene la institución de la inmunidad del Estado. Sin embargo, la inmunidad también >puede verse desde un ángulo más favorable a la plenitud de la soberanía del Estado.En efecto, puede afirmarse que la inmunidad de los Estados extranjeros presupone la competencia o jurisdicción previa del Estado territorial. Dicho Estado comenzaría por tener competencia o jurisdicción para conocer un determinado asunto y, si se diera un caso en el que una de las partes es un Estado extranjero, entonces y a partir de ese momento, se plantearía la cuestión de la inmunidad del Estado extranjero.


Este planteamiento, que parte de la noción de la soberanía del Estado territorial y concibe la inmunidad como una excepción a dicha soberanía, es más acorde con ia concepción de la soberanía que han mantenido los Estados socialistas y muchos países en vías de desarrollo. Reflejo de estas posiciones es la afirmación de Sompong Sucharitkul en sus informes a la Comisión de Derecho Internacional de que «la cuestión de la inmunidad jurisdiccional de un Estado presupone el establecimiento de un fundamento jurídico firme de competencia o jurisdicción de la autoridad de otro Estado para iniciar el procedimiento o para conocer el asunto en litigio» (Su- CHARJTKUL, p. 20).

La inmunidad del Estado también puede considerarse desde la perspectiva de la competencia de los tribunales estatales para juzgar determinados asuntos. Así actos de un Estado extranjero, como la expulsión de un ciudadano de otro país, el embargo de determinados bienes o la detención de uno de sus nacionales, no son susceptibles de ser juzgados por los tribunales de otro Estado y tienen su foro adecuado en los «recursos internos» disponibles en el Estado en cuestión, en los procedimientos que puedan haberse establecido mediante un tratado o en una reclamación presentada por la vía diplomática. Por lo tanto, para justificar la exclusión de la jurisdicción del Estado territorial, en lugar de recurrir a consideraciones generales que parecen una mera petición de principio (soberanía, igualdad, etc,), un sector de la doctrina considera que debería admitirse que «/a naturaleza del litigio puede exigir que el tribunal del foro, en cuanto tribunal interno, no es el foro adecuadov (BROWNLIE, p. 47)

Tanto si se fundamenta la competencia judicial interna de los tribunales estatales en determinados principios generales, como si se hace descansar en la adecuación de la naturaleza del litigio, en todo caso hay que tener presente que la inmunidad del Estado no radica ni en una renuncia voluntaria del Estado territorial, ni en una regla de cortesía internacional, ni tampoco en ninguna «extraterritorialidad» —cualquiera que sea el sentido que se dé a tan inequívoco término— , sino que dicho fundamento se encuentra en una regla general de Derecho internacional público de carácter consuetudinario.

3. ALCANCE DE LA INMUNIDAD DE JURISDICCIÓN

La práctica de los Estados ha sufrido una evolución en la que partiendo en algunos Estados de una concepción amplia de la inmunidad de los Estados extranjeros (doctrina de la inmunidad absoluta), progresivamente se ha ido configurando en un mayor número de países como circunscrita a los actos propios de las funciones oficiales (doctrina de la inmunidad restringida).

A ) D o c t r in a d e l a in m u n id a d a b s o l u t a

La concepción amplia de la inmunidad del Estado según la cual los Estados extranjeros no pueden ser demandados ni sometidos a la jurisdicción de los tribunales í e un determinado país, incluso si se trata de asuntos civiles o mercantiles, ha sido

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mantenida durante muchos años por los tribunales británicos y americanos. En el Reino Unido se sentó el principio de la inmunidad absoluta en la sentencia dictada en 1880 por el Tribunal de Apelación en el asunto The Parlement Beige ([1880] 5 RD. 197). Se trataba de un litigio relativo a un buque belga propiedad del Estado, tripulado por miembros de ¡a armada belga, que tenía carácter mixto de buque correo y de barco de carga y pasaje. Los tribunales ingleses destacaron su función pública como buque correo y concedieron la inmunidad de jurisdicción. En 1920, cuarenta años más tarde, el mismo tribunal en el asunto The Porto Alexandre ([1920] p. 30; Ann. Dig., 1919-22, n. 100), en un asunto referente a la propiedad de un buque que el Estado portugués había hecho suyo en virtud del derecho de presa durante la Primera Guerra Mundial, y que era reclamado por sus antiguos propietarios alemanes, se reconoció la inmunidad a, pesar de que el buque litigioso se dedicaba exclusivamente a actividades de carácter mercantil.

En los Estados Unidos es muy expresiva de la aplicación de la doctrina de la inmunidad absoluta la sentencia dictada por el Tribunal Supremo en 1925 en el asunto Berizzi Brothers Co. v. S.S. Pesara. El litigio hacía referencia a un contrato de transporte de mercancías realizado en un buque propiedad del Gobierno italiano dedicado al transporte comercial. El Tribunal Supremo dijo en dicha sentencia: «creemos que el principio (de la inmunidad) se aplica por igual a todos los buques que posea o utilice cualquier Gobierno con una finalidad pública. Cuando un Gobierno adquiere, dota de tripulación y gestiona buques dedicados al transporte comercial, con la finalidad de fomentar los intercambios comerciales de su población o de conseguir ingresos para la Hacienda Pública, dichos buques son públicos del mismo modo que pueda serlo un buque de guerra. No consta que internacional- mente se considere que la conservación y el progreso del bienestar económico de un pueblo en tiempo de paz sea una finalidad pública de menor importancia que el mantenimiento y adiestramiento de una fuerza naval...» (271 U.S. 562 [1925]).

En decisiones posteriores los tribunales ingleses y americanos fueron matizando la doctrina de la inmunidad absoluta, admitiendo numerosas excepciones. Actualmente todavía la defienden, con mayor o menor rigor, algunos países como Australia y ciertos países iberoamericanos (Argentina, Brasil, Colombia, Chile).

B ) D o c t r in a d e l a in m u n id a d r e s t r in g id a

En la época del intervencionismo del Estado en la vida económica, la jurisprudencia de diversos países adopta, lógicamente, una posición restrictiva de ¡a inmunidad de los Estados extranjeros. El criterio seguido consiste en reconocer la inmunidad a sus actuaciones públicas y en negarla en los casos en que dichos Estados actúen como podría hacerlo un particular. La razón de esta limitación se encuentra en la protección del interés de los nacionales que realizan operaciones comerciales o de naturaleza privada con Estados u organismos estatales extranjeros. Los comerciantes, y en general los nacionales del propio país, podían encontrarse con la imposibilidad de presentar reclamaciones y solicitar justicia ante sus propios tribunales si los Estados extranjeros podían ampararse en el principio de la inmunidad en litigios de naturaleza puramente comercial o privada. Por otro lado, la limitación


del alcance de la inmunidad se ha justificado con el argumento de que los Estados extranjeros al realizar operaciones comerciales dejaban de lado su soberanía y se situaban en pie de igualdad con los particulares con los que contrataban. Así lo expresó la Cour de cassation francesa en una sentencia en la que negó la inmunidad diciendo que «la función del Estado consiste en gobernar, ejercer la autoridad legislativa, judicial y administrativa, perdiendo la dignidad e igualdad de un soberano si desciende al plano comercial» (Cour de cassation, 5 febrero 1946, Procurateur gé- néral pres de la Cour de cassation c. Vestwig et autres, Rec. Sirey, 1947, 1, p. 139).

Esta concepción restringida o limitada de la inmunidad Jiie iniciada a principios de siglo por los tribunales belgas e italianos y después fue seguida por Francia, Suiza, Austria, la República Federal de Alemania y otros Estados. En los países anglosajones, durante mucho tiempo firmes mantenedores de la doctrina de la inmunidad absoluta, se ha producido un cambio de orientación y, actualmente, la doctrina de la inmunidad restringida también se sigue en los Estados Unidos y en el Reino Unido.

En los Estados Unidos se da la particularidad de que los tribunales que deben decidir asuntos en los que se plantean cuestiones que afectan a las relaciones exteriores consultan al Departamento de Estado. El 19 de mayo de 1952 el Sr. Tate, asesor jurídico del Departamento de Estado, dirigió una carta al ministro de Justicia conocida con el nombre de Tate letter (carta de Tate), que supuso un paso significativo hacia la doctrina de la inmunidad restringida por parte de los Estados Unidos. En el clima de la «guerra fría» y ante la invocación reiterada ante los tribunales americanos de la inmunidad del Estado por los países socialistas que a través de sus oficinas y organismos de comercio exterior negociaban con súbditos estadounidenses, el Departamento de Estado consideraba que «las razones que evidentemente estimulan a la Unión Soviética y a sus satélites a adherirse a la teoría (de la inmunidad absoluta) de una forma quizá cada vez más rígida militan en favor de un cambio de la política de los Estados Unidos en la materia» (WHITEMAN, M. M.. Digest o f International Law, Vol. 6, Washington, 1968, pp. 569-571). Desde entonces se produjo en los tribunales de Estados Unidos una corriente jurisprudencial más favorable a la doctrina de la inmunidad restringida, que ha sido adoptada plenamente en la Ley de 21 de octubre de 1976, Foreign Sovereign Inmunities Act (I.L.M., 1976, pp. 1388-1392, y AJ.I.L., Vol. 71 , 1977, pp. 595-601). Esta Ley suprime en los asuntos en los que se plantee la cuestión de la inmunidad de un Estado extranjero la consulta al Departamento de Estado y deja la decisión exclusivamente en manos de los tribunales.

