DIPLOMADO ESPECIALIZADO EN TRIBUTACIÓN Y COBRANZA COACTIVA

PROCESOS CONSTITUCIONALES TRIBUTARIOS

MAG. OVIDIO JIMENEZ REA

MARCO MARCO GENERALGENERAL

EL SENTIDO DE LA CONSTITUCIÓN

La Constitución es una norma y es aplicable por los ciudadanos, la administración pública y los órganos jurisdiccionales.

La Constitución prima sobre normas de menor jerarquía.

Discusión: Control difuso (art. 138° de la Constitución) vs. Aplicación de la norma de mayor jerarquía (art. 51° de la Constitución).

INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL• Principio de concordancia práctica: Los distintos

bienes jurídicos constitucionales deben coordinar entre ellos, conservando su contenido esencial a través de la ponderación proporcional de valores o bienes. Así:– No cabe sacrificar uno por otro.– Se respeta el núcleo duro de cada bien

constitucional, afectándose sólo en el modo, forma, espacio o tiempo de ejercicio.

– Se debe usar la racionalidad, razonabilidad y proporcionalidad.

PROCESAL CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO En materia tributaria:

1. Los alcances y límites del poder tributario deben verse a la luz del modelo de Constitución (liberales o de economía social).

2. La tradición jurídica en materia constitucional tributaria en América Latina es liberal.

3. Los regímenes tributarios en América Latina no han tomado en cuenta la perspectiva constitucional.Cabe recordar que “En el ordenamiento constitucional peruano todas las leyes, reglamentos y sus actos de aplicación, deben interpretarse y aplicarse de conformidad con los derechos fundamentales” (STC 2409-2002-AA/TC).

4. El especialista tributario -incluso el dedicado a asuntos constitucionales- no toma en cuenta la especialidad de la llamada “Interpretación Constitucional”.

PROCESAL CONSTITUCIONAL TRIBUTARIO

Hay un proceso de formación del denominado “Derecho Constitucional Tributario”: Como parte del derecho constitucional.Se considera “tributario” en cuanto al objeto al cual se

refiere.Cada vez con mayor desarrollo, a raíz del aumento de

la importancia del aspecto fiscal en la sociedad.- Las instituciones denominadas “procesos

constitucionales” no forman parte de esta disciplina, aunque están íntimamente vinculadas porque permiten asegurar los derechos constitucionales tributarios.

PRINCIPIOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES CONSTITUCIONALES

TRIBUTARIOSTRIBUTARIOS

Definición:

Poder jurídico del ESTADO, derivado de su poder de JUS imperio, que lo faculta a crear, modificar y suprimir tributos, y

eximir de ellos. Se distribuye en la Constitución.

POTESTAD O PODER TRIBUTARIO

CARACTERÍSTICAS DEL PODER TRIBUTARIO

a) Abstracto (inherente) b) Permanente (a noción de Estado)c) Irrenunciable (aunque no se ejerza) d) Indelegable (salvo autorización) e) Limitado (límites constitucionales y

políticos)

TITULARES DE POTESTAD TRIBUTARIA EN PERÚ

(Const. 1993):“Artículo 74.- Los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativo en caso de delegación de facultades, salvo los aranceles y tasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo.

Los Gobiernos Regionales y los Gobiernos Locales pueden crear, modificar y suprimir contribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de su jurisdicción, y con los límites que señala la ley (…)”

TITULARES DE POTESTAD TRIBUTARIA EN PERÚ

CONSTITUCIÓN DE 1993.- (Art. 74)

a) GOBIERNO NACIONALb) GOBIERNOS REGIONALES c) GOBIERNOS LOCALES

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TITULARES DE POTESTAD TRIBUTARIA EN PERÚ (Const. 1993)

GOBIERNO NACIONAL 1. ÓRGANO QUE EJERCE: Poder Legislativo (Congreso) respecto de impuestos, salvo aranceles, y contribuciones. Poder Ejecutivo respecto de aranceles y tasas, y respecto de impuestos por delegación.2. MATERIA:

Impuestos, Tasas y Contribuciones

3. INSTRUMENTO: Ley Decreto Legislativo (previa delegación). Decreto Supremo (tasas y Aranceles).4. CONDICIONES No materia tributaria en Decretos de Urgencia. No materia tributaria en leyes de presupuesto. (Norma V del TP del CT). Tampoco en leyes que aprueban créditos suplementarios