La jurisprudencia británica dio un giro histórico en el asunto The Philippine Ad- miral decidido en 1976. La inmunidad de jurisdicción, alegada en un litigio relativo a un buque perteneciente a un organismo gubernamental filipino, no fue estimada debido al carácter comercial de las actividades a las que dicho buque se dedicaba (The Philippine Admiral v. Wallen Shipping (HongKong) Ltd. [1976], 2 W.L.R 214, y I.L.M., 1976, pp. 133-145). Tras otras decisiones judiciales que confirmaron este .cambio de orientación, el Reino Unido dictó en 1978 una Ley, la State Immunity Act (I.L.M., 1978, pp. 1123 y ss.). Esta Ley inglesa, inspirada en la doctrina de la inmunidad restringida, se aprobó como un paso previo para la ratificación por el Reino Unido de la Convención europea sobre la inmunidad de los Estados de 1972, que sigue el mismo enfoque.

LA INMUNIDAD DHL ESTADO 2 9 3

C) L a d i s t i n c i ó n e n t r e a c t o s j u r e im p e r i i y a c t o s j u r e g e s t io n is

La doctrina de la inmunidad restringida se ha desarrollado partiendo de la consideración de que las actividades del Estado pueden dividirse en un esquema dualista. Los componentes de esta dualidad se expresan de diverso modo. En unos casos se distingue entre actividades «públicas» y actividades «privadas» del Estado; en otros las actividades se califican de «comerciales» y «no comerciales» y algunos — como los tribunales italianos— adoptan expresiones más técnicas y distinguen entre el gobierno en tanto que poder político (Gaverno ente político), y en cuanto persona jurídica privada (Governo ente ctvile). La distinción más generalizada consiste en considerar que gozan de inmunidad los actos realizados por el Estado en el ejercicio de su soberanía, llamados acta jure imperii, y no pueden ampararse en la inmunidad los actos propios de las actividades de gestión o administración, llamados acta jure gestionis. Aunque podrían establecerse distinciones sutiles, en la práctica las distintas expresiones que se emplean como componentes de esta dualidad de actividades y funciones del Estado operan, en el marco de la doctrina de la inmunidad restringida, como conceptos equivalentes.

El problema más difícil que se plantea en la aplicación de la doctrina de la inmunidad restringida radica en que no existe un criterio válido universalmente para determinar si cierto acto o actividad de un Estado es un acto jure imperii o un acto jure gestionis. Para unos el criterio decisivo consistirá en saber si el acto o la actividad tienen una finalidad pública. Es un criterio de aplicación delicada porque, en última instancia, cualquier tipo de actividad puede relacionarse con una finalidad pública más o menos remota. Ya se ha visto con qué facilidad el Tribunal Supremo de los Estados Unidos en el asunto del Pesara habla atribuido una finalidad pública a un contrato de transporte de mercancías. Para otros el criterio decisivo vendría dado por la naturaleza del.acto o actividad. Si se trata, dicen, de un acto que sólo puede ser realizado por un Estado, o en nombre de un Estado, es un acto político, un acto de poder público, y no puede ser sometido a juicio de una autoridad extranjera sin atentar contra la soberanía de dicho Estado. Si, por el contrario, se trata de un acto que podría realizar un particular, aunque se persiga una finalidad pública, el acto sería un acto de gestión y podría ser juzgado por los tribunales de otro Estado. Se ha dicho que no puede reconocerse la inmunidad «incluso si el contrato litigioso presenta un carácter administrativo, si tiene por objeto, por ejemplo, la adquisición de un buque de guerra para un Estado o incluso el suministro de armas y municiones para sus arsenales. ¡No importa que un particular normalmente no realice estas operaciones'o no las haga en esta proporción o persiga una finalidad distinta! Se trata de un contrato, de una adquisición, de una obligación. Esto basta. Lo que debe tenerse en cuenta es la naturaleza del contrato, no su finalidad» (W e i s s , p. 546).

El problema de la distinción entre actos jure imperii y actos jure gestionis se hace patente cuando los tribunales de los distintos países no se guían por el mismo criterio de calificación. Lo que para unos es un acto jure gestionis, atendiendo a la naturaleza del acto, para otros puede ser un acto jure imperii porque consideran decisiva su finalidad. Así se ha dado el caso paradójico de que un mismo acto, la compra de botas para el ejército de un Estado, haya sido calificado como un acto jure gestionis por los tribunales italianos (Governo rumeno c. Trutta, Giur. It., 1,926,


monetaria, control de cambios, etc.,'y, por otro, actividades comerciales propias del negocio de banca. En el asunto de los esposos Martín c. Banco de España, la Cour de cassation francesa reconoció la inmunidad de dicho banco en un litigio claramente relativo a las funciones públicas de éste. En la sentencia se decía que el Banco central extranjero no se hallaba sometido a la jurisdicción de los tribunales franceses «cuando está obligado a un estampillado o un canje de billetes caducados, en los términos rigurosamente establecidos por el Estado español y en representación de él» (Cassation civile, 3 novembre 1952, J.D.I., 1953, p. 654, nota Goldman, y R. critique de D.I. Privé, 1953, p. 425, nota Freyria). Otros bancos centrales, a su vez, no han visto reconocida su inmunidad por los tribunales belgas, británicos y norteamericanos, en litigios relativos a operaciones de carácter comercial.

5. EXCEPCIONES A LA INMUNIDAD DE JURISDICCIÓN

Las dificultades que plantea la distinción entre actos jure imperií y actos jure gestionis y, en general, cualquier otro tipo de clasificación dualista, han aconsejado abandonar la vía del recurso a un criterio de carácter general para centrarse en la determinación de en qué casos concretos debía concederse o negarse la inmunidad a un Estado extranjero. El sistema adoptado en las más recientes regulaciones nacionales o convencionales de la inmunidad ha sido proceder de un modo empírico mediante una enumeración casuística. Quizá si se parte de la plenitud de la soberanía del Estado territorial sea más conveniente, por ser más restrictivo, señalar taxativamente los casos en los que los Estados realizan funciones públicas y entender que en todos los demás supuestos deben someterse a la jurisdicción de los tribunales del foro. El enfoque opuesto consiste en afirmar el principio de la inmunidad de los Estados extranjeros como regla general y señalar las excepciones en los que dicha inmunidad no deberá ser admitida. Este segundo sistema — seguramente más por razones de técnica legislativa que por motivaciones de principio— ha sido el que han adoptado las leyes americana de 1976 e inglesa de 1978, la Convención europea de 1972, el proyecto de convención interamericana y el proyecto de artículos elaborado por la Comisión de Derecho Internacional.

En la enumeración de las excepciones generalmente admitidas puede adoptarse como texto de referencia la Convención europea de 1972 sobre la inmunidad de los Estados. Aunque dicha Convención no es propiamente un convenio de codificación de las normas internacionales en materia de inmunidad, ya que su objeto es facilitar la ejecución en los Estados Parte de sentencias dictadas en litigios en los que se plantee la cuestión de la inmunidad ante los tribunales de otro de los Estados Parte, en el preámbulo se afirma que dicha Convención pretende estableoer reglas comunes sobre la extensión de la inmunidad ante los tribunales de otro de los Estados Parte, y en su regulación coincide sustancialmente con los más importantes textos actuales. La Convención europea recoge las siguientes excepciones al principio general de la inmunidad del Estado:

1) La sumisión voluntaria del Estado a la jurisdicción de los tribunales de otro (art. 1). Un Estado que presente una demanda o intervenga en un procedimiento


ante un tribunal mediante cualquier acto procesal, que no sea la impugnación; de la jurisdicción, se entiende que ae somete a la jurisdicción de dicho tribunal. El consentimiento no puede presumirse y ha de manifestarse de un modo claro e inequívoco. El Estado se somete a todas las consecuencias derivadas del ejercicio de la jurisdicción, es decir, las sentencias en primera y posteriores instancias hasta la decisión final, así como la atribución de costas. Si el Estado es demandado su sumisión puede expresarse mediante una reconvención o contrademanda contra quien actuó como demandante. Si el Estado es demandante, la parte demandada sólo puede presentar reconvención basada en los mismos hechos o en la misma relación jurídica sobre la que versa la demanda. La sumisión voluntaria tiene un alcance limitado el asunto concreto y no debe entenderse como una sumisión a la jurisdicción general del Estado territorial para-todos los casos.