TITULARES DE POTESTAD TRIBUTARIA EN PERÚ (Const. 1993)

GOBIERNOS REGIONALES (Ley 27867, LOGR) 1. ÓRGANO QUE EJERCE: -

Consejo Regional 2. MATERIA:

Tasas y Contribuciones 3. INSTRUMENTO:

Ordenanza Regional

TITULARES DE POTESTAD TRIBUTARIA EN PERÚ (Const. 1993)

GOBIERNOS LOCALES

1. ÓRGANO QUE EJERCE: Concejo Municipal (Provincial o Distrital).

2 MATERIA: Tasas y Contribuciones.

3. INSTRUMENTO: Ordenanza

4. CONDICIONES: - Dentro de su jurisdicción y de acuerdo a Ley (LOM y LTM) - Ordenanza distrital debe ser ratificada por Municipalidad Provincial (Art. 40 LOM, Ley 27972).

Prohibición de gravar la entrada, salida o tránsito de personas, bienes, mercadería, productos y animales en el territorio nacional o que limiten el libre acceso al mercado (LTM)

ACREEDORES TRIBUTARIOS EN EL PERÚ

ACREEDOR TRIBUTARIO:es aquél a favor del cual debe realizarse la prestación tributaria, el titular de la prestación tributaria (aunque los fondos no se destinen al acreedor, sino a otro destinatario financiero de los recursos).

ACREEDORES TRIBUTARIOS (Art. 4 Cód. Tribut.) 1. GOBIERNO CENTRAL 2. GOBIERNOS REGIONALES 3. GOBIERNOS LOCALES4. ENTIDADES DE DERECHO PÚBLICO CON PERSONERÍA JURÍDICA PROPIA

DIFERENCIA ENTRE TITULAR DE POTESTAD TRIBUTARIA, ACREEDOR TRIBUTARIO, Y DESTINATARIO FINANCIERO DE RECURSOS

TRES (3) CONCEPTOS DISTINTOS:Existen acreedores tributarios sin potestad tributaria (por ejemplo: Entid. de D.P. con P.Jca. propia); otros la tienen sólo para ciertos tributos (GL, GR).

Hay tributos que tienen un acreedor tributario que no es el destinatario financiero de los recursos. Ejemplo: Gcent. es titular de potestad tributaria y acreedor tributario de impuestos que son recursos del GL (impuestos nacionales creados a favor de GL: IPM, Imp.Rodaje, Imp. Embarc. Recreo).

Hay tributos creados por titulares de potestad tributaria que no son los acreedores tributarios. Ejemplo: GL son acreedores de impuestos municipales creados por el GC a favor de ellos (Imp.Predial, Vehicular, Alcabala, Juegos, Apuestas, y Espectáculos Públicos no deportivos); Entids. de D.P. con P.Jca. propia son acreedores de tributos creados por el GC (contribuciones a ESSALUD, al SENATI, etc.).

PRINCIPIOS TRIBUTARIOS

1. Reserva de ley (legalidad)2. Igualdad (capacidad contributiva):

generalidad y proporcionalidad 3. No confiscatoriedad 4. ¿Respeto a los derechos

fundamentales?

RESERVA DE LEY Nullum tributum sine lege Ejercicio de la potestad tributaria

Por quienes son titulares, en el ámbito de su competencia y mediante los instrumentos legales que corresponden.

Preexistencia de la norma ¿Reserva de ley o legalidad?. Norma IV del TP del CT.- Principio de Legalidad – Reserva de la Ley

Sólo por Ley o por Decreto Legislativo, en caso de delegación, se puede: a) Crear, modificar y suprimir tributos; señalar el hecho generador de la obligación, la

base para su cálculo y la alícuota; el acreedor tributario; el deudor tributario y el agente de retención o percepción, sin perjuicio de lo establecido en el artículo 10.

b) Conceder exoneraciones y otros beneficios tributarios. c) Normar los procedimientos jurisdiccionales, así como los administrativos en cuanto

a derechos o garantías del deudor tributario. d)