2) La renuncia como medio formal de someterse a la jurisdicción de otro Estado (art. 2). Puede considerarse como un supuesto de sumisión voluntaria y, de hecho, sus efectos son equivalentes. La Ley americana de 1977 trata ambos supuestos conjuntamente. La renuncia presupone la existencia de un derecho cuyo ejercicio se abandona, de modo que teóricamente sólo puede operar en los casos en que el Estado goce de inmunidad. Desde esta perspectiva es una excepción más a la regla general de la inmunidad del Estado. La renuncia puede expresarse de muchas formas: en un tratado internacional, en un contrato, mediante una manifestación expresa realizada antes o después de iniciado el litigio.

3) Las actividades de naturaleza comercial o mercantil realizadas por el Estado o por sus organismos. La Ley americana de 1976, en su sección 1603 (d), señala que «la naturaleza mercantil de una actividad se determinará teniendo en cuenta, más que su finalidad, la naturaleza de la conducta que se haya seguido, del contrato específico de que se trate o del acto en cuestión». La Ley inglesa de 1978 es más precisa dado que en su sección 3 establece la excepción relativa a las «transacciones comerciales» e indica que comprenden los contratos de suministro de bienes y servicios, los empréstitos y operaciones financieras y además todo acto en que un Estado actúe de cualquier modo que no sea en el ejercicio de su autoridad soberana. Comparando en este punto ambas leyes, se ha dicho que la Ley americana sólo formula una directriz general como orientación genérica para sus tribunales, mientras «la Ley del Reino Unido es más atrevida en su enfoque y, con una mención expresa, resuelve el problema de la calificación de dos de las actividades transnacionales que los Estados realizan con mayor frecuencia» (SINCLAIR, p. 260). La Convención europea contempla esta excepción de un modo más restrictivo refiriéndose a las actividades industriales, comerciales o financieras cuando el Estado extranjero tenga en el territorio del Estado del foro una oficina", agencia o establecimiento a través de los cuales ejerza dichas actividades de la misma forma que una persona privada (art. 7). El proyecto de artículos de la Comisión de Derecho Internacional excluye en su art. 10 las transacciones mercantiles, para cuya determinación «se atenderá principalmente a la naturaleza del contrato o de la transacción pero se tendrá en cuenta también su finalidad si, en la práctica del Estado que es garte en uno u otra, tal finalidad es pertinente para la determinación del carácter no mercantil del contrato o de la transacción» (art. 2.2, N.U. Doc. A/CN. 4/L. 457).

4) Los asuntos de naturaleza civil, laboral o referentes a inmuebles situados


en el Estado del foro generalmente también se considera que constituyen excepciones a la inmunidad de los Estados extranjeros. La Convención europea de 1972, como contrapartida al carácter restringido de su regulación de las actividades comerciales, es bastante completa en la enumeración de estos otros supuestos de ex- - clusión. La Convención europea, en síntesis, menciona los litigios referentes a las siguientes materias:

a) Obligaciones contractuales que deban ejecutarse en el territorio del Estado del foro (art. 4).

b) Contratos de trabajo con personas físicas siempre que el trabajo deba realizarse en él territorio del Estado del foro (art. 5).

c) Participaciones sociales con personas privadas en sociedades y personas jurídicas con sede en el país del foro (art. 6).

d) Patentes, marcas y derechos análogos registrados en el país del foro (art. 8).e) Derechos reales sobre inmuebles situados en el territorio del Estado del

foro (art. 9).j ) Derechos de carácter sucesorio y donaciones (art. 10).g) Reparación por daños materiales y personales derivados de hechos ocurri

dos en el territorio del Estado del foro (art. 11).h) Compromisos de someterse a arbitraje en asuntos civiles o mercantiles

(art. 12).La relación de excepciones contenida en la Convención europea de 1972 no es

limitativa. La propia Convención, en su art. 24, contempla un régimen facultativo en virtud del cual los Estados Parte podrán ampliar las excepciones. Las excepciones enumeradas constituyen, por así decirlo, el mínimo común denominador. Por otra parte, puede afirmarse que las excepciones contempladas en la Convención eur ropea coinciden sustancialmente con la práctica actual de numerosos Estados. En consecuencia, podría concluirse que ningún Estado podría considerar ilícito y formular una reclamación internacional contra otro porque sus tribunales hubieran ejercido su jurisdicción en uno de los supuestos mencionados.

6. INMUNIDAD DÉ EJECUCIÓN

La inmunidad del Estado se extiende a las medidas de ejecución (procedimientos de apremio, aprehensión o embargo de bienes, realización de cosas y derechos) sobre los bienes de los Estados extranjeros que se encuentren en el territorio de otro Estado. Generalmente se entiende que la inmunidad de ejecución'también comprende las medidas cautelares que decidan los tribunales antes de dictar sentencia. Teóricamente, si se parte de un concepto amplio de «jurisdicción» que lo haga equivalente al conjunto de las competencias soberanas del Estado, podría sostenerse que la inmunidad de jurisdicción y la inmunidad de ejecución son dos. aspectos de la misma inmunidad. Sin embargo, la práctica internacional distingue la inmunidad de jurisdicción, en el sentido de potestad de juzgar de los tribunales, de la inmunidad de ejecución como conceptos distintos. De hecho, la distinción es importante porque supone que la sumisión voluntaria o la renuncia a la inmunidad de jurisdicción no implican la sumisión o renuncia a la inmunidad de ejecución. El Estado puede


alegar dicha inmunidad en el momento de la ejecución aunque hubiera aceptado la jurisdicción de los tribunales del Estado territorial.

Aunque en principio la inmunidad de ejecución ha de ser más amplia que la inmunidad de jurisdicción, porque tiene más repercusión en las relaciones entre los Estados que un Estado desposea a otro de sus bienes que el hecho de dictar una sentencia, en la práctica internacional la inmunidad de ejecución tampoco está reconocida en términos absolutos. Generalmente se considera que la inmunidad de ejecución depende de si los bienes que se pretende ejecutar se destinan al ejercicio de funciones públicas. Se ha dicho que «debería descartarse la ejecución en todos los casos en que se enfrenta con la soberanía de un Estado extranjero, esto es, cuando se trata de bienes indispensables pata el adecuado funcionamiento de los servicios públicos, tales como los fondos públicos» (Suy , p. 691).

En consecuencia, es evidente que los bienes de las representaciones diplomáticas, las oficinas consulares, los buques de guerra, etc., están excluidos de cualquier tipo de medida de ejecución. Respecto de los buques de propiedad pública dedicados a actividades comerciales, la Convención de Bruselas de 10 de abril de 1926 para la unificación de ciertas reglas relativas a la inmunidad de ¡os barcos propiedad del Estado, en su art. 2, sienta el principio de que la responsabilidad y las obligaciones relativas a la explotación de los buques y al transporte del cargamento y de los pasajeros, las normas sobre competencia de los tribunales y las acciones procesales, son las mismas tanto para los buques propiedad del Estado como para los buques privados. La Convención de Bruselas de 1926 establece, en síntesis, que la inmunidad de jurisdicción y de ejecución sólo se admite si el buque se destina exclusivamente a una finalidad pública de carácter no comercial. Las convenciones de codificación del Derecho internacional marítimo de carácter general celebradas más recientemente establecen la distinción entre, por un lado, los buques de guerra y los buques de Estado destinados a fines no comerciales y, por otro, los buques mercantes y los buques de Éstado destinados a fines comerciales. Según la Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar de 1982, en principio, los primeros gozan de inmunidad de jurisdicción y de ejecución (art. 32), mientras los segundos están sometidos a las medidas de ejecución en materia civil cuando se encuentran en el mar territorial de un Estado extranjero (art. 28.3).

En relación con las aeronaves, la Convención de Chicago sobre la aviación civil internacional de 7 de diciembre de 1944 establece la distinción entre aeronaves civiles y aeronaves de Estado. El art. 3.e) dice que se considerarán aeronaves de Estado «Las utilizadas en servicios militares, de aduanas o de policía». Éstas gozan de inmunidad de jurisdicción y ejecución, mientras las demás aeronaves,.de propiedad estatal deberán, en principio, asimilarse a las aeronaves civiles «sometiéndose a las leyes y a la jurisdicción locales, especialmente si hacen uso de los derechos y privilegios reconocidos por la Convención y no podrán alegar la inmunidad soberana» (BlN CHENG: p. 143). Pero hay que tener presente también el Convenio de Roma de 29 de mayo de 1933 para la unificación de ciertas reglas relativas al embargo preventivo de aeronaves (G. de M. de 23 de mayo de 1934) que excluye del embargo preventivo las aeronaves dedicadas exclusivamente al servicio del Estado, entre las que incluye las dedicadas a los servicios postales, y admite el embargo preventivo de las dedicadas a actividades comerciales.


En la práctica española referente a aeronaves militares puede recordarse el curioso caso del avión de combate británico Harrier que en junio de 1983 se posó, en una arriesgada maniobra de emergencia, a bordo del carguero español Alraigo y fue conducido al puerto de Santa Cruz de Tenerife. El gobernador civil de la provincia exigió la entrega de la aeronave a las autoridades británicas, sin duda debido a su naturaleza de aeronave de Estado, y se remitió a un canje de notas entre la Embajada británica y el Ministerio de Asuntos Exteriores español con referencia a la legitimidad de las indemnizaciones que pudieran reclamar ante los tribunales ordinarios los autores del salvamento de la aeronave (cf. AZCÁRRAGA, pp. 147-158).

Recientemente la cuestión más delicada que se ha presentado ante los tribunales en relación con la inmunidad de ejecución es si se puede proceder contra las cuentas corrientes bancarias de Estados extranjeros cuando dichas cuentas son utilizadas tanto para sus funciones públicas (mantenimiento de las embajadas, sueldos para los representantes diplomáticos y funcionarios consulares, etc.), como para la realización de operaciones comerciales. El Tribunal Constitucional federal alemán, en su sentencia de 13 de diciembre de 1977, estimó que la inmunidad de ejecución se extendía a-dichas cuentas corrientes indistintas (Z.a.d.R. V, 1978, p. 242; I.L.R., Vol, 65, p. 146). Para el más alto tribunal británico, de acuerdo con la sentencia de la Hoiise of Lnrds de 12 de abril de 1984, esta inmunidad de ejecución de las cuentas indistintas sólo es una presunción que puede decaer en el caso de que la parte que pretenda la ejecución demuestre que el Estado titular de la cuenta corriente hubiera señalado en dicha cuenta que determinadas cantidades se hallaban destinadas a la garantía de operaciones comerciales (.Alcom Ltd. v. Repubiic o f Colombia, A11 En- gland Law Reports, 1984, Vol. 2, p. 6).

El 18 de junio de 1993 el Juzgado de los Social número 23 de Madrid declaró insolvente a la embajada de Nigeria en Madrid en el curso de la reclamación de indemnización de dos funcionarios que habían sido contratados por dicha representación y que alegaban la improcedencia de su despido. Al parecer el Juzgado llevó a cabo diligencia para embargar la cuenta corriente de la embajada, pero la Dirección General de! Ministerio de Asuntos Exteriores informó que el Convenio de Viena lo impedía. Mediante la declaración de insolvencia se pretendía que los demandantes pudieran cobrar parte de sus indemnizaciones con cargo al fondo de Garantía Salarial (diario El País, 9 de agosto de 1993).

El régimen establecido en la Convención europea de 1972 se complementa con un Protocolo adicional que refuerza la ejecución de las sentencias entre los Estados partes. El Protocolo adicional contempla la creación de un Tribunal europeo en materia de inmunidad de los Estados, el cual se constituyó en Estrasburgo el 28 de mayo de 1985. Dicho Tribunal es una Sala de siete jueces formada a partir de los miembros de! Tribunal Europeo de Derechos Humanos a los que se añiden personas designadas por los Estados partes que no sean miembros del Consejo de Europa. Esta nueva jurisdicción internacional, que está abierta a ¡os particulares, tiene competencia para conocer los casos en que un Estado parte de la Convención se niega a ejecutar la sentencia dictada por los tribunales de otro Estado contratante (J.P.J., p. 390)


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B) Complementaria

Ver epígrafe 6, en particular el subepígrafe 6.4 del catálogo de materias de Public International Law. A Current Sibliography o f Ardeles.

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CAPÍTULO XVU

LA PERSONALIDAD INTERNACIONAL DE OTROS SUJETOS DE CARÁCTER NO ESTATAL

1. IDEAS GENERALES

Estudiaremos seguidamente una serie de situaciones internacionales, cuya subjetividad internacional no aparece en todos los casos como indiscutida. Se trata de un conjunto de casos bastante heterogéneos entre sí y cuyo tratamiento en un mismo Capítulo se justifica en parte por las dudas que en otros tiempos en algunos y actualmente en otros presenta su subjetividad.

Al final del Capítulo examinaremos un fenómeno relativamente nuevo en cuanto a la aceptación de la subjetividad internacional. Me refiero a las Organizaciones internacionales, sujetos sin base territorial, pero cuya subjetividad se justifica en razón de las funciones que cumplen y en el deseo de los Estados que les dan vida por medio del acuerdo de crear un sujeto de carácter internacional distinto a los Estados miembros que las forman.

Pasamos seguidamente a examinar distintos supuestos:

2. LA SANTA SEDE Y LA CIUDAD DEL VATICANO

Bajo este epígrafe debemos examinar necesariamente varias cuestiones que íntimamente ligadas según lo hacemos a continuación.

A) LA SANTA SEDE: SU PERSONALIDAD INTERNACIONAL

Entendemos por Santa Sede, según ha sido definida por el canon 361 del Codex Iuris Canonici, revisado el 25 de enero de 1983:

«No sólo el Romano Pontífice, sino también las Congregaciones, los Tribunales y los Oficios, por medio de los cuales el mismo Romano Pontífice suele despachar los asuntos de Iíl Iglesia Universal.»

La Santa Sede, precisamente por estar a la cabeza de ella el Papa, podemos también definirla eomo el ente central y supremo de la Iglesia Católica.

La subjetividad de la Santa Sede dentro de la Sociedad internacional se remonta a la época del nacimiento de esta última y tiene una base histórica innegable, unida

[327]


a razones de orden espiritual. Por ellas, la Santa Sede, aun en la época en que estuvo privada de base territorial entre los años 1870 y 1929, «continuó operando como sujeto internacional, recibiendo y enviando agentes diplomáticos y concluyendo actos regulados por el Derecho Internacional» (B a l l a d o r e - P a l l ie r i , pp. 121-122). Pero, aun prescindiendo de razones de orden histórico, existen otras de orden puramente jurídico que resultan también convincentes para afirmar la personalidad internacional de la Santa Sede, especialmente en el período más discutido que va desde los año 1870 a 1929, fecha del Tratado de Letrán. Dichas razones, que daremos a continuación, son válidas también para el momento actual y para hacer una afirmación de dicha personalidad. Esquemáticamente son las siguientes: 1 La Santa Sede, pese a la desaparición de los Estados Pontificios a partir de 1870, continúa siendo destinataria de normas internacionales y ejercitando el derecho de legación activo y pasivo, características inherentes de los sujetos con personalidad internacional. 2 ° Ha participado y sigue participando en la conclusión de verdaderos y propios negocios jurídicos internacionales, creadores de normas internacionales. Me refiero concretamente a los Concordatos. 3.° Que su potestad, en orden a la creación de instrumentos jurídicos internacionales, se ha manifestado y se manifiesta, no sólo en lo que se refiere a los Concordatos, sino también en la estipulación de auténticos tratados internacionales. Ejemplo bien claro fue la conclusión del Tratado de Letrán entre el Reino de Italia y la Santa Sede, que fue parte en el mismo, reconociéndosele además su personalidad internacional preexistente, y creándose un nuevo sujeto internacional, que se le denominó «Estado de la Ciudad del Vaticano». Que la Santa Sede actuó como parte en el Tratado de referencia y consiguientemente como sujeto internacional resulta evidente, pues es totalmente inadmisible mantener que fuera el propio Estado de la Ciudad del Vaticano quien pactara, ya que aún no había nacido.

B ) L a C iu d a d d e l V a t i c a n o : n a c im ie n t o d e s u p e r s o n a l id a d in t e r n a c io n a l

La Ley de Garantías italiana del año 1871 no dio a la'llamada «cuestión romana» una solución satisfactoria, ya que se trataba de una solución unilateral, que no fue aceptada por el Papa. La protesta de Pío IX fue clara, y posteriormente en su Encíclica Ubi nos, de 15 de mayo de 1871, ponía de manifiesto nuevamente su protesta contra la regulación jurídica de la referida ley italiana, que calificaba de inadmisible. Con la Ley de Garantías se pretendió consagrar la desaparición de la soberanía temporal, negándosele incluso a la Santa Sede la propia á€ los Estados Pontificios y no se reconocía al Papa más que unas determinadas prerrogativas. De esta situación se sale por los Acuerdos de Letrán, de 11 de febrero de 1929, que tienen el carácter de bilaterales. Dichos Acuerdos han sido recogidos en la nueva Constitución italiana de 1947.