RESERVA DE LEYd)Definir las infracciones y establecer sanciones.e) Establecer privilegios, preferencias y garantías para la deuda tributaria; y, f) Normar formas de extinción de la obligación tributaria distintas a las

establecidas en este Código. Los Gobiernos Locales, mediante Ordenanza, pueden crear, modificar y suprimir sus contribuciones, arbitrios, derechos y licencias o exonerar de ellos, dentro de su jurisdicción y con los límites que señala la Ley. Mediante Decreto Supremo refrendado por el Ministro de Economía y Finanzas se regula las tarifas arancelarias. Por Decreto Supremo refrendado por el Ministro del Sector competente y el Ministro de Economía y Finanzas, se fija la cuantía de las tasas.” En los casos en que la Administración Tributaria se encuentra facultada para actuar discrecionalmente optará por la decisión administrativa que considere más conveniente para el interés público, dentro del marco que establece la ley”

PRINCIPIO DE IGUALDAD¿Capacidad contributiva? Igualdad horizontal: Generalidad, gravar a

todos los que se encuentran en el supuesto Igualdad vertical: Gravar distinto según las

distintas capacidades contributivas Imposibilidad de otorgar privilegios

personales

EL PRINCIPIO DE IGUALDADEl principio queda desplegado en dos planos:a) HORIZONTAL (Se identifica con la generalidad): a igual

capacidad contributiva, el tributo debe ser igual.– Un acto normativo que clasifique en grupos (categorías

de contribuyentes) sobre la base de su poder económico, no viola, en principio, el derecho a la igualdad.

– El principio cede frente a disposiciones constitucionales que consagran inmunidades tributarias (exclusión del objeto tributario) a partir de opciones institucionales.

b) VERTICAL: Se identifica con la proporcionalidad y esta con la capacidad contributiva, alcanzando la igualdad de hecho.

PRINCIPIO DE NO CONFISCATORIEDADProtección del derecho de propiedad. Se refiere a confiscatoriedad

cuantitativa. Debe medirse en cada caso concreto. Requiere actividad probatoria.Individual o conjunto de tributos.

EXENCIÓN TRIBUTARIAINMUNIDAD:

Inafectación de rango constitucional; sustracción de potestad tributaria.INAFECTACIÓN:

Exclusión del campo de aplicación del impuesto.EXONERACIÓN:

Dispensa de pago. BENEFICIOS TRIBUTARIOS:

Tratamiento tributario ventajoso, incluida la exoneración, fraccionamiento, aplazamiento, etc. No comprende la inmunidad ni la inafectación.

EL DEBER DE CONTRIBUIREN GENERAL: Es un pilar de cualquier Estado de Derecho y esta subsumido

especialmente en la idea de “Economía Social de Mercado”. En principio, esta basado en la idea de “capacidad contributiva”. Es de amplio desarrollo en la jurisprudencia constitucional

tributaria italiana y española. En éstas permite justificar niveles de confiscación o la participación de terceros ajenos a la obligación tributaria como colaboradores del accionar de la Administración Tributaria.

Esta reconocido en el Art. 36 de la Convención Americana de los Derechos y Deberes del Hombre:“Toda persona tiene el Deber de pagar los impuestos establecidos por la ley para el sostenimiento de los servicios públicos”.

EL DEBER DE CONTRIBUIR

Contiene dos dimensiones:(i) Facultad de imposición del Estado atendiendo a los fines comunes

constitucionalmente establecidos, y, (ii)Garantía y derechos de los ciudadanos para que la creación,

aplicación o discusión sobre tributos se haga en el marco del Estado de Derecho.

Dependiendo del diseño, puede incluir:1. El deber de pagar tributos (que incluye la obligación de cumplir

deberes formales o prestaciones accesorias).2. El deber de colaboración que incluye: (i) coadyuvar a la

fiscalización tributaria, (ii) brindar información tributaria sobre terceros, y, (ii) coadyuvar al proceso de recaudación tributaria (retenciones, percepciones, etc....).Entre otros, hay límites: el derecho a no autoinculparse, el secreto profesional, el secreto bancario.

EL DEBER DE CONTRIBUIR

EN EL PERÚ: No esta reconocido expresamente en la Constitución

Política del Perú, por lo que no ha sido materia de reflexión por parte de los estudiosos tributarios.Sin embargo, en la práctica del legislador, reglamentador y de la Administración Tributaria se parte de la noción siempre implícita de que es la base del sistema tributario.