Los Acuerdos de Letrán son tres: Un tratado político, un Concordato y una convención financiera. Por el primero y en su art. 3.

«Italia reconoce a la Santa Sede la plena propiedad y la exclusiva y absoluta potestad y jurisdicción soberana sobre el Vaticano, tal como actualmente está constituid<vpor los especiales ñnes y con las modalidades estipuladas en el presente Tratado. Los límites de dicha

La PERSONALIDAD INTERNACIONAL DE OTROS SUJETOS 3 2 9

Ciudad son los indicados en el piano que constituye el anexo Io del presente Tratado, del cual forma parte integrante» (Acta Apostoiicae Sedis, 1929, p. 210, anexo 1.°, p. 223).

La personalidad internacional de la Ciudad del Vaticano nació el mismo día en . que se ratificaron los acuerdos de Letrán; es decir, el 7 de junio de 1929. A partir

de esa fecha, el Estado de la Ciudad del Vaticano inició su vida, pues los instrumentos que lo crearon habían cumplido todos los requisitos para tener plena eficacia jurídica.

En el mismo día de la ratificación, el Sumo Pontífice, por Motu proprio, promulgó las seis leyes orgánicas que constituyen las bases jurídicas sobre las cuales se asienta el nuevo Estado. Tales leyes se publicaron el día siguiente en el suplemento del Acta Apostoiicae Sedis y constituyeron la primera manifestación de la soberanía del nuevo Estado, cuyos poderes se acumulan, y aún más se encaman, en el órgano supremo que es el Romano Pontífice. En las citadas leyes orgánicas se estableció lo siguiente: En la primera y fundamental se determinaron los órganos constitucionales del Estado, su composición, sus atribuciones y las garantías jurídicas de los que crean violado su propio derecho o interés por un acto administrativo. Se estableció también la bandera, el escudo de armas y el sello oficial de la Ciudad del Vaticano. Por la segunda, se determinan las fuentes del Derecho; en la tercera, se establece la ciudadanía vaticana y la residencia; en la cuarta, se contiene el ordenamiento administrativo: la quinta señala el ordenamiento económico, comercial y

t v. profesional, y la sexta, las prescnpciones sobre la seguridad pública.Los elementos del Estado se dan en el de la Ciudad del Vaticano. Además de la

Soberanía y la Organización política, elementos de que ya hemos hablado, pasamos al estudio particular de los otros dos elementos: el territorio,y la población.

El territorio está constituido por un espacio geográfico que no se halla sometido a ninguna otra potestad que no sea la del gobierno propio de la Ciudad del Vaticano. Ello queda reglamentado en el art. 4 del Tratado de Letrán, que dice exactamente:

«La soberanía y la jurisdicción exclusiva que Italia reconoce a la Santa Sede sobre la Ciudad del Vaticano supone que en la misma no puede llevarse a efecto ninguna injerencia por parte del Gobierno italiano y que no existe otra autoridad en ella que la de la Santa Sede» (Acta Apostoiicae Sedis, 1929, p. 211).

El territorio de la Ciudad del Vaticano, que comprende una superficie de 44 hectáreas, está delimitado, como hemos dicho anteriormente, por el art. 3 del Tratado de Letrán, y más exactamente por la referencia que- dicho artículo hace al plano que se contiene en el referido anexo número 1 a dicho Tratado. No obstante, en el mismo artículo se estipula la situación particular de la plaza de San Pedro, que

«continuará estando normalmente abierta al público y sujeta a los poderes de policía de la autoridad italiana»;

pero, no obstante ello,

«cuando la Santa Sede, por funciones particulares, creyese oportuno cerrar temporalmente la plaza de San Pedro al libre tránsito del público, las autoridades italianas, al menos'que nó


sean invitadas por ia autoridad competente a permanecer, se retirarán más allá de la línea extema formada por las columnas de Bemini y su prolongación» (Acta Apostoiicae Sedis, 1529, p . 21l )

Más tarde, en el art. 7 del mismo Tratado se estipula que,

«en conformidad a las normas de Derecho Internacional, está prohibido a las aeronaves de cualquier especie sobrevolar el territorio del Vaticano».

Con ello se expresa claramente que la soberanía vaticana se extiende a la columna de aire por encima de la Ciudad del Vaticano.

La población, la forman los ciudadanos que tengan su residencia estable en la Ciudad, según se estipula en los arts. 10 a 21 del Tratado y en el artículo 3 de la Ley Fundamental orgánica. La residencia sé deriva según el artículo 9, de la relación de dignidad, cargo, oficio o empleo, siempre que se trate de dignidades eclesiásticas para las cuales está prescrita la concesión de ciudadanía (art. 10). Puede concederse también la ciudadanía vaticana por el Papa, por el Secretario de Estado y por el Gobernador de la Ciudad del Vaticano y se consideran también ciudadanos los Cardenales aunque residan en la ciudad de Roma. Como se ve, no se siguen los criterios utilizados generalmente por el Derecho de nacionalidad, del ius soli (lugar de nacimiento) o ius sanguinis (nacionalidad de los padres), para la concesión de la ciudadanía.

C ) N a t u r a l e z a j u r íd i c a d e l a C iu d a d d e l V a t ic a n o

La propia razón de ser de la Ciudad del Vaticano nos ha de aclarar el problema de su naturaleza jurídica. Su creación obedece a la necesidad de asegurar la libertad absoluta y visible y la independencia de la Santa Sede, asegurándole de modo estable una condición de hecho y de derecho que garantice la absoluta independencia para el cumplimiento de su alta misión en el mundo. Así se dice en el Preámbulo del Pacto Lateranense, y más tarde, en el art. 26, se vuelve sobre esta idea de

oo«asegurar a (a Santa Sede que pueda obrar con la debida libertad e independencia en el gobierno pastoral de la diócesis de Roma y de la Iglesia Católica en Italia y en el mundo» (Acia Apostoiicae Sedis, 1929, pp. 21 í y 221)

Lo anterior nos pone de manifiesto que el «Estado» de la Ciudad del Vaticano —así se le denomina en los arts. 22 y 26 del Tratado de Letrán— es un ente con la especial misión de servir de base territorial a otro — la Santa Sede— . Por otro lado, tampoco podemos dejar de reconocer que en el mismo se dan, e incluso fueron buscados así de propósito, los elementos — territorio, población, organización y soberanía— que caracterizan al Estado moderno y que el ordenamiento internacional los toma como base para la subjetividad internacional.

Por último, el Estado de la Ciudad del Vaticano ha sido reconocido intemacionalmente, tanto por Italia como por los demás Estados, a los cuales se les comunicó el Tratado de Letrán, ya que de éste se dio cuenta al Cuerpo Diplomático. Por último, ya lo hemos dicho en otro lugar, se trata de un Estado neutralizado, como de

LA PERSONALIDAD INTERNACIONAL DE OTROS SUJETOS ■331

derecho y de hecho se ha respetado en ia Segunda Guerra Mundial, y su neutralización tiene las características de incondicional, perpetua e irrevocable.

La sitúación de la Ciudad del Vaticano por lo que respecta a Italia es de plena soberanía. Las mutuas obligaciones asumidas por ambas partes clarifican la cuestión. La Santa Sede se compromete a cerrar los accesos del Vaticano, excepto la plaza de San Pedro, y asumir la reglamentación de los Institutos religiosos que tienen propiedad en su territorio. Por su parte, el Estado italiano se comprometió a dejar libre de todo vinculo de eventuales ocupantes al territorio de la Ciudad del Vaticano, comprometiéndose además a asegurar a sus expensas los servicios telefónicos, telegráficos y postales, etc., del Vaticano. Se comprometía también el Estado italiano a no alterar los nombramientos administrativos que interesen al Vaticano sin acuerdo de éste y al libre acceso a la Ciudad del Vaticano de los Cardenales, diplomáticos, etc., según se estipuló en los arts. 7, párrafo 3; 12, párrafo 3; 19, 20 y 21, párrafos 2 y 4, del Tratado de Letrán.

D) E l PROBLEMA DE LA RELACIÓN ENTRE LA SANTA SEDE Y LA CIUDAD DEL VATICANO

Una última cuestión es preciso examinar; la referente a la relación entre ambos sujetos del D.I., cuya subjetividad, por separado, ya ha sido analizada anteriormente.

Entre uno y otro existe una unión que aparece bien clara dentro de su Ordenamiento interno. El punto de unión radica precisamente en la existencia de un Órgano común a ambos: el Papa. Ello aparece claro en el art. 1 de la Ley Fundamental Orgánica del Estado de la Ciudad del Vaticano de 7 de junio de 1929. En dicho artículo se dice:

«El Sumo Pontífice, soberano dei Estado y de la Ciudad del Vaticano, tiene la plenitud de los poderes legislativo, ejecutivo y judicial.»

El Papa, como es sabido y recoge expresamente el canon 361 del Codex Iuris Canonici citado, está a la cabeza de la Santa Sede y, por otro lado, es el soberano de la Ciudad del Vaticano.

Si la relación aparece clara en el Ordenamiento interno, también lá encontramos en el D.I., pues se trata de dos sujetos del Ordenamiento internacional, cuyo nexo de unión aparece perfectamente diáfano en el tratado lateranense, especialmente en los arts. 23, 24 y 26 del mismo. No se debe olvidar tampoco que la Santa Sede es, como hemos dicho antes, un sujeto de D.I. Tal personalidad aparece expresamente reconocida en el art. 2 del Tratado lateranense, cuando se dice que

«Italia reconoce la soberanía de la Santa Sede en el campo internacional, tributo inherente a su naturaleza, en conformidad a la tradición y a las exigencias de su misión en el mundo»(Acta Apostolicae Sedis, 1929, p. 210).

Precisamente valiéndose de dicha personalidad se estipuló el acuerdo que dio nacimiento al Estado de la Ciudad del Vaticano. Dicho Tratado puede calificarse, precisamente por este hecho, como unpactum infayaré tertiir


La unión entre ia Santa Sede y el Estado de !a Ciudad del Vaticano ha sido definida como un supuesto de unión personal (Cammeo, Kelsen, Verdross y Guggenheim) o de unión real (Balladore-Pallieri, D ’Avack) y también con calificaciones más complejas (AGUILAR, pp. 148-149). Ninguna de ellas es, a nuestro juicio, satisfactoria, especialmente por las relaciones de subordinación existentes. Como acertadamente ha sido dicho, la relación de subordinación entre la Ciudad del Vaticano y la Santa Sede hace que, por el contrario, la unión entre estos dos peculiarísimos sujetos del Ordenamiento internacional, aunque pueda llevarse a la figura general de las uniones internacionales, no sea clasificable, dadas sus características y finalidades (M IELE, p. 44). Finalmente, la relación entre el Estado de la Ciudad del Vaticano y la Santa Sede ha sido calificada también acertadamente en un trabajo, pese a que su tesis central respecto a la calificación jurídica del Estado de la Ciudad del Vaticano no la podemos compartir, como de «radical relación de subordinación» (PUENTE, p. 103). Ello no es obstáculo para que reconozcamos la subjetividad internacional del Estado de la Ciudad del Vaticano que se presenta como la libre creación en un Tratado de un sujeto'intemacional por otros dos sujetos internacionales — Santa Sede e Italia—■, reconocido por la generalidad de los miembros de la Comunidad Internacional y con la finalidad de que cumpliera la misión primordial de dar base territorial a un sujeto internacional preexistente — la Santa Sede— y facilitara con ello el cumplimiento por este último de su cometido de orden preferentemente religioso.

3. LA SOBERANA ORDEN DE MALTA

Uno de los casos más discutidos de personalidad internacional es el de la Soberana Orden de Malta. Dicha Orden gozó en otro tiempo de clara soberanía territorial y tuvo originariamente un carácter religioso-militar, siendo conocida por la denominación de Orden de San Juan de Jerusalén. En su historia se pueden distinguir cuatro periodos. El primero es el de su establecimiento en el Sacro Hospital de San Juan de Jerusalén entre los años 1042 a 1310; un segundo período se inaugura con la ocupación de la Isla de Rodas, que pertenecía al Imperio bizantino, y en la cual permaneció dos siglos, entre los años 1310 y 1523. Por Bula de Nicolás V, del año 1446, el Gran Maestre de la Orden fue reconocido como Príncipe soberano de Rodas. Un tercer período se abre en el año 1530, en que la Orden se traslada a la Isla de Malta por merced de Carlos V En ella continúa hasta' el año 1798 en que fue ocupada la isla por Napoleón y fue expulsada de la misma. La expulsión se consolidó intemacionalmente en el Tratado de paz de París, de 3.0 de mayo de 1814, cuyo art. 7 confiere la Isla de Malta a Inglaterra. El cuarto período en la historia de la Orden que va desde la fecha de su expulsión (1798) hasta nuestros días, hay que centrarlo en Roma.

En los años cincuenta la Orden pasó por un mal momento, ya que llegó a discutirse ante los Tribunales de la Curia Romana su propia existencia. La Sentencia cardenalicia de 24 de enero de 1953 (Acta Apostoiicae Sedis, 1953, pp. 756-767) dejó bien sentado que se trata de una Orden religiosa y como tal depende de la Santa Sede y está regulada por el Ordenamiento Canónico, pero en el ámbito de este Or-

LA PERSONALIDAD INTERNACIONAL DE OTROS SUJETOS 3 3 3

denarrúento y en los límites de esta subordinación, goza de una amplia autonomía de organización y movimiento, la cual le permite asumir derechos y deberes de carácter internacional frente a terceros Estados, quienes la reconocen como sujeto de Derecho Internacional ( C a n s a c c h i , p. 6). Dicha Sentencia resolvió muchos problemas pendientes dentro de la Orden, y por Breve de 21 de noviembre de 1956 el Papa dictaba los nuevos Estatutos que serían aprobados por el Consejo de la Orden el 8 de diciembre de 1956, entrando en vigor el 1 de diciembre de 1957. Posteriormente los problemas pendientes con la Santa Sede parece que han quedado resueltos a partir del Papa Juan XXIII, que adaptó la Orden a las necesidades actuales y aprobó por Breve de 24 de junio de 1961 la nueva Carta Constitucional. La misma, que consta de treinta y cinco artículos, entró en vigor el 27 de septiembre de 1961.

Respecto a la personalidad internacional, hay que tener en cuenta que ia Orden de Malta mantiene relaciones diplomáticas con quince Estados o sujetos del D.I., entre los cuales se encuentra España, Argentina, Brasil, Haití, San Marino y la Santa Sede. Por parte italiana fue reconocida por Decreto de 2 de diciembre de 1929, y la personalidad de la Orden de Malta también se encuentra reconocida por Sentencias del Tribunal de Casación italiano de 17 de diciembre de 1931; 13 de marzo de 1935; 14 de julio de 1953, y 3 de mayo de 1978.

En resumen: aunque la personalidad internacional fue sostenida por bastantes autores, entre los cuales destaca Balladore, quien mantiene que «conserva su propia organización interna, plena independencia y personalidad internacional» ( B a l l a - DORE-PaLLIERI, p. 122), debemos manifestar que la dependencia de la Santa Sede y la falta de territorio le dan un status bastante equívoco, y es dudosa e insatisfactoria la postura de mantener sin ningún género de dudas la personalidad internacional plena de la Orden de Malta.

4. SOBRE LA SUBJETIVIDAD INTERNACIONAL DE LOS PUEBLOS *

En el orden jurídico internacional contemporáneo está vigente un principio fundamental según el cual todos los pueblos tienen derecho de Ubre determinación. Esto plantea la cuestión del estatuto jurídico internacional de los pueblos.

La formación del indicado principio como principio de Derecho Internacional general positivo se ha producido principalmente en el contextfticjg la lucha por la descolonización, que es donde ha tenido mayor importancia y aplicación, aunque ya su primera formulación, implícita en la Carta de las l ic io n e s Unidas (en especial los arts. 1.2 y 55), tenía aspectos de universalidad plenamente afirmada luego en la práctica. .

Por lo que se refiere a su proyección en el contexto,dt^la descolonización posee especial relevancia la Resolución 1514 (XV) de 14 de diciembre de 1960 que contiene la «Declaración sobre la independencia a los países y pueblos coloniales».

En cambio la formulación general más autorizada de su contenido normativo se

* El presente epígrafe ha sido redactado por el Dr. F e r n a n d o M a r i n o M e n é n ü e z , Catedrático de Derecho Internacional Público de la Universidad Carlos III de Madrid.


sarroüo de Estados o incluso de la persona humana. Por ejemplo, las Resoluciones 3201 (VI) y 3281 (XX3X), que contienen, respectivamente, la Declaración sobre el establecimiento de un Nuevo Orden Económico internacional, de 1 de mayo de 1974, y la Carta de derechos y deberes económicos de los Estados de 12 de diciembre de 1974, y que son textos básicos del «Derecho del desarrollo», se refieren ai «derecho de todos los pueblos» únicamente en los respectivos preámbulos.