Es necesario un criterio esclarecedor del interprete constitucional que guíe la actuación de los operadores tributarios.

EL DEBER DE CONTRIBUIR En el Exp. N° 004-2004-AI/TC (ITF):

1. La Ley (de origen tributario) debe ser confrontada con el art. 44° de la Constitución sobre deberes primordiales del Estado.

2. A todo tributo le es implícito el propósito de contribuir con los gastos públicos, como una manifestación del principio de solidaridad que se encuentra consagrado implícitamente en la cláusula que reconoce al Estado de Derecho como un Estado Social de Derecho (art. 43° de la Constitución).

3. Hay reglas de orden público tributaria orientadas a finalidades plenamente legítimas cuales son contribuir, de un lado, a la detección de aquellas personas que, dada su carencia de compromiso social, rehúyen la potestad tributaria del Estado, y, de otro, a la promoción del bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la acción mediante la contribución equitativa al gasto social.

EL DEBER DE CONTRIBUIR

El Tribunal Constitucional ha señalado que: En el Exp. 2727-2002-AA/TC:

1. Detrás de la creación de un impuesto existe la presunción juris tantum de que con él, el Estado persigue alcanzar fines constitucionalmente valiosos.

2. Con la recaudación, el Estado se agencia de los fondos necesarios e indispensables para poder realizar las actividades que constitucionalmente se le ha confiado y sin las cuales sería materialmente imposible que prestara -cuanto menos- los servicios públicos a su cargo.

3. Los derechos fundamentales (vinculados a esta materia) no tienen el carácter de absolutos.

Por eso, el pago de los tributos, esto es, el deber de contribuir con los gastos públicos, constituye un principio implícito de nuestro Estado Democrático de Derecho.

EL DEBER DE CONTRIBUIR La doctrina del TC hoy ha conceptualizado el Deber de Contribuir por

parte de:1. El Contribuyente del Impuesto.2. Otros sujetos que participan de la relación jurídica tributaria (vía

obligaciones formales o sustantivas).3. Terceros que participan vía deberes de información tributaria u

otras obligaciones de colaboración. La perspectiva del TC es importante y esclarecerá futuros conflictos

constitucionales siempre que desarrolle con mayor holgura su doctrina.

Para ello debe tener en cuenta que la norma constitucional peruana -incluso la constitución histórica- es de talante liberal y expresiva en la cautela de los derechos de los ciudadanos frente al poder público.

EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

El Tribunal Constitucional y otros órganos jurisdiccionales que resuelven procesos de amparo hablan indistintamente del principio de reserva de ley y del principio de legalidad (Por ejm. Exp. N° 1311-2000-AA/TC).

El Tribunal Constitucional esta transitando a nuevos criterios de fundamentación de sus fallos, desde la perspectiva histórica latinoamericana a una perspectiva europeo-continental.

EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

1. El TC mantuvo una noción absoluta del Principio de Legalidad, según la cual la separación de poderes hace que distintos órganos constitucionales tengan cada uno funciones exclusivas y excluyentes, con lo que: Se prohíbe al Poder Ejecutivo regular los impuestos a través de

decretos supremos, lo cual incluye la modificación de tasas de dichos tributos (Exp. N° 1311-2000-AA/TC).

Se vulnera el principio de legalidad que consiste en que todos los elementos que configuran el tributo deben estar regulados por ley (en sentido material) y no por norma de inferior jerarquía (Exp. N° 489-200-AA/TC).

Los elementos constitutivos del tributo deben estar contenidos cuando menos en la norma de rango legal que lo crea, es decir, “el hecho generador (hipótesis de incidencia tributaria), sujeto obligado, materia imponible y alícuota” (Exp. N° 001-2004-AI/TC - Contribución de Asistencia Previsional).

EL PRINCIPIO DE RESERVA DE LEY

El TC ha sostenido que la Ordenanza Municipal si bien tiene rango de ley, cuando verse sobre materia tributaria municipal, tiene en el Dec. Leg. N° 776 y en la LOM a una norma que regula el proceso de su producción jurídica, de manera que los tribunales administrativos -como el Tribunal Fiscal- tienen la competencia para evaluar su validez , esto es, que se hallan elaborado conforme a los límites formales, materiales y competenciales que aquellas prevén (Exp. N° 041-2004-AI/TC).