En realidad, los principios y normas del llamado «Derecho Internacional del desarrollo», que son en gran medida simplemente programáticas, es decir, de Derecho no plenamente consolidado, atribuyen obligaciones y derechos fundamentalmente a los Estados que son los que deben aplicarlas en beneficio de los pueblos y someterse a los correspondientes controles. Por ello, tampoco cabe aquí referirse a una capacidad de obrar de los pueblos diferentes de la de los Estados que los gobiernan.

Sin embargo, la «ideología y el leguaje del derecho de los pueblos al desarrollo» no debe abandonarse mientras las correspondientes «normas» del Derecho Internacional no sean llevadas a la práctica y desaparezca progresivamente la situación de dependencia y de subdesarrollo. En ese caso la soberanía estatal adquiriría nuevos contenidos dentro de un orden internacional de cooperación basado en principios de solidaridad y equidad compensadora de las desigualdades. En este sentido, el Documento Final de la Conferencia Mundial de Viena sobre derechos humanos (10-24 de junio de 1993) (A/CONF. 157/23 de 12 de julio de 1993) recuerda que la democracia, (que se basa en la voluntad dei pueblo libremente expresada), el desarrollo y el respeto de los derechos humanos son conceptos interdependientes que se refuerzan mutuamente, y realiza una vigorosa reafirmación del derecho al desarrollo como derecho universal e inalienable y como parte integrante de los derechos fundamentales de la persona humana (pp. 8 y 10).

5. BELIGERANTES, INSURRECTOS Y MOVIMIENTOS DE LIBERACIÓN NACIONAL

Estudiamos aquí situaciones que se originan con motivo de movimientos insurreccionales. En algunos casos el grupo social que se ha sublevado llega a controlar una parte del territorio del Estado y a establecer sobre el mismo una cierta organización. La existencia de una tal situación, que se conoce técnicamente como beligerancia, puede ser reconocida tanto por el propio Gobierno del Estado donde acontece, como por terceros Estados y tiene una serie de consecuencias importantes. La principal de ellas es la de aplicar a la contienda civil los derechos y obligaciones derivados del Derecho de Guerra y de neutralidad. Para el Gobierno del Estado en que ha ocurrido el levantamiento supone la posibilidad, en aplicación del Derecho de Guerra, de bloquear el acceso a las costas y puertos controlados por los sublevados de los barcos de terceros Estados y evitar la responsabilidad internacional por hechos que ocurran en el territorio controlado por los rebeldes. Los terceros Estados pueden tener intereses en el territorio ocupado por los sublevados y la necesidad de proteger los que también tengan en dicho territorio sus nacionales. La declaración de beligerancia les permite también poder beneficiarse del status de neutralidad.

LA PERSONALIDAD INTERNACIONAL DE OTROS SUJETOS 339

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Ou .

A i grupo sublevado le supone también el beneficio de serle aplicable las leyes de la guerra, y el que se les trate por terceros países en un plano de igualdad respecto al Gobierno legítimo.

q Como fue puesto de relieve, «1a Comunidad rebelde posee ciertos derechos, yCO obligaciones directamente emanados del orden jurídico internacional, lo que evi-

_ _ £ ̂ dencia que tiene el carácter de sujeto internacional» (JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA: T. II,w o ' p. 362), si bien sé trata de un sujeto de carácter provisional, pues la situación de he-

cho sobre la que se funda la subjetividad de los beligerantes está destinada a desa- ^ ' j ¡ J ® parecer. En efecto, el status que se les reconoce desaparece con la terminación de laO . iá i-J ^ < guerra civil, cuando la insurrección es aplastada o, finalmente, si llega a controlar

O ü todo el territorio, transformándose en este último caso de Gobierno de fa d o local O I r} < S en G alern o de fa d o general.—. 5 ^ na situación no igual, pero vecina, es la conocida por insurrección. Es propia

'! ^ de la práctica americana y se aplica de una manera preferente para los casos de bu-O ques insurrectos que ejercen actos de guerra en el mar. De «origen norteamericano» ^ fue admitida por primera vez por la Jurisprudencia en 1885, en un fallo del Tríbu- oj nal del distrito de Nueva York, sobre el Asunto de Ambrose Light — barco insu-

t ̂ rrecto colombiano capturado en alta mar por un buque de guerra de los EE.UU.— ;pero no fue formulada hasta 1886 por Wharton, y sistematizada años más tarde por Grafton Wílson, que le dio el nombre de recognition o f insurgency (ROUSSEAU, p. 301). Hoy es generalmente admitida por los autores iberoamericanos.

El D.I. americano se ocupa de la cuestión en varias Convenciones, y especialmente en la firmada en La Habana el 29 de febrero de 1928, titulada «Deberes y derechos de los Estados en caso de guerra civil». De ella citamos dos artículos muy significativos. En el art. 2 se dice que

«la calificación de piratería, emanada de! Gobierno del país, contra buques alzados en armas no obliga a los demás Estados»,

y en el art. 3.° se estipula que *

«el buque insurrecto, de guerra o mercante, equipado por la rebelión que llegue a un pais extranjero o busque refugio en él sera entregado por el Gobierno de éste al Gobierno constituido del país en lucha civil y los tripulantes serán considerados como refugiados políticos».

Los dos artículos citados son suficientes para poner de relieve cómo la situación de insurrección tiene una regulación especial que, en el fondo, no es más que la reglamentación benévola de situaciones de marcado carácter político. Esta misma benévola comprensión hace que algunas veces se apliquen las prescripciones de la Convención a situaciones no previstas por ella o respecto de países que no la hayan ratificado. Ejemplo de ello lo tenemos en la aplicación que hizo Uruguay del art. 3 de la Convención para la situación creada en el mes de septiembre de 1951 por la llegada de «aeronaves militares argentinas después de una fracasada intentona revolucionaria contra el Gobierno del General Perón». La Convención, como es sabido, no preveía el supuesto de aeronaves, sino de buques, y no había sido ratificada por Argentina. A las protestas de este País se le contestó por el Gobierno uruguayo que la calificación consagrada en la Convención era asimismo «la práctica general-


mente seguida como derecho por los países de América» (JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA: T. II, pp. 366-368). También en el caso del trasatlántico portugués Santa María, sin haberse declarado formalmente por ei Brasil la insurrección, se le dio de hecho un tratamiento similar a la situación, concediendo asilo político al grupo que ocupó el trasatlántico y entregando posteriormente el buque al Agregado naval portugués ( G o y a RD, pp. 138-142). Ambos ejemplos demuestran bien a las claras que la institución de la insurrección está configurada en la pTáctica americana con gran amplitud y sin excesivas exigencias formales. Ello es comprensible por la interferencia que en ella tiene el factor político.

Finalmente, en manera alguna debe hablarse de la subjetividad internacional de los insurrectos. Son situaciones totalmente transitorias que, sí consiguen apoyo territorial, pueden transformarse en beligerancia. En caso contrario pronto se diluyen buscando refugio político.

Lo hemos estudiado aquí con el fin de distinguir los beligerantes de los insurrectos, precisamente para clarificar la confusión terminológica que reina en parte de la doctrina europea.

Una cuestión nueva y en cierto modo vecina a las anteriores, presentan los Movimientos de liberación nacional, organizados con la finalidad de luchar por la independencia de las Colonias, conseguir un asentamiento territorial para un pueblo — caso de la Organización para la Liberación de Palestina— , la secesión de una parte de un Estado o incluso el cambio de un régimen político. La diversidad de finalidades y situaciones reseñadas no permiten un tratamiento unitario. Por lo que respecta a los dos primeros nos encontramos en la práctica de las Organizaciones Internacionales — O.N.U., Organismos especializados y O.U.A.— la tendencia a admitir a los M.L.N. a las deliberaciones de algunos órganos — la A.G. de las N.U. por su Resolución 3210 (XXIX) de 14 de octubre de 1974 admitió a la O.L.P. a participar en sus deliberaciones— y a concederles un estatuto de Observador ante diversos Órganos o en las Conferencias organizadas por las mismas ( L aZ a r u s , pp. 184-196). Por otro lado, la tendencia que se abre paso es aplicar a los miembros de los M.L.N. las leyes de la guerra y que puedan beneficiárse del Convenio de 1949 sobre Prisioneros y del Protocolo Adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, de 10 de junio de 1977, relativo a los Conflictos armados de carácter internacional (arts. 1, pár. 4, y 96, par. 3).

Finalmente y por lo que se refiere a la subjetividad internacional, la práctica y la doctrina distan mucho de la unanimidad. Parq^a más progresiva de esta última tienen una «personalidad jurídica parcial» para las cuestiones relativas a la guerra de liberación nacional (BELKHERROUBl, p. 42) o una personalidad internacional conferida bajo ciertas condiciones. La cuestión está aún abierta así como la justificación teórica basada en diversas asimilaciones o afirmaciones, como hablar de «Estado en vías de formación», «Gobierno de fació», «países», «pueblos» o «naciones» en lucha, etc. Eri conclusión, por tratarse en la mayoría de los casos de conflictos internacionales o internacionalizados en los que los M.L.N. participan, no cabe negar la aplicación a los mismos de normas internacionales, lo que lleva aparejado unos derechos y deberes internacionales y subsiguientemente un reconocimiento, ya sea limitado, de su subjetividad internacional.

LA PERSONALIDAD INTERNACIONAL DE OTROS SUJETOS 3 41

6. LA SUBJETIVIDAD INTERNACIONALDE LAS ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

El problema que vamos a examinar es relativamente reciente. Surgió, en realidad, con el desarrollo de las Organizaciones internacionales, y no se planteó en los momentos iniciales de éstas.

Como ocurre con frecuencia, ha sido la práctica y la jurisprudencia internacionales quienes han resuelto el problema precisamente en favor de lu subjetividad de las Organizaciones, antes que la doctrina diera una solución unánime. El estudio profundo, en este momento, de dichas posiciones nos haría extendemos en la exposición más de lo deseable. Por otro lado cada día la realidad internacional va reduciendo el número de impugnadores.

Decíamos que han sido la práctica y la jurisprudencia quienes de forma satisfactoria han resuelto afirmativamente el problema. Por lo que se refiere a la S. de N., ya se dio un primer paso significativo con su participación en acuerdos donde se afirmaba su personalidad internacional, tales como el art. 1 “ del modas vivendi con Suiza, en donde se decía que «el Gobierno federal suizo reconoce que la Sociedad de las Naciones, poseyendo la personalidad internacional y la capacidad jurídica, no podía ser, en principio, según las reglas del Derecho de Gentes, llevada ante los Tribunales suizos sin su consentimiento expreso». Por otro lado, la S. de N. ejercitó el derecho de legación y poderes especiales respecto al Sarre, a Danzig, a la protección de minorías, a la concesión de mandatos, etc., que no podían confundirse con los derechos y obligaciones de cada uno de sus Estados miembros. Como puso de manifiesto Baldoni, todos los poderes anteriormente reseñados «eran del todo independientes del número de los sujetos que formaban parte de la Sociedad y no se veían aumentados por la admisión de nuevos miembros ni disminuidos por la retirada de algunos. Por otro lado, dichos poderes se extinguirían con la disolución de la Liga, en el sentido de qtie no vendrían sin más a ser distribuidos entre los Estados Miembros» (B a l d o n i , cit. por Q u a d r i , p. 546).

Cuando se lleva a cabo la redacción de la Carta de la N.U. se da un paso adelante al prescribirse en los arts. 104 y 105, n. 1, de la misma, que

«la Organización gozará, en el territorio de cada uno de sus miembros, de la capacidad jurídica que sea necesaria para el ejercicio de sus funciones y la realización de sus propósitos»,

y también

«gozará de los privilegios e inmunidades necesarias para la realización»

de los mismos. La capacidad a que se refiere es no sólo la de Derecho interno, sino también la de D.I., y la concesión de privilegios e inmunidades da por supuesto su personalidad internacional.

Contra lo anterior podría argumentarse, como se ha hecho, que su personalidad estaba limitada al interior de la Organización, y también respecto a los Estados miembros de la misma. Ello excluiría su personalidad o subjetividad internacional respecto a la Comunidad Internacional general. A sacar de las posibles dudas ha venido el T.I.J. en su Dictamen de 11 de abril de 1949 sobre la Reparación de daños sufridos al servi-


ció de las N U En el referido Dictamen se afirma de forma categórica, no sólo la subjetividad internacional de la Organización de las N.U., sino también su capacidad de ^obrar, incluso respecto de Estados no miembros de la Organización, y ello es tanto £como afirmar la subjetividad dentro de la Comunidad internacional general. El Tribu- / nal dijo al respecto delimitando el problema que se presentaba a su consideración: ^

«La cuestión consiste en saber si la Organización tiene capacidad para presentar reclamación contra el Estado demandado, a fin de obtener la reparación de un daño, o si por el contrario, JT" ^este Estado, que no es miembro de las N.U., está facultado para objetar a la Organización por ofalta de legitimación para presentar una reclamación internacional. A este respecto, el Tribu- O nal opina que cincuenta Estados [se refiere a los Miembros origínanos de las N.U.] representan a una gran mayoría de miembros de la Comunidad internacional y tienen el poder, con- focme al Derecho Internacional, de crear una entidad que posea una personalidad internacional objetiva, y no una personalidad reconocida por ellos solos, con capacidad de • " presentar reclamaciones internacionales» (C.I.J.: Recueil ¡949. p. 185). Q

u .Lo dicho es de por sí lo suficientemente significativo para dejar sentado que la

personalidad de las Organizaciones internacionales es un hecho reconocido por la Jurisprudencia; pero podría objetarse que el Dictamen transcrito sólo se refiere a |as N.U. Ello sólo es cierto en parte, ya que contiene afirmaciones que son susceptibles de generalización. De ellas creo necesario resaltar las siguientes:

1. Que los Estados tienen el poder de crear no sólo Organizaciones internacionales, sino dotarlas de subjetividad o personalidad internacional objetiva. A sensu contrario, no podrán ser dotadas de dicha subjetividad internacional por personas físicas o jurídicas particulares.

2. Que, si posee la personalidad internacional, «es una entidad capaz de ser beneficiaría de las obligaciones que competen a sus miembros» (C.I.J.: Recueil1949, p. 178).

3. Que «las exigencias de la vida internacional y el incremento progresivo de las actividades colectivas de los Estados han hecho surgir ejemplos de acciones ejercidas en el plano internacional por ciertas entidades que no son Estados». Estas . tienen unos fines y unos principios. «Para cumplir sus fines es indispensable que la Organización tenga personalidad internacional» (C.I.J.: Recueil 1949, p. 178).

Las tres afirmaciones anteriores traen como consecuencia:

1. Que a los Estados les corresponde crear las Organizaciones internacionales y dotarlas de personalidad internacional. Habrá que investigar sobre el tratado creador, en primer lugar, y sobre el Derecho de la Organización, a continuación, si la búsqueda en el primero es. infructuosa, para poder deducir si, en efecto, posee la personalidad internacional la Organización en concreto de que se trate. En este sentido es muy exacta la observación del profesor Miaja, que dijo: «un elemento digno de ser tenido en cuenta es la manera de adoptar decisiones los órganos de cada Organización. En aquellas que posean, al menos, algún órgano legitimado para adoptar decisiones por mayoría de votos, es indudable que nos encontramos en presencia de un ente al que es imputada por el orden jurídico internacional una voluntad propia, diferente a la de los Estados miembros» (M i a j a , p. 267).

LA PERSONALIDAD INTERNACIONAL DE OTROS SUJETOS 343

2. Que la personalidad internacional de la Organización supone gozar de los derechos que le competen a sus miembros y estos le hayan transmitido o conferido. Los derechos y obligaciones son naturalmente de Derecho internacional. Con ello se define más claramente su personalidad.

3. Que, dado el carácter funcional de las Organizaciones internacionales, los fines que persigan y la necesidad de dar cumplimiento a los mismos en la esfera internacional, condicionará su personalidad. Sólo aquellas Organizaciones cuyas finalidades tengan que ser ejercidas dentro del ámbito del Ordenamiento internacional gozarán de personalidad internacional. A sensu contrario, aquellas Organizaciones cuyas actividades sean desarrolladas en el campo del Derecho interno no deben ser consideradas en manera alguna como dotadas de personalidad internacional. Esto último cabe decir de las Organizaciones no gubernamentales, cuya personalidad dentro de la Comunidad internacional general debe ser negada. El que puedan estar dotadas de un estatuto consultivo dentro de las N.U. nada nos hace modificar la posición negativa, ya que como máximo se podría hablar de que gozan de una personalidad limitada dentro del ordenamiento particular de las N.U. que constituye, como es sabido, un D.I. particular.

Admitido en general que existe la subjetividad internacional para las Organizaciones internacionales, será necesario examinar sobre cada una de ellas en particular su subjetividad internacional como anteriormente hemos expuesto. Muchas veces se verá facilitada la tarea a través de la actividad de las distintas Organizaciones, y muy especialmente por haber ejercitado la potestad de concluir tratados internacionales, el derecho de legación y haber creado, o estar facultadas para ello, normas que operan fuera del propio Ordenamiento de la Organización.

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