EL PRINCIPIO DE IGUALDAD

En América Latina se diferenció entre:Igualdad en la ley: La norma no puede contener

privilegios personales en materia tributaria. Igualdad en la aplicación de la ley (ante la ley): Se

impone la obligación a los órganos públicos para que no apliquen la ley de una manera distinta a personas que se encuentren en casos o situaciones similares. En materia tributaria esto consiste en aplicar la norma tributaria a todos los que realizan el hecho generador de la obligación, tal y como está configurado el presupuesto en la norma.

EL PRINCIPIO DE IGUALDAD

El principio queda desplegado en dos planos:a) HORIZONTAL (Se identifica con la generalidad): a igual

capacidad contributiva, el tributo debe ser igual.– Un acto normativo que clasifique en grupos (categorías de

contribuyentes) sobre la base de su poder económico, no viola, en principio, el derecho a la igualdad.

– El principio cede frente a disposiciones constitucionales que consagran inmunidades tributarias (exclusión del objeto tributario) a partir de opciones institucionales.

b) VERTICAL: Se identifica con la proporcionalidad y esta con la capacidad contributiva, alcanzando la igualdad de hecho.

EL PRINCIPIO DE IGUALDAD

ANTE LA LEY:(i) El IMR puede violar el principio de igualdad cuando se aplica a un

contribuyente que no ha tenido rentas, en relación a otros que si la obtuvieron (Exp. N° 1193-2002-AA&TC),

(ii) Vulnera el principio de igualdad atribuir el cobro de una deuda correspondiente a varios deudores, a uno solo de ellos, tomando en cuenta el elevado monto de la obligación (Exp. N° 718-99 de la CSJ de Lima), y,

(iii) Procede aplicar los beneficios tributarios de una empresa de zona de frontera o selva con convenio de estabilidad tributaria a otra que no lo celebro por constituirse en dicha zona luego de cerrado dicho beneficio, en virtud del principio de igualdad (Exp. N° 1157-98-AA/TC).

EL PRINCIPIO DE NO CONFISCATORIEDAD

En el lmpuesto a la Renta: El legislador debe garantizar la intangibilidad del capital, lo que no ocurre si se absorbe parte sustancial de la renta o si se afecta la fuente productora de renta en cualquier quantum (Exp. N° 548-2001-AA/TC - IMR). ¿Habrá que exigir quantum?En los pagos adelantados (AAIR): La cuantía del pago a cuenta debe calcularse sobre elementos representativos de capacidad económica (rentas netas, rentas brutas, ingresos), debiendo guardar proporcionalidad con el monto del IR anual definitivo (Exp. N° 033-004-AI/TC).

EL PRINCIPIO DE NO CONFISCATORIEDAD

Los alcances de este principio deben merituarse en relación con los límites del derecho de propiedad en relación al deber de contribuir.

El Tribunal Constitucional ha señalado que se transgrede este principio cuando un tributo excede el límite que razonablemente puede admitirse como justificado en un régimen en el que se ha garantizado el derecho de propiedad (Exp. N° 2727-2002-AA/TC)

EL PRINCIPIO DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA

Es la aptitud del contribuyente para ser sujeto de pasivo de obligaciones tributarias,Dicha aptitud viene establecida por la presencia de hechos reveladores de riqueza (capacidad económica).Esos hechos, luego de ser sometidos a la valorización del legislador a partir de su conciliación con los fines de naturaleza política, social y económica, son elevados al rango de categoría imponible.

EL PRINCIPIO DE CAPACIDAD CONTRIBUTIVA

La Capacidad Contributiva depende de cada tipo de tributo.

En los impuestos, el hecho imponible pone de relieve, en cada sujeto, su concreta capacidad contributiva. Pueden indicar capacidad contributiva el patrimonio, la renta, el nivel de consumo o gasto, o la circulación del dinero.

Respecto al Impuesto a la Renta, el legislador sólo podrá tomar como índice de capacidad contributiva la renta generada por el sujeto pasivo del tributo o aquella que podrá ser generada